BLOQUE IV.

GASTOS PBLICOS

TEMA 7. APROXIMACIN POSITIVA DEL GASTO PBLICO

T
El enfoque clsico de la actividad financiera afirmaba que el comportamiento ptimo
del Estado se lograra al reducir al mnimo el gasto pblico. Frase de Say el mejor de
todos los planes de la Hacienda es gastar poco.

7.1. El crecimiento del gasto pblico. La ley de Wagner y la hiptesis de

Peacock y Wiseman.

La cuestin de cmo se comporta el gasto pblico fue abordada por primera vez por
Wagner en la segunda mitad del S.XIX. Wagner mantiene que el crecimiento del gasto
pblico debe ser incluso ms rpido que el crecimiento de la produccin general del
pas. Las razones fundamentales es que el SP debe gastar ms para asegurar sus
actividades encaminadas al mantenimiento de la ley y el rden necesarios para el
funcionamiento del mercado y la produccin de los bienes y servicios necesarios.
Peacock y Wiseman en 1967 estudian la ley de Wagner.

7.2. Otras teoras sobre el crecimiento del gasto pblico.

Surgen diversas teoras como la teora del desarrollo del gasto pblico de MUSGRAVE
y las hiptesis de BAUMOL y NISKANEN.

7.3. La evolucin del gasto pblico en Espaa y sus Comunidades Autnomas.

Ver punto 7.4.

7.4. El gasto pblico dentro del Estado de bienestar.

Histricamente se ha tendido a identificar el papel del SP con la provisin de bienes

pblicos puros tales como la defensa, la justicia, las obras pblicas. En la actualidad
estas funciones clsicas se han ampliado y buena parte de la actividad pblica tiene
como objetivo garantizar un nivel de vida suficiente a todos los ciudadanos dentro del
denominado Estado de bienestar. Para ello se utilizan diversos instrumentos que se
pueden clasificar en dos grupos:
1er Grupo Medidas que faciliten a todos los individuos el consumo de algunos
bienes o servicios concretos que se consideran indispensables para el desarrollo de una
vida satisfactoria. A veces, como ocurre con la Educacin Bsica se llega incluso a
obligar a todos los individuos a consumir estos bienes. En otros como la Vivienda, la
Educacin Superior o la Cultura, el Sector Pblico simplemente reduce el precio de
mercado para los individuos. Para ello utiliza diversos instrumentos como:
- las transferencias directas de renta al consumidor (ayudas para la adquisicin
de viviendas o las becas para estudios superiores por ej).
- las reducciones a los impuestos a pagar (deducciones en el IRPF por vivienda
por ej)
- subvenciones a los productores privados para que vendan esos bienes o
servicios en el mercado a precios ms reducidos (ej. ayudas al teatro,
subvenciones a universidades)
A estos bienes y servicios que el Sp subvenciona o provee gratuitamente se les
denomina BIENES PREFERENTES o SOCIALES.

2 Grupo est formado por transferencias monetarias a los individuos que permiten
utilizar los fondos recibidos en los bienes privados que desee el perceptor de la
transferencia. Se la denomina Prestaciones Econmicas. Las pensiones y el seguro de
desempleo son algunas de las prestaciones econmicas que realiza el SP.

A lo largo de la dcada de los 80 la provisin de Bienes sociales ha oscilado en torno

al 25% del gasto pblico total en Espaa, y las prestaciones econmicas han supuesto
alrededor de un 30%. Por su parte, funciones ms tradicionales como la Defensa, la
Justicia, las Relaciones Exteriores y la Administracin General del Estado apenas
llegaban al 15%.

BIENES PREFERENTES Y EQUIDAD CATEGRICA

El concepto de bien preferente es subjetivo y cambiante en el tiempo. En la mayora
de los pases avanzados existe un amplio consenso acerca de que por lo menos la
Sanidad, la Educacin y la Vivienda deben ser considerados como Bienes sociales. En
Espaa adems tiene un respaldo constitucional:
- Art. 27.1 CE reconoce el derecho a la Educacin de todos los espaoles.
- Art. 43.1 CE reconoce el derecho a la proteccin de la Salud.
- Art. 47 CE reconoce el derecho a disfrutar de una vivienda digna y adecuada.
Sin embargo, a pesar de estar reconocido por la Constitucin slo establece la
gratuidad (y obligatoriedad) en el caso de la Enseanza Bsica.
A la concepcin paternalista de equidad basada en la idea de que todos los
individuos tienen derecho, y a veces la obligacin, a consumir ciertos determinados
bienes preferentes se le denomina Equidad Categrica. La equidad categrica es una
justificacin bsica de la provisin pblica de los bienes preferentes o sociales.

Veamos ahora los GASTOS SOCIALES, es decir, los gastos en los bienes
preferentes y su tratamiento:
La Sanidad
Existe un consenso acerca de que una sociedad desarrollada no puede permitir que
sus integrantes se vean en la pobreza por el coste de una enfermedad o que su vida se
vea mermada o muera por falta de recursos econmicos. Se argumenta por tanto que
la Sanidad es un servicio a garantizar a toda la poblacin. Podemos decir que es poco
probable que un sistema de proteccin de la salud que descanse en exclusiva en los
seguros privados voluntarios cubra de forma adecuada el objetivo de una proteccin
sanitaria general, en la que los ms desfavorecidos en trminos de salud no tengan
que aadir a esta limitacin la de un coste de proteccin elevado. A este respecto la
experiencia de Estados Unidos es muy reveladora.
La mayora de pases la Sanidad Pblica se ajusta a uno de estos dos modelos
siguientes:
- Modelo de Seguridad Social son aquellos que se financian mediante
impuestos sobre las rentas de trabajo, denominados cotizaciones sociales. En
principio la poblacin cubierta por estos sistemas seran los trabajadores y sus
familiares, aunque en la prctica existen prestaciones gratuitas para los que no
trabajan. Los modelos de Seguridad Social asignan un impuesto especfico a la
financiacin de la sanidad. Esto facilita la obtencin de ingresos para la
asistencia sanitaria porque existe una fuente especfica de ingresos para este
gasto. Al mismo tiempo establece una conexin directa entre gasto sanitario e
impuestos. Tradicionalmente, el sistema sanitario espaol ha sido la Seguridad
Social, pero a partir de 1986 con la aporbacin de la Ley General Sanitaria
comenz a transformarse en un Servicio Nacional de Salud.
- Servicio Nacional de Salud en este caso las prestaciones sanitarias son
universales, toda la poblacin tiene derecho a ellas, y gratuitas. Los ingresos
necesarios para financiar estas prestaciones se obtienen con cargo a los
 ingresos generales del Estado (IRPF, IVA, etc). Los Servicios Nacionales de
Salud presentan ventajas de equidad.
Los Servicios Nacionales de Salud y los de Seguridad Social son mecanismos de
provisin pblica de la sanidad. Esta provisin puede realizarse con produccin privada
o pblica.
- Con produccin privada cuando un usuario del sistema pblico necesita
tratamiento mdico puede elegir que agente privado quiere que le preste la
asistencia mdica que necesita y el SP paga la factura.
- Con produccin pblica implica que es el SP el que compra los medios de
produccin y contrata a los mdicos. Generalmente la libertad del usuario a la
hora de elegir el mdico y la institucin donde quiere ser tratado es mucho ms
reducida y en muchos casos inexistente. En Espaa se asigna a cada usuario un
centro a donde debe acudir para ser atendido.

Para ver la superioridad de una u otra produccin, privada o pblica, se ha de tener

en cuenta que el mercado mdico tiene unas caractersticas peculiares:
o Los demandantes de servicios mdicos tiene una informacin muy limitada
sobre la calidad del producto que estn comprando. Adems, la incapacidad de
valorar adecuadamente la calidad clnica se traducir en que es poco probable
que los demandantes expulsen del mercado a los oferentes que produzcan
servicios de mala calidad. La produccin pblica tampoco resolvera estos
problemas de informacin, ya que el usuario est igual de mal informado
cuando demanda los servicios de un mdico privado o de uno que trabaja en el
servicio del SP. Lo que se requiere para solventar este problema es la
regulacin.
o El supuesto convencional de que los oferentes maximizan los beneficios debe
matizarse al menos en lo que se refiere a ciertas actuaciones mdicas. A la hora
de emitir un diagnstico concreto es probable que la tica profesional de los
mdicos se imponga el hecho de que se les pague mucho o poco por ese
diagnstico. Por ello, debemos esperar que la calidad de un diagnstico
dependa ms de la capacidad profesional que de la retribucin. Si esto es
cierto, el papel de los incentivos esencial a la hora de justificar las ventajas de
la produccin privada sera ms dbil en el caso de los servicios sanitarios que
en el de otros bienes.
o En los mercados privados de servicios sanitarios algunos tratamientos
hospitalarios tienen caractersticas de monopolios naturales porque requieren
 un coste fijo considerable. En estos casos, la produccin privada conducir a
situaciones monopolistas. La produccin pblica puede solventar el problema
pero exige tambin el recurso a la regulacin.
o Existen reas en las zonas rurales, donde la demanda es muy dbil. Si toda la
produccin fuera privada es poco probable que la iniciativa privada se
estableciera en estas zonas dejando desprotegida a una parte de la poblacin.
En teora la produccin pblica puede solucionar este problema.
La produccin pblica aunque no sera la nica solucin podra presentar ventajas
frente a la privada en el caso de hospitales que requieran de tecnologa avanzada u en
la cobertura de zonas de mercado poco rentables. Algunos autores sealan que tiene
adems la ventaja de favorecer el control de los costes de sanidad.

El sistema sanitario espaol

El sistema sanitario espaol se encuentra inmerso en un proceso de transformacin
delimitado por la Ley General de Sanidad de 1986. Esta ley, tendente a la creacin de
un Sistema Nacional de Salud, consolida el proceso de universalizacin de la asistencia
sanitaria que ya se estaba produciendo y abre un camino en el que el papel tradicional
de las cotizaciones como fuente esencial de la financiacin de la asistencia sanitaria en
Espaa va evolucionando hacia un Sistema Nacional de Salud. Sin embargo la Ley
General de Sanidad es ms una declaracin de intenciones de reformas futuras que un
plan de actuaciones inmediatas, por ello, el sistema sanitario actual difiere
considerablemente de un Sistema Nacional de Salud: el derecho a la asistencia
sanitaria aunque es muy amplio no es universal y las cotizaciones sociales siguen
siendo un elemento importante de la financiacin de la asistencia sanitaria.
En la actualidad la mayor parte de la poblacin est protegida por la Seguridad
Social a travs del INSALUD, entidad creada por la propia seguridad social para
gestionar parte de su actividad relacionada con la salud. El mbito de actuacin del
INSALUD no incluye a todo el pas porque las competencias en materia sanitaria han
sido traspasadas a algunas CCAA que han creado institutos de carcter pblico
similares al INSALUD para proporcionar servicios equivalentes en su territorio.
El INSALUD y sus equivalentes autonmicos se encargan no solo de la provisin de
cobertura sanitaria, sino tambin de la mayor parte de la produccin de sanidad. El
INSALUD:
- dispone de medios de produccin: hospitales, ambulatorios, equipos tcnicos
- contrata mdicos para prestar los cuidados sanitarios que requiere la poblacin
cubierta.
 - A pesar de lo anterior, debido a las necesidades de la poblacin protegida
compra de forma regular servicios sanitarios a hospitales privados
denominados hospitales concertados.
- En lo esencial las prestaciones del INSALUD incluyen toda la asistencia sanitaria
y tratamientos hospitalarios a excepcin de la asistencia dental y la asistencia
psiquitrica. Los gastos de farmacia estn parcialmente cubiertos para los
trabajadores en activo que deben pagar un 40% del coste del producto. En caso
de los inactivos, pensionistas por ejemplo, el sistema pblico provee el
medicamento de forma gratuita para el enfermo.
En la actualidad solo excluye:
- funcionarios, que estn protegidos por diferentes Mutualidades de carcter
pblico.
- A los empleados de algunas empresas de gran tamao, que estn protegidos
por las denominadas Mutuas Patronales.
- A algunos indigentes, cuya cobertura sanitaria se realiza mediante la
denominada asistencia sanitaria de beneficencia.
Debido a las deficiencias del sistema pblico de produccin sanitaria, muchos
individuos optan por duplicar su cobertura sanitaria comprando seguros mdicos
privados o simplemente pagan la asistencia privada cuando la necesitan.
En la mayor parte de los pases existe una preocupacin considerable por controlar lo
que se considera un gasto excesivo en sanidad.

La Educacin
Nos encontramos en una situacin parecida a la de la Sanidad. Es de percepcin
obligatoria. El SP aqu ha de internalizar las economas externas que se generan
prestando de forma gratuita el servicio hasta los 16 aos y a partir de los 16
ofrecindolo a un coste bastante ms inferior que el coste real.
En el caso de la educacin conviven la provisin pblica y la provisin privada. y el
individuo puede escoger.
El papel a jugar del SP es internalizar las economas para que el usuario tenga un
coste menor, teniendo en cuenta la ventaja que revierte en el conjunto de la sociedad.
As, la provisin de Educacin pretende alcanzar los siguientes objetivos:
- Internalizar efectos externos la educacin favorece la estabilidad social y el
funcionamiento de los sistemas democrticos mediante la formacin de una
clase de ciudadanos/votantes bien informados. Tambin crea una cohesin
social mediante la transmisin de un patrimonio cultural comn.
- Reducir la desigualdad econmica bajo la idea de quien tiene una educacin
mayor obtiene ingresos ms elevados. Encontramos dos teoras:
I. Teora del capital humano: nos dice que el estudiante es un
inversor y que cuanto ms tiempo invierte mayor ser el
rendimiento que obtenga en un futuro. Imaginemos un individuo que
abandona la educacin a los 16 aos y entra en el mercado de
trabajo. Entra de aprendiz en una carpintera y el seguir en esta
profesin le permitir ir incrementando su sueldo al adquirir ms
experiencia, pero sin tener grandes saltos de incremento. Hablamos
de beneficios con una tendencia moderada creciente. Imaginemos en
el caso de un individuo que est estudiando hasta los 23 aos. Esta
persona, cuando se incorpore al mercado de trabajo su salario ser
mayor que el de una persona que no ha completado su formacin y
los incrementos de sueldo sern ms elevados que los del otro
individuo y de esta manera, los beneficios adicionales de este
individuo son mayores que los costes indirectos. Cuanto ms tiempo
ests en periodo formativo el nivel de beneficio ser ms elevado y
la tendencia al incremento es ms intensa. El beneficio que
obtenemos todos del tiempo que el Estado ha soportado unos
mayores costes es el nivel de renta ms elevado.
 II. Teora credencialista o la de la educacin como filtro: dice que
las personas con formacin tendrn un nivel ms alto de renta, pero
no tanto por su propia formacin, sino porque los empresarios
utilizan esta credencial, esta seal, para buscar a los buenos
trabajadores aunque la formacin llevada a cabo no sea necesaria
para el puesto de trabajo.

Si la teora del capital humano es cierta el gasto en educacin sera eficiente,

mientras que la educacin como filtro es ineficiente porque es fcil imaginar filtros ms
baratos (ej. test).
El sistema pblico de Educacin en Espaa:
- el periodo de educacin obligatoria abarca desde los 6 hasta los 16 aos. El
final de la edad de escolarizacin obligatoria coincide con la edad mnima para
la incorporacin al mercado de trabajo.
- La provisin de Educacin est descentralizada. En la actualidad, la
competencia ha sido asumida por 6 CCAA. El resto del pas se encarga el
Gobierno central a travs del Ministerio de Educacin y Ciencia.
- En la enseanza primaria y media la provisin pblica se realiza con produccin
pblica y con produccin privada, a travs de centros privados concertados. En
principio, los padres pueden elegir el centro de estudio de sus hijos.

Veamos ahora las PRESTACIONES ECONMICAS:

El arraigo de los conceptos de equidad han motivado que los sectores pblicos
asuman la responsabilidad de garantizar un nivel de vida digno a todos los ciudadanos.
Con esta finalidad se han desarrollado diversos programas de transferencias
monetarias a quienes carecen de recursos.
En la actualidad, las transferencias de renta del SP a los individuos, denominadas
prestaciones econmicas, son una de las partidas ms importantes dentro de los
presupuestos de la mayor parte de los pases desarrollados y una parte de la poblacin
depende de estas prestaciones para su subsistencia. La mayor parte de las
transferencias se realizan por medio de tres programas:
Programas de pensiones es el ms importante. Son prestaciones econmicas
peridicas de larga duracin destinadas a sustituir al menos parcialmente una
capacidad de generar ingresos del trabajo que el trabajador ha perdido. Dentro
de las pensiones encontramos:
 - Pensiones por jubilacin: aquellas que perciben los individuos que debido a su
edad abandonan el mercado de trabajo.
- Pensiones de supervivencia: se basan en la idea de que la familia es la unidad
bsica de consumo y tienen a mantener la renta familiar cuando fallece un
cnyuge que aportaba renta. Son las de viudedad, orfandad y asistencia a
familiares.
- Pensiones de invalidez: que se conceden a quienes han quedado incapacitados,
por accidente, enfermedad o cualquier otra causa, para el ejercicio de su
trabajo habitual.
- Pensiones que sustituyen prdidas de renta debido a un accidente de trabajo.
Todas estas pensiones estn gestionadas por la Seguridad Social. Hasta 1990
slo podan ser beneficiarios de estas prestaciones los trabajadores que durante
su vida activa hubieran cotizado a la Seguridad Social. En dicho ao se aprob
la Ley de Pensiones no Contributivas, amplindose el derecho a ser beneficiario
a quienes a pesar de no haber cotizado se encuentren en edad avanzada,
invalidez, etc y carezcan de recursos.
Programa de prestaciones por desempleo las dos ms importantes son:
- Prestaciones por el seguro de desempleo: sustituyen a las rentas que
pierden los individuos al perder su puesto de trabajo. A diferencia de las
pensiones su duracin es limitada. El gran volumen se debe a lo elevado
de la tasa de desempleo en Espaa.
- Ayuda familiar: aquellos trabajadores que tengan responsabilidades
familiares y bien hayan agotado el periodo de seguro de desempleo o no
hayan podido acceder al mismo por falta de requisitos pueden optar a la
denominada ayuda familiar que se concede durante un periodo de 21 a
24 meses.
Estn gestionadas por el INEM.
Programas de Incapacidad Laboral Temporal son programas destinados a
sustituir las rentas de individuos que temporalmente han quedado incapacitados
para trabajar. Concluido el periodo establecido los beneficiarios se incorporan a
la fuerza de trabajo o se les concede la incapacidad permanente con la
consiguiente pensin. Estn gestionados por la Seguridad Social.

A pesar de su diversidad, estos programas se pueden clasificar en dos grandes grupos:

1. Programas de sustitucin de rentas: intentan sustituir las rentas del trabajo que
el individuo deja de obtener por alguna causa fuera de su control y para
 acceder a ellos es necesario haber realizado unos pagos peridicos previos al SP
denominados cotizaciones sociales.
2. Programas de reduccin de la pobreza: tratan de paliar las situaciones de
pobreza extrema dando a los individuos cuyos recursos son muy bajos o nulos
una renta de subsistencia. No exigen cotizaciones previas y las prestaciones son
idnticas para todos los beneficiarios.
Los programas de sustitucin de rentas son programas obligatorios de seguros o de
ahorro, gestionados por el SP. Esto plantea la siguiente pregunta Porqu el SP obliga
a los individuos a participar en los programas? la razn es de carcter paternalista. En
ausencia de esta obligacin es probable que los individuos sean poco previsores y
cuando se produzca una situacin de contingencia se encuentren sin recursos y en una
situacin de pobreza.
Santos oficializ la Comisin de Gasto Pblico
El presidente Juan Manuel Santos instal este lunes la Comisin de Estudio del Gasto Pblico y de la
Inversin integrada por 10 expertos de la academia, sector pblico, financiero, macroeconmico y
fiscal, quienes ad honrem, realizarn un estudio integral del gasto y de la inversin pblica en
Colombia.
Debemos hacer ms eficiente el gasto pblico. Tenemos que sacar ms resultados con el mismo
dinero, dijo el primer mandatario en la Casa de Nario.
La Comisin de Expertos se crea con el propsito de revisar, entre otros, los programas de subsidios y de
asistencia pblica, los criterios de priorizacin de la inversin, las inflexibilidades presupuestales, las
rentas de destinacin especfica y los efectos sobre la equidad y la eficiencia de las decisiones de gasto.
Un mejor gasto pblico, y la mejor manera para dar el uso eficiente y adecuado del dinero de los
contribuyentes, es de la mayor importancia para el futuro econmico de Colombia, agreg
Por su parte, el ministro de Hacienda, Mauricio Crdenas, dijo que la comisin ayudar a determinar,
de manera independiente, dnde se debe fortalecer la inversin y dnde se debe reducir.
La Comisin de Expertos propondr reformas orientadas a fortalecer la equidad, la inclusin
productiva, la formalizacin y la convergencia del desarrollo entre zonas urbanas y rurales. Al mismo
tiempo sus propuestas estarn orientadas en la redistribucin del ingreso, la eficiencia de la gestin
pblica y el fortalecimiento del Estado.
Para esto se ha dispuesto en el decreto 320 del 28 de febrero de 2017, con el que se crea la Comisin,
que estas propuestas sern entregadas diez meses a partir de su conformacin.
Con la Comisin de Gasto seguimos fortaleciendo la transparencia en el manejo de los recursos
pblicos. El pas tendr un garante adicional dnde se establece un agente evaluador para el
seguimiento de la asignacin de los presupuestos de la Nacin. As que el pas tendr un garante
adicional, un agente evaluador para el seguimiento de la asignacin de los presupuestos pblicos,
destac el ministro Crdenas.
La Comisin de Estudio del Gasto Pblico y de la Inversin ser presidida por el ministro de Hacienda,
Mauricio Crdenas, a quien sern presentados informes trimestrales con los avances realizados por el
grupo de expertos.
Integrantes
1. Simn Gaviria, director del Departamento Nacional de Planeacin (DNP) o su delegado.
2. Raquel Bernal Salazar, profesora titular y directora del Centro de Estudios de Desarrollo Econmico-
CEDE de la Facultad de Economa de la Universidad de los Andes.
3. Juan Manuel Charry Uruea, constitucionalista.
4. Jorge Ivn Gonzlez Borrero, profesor de la Facultad de Economa de la Universidad Nacional de
Colombia.
5. Juan Carlos Henao Prez, rector de la Universidad Externado de Colombia.
6. Roberto Junguito Bonnet, exministro de Hacienda.
7. Marcela Melndez Arjona, socia fundadora de ECONESTUDIO y es quien lidera el rea de
consultora econmica de la entidad.
8. Armando Montenegro Trujillo, miembro del Consejo Directivo de Fedesarrollo.
9. Juan Carlos Ramrez Jaramillo, director de la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe
(CEPAL).
10. Jos Daro Uribe Escobar, exgerente del Banco de la Repblica.
11. Leonardo Villar Gmez, director de Fedesarrollo.
Es eficiente el gasto en Colombia?
Anualmente el pas invierte miles de millones de pesos en diversos
sectores como la salud, la educacin, la infraestructura y la seguridad.
Sin embargo, el real impacto de esos recursos no se ve muy claro.

Cada ao se escuchan cifras astronmicas de inversin en sectores claves

para la economa colombiana y para el bienestar de la poblacin.
Sin embargo, esos recursos, con muchos ceros a la derecha, parece que no
tienen un real impacto en el desarrollo y en lo que necesita el pas.
Por ejemplo, en educacin Colombia sigue en lugares secundarios a nivel
de Latinoamrica y ni hablar del mundo pues el pas qued relegado a los
ltimos lugares en las pruebas Pisa.
Ese ejemplo evidencia que el gasto no es eficiente y, por tanto, no hay
desarrollo ni impacto en la poblacin. Segn los indicadores de gasto
estatal en sectores claves como educacin, seguridad, salud e
infraestructura, han aumentado, pero en muchos de ellos todava hay
rezagos.
En la mayora de los sectores, los investigadores coinciden en que los
resultados no corresponden a la inversin.
INVERSIONES VS EFICIENCIA
A continuacin se presenta un anlisis de esas inversiones versus la
eficiencia.
Educacin
Segn la Asociacin Nacional de Instituciones Financieras, Anif, entre 2002
y 2012, el gasto pblico en educacin en Colombia se elev desde el 4.4%
del PIB hasta el 4.9% (un crecimiento promedio del 11.7% anual).

Estos mayores recursos estuvieron principalmente dirigidos hacia la

ampliacin de la cobertura, donde efectivamente se lograron algunos
avances.

Sin embargo, en opinin de los expertos, pese a que efectivamente se

aument la cobertura, y ms nios y jvenes colombianos tienen la
posibilidad de realizar su primaria y secundaria de manera gratuita, en
materia de calidad el asunto es a otro precio.

En cuanto a la calidad de la educacin, el panorama es diferente. Al

comparar nuestros indicadores en relacin a otros pases, incluyendo los de
Amrica Latina, los resultados son ms que desalentadores. Aqu tenemos
una ardua tarea por ejecutar, pues estamos por debajo de los niveles
mnimos requeridos para poder aspirar a ser competitivos en el escenario
mundial, segn lo confirman los bajos resultados obtenidos en las pruebas
Pisa (Programme for International Student Assesment) y las pruebas Saber
aplicadas por el Icfes, asegura Rubn Daro Botero, director de la
Especializacin Gerencia de Proyectos de la Escuela de Ingeniera de
Antioquia.

Para Anif, efectivamente el valor de inversin y resultados est

desbalanceado, y a pesar de que Colombia presenta niveles de gasto
similares a los de Espaa (5% del PIB) y Alemania (5.1% del PIB), sus
resultados en la pruebas Pisa lo ubican lejos de dichos pases.

Peor an, a nivel de Amrica Latina, Colombia se encuentra estancada en

las posiciones ms bajas tan solo superando al Per, a pesar de que el
gasto pblico del pas supera el promedio observado en la regin (4.5% del
PIB).

Seguridad y defensa
Segn el informe presentado por el Instituto Internacional de Estudios para
la Paz de Estocolmo (Sipri, por su sigla en ingls), el gasto militar en
Colombia en 2013 aument a $24 billones, que representa un incremento
de 13% en relacin a 2012 cuando se gastaron ms de $21 billones.

Adems, un anlisis del Instituto de Economa y Paz de Australia coloca a

Colombia entre uno de los 22 pases con mayor gasto en contencin de la
violencia. En ese rubro, el pas est gastando un 11% del PIB, es el pas
que tiene el mayor nivel de seguridad privada en las Amricas. Ni siquiera
Guatemala y Honduras tienen ese nivel de gasto, anota el informe.

Para expertos de la Universidad de Los Andes, el resultado no es tan

efectivo para un gasto tan alto, pues, en Colombia hay una tasa de 31.4
homicidios por cada 100 mil habitantes y un promedio de 3.5 millones de
desplazados a causa de la violencia.

Un informe de la Cerac sobre el tema seala que el gasto sera menor si

cesara el conflicto armado interno, lo que aumentara el ingreso por
habitante en Colombia, que en la actualidad en promedio es de U$11.200
anuales. En ese caso en el ao anterior hubiera sido de U$16.700 anuales,
similar al de Uruguay y Mxico.

Frente a ello el abogado Felipe Alviar-Baquero, asegura que si Colombia

invierte el 10% del presupuesto de defensa en formar mejores maestros,
el pas subira 30 puestos en las pruebas Pisa y lograra un incremento del
PIB del 6% al 12% en 2050.

Salud
De acuerdo con estudios basados en informes de la OMT, desde el punto de
vista de la equidad en el acceso a los servicios, lo constituye el hecho de
que el gasto pblico como porcentaje del gasto total en salud es en
Colombia es del 74.6%, lo que sita al pas entre los ms altos del mundo,
equivalente al promedio europeo, y el ms alto de Latinoamrica, despus
de Cuba, que dado su modelo econmico, financia con recursos pblicos un
95% del gasto en salud.

Tngase en cuenta que el promedio mundial de este indicador es del 58.9%

y entre los pases de ingreso mediano alto (grupo en el cual la OMS califica
a Colombia) es del 36.1%.

Por otra parte, la participacin de la salud dentro del gasto pblico total era
en 2010 del 17.8% que es tambin alto dentro de los estndares
mundiales. El promedio mundial es de 12.1%, y para los pases de ingresos
medianos altos es del 11.6%. En este indicador los nicos pases de
Amrica Latina que estn por encima de Colombia son Nicaragua (19.8%) y
Uruguay (18.8%). Sin embargo, segn el Banco Mundial, en Colombia, la
afiliacin a la seguridad social en salud solo llega al 100% en 415 de los mil
100 municipios y de aquellos 415, 100 estaban por debajo del 80% en
2009.

Adems, aseguran expertos, que el sistema ha tenido que ser intervenido

en varias oportunidades porque es inviable. El acceso a la salud, pese a
estar afiliado, es bajo y los estratos Cero, Uno y Dos, aunque tienen
cobertura estatal, la cobertura es insuficiente y de psima calidad.

Infraestructura
Segn Fedesarrollo, en los ltimos aos, el pas ha hecho esfuerzos para
incrementar la inversin en infraestructura de transporte, que pas de
0.6% del PIB en promedio entre 2000 y 2010, a 1.2% del PIB en 2011 y
1.8% del PIB en 2012 y 2013.

Sin embargo, las estimaciones de esa entidad indican que para cerrar la
brecha existente y satisfacer el crecimiento potencial de la demanda de
infraestructura que se podra generar en la prxima dcada es necesario
invertir anualmente ms de 3% del PIB hasta 2020, incluyendo, por
supuesto, la inversin que pueda financiarse mediante concesiones con el
sector privado.

Por su parte la Andi asegura que en infraestructura la inversin en este

sector comienza a despejarse. En este campo, en los ltimos aos se han
empezado a dar algunos avances. De acuerdo con informacin de la
Agencia Nacional de Infraestructura (ANI), durante 2010-2012, va
concesiones se construyeron 304 km de doble calzada y para 2016, se
tiene previsto llegar a dos mil 400 km de doble calzada. De otro lado, el
Gobierno present un ambicioso plan de infraestructura de mediano y largo
plazo conocido como el Programa de Cuarta Generacin de Concesiones
4G.

Con el programa se espera que durante la etapa de construccin, aporte

1.6 puntos adicionales al PIB, la generacin de ms de 200 mil empleos
directos, una reduccin de los costos de transporte del orden del 20%, una
reduccin del 30% en los tiempos de viaje y va encadenamientos el
crecimiento de sectores estratgicos de la economa, con lo que se
obtendra un aumento significativo de la competitividad del pas.

INVERSIN Y EL GASTO PBLICO

En Colombia, el gasto pblico que hace el Gobierno Nacional se ejecuta a travs de dos
tipos de entidades: por una parte, estn las empresas industriales, comerciales y sociales del
Estado caso Ecopetrol, Telecom, el ISS, etc cuya asignacin se determina a travs de un
decreto del Ministerio de Hacienda; y por otra parte, estn los ministerios, departamentos
administrativos, y dems entidades del gobierno central caso Ministerio de Transporte,
Ministerio de Proteccin Social, INVIAS, DANE, ICBF y SENA, etc para las cuales el
gasto se define en el Presupuesto General de la Nacin que el Ejecutivo tramita anualmente
para aprobacin del Congreso de la Repblica

Sobre este ltimo proceso y las instituciones presupuestales existe abundante literatura, y
para el caso colombiano, casi todos los trabajos concluyen con recomendaciones
reiterativas. Por ejemplo existen consideraciones tericas para que el proceso de asignacin
del gasto est en cabeza de una sola entidad, y no de dos, como sucede en Colombia: la
elaboracin del componente de inversin del presupuesto del gobierno central es funcin de
Planeacin Nacional, mientras que el de funcionamiento esta a cargo del Ministerio de
Hacienda.

Esta separacin cuya problemtica radica ms en la disociacin del proceso en s mismo

que en el de las instancias responsables tiene efectos directos sobre la sostenibilidad fiscal y
la calidad del gasto. Citemos solamente uno: se asigna gasto operativo a las entidades
independientemente de si ejecutan o no programas prioritarios o inversiones relevantes y,
por el contrario, para la inversin asignada en programas prioritarios no se garantiza
sostenibilidad, pues no se tiene en cuenta el componente operativo que soporte su ejecucin
normal.

Dentro de nuestro marco legal vigente, sin embargo, estas no son las nicas deficiencias del
proceso presupuestal, como tampoco el impacto de estas deficiencias es nicamente de tipo
fiscal. Es conveniente y oportuno rescatar que el presupuesto tiene un impacto final sobre el
bienestar y que ste debera ser objeto especial de atencin en la preparacin de la reforma
presupuestal. La sostenibilidad fiscal que debe buscar aquella reforma, no slo se lograr
con medidas que tiendan a la flexibilizacin del presupuesto y a la disciplina fiscal, sino
tambin con elementos que modernicen y hagan ms transparentes tanto las instituciones
como los procedimientos vigentes para la asignacin del gasto.

La eficiencia y eficacia, y la productividad y calidad del gasto especialmente de la

inversin pblica deben ser tambin propsitos con los que el Presupuesto General de la
Nacin financia o provee directamente los bienes y servicios. Con el esquema y proceso
presupuestal actual, esas condiciones son inalcanzables, y si bien, en la coyuntura de hoy la
inversin es una proporcin mnima del presupuesto, la revisin del proceso de asignacin
actual a la luz de aquellos elementos es urgente. A pesar de su escaso monto, la inversin
sigue siendo significativa en trminos de la materializacin de los planes, polticas, y
programas de desarrollo de los gobiernos y de su asignacin dependen, desde la reduccin
de la pobreza hasta el nivel de productividad de la inversin privada.

Miremos las cuentas fiscales. En los ltimos diez aos la inversin pblica ha estado
alrededor de 1,8% del PIB en promedio. Para el mismo periodo, la inversin acumulada,
que ha afectado el dficit y generado endeudamiento ha sido de $40 billones hasta el 2002
en pesos constantes de hoy. Por otra parte, desde la ptica presupuestal en bruto, el gasto en
inversin, autorizado por el Ejecutivo y el Congreso de la Repblica y ejecutado por las
entidades de la administracin central ha sido en promedio de $7,6 billones por ao. Es
decir, hasta el ao pasado llegaba a los $60 billones acumulados a precios de hoy para los
ltimos 8 aos.

Conocer cules han sido los resultados concretos de este gasto, o determinar la efectividad
de las polticas implantadas durante ese tiempo, es casi imposible. Como tambin lo es
saber cmo y en qu sectores se estn teniendo retornos sociales satisfactorios o en cules
existe mayor productividad en la inversin asignada. La forma como se viene concibiendo,
estudiando y aprobando el presupuesto no lo permite, pues ni en las instituciones ni en los
procesos estn presentes conceptos como la priorizacin, transparencia y evaluabilidad
entre otros elementos que aseguran la calidad en el gasto.

De ah que ante el deterioro de algunos indicadores de la calidad y condiciones de vida

durante la ltima dcada, sea tan difcil responder a donde se fueron esos $60 billones de
inversin pblica del Presupuesto General de la Nacin que aparecen ejecutados desde
mediados de los noventa.

Pero el tema parece no haber desvelado a las autoridades presupuestales y fiscales: ni a las
de aos anteriores, despreocupadas por la asignacin desmedida del gasto que autorizaba la
Constitucin; ni a las de los aos recientes, concentradas en disear frmulas creativas para
sobrevivir los cuatrienios al creciente tamao del dficit fiscal estructural. Y no es para
menos: el espacio de endeudamiento est en el lmite, el elevado monto de trasferencias
regionales es inflexible, se convive con las exigencias de sostenibilidad de un mayor gasto
militar y avizora ya la presin de los pagos obligatorios y crecientes de la enorme deuda
pensional que inexorablemente se debe atender. En ese escenario, el debate sobre los
contenidos de esa inversin quizs slo signifiquen mayor presin fiscal, y el monto, una
variable que hay que ajustar.

Tardar algn tiempo reconocer que la solucin de fondo del problema fiscal empieza y
termina en la redefinicin de la forma, el fondo y los alcances de la intervencin que a
travs del gasto hace el Estado, y obviamente, los escenarios de esa discusin desbordan
totalmente el debate econmico.

Mientras tanto, la coyuntura no debe impedir que se incorporen algunos elementos que la
misma propuesta de Reforma del Estado de la actual administracin ha enunciado en
relacin con los ajustes a los procesos de asignacin de recursos. Ms, si se tiene en cuenta
que el Plan de Desarrollo del gobierno contempla inversiones en este cuatrienio por $33
billones a pesos de hoy desde la administracin central y el presupuesto recientemente
aprobado por el Congreso autoriza inversiones por $9,2 billones para el 2004.

Bajo esos escenarios, e independientemente de si se resuelve o no la dicotoma Hacienda-

Planeacin, son necesarios ajustes ms all de la reforma al Estatuto Presupuestal que
complementen las reglas imprescindibles que preservan los equilibrios fiscales. Estos deben
conseguir la integracin del proceso de asignacin presupuestal pero tambin deben apuntar
a mejorar la calidad del gasto pblico. Los procedimientos, instancias y arreglos a travs de
los cuales se asigna el presupuesto de funcionamiento desde Hacienda y el de inversin
desde Planeacin son obsoletos, premodernos y sin fondo, e impiden que cualquiera que
sea el tamao del gasto las polticas pblicas se concreten en realidades para los
ciudadanos.

En Colombia, el gasto pblico que hace el Gobierno Nacional se ejecuta a travs de dos
tipos de entidades: por una parte, estn las empresas industriales, comerciales y sociales del
Estado caso Ecopetrol, Telecom, el ISS, etc cuya asignacin se determina a travs de un
decreto del Ministerio de Hacienda; y por otra parte, estn los ministerios, departamentos
administrativos, y dems entidades del gobierno central caso Ministerio de Transporte,
Ministerio de Proteccin Social, INVIAS, DANE, ICBF y SENA, etc para las cuales el
gasto se define en el Presupuesto General de la Nacin que el ejecutivo tramita anualmente
para aprobacin del Congreso de la Repblica.
Sobre este ltimo proceso y las instituciones presupuestales existe abundante literatura, y
para el caso colombiano, casi todos los trabajos concluyen con recomendaciones
reiterativas. Por ejemplo existen consideraciones tericas para que el proceso de asignacin
del gasto est en cabeza de una sola entidad, y no de dos, como sucede en Colombia: la
elaboracin del componente de inversin del presupuesto del gobierno central es funcin de
Planeacin Nacional, mientras que el de funcionamiento esta a cargo del Ministerio de
Hacienda.

Esta separacin cuya problemtica radica ms en la disociacin del proceso en s mismo

que en el de las instancias responsables tiene efectos directos sobre la sostenibilidad fiscal y
la calidad del gasto. Citemos solamente uno: se asigna gasto operativo a las entidades
independientemente de si ejecutan o no programas prioritarios o inversiones relevantes y,
por el contrario, para la inversin asignada en programas prioritarios no se garantiza
sostenibilidad, pues no se tiene en cuenta el componente operativo que soporte su ejecucin
normal.

Dentro de nuestro marco legal vigente, sin embargo, estas no son las nicas deficiencias del
proceso presupuestal, como tampoco el impacto de estas deficiencias es nicamente de tipo
fiscal. Es conveniente y oportuno rescatar que el presupuesto tiene un impacto final sobre el
bienestar y que ste debera ser objeto especial de atencin en la preparacin de la reforma
presupuestal. La sostenibilidad fiscal que debe buscar aquella reforma, no slo se lograr
con medidas que tiendan a la flexibilizacin del presupuesto y a la disciplina fiscal, sino
tambin con elementos que modernicen y hagan ms transparentes tanto las instituciones
como los procedimientos vigentes para la asignacin del gasto.

La eficiencia y eficacia, y la productividad y calidad del gasto especialmente de la

inversin pblica deben ser tambin propsitos con los que el Presupuesto General de la
Nacin financia o provee directamente los bienes y servicios. Con el esquema y proceso
presupuestal actual, esas condiciones son inalcanzables, y si bien, en la coyuntura de hoy la
inversin es una proporcin mnima del presupuesto, la revisin del proceso de asignacin
actual a la luz de aquellos elementos es urgente. A pesar de su escaso monto, la inversin
sigue siendo significativa en trminos de la materializacin de los planes, polticas, y
programas de desarrollo de los gobiernos y de su asignacin dependen, desde la reduccin
de la pobreza hasta el nivel de productividad de la inversin privada.

Miremos las cuentas fiscales. En los ltimos diez aos la inversin pblica ha estado
alrededor de 1,8% del PIB en promedio. Para el mismo periodo, la inversin acumulada,
que ha afectado el dficit y generado endeudamiento ha sido de $ 40 billones hasta el 2002
en pesos constantes de hoy. Por otra parte, desde la ptica presupuestal en bruto, el gasto en
inversin, autorizado por el ejecutivo y el Congreso de la Repblica y ejecutado por las
entidades de la administracin central ha sido en promedio de $ 7,6 billones por ao. Es
decir, hasta el ao pasado llegaba a los $ 60 billones acumulados a precios de hoy para los
ltimos 8 aos.

Conocer cules han sido los resultados concretos de este gasto, o determinar la efectividad
de las polticas implantadas durante ese tiempo, es casi imposible. Como tambin lo es
saber cmo y en qu sectores se estn teniendo retornos sociales satisfactorios o en cules
existe mayor productividad en la inversin asignada. La forma como se viene concibiendo,
estudiando y aprobando el presupuesto no lo permite, pues ni en las instituciones ni en los
procesos estn presentes conceptos como la priorizacin, transparencia y evaluabilidad
entre otros elementos que aseguran la calidad en el gasto.

De ah que ante el deterioro de algunos indicadores de la calidad y condiciones de vida

durante la ltima dcada, sea tan difcil responder a donde se fueron esos $ 60 billones de
inversin pblica del Presupuesto General de la Nacin que aparecen ejecutados desde
mediados de los noventa.

Pero el tema parece no haber desvelado a las autoridades presupuestales y fiscales: ni a las
de aos anteriores, despreocupadas por la asignacin desmedida del gasto que autorizaba la
Constitucin; ni a las de los aos recientes, concentradas en disear frmulas creativas para
sobrevivir los cuatrienios al creciente tamao del dficit fiscal estructural. Y no es para
menos: el espacio de endeudamiento est en el lmite, el elevado monto de trasferencias
regionales es inflexible, se convive con las exigencias de sostenibilidad de un mayor gasto
militar y avizora ya la presin de los pagos obligatorios y crecientes de la enorme deuda
pensional que inexorablemente se debe atender. En ese escenario, el debate sobre los
contenidos de esa inversin quizs slo signifiquen mayor presin fiscal, y el monto, una
variable que hay que ajustar.

Tardar algn tiempo reconocer que la solucin de fondo del problema fiscal empieza y
termina en la redefinicin de la forma, el fondo y los alcances de la intervencin que a
travs del gasto hace el Estado, y obviamente, los escenarios de esa discusin desbordan
totalmente el debate econmico.

Mientras tanto, la coyuntura no debe impedir que se incorporen algunos elementos que la
misma propuesta de Reforma del Estado de la actual administracin ha enunciado en
relacin con los ajustes a los procesos de asignacin de recursos. Ms, si se tiene en cuenta
que el Plan de Desarrollo del gobierno contempla inversiones en este cuatrienio por $ 33
billones a pesos de hoy desde la administracin central y el presupuesto recientemente
aprobado por el Congreso autoriza inversiones por $ 9,2 billones para el 2004.

Bajo esos escenarios, e independientemente de si se resuelve o no la dicotoma Hacienda-

Planeacin, son necesarios ajustes ms all de la reforma al Estatuto Presupuestal que
complementen las reglas imprescindibles que preservan los equilibrios fiscales. Estos deben
conseguir la integracin del proceso de asignacin presupuestal pero tambin deben apuntar
a mejorar la calidad del gasto pblico.

Los procedimientos, instancias y arreglos a travs de los cuales se asigna el presupuesto de

funcionamiento desde Hacienda y el de inversin desde Planeacin son obsoletos,
premodernos y sin fondo, e impiden que cualquiera que sea el tamao del gasto las polticas
pblicas se concreten en realidades para los ciudadanos.
El gasto pblico y su efecto en la economa

El gasto pblico es uno de los elementos ms importantes en la poltica

econmica de un pas, que le permite moldearla segn los objetivos que se
quieran alcanzar.
El gasto pblico puede influir en de diferentes formas en la economa
principalmente a nivel macro.

Empleo. El gasto pblico es una fuente importante de generacin de

empleo, tanto as que son muchas las regiones del pas donde la nica
fuente de empleo es precisamente el estado. La economa se puede
acelerar o desacelerar segn el estado decida gastar ms o menos. La
produccin del pas puede verse fuertemente influida por el gasto publico lo
que de forma indirecta tiene efecto sobre el nivel de empleo.
Ahorro. El gasto pblico puede afectar el nivel o capacidad de ahorro de la
poblacin, en vista a que el gasto publico esta financiado por lo general por
ingresos provenientes de los impuestos. Al incrementar los impuestos, se
deja a la poblacin con una menor parte de sus utilidades lo que disminuye
su capacidad de ahorro.
Inversin. Como la inversin en buena parte depende del nivel de ahorro
de la poblacin, al disminuirse el nivel de ahorro por las causas ya
expuestas, se afecta la capacidad para invertir. Si no se ahorra, no habr
recursos para invertir.
Inflacin. El gasto pblico puede presionar el alza de los precios al
aumentar la demanda de bienes y servicios. Bien sabemos que cuando la
demanda se incrementa a un ritmo superior que la oferta, se sufre de una
tendencia inflacionaria, y el gasto pblico tiene la capacidad de incrementar
la demanda de bienes y servicios.
Devaluacin Revaluacin de la moneda. El gasto pblico puede influir
en el comportamiento de la moneda frente a otras divisas, en la medida en
que el gasto pblico sea financiado con crdito externo. El ingreso de
divisas producto de la adquisicin de crditos puede conducir a que la
moneda local se fortalezca, puesto que al incrementarse la oferta de una
determinada divisa, el efecto de la ley de la oferta y demanda, conlleva a
que el precio de la moneda local se revale.
Dficit fiscal. Naturalmente que el gasto pblico es responsable directo en
el incremento o disminucin del dficit fiscal de un pas, en la medida en
que se gasta ms o menos de los ingresos obtenidos.
En trminos generales, estos pueden ser algunos de los efectos que puede
tener el gasto pblico en la economa. Como se puede ver, algunos efectos
son negativos y otros positivos, por lo que se puede concluir que el gasto
pblico es una herramienta muy importante a la hora de implementar ciertas
polticas macroeconmicas.