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FRANCISCO JOS VILLAR ROJAS

TARIFAS, TASAS, PEAJES


Y
PRECIOS ADMINISTRATIVOS
Estudio de su naturaleza
y rgimen jurdico

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FUNDACIN DE ESTUDIOS COMARKS
DE RECULACIN
FRANCISCO JOS VILLAR ROJAS
Profesor Titular de Derecho Administrativo,
Universidad de La Laguna

TARIFAS, TASAS, PEAJES


Y PRECIOS ADMINISTRATIVOS
(Estudio de su naturaleza y rgimen jurdico)

Granada
2 0 0 0

i
BIBLIOTECA COMARES DE CIENCIA JURDICA
Director de publicaciones:
MIGUEL NGEL DEL ARCO TORRES

A Silvia Rojas Alvarez, funcin aria local,


abogada, mi madre

Francisco Jos Villar Rojas


Editorial COMARES, S.L.
Polgonojuncaril, parcela 208
18220 Albolote (Granada)
Telf.: 958 46 53 82 Fax: 958 46 53 83
E-mail:comares@comares.com
http://www.comares.com
ISBN: 84-8444-052-4 Depsito legal: Gr. 289/2000
FOTOCOMPOSICIN, IMPRESIN Y ENCUADERNARON: COMARES, S.L.
SUMARIO

PRLOGO de GASPAR ARIO ORTIZ XV

CAPTULO PRIMERO
LOS HECHOS: DE LOS IMPUESTOS,
LAS TASAS Y LOS PRECIOS DE SERVICIO PBLICO

1. LA CONTRIBUCIN DE LOS USUARIOS A LA FINANCIACIN DE LOS SERVICIOS


PBLICOS 1
1.1. Entre la gratuidad, el copago y la autofmanciacin 1
a) Sentidos gratuitos 2
b) Servicios gestionados de modo directo que se financian por los usuarios 5
c) Sentidos prestados de fonna indirecta'financiados por los usuarios . . 7
d) Discrecionalidad del legislador, amplitud del concepto tarifa e idea de
contraprestacin 9
1.2. De las tasas a los impuestos, de stos a las tasas parafiscales y las tari-
fas 12
a) Razones de esta ettol licin 12
b) Sistemas de financiacin del gasto pblico 15
2. LAS POTESTADES PBLICAS SOBRE TARIFAS, TASAS V PRECIOS ADMINISTRATI-
VOS 18
2.1. Las potestades de fijacin de precios administrativos, tarifaria y
tributaria 18
2.2. La distincin clsica entre tasa-fiscal y precio de servicio pbli-
co 23
3. LA POTESTAD TARIFARIA SOBRE SERVICIOS PRIVADOS DE INTERS GENERAL . . 31
3.1. Tarifas, peajes y precios en las leyes liberalizadoras 31
3.2. La potestad de fijacin de precios: fundamento 40
X Sl'MAKIO SUMARIO XI

CAPTULO SEGUNDO 2.1. Los principios constitucionales tributarios: su inaplicacin sobre las
EL FUNDAMENTO: NATURALEZA COMN DE LAS TARIFAS, tarifas 114
TASAS, PEAJES Y PRECIOS ADMINISTRATIVOS 2.2. Los principios constitucionales sobre tarifas: igualdad, prohibicin
de enriquecimiento sin causa y solidaridad 119
1. D E LAS PRESTACIONES PATRIMONIALES PBLICAS 45 3. LMITES MATERIALES: PRINCIPIOS COMUNITARIOS SOBRE TARIFAS 125
1.1. Concepto constitucional: los principios 45 3.1. Marco general: competencia y objeto 125
1.2. Sobre la imposicin de la obligacin por un poder pblico 48 3.2. Principios comunitarios que limitan el poder tarifario de los Esta-
1.3. Sobre la coactividad 50 dos 129
1.4. Sobre la finalidad de inters pblico 55 a) Principio de no discriminacin 129
1.5. Sobre el rgimen dejurdico de la prestacin 57 b) Principio de orientacin a costes: precios equitativos 131
1.6. Sobre la condicin del sujeto perceptor 61 c) Principio de transparencia y motivacin 134
1.7. Sobre el sujeto obligado al pago 62 3.3. Excepcin a los precios equitativos: la garanta de un servicio eco-
2. E L PRECIO DE LOS SERVICIOS ES PRESTACIN PATRIMONIAL DE CARCTER P- nmico de inters general 135
BLICO 65
2.1. Tarifas por la prestacin de servicios pblicos y servicios de iniers
general 65 CAPTULO CUARTO
2.2. La contribucin a la financiacin del servicio universal 67 LOS EQUILIBRIOS: EQUD7ALENCIA, EQUIDAD Y CONTROL
2.3. Cnones y peajes por el uso de las redes e infraestructuras 69
2.4. Tasas y precios por los servicios basados en infraestructuras 1. EL CONFLICTO: CONTRIBUCIN VERSUS AUTOFINANCIACIN 141
demaniales 71 1.1. Tarifa dirigida versus tarifa suficiente 141
2.5. La naturaleza comn de las tasas, las tarifas, los peajes y los precios 1.2. Suficiencia e insuficiencia de las tasas 143
administrativos 80 1.3. Equivalencia, rentabilidad e insuficiencia en las tarifas 148
3. LAS EXCLUSIONES: PRECIOS COMUNICADOS Y PRECIOS DE REFERENCIA 83 1.4. El nuevo principio de equivalencia: la Ley 25/1998 152
4. EL TRNSITO DE LAS TARIFAS A LOS PRECIOS DE MERCADO: EL PROBLEMA DEL 2. EL LMITE DE LA EQUIVALENCIA Y LA AUTOFINANCIACIN 155
OPERADOR DOMINANTE 86 2.1. El coste real necesario para el funcionamiento del servicio 155
2.2. Elementos que integran el coste real 157
a) En las leyes liberalizad oras: del coste real al ahorro neto 158
CAPTULO TERCERO b) Una referencia: la retribucin de los concesionarios de senados locales 162
LAS GARANTAS: RESERVA DE LEY Y LMITES MATERIALES 2.3. El problema de las inversiones: diferencia entre tarifa y precio ad-
ministrativo 166
1. GARANTA FORMAL: RESERVA DE LEY 91 2.4. El caso de los costes de transicin a la competencia 170
1.1. Alcance de la reserva de ley del art. 31.3 de la Constitucin 91 3. EQUIDAD EN LA DETERMINACIN DE LAS TASAS, TARIFAS Y PRECIOS 173
a) Reserva relativa de ley 91 3.1. La tarifa nica 173
b) Colaboracin reglamentaria 94 3.2. El precio asequible 176
1.2. De la parafiscalidad a los precios pblicos: la lucha por imponer la a) Precio asequible condicin del sen/icio universal 176
reserva de ley en materia de tasas 98 b) Sobre lo que sea "asequible- 178
1.3. De la deslegalizacin de las tarifas, peajes y precios administrativos 102 c) Financiacin de los precios asequibles 179
1.4. De la reserva de ley sobre tarifas: reserva de Ley Tributaria? 108 3.3. La garanta pblica 180
2. LMITES MATERIALES: PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES SOBRE TARIFAS 114 a) La forma tradicional: la subvencin-dotacin 180
XII SUMARIO SLMAKIO XIII

b) Las nuevas formas: las lineas de transporte declaradas de servicio p- 3. P O T E S T A D DE C O N T R O L DE P R E C I O S Y POTESTAD TARIFARIA: ; U N C A S O DE C O -
blico 181 LISIN NORMATIVA? 230
c) La inevitable, garanta financiera pblica 184 3.1. S u b o r d i n a c i n d e la potestad tarifaria a la p o t e s t a d d e c o n t r o l d e
4. E L C O N T R O L DE LAS TARIFAS 185 precios 230
4.1. La clave del c o n t r o l : la informacin 185 3.2. La funcin d e la tarifa y la funcin del c o n t r o l d e precios 234
a) El. caso de la fijacin del precio de interconexin 185 4. TARIFA PARA LA C O M P E T E N C I A ? 241
b) El ejemplo de la tarifa elctrica 188 4.1. La distincin e n t r e c o m p e t e n c i a r e g u l a d a y regulacin para la com-
c) Balance: el problema es la informacin disponible, no los conceptos a petencia 241
valorar 190 4.2. La tarifa es un i n s t r u m e n t o d e regulacin 244
4.2. I n s t r u m e n t o s q u e facilitan la informacin: la separacin j u r d i c a y 4.3. El papel s e c u n d a r i o d e la tarifa en la regulacin para la c o m p e t e n -
c o n t a b l e d e actividades 191 cia 245
4.3. El c o n t r o l j u d i c i a l 195
a) Fijacin y revisin de las tarifas: acto o reglamento? 195
b) Discrec tonalidad en la determinacin de las tarifas, peajes y precios ad- CONCLUSIN
ministrativos? 197 EL DERECHO C O M N DE LAS TARIFAS,
c) Controlar el margen de beneficio: el caso lmite 201 TASAS, PEAJES Y PRECIOS ADMINISTRATIVO

1. ELEMENTOS COMUNES 247


CAPTULO QUINTO 2. E L E M E N T O S DIFERENTES: LA C U E S T I N DE LAS TASAS 249
LA POLTICA ECONMICA: C O N T R O L DE PRECIOS
VERSUS REGULACIN DE TARIFAS BIBLIOGRAFA 251

1. E L PROBLEMA: LA R E D U C C I N DE LAS TARIFAS PARA C O N T E N E R LA INFLACIN


205
1.1. La lucha c o n t r a la inflacin 205
1.2. Trasladar a los usuarios la d i s m i n u c i n d e precios 207
2. L A POTESTAD DE C O N T R O L DE P R E C I O S 208
2.1. Finalidad y r g i m e n j u r d i c o 208
a) El control de la inflacin y la falta de competencia en los sectores afecta-
dos 210
b) Bienes y sentidos objeto del control de precios 211
c) Arotas sobre su rgimen jurdico 214
2.2. D u d a s s o b r e la a d e c u a c i n d e la legislacin s o b r e control d e pre-
cios a la Constitucin 218
a) El difcil encaje de una regulacin pre-constitucional con la Constitu-
cin 218
b) La nueva regulacin: el R.D.-Ley 7/1996 220
c) Infraccin de los lmites constitucionales del Decreto-Ley 222
d) Quiebra de la reseiva relativa de ley de la libertad de empresa 227
PROLOGO

Este libro es, sustancialmente, el contenido de la leccin magistral


que tuve el placer de escuchar a su autor en la Universidad de La Lagu-
na, en el curso de las oposiciones a ctedra celebradas en el otoo de
1999. Recuerdo muy bien a impresin que me dejo escuchar aquella
leccin, que fue toda una pieza de fina arquitectura jurdica. El tema no
me era ajeno, pues bastantes aos ha, yo mismo me haba enfrentado
a l en ocasin similar (una oposicin a ctedra) en otra leccin magis-
tral el antiguo tercer ejercicio sobre el mismo tema (luego tambin
publicada en un pequeo libro: Las tarifas de los Servicios Pblicos. Se-
villa, IGD, 1976. De entonces ac, ha pasado mucho agua bajo los puen-
tes y el tema sigue siendo, ms que entonces, uno de los que entraa
mayor confusin en el ordenamiento jurdico espaol. Tras la Ley
Reguladora de as Haciendas Locales de 1988, que introdujo en nuestro
Derecho Pblico el concepto jurdico de precios pblicos, se ha des-
encadenado una polmica batalla conceptual, jurisprudencial y legal so-
bre el conjunto de figuras que, junto a los impuestos generales, venan
tradicionalmente diseadas en nuestro ordenamiento jurdico-administra-
tivo y tributario bajo distintos nombres: contribuciones especiales, tasas,
cnones, derechos y tarifas de servicios pblicos. La verdad es que siem-
pre hubo en el ordenamiento jurdico espaol una cierta confusin
terminolgica y de contenido entre todos estos trminos, que venan sien-
do utilizados sin demasiada precisin por los distintos bloques normati-
vos. Entre otros, deben citarse bsicamente tres: a) la legislacin de rgi-
men local; b) la legislacin tributaria general y, c) las leyes y decretos de
ordenacin econmica, en las que se contenan sistemticamente medi-
XVI l'K( >l.<>(.<) PRLOGO
XVII

das relativas a poltica de precios, que incidan esencialmente sobre el las tarifas del servicio de abastecimiento de aguas haban sido calificadas,
rgimen de las tarifas de grandes servicios pblicos. Estos tres tipos de desde la famosa Sentencia de 12 de noviembre de 1970, como precios.
normas contemplaban perspectivas diferentes y no siempre calificaban Tras la Ley de 1989, sin embargo, la cuestin resultaba ms que dudosa,
las mismas cosas de la misma manera. pues segn el art. 24 de dicho texto legal, tanto la recepcin obligatoria
Pero an cuando la terminologa utilizada en muchas de estas nor- como la reserva del sector a favor de la Administracin, notas ambas
mas resultaba confusa, el hecho es que, hasta 1988, la discusin sobre definitorias de los servicios pblicos clsicos, podan suponer base suficiente
la naturaleza y rgimen jurdico de las tarifas de los grandes servicios para revisar aquella calificacin. Por otra parte, era obvio que el concepto
pblicos (agua, gas, electricidad, transporte regular, por ferrocarril o por de precio pblico, tal como se diseaba en la Ley de 1989, ms bien
carretera, telfono, etc..) fue decantndose en la jurisprudencia hacia supona un desgajamiento del concepto de tasa, que una modalidad de
su consideracin como precios sometidos a regulacin administrativa, los precios privados (controlados) anteriormente existentes. Invocando ra-
no como tasas, especialmente cuando la gestin del servicio era realiza- zones de flexibilidad se trat en esa Ley de configurar como precios pbli-
a por empresa privada, empresa mixta o incluso ente pblico de carc- cos as se les llamaba algunas contraprestaciones de particulares que
ter industrial o mercantil sometido al rgimen jurdico privado (caso del hasta entonces se venan calificando como tasas. La doctrina critic este
Canal de Isabel II, o el Consorcio de Aguas del Gran Bilbao). Las tarifas intento de obtener lo mejor de los dos mundos: la flexibilidad del priva-
de los servicios pblicos, en definitiva, siempre tuvieron en nuestro De- do y los privilegios exorbitantes del pblico [Palao, Ferreiro y otros). Na-
recho la consideracin de precio mercantil, aunque estuviese tasado o turalmente, la principal ventaja que con ello se quera conseguir era libe-
fijado administrativamente por el Estado (recurdese que en este punto rar a la Administracin, en estos casos, de la restriccin que impona el
se produjo, adems, una notable centralizacin de las decisiones en base principio de legalidad tributaria que se aplicaba a las tasas y de cuyas exi-
al control de la poltica de precios que tena el Estado y desplazaba en gencias se pretenda huir.
este orden a las Autoridades titulares del servicio (Provincias, Municipios, Tras semejante innovacin, las notas diferenciales esenciales que ha-
Autoridades Metropolitanas). Esta consideracin de precios (mercantiles, ban distinguido las tasas de los precios quedaban desdibujadas: su ttu-
privados) aunque sometidos a control pblico (en este sentido, eran pre- lo de legitimacin {la ley o el contrato), no quedaba claro; el procedi-
cios pblicos) nada tiene que ver, sin embargo, con el nuevo concepto miento de recaudacin y gestin, el rgimen jurdico de los crditos de
de precios pblicos que a partir de la Ley de Haciendas Locales de ellas derivado, la aplicacin de la prelacin o el apremio administrativo
1988 se introduce en nuestro Derecho. De ah pasar a la Ley de Tasas a unas y otros (tasas y precios) era tambin dudosa; la autoridad para su
y Precios Pblicos de 13 de abril de 1989, que lleva a cabo la extensin establecimiento, modificacin, o fijacin de su cuanta (que hasta enton-
de esta figura a la utilizacin privativa o el aprovechamiento especial ces operaba de distinta manera en las tasas y en los precios) resultaba
del dominio pblico (hasta entonces sometida siempre a rgimen de en la Ley de 1989 objeto de confusin y, en general, la doctrina lleg a
tasas, cnones o derechos). Esta Ley incorpora asimismo la exigencia de la conclusin de que con los precios pblicos venan a crearse una nue-
aplicar a estas relaciones un rgimen de Derecho pblico y no tratarse va parafiscalidad que creamos extinguida. Bajo ese concepto se encon-
de servicios en los que est declarada la reserva a favor del sector pbli- traban unas veces obligaciones ex lege y, por tanto, verdaderos tribu-
co conforme a la normativa vigente. tos, y otras, obligaciones de origen contractual, que constituan una
Surgi asi, entre los recursos financieros de los entes pblicos, una verdadera contraprestacin de los bienes o servicios recibidos, fuera o
nueva figura que vena a suponer un tercium genus entre las tasas (siem- no en rgimen de monopolio. Y es que, en efecto, en algunas de las
pre ingresos de derecho pblico) y los precios (siempre privados, aunque manifestaciones de esos precios pblicos se ocultaban verdaderas pres-
estuviesen sometidos a fijacin administrativa en su cuanta), que es la dis- taciones patrimoniales de carcter pblico, a las que alcanzaba la reser-
tincin que siempre haba existido en nuestro Derecho. Bajo ella, incluso va de ley del art. 31.3 de la CE.
XVIII l'ROI.OiO i'Ki.<H;O XIX

En este ambiente crtico y de polmica doctrinal sobre la Ley de 1989, que en muchos casos son prestados adems en posicin de monopolio,
se produce la Sentencia del Tribunal Constitucional n. 185/95 de 14 de por lo que hay que llegar a la misma conclusin que en el caso anterior
diciembre, que vino a complicar todava ms las cosas. Como consecuen- (son tasas y no precios). En cuanto al tercer supuesto, para llegar a la
cia de un recurso de inconstitucionalidad presentado contra \a citada Ley conclusin de que estamos aqu ante un precio contractual (aunque sea
de Tasas y Precios Pblicos, se puso en tela de juicio a constitucionali- tasado) y no ante una prestacin patrimonial de carcter pblico y co-
dad de algunos artculos de la misma, lo que dio ocasin al Tribunal no activo, exige que de forma acumulativa (no alternativa, que es lo que la
slo a declarar la inconstitucionalidad de determinados preceptos de sta Ley deca), se den estas dos circunstancias: a) que no se presten en po-
(prrafos a) y b) del art. 24, as como de ciertas expresiones contenidas sicin de monopolio, pues en otro caso la libertad no es real; y b) que el
en el prrafo c) de dicho artculo), sino que, sobre todo, vino a dar una servicio o la actividad solicitada no sea imprescindible. Slo cuando se
interpretacin a los trminos de la ley que estrechaba ms el cerco so- produzca una efectiva concurrencia del sector pblico y el privado en la
bre la naturaleza y aplicacin de los precios pblicos, que, en cuanto prestacin de los servicios podr evitarse dicha calificacin de prestacin
entraasen prestaciones patrimoniales de carcter pblico, estaban so- patrimonial de carcter pblico.
metidos a una estricta reserva de ley. La clave para su identificacin como Bajo estas premisas y sin necesidad de entrar en mayores anlisis de
tales la vea el Tribunal en la nota de coactividad, que les hace semejan- la sentencia, fcilmente se concluye que la mayora de los servicios p-
te a los tributos. blicos tradicionales reunan ambas condiciones son imprescindibles en
El Tribunal Constitucional explcito que la libertad o la espontanei- la vida urbana actual y se prestan en rgimen de monopolio, por lo
dad a que se refiere el art. 24 para legitimar la aplicacin de precios p- que la figura que ms cuadra a su naturaleza sera la tasa, con la reser-
blicos debe ser real y efectiva; ello quiere decir que se consideraban va de ley que le acompaa y el rgimen jurdico propio de los tributos.
coactivamente impuestas aquellas prestaciones en las que el bien, la Ahora bien, esta es una conclusin que est en contra de nuestra
actividad o el servicio requerido es objetivamente indispensable para po- tradicin jurdica ms reciente y de la realidad de las cosas. Las empre-
der satisfacer las necesidades bsicas de la vida personal o social, de sas de servicio pblico, en Espaa, en la medida en que actan en rgi-
acuerdo con las circunstancias sociales de cada momento y lugar. Asi- men de empresa (esto es con organizacin separada, con patrimonio
mismo, entiende que se considerarn prestaciones pecuniarias coactivas propio, con autonoma financiera, con inversiones que hay que recupe-
las que derivan de la utilizacin de bienes, servicios o actividades pres- rar, con financiacin propia y ajena, con un rgimen patrimonial y con-
tadas o realizadas por los entes pblicos en posicin de monopolio de table propio del mundo jurdico-privado, con la necesidad de remune-
hecho o de derecho... aunque los servicios o las actividades no sean rar el capital invertido y obtener un beneficio para sus accionistas, etc.),
obligatorias ni imprescindibles.... Tanto en un caso como en otro, en- tanto si se trata de empresas pblicas como privadas, han venido apli-
tiende el Tribunal que la libertad de contratar no es, a estos efectos, cando al servicio un rgimen de precios tasados o controlados
una libertad real y efectiva. administrativamente en los trminos previstos por la Ley de Contratos
Aplicando tales criterios, el Tribunal entiende que en el caso de la del Estado, el Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales y
utilizacin privativa o el aprovechamiento especial del dominio pblico las leyes estatales o autonmicas reguladoras de cada sector. As pues,
(apartado a) del art. 24.1) estamos ante un evidente monopolio y, por la aplicacin de la sentencia a la mayora de estas empresas supondra
tanto, no hay tal precio pblico sino una prestacin patrimonial de ca- una verdadera revolucin en muchos aspectos (en cuanto a la autori-
rcter pblico del art. 31.3 que tiene naturaleza de tasa y est sometida dad competente y procedimientos de aprobacin de las tasas, en cuan-
a la reserva de ley. En aplicacin del mismo criterio entiende tambin to a su procedimiento y recaudacin, en cuanto al ingreso de sta en la
que la prctica totalidad de los servicios pblicos postales deben califi- Administracin, etc., etc.).
carse hoy en Espaa como servicios irrenunciables e imprescindibles, Como consecuencia de la sentencia citada, con fecha 26 de enero
XX l'ROI.O.O l'ROI.O.O XXI

de ! 996, se aprob un R.D. Ley, 2/1996, por el que se trat de adaptar, Ley 25/98, por el que se modifican, entre otros, los arts. 20 y sigs. de la
modificndola, la Ley 8/89 cuyos preceptos haban sido declarados in- Ley de Haciendas Locales, que unifica bajo este concepto los servicios
constitucionales. Con este Decreto-Ley se trat de legalizar algunos pre- de alcantarillado, tratamiento y depuracin de aguas residuales, recogi-
cios pblicos fijados por la Administracin o por contrato que ahora se da y tratamiento de residuos slidos, distribucin de agua y otros, cuan-
calificaban abiertamente de prestaciones patrimoniales de carcter p- do tales servicios o suministros sean prestados por entidades locales. Los
blico (art. 1 del Decreto-Ley). Ahora bien, esta adaptacin de la norma ingresos obtenidos en todos ellos, tendrn naturaleza de tasa.
y esta legalizacin de precios afect nicamente a la Administracin A todo lo largo de la Ley y especialmente en sus arts. 1 y 2, en los
Central del Estado, quedando al margen la Administracin Local a a que que se redefinen los conceptos de tasas y precios pblicos, as como el
aquella normativa no resultaba directamente aplicable. En los Ayunta- art. 66 por el que se aplican a las Haciendas Locales los nuevos concep-
mientos sigui aplicndose la Ley de Haciendas Locales, respecto de a tos, se lleva a sus ltimas conclusiones la evolucin conceptual aqu ex-
cual la Ley 8/89, en su Ttulo III, era slo de aplicacin supletoria (Dispo- plicada, quedando nicamente bajo una cierta penumbra cul sea el
sicin Adicional 7.a). Y la Ley de Haciendas Locales era mucho menos rgimen a seguir en el supuesto de que dichas actividades y servicios,
exigente que la Ley Estatal de Tasas y Precios Pblicos en su interpreta- en la medida de lo posible, no sean asumidos en su gestin y ordena-
cin por parte del Tribunal Constitucional. cin por las Administraciones Pblicas sino por entidades privadas, em-
Sin embargo, era evidente que este doble ordenamiento jurdico so- presas mixtas o entidades pblicas en rgimen empresarial privado. Era
bre un mismo fenmeno, inspirado en principios diferentes, no poda ste un aspecto que mereca una investigacin en profundidad, porque
perdurar mucho tiempo. No era pensable que un mismo hecho, que no quedaba claro en la ley si sta es aplicable en su literalidad a estos
participa del mismo fundamento jurdico y dimensin constitucional, tu- supuestos de gestin puramente privada (aunque regulada) de los ser-
viese diferente tratamiento en el ordenamiento estatal y en el ordena- vicios pblicos.
miento autonmico y local. Por ello, con fecha 13 de julio de 1998 se Las consecuencias que para muchas empresas gestoras de servicios
aprueba la Ley 25/98, de Modificacin del Rgimen Legal de las Tasas pblicos, en sus distintas formas de gestin (gestin directa, empresa
Estatales y Locales y de Reordenacin de las Prestaciones Patrimoniales mixta, sociedades privadas municipales, concesiones, arrendamiento de
de Carcter Pblico, con la que se da unidad y uniformidad al rgimen servicios personales, contratos de gerencia, etc.), tendra una aplicacin
de tasas y precios en todas las Administraciones Pblicas. inmediata y exhaustiva de la Ley 25/98 son gravsimas, pues son mlti-
En esta ltima Ley se reintegran a\ concepto de tasa todos aque- ples los aspectos de rgimen jurdico en los que el rgimen de las tarifas
llos ingresos que revistan la naturaleza de prestaciones patrimoniales de de los servicios pblicos depende de que stas sean consideradas tasas
carcter pblico, cuya validez y constitucionalidad queda sometida al ms o precios. Entre otros, podramos citar los siguientes: a) grado de reser-
estricto respeto al principio de reserva de ley. Por el contrario, tendrn la va de ley y aplicacin del principio de legalidad a unas y otras;
consideracin de precios pblicos aquellas contraprestaciones pecunia- b) autoridad competente para su establecimiento y aprobacin;
rias que se satisfagan por la prestacin de servicios o la realizacin de c) elementos y criterios para la cuantificacin de las mismas; d) rgimen
actividades siempre que tales actividades renan estas tres condiciones: jurdico de los derechos y obligaciones derivados de la relacin;
l.se realicen en rgimen de derecho pblico, 2 o se presten tambin e) rgimen de recaudacin e ingreso de los fondos en la Administracin
por el sector privado, y 3. sean de solicitud voluntaria por parte de los Pblica, etc.
administrados (art. 24 de la nueva Ley). Si hemos de interpretar estas Tal es el confuso panorama que el tema de las tarifas de los servicios
condiciones en los trminos de la STC antes examinada, parece tambin pblicos presenta en estos momentos. Vala la pena intentar llevar a cabo
inevitable configurar las tarifas de la mayora de los servicios pblicos una reconstruccin y depuracin conceptual de toda esta materia, que
como tasas y no como precios. As lo hace justamente el art. 66 de la vuelva a poner las cosas en su sitio y vuelva a asentar los conceptos (ta-
*

sas, precios, tarifas, cnones, derechos) en su verdadero y prstino senti-


do, acorde con la naturaleza de as cosas y con a realidad econmica, CAPTULO PRIMERO
jurdica y empresarial. Pues bien, esto es o que se hace en este libro
con cuyas tesis se podr estar o no de acuerdo, pero nadie podr negar
LOS HECHOS: DE LOS IMPUESTOS,
su rigor y su coherencia, a la vista de la normativa vigente. Otro proble-
ma es si tal normativa es o no la ms adecuada desde el punto de vista
LAS TASAS Y LOS PRECIOS DE SERVICIO PBLICO
de a operatoria y la eficiencia empresarial. Pero esto es algo que nos
llevarla muy lejos. En todo caso, amigo lector, estoy seguro que te ser
muy provechosa y hasta placentera la lectura de este libro, como fue
para m escuchar su presentacin en aquella tarde lagunera del pasado
otoo.
En cuando a su autor, no necesita presentacin en la ciencia jurdi-
co-administrativa espaola. Sus estudios anteriores sobre privatizacin de
servicios pblicos o sobre el rgimen jurdico de la sanidad hablan por s
1. L A C O N T R I B U C I N DE LOS USUARIOS A LA FINANCIACIN DE LOS SER-
mismos. Este tercer libro es la mejor prueba de una madurez como pro-
fesor y como jurista que el lector podr apreciar por si mismo. Cuando VICIOS PBLICOS
un estudio como ste se presenta ante un Tribunal como credencial para
1.1. Entre la gratuidad, el copago y la auto financiacin
alcanzar la ctedra universitaria, uno no puede dejar de pensar aquello
que una vez le o, en ocasin semejante, a un maestro mo: certus an,
Es sabido que ningn servicio pblico es gratuito. No lo es la asis-
incertus quando......
tencia sanitaria tampoco el alumbrado pblico ni la televisin pblica.
En cuanto todo servicio supone una prestacin es evidente que tiene
Madrid, a I 1 de enero del ao 2000 un coste que debe ser cubierto. Cuestin distinta es cmo y, en su caso,
GASPAR ARIO ORTIZ quin y en qu medida financia cada u n o de ellos'. Bsicamente, la de-
cisin supone optar entre su financiacin con cargo a los presupuestos
generales y, por tanto, con base en impuestos, o bien hacer recaer todo
o parte del coste sobre los usuarios. De la diversidad de formas de fi-

1
Cualquier anlisis sobre los modos de financiacin de los asuntos pblicos y, en
especial, sobre la potestad tarifaria, pasa por la consulta de tres trabajos clsicos: GARCA
DE ENTERRA, E., Sobre lo naturaleza de la tasa y de las tarifas de los sentidos pblicos, Revista
de Administracin Pblica, 12, 1953, pgs. 129 a 157; ARIO ORTIZ, G., Las tarifas de los
servicios pblicos, Instituto Garca Oviedo, Sevilla, 1976, 194 pgs.; y TORNOS MAS, J., Rgi-
men jurdico de la intervencin de los poderes pblicos en relacin con los precios y las tarifas,
Publicaciones del Real Colegio de Espaa, Bolonia, 1982, en especial pgs. 99 a 102, y
337 a 378.
2
TARIFAS, TASAS, l'KAJKS Y I'RICIOS ADMINISTRATIVOS LOS IIKCHOS: DI: I .OS IMI'UKSTOS, \AS TASAS Y LOS I'RICIOS ni: SKKVICIO PBLICO 3

nanciacin da cuenta un rpido repaso de algunas leyes reguladoras de que se mantiene el copago de los beneficiarios (art. 94 de la Ley 2 5 /
servicios pblicos. 1990, de 20 de diciembre, del Medicamento, siendo el 40% del precio
de venta al pblico de las especialidades) -. En la enseanza pblica, la
a) Servicios gratuitos gratuidad alcanza slo una par-te de las prestaciones educativas, no to-
das. La enseanza bsica (la primaria y la secundaria obligatoria) es gra-
Con carcter general, el establecimiento de tasas o precios pbli- tuita cualquiera que sea el modo de gestin, en centros docentes pbli-
cos por la prestacin de los servicios de justicia, educacin, sanidad, pro- cos o concertados (art. 5.2 de la Ley Orgnica 1/1990, de 3 de octubre,
teccin civil o asistencia social, slo ser admisible en los trminos de de Ordenacin General del Sistema Educativo). En cambio, la enseanza
la ley reguladora de cada servicio, sujetndose, en tal caso, a la regula- universitaria est sujeta al pago de las tasas acadmicas (art. 54.3.b de
cin y rgimen de esa Ley. En su defecto, el acceso y uso de estos servi- la Ley 11/1983, de 25 de agosto, de Reforma Universitaria), con inde-
cios es gratuito para los ciudadanos, su financiacin se har con cargo pendencia de que las mismas no cubren el coste real de la enseanza
a los presupuestos generales de las entidades pblicas que en cada caso impartida, ni siquiera una parte significativa.
sean competentes. Estos son los trminos del art. 5 de la Ley 8/1989,
de 13 de abril, de Tasas y Precios Pblicos. Es evidente que esta reserva
de ley es irrelevante de acuerdo con el sistema de fuentes. El legislador
actual mal puede atar al legislador futuro. Pero ello no es obstculo para
destacar, de una parte, la voluntad de reservar al legislador sectorial la - El r g i m e n es ms c o m p l e j o . P a r a e x p l i c a r l o , d e n t r o d e la a s i s t e n c i a
decisin sobre la financiacin de esos servicios esenciales y, en su caso, extrahospitalaria, es preciso diferenciar la clase de beneficiario y el origen de la enfer-
medad para la que se necesitan los medicamentos (art. 107 de la Ley General de Segu-
la implantacindel copago de los usuarios, de donde cabe extraer un
ridad Social, texto refundido de 1974). Las prestaciones farmacuticas necesitadas por
principio de especialidad de esta modalidad de financiacin, y de otra
trabajadores a causa de accidentes de trabajo son gratuitas. Igualmente lo son las es-
parte, el papel de la reserva de ley como filtro y garanta de la exigen-
pecialidades prescritas a los pensionistas (clases pasivas) y a los trabajadores en situa-
cia de contraprestacin ad hoc a los ciudadanos. cin de invalidez provisional derivada de enfermedad c o m n . En caso de enfermedad
La legislacin reguladora de esos servicios mantiene, con matices, comn del trabajador o de las personas a su cargo, debe a b o n a r con carcter general
el principio general de la gratuidad. Es el caso de la asistencia sanitaria el 40% del precio del medicamento, excepcionalmente el 10% (con un m x i m o de
400 pesetas) en algunas especialidades. En todos los casos, esta financiacin lo es de
pblica. La Ley 24/1997, de 15 de julio, de consolidacin y racionaliza-
las especialidades que formen parte del catlogo de prestaciones de la Seguridad So-
cin del Sistema de Seguridad Social, dispone que todas las prestacio-
cial, no de cualquier especialidad que se prescriba y exista en el m e r c a d o (art. 94 de
nes sociales no contributivas y las universales (asistencia sanitaria) se fi- la Ley del Medicamento). El caso de los pensionistas ejemplifica los cambios en la ma-
nanciarn en su totalidad con cargo a los presupuestos generales del teria: el art. 107 de la Ley de Seguridad Social, de 1966, impona el copago de los pen-
Estado antes del ejercicio econmico del 2000 (art. 1 de esa Ley que sionistas, as lo regul el Decreto 3157/1966, de 23 de diciembre, sobre dispensacin
modifica el art. 86.2 y la disposicin transitoria 14.a de la Ley de Seguri- de especialidades farmacuticas. La gratuidad se implanta, formalmente, por el art. 8
dad Social, texto refundido de 1994). En consecuencia, en lnea con la del Decreto 1417/1973, de 10 de mayo, que dio cobertura a una anterior resolucin
previsin que ya formulara el art. 79 de la Ley 14/1986, de 25 de abril, de la Direccin General de Previsin en este sentido, no publicada. El art. 2 del R.D.
General de Sanidad, la asistencia sanitaria pblica pasa a financiarse con 945/1978, de 14 de abril, sobre participacin de los beneficiarios en el precio de los
cargo a impuestos, sin aportacin individual por uso del servicio. Se productos farmacuticos, se limit a confirmar esa exclusin. Este es el rgimen vigen-
excepcional! como ya lo estaban desde la legislacin de seguridad so- te. El Informe Abril (1991) propuso el copago (bien que simblico) de todos los usua-
rios, pero no se lia implantado. Para un repaso de estas cuestiones, Alonso Olea, M.,
cial de 1963 las prestaciones farmacuticas extrahospitalarias en las
Las prestaciones sanitarias de la Seguridad Social, Civitas, Madrid, 1994, pssim.
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TARIFAS, TASAS, l'EA|KS V l'RKCIOS ADMINISTRA! IVOS l.OS HKCIIOS: 1)K l.OS IMITKSTOS, l.AS TASAS V I.OS I'RKCIOS I)K SKKVICIO l'L'BI.ICO
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En el mbito de los servicios locales, el abastecimiento de agua en b) Servicios gestionados de modo directo que se financian por los usuarios
fuentes pblicas, el alumbrado de las vas pblicas, la vigilancia en ge-
neral, la proteccin civil, la limpieza de la va pblica y la enseanza en Es tradicional que los servicios que implican el ejercicio de autori-
los niveles de educacin obligatoria son gratuitos (art. 21 de la Ley 3 9 / dad y beneficien en especial a un sujeto determinado, ya sea la expedi-
1988, de 28 de diciembre, de Haciendas Locales, en la redaccin dada cin de licencias, ya sea la realizacin de inspecciones o bien la emi-
por la Ley 25/1998, de 13 de julio, de modificacin del rgimen legal sin de certificados, queden sujetos al pago de una tasa. Tasa que, como
de las Tasas estatales y locales y de reordenacin de las Prestaciones Pa- es conocido, es una clase de tributo cuyo hecho imponible consiste en
trimoniales de carcter pblico). Siendo la mayor parte de ellos servi- la realizacin de una actividad administrativa que se refiera, afecta o
cios mnimos u obligatorios (art. 26 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, beneficia de modo particular al sujeto pasivo (segn la primera redac-
reguladora de las bases del Rgimen Local), su coste debe ser financia- cin del art. 26 de la L e y ' 2 3 0 / 1 9 6 3 , de 28 de diciembre, General
do con cargo a los presupuestos de la Entidad Local (art. 151.2 de la Tributaria). Este es el sentido de los art. 12 a 60, y disposicin adicio-
citada Ley de Haciendas Locales). nal primera de la Ley 25/1998, de modificacin de la legislacin sobre
La forma de gestin o prestacin del servicio no es determinan- tasas y precios pblicos, para los servicios estatales, y del art. 20.4 (le-
te a u n q u e s que es un indicio de una financiacin con cargo a tras a, b, c, f, h, i, j , k, 1, m) de la Ley de Haciendas Locales, en la re-
los presupuestos generales de la entidad pblica responsable del ser- daccin dada por aquella Ley 25/1998, para los servicios y actividades
vicio. La gestin por concierto de la asistencia sanitaria pblica y de de mbito local.
la enseanza obligatoria lo ejemplifica. El usuario sigue accediendo Distinto es el caso de los servicios pblicos econmicos que se ges-
en condiciones de gratuidad. Es la Administracin competente la que tionan por entidades instrumentales cuando sus estatutos afectan los
a b o n a a los gestores privados la retribucin pactada por la prestacin ingresos que perciban de los usuarios a la financiacin de los servicios y
efectuada en favor de aqul 3 . En el mbito local, la gestin mediante actividades que prestanfy que, a tal efecto, disponen de caja propia, dis-
concesin de servicio pblico tampoco equivale a exigencia te pago tinta de la caja nica de la administracin a la que pertenecen. De s-
de los usuarios. El servicio municipal obligatorio de recogida domici- tos, los servicios aeroportuarios y los portuarios son un buen ejemplo.
liaria de basuras lo evidencia: las empresas gestoras perciben sus in-
gresos directamente de la Corporacin, no de los vecinos, que costean Es sabido que la gestin de los aeropuertos es competencia del ente
el servicio mediante el pago a la Corporacin de la tasa por recogida pblico Aeropuertos Espaoles y Navegacin Area (AENA). En sn-
de basuras (art. 20.4.s de la Ley de Haciendas Locales segn redaccin tesis, este organismo pblico tiene la responsabilidad de asegurar el buen
dada por la Ley 2 5 / 1 9 9 8 ) . funcionamiento de la infraestructura aeroportuaria, esencial para el
transporte areo, y las funciones de polica y seguridad del trfico a-
reo 4 . A cambio de esas tareas, el ente pblico tiene derecho a percibir

3
Cfr. convenios y conciertos sanitarios de los art. 67 y 90 de la Ley 14/1986, de 25 4
Creado por art. 82 de la Ley 4/1990, de 29 de j u n i o , de Presupuestos Generales
de abril, General de Sanidad, y en general, del artculo nico.2 de la Ley 15/1997, de 15
del Estado para 1990. Esta disposicin delimita sus funciones (art. 82.dos), fija sus in-
de abril, de habilitacin de nuevas formas de gestin del Sistema Nacional de la Salud, y
gresos (art. 82.seis) y los afecta a sus actividades (art. 82.siete). Su estatuto fue a p r o b a d o
para los colegios privados concertados el art. 47 de la Ley Orgnica 8/1985, de 3 de ju-
por R.D. 905/1991, de 14 de j u n i o , que desarrolla esas previsiones (funciones en nave-
lio, reguladora del Derecho a la Educacin.
gacin area, aeropuertos, art. 11, ingresos, art. 53 a 56, y afectacin, art. 57).
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TARIFAS, TASAS, l"KA|i:S Y l'KF.CIOS ADMIMSTRAI'IVOS
l.OS IIKCIIOS: l)K I O S IMI'LT.SIOS, 1AS TASAS V I .OS l'RKCIOS l)K SF.KVICIO l'UH.ICO
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de los usuarios (compaas areas y pasajeros) el importe de las tarifas


que se fijen, que siempre fueron consideradas tasas (en la actualidad, c) Servicios prestados deforma indirecta financiados por los usuarios
de acuerdo con el art. 4 de la citada Ley 25/1998, de modificacin del
Hasta el final de los noventa, los ejemplos de servicios o actividades
rgimen legal de las tasas estatales).
pblicas que se financiaban por los usuarios mediante el pago de u n a
Por el contrario, las tarifas que las Autoridades Portuarias exijan pol- contraprestacin (tarifa o precio) eran abundantes. La liberalizacin de
los servicios portuarios que presten a los usuarios de los puertos de in- buena parte de ellos ha cambiado drsticamente ese rgimen. Pero aun
ters general tienen el carcter de precios privados (art. 70 de la Ley pueden utilizarse como referencia.
27/1992, de 24 de noviembre, de Puertos del Estado y de la Marina Mer-
Es el caso de las tarifas elctricas. Con independencia de la discu-
cante, que se mantiene tras su modificacin por la Ley 62/1997, de 26
sin clsica sobre el alcance de la declaracin de servicio pblico del
de diciembre). En realidad, esas entidades pblicas perciben dos clases
suministro de electricidad*', su financiacin se realizaba con base en las
de ingresos: un canon por ocupacin del dominio pblico (art. 69 y 69
tarifas que abonaban los usuarios (art. 18 de la citada Ley 4 0 / 1 9 9 4 7 ) .
bis de la misma Ley) y un precio privado por cada u n o de los servicios
que presten (el practicaje, el remolque, la disponibilidad de zonas de Lo mismo puede decirse de las tarifas telefnicas. La financiacin
fondeo, el amarre y desamarre, el accionamiento de esclusas..., segn del servicio pblico de telfonos recaa en sus usuarios (art. 16.1.g de
art. 66 de aquella Ley), que se califican de servicios o actividades priva- la Ley 31/1987, de 18 de diciembre, de ordenacin de las Telecomuni-
das, n o pblicas. caciones) 8. Telefnica, S.A., concesionaria del servicio pblico, estaba
autorizada a percibir las tarifas (precios?) establecidas por la Adminis-
La explicacin de esta diferencia se sita en el rgimen jurdico tracin titular del servicio. Importa resaltar que, en ningn caso, se cues-
de prestacin de esos servicios: pblico en los aeropuertos y privado tion si esas tarifas eran tasas, ni si deban incorporarse a la caja nica
en los puertos de inters general, si bien en este caso es publico la
del Estado. Tampoco se puso en duda, por contra, que la competencia
ocupacin del dominio y privado el rgimen de utilizacin se volve-
para su establecimiento y condiciones de exigibilidad correspondan al
r sobre esta distincin ms adelante. En todo caso, lo relevante es
titular del servicio pblico, no a la compaa gestora.
el distinto rgimen tarifario de actividades anlogas la gestin de
infraestructuras pblicas q u e r e s p o n d e n al mismo principio de
autofinanciacin \

" La calificacin de servicio pblico se remonta basta el Decreto de 12 de abril de


1924 y llega basta el art. 2.1 de la Ley 40/1994, de 30 de diciembre, de ordenacin del
Sistema Elctrico Nacional. Pero su alcance siempre fue polmico, si slo afectaba el
r suministro final al usuario, si abarcaba tambin la produccin, el transporte y la distri-
' La separacin expuesta se encuentra tambin al menos en su rgimen jurdi-
bucin. Sobre este debate, por todos, ARIO ORTI/., G., Configuracin jurdica del sec-
co en el servicio pblico ferroviario. El uso de la red ferroviaria devenga un canon en
tor elctrico. Prolegmenos a su estudio, en Libro homenaje aj. Galvn Escuda, Valencia,
favor del Gestor de Infraestructuras Ferroviarias (art. 104.5 de la Ley 66/1997, de 30
1980, pgs. 21 a 56. De nuevo en ARIO ORTZ, G. y LPI-.Z DK CASTRO, L., El sistema elctri-
de diciembre, de medidas fiscales, administrativas y del orden social, desarrollado por el
art. 21 del R.D. 2111/1998, de 2 de octubre), que poco tiene que ver con las tarifas que co espaol: regulacin y competencia, Marcial Pons, Madrid, 1999, pgs. 96 a 113.
7
la entidad Red Nacional de los Ferrocarriles Espaoles (RENFE) est autorizada a perci- Aplicado, por ltima vez, con el R.D. 2657/1996, de 27 de diciembre, por el q u e
bir por el transporte de viajeros, en lneas de cercanas y regionales (art. 10 en relacin se estableci la tarifa elctrica para 1997.
K
con el art. 6.2 del R.D. 121/1994, de 28 de enero, que aprueba el Estatuto de este orga- Su carcter de servicio pblico, por todos, ARIO ORTZ, G.; DK I.A CUKTARA
nismo pblico). MARTN'KZ,J.M. y Ac.uiI.r.RA, L., Las telecomunicaciones por cable, Marcial Pons, Madrid, 1996,
pgs. 113 a 127.
8
TARIFAS, TASAS, l'KAJKS V PKKCIOS ADMINISTRATIVOS
I .OS IIKCIIOS: l)K I.OS IMI'UK.STOS, I AS TASAS Y LOS l'RKCIOS DK S F . R V I C I O I'LTII.ICO 9

Las tarifas previstas en la Ley de 16/1987, de 30 de julio, de Ordena-


cios administrativos?, la tarifa que abona el usuario de un servicio p-
cin de los Transportes por carretera son anlogas. Aquellas que los con-
blico es siempre tasa?, pueden los concesionarios percibir tasas (tribu-
cesionarios de los servicios regulares permanentes de viajeros de uso ge-
tos) de los usuarios e ingresarlos como precios privados?, puede ha-
neral (actividad expresamente calificada de servicio pblico, art. 69 de
blarse d e tarifa-tasa y d e tarifa-precio, c m o se d i f e r e n c i a n ? La
esa Ley), pueden exigir de los usuarios (art. 18 y 19 de la Ley 16/1987) 9 .
jurisprudencia habr de aclarar el alcance de esta declaracin como se
En todo caso, el mejor ejemplo de esta modalidad de gestin y fi-
expondr ms adelante.
nanciacin, tambin de las dificultades para su configuracin jurdica,
es el rgimen de la concesin de servicios pblicos locales. En relacin
con las tarifas, el art. 115.6. a del Reglamento de Servicios de las Corpo- d) Discrecionalidad del legislador, amplitud del concepto tarifa e idea de con-
raciones Locales (aprobado por Decreto de 17 de j u n i o de 1955) se re- traprestacin
fiere a las tarifas que el concesionario pueda percibir de los usuarios,
a u n q u e puede ser otro el mecanismo de financiacin (una subvencin Los datos expuestos hasta aqu permiten ya avanzar algunas ideas.
con cargo a los fondos de la Corporacin de acuerdo con el art. 129.2 1. Ante todo, la discrecionalidad del legislador para, a la vista de
de ese reglamento). A su vez, el art. 149 se refiere a su cuanta, que ad- los caracteres de cada servicio o actividad pblica, elegir el mecanismo
mite sea igual, inferior o superior al coste del servicio. Los art. 126.2.b) de financiacin que permita allegar los recursos necesarios para su pres-
y 129.3 determinan los elementos que deben considerarse para fijar una tacin. Pese a los numerosos esfuerzos (desde la divisibilidad del servi-
retribucin del concesionario equivalente al coste de prestacin del ser- cio pblico, hasta su esencialidad para los ciudadanos, pasando por la
vicio ms un razonable margen de beneficio. Por ltimo, el art. 155 dis- distincin entre servicios administrativos y servicios pblicos econmi-
pone: en los servicios prestados indirectamente por concesin... las tarifas ten- cos, entre otros l 0 ), lo cierto es que es facultad del legislador decidir el
drn la naturaleza de tasa y sern exaccionables por la va de apremio. Con modo y la cuanta en que los ciudadanos deben contribuir a los gastos
ello se abre el debate de la naturaleza de la tarifa. Las preguntas son pblicos. La decisin es poltica o de oportunidad. Y ello pese a que es
mltiples, entre otras, la tarifa es un concepto que engloba tasas y pre- evidente tanto la existencia de servicios pblicos cuya prestacin bene-
ficia en especial a quien lo solicita (realidad que subyace en las tasas y
en los precios fijados por la Administracin); Como la evidencia con-
traria, servicios en los que es complejo identificar al beneficiario, como
'' Esas tarifas deben cubrir la totalidad de los costes reales en condiciones norma- pasa con el alumbrado pblico. Es, en suma, la clsica distincin entre
les de productividad y organizacin, permitir una adecuada amortizacin, un razonable servicios mi universi y servicios uti singuli. "
beneficio empresarial y una correcta prestacin del servicio. La estructura tarifaria debe
fomentar la inversin, la seguridad y la calidad. Para el 2000, estas tarifas fueron estable-
cidas por O r d e n de 27 de diciembre de 1999 (Ar. 3266). Sobre este rgimen jurdico,
los comentarios de MARTN-RKTORTH.I.O, L., Transportes, en obra colectiva Derecho Ad-
10
ministrativo Econmico, II, La Ley, Madrid, 1991, pgs. 745 y sigs., en especial pgs. 845 y Para un repaso de estas explicaciones, MARTNI-./. GIM.NKZ, C , Los precios pblicos,
sigs. Posteriormente, las referencias de CARBONKU. PORRAS, E., Rgimen juridico-adminis- Chitas, Madrid, 1993, pgs. 19 a 31, tambin SIMN AGOSTA, E., Las tasas de las Entidades
trativo del transporte interurbano por carretela, Ed. Universidad Complutense de Madrid y Locales, Aranzadi, Pamplona, 1999, pgs. 22 a 27.
Universidad de Crdoba, Madrid, 1993, pgs. 45 y sigs., RAZQUN LIZARRAGA, J.A., Derecho " Sobre esta distincin y, en general, sobre la posicin jurdica del usuario, los
pblico del transporte por carretera, Aranzadi, Pamplona, 1995, pgs. 517 y sigs., GoNZl.r.z trabajos clsicos de ESCRIBANO COI.I-ADO, P , El usuario ante los servicios pblicos: preci-
CARBAJAI. GARCA, J.M., El transporte pblico de mercancas por carretera, Clex, Madrid, 1998, siones acerca de su situacin jurdica, Revista de Administracin Pblica, 82, 1977, pgs.
pgs. 332 y sigs. 113 a 152, en particular 133 a 135, y RIVKRO YSKRN, E., La proteccin del usuario de los
servicios pblicos, Revista de Administracin Pblica, 87, 1978, pgs. 205 a 249.
10
TARIFAS, TASAS, PKAJKS V PKKCIOS ADMINISTRA! IVOS
I O S IIKCIIOS: |)K IOS IMI'l l'.SIOS, I.AS TASAS Y I O S l'RFCIOS l)K SI.RVICK) I'II.ICO
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2. El s e g u n d o d a t o q u e resulta de lo e x p u e s t o es el carcter
omnicomprensivo de la expresin tarifas. Como tantos otros en el de- Este carcter amplio de la expresin tarifa tiene su propia manifes-
recho pblico, el concepto tarifa tiene varios significados. De acuer- tacin jurdico-pblica. El Reglamento de Servicios de las Corporacio-
do con el Diccionario de la Real Academia de la Lengua (21 ed., 1992), nes Locales (1955) lo ejemplifica. Se llama tarifa al tipo o parmetro
esa voz admite tres significados: tabla de precios, derechos o impuestos, pre- de las tasas y derechos (de tasas con arreglo a tarifa se habla en el
cio unitario fijado por las autoridades para los servicios pblicos realizados a su art. 129.l.b). Igual denominacin recibe la potestad de las Corporacio-
cargo y montante que se paga por este mismo servicio ' \ nes Locales para aprobar el precio de los servicios privados prestados al
pblico mediante la utilizacin especial o privativa del dominio pbli-
La primera definicin es la ms amplia: la tarifa es una tabla, un co (las tarifas del servicio segn el art. 17.1 y 1.4). La tarifa es la con-
catlogo o una relacin de precios, derechos o impuestos, de modo que traprestacin exigible al usuario por el beneficio de un servicio pbli-
incluira j u n t o a la contraprestacin de un servicio pblico (art. 162.a co, con independencia de su naturaleza jurdica, sean tasas o precios
Ley 13/1995, de 18 de mayo, de Contratos de las Administraciones P- (art. 149). En fin, la tarifa se contrapone a la tasa como contrapresta-
blicas), la relacin de tarifas de un tributo local (art. 86 Ley de Hacien- cin exigible al usuario, de distinta naturaleza segn el m o d o de pres-
das Locales en el caso del Impuesto de Actividades Econmicas), la se- tacin del servicio y la forma jurdica del gestor (art. 155 del citado Re-
rie de precios sujetos a la potestad de control de precios (anexos 1 y 2 glamento).
del R.D.-Ley 7/1996, de 7 de j u n i o ) , las tarifas mximas que la Admi-
nistracin abona a los centros sanitarios concertados (Resolucin de 14 3. Centrados en el carcter de contraprestacin debida por el usua-
de abril de 1999, de revisin de las condiciones econmicas de los ser- rio, la tercera idea que interesa resaltar es la vinculacin entre la tari-
vicios sanitarios concertados en el mbito del INSALUD), y la tabla de fa y las formas de financiacin de actividades y servicios que i m p o n e n
precios de referencia de los medicamentos, que es el precio mximo la colaboracin de los usuarios, en parte (copago) o en todo (autosu-
que la Administracin sanitaria abonar a las oficinas de farmacia por ficiencia), con independencia de cul sea el m o d o de gestin y qu
las especialidades farmacuticas que dispensen con cargo al Sistema naturaleza jurdica tenga esa contraprestacin (tasa, precio pblico, o
Nacional de Salud (art. 94.6 Ley 25/1990, de 20 de diciembre, del Me- precio).
dicamento, y R.D. 1035/1999, de 18 d e j u n i o , que los regula). Lo dicho no puede inducir a equvoco. La opcin por una u otra
Los otras dos definiciones tienen un alcance ms reducido. Una y modalidad no es inocua, ni mera cuestin tcnica ,s . En m o d o alguno
otra se articulan en torno a dos elementos: a) precio o montante que puede ser indiferente que el coste del servicio lo sufraguen todos los
se paga (idea de prestacin), cualquiera que sea su naturaleza jurdica ciudadanos va impuestos, a que lo sea con la colaboracin de los usua-
(precios, derechos o impuestos), y b) por una prestacin de servicio rios los beneficiados directos, normalmente para limitar u ordenar
pblico a cargo de una autoridad (que parece vincularlo con responsa- el acceso al mismo (tasas o precios inferiores al coste), o que sea finan-
bilidad u obligacin pblica). Ello deja fuera de los mencionados ms ciado exclusivamente por los usuarios (que supone un entendimiento
atrs las tarifas de los tributos y las tarifas y precios que la Administra- patrimonialista de la financiacin de las cargas pblicas). Los bienes pro-
cin sanitaria abona a sus proveedores (centros concertados y oficinas tegidos en cada caso son diferentes, tanto como lo es el rgimen jurdi-
de farmacia).

l:!
'- En la edicin de 1984, y anteriores, la definicin de la tarifa era tan slo: tabla Ya deca Al.m que: "todo sistema gestor contiene inexorablemente una forma financiera
o catlogo de los precios, derechos o impuestos que se deben pagar por alguna cosa. especifica (Al.ni CHOI.BI, F., Tratado de los Modos de Gestin de las Corporaciones Locales, Aguilar,
Madrid, 196, pg. 43).
12
TARIFAS, TASAS, l'KAJKS Y l'RKCIOS ADMINISTRATIVOS l.OS IIKCIIOS: I)K I.OS IMI'UKSTOS, IAS TASAS Y LOS l'RKCIOS I)K SKKVICIO l'KI.ICO
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co de cada mecanismo de financiacin. Lo que aqu quiere resaltarse ciacin de los servicios y prestaciones pblicos, pero sobre todo a la afec-
nicamente es la discrecionalidad del legislador sobre el modo de fi- tacin de ingresos a gastos, cuyo a b a n d o n o haba sido considerado un
nanciacin que hace intil debatir sobre los lmites de esa decisin avance del Estado de Derecho. El incremento de las funciones y tareas
y la identidad en la estructura de las tarifas, las tasas, los peajes y los
pblicas demanda un correlativo aumento de recursos. Aparece, en ese
precios administrativos, en cuanto prestacin patrimonial pblica que
momento, la parafiscalidad: el coste de esos servicios se imputa a los
se exige por el uso o recepcin de un servicio.
usuarios que deben pagar contraprestaciones que quedan fuera del sis-
tema tributario, que estn afectos a ese servicio, que no se incorporan a
1.2. De las tasas a los impuestos, de stos a las tasas parafiscales y las la caja nica y que estn excluidos de los presupuestos generales l5. Pero
tarifas no se trataba slo de allegar fondos para atender los servicios, tambin
de asegurar una gestin ms gil y flexible que la propia de la Adminis-
a) Razones de esta evolucin tracin tradicional, lo que explica la creacin de entidades instru-
mentales con personalidad y patrimonio propios, autnomas en su fun-
Tiene explicado Villar Palas cmo, a partir de la mitad del siglo cionamiento, a las que se encomienda la gestin de esas prestaciones lh.
XVIII, el sistema demanial de recaudacin de recursos para la hacien-
De otra parte, esta vuelta a los ingresos patrimonialistas se refuerza
da pblica (por el uso de los bienes o servicios del Prncipe), en el que
tambin con la expansin de la gestin indirecta de esos servicios. El
era muy escasa la aportacin de los impuestos, da paso al sistema tribu-
dogma del contratista interpuesto, asentado a lo largo del siglo XIX,
tario sostenido en impuestos, acordados por ley, basados en la capaci-
condujo inevitablemente a la construccin de la categora de los pre-
dad econmica y sin destino especfico, lo que convierte las formas
cios de los servicios pblicos, precios fijados por la Administracin, pero
demaniales o regalianas en ingresos excepcionales, en manos de la Ad-
precios a fin de cuentas, en la medida que mal poda un empresario
ministracin no de la Hacienda, y al margen de las garantas jurdicas
privado recaudar tributos, y menos aun hacerlos suyos en lugar de in-
que articulan el ordenamiento tributario. Se afirma, entonces, el siste-
gresarlos en la caja comn.
ma tributario liberal sobre la base de los principios de legalidad, gene-
ralidad, capacidad econmica, y no afectacin (recogidos en lQ.art. 31.1 Estos dos casos (parafiscalidad en los organismos autnomos y los
y 2 y 133 de la Constitucin espaola). concesionarios) ejemplifican el conflicto entre financiar los servicios
pblicos con base en ingresos de naturaleza tributaria (principio con-
Sin embargo, el papel de prestador de servicios que asume la Ad- tributivo) o con base en las aportaciones de los usuarios (principio
ministracin a comienzos del siglo XX, en el trnsito del Estado liberal conmutativo), nunca resuelto del todo. Pero tambin muestran el dis-
al Estado intervencionista, da nuevo impulso a las formas patrimonialistas
de financiacin 14, que parecan haber quedado superadas.
La dificultad, si no imposibilidad, de incrementar la carga tributaria
sobre los ciudadanos, es la causa de esta vuelta a formas de autofinan-
ir
' MATEO RODRGUEZ, L., La tributacin parafiscal, Colegio Universitario de Len,
1978, 341 pgs., sobre sus causas en el o r d e n a m i e n t o espaol, en particular, pgs. 145 a
163. Con un enfoque diferente, VII.I.AR PAIAS explic la quiebra del principio de legali-
dad presupuestario, La dinmica del principio de legalidad presupuestario, Revista de
14
VlLl-AR PALA.S, J.L., Fisco versus Administracin: la teora nominalista del im- Administracin Pblica, 49, 1966, pgs. 9 a 38, en particular pgs. 15 a 24.
puesto y la teora de las prestaciones administrativas, Revista de Administracin Pblica,
"' Como explicara ARIO ORTI/.., G., La Administracin Institucional (Bases de su rgi-
24, 1957, pgs. 11 a 38.
men jurdico), 2. a ed., I.E.A., Madrid, 1974, pg. 77 y sigs.
14 TARIFAS, TASAS, l'KAJF.S Y l'KKCIOS ADMIMSI KAIIVOS I .OS IIICIIOS: D1-; I.OS IMI'l I.SIOS, LAS TASAS Y I-OS l'KI.CIOS DI-. SKKVICIO ITTtl.lCO 15

tinto rgimen de esas formas de financiacin frente a los tributos: la b) Sistemas de financiacin del gasto pblico
deslegalizacin de su establecimiento y rgimen frente a la reserva de
ley tributaria. La huida hacia formas de autofinanciacin de los servicios, ya sea
mediante tasas, tarifas, cnones o precios administrativos, no ha dejado
En relacin con este ltimo aspecto, la Ley de Tasas y Exacciones
de incrementarse. La Constitucin no ha supuesto un cambio significa-
Parafiscales, de 26 de diciembre de 1958, fue un paso decisivo para re-
tivo, pero su expansin suscita dudas sobre sus lmites.
conducir esas tasas, derechos y arbitrios, parafiscales, a la legalidad
tributaria, por muchas que fueran sus excepciones y las trabas para su La Constitucin admite una pluralidad de sistemas de financiacin
aplicacin efectiva. Seguida por la Ley General Tributaria, de 28 de di- del gasto pblico ]H. El tenor literal del art. 31 lo prueba:
ciembre de 1958, y poco despus, por la Ley de reforma del Sistema 1. Todos contribuirn al sostenimiento de los gastos pblicos de acuerdo con
Tributario, de 11 de j u n i o - d e 1964, marcan un periodo de reduccin su capacidad econmica mediante un sistema tributario justo inspirado en los prin-
de los mbitos de fiscalidad ajenos al principio de reserva de ley. La Ley cipios de igualdad y progresividad que, en ningn caso, tendr alcance
de Tasas y Precios Pblicos, de 1989, da pie a una nueva huida del dere- conf/scatorio. 2. El gasto pblico realizar una asignacin equitativa de los re-
cho tributario con la creacin de los precios pblicos. La STC. 185/1995 cursos pblicos y su programacin y ejecucin respondern a los criterios de efi-
puso de nuevo fin a esa corriente de deslegalizacin al establecer su ca- ciencia y economa. 3. Slo podrn establecerse prestaciones personales o patrimo-
rcter de prestaciones patrimoniales de carcter pblico y, por tanto, niales de carcter pblico con arreglo a la Ley.
afirmar su sujecin a reserva de ley de acuerdo con el art. 31.3 de la
Constitucin ms adelante se volver sobre esta cuestin l7. Del art. 31.1 no resulta la prohibicin de formas distintas del siste-
ma tributario, alternativas en la financiacin del gasto pblico. De lo
contrario, el art. 31.3 devendra redundante e intil, tambin lo sera
el art. 133.2 de la misma. A lo sumo, el sistema tributario debe calificarse de
sistema general de financiacin de los gastos pblicos, siendo los dems siste-
17
La sentencia del Tribunal 185/1995 declar la inconstitucionalidad de los prra- mas especiales sujetos a sus propios principios. No existe mandato cons-
fos a) y b) del art. 24 de la Ley 8/1999, de 13 de abril, de Tasas y Precios Pblicos, as
titucional que prohiba formas paralelas de financiacin, tan slo que,
como algunas expresiones del prrafo c) del mismo precepto, a partir de la definicin del
si suponen la imposicin de prestaciones patrimoniales de carcter p-
concepto de prestacin patrimonial de carcter pblica del art. 31.3 de la Constitucin.
En sntesis, la nulidad de esos prrafos y expresiones se basa en que siendo los precios
blico, deben ser establecidos con arreglo a la Ley.
pblicos que regula prestaciones patrimoniales de carcter pblico, su establecimiento y El problema que plantean estos medios paralelos no es su constitu-
la delimitacin de sus elementos esenciales corresponde a la Ley. De los numerosos co- cionalidad, que lo son, sino el riesgo de que desplacen el entramado
mentarios suscitados por este fallo pueden destacarse: RAMAI.I.O MASSANKT, J., Tasas, pre- tributario en la financiacin del gasto pblico, dejando de lado los prin-
cios pblicos y precios privados (hacia un concepto constitucional de tributo). Revista Es- cipios de justicia material sobre los que descansa (capacidad econmi-
paola de Derecho Financelo, 90, 1996, pgs. 239 a 273, LOZANO SKRRANO, C , Las prestaciones
patrimoniales pblicas en la financiacin del gasto pblico, en la misma revista, 97, 1998,
pgs. 25 a 52, y MARTN FKRNNDI.Z, }., Los precios pblicos y el principio de reserva de
Ley desde una perspectiva constitucional, Revista de Derecho Financelo y de Hacienda Pbli-
ls
ca, 244, pgs. 365 a 398. Especficamente, para el mbito local. COBO OI.VI.RA, T , Rgimen En este sentido, A(;ui.i. Ac.i-.RO, A., Los precios pblicos: prestacin patri-
de las tasas y precios pblicos de las Entidades Locales en la Ley 25/1998, de 13 de julio, El Consul- monial de carcter pblico no tributaria, Revista Espaola de Derecho Financiero, 80, 1993,
tor de los Ayuntamientos, Abella, Madrid, 1998, 348 pgs. Reitera este planteamiento la pg. 550. Tambin, LOZANO SKRRANO, C , Las prestaciones patrimoniales pblicas en
STC, 233/1999, que enjuicia la Ley 39/1998, de 28 de diciembre, de Haciendas Locales, la financiacin del gasto pblico, Revista Espaola de Derecho Financiero, 97, 1998, pgs.
con especial referencia a las tasas (f.j. 9." a 11.'-'), y a los precios pblicos (f.j. 15.- a 19.-) 26, 37 y 38.
16
TARIFAS, TASAS, l'KAJKS Y l'RKCIOS ADMIMSIRATIVOS I .OS IIKCIIOS: 1>K LOS IMPUESTOS, U\S LASAS Y LOS l'RKCIOS l)K SKKVICIO PBLICO 17

ca, universalidad, progresividad y no confiscatoriedad) y la funcin vo nico, de la factura sanitaria. Ni los medicamentos son gratuitos para
redistributiva que cumple '', que no son exigibles directamente de las la mayora de la poblacin, a excepcin de aquellos que tienen dere-
prestaciones patrimoniales no tributarias. El caso de los medicamentos cho a prestaciones no contributivas". Pero no es sta la cuestin que
muestra lo sustancial de la diferencia.
ms interesa. Es la defensa de la frmula del copago como garanta del
De forma recurrente, antes incluso de su propuesta formal en el Estado del Bienestar la que merece mayor atencin.
Informe Abril (1991) L', se viene insistiendo en la necesidad de intro- El sistema tributario, como mecanismo de financiacin del gasto p-
ducir el copago de los pacientes en el acceso a los medicamentos como blico, est arropado por principios que aseguran su carcter solidario y
medida para controlar y reducir el gasto farmacutico. Se afirma que redistributivo que permiten, en casos como la asistencia sanitaria, que
cuando un bien es gratuito, su d e m a n d a tiende al infinito. De ah la todos tengan acceso a las mismas prestaciones con independencia de
necesidad de generar conciencia de gasto exigiendo del consumidor una su capacidad econmica. Pasar a un sistema basado en el copago del
contraprestacin. La cuestin se resume en las siguieiites palabras: Si paciente por la tendencia al consumo indiscriminado que aquel siste-
el problema del gasto sanitario tiene su origen en la demanda, las soluciones ma parece inducir puede ser inevitable, pero el salto precisa el anlisis
deben plantearse en el mismo terreno. El aumento de la esperanza de vida, pare- de cuestiones que parecen olvidadas. Si se recaba del paciente el copago,
ja a los avances mdicos y tecnolgicos, convierten la sanidad en un seroicio de o el pago de los servicios y medicamentos que recibe, el acceso a las
demanda infinita, en ausencia de mecanismos disuasorios. Lo mismo ocurre en prestaciones estar condicionado por su capacidad econmica y por sus
el caso de los medicamentos. Pero hay instrumentos muy razonables para corre- patologas (los jvenes pagarn menos, consumen menos recursos, los
gir esa tendencia: implicar ms a los pacientes en el precio de los frmacos, invo- ancianos pagarn ms, consumen ms, pero tambin ingresan ya me-
lucrar marginalmente a los enfermos en el coste de las prestaciones a que tienen nos). La consecuencia ser que quien carezca de ingresos suficientes
derecho hasta ahora gratis. Es decir, establecer frmulas de copago, que raciona- no acceder a las prestaciones sanitarias (salvo en caso de urgencia vi-
licen el Estado del Bienestar, contribuyan a mejorar su eficacia y disminuyan, a tal por ser delito la omisin del deber de socorro). Si se quiere evitar
la larga, la necesidad de impuestos para financiarlo11. En este planteamiento
confluyen dos cuestiones de enjundia: el control del gasto sanitario y la
financiacin del Estado social.

Sobre la primera, sus trminos muestran un notable desconocimien-


to de las causas del gasto sanitario y del rgimen jurdico de las presta- '-"-' Las prestaciones farmacuticas son, siguen sindolo, prestaciones del sistema |j
ciones farmacuticas de la Seguridad Social. Ni la demanda es el moti- de seguridad social, de m o d o que son contraprestacin de una relacin de seguro obli- 1
gatorio. Fuera quedan las prestaciones no contributivas, que son las menos. De ah lo I
equvoco de hablar de medicamentos gratis. Quienes los reciben han pagado, o lo
siguen haciendo, las cuotas sociales obligatorias. C u a n d o se habla del copago se olvi- |
dan datos esenciales: 1.-' la relacin de seguro que subyace, no de servicio pblico, |
2." el consumo la d e m a n d a slo es posible previa prescripcin facultativa de un |
mdico del sistema sanitario pblico, 3.- el c o n s u m o hospitalario de medicamentos |
1<J
As se manifiesta A(;ui.l. AGKRO, ob. cit. nota 6, en pg. 550 y 551. t o d o s gratis es el ms elevado y el ms d e s c o n t r o l a d o , m u c h o ms q u e el |
'-'" Ya la exposicin de motivos de la Ley de bases de Seguridad Social, de 1963, extrahospitalario, y 4.'-', finalmente, el gasto farmacutico representa slo la quinta parte |
postulaba el copago de los medicamentos y su funcin disuasoria de abusos y fraudes en del gasto sanitario pblico lo que condiciona el alcance de todas las medidas que se n
el consumo. Sobre esta previsin, ni. I.A Vn.i-A, L.E. y DK.SM-:NTAIX) BONKTK, A., Manual de adopten. Sobre estas cuestiones, VILLAR ROJAS, F.J., La poltica de los medicamentos
Seguridad Social, Aranzadi, Pamplona, 1979, pgs. 417 y 418.
en el Sistema Sanitario, en obra colectiva, La reforma sanitaria, F.A.E.S., Madrid, 1999
-' Medicamentazos y recortes de perfil bajo, Expansin, 30 dejulio de 1999, pg. 2. (en prensa).
18
TARIFAS, TASAS, l'KAJKS Y PRECIOS ADMIMSI RATIVOS
LOS HECHOS: DE LOS IMPUESTOS, l .AS LASAS Y LOS PRECIOS DE SERVICIO I'IU.ICO 19

esta tendencia se puede pensar en dos vas: la obligacin de suscribir


fijar el precio de los medicamentos (especialidades farmacuticas no pu-
un seguro durante la vida laboral que cubra esas necesidades sanitarias
blicitarias 23 ). Son las actividades que hoy se denominan: actividades pri-
(volver a las cotizaciones sociales), o bien se puede introducir el princi-
vadas de inters general, que ni han sido calificadas de servicio pblico
pio de capacidad econmica en el sistema de financiacin del gasto sa-
(aunque en ellas existe la obligacin de contratar o la garanta de regula-
nitario, lo cual slo es posible vinculando la aportacin de cada cual
ridad y continuidad), y en las que, en consecuencia, tampoco existe la
con su declaracin anual de la renta de las personas fsicas, de manera
responsabilidad pblica de asegurar una rentabilidad econmica deter-
que cada u n o aporte al sistema en funcin de su capacidad contributi-
minada a quienes desarrollen esa actividad prestacional 24 . La causa de
va (el modelo italiano); al menos, mientras la asistencia sanitaria siga
siendo un servicio universal. esta potestad se encuentra en la ley ordenadora de esa actividad (orde-
namiento seccional 2 ''). El precio que se fije, sea tasado, mximo o mni-
En cualquier caso, la propuesta del copago en la financiacin de la mo, lo es con carcter general, al margen de las condiciones de presta-
asistencia sanitaria pblica ejemplifica sin ambages las diferencias cuali- cin de cada operador. La potestad de fijacin de precios administrativos
tativas entre un sistema tributario de financiacin del gasto, que debe res- nace de la ley ordenadora de la actividad, que es privada 26 . Su razn no
ponder a principios de justicia material, y las frmulas basadas en el pago es ni la titularidad pblica de la actividad fundamento de la potestad
por el servicio recibido, en las que aquellos principios quedan de lado, tarifaria, que no existe, ni la ordenacin econmica general, que es la
con el riesgo que ello supone, mucho ms si se considera que la decisin razn de ser del control de precios, ni la contribucin a la financiacin
se basa en la discrecionalidad del legislador. del gasto pblico presupuesto de lo tributario. Su fundamento es,
en el caso de los medicamentos, la proteccin del inters general a obtener los
En conclusin, antes y despus de la Constitucin, nuestro ordena-
bienes necesarios para el cuidado de la salud a un precio asequible2", por tanto,
miento reconoce la existencia de sistemas de financiacin de servicios
la viabilidad o garanta de bienes jurdicos esenciales.
pblicos, basados en la autosuficiencia y en la exigencia de contrapresta-
cin a los usuarios, distintos del sistema tributario general; si bien, ello
no significa, que sean equiparables y alternativos. De los art. 31, 133 y 134
CE debe concluirse que el mecanismo ordinario y comn de contribu-
cin al sostenimiento de los gastos pblicos es el sistema tributario.
- s La intervencin y fijacin de esos precios se basa en el art. 100 de la Ley 2 5 /
1990, de 20 de diciembre, del Medicamento y en el R.D. 271/1990, de 23 de febrero, de
2. LAS POTESTADES PBLICAS SOBRE TARIFAS, TASAS Y PRECIOS ADMINIS-
reorganizacin de la intervencin de precios de especialidades farmacuticas de uso hu-
TRATIVOS
mano, dictado para dar cumplimiento a las previsiones de la Directiva 8 9 / 1 0 5 / C E E , de
21 de diciembre de 1988 del Consejo, sobre transparencia de las medidas que regulan la
2.1. Las potestades de fijacin de precios administrativos, tarifaria y fijacin de precios de los medicamentos para uso h u m a n o y su inclusin en el mbito
tributara
de los sistemas nacionales del seguro de enfermedad.
-M En este sentido, TORNOS MAS, ob. cit. pg. 97, 132 a 136 sobre los medicamentos,
Es tradicional diferenciar tres potestades administrativas que tienen y 136 a 143 sobre las tarifas de los taxis.
relacin, directa o indirecta, con el establecimiento y exigencia a los -r' Categora empleada por TORNOS MAS, ob. cit. pg. 97, 133 y 138. De esa catego-
usuarios y consumidores de una tasa, tarifa o precio administrativo como ra dio cuenta, entre nosotros, MARTN-RKTORTll.l.o BAQULR, S., Crdito, Banca y cajas de
contraprestacin por determinados bienes y servicios. ahorro, Tecnos, Madrid, 1975, pgs. 174 y sigs. Resume su evolucin, LASAC.ABASTER
HKRRARTK, 1., Las relaciones de sujecin especial, Civitas-IVAP, Madrid, 1994, pg. 324 y sigs.
En primer lugar, la potestad de fijacin de precios en las actividades pri-
-''' ARIO ORTIZ, ob. cit. pg. 9 1 , Tornos Ms, ob. cit. pg. 138.
vadas reglamentadas. El mejor ejemplo es la potestad administrativa para
-7 TORNOS MAS, ob. cit. pg. 134.
20
TARIFAS, TASAS, PEAJES Y PRECIOS ADMINISTRATIVOS LOS HECHOS: DE LOS IMPUESTOS, LAS TASAS Y LOS PRECIOS DE SERVICIO PBLICO 21

En segundo lugar, la potestad tarifaria, aquella que ostenta la Admi- mico financiero de la concesin cuando se den los supuestos del ante-
nistracin titular d e u n servicio pblico en razn de la cual puede esta- rior art. 127.2. Q ,3. e y 4. e , de la citada disposicin. Del ejercicio d e esta
blecer y, en su caso, exigir de los usuarios una contraprestacin econ- clase de poder exorbitante son producto las tarifas del transporte de
mica p o r la utilizacin d e aqul. En sentido estricto, se trata d e u n a pasajeros, pero tambin las tarifas elctricas, las tarifas telefnicas y las
potestad unilateral que encuentra su fundamento en la titularidad p- tarifas por el gas, hasta la liberalizacin efectiva de estas tres actividades
blica d e la actividad declarada servicio pblico 2H . Su funcin es asegu- econmicas 3,) .
rar la viabilidad econmica del servicio, d e m o d o que tiene relacin di-
recta con la retribucin del gestor (concesionario, normalmente) y con En tercer lugar, la potestad tributaria. Tradicionalmente, se alude a
la garanta pblica del equilibrio econmico-financiero del concesiona- ella para diferenciar la tarifa d e la tasa. Aquella fundada en el servicio
rio 2 9 . Este es el sentido d e los art. 107 del Texto Refundido de Disposi- pblico, sin necesidad de habilitacin legal, esta ltima sujeta a la re-
ciones Vigentes en materia de Rgimen Local, de 1986, y del art. 3.1.b), serva de ley tributaria 31 . En cuanto a su objeto, la tarifa debe cubrir el
162.2 y 164.1 de la Ley d e Contratos d e las Administraciones Pblicas coste real de prestacin del servicio (no una cantidad inferior) y los in-
(1995), y tambin del Reglamento d e Servicios de las Corporaciones gresos quedan afectados a la actividad o servicio sin pasar a la caja co-
Locales d e 1955. mn; en cambio, la tasa habr d e ser inferior al coste de prestacin (a
lo sumo equivalente), debiendo ingresarse lo percibido en la caja co-
De acuerdo con esta ltima disposicin, la retribucin del conce- mn, como cualquier otro tributo. En este sentido, una abundante ju-
sionario puede consistir bien en contribuciones por establecimiento del risprudencia sobre la que se volver tiene declarado que: procede
servicio ms tasas con arreglo a tarifa a cargo d e los usuarios, o bien en distinguir entre lo que es potestad tarifaria, conexa con la idea de gestin de un
una subvencin con cargo a los fondos de la Corporacin, ya como fi-
n a n c i a c i n exclusiva, ya c o m b i n a d a c o n los c o n c e p t o s anteriores
(art. 129.1.b). Fijada la modalidad de retribucin, el art. 127.2. 9 impo-
ne a la Corporacin la potestad d e mantener el equilibrio econmico 30
La libre eleccin de suministrador de energa elctrica (todos los consumidores
de la concesin, bien mediante compensaciones por cambios en el ob-
merezcan la consideracin de consumidores cualificados), inicialmente prevista para el
j e t o d e la concesin (a), bien revisando las tarifas y la subvencin (b);
ao 2007 (disposicin transitoria decimotercera d e la Ley 54/1997, de 27 d e noviem-
mientras q u e el art. 128.3.2. 9 reconoce al concesionario el derecho a
bre, del Sector Elctrico), ha quedado sine de tras su modificacin por el art. 6 del R.D.-
obtener compensacin econmica q u e mantenga el equilibrio econ- Ley 6/1999, de 16 de abril, de medidas urgentes de liberalizacin e incremento de la
competencia, que deja en manos del Gobierno la competencia para establecer el calen-
dario de liberalizacin para suministro con tensiones inferiores a 1.000 voltios, si as lo recomien-
dan las condiciones del mercado y valorando en especial las condiciones de consumo anual y/o
tensin de suministro. Debe entenderse que, pese a su imprecisin, esta deslegalizacin
28
Destaca ARIO ORTIZ que la potestad tarifaria n o es una potestad sobre algo aje- lo es para recortar el plazo inicial. En el caso d e las telecomunicaciones, Telefnica, S.A.
no sino una potestad sobre algo propio, una potestad sobre un mbito interno, domsti- mantendr la condicin de operador d o m i n a n t e (de operador nico en el caso del bu-
co, se trata d e un aspecto o parte del poder d e modalizacin y direccin del servicio cle local) hasta el ao 2006 (disposicin transitoria tercera d e la Ley 11/1998, d e 24 de
(Las tarifas de los servicios pblicos, ob. cit. pg. 64 a 68, y 88). Tambin, TORNOS MAS, Rgi- abril, General de Telecomunicaciones). En el caso del suministro d e gas p o r canaliza-
men jurdico de la intervencin de los poderes pblicos en relacin con los precios y las tarifas, ob.
cin, la situacin de monopolio sobre el usuario final se m a n t e n d r hasta el a o 2008
cit. pg. 99 y 100.
(de acuerdo con el art. 4.2 del R.D-Ley 6/1999 que redujo el plazo inicial, hasta el 2013,
29
Sobre su proyeccin sobre u n a relacin j u r d i c a particular y su naturaleza fijado por la disposicin transitoria decimoquinta de la Ley 3 4 / 1 9 9 8 , d e 7 de octubre,
compensatoria frente a la potestad de tasacin de precios, general y n o indemnizatoria, del Sector de los Hidrocarburos).
ARIO ORTIZ, ob. cit. pgs. 92 a 96, tambin, TORNOS MAS, ob. cit. pg! 99 a 101. 31
ARIO ORTIZ, ob. cit. pgs. 103 y 104, TORNOS MAS, ob. cit. pg. 100 y 101.
22
TARIFAS, TASAS, l'KAJKS V l'RKCIOS ADMINISTRATIVOS
I O S IIKCIIOS: l)K I O S IMI't'KSIOS, U \ S TASAS Y I O S l'RKCIOS DK SK.RVICIO l'U.ICO 23

servicio pblico y a su frmula de remuneracin, y la potestad tributaria,


plasmacin del concepto de los ingresos pblicos de tal naturaleza (STS. 29 de 2.2. La distincin clsica entre tasa-fiscal y precio de servicio pblico
e n e r o y 4 de marzo de 1998, Ar. 1094 y 1933).
La separacin entre tasas (tarifa-tasa) y precios de los servicios pbli-
La distincin entre potestad tarifaria y potestad tributaria ha lleva- cos (tarifa-precio) se remonta al siglo pasado; tambin su conflictividad.
do a separar: de un lado las tasas, aplicables a los servicios prestados en Da cuenta Villar Palas 34 de una sentencia del Tribunal Supremo de 1 de
rgimen de derecho pblico, de otro las tarifas (precios fijados por la febrero de 1873, en la que se limita la doctrina del precio del servicio
Administracin) para los gestionados conforme al derecho privado, con como tasa a los servicios pblicos integrados en la Administracin, pero
independencia de que sea un m o d o directo (sociedad mercantil pbli- no a los concedibles en los que precisa la tarifa tiene una naturaleza
ca) o indirecto (concesionario). Se trata de una separacin radical, am- administrativa solamente en el momento de su aprobacin por la Admi-
pliamente aceptada, aunque siempre rodeada de polmica 3 2 . nistracin, pero alcanza naturaleza contractual entre partes.
J u n t o a estas tres potestades, confundindose con ellas, aparece el En los aos treinta, ya del siglo XX, la doctrina llam la atencin
control de precios (R.D.-Ley 7/1996, de 7 de j u n i o ) . Desde siempre, esta sobre otro pronunciamiento judicial que iba ms alia: diferenciando la
facultad administrativa es un poder unilateral que corre paralelo a las potestad tributaria de la tarifaria como formas de financiacin de servi-
potestades anteriores, a las q u e se impone en caso de conflicto (por to- cios. En ella se sostiene que: el mero hecho de prestarse municipalmente un
das, STS. 6 de febrero d e 1998, Ar. 1670). La diferencia con las anterio- servicio, no implica deba conceptuarse como derecho o tasa en el sentido jurdico-
res es cualitativa: su causa (pretende la ordenacin del mercado), su fiscal de las palabras, el precio o merced del mismo, incluso en los casos de ser
finalidad (el control de la inflacin, n o la contraprestacin por un bien obligatoria la adquisicin de los bienes o utilizacin de los servicios de carcter
o servicio), su rgimen jurdico (regulacin general, n o sectorial), sus municipal... puesto que no son de igual ndoles ambas actividades econmicas,
parmetros (coste de prestacin ms un razonable beneficio econmi- ya que la primera conduce a satisfacer una atencin pblica de orden comunal y
co, pero determinado a la luz de la poltica econmica general) y su la segunda tan solo provee a los discrecionales consumos de las economas priva-
alcance (discrecional) 3 S . Ms adelante se volver sobre esta potestad y das (STS. 11 de octubre de 1930, Ar. 3061) 3:\
las dificultades de engarce con la potestad tarifaria.
Dejando de lado esos precedentes, el origen prximo de la polmi-
ca puede situarse en la aprobacin del Reglamento de Servicios de las
Corporaciones Locales (1955) 3<i . El art. 155 de esa disposicin diferen-

3S
As se manifiestan, ARIO ORTIZ, G., en Las tarifas..., pgs. 103 y 104, ms tarde
en Economa y Estado, Marcial Pons, Madrid, 1993, pgs. 333 y 334; TORNOS MAS, Rgimen
M
jurdico de la intervencin..., pg. 100, y en Potestad tarifaria y poltica de precios, Revis- VILLAR PALAS, J.L., La intervencin administrativa en la industria, Instituto d e Estu-
ta de Administracin Pblica, 135, 1994, pgs. 80-y81. ltimamente, SOUVIRN MORKNILI.A, dios Polticos, Madrid, 1964, pg. 194. Ms tarde, GARRIDO FALLA, F., Tratado de Derecho
J.M., La actividad de la Administracin y el servicio pblico, Comares, Granada,, 1998, pg. Administrativo, vol. II, 4. a ed., 1971, I.E.P., pg. 435.
:,r
537 y 538, y SANTAMARA PASTOR, J.A., Principios de Derecho Administrativo, vol.' II, Ed. Ra- ' De ella dan cuenta: VILLAR PAIAS, J.L. "Concesiones Administrativas, Enciclope-
mn Areces, Madrid, 1999, pgs. 335 y 336. En contra, GARCA DK ENTKRRA, E., Sobre la dia Jurdica Seix, pg. 740, y ARIO ORTIZ, Las tarifas de los servicios pblicos, ob. cit. pg.
naturaleza de la tasa y las tarifas d e los servicios pblicos, ob. cit. pssim. 107, notan. 1 -'6.
:,,i
33 Poco antes vio la luz el conocido trabajo de GARCA DK ENTKRRA, Sobre la natura-
Sobre esta potestad, ARIO ORTIZ, ob. cit. pg. 80, 88 a 96, y TORNOS MAS, ob. cit.
pg. 95, 98, 99 y 102. Ms reciente, de ste ltimo, Potestad tarifaria y poltica de pre- leza de la tasa y las tarifas de los sei-uicios pblicos (ob. cit.), q u e aborda la cuestin, y se de-
cios, ob. cit., pgs. 77 a 101, en especial pg. 89 al final. canta por el carcter tributario (tasa) de las tarifas, acudiendo a razones sustantivas (tari-
fa dirigida contributiva versus tarifa suficiente equivalencia o conmutativa).
24
TARIFAS, TASAS, PEAJES Y PRECIOS ADMINISTRATIVOS LOS HECHOS: DE LOS IMPUESTOS, 1AS TASAS Y LOS PRECIOS DE SERVICIO PBLICO 25

ci entre tarifa-tasa y tarifa-precio segn el m o d o de gestin. De esta das, a saber de una parte la actividad tributaria o administracin de todos los
forma, en los servicios municipales prestados directamente o por terce- ingresos o medios que nutren con carcter general a la Hacienda Municipal y, de
ro (concesionario, empresa mixta, consorcio, u otros entes pblicos), otro lado, la correspondiente a la prestacin de servicios y suministros de carcter
la tarifa a satisfacer p o r los usuarios t e n d r la naturaleza de tasa social para atender las necesidades determinadas por las exigencias de la comuni-
(art. 155.1). En cambio, en la gestin con arreglo a formas de derecho dad de vecinos, estando esta segunda clase de actividad, municipal constituida
privado y, en especial, por sociedad privada municipal, arrendamiento fundamentalmente por el abastecimiento de agua, alumbrado pblico, mercados,
y concierto, las tarifas tendrn el carcter de precio o merced, sometido transportes, y, en general, por todos los fines asignados a la competencia munici-
a las prescripciones civiles o mercantiles (art. 155.2). Completa y com- pal y que la Ley (...) pero no pueden confundirse con la actividad, tributaria de
plica esta separacin el ltimo n m e r o del artculo al declarar que ten- los Municipios, por ser dos conceptos bien diferenciados uno el precio de los servi-
drn carcter de tasa las tarifas correspondientes a los servicios monopolizados y cios, otro, el de las Tasas fiscales, aqullos, es decir, las Tarifas, se forman tenien-
a los que fueran de recepcin obligatoria para los administrados, cualquiera do en cuenta determinadas exigencias financieras, como son los gastos de explota-
cin del servicio, de conservacin y de renovacin de la instalacin y los intereses
que sea el m o d o de gestin (art. 155.3).
y amortizacin del capital admitindose por tanto los beneficios (...).
Pese a esa tensin normativa, la STS. de 9 de abril de 1968 (Ar. 3748)
recuper la doctrina de aquellos pronunciamientos de 1873 y 1930. Con Para concluir diciendo: cuyos preceptos (los de la Ley de Rgimen Lo-
relacin a un servicio municipal de Lonjas y Mercados, sostiene, en pri- cal) distinguen los rendimientos de los servicios y explotaciones municipales de
mer lugar, que las tarifas son una tasa, ex art. 155.1 y 3, pero no una aquellos otros recursos que merecen el concepto de exaccin municipal, infirindose
tasa fiscal, sino una tasa de servicios, excluida del mbito de aplicacin de todo lo expuesto que siendo el servicio de aguas un servicio normal municipa-
de la seccin 1.a, del Libro 4. 9 , del Texto Articulado y Refundido de R- lizado en rgimen de monopolio por el Ayuntamiento de San Sebastin el impor-
gimen Local de 1955, referida a las Haciendas Municipales. Queda plan- te del suministro de agua a domicilio no es una tasa fiscal sino el precio de ese
teada as la diferente naturaleza de la tasa-tributo frente a la tasa-precio servicio, al que le son aplicables los arts. 166, 169 y 174 de la repetida Ley.
de servicio pblico y, con ello, puesta ya en cuestin cualquier interpre-
La separacin se formula con total nitidez 38 . Tambin la condicin
tacin meramente literal del art. 155 del Reglamento de Servicios de
las Corporaciones Locales.

La STS. de 12 de noviembre de 1970 (Ar. 4573), ms conocida y


objeto de viva polmica doctrinal 3 7 , precis lo siguiente: H8
La crtica de RODRGUKZ MORO se resume en los siguientes aspectos: l.(J no exis-
te en la legislacin local (la Ley de Rgimen Local de 1955) contraposicin entre acti-
Dentro de la actividad econmica propia de la competencia de las Corporacio-
vidad tributaria y actividad o servicios de carcter social, ms aun, de forma expresa,
nes Locales se hace preciso distinguir y puntualizar dos categoras bien diferencia-
los servicios a que se refiere este fallo quedan sujetos de forma expresa a tasa (se trata
de servicios monopolizados, art. 440 de aquella Ley); 2.'-' que las tasas y tarifas sean
trminos diferenciados no es cierto; tarifa es un trmino aplicable a precios de dere-
cho privado y a ingresos de derecho pblico en la medida que tarifa es la tabla o cat-
37
logo de derechos y tasas, 3.-' el rendimiento de los servicios y explotacin municipal
Esgrimida por ARIO ORTIZ en apoyo de su entendimiento de la potestad es distinta de las exacciones municipales siempre que ese rendimiento no sea exac-
tarifaria, como potestad distinta de la tributaria, y de la necesaria diferencia a estos
cin municipal, y 4." el control de precios que ejerce el Gobernador Civil no altera la
efectos entre los servicios integrados y los concedidos (ob. cit. pg. 101 a 104). Critica-
naturaleza jurdica del servicio ni de la contraprestacin. La base de esta argumenta-
da por RODRGUEZ MORO, N., Naturaleza jurdica del precio que pagan los usuarios
cin es la literalidad del art. 155 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones
de un servicio de aguas municipalizado con monopolio, Revista de Estudios de la Vida
Local, 170, 1971, pgs. 327 a 338. Locales. Para Rodrguez Moro, en el caso de la sentencia, un servicio de abastecimiento
26
TARIFAS, TASAS, l>KA|KS Y PRKCIOS ADMINISTRATIVOS I.OS IIKCUOS: l)K I.OS IMI'LT.SIOS, I AS TASAS Y I.OS PKKCIOS DI. SKRVICK) l ' t l J ( X ) 27

de precio para el perceptor del ingreso. Esta sentencia da, adems, una (3): cualquiera que sea la forma de prestacin tendrn, no obstante, carcter de
explicacin sobre el alcance del art. 155.1 que equipara tarifa con tasa, tasa las tarifas correspondientes a los servicios monopolizados y a los que fueran
sealando que de la asimilacin que el art. 155.1 del Reglamento de Servi- de recepcin obligatoria para los administrados, pero: a) Pretender que tal pre-
cios hace de considerar a las Tarifas como Tasas, no se puede deducir la conse- cepto basta para que a dichas tarifas les fuera aplicable el procedimiento de apre-
cuencia que se pretende alcanzar, tipificando de tasa al precio del agua y consi- mio no slo significara hacerlo de dudosa legalidad sino olvidar algo muy im-
derarlo como una exaccin o tasa fiscal, pues el indicado precepto hace la portante: que mientras que el art. 155 (1), respecto de las tarifas a que se refiere,
asimilacin a los solos efectos de que para la cobranza de las facturas correspon- termina diciendo que "tendrn la naturaleza de tasa y sern exaccionables por
dientes a tos suministros o servicios prestados directamente por el Ayuntamiento
va de apremio", el art. 155 (3) slo dice (respecto de las tarifas a que se refiere)
pueda utilizarse la va administrativa de apremio.
que "tendrn... carcter de tasa "; pero no aade "y sern exaccionables por la
En sentencia de 1 de marzo de 1980 (Ar. 1059), el Tribunal Supre- va de apremio"(...).
mo insiste en que los precios de los servicios pblicos carecen del ca- Cierra esta lneajurisprudencial la STS. de 10 de mayo de 1988 (Ar.
rcter de exaccin municipal (tributo), aunque sean la contraprestacin 3739) que, resumiendo las anteriores, concluy que las tasas y los pre-
exigida a los usuarios. La razn se encuentra en los diferentes regme- cios de servicios pblicos no son confundibles entre s, sino claramente
nes de implantacin, modificacin e impugnacin, conceptos inte- diferenciabas en atencin a que sus respectivos regmenes de implantacin, mo-
gradores y finalidad, de las exacciones y de los precios de servicio. No dificacin e impugnacin, conceptos integr adores y finalidades, atribuyen a cada
se trata de una distincin producto de algo instrumental, como es el uno de ellos una naturaleza y normatividad especficas, correspondiendo a las
m o d o de gestin; se trata de obligaciones de pago de distinta naturale- tarifas la calificacin de precio de la que carecen las tasas fiscales. Lo que en
za y de diferente finalidad pblica.
definitiva importa destacar es que las tarifas de determinados servicios pblicos
La STS. de 31 de octubre de 1987 (Ar. 7462), con base en el art. 737 entre ellos el abastecimiento de aguas estn sometidas en nuestro derecho
de la Ley de Rgimen Local de 1955, sostiene que las sociedades mer- positivo a una regulacin distinta de la que afecta a los tributos locales. En este
cantiles municipales no pueden percibir tasas, ni recaudar las cantida- terreno, de puro derecho positivo, cobra sentido la expresin precios de servicios
des debidas acudiendo a la va de apremio, por ser esos mecanismos pblicos. Estos trminos se reiteran ms tarde por la STS. de 26 de julio
exclusivos de los crditos liquidados en favor de las Haciendas Locales de 1994 (Ar. 7146) 3 9 .
y no los liquidados en favor de entidades privadas, aunque sean de pro-
Esta c o r r i e n t e j u r i s p r u d e n c i a l se r e s u m e en tres p r i n c i p i o s :
piedad municipal.
1.a nada tienen que ver las tasas-exacciones con los precios de los ser-
Esta sentencia formula adems la diferencia entre el art. 155.1 y el
art. 155.3 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales: La
tesis contraria (sostenida por el Ayuntamiento apelante) se apoya en el art. 155
:w
En este largo perodo se produjo algn p r o n u n c i a m i e n t o contrario, si bien su
carcter aislado permite seguir afirmando que la expuesta es la doctrina del Tribunal
Supremo. Es el caso de la STS. de 27 de mayo de 1994 (Ar. 3546), que califica de pre-
cio pblico la contraprestacin abonada por los usuarios de un aparcamiento munici-
domiciliario de agua monopolizado, los ingresos exigidos de los usuarios slo pueden pal vigilado gestionado por concesionario, rechazando su calificacin de precio apro-
ser de d e r e c h o pblico por m a n d a t o expreso del art. 155.3 del citado Reglamento bado por la Administracin Municipal. No p u e d e dejar de resaltarse que la prestacin
{cualquiera que fuere la forma de prestacin, tendrn no obstante, carcter de tasa las tarifas
pblica objeto de esta controversia no era un servicio pblico, sino el uso privativo de
correspondientes a los servicios monopolizados y los que fueran de recepcin obligatoria para los
un bien de dominio pblico local, que siempre q u e d en el mbito de lo pblico, an-
administrados).
tes y ahora.
28
TARIFAS, TASAS, PEAJES V PRECIOS ADMINISTRATIVOS
LOS HECHOS: l)K LOS IMPUESTOS, LAS TASAS Y LOS PRECIOS DE SERVICIO PMJCO 29

vicios pblicos, su f u n d a m e n t o , naturaleza y rgimen son distintos;


prestacin a satisfacer par el solicitante no la percibe la Administracin Local
2. 2 la aparente equiparacin entre tasa y tarifa que formula el art. 155 concedente como se exige para establecer precios pblicos, segn se ha visto
del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales es eso, una sino la entidad concesionaria a travs de tarifa o precio privado intervenido y au-
asimilacin a los efectos de p o d e r emplear la va de apremio, pero ello torizado administrativamente.
n o altera la naturaleza de la tarifa; y 3. 2 las tarifas-precios de servicio
pblico q u e d a n al margen de la legislacin de tasas tanto por su fina- Queda claro que el fundamento jurdico de la decisin del Tribu-
lidad como p o r la condicin del gestor en el caso de las personas nal es el art. 41.b) de la Ley de Haciendas Locales, antes de su modifi-
jurdico-privadas. cacin por el art. 66 de la Ley 25/1998. Con su reforma, la mencin
Pese a sus trminos y alcance, la STC. 185/1995, sobre la Ley 8 / expresa a la entidad local como perceptora desaparece, resta tan slo
1989, de 13 de abril, de Tasas y Precios Pblicos, parece no haber cam- la referencia a que tanto las tasas como los precios pblicos podrn ser
biado la posicin de los Tribunales sobre la diferencia entre tasas-tri- exigidos por las Entidades Locales en rgimen de autoliquidacin (los
butos y precios de servicios pblicos. Con independencia de lo que art. 27 y 46 transcritos ms atrs), de lo que puede concluirse que ello
ms adelante se dir, el Tribunal Constitucional acaba con la distin- es as porque son esas entidades las perceptoras de los ingresos. La re-
cin e n t r e tasas y precios pblicos, cuyo diferente rgimen jurdico daccin no es ya tan precisa, pero el criterio subsiste: la naturaleza del
(sujeto a la ley tributaria en el primer caso, y deslegalizado en el abono del usuario es distinta segn quin sea el perceptor, el patrimo-
segundo caso), recuerda m u c h o a la diferencia entre tasas y precios nio en el que se integre.
de servicio pblico que se estudia. Pues bien, pese a anular el rgi- Las sentencias del Tribunal Supremo de 29 de e n e r o y de 4 de mar-
m e n de los precios pblicos por contrario al principio de legalidad,Ja zo de 1998 (Ar. 1094 y 1933), insisten en esa distincin; si bien, a dife-
jurisprudencia sigue inmutable. Basta traer a colacin algunos pronun- rencia de la anterior, en ambas, el servicio enjuiciado es un servicio de
ciamientos posteriores. transporte urbano, gestionado por sociedad annima privada munici-
pal. En ellas se afirma que la tarifa o el precio en sentido econmico que
El primer ejemplo es la STS. de 27 de septiembre de 1997 (Ar.
8484). En relacin con la naturaleza de la tarifa percibida por el con- dicha sociedad pueda cobrar a los usuarios como contraprestacin del servicio de
cesionario de un servicio municipal de abastecimiento de agua con- transporte que presta (el valor de los billetes) no es, en principio, tcnica y jurdi-
cluye lo siguiente: >x camente hablando, una tasa o un precio pblico (es decir, no es un ingreso p-
blico de carcter tributario), sino un precio privado. La razn se encuentra
La Ley de Haciendas Locales, en su art. 41, como tambin, 'y respecto del Es- en la distinta finalidad pblica perseguida, que condiciona el rgimen
tado, la Ley 8/89, de 13 de abril, de Tasas y Precios Pblicos art. 24 consi- de financiacin, de modo que procede distinguir entre lo que es potestad
dera que tales precios pblicos, en cuanto aqu interesa, las contraprestaciones pe- tarifaria, conexa a la idea de gestin de un servicio pblico y a su frmula de
cuniarias que se satisfagan por... la prestacin de servicios o la realizacin de remuneracin, y la potestad tributaria, plasmacin del concepto de los ingresos
actividades administrativas de la competencia de la entidad local perceptora de
de tal naturaleza.
dichas prestaciones cuando... As, pues, es fundamental en el precio pblico no
slo que los servicios o actividades sean de la competencia de la Entidad Local, La conclusin de ambas es que la tarifa es el producto del ejercicio de
sino tambin que sea sta la perceptora de la contraprestacin en que consisten y la potestad tarifaria de la Administracin (y no de la potestad tributaria) y es,
que habr de satisfacer quien los solicite. En el presente supuesto, es claro que el por ello, diferenciaba de la tasa y del precio pblico, pues estas dos ltimas con-
servicio de suministro de agua es de la competencia municipal... Pero resulta igual- traprestaciones constituyen, ms bien, ingresos de derecho pblico que, como ta-
mente patente que estos servicios, inclusive los esenciales, pueden ser gestionados les, conforman la Hacienda Local, y las tarifas son el precio fijado por la Admi-
deforma directa o indirecta, y dentro de esta ltima forma, mediante concesin...
nistracin para remunerar a quien, en rgimen de derecho privado, presta el
y que, en tal caso, esto es, cuando est concedido y la concesin vigente, la contra-
servicio. En los supuestos del concesionario (y tambin, en cierto modo, en las
30
TARIFAS, TASAS. PKAJKS Y PRECIOS ADMINISTRATIVOS
LOS IIKCIIOS: DK LOS IMPUESTOS. I.AS TASAS Y I.OS PRECIOS DE SERVICIO P1H.ICC) 31

empresas privadas con capital total o parcialmente administrativo), la tarifa adop-


fas quedan a la potestad del titular del servicio, las tasas deben ser esta-
ta una conformacin contractual, en cuanto, a pesar de ser fijada unilateral-
blecidas y reguladas por ley 41 .
mentepor la Administracin, su importe se vincula al objeto del servicio y puede
verse afectada en su cuantificacin por la alteracin del equilibrio financiero del Con todo, pese a tan rotunda separacin y prctica unanimidad,
contrato o negocio por el que se confiere la actividad prestacional. (STS. 29 de desde la posicin del usuario la pregunta inevitable es: por qu obliga-
e n e r o de 1998). ciones patrimoniales que comparten lo sustancial su condicin de
obligacin de pago coactiva por el uso o disfrute de un bien o servicio
En resumen, el concepto de precios de servicios pblicos aparece en pblico merecen un tratamiento jurdico tan distinto?, por qu el
la jurisprudencia como respuesta a dos cuestiones: la primera, que la cambio de modo de gestin determina un cambio de la naturaleza de
cntraprestacin por un servicio pblico no siempre tiene que tener una la prestacin patrimonial y, con l, una modificacin de su rgimen de
finalidad tributaria, la segunda que buena parte de los servicios son ges- garantas?, ms aun, por qu el cambio de ropaje jurdico produce el
tionados por empresas de naturaleza privada que perciben los abonos mismo efecto (el caso de los precios privados por los servicios portua-
d e los u s u a r i o s ( t a m b i n p o r o r g a n i s m o s p b l i c o s o b l i g a d o s a rios frente a las tasas aeroportuarias)?; en fin, cul es la diferencia en-
autofinanciar sus actividades). De ah la opinin generalizada que dife- tre las tasas aeroportuarias, las tarifas del transporte regular de viajeros
rencia tasas (sujetas a ley tributaria) y tarifas (precios administrativos, por carreteras, y el precio por el abastecimiento domiciliario de agua?
pero precios a fin de cuentas) 4 0 . No se extraen todas las consecuencias
de la STC. 185/1995. Los tribunales igual que buena parte de la doc- A estas dudas se suma, tras los procesos de liberalizacin, la potes-
trina siguen admitiendo la existencia de dos formas de financiar los tad de fijar el precio de los servicios privados de inters general.
servicios: la potestad tributaria y la potestad tarifaria, encontrndose la
diferencia en los fines y valores en cada caso protegidos. Tambin en su
3. LA POTESTAD TARIFARIA SOBRE SERVICIOS PRIVADOS DE INTERS GENERAL
cuanta y rgimen jurdico: las tarifas deben cubrir el coste total del ser-
vicio, las tasas no deben superarlo, incluso deben ser inferiores, la tari- 3.1. Tarifas, peajes y precios en las leyes liberalizadoras

En la segunda mitad de los aos noventa, a los modos de financia-


cin anotados se suman los mecanismos diseados por las leyes que
w
En razn de esta distincin entre ingresos de derecho pblico tributarios e in-
gresos privados, tasados por la Administracin, TORNOS MAS ha propuesto reservar la ca-
tegora de tarifa en favor de quien presta un servicio pblico como concesionario o en
rgimen de d e r e c h o privado, siendo su funcionalidad asegurar el equilibrio econmico 41
Que las tasas pueden cubrir el coste total de prestacin del servicio lo evidencia
del servicio, mientras que la tasa (o precio pblico) quedara para el ingreso de dere-
la reciente Ley 25/1998. Que las tasas pueden ser destinadas a cubrir los gastos d e un
c h o pblico de la Administracin para el cumplimiento de sus funciones (Potestad
determinado organismo pblico, sin pasar a engrosar la hacienda pblica, lo prueba el
tarifaria y poltica de precios, ob. cit., pgs. 80 y 81, 83, 87 y 99). Aun compartiendo el obje-
rgimen de las exigidas por los servicios prestados por el Consejo de Seguridad Nuclear.
tivo, que n o es otro que clarificar el rgimen jurdico de los ingresos por la prestacin
Dispone el art. 8 de la Ley 14/1999, de 4 de mayo, lo siguiente: el rendimiento ntegro de
de servicios, la identificacin en esta propuesta de las tasas (precios pblicos) con ingre-
las tasas y precios pblicos quedar afectado, con carcter especfico, a la cobertura de los gastos
sos de d e r e c h o pblico no afectados, dejando la tarifa para las percepciones de sujetos
producidos por la prestacin de los se) vicios y realizacin de actividades del Consejo de Seguridad
privados, no explica la naturaleza de las tasas (precios pblicos) que perciben determi-
Nuclear. Que las tarifas pueden ser inferiores al coste de prestacin, d e b i e n d o compen-
nados organismos pblicos (las autoridades portuarias o el ente pblico aeropuertos es-
sarse la diferencia con una subvencin, lo ejemplifica el viejo Reglamento de Servicios
tatales y navegacin area) y estn afectados a la financiacin y viabilidad del servicio
de las Corporaciones Locales (art. 129). Ms adelante, al tratar sobre la tensin entre
prestado, sin que se incorporen a la caja nica.
contribucin y autofnanciacin se volver sobre esta cuestin.
32
TARIFAS, TASAS, PEA|ES Y PRECIOS ADMIMSIRATIVOS
I .OS HECHOS: DE LOS IMPUESTOS, IJVS TASAS Y LOS PRECIOS DE SERVICIO PP.1.1CO 33

han liberalizado b u e n a parte d e los servicios pblicos tradicionales:


el operador al que se encomiende el servicio universal 4: e, incluso, crite-
los servicios postales, los servicios d e telecomunicacin y los suminis-
tros d e electricidad e hidrocarburos, entre otros, que son calificados rios generales para los restantes operadores, que respondan a los princi-
como servicios d e inters general que se prestan e n rgimen d e libre pios de precio asequible, orientacin a costes, n o discriminacin y ni-
competencia 4 2 . cos para todo el territorio nacional (art. 31.1 segundo prrafo de la Ley
24/1998). Se entiende porque nada se dice que el presupuesto de
El cambio d e rgimen del correo tiene lugar con la Ley 24/1998, hecho de esta potestad es la falta de competencia o concurrencia, su in-
de 13 de julio, del Servicio Postal Universal y d e Liberalizacin d e los suficiencia para determinar precios con esos caracteres, en particular pre-
Servicios Postales. Con carcter general desaparece la titularidad pbli- cios que sean asequibles y, por tanto, hagan accesibles esos servicios pos-
ca d e la actividad. Los servicios postales son calificados de servicios de tales. En todo caso se reconoce u n a potestad amplsima, anloga a la
i n t e r s g e n e r a l q u e se p r e s t a n e n r g i m e n d e libre c o m p e t e n c i a potestad tarifaria clsica, slo que, con la excepcin de los servicios pos-
(art. 1.2). Esos servicios se clasifican en dos grupos: 1) los servicios pos- tales reservados, las actividades postales son libres.
tales incluidos en el servicio postal universal y 2) los servicios postales
no incluidos (art. 4). Los servicios que conforman el servicio postal uni- En cuanto a los servicios postales universales, reservados, su finan-
versal se dividen, a su vez, entre los servicios reservados (art. 18 de la ciacin se asegura mediante la creacin de un fondo singular, el Fon-
Ley con base en el art. 128.2 d e la Constitucin) y los servicios no reser- do de Compensacin del Servicio Postal Universal, que se nutrir con
vados (art. 15 d e la Ley). tres fuentes principales: las tasas que abonen los usuarios por los servi-
cios reservados (art. 30 de la Ley), las subvenciones que se concedan
A este cambio de ordenacin le corresponde un nuevo rgimen de con cargo a los presupuestos generales del Estado (art. 27.b d e la Ley)
financiacin. La regla general es la sujecin a precios de mercado. En y, lo mas novedoso, la tasa de contribucin a la financiacin del servi-
este sentido, los servicios postales excluidos del servicio universal y los cio postal universal que se impone a los operadores que sean titulares
servicios incluidos, pero no reservados, quedan sujetos a precios que se- de autorizaciones administrativas singulares para la prestacin d e servi-
rn fijados libremente por el mercado (art. 31.1 de la Ley). cios postales (art. 33 de la Ley en relacin con art. 11 sobre el mbito
No obstante, para los servicios incluidos en el mbito del servicio pos- de esos ttulos habilitantes) 4 4 .
tal universal, el Ministerio de Fomento podr fijar precios mximos para

4:f
La disposicin adicional primera de la Ley 24/1998 atribuye la obligacin de prestar
4
el servicio postal universal a la Entidad Pblica Empresarial Correos y Telgrafos.
- No es objeto d e este trabajo el estudio d e las leyes d e liberalizacin d e los servi- 44
Queda, p o r ltimo, el precio que acuerden el o p e r a d o r del servicio universal
cios pblicos clsicos, d e la introduccin de competencia y normas d e mercado en las
y cualquier operador privado, autorizado, p o r la utilizacin d e la r e d postal pblica
telecomunicaciones, el suministro d e electricidad o los servicios postales, ni en particu-
(el conjunto d e medios patrimoniales que permiten a Correos y Telgrafos prestar los
lar d e las cargas d e servicio pblico que recaen sobre los operadores ni del servicio uni-
servicios postales), q u e nicamente se condiciona p o r la sujecin a los principios d e
versal, nicamente en la medida que sea necesario para explicar la cuestin tarifaria.
transparencia, no discriminacin y objetividad (art. 23.5 s e g u n d o prrafo d e la Ley).
Para ese anlisis: ARIO ORTIZ, G.; K IA CUFTARA MARTNKZ, J.M. y MARTNEZ LPKZ-MUIZ,
Llama la atencin q u e ese conjunto d e bienes se consideren patrimoniales, c o m o si
J.L., El nuevo servicio pblico, Marcial Pons, Madrid, 1997, pssim. Posteriormente, en una
constituyeran un patrimonio propio n o adscrito (con base e n el art. 56 d e la Ley d e
lnea parecida, SOUVIRN MORF.NILI.A, J.M., La actividad de la Administracin y el servicio
Organizacin y Funcionamiento d e la Administracin General del Estado), d e aquella
pblico, Comares, Granada, 1998. Con u n a aproximacin diferente, MUOZ MAIMHAIX>,
entidad pblica empresarial; pero ms a u n d e b e destacarse la calificacin d e bienes
S., Servicio pblico y mercado (Los fundamentos), Civitas, Madrid, 1998.
34
TARIFAS, TASAS, l>K.A|i:S Y PRKCIOS ADMIMSI R.VHVOS I O S HKCIIOS: DK IOS IMI'UKSTOS, IAS TASAS Y I.OS PRKCIOS 1)K SKRVICIO I'LHI.ICO 35

En esta lnea, la Ley 11/1998, de 24 de abril, General de Telecomu- dos en el servicio universal de telecomunicaciones, que pretenden ase-
nicaciones, declara estas actividades como servicios de inters general gurar que todos los ciudadanos puedan recibir conexin a la red tele-
que se prestan en rgimen de competencia (art. 2 de esa Ley) 4 \ Atrs fnica pblica fija y acceder a la prestacin de la telefona fija, dispo-
queda la calificacin de servicio pblico esencial de titularidad estatal ner de una gua gratuita, existencia de una red suficiente de telfonos
reservado al sector pblico (del art. 2.1 de la derogada Ley 31/1987, de pago en todo el territorio nacional y la existencia de servicios aco-
de 18 de diciembre, de ordenacin de las telecomunicaciones). Esta Ley modados a las necesidades de usuarios discapacitados (art. 37); y 3) los
limita la consideracin del servicio pblico (en todo caso no monopoli- servicios obligatorios de telecomunicaciones (servicios de tlex, telgra-
zado) a determinados servicios: 1) los servicios de telecomunicacin para fo, seguridad vida humana en el mar, art. 40 de la Ley)
la defensa nacional y la proteccin civil (art. 5), 2) los servicios agrupa-
En materia de financiacin, esta disposicin seala tres clases de
contraprestacionejs: los precios que los usuarios deben abonar por los
servicios telecomunicaciones (con carcter general, la disposicin tran-
sitoria cuarta de la Ley, para la telefona mvil, el art. 7.cuatro del R.D.-
.../...
Ley 6/1999), los precios por interconexin de las redes pblicas de te-
patrimoniales afectos a un uso o servicio pblico, una categora de la que da cuenta la lecomunicaciones y por el derecho de acceso y uso de esas redes, cuando
STC. 166/1998 pero de reducido alcance. En otros trminos, ese conjunto de bienes,
las partes no alcancen un acuerdo (art. 24 y 26 de la Ley) y, para asegu-
adscritos por la Administracin General del Estado, son bienes de dominio pblico por
rar la financiacin del servicio universal, las aportaciones debidas al Fon-
afectacin al servicio postal universal que se encomienda a la entidad Correos y Tel-
grafos. En todo caso, la causa de esta singular calificacin se encuentra en el art. 99.uno.l
do Nacional del Servicio Universal de Telecomunicaciones que se im-
de la Ley 31/1990, de 27 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1991, p o n e n a todos los o p e r a d o r e s q u e e x p l o t e n las redes pblicas de
que cre ese organismo pblico, en cuyo apartado segundo se dispuso: se le transfieren telecomunicacin y los prestadores de servicios telefnicos disponibles
los bienes y derechos actualmente adscritos a los sentidos que se le encomiendan. Expresamente, al pblico (art. 39 de la Ley General de Telecomunicaciones). Por otra
el art. 9 del R.D. 1766/1991, de 13 de diciembre, de aprobacin de los Estatutos del Or- parte, los art. 71 a 75 regulan las tasas por la expedicin de autorizacio-
ganismo A u t n o m o Correos y Telgrafos, establece que para el cumplimiento de sus fi- nes, por numeracin, por reserva del dominio pblico radioelctrico, y
nes, este organismo tendr un patrimonio propio, distinto al del Estado, formado por el con- por la expedicin de certificaciones, que constituyen los ingresos pro-
junto de los bienes, derechos y obligaciones que le han sido transferidos. Se trata de una frmula pios de la Comisin del Mercado de las Telecomunicaciones (tasas afec-
empleada, por ejemplo, con el patrimonio de la Seguridad Social, por tanto, vlida; pero tas a sus actividades que no pasan a la hacienda pblica).
ello no significa que el uso de esos bienes por terceros sea equiparable al de cualquier
bien patrimonial. De su afectacin a un servicio y, en este caso, de su necesidad para De esta regulacin importa, en este lugar del estudio, llamar la aten-
prestar servicios postales resultan los elementos que determinan su naturaleza como pres- cin sobre los trminos en que se reconoce la competencia para fijar
tacin patrimonial de carcter pblica, difcilmente compatible con un precio de mer- los precios que deben abonar los usuarios finales:
cado ms adelante se volver sobre esta cuestin. Sobre los patrimonios distintos
del patrimonio del Estado, ampliamente, DAZ Ll-.MA, J.M., La afirmacin legal de patri- La Comisin Delegada del Gobierno para Asuntos Econmicos, previo informe
monios propios de los organismos autnomos, en Libro homenaje a F. Clcweio Arnalo, de la Comisin del Mercado de las Telecomunicaciones, podr fijar transitoriamente
Civitas, Madrid, 1994, II, pgs. 363 a 422. precios fijos, mximos y mnimos, o los criterios para su fijacin y los mecanismos
4r
para su control, en funcin de los costes reales de la prestacin del sencio y del
' Para el estudio c o m p l e t o de esta n o r m a , ARPN DK MKNDVII. AI.DAMA, A. y
grado de concurrencia de operadores en el mercado (disposicin t r a n s i t o r i a c u a r t a
CARRASCO PKRF.RA, A. (directores), Comentarios a la Ley General de Telecomunicaciones,
de la Ley en la redaccin que le dio el art. 94. catorce de la Ley 50/1998).
Aranzadi, Pamplona, 1999, 1021 pgs., tambin la primera parte de CRKMADRS, J. y MA-
YOR MENKNDEZ, P., La liberalizacin de las telecomunicaciones en un inundo global, La Ley-Ac-
tualidad y Ministerio de Fomento, Madrid, 1999.
Los a s p e c t o s , m e j o r las o m i s i o n e s , a r e s a l t a r s o n d e diversa entidad.
A n t e t o d o , esta d i s p o s i c i n a t r i b u y e a la C o m i s i n D e l e g a d a d e l G o b i e r -
36
JARIFAS, TASAS, PEAJES Y PRECIOS ADMINISTRATIVOS
LOS IIKCIIOS: DE I X)S IMPUESTOS, 1.AS TASAS Y I .OS PRECIOS DE SERVICIO PBLICO 37

no para Asuntos Econmicos un poder clave en el ejercicio de la liber-


tambin sobre cundo es razonable fijar esos precios. Imprecisin so-
tad de empresa: la determinacin del precio que debe abonar el usua-
bre las frmulas, no slo porque se relacionan varias, cada una de las
rio o consumidor. La razn est implcita: la llamada al grado de concu-
cules con una funcin y alcance diferente, sino tambin porque nada
rrencia de operadores en el mercado supone conectar el ejercicio de este
se dice sobre los lmites y condiciones de cada una de ellas. En reali-
poder con la falta de competencia o, a lo sumo, con una situacin de
dad, esta imprecisin se explica p o r q u e la disposicin transitoria
competencia mnima, que difcilmente permite la adecuada formacin
transcrita no deja de ser una clusula de deslegalizacin.
de un precio. Ello permite otra conclusin: aun llamado precio, el re-
sultado de esa potestad ser bien una tasa (en el sentido clsico de pre- No difiere de lo dicho el art. 7.cuatro del R.D.-Ley 6/1999 cuando
cio tasado o justo precio), o bien un lmite mximo, nunca un precio. establece que el Ministerio de Fomento, previo informe de la Comisin del
La Administracin no puede sustituir los mecanismos de formacin de Mercado de las Telecomunicaciones, propondr al Consejo de Ministros la apro-
los precios del mercado. bacin de un Real Decreto que regule un nuevo marco regulatorio de precios mxi-
mos para Telefnica, Sociedad Annima, de carcter transitorio, basado en un
Pero que exista una razn para esta clase de potestad no es sufi-
modelo de lmites mximos..'El grado de imprecisin es equiparable a la
ciente para desplazar el cambio producido por esta Ley: las telecomu-
disposicin transitoria estudiada. El reglamento se convierte en decisi-
nicaciones dejan de ser servicio pblico de titularidad estatal. En con-
vo. Ser el Gobierno el que fije el rgimen de las tarifas telefnicas.
secuencia, esta potestad no es un caso ms de potestad tarifaria implcita
en la titularidad del servicio pblico, t r a d i c i o n a l m e n t e objeto de El cambio regulatorio en el suministro de electricidad tambin ha
deslegalizacin. Ahora es una carga o limitacin del derecho de li- afectado a las tarifas elctricas. La Ley 54/1997, de 27 de noviembre,
bertad de empresa, con las consecuencias que ello acarrea, al menos de regulacin del sector elctrico reconoce la libre iniciativa empresa-
en cuanto a garantas formales. No se entiende, por ello, la imprecisin rial para el ejercicio de las actividades destinadas al suministro de ener-
de la ley al regular esta potestad. En este sentido, el objeto de esta po- ga (produccin, transporte, distribucin y comercializacin), si bien se
testad son los servicios de telecomunicacin, sin distincin de clase ejercern garantizando el suministro de energa elctrica a todos los
alguna. Dado que esta Ley regula los servicios de telecomunicacin demandantes dentro del territorio nacional y tendr la consideracin
(art. 2 de la Ley) podra entenderse que todos estn afectados por esta de servicio esencial (art. 2 de la Ley, no se trata de la calificacin de
prerrogativa, cuando, en rigor, nicamente los servicios que forman el servicio esencial reservado al sector pblico ex art. 128.2 de la Consti-
servicio universal cumplen la condicin de servicios o prestaciones con tucin) 47.
garanta pblica (que no titularidad) que justifica la atribucin de po- A partir de este cambio, el legislador apunta tres tipos de contra-
testades para su atencin, una de ellas la que se estudia 46 . Imprecisin prestacin econmica: las tarifas, los peajes y los precios. La tarifa elc-
trica es la contraprestacin que debe abonar el consumidor de energa
elctrica, no cualificado, por el consumo que realice (art. 17 de la Ley).

4,1
No lo ha e n t e n d i d o as el Tribunal Supremo. En sentencia de 24 de j u n i o de
1999 (Ar. 4505) afirma no hay razones suficientes para justificar una interpretacin tan restric-
tiva de la expresin genrica, tarifas telefnicas, que el legislador emple de modo conscientemente 41
Sobre la regulacin del sector elctrico, antes y ahora, ARIO ORTIZ, G. y LPEZ
abierto, sin limitarla a aquellas que se refieren nicamente al servicio telefnico bsico (fj. 4.'-').
Bien es cierto que la norma estudiada es el anexo I del R.D. Ley 7/1996 sobre precios y DF. CASTRO, L., El sistema elctrico espaol: regulacin y competencia, Montecorvo y otros, Ma-
tarifas sometidas a control de precios. Pero la conclusin es trasladable a la disposicin drid, 1999, 687 pgs. Centrado en la apertura del sector a la libre competencia, DE LA
transitoria mencionada. CRUZ FKRRF.R, J., La liberalizacin de los servicios pblicos y el sector elctrico (modelos y anlisis
de la Ley 54/1997), Marcial Pons y otros, Madrid, 1999, 503 pgs.
38
TARIFAS, TASAS, l'KAJKS Y PRK.CIOS ADMINISTRATIVOS
IOS IIKCIIOS: DK I .OS IMI'L'KSTOS, l-VS TASAS Y I.OS l'RKCIOS 1)K SKRVICIO l'U.ICO 39

A diferencia de otras normas liberalizadoras, esta disposicin precisa la


mximas (art. 93 segn redaccin dada por el art. 108.tres de la Ley 5 0 /
estructura y conceptos que abarca la tarifa: el coste de produccin de ener-
1998). Los peajes y cnones se refieren a la contraprestacin por los
ga elctrica (precio medio previsto en el mercado de produccin, no cos-
servicios bsicos de acceso a las redes y por el uso de las plantas de
tes estndares), los peajes por transporte y distribucin, los costes de
regasificacin, almacenamiento y redes de transporte, que sern nicos
comercializacin, los costes permanentes del sistema, y los costes de di-
(art. 94 de la Ley). En relacin con los elementos determinantes de las
versificacin y seguridad del abastecimiento (art. 17.1 en relacin con el
tarifas, peajes y cnones, la Ley ordena que incluyan un trmino de co-
art. 16.1 a 6 de la Ley). El peaje es la contraprestacin econmica por el
nexin y un trminos de seguridad del sistema que ser satisfecho por
uso de las redes de transporte y distribucin que efecten las empresas
todos los consumidores (disposicin transitoria sexta de la Ley) 5() .
distribuidoras y de comercializacin (art. 18 de la citada Ley). Su conte-
nido es mucho ms impreciso: sern nicos en todo el territorio nacio- De los datos normativos resaltados pueden extraerse ya algunas con-
nal y se fijarn teniendo en cuenta niveles de tensin y uso que se haga clusiones sobre los principios y modos de financiacin previstos en es-
de la red. Y, en cuanto a los precios, son las cantidades que, en condicio- tas leyes.
nes de mercado, pacten los consumidores cualificados con los producto- Aun reconocida la libre iniciativa empresarial, estas actividades me-
res de electricidad (art. 15 en relacin con los art. 9.2 y 24 de la Ley 4S ). recen la calificacin de servicios privados de inters general, explican-
En parecidos trminos, tras reconocer la libre iniciativa empresa- do este ltimo adjetivo la intervencin pblica que se impone. Tcnica-
rial en el suministro de gases combustibles, la Ley 34/1998, de 7 de oc- mente, esas actividades dejan de ser servicio pblico de titularidad estatal
tubre, del Sector de Hidrocarburos establece los principios generales para convertirse en actividades privadas, reglamentadas 5 1 . En los casos
de tarifas, peajes y cnones (art. 91 y 92) 4 9 . Sobre las tarifas de los com- expuestos, el legislador traslada al Gobierno o a la Comisin Delegada
bustibles gaseosos, la ley faculta al Ministro de Industria para dictar las de Asuntos Econmicos (incluso a un Ministerio) la competencia para
disposiciones necesarias para el establecimiento de las tarifas de venta fijar la contraprestacin en tres supuestos: l. s a los usuarios finales por
de estos combustibles, bien estableciendo los valores concretos, bien un el uso o consumo del servicio que realicen (las tradicionales tarifas te-
sistema de determinacin y actualizacin automtica; en todo caso, las lefnicas o elctricas), 2. e a los operadores que pretendan ejercer el
tarifas sern nicas en todo el territorio nacional y tendrn carcter de derecho de acceso a las redes e infraestructuras (peajes y cnones) y
3. 9 a los operadores cualificados como contribucin a la financiacin
del servicio universal, legalmente establecido (servicio postal y teleco-
municaciones). En casi todos los supuestos, esta competencia se reco-
noce con carcter transitorio, vinculada y d e p e n d i e n d o del grado de
48
La disposicin transitoria decimotercera de la Ley 54/1997 fij, con ese carc- concurrencia que exista en el mercado de cada una de las actividades
ter, los niveles de consumo para merecer la consideracin de consumidor cualificado.
El art. 6 dei R.D.-Ley 6/1999, de 16 de abril, de medidas urgentes de liberalizacin e
incremento de la competencia, considera ^consumidores cualificados de energa elctri-
ca, a aquellos cuyos suministros se realicen a tensiones superior a 1.000 voltios, si bien
esta previsin se formula con efectos del 1 de julio del 2000.
:
411 '" La principal innovacin de la Ley 3 4 / 1 9 9 8 con respecto a las anteriores es que
En cambio, en el suministro de gasolina, el rgimen de precios mximos autori-
ordena la vigencia del sistema de determinacin de esas contraprestaciones por pero-
zados (art. 9 de la Ley 34/1992, de 22 de diciembre, de ordenacin del sector petrole-
ro) ha d a d o paso a un rgimen de libre fijacin de precios (art. 38 Ley 34/1998, del dos de cuatro aos en aras de la estabilidad de la regulacin (art. 92.2 de la Ley, a u n q u e
Sector de Hidrocarburos). Ms adelante, se volver sobce este cambio, el modo de reali- la disposicin transitoria novena demora por dos aos su aplicacin).
r
zarlo y las condiciones de este mercado. '' Sobre la potestad de fijar los precios de esta clase de actividades, ms atrs, lo que
se dijo en el epgrafe Las potestades pblicas sobre tarifas, tasas y precios administrativos.
40 TARIFAS, TASAS. PEAJES V PRECIOS ADMINISTRATIVOS LOS HECHOS: DE I.OS IMPUESTOS, LAS TASAS Y LOS PRECIOS DE SERVICIO PIU.ICO 41

reguladas 5 2 . En todos los casos, cuando se trata de servicios de autori- precio de los medicamentos). En este caso, esos bienes jurdicos son
dad o de servicios administrativos clsicos, las leyes establecen tasas por,
el servicio universal, la accesibilidad y asequibilidad de sus prestacio-
su prestacin, con cumplimiento de las garantas formales que vincu-
nes y la efectividad del d e r e c h o de acceso a las redes (incluyendo el
lan a los tributos.
derecho de interconexin). Pero que este p o d e r d e fijacin de pre-
cios encaje con una de las categoras clsicas no implica, por s solo,
3.2. La potestad de fijacin de precios: fundamento que tambin sirva su fundamento, esto es, la afirmacin de que esa
potestad nace de un ordenamiento seccional. De ser as, el paso sera
El esquema que se trasluce de esta regulacin puede sintetizarse en intrascendente. Basta con recordar el rgimen genrico que o r d e n a
la siguiente frmula: tasas por servicios administrativos en rgimen de el precio de los medicamentos: la Ley de Bases de Sanidad Nacional,
derecho pblico, sujetas a reserva de ley tributaria, y tarifas, peajes y de 1944, facult al Gobierno para tasar el precio de las especialidades
precios por servicios econmicos privados, pero de inters general, en farmacuticas, sin mayor precisin; en parecidos trminos se expresa
los trminos de deslegalizacin que caracterizan a la potestad tarifaria. el art. 100 de la vigente Ley del Medicamento, de 1990, tan slo se
Sin embargo, de acuerdo con la clasificacin ms atrs expuesta, aaden algunos criterios de carcter discrecional y sin jerarquizar. De
mal p u e d e calificarse este p o d e r de fijacin de precios, tarifas y pea- anlogo contenido son las leyes que liberalizan las telecomunicacio-
jes como potestad tarifaria cuando las actividades a que afectan no son nes, la electricidad, los hidrocarburos y los servicios postales, limita-
das a facultar al Gobierno para que establezca y regule las tarifas y pre-
algo propio, sino algo ajeno. El p o d e r reconocido por estas Leyes en-
cios de cada una de esas actividades.
caja mejor con el p o d e r de fijacin de precios en actividades privadas,
p e r o fuertemente intervenidas, en razn de la garanta de bienes jur- Se ha dicho que, tras esa clase de normas, va tomando forma una
dicos distintos del equilibrio econmico del concesionario (el caso del potestad tarifaria general, aplicable no slo a los servicios pblicos cl-
sicos, sino tambin a los servicios liberalizados 53 . Pero, claro sta, ese
poder no puede entenderse como una poder general, fundado en una
inexistente clusula de orden econmico general, sino como una po-
testad cuya existencia, contenido y lmites, debe fijarse por cada ley
r
'- Distinto de este rgimen es el que se mantiene para el tabaco. La Ley 13/1998, liberalizadora 54 , por ms que pueden sealarse elementos comunes. Los
de 4 de mayo, de ordenacin del mercado de tabacos y normativa tributaria, declara
extinguidos los monopolios pblicos sobre la fabricacin, la importacin y la distribu-
cin al por mayor d e j a b o r e s de tabaco manufacturados no comunitarios, pero mantie-
ne el monopolio sobre el comercio al por m e n o r de labores de tabaco (art. 1 en rela-
cin con el art. 4 de la Ley). Se dice en la exposicin de motivos que este comercio al r,s
SOUVIRN MORKNILI-A, ob. cit. pgs. 540 y 541.
por m e n o r sigue revistiendo el carcter de servicio pblico, afirmacin que carece de apoyo 54
No puede, por ello, compartirse que esa fijacin administrativa de las tarifas... el
legal posterior. Lo cierto es que, pese a mantener ese monopolio, el rgimen de precios
ejercicio del poder por el que se establecen referencias mximas o mnimas, fruto del poder del Esta-
de venta al pblico queda liberalizado, sometido tan slo a la carga de comunicar a la
do, un poder genrico que es el mismo que le permite genricamente ordenar la Economa (SNCHEZ
Administracin los precios en el plazo mximo de un mes. Esta carga recae sobre los
RODRGUEZ, A.J., Liberalizacin y rgimen jurdico y econmico de las tarifas de teleco-
fabricantes y los importadores (art. 4.dos de la Ley 13/1998). A diferencia de los expues-
municaciones, en La liberalizacin de las telecomunicaciones en un mundo global, ob. cit. pg.
tos, aun si el legislador hubiera optado por un precio mximo en lugar de por uno co-
311 a 337, en particular pg. 313). Ni esa clase de poderes genricos son admisibles en
municado, la finalidad aduanera y tributaria de este control pblico nada tiene que ver
un Estado de Derecho, por discrecional que sea el poder que la n o r m a confiere al po-
con los motivos y la finalidad de la potestad tarifaria sobre actividades privadas de inte-
der pblico, ni son equiparables la potestad de fijar precios administrativos con el po-
rs general.
der discrecional de control de precios: su causa y su regulacin son distintos.
42
TARIFAS. TASAS, l'KA||-:S Y l'KF.CIOS ADMINISTRATIVOS
IOS IIK.CIIOS: DK IOS IMI'LKSTOS, I AS TASAS Y I.OS l'RI.CIOS DK SKRVICIO l'lil.lCO 43

lmites a la libertad de empresa deben ser tasados y expresos, fijados principio de reserva de ley. Pero la proyeccin del art. 31.3 CE sobre
con precisin por una ley. No cabe confundir la potestad tarifaria o de todas las tarifas hace desaparecer esa diferencia. La potestad tarifaria,
fijacin de precios administrativos de servicios privados de inters ge- garanta econmica del gestor, y la potestad de fijacin de precios de
neral con la potestad de control de precios, que tiene una finalidad y bienes o actividades privadas fuertemente intervenidas, coinciden en su
un fundamento el control de la inflacin bien distintos. causa, en su fundamento y, como se ver, en la reserva de ley, lo que
Ahora bien, lo dicho no puede ocultar que esta potestad de fijacin permite identificarlas, simplemente, como potestad tarifaria.
de precios de actividades privadas de inters pblico no difiere mucho Calificar el poder de fijacin de precios como potestad tarifaria per-
de la potestad tarifaria, en sentido estricto. En su explicacin ms ex- mite abordar una ltima cuestin: las tarifas, peajes y precios estudia-
tendida, la diferencia se basa en la posicin jurdica del gestor: la po- dos tienen encaje entre los modos de financiacin de los servicios p-
testad tarifaria mira al equilibrio econmico del gestor, la fijacin de blicos? La anterior conclusin permite contestar afirmativamente. Con
precios a la garanta de fines pblicos ms generales. Pero esta aproxi- todo, es fcil mantener una duda: esas tarifas, peajes y precios no con-
macin mezcla elementos de diferente naturaleza. En el primer caso, tribuye al coste de ningn servici pblico, es ms sus perceptores son
la posicin adoptada es la del gestor del servicio (la del contratista de empresas privadas, de modo que no es posible esa articulacin.
servicio pblico), en el segundo supuesto la del usuario, la del gestor
slo para afirmar que no queda garantizada su financiacin. Ambos aser- Para contestar este planteamiento es preciso considerar el papel
tos son ciertos, pero es la expuesta la nica razn de ser de la potestad de arbitro (de regulador) que asume el p o d e r pblico tras la liberali-
tarifaria? Es i n n e g a b l e q u e los bienes j u r d i c o s de accesibilidad y zacin frente a la funcin de titular del servicio clsica. Pero ello n o
asequibilidad de las prestaciones tambin subyacen en el servicio pbli- puede ocultar que este cambio se basa en una idea, que el acceso de
co clsico, como tambin lo es el carcter instrumental de las tarifas, los ciudadanos a determinados servicios y bienes, considerados en cada
mecanismo que pretende la adecuada financiacin del servicio para que m o m e n t o como esenciales, q u e d a mejor asegurado en condiciones de
aquellos fines se cumplan. libre competencia que en rgimen de monopolio pblico, incluso de
direccin pblica de la actividad en cuestin. En esta situacin d e b e
Siendo as, la confluencia de las dos clases de potestades es inevita- considerarse absurdo identificar la financiacin de los asuntos pbli-
ble. Ambos son poderes que permiten fijar la contraprestacin que los cos con la gestin directa de los mismos, salvo que se estime como ra-
usuarios deben abonar por el uso o disfrute de un bien o servicio. Am- zonable, por ejemplo en los servicios sanitarios, considerar slo el gasto
bos son formas que pretenden asegurar la viabilidad econmica del ser- pblico directo y desconocer el gasto privado sanitario, en particular
vicio que se presta sin la cual aquellos bienes jurdicos (universalidad, aqul que es consecuencia de las deficiencias del sistema sanitario p-
accesibilidad, asequibilidad) seran inalcanzables. En fin, ambos pode- blico; cuando esa situacin se produce, ese gasto privado es financia-
res traen causa de la asuncin por el poder pblico de una responsabi- cin, siquiera indirecta, de obligaciones pblicas cumplidas deficien-
lidad, ya sea un servicio pblico en sentido estricto, ya sea el servicio temente. No es el caso, ahora se trata de servicios privados de inters
universal, ya sea el derecho de acceso a las infraestructuras. En todos general. Pero queda clara la obligacin pblica de asegurar el acceso
los casos, en las leyes se encuentran los ttulos jurdicos que imponen de todos, en condiciones de igualdad, a los servicios que conforman
esas obligaciones, los cules, a su vez, son la causa del.otorgamiento de el servicio universal. Que es as lo prueba la garanta de financiacin
potestades administrativas para su cumplimiento. En la explicacin cl- que se impone al Estado en la financiacin del servicio universal cuan-
sica, existen diferencias de rgimen j u r d i c o . Frente a la deslega- do los ingresos que pasen a formar los fondos de compensacin sean
lizacin de la potestad tarifaria sobre el servicio pblico, cuando se trata insuficientes (art. 28 de la Ley 2 4 / 1 9 8 8 , del Servicio Postal Universal,
de fijar el precio en actividades privadas, aun de inters general, rige el tambin disposicin transitoria cuarta, segundo prrafo, de la Ley 1 1 /
44 TARIFAS, TASAS, PEAJES Y PRECIOS ADMINISTRATIVOS

1998, de Telecomunicaciones). En fin, que con mecanismos de finan-


ciacin de estas leyes trasladen a los usuarios el coste total de prestacin CAPTULO SEGUNDO
de los servicios que reciben, incluyendo la contribucin de los operado-
res a la financiacin de los servicios universales, no constituye u n a gran EL FUNDAMENTO: NATURALEZA COMN DE LAS TARIFAS,
novedad. La existencia de servicios pblicos basados en la autofinanciacin TASAS, PEAJES Y PRECIOS ADMINISTRATIVOS
es bien conocida. El caso de las tarifas telefnicas es el mejor ejemplo.
En cuanto al reparto de cargas entre operadores, las compensaciones
interempresariales en el sector elctrico como mecanismo necesario para
asegurar una tarifa uniforme en todo el territorio nacional son tambin
conocidas.
Lo singular, por tanto, es que su rgimen jurdico debe ajustarse a
las consecuencias que derivan de operar en actividades en libre compe-
tencia (transparencia de su formacin, neutralidad competitiva), sin ol-
vidar la necesidad de proteger a los usuarios frente a posiciones d e mo- 1. DE LAS PRESTACIONES PATRIMONIALES PBLICAS
nopolio u oligopolio, que es la situacin que efectivamente existe en el
trnsito del monopolio a la libre concurrencia. 1.1. Concepto constitucional: los principios
En resumen, la potestad de fijar los precios de servicios privados de
inters general puede ser considerada como manifestacin particular En u n a p r i m e r a a p r o x i m a c i n , las tarifas, las tasas, los peajes y
de la potestad tarifaria. los precios administrativos q u e se lexigen d e los c i u d a d a n o s como
c o n t r a p r e s t a c i n p o r d e t e r m i n a d o s servicios (pblicos o privados
Con todo, sigue pendiente la pregunta formulada ms atrs. Situa-
d e i n t e r s g e n e r a l ) q u e les benefician, si en alguna categora cons-
dos en la posicin jurdica del usuario (si se quiere, del consumidor o
titucional p u e d e n t e n e r encaje es en la de prestacin patrimonial
ciudadano), cul es la razn ltima por la cual obligaciones patrimo-
d e c a r c t e r p b l i c o . Dispone el art. 31.3 de la Carta Magna lo si-
niales que comparten lo sustancial su condicin de obligacin de pago
guiente:
coactiva por el uso o disfrute de un bien o servicio merecen un trata-
miento jurdico distinto segn se trate de tasas (legalidad tributaria), Slo podrn establecerse prestaciones personales o patrimoniales de carcter
de precios de servicio pblico o de precios de servicios privados de in- pblico con arreglo a la ley.
ters general (legalidad tarifaria). Como se pregunt ms atrs, real-
mente existe una diferencia cualitativa entre las tasas aeroportuarias, las Tras varias aproximaciones indirectas, el Tribunal Constitucional
tarifas del transporte regular de viajeros por carretera, el precio por el abord esta categora frontalmente en los ltimos aos, acotando su sig-
abastecimiento domiciliario de agua, la tarifa elctrica, la tarifa telef- nificado, su alcance y sus lmites.
nica y el precio del gas (estos ltimos, mientras la competencia no sea
efectiva)?; en otros trminos, la radical separacin entre tarifa-tasa y En cuanto a su significado, tiene dicho el Tribunal Constitucional
tarifa-precio, aqulla sujeta a reserva de ley, sta deslegalizada, es soste- que:
nible? Para dar una respuesta, es preciso volver sobre la naturaleza de
Estamos ante una prestacin patrimonial de carcter pblico cuando existe
las obligaciones patrimoniales en que cada una de ellas consisten.
una imposicin coactiva de la prestacin patrimonial o, lo que es lo mismo, el
establecimiento unilateral de la obligacin de pago por parte del poder pblico
46 JARIFAS, TASAS, PEAJES Y PRECIOS ADMINISI RA IVOS 1.1. FUNDAMENTO: NATURALEZA COMN DE I.AS TARIFAS, TASAS, PEAJES Y PRECIOS ADMINISTRATIVOS 47

sin el concurso de la voluntad del sujeto llamado a satisfacerla (STC. 1 8 5 / El sometimiento de la relacin obligacional a un rgimen jurdico de Derecho
1 9 9 5 , f.j. 3 . U M ) . Pblico no es suficiente por s solo para considerar que la prestacin patrimonial
as regulada sea una prestacin de carcter pblico en el sentido del artculo 31.3
De esta definicin resultan dos notas sobre las que se articula esta CE ( S T C . 1 8 5 / 1 9 9 5 , f.j. 3 . a ) .
categora: a) que esa clase de prestaciones nacen de la imposicin por
un poder pblico de una obligacin de pago y b) que esa imposicin En sentido contrario, el rgimen j u r d i c o al que se someta for-
debe ser coactiva, esto es, establecida sin el concurso de la voluntad del malmente la relacin obligacional, sea pblico o sea privado, n o cam-
sujeto llamado a satisfacerla; de lo contrario no es precisa la garanta bia, por si slo, la condicin de la prestacin patrimonial impuesta.
pblica en que consiste. Es indiferente, mejor es insuficiente, el carcter pblico o privado
de ese rgimen j u r d i c o . Una conclusin q u e es fundamental ante la
En ese mismo p r o n u n c i a m i e n t o se formula otra nota caractersti-
variedad de formas de gestin de los asuntos pblicos y la p r o p i a di-
ca, si bien con m e n o r precisin. Ante la cuestin de que la ley reco-
versidad organizativa de las entidades pblicas (huida al d e r e c h o pri-
nozca poderes exorbitantes a los entes pblicos para asegurar el cum-
plimiento de determinadas obligaciones, lleva al Tribunal a la siguiente vado).
afirmacin: De un posterior pronunciamiento resultan las dos notas que com-
pletan la definicin de esta categora constitucional. El Tribunal Cons-
titucional, con el fin de decidir sobre la concurrencia o no de la cate-
gora en una prestacin patrimonial impuesta por la ley, complet las
notas anteriores con la siguiente precisin:
r,r
' Q u e d dicho ms atrs que esta sentencia declar la inconstitucionalidad de los
Siempre que, al mismo tiempo, como se desprende de la propia expresin cons-
prrafos a) y b) del art. 24 de la Ley 8/1999, de 13 de abril, de Tasas y Precios Pblicos,
titucional (prestaciones de carcter pblico, dice el art. 31.3 CE), la prestacin,
as c o m o algunas expresiones del prrafo c) del mismo precepto, a partir de la defini-
con independencia de la condicin pblica o privada de quien la percibe, tenga
cin del concepto de prestacin patrimonial de carcter pblica del art. 31.3 de la Cons-
una inequvoca finalidad de inters pblico (STC. 182/1997, f.j. 15.-:><').
titucin. Los trminos de esa ley pueden resumirse como sigue: partiendo de que tasa y
precio pblico comparten supuesto de hecho, que un ente pblico entrega directamen-
De modo que, j u n t o a las notas ya expuestas, para hablar de presta-
te bienes o servicios a los ciudadanos por los que percibe un ingreso, la diferencia se
sita en que mientras en la tasa aparece la nota de la coactividad, propia de cualquier
cin patrimonial de carcter pblico es preciso que esa prestacin (que
tributo, en el precio pblico la relacin que se entabla es cpntractual y voluntaria para la obligacin de pago en que consista) cumpla una finalidad de inters
quin la suscribe, hasta aqu, la diferencia es aceptable. Pero el conflicto aparece cuan- pblico, con independencia (sta es la otra nota) de la condicin p-
do el legislador define lo que sea coactividad: la prestacin es coactiva cuando la solici- blica o privada del sujeto que perciba el pago y, por tanto, de su afecta-
tud o recepcin sea obligatoria y, adems, la prestacin del bien o servicio est, monopo- cin o destino pblico o privado.
lizada, sin que sea Iegalmente posible la concurrencia de los particulares (art. 6 de la
Ley); por contra, cuando los servicios no fueran de recepcin obligatoria, o sean suscep-
tibles de ser prestados por el sector privado (por no implicar ejercicio de autoridad o
no estar reservado al sector pblico), cualquiera de las dos, la prestacin se presume
voluntaria y contractual (art. 24 de la Ley). La consecuencia de la distincin es conoci- 5,1
En la sentencia 182/1997, el Tribunal enjuici el art. 6.1 del Real Decreto Ley
da: sujecin a reserva de ley de las tasas, deslegalizacin del rgimen de establecimien- 5/1992 que impone a los empresarios el pago a los trabajadores de una parte de la pres-
to, regulacin y exigibilidad de los precios pblicos. Debe insistirse en ello: la clave de tacin de Seguridad Social en los casos de incapacidad laboral transitoria derivada de
esta regulacin era la definicin formal de coactividad. La STC. 233/1999 insiste en este riesgos comunes, calificando esa obligacin de prestacin patrimonial de carcter pbli-
anlisis (f.j. 9.'-' y 16.'-'). co y, en tanto cumple con las garantas sealadas, conforme con la Constitucin.
48 TARIFAS, TASAS, PEAJES Y PRECIOS ADMINISTRATIVOS El. FUNDAMENTO: NATURALEZA COMN DE LAS TARIFAS, TASAS, PEAJES Y PRECIOS ADMINISTRATIVOS 49

La concurrencia de estas notas en una prestacin patrimonial debi- dacin (art. 5 de la Ley General Tributaria y, en cuanto a las entidades
da por un particular determina su calificacin como prestacin patri- locales, los art. 1 y 2 de la Ley de Haciendas Locales).
monial pblica y, por tanto, la sujecin al rgimen de garantas que ro-
La condicin de ente pblico en el mbito tributario no agota el con-
dea a estas obligaciones patrimoniales coactivas.
tenido de aquella expresin para las prestaciones patrimoniales de carc-
ter pblico. Como se expondr, la finalidad de esas obligaciones patri-
1.2. Sobre la imposicin de la obligacin por un poder pblico moniales de carcter pblico puede ser tributaria, pero puede ser de otra
naturaleza, siempre que sea pblica. No obstante s que es un buen refe-
La primera nota es, quizs, la menos conflictiva. Para que pueda rente para acotar el significado de poder pblico. De ese ejemplo se con-
hablarse de esta clase de prestacin, la obligacin debe ser impuesta por cluye que slo las entidades pblicas de base territorial pueden estable-
un p o d e r pblico. El Tribunal Constitucional no es, sin embargo, muy cer y exigir esa clase de prestaciones en los trminos de cada ley, e
preciso. Emplea de forma alternativa, sin aclaracin de algn tipo, las igualmente que, de entre las entidades instrumentales a las que se enco-
expresiones: poder pblico y ente pblico. Ese poder pblico es el que mienda la gestin de asuntos pblicos, slo aquellas que tengan natura-
tiene la capacidad para establecer la obligacin prestacional, tambin leza jurdico-publica podrn encargarse de la exigibilidad de las mismas 57 .
para exigirla. Ni las entidades instrumentales con forma jurdico privada, ni menos aun
En una de sus primeras sentencias, aquel Tribunal apunt una defi- ** los gestores privados, pueden establecer esa clase de prestaciones porque
nicin de poder pblico: la nocin de poderes pblicos que utiliza nuestra no merecen la calificacin de poder pblico.
Constitucin (artculos 9, 27, 39 a 41, 44 a 51, 53 y otros) sirve como concepto Esta afirmacin es tan slo el resultado de aplicar en este caso tres
genrico que incluye a todos aquellos entes (y sus rganos) que ejercen un poder principios propios del ejercicio de un poder exorbitante de derecho co-
de imperio, derivado de la soberana del Estado y procedente, en consecuencia, a mn: la competencia es indisponible e irrenunciable (por todas, STC.
travs de una mediacin ms o menos larga, del propio pueblo (STC. 35/1983, 133/1997, fj. 6. e ), ningn particular puede ser titular de una potestad
f.j. 3. e ). No cabe d u d a que la imposicin de prestaciones patrimoniales administrativo, salvo atribucin expresa por Ley (art. 12 de la Ley de R-
de carcter pblico es una manifestacin de un poder de imperio, deri- gimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y del Procedimiento Ad-
vado de la soberana del Estado, que se traduce en una obligacin que ministrativo Comn), de donde resulta, el tercero, la prohibicin de ges-
se impone a los ciudadanos, que precisa de la previa aceptacin de sus tin indirecta de servicios que impliquen ejercicio de la autoridad
representantes (STC. 185/1995, que reproduce la 19/1987). Ese poder inherente a los poderes pblicos (que ejemplifican el art. 156.1 de la Ley
pblico que puede imponer esas prestaciones y delimitar sus elementos 13/1995, de 18 de mayo, de Contratos de las Administraciones Pblicas y
esenciales es eljKKkxiegislador. Mientras que el Ente Pblico es aqul el art. 85.2 de la Ley reguladora de las bases del Rgimen Local) 8.
sujeto autorizado por el legislador para exigir su cumplimiento y, e n oca-
siones, para complementar la regulacin por va reglamentaria.
La vigente regulacin tributaria responde a este reparto de funcio-
nes. Es competencia exclusiva del legislador (estatal o autonmico) es-
r7
tablecer tributos (art. 133 de la Constitucin). Su exigibilidad es com- ' Ejemplo de ello son las tasas universitarias. Su regulacin se hace por Ley, esta-
petencia de los sujetos activos de la potestad tributaria (el Estado, las tal o autonmica. La aprobacin anual de su cuanta compete al Gobierno, bien estatal
bien autonmjco. Las Universidades se limitan a su exigencia y gestin; a ello se suma la
Comunidades Autnomas y las Entidades Locales), que encajan con la
afectacin de esos ingresos a los servicios universitarios.
definicin de p o d e r pblico. Los organismos pblicos (organismos au- 58
Sobre las potestades, su fundamento y sus lmites, por todos, DE LA CuTARA
tnomos y entidades de derecho pblico) quedan limitados a su recau- -
MARTNKZ.J.M., Las potestades administrativas, lenos, 1986, pssim.
50 TARIFAS, TASAS, PEAJES Y PRECIOS ADMINISTRATIVOS
El. FUNDAMENTO: NATURALEZA COMN DE IAS TARIFAS, TASAS, PEAJES Y PRECIOS ADMINISTRATIVOS 5 1

1.3. Sobre la coactividad 1. Que el supuesto de hecho que da lugar a la obligacin no sea
realizado de forma libre y espontnea por el particular, ya sea porque
Como bien afirma el Tribunal Constitucional, de entre los elemen- se trata de servicios o actividades de recepcin obligatoria, ya sea por-
tos destacados, la clave es la coactividad. En sus propios trminos: que la obligacin nace de la realizacin del hecho imponible delimita-
do por eMegislador.
La imposicin coactiva de la prestacin patrimonial o, lo que es lo mismo, el
establecimiento unilateral de la obligacin de pago por parte del poder pblico sin Subyace en este criterio la distincin clsica entre obligaciones ope
el concurso de la voluntad del sujeto llamado a satisfacerla es, pues, en ltima legis y obligaciones ex contractu, para centrar la coactividad en las
instancia, el elemento determinante de la exigencia de reserva de ley; por ello, bien primeras. En efecto, la diferencia se encuentra en el origen de la obli-
puede concluirse que la coactividad es la nota distintiva fundamental del concep- gacin en cada caso. La obligacin que tiene por objeto el pago de un
to de prestacin patrimonial de carcter pblico ( S T C . 1 8 5 / 1 9 9 5 , f.j. 3.-). tributo, de una tasa en este supuesto, nace de la realizacin del h e c h o
imponible delimitado por la Ley. Se trata de una obligacin ope legis.
El problema es saber cundo una prestacin patrimonial es coacti- Su fuente es la Ley, no la voluntad del obligado. La voluntad del obliga-
va. Una cuestin largamente estudiada en relacin a los tributos 59 . do es relevante para determinar si el hecho imponible se ha realizado,
Para entender el posicionamiento del Tribunal Constitucional es ne- no para determinar el nacimiento, validez y contenido de la obligacin.
cesario tener en cuenta dos datos fundamentales: de una parte, el enfo- Como destaca Ferreiro Lapazta, en esta clase de obligaciones, la volun-
que, y de otra, la necesidad de ir ms all de la existencia de prerrogativas tariedad en la realizacin del hecho imponible nada tiene que ver con la obliga-
o privilegios en favor del ente pblico. En efecto, el Tribunal analiza la cin de pago que nace de la realizacin de tal hecho. En cambio, la obliga-
coactividad de una prestacin ponindose en la posicin del sujeto obli- cin que tiene por objeto el pago de un precio nace de la voluntad del
gado y, por tanto, atendiendo a si la obligacin nace de un acuerdo de obligado que, libremente, da lugar al nacimiento de la misma y al co-
voluntades o si resulta de un mandato legal; deja de lado tanto la posicin rrelativo derecho de la contraparte a exigir su cumplimiento. Se trata
del sujeto activo que la establece, como la perspectiva del sujeto que tiene de una obligacin ex contractu. La distincin es ntida" 0 : en la obli-
derecho a exigirlas, incluso si la relacin formal entre el gestor y el usua- gacin ex contractu, la voluntad del sujeto quiere la obligacin, mien-
rio es pblica o privada, contractual o reglamentaria. Asimismo, insiste en tras que en la obligacin ex lege, aqul quiere el hecho que la origi-
la imposibilidad de identificar sin ms la coactividad de la prestacin con na (salvo cuando el mismo es obligatorio) fil.
que el ente pblico pueda tener la competencia para determinar algunas
de las condiciones de la obligacin o que sea titular de determinadas pre-
rrogativas para el caso de incumplimiento de la obligacin.
Con esas premisas, tres situaciones son calificadas como coactivas
" Vase, FKRRKIRO LAPAT/A, J.J., Tasas y precios pblicos: la nueva parafiscalidad,
p o r la jurisprudencia anotada:
Revista Espaola de Derecho Financiero, 64, 1989, pgs. 485 a 498.
Il
Resulta por ello criticable una reiterada doctrina jurisprudencial segn la cual
las compaas elctricas podan repercutir sobre los consumidores la tasa municipal por
aprovechamientos especiales de la va pblica del 1,5% sobre el beneficio de aqullas en
VJ
La tesis sobre la coactividad asumida por el Tribunal Constitucional parece se- el trmino municipal, pese a no ser repercutible el importe de este tributo de conformi-
guir las explicaciones que formularan, primero, FAI.CN y TKI.IA, Tasas y precios pbli- dad con el R.D. 3250/1976, de 30 de diciembre, dictado en desarrollo de la Ley 4 1 /
cos y reserva de ley, en obra colectiva Tasas y precios pblicos en el ordenamiento jurdico 1975, de 19 de noviembre, sobre Haciendas Locales. Para el Tribunal Supremo, la pliza
espaol, Instituto de Estudios Fiscales y Marcial Pons, Madrid, 1991, pgs. 59 y sigs., lue-
go, AGUAU.O AVILES, A., Tasas y precios pblicos, Lex Nova, Valladolid, 1992.
52 Kl. FUNDAMENTO: NATURALEZA COMN DF. IJ\S TARIFAS, TASAS, l'KAJES Y l'RKCIOS ADMINISTRATIVOS
TARIFAS, TASAS, l'KAJKS Y l'RKCIOS ADMINISTRATIVOS 53

2. Que el bien, la actividad o el servicio requerido sea objetivamente les o sociales, dos conceptos jurdicos indeterminados. De su operativi-
indispensable para satisfacer las necesidades bsicas de la vida personal dad da cuenta su contraste con lo previsto por la disposicin transitoria
o social de los particulares. cuarta de la Ley General de Telecomunicaciones. Segn esta compete a
Este es el criterio que mejor p o n e de manifiesto la complejidad de la Comisin Delegado de Asuntos Econmicos del Gobierno fijar los
emplear un criterio material de coactividad. La pregunta es: cundo precios de los servicios de telecomunicacin, referencia sta que el Tri-
un bien o servicio es indispensable para los ciudadanos? El Tribunal con- bunal Supremo ha entendido engloba todos cuantos merezcan esa cali-
testa que deben considerarse coactivamente impuestas... aquellas (prestacio- ficacin. Pero esta conclusin pugna con las dos condiciones destaca-
nes) en las que el bien, la actividad o el servicio requerido es objetivamente in- das. Parece indiscutible que la contraprestacin econmica p o r los
dispensable para poder satisfacer las necesidades bsicas de la vida personal o servicios que forman el servicio universal de telecomunicaciones, mien-
social de los particulares de acuerdo con las circunstancias sociales de cada mo- tras no exista competencia suficiente, merezca la calificacin de coacti-
mento y lugar, o dicho con otras palabras, cuando la renuncia a estos bienes, va. El telfono fijo es hoy objetivamente indispensable para cubrir ne-
servicios o actividades priva al particular de aspectos esenciales de su vida pri- cesidades bsicas de c o m u n i c a c i n . La misma c o n c l u s i n p u e d e
vada o social (f.j. 3. e , letra b). sostenerse respecto a la conexin con telfonos mviles, en la medida
que es garanta de comunicacin con cualquier ciudadano al margen
La conclusin sobre la.coactividad queda diferida, por tanto, al anli- de quin sea su operador y cul el tipo de telfono de que dispone. En
sis de cada bien o servicio, de las condiciones en que se presta y de su cambio, la comunicacin mvil-mvil queda fuera de lo objetivamente
carcter bsico para los ciudadanos. Esta dificultad, empero, no es razn indispensable, no se diga ya los servicios de valor aadido. Si no re-
suficiente para volver a un criterio de coactividad formal como el emplea- nen esa condicin, mal podr hablarse de coactividad a efectos de
do en el primer texto de la Ley 8/1989, de Tasas y Precios Pblicos, para su sujecin al rgimen de las prestaciones patrimoniales pblicas. Es la
diferenciar las tasas (solicitud o recepcin obligatoria y prohibicin legal combinacin de necesidad objetivamente indispensable con la falta
de concurrencia, art. 6), de los precios pblicos (susceptibilidad de pres- de competencia la que determina la coactividad.
tacin privada y solicitud o recepcin no obligatoria por mandato legal,
art. 24) que no fue ms que un ejemplo de arbitrariedad del legislador. El Esto ltimo demanda otra precisin. Que se atienda una necesidad
Tribunal Constitucional aporta elementos de juicio suficientes para deter- bsica, objetivamente indispensable, no es condicin suficiente, si exis-
minar, en cada caso, si la prestacin patrimonial es coactiva o no lo es. te competencia en la prestacin del servicio que la atiende. El ejemplo
del transporte areo de pasajeros y mercancas entre el territorio conti-
En efecto, el Tribunal se refiere a dos condiciones: que sea objeti- nental y el insular lo ejemplifica. Que esa clase de transporte es esen-
vamente indispensable para satisfacer necesidades bsicas, individua- cial para las islas es incuestionable, pero, existiendo una pluralidad de
transportistas que ofrecen esos servicios, el servicio universal se garanti-
za mediante una ayuda directa al usuario para el pago del precio de los
billetes, que es libre fi. El servicio universal no trae consigo, en todo caso,
un rgimen de prestaciones patrimoniales coactivas.
el pago del importe de ese tributo (desde STS. 22 de julio de 1987, Ar. 5874, a la de 1 de
marzo de 1999, Ar. 2547). Nada ms lejos de la realidad. Ni el contrato es privado, ni
menos aun es suscrito libremente. La empresa suministradora ostenta derechos exclusi-
vos de prestacin, que impiden al consumidor optar por otro proveedor. El consumo de
energa elctrica es esencial en la vida actual. El carcter reglamentario o estatutario de 02
Esa ayuda se repite, ao tras ao, en las leyes presupuestarias. Vase, art. 61
la posicin jurdica del usuario, no contractual, en RIVKRO YSKRN, La proteccin del usua- de la Ley 55/1999, de 29 de diciembre de medidas fiscales, administrativas y del orden
rio de los servicios pblicos, ob. cit. pgs. 218 a 220. social.
54
TARIFAS, TASAS, l'F.AJF.S Y l'RF.OIOS ADMINISTRATIVOS
F.l. FUNDAMF.NTO: NA1TRAI.F./.A COMN DF. U\S TARIFAS, TASAS, PF-AJIS Y l'RF.CIOS ADMINISTRATIVOS 55

3. Q u e la prestacin pecuniaria derive de la utilizacin de bie-


currenciaM. Cuando concurren estas notas, la obligacin de pago que-
nes, servicios o actividades prestadas o realizadas por los entes p-
blicos en rgimen de m o n o p o l i o , de h e c h o o de d e r e c h o . Expresa- da fuera del mbito del art. 31.3 de la Constitucin; p e r o eso tan slo
m e n t e , se e q u i p a r a la titularidad de los bienes de dominio pblico pasa cuando el poder pblico acta como un operador econmico ms,
con u n a situacin de m o n o p o l i o , ya q u e si un particular quiere ac- en igualdad de condiciones, sometido sin excepcin ni privilegio al-
c e d e r a su utilizacin o a p r o v e c h a m i e n t o , d e b e acudir forzosamente guno, directo o indirecto, a las mismas reglas de la libre competencia
al e n t e pblico titular 6 3 . que rigen el mercado (por todas, STS. 10 de octubre d e 1989, Ar.
7352).
Formula el Tribunal con estos criterios que afirma no son agota-
dores un concepto material de coactividad que atiende, exclusiva-
m e n t e , a si el particular obligado tiene libertad real de contratar o de 1.4. Sobre la finalidad de inters pblico
hacer uso del servicio, sin que la abstencin del consumo equivalga a
libre voluntariedad en la solicitud. En sentido contrario, no son coacti- La tercera nota que debe concurrir es que la prestacin impuesta
vas aquellas prestaciones patrimoniales que nacen en condiciones de mercado, tenga una inequvoca finalidad pblica. La cuestin es qu finalidad
esto es, caracterizadas por la voluntariedad, libertad, prescindibilidad y con- pblica y, sobre todo, si esa finalidad es contribuir al sostenimiento de
hacienda pblica. La STC. 185/1995 suscit esa cuestin al afirmar lo
siguiente:
la forma en la que... debe abordarse la tarea de precisar el alcance de ese con-
cepto de prestacin patrimonial de carcter pblico que constituye el objeto de la
reserva de ley tributaria (f.j. 3.'-').
,iS
Sobre el dominio pblico, la doctrina haba advertido que calificar de precio
De la remisin a esa clase de reserva poda concluirse que, en todo
pblico la contraprestacin por su utilizacin o aprovechamiento privativo, como se ha-
caso, la finalidad de las prestaciones patrimoniales de carcter pblico
ca en el art. 24.a) de la Ley de Tasas y Precios Pblicos, era una contradiccin con la
definicin legal de tasa de esa misma disposicin. Y es que ni uno de los presupuestos
deba ser tributaria, esto es, contribuir al sostenimiento de las cargas
segn los cuales la d e m a n d a poda considerarse voluntaria segn aquella Ley concurran
en el uso de esa clase de bienes pblicos. El primero, que la demanda no se imponga
por el Ente Pblico, mientras que la utilizacin del dominio pblico exige que elparti-
(
cular obtenga su titular una autorizacin o concesin. El segundo, que quepa la absten-'
cin en el consumo, pero de ser as, el dominio pblico perdera su razn de ser. Es
M
claro que un ciudadano puede-abstenerse de usar la va pblica para acceder a un gara- Estos principios son apuntados por el Tribunal Constitucional en relacin con
je, pero el resultado es absurdo. Y el tercero, que existan bienes'o servicios sustitutivos, los precios pblicos por la prestacin de servicios o la realizacin de actividades en rgi-
si bien es posible encontrar casos marginales, la terraza de una cafetera puede situarse men de Derecho Pblico que regulaba el art. 24.1.C de la Ley de Tasas y Precios Pbli-
en la acera pblica o en una parcela colindante, aun cuando es por aquella por la que cos, 1989. Dijo entonces que, para escapar del rgimen de prestacin patrimonial pbli-
pasan los peatones, lo cierto es que no existe sustituto para el acceso al garaje de una ca, esos servicios y actividades deban cumplirse tres condiciones: que fueran de recepcin
vivienda, tampoco para las vas pblicas, los puertos o los aeropuertos. La consecuencia voluntaria y no exista monopolio del sector pblico de forma cumulativa, no alterna-
que se extraa era que la contraprestacin por el aprovechamiento privativo del domi- tiva como deca aquel el precepto, que no sean servicios o actividades imprescindibles
nio pblico deba dar lugar al pago de una tasa. La STC. 185/1995 lo confirma. Vase, para el usuario, y que no se presten en posicin de monopolio. De ah las notas de: vo-
RAMALLO MASSANET, Tasas, precios pblicos y precios privados (hacia un concepto cons- luntariedad, prescindibilidad del bien o servicio y concurrencia. Por no cumplirlos, de-
titucional de tributo), ob. cit. pgs. 242 y 243. clara la nulidad parcial de ese precepto (STC. 185/1995, f.j. 4.'-'.c). En la doctrina, por
todos, RAMAI.I.O MASSANIT, ob. cit. pg. 270.
56 TARIFAS, TASAS, l'KAJKS Y PRECIOS ADMINISTRATIVOS
Kl. FUNDAMENTO: NATURALEZA COMN DE LAS TARIFAS, TASAS, PEAJES Y PRECIOS ADMINISTRATIVOS 57

pblicas (art. 31.1 d e la Constitucin); si bien, tal aserto encajaba mal pblica. Podr ser tributaria, si cumple los fines del art. 31.1 de la Cons-
con otra afirmacin del Tribunal segn la cual, para evitar la redundan- titucin, pero tambin podr tener otra naturaleza, dado que las pres-
cia del constituyente, era inevitable no considerar como sinnimas la taciones patrimoniales pueden nacer de potestades pblicas dirigidas a
expresin tributos (del art. 133.1 de la Constitucin) y la ms genrica atender fines pblicos de distinta clase (art. 103.1 de la Constitucin).
de prestaciones patrimoniales de carcter pblico (del art. 31.3 de la Esos fines pueden ser la financiacin de servicios pblicos, sin finali-
Constitucin). dad contributiva, como tambin lo es el pago de las multas que se im-
pongan en ejercicio de la potestad sancionadora, e incluso las cesiones
La STC. 182/1997 despeja la duda. En ese pronunciamiento, el Tri- obligatorias en materia urbanstica.
bunal Constitucional enjuici el art. 6.1 del Real Decreto Ley 5/1992,
d e 21 de julio, de medidas presupuestarias sobre la renta de las perso- La proyeccin de este requisitos sobre las tarifas permite avanzar ya
nas fsicas para 1992 y la prestacin por incapacidad laboral transitoria. que tanto la financiacin del servicio universal (contribucin a los fon-
Ese precepto impone a los empresarios el pago del subsidio de incapa- dos de financiacin de los servicios universales de telecomunicaciones
cidad laboral transitoria, en caso de enfermedad comn o de accidente y los postales), la contribucin a la financiacin del servicio recibido
n o laboral, desde los das cuarto al decimoquinto de baja, ambos inclu- (tarifas y tasas), la obligacin de pago por el uso de las redes (que pre-
sive, al trabajador. Se trata de una relacin jurdico-privada, de carcter tende, no slo costear su funcionamiento, sino asegurar la libre compe-
voluntario en su constitucin, entre dos particulares (empleador y em- tencia), son finalidades pblicas a los efectos del art. 31.3 de la Consti-
pleado), que son el obligado al pago y el perceptor. Pues bien, en esa tucin, con independencia de que su satisfaccin, de existir suficiente
sentencia se declara que una prestacin patrimonial tiene carcter p- concurrencia y oferta de servicios, pueda llegar a ser atendida por las
blico (en el sentido del art. 31.1 de la Constitucin), cuando es impuesta reglas del mercado. Tambin son finalidades pblicas vlidas las ms
p o r un p o d e r pblico, persigue una finalidad pblica, y tiene carcter conocidas, como moderar y limitar el uso d e los servicios pblicos (fun-
coactivo, con independencia del carcter pblico o privado del percep- cin tpica de las tasas), garantizar la suficiencia del servicio (condicin
tor (en este caso el trabajador). Lo que acaece en ese supuesto: el Esta- de prestacin de nuevos servicios) o asegurar que el servicio resulta ac-
do impone la obligacin prestacional, resulta coactiva para el empresa- cesible por todos los ciudadanos imponiendo un precio asequible,
rio obligado, y lo que ahora interesa cumple una finalidad pblica cualquiera de ellas podra ser la causa de la imposicin de esa clase de
(la proteccin de los ciudadanos en situacin de necesidad del art, 41 prestaciones patrimoniales.
d e la Constitucin), que nada tiene que ver con la finalidad tributaria.
En concreto, afirma:
1.5. Sobre el rgimen de jurdico de la prestacin
tampoco es posible dudar de la finalidad pblica de la prestacin: la protec-
cin de los ciudadanos ante situaciones de necesidad se concibe en el art. 41 CE El modo de gestin, pblico o privado, de la actividad o servicio
como una funcin de Estado,... y precisamente para poder cumplir ese mandato por la que se impone la obligacin de pago puede considerarse el tema
se prev un desplazamiento de la carga econmica correspondiente, de los fondos que ms ha oscurecido y confundido el rgimen de las prestaciones
propios de la Seguridad Social a los empresarios. En consecuencia...mediante el patrimoniales pblicas. De ello da cuenta la Ley de Tasas y Precios P-
art. 6.1 del Real Decreto-Ley 5/1992 el poder pblico impone a los empresarios blicos (en la redaccin inicial, 1989). La misma tiene por objeto a re-
una prestacin pecuniaria que tiene una evidente finalidad pblica o, lo que es gulacin del rgimen jurdico de los recursos de d e r e c h o pblico (ta-
igual, establece una prestacin patrimonial de carcter pblico (f.j. 16.(J). sas y precios pblicos), siendo ambos exigibles por la prestacin de
servicios o realizacin de actividades en rgimen de Derecho Pblico (art. 13
De esta forma, las prestaciones patrimoniales de carcter pblico, y 24.1.c). Quedan fuera, expresamente, la contraprestacin por las acti-
para serlo, d e b e n cumplir o atender u n a finalidad inequvocamente
58
TARIFAS, JASAS, PEAJES Y PRECIOS ADMINISTRATIVOS
Kl. FUNDAMENTO: NATURALEZA COMN DK LAS TARIFAS. TASAS, PEAJES Y PRECIOS ADMINISTRATIVOS 59

vidades que realicen y los servicios que presten las Entidades u Organismos El sometimiento de la relacin obligacional a un rgimen jurdico de Derecho
Pblicos que acten segn normas de derecho privado (art. 2.b de aquella Pblico no es suficiente por s solo para considerar que la prestacin patrimonial as
Ley). Lo mismo debe decirse de la Ley de Haciendas Locales (art. 20 regulada sea una prestacin de carcter pblico en el sentido del artculo 31.3 CE.
y 41). El texto vigente, el que resulta de la Ley 25/1998, de 13 de ju-
lio, d e modificacin del Rgimen Legal de las Tasas Estatales y de En sentido contrario, que la relacin obligacional se produzca bajo
Reordtoacin de las Prestaciones Patrimoniales de carcter pblico, el paraguas de un rgimen de Derecho Privado tampoco es obstculo a
insiste en este planteamiento, si bien con menos rotundidad. En su aquella calificacin; como prueba el caso resuelto por la STC. 182/97 6 5 .
nueva redaccin, las tasas y precios pblicos vuelven a referirse a ser-
Con todo, la solucin no constituye aportacin de clase alguna.
vicios o actividades en rgimen de Derecho Pblico (art. 2 de la Ley
En los aos cincuenta, Garca de Enterra haba puesto de manifiesto
2 5 / 1 9 9 8 , que modifica el art. 6 y el 24 de la Ley de Tasas y Precios
que son cuestiones distintas las del ttulo de la obligacin tributaria, que
Pblicos), con i n d e p e n d e n c i a del cambio de estructura y rgimen, y
afecta al pblico, y la del modo de gestionar los ingresos as obtenidos por la
lo mismo debe decirse para el mbito local (el art. 66 de la Ley 2 5 /
entidad correspondiente. En particular, en referencia a los casos en q u e
1998 modifica el art. 20.1.B de la Ley de Haciendas Locales de 1988
la organizacin personificada del servicio y su sujecin a normas pri-
conservando esa limitacin). A todo esto es fcil sumar la separacin
vadas parece conducir esos ingresos al rgimen privado, rechaz esa
clsica e n t r e tasas y precios de servicio pblico construida, en buena
consecuencia de forma tajante: el hecho simple de esas autonomas se re-
medida, sobre el rgimenjurdico-pblico ojurdico-privado de la pres-
fiere igualmente al orden de la gestin y no altera la naturaleza de lo gestiona-
tacin.
do fifi. La legislacin que entra en vigor pocos aos ms tarde insiste
El problema se sita en determinar qu significa la expresin en en este planteamiento.
rgimen de derecho pblico: se refiere a la forma de gestin o atiende al
fundamento de la intervencin pblica?
En la STC. 182/1997 se encuentra la respuesta. En relacin con la
constitucionalidad del art. 6.1 del Real Decreto Ley 5/1992, que se- ''"' En contra se lia dicho que el nico significado razonable y lgico (sic) de la expresin
gn se dijo impuso a los empresarios el pago de una parte de la pres- en rgimen de derecho pblico ha de referirse a la forma de gestin; la precisin del art. 2.b) de la
tacin de Seguridad Social en los casos de incapacidad laboral transito- Ley de Tasas y Precios Pblicos lo confirma (PERDIC I SOLA, J., Fiscaliclad y precio del agua
ria derivada de riesgos comunes, el Tribunal calific esa obligacin de en Catalua. Incidencia de la STC. 185/1995 en las tarifas del servicio de suministro
pago como prestacin patrimonial de carcter pblico pese a que se trata domiciliario, en EMBID IRUJO, A. (din), Precios y mercado del agua, Cvitas y otros, Madrid,
de una relacin jurdico-privada, de carcter voluntario en su constitu- 1996, pg. 261). Admite, no obstante, una interpretacin amplia de esa sentencia, que
cin, entre dos particulares (empleador y empleado), que son el obli- alcanzara a todas las formas de gestin directa, aun sujetas al d e r e c h o privado en su
gado al pago y el perceptor. Lo importante, ajuicio del Tribunal, no es funcionamiento, pero es del todo imposible conjugar las formas de gestin indirecta, es decir,
el rgimen jurdico de la relacin, que es instrumental, sino que la obli- los contratos administrativos de gestin de servicios pblicos, con un rgimen econmico-financiero
gacin sea impuesta por un poder pblico, sea coactiva y persiga una establecido en la Ley (pg. 262). Sin embargo, la realidad normativa es bien otra, la ex-
clusin de los supuestos de gestin jurdico-privada se refiere a la actividad industrial y
finalidad pblica; sin que el carcter privado de la relacin laboral cam-
mercantil de las entidades pblicas vase ms adelante la sucesin de normas. Del
bie un pice aquella condicin.
mismo modo, la dificultad de conciliar un rgimen econmico-financiero establecido
Q u e el rgimen de prestacin, pblico o privado, es instrumental por ley con modos de gestin indirecta es eso, una dificultad, pero en m o d o alguno mo-
lo haba apuntado ya, a u n q u e sin tanta precisin, la STC. 185/1995. En tivo suficiente para desplazar la reserva de ley como garanta de los usuarios. Los con-
ella p u e d e leerse: ciertos sanitarios son la mejor prueba de la viabilidad de esa relacin.
'" GARCA DE ENTERRA, Sobre la naturaleza de la tasa y las tarifas..., ob. cit. pg. 133.
60
TARIFAS, TASAS, l'EA|ES Y PRECIOS ADMINISTRATIVOS Kl. FUNDAMENTO: NATURALEZA COMN DE I.AS TARIFAS, TASAS, PEAJES Y l'KF.CIOS ADMINISTRATIVOS 61

La Ley de Tasas y Exacciones Parafiscales (de 26 de diciembre de claro que el carcter pblico de una actividad no lo determina el ropa-
1958), antecedente de la de tasas y precios pblicos, refiere las tasas y j e o la forma que adopte el gestor, sino la naturaleza de la actividad y el
exacciones parafiscales a las prestaciones pecuniarias exigidas como con- ejercicio de poder pblico para su cumplimiento 7 1 .
traprestacin de un servicio, de la utilizacin del dominio pblico o del
desarrollo de una actividad que afecta de manera particular al obligado En resumen, el carcter pblico o privado de la relacin entre el
gestor de la prestacin y el obligado al pago, por si solo, no es determi-
( a r t . l ) , sin referencia alguna a un rgimen pblico o privado de presta-
nante ni del carcter pblico de la prestacin patrimonial, ni de lo con-
cin. Cierto es que se excluy las percepciones que los Establecimientos p-
trario, su consideracin de precio.
blicos obtengan por la actividad que desarrollen en forma de empresa industrial
o mercantil (art. 2.2. 2 ). Pero su alcance era distinto del pretendido ms
tarde. Son ingresos patrimoniales, n o pblicos, por el desempeo de 1.6. Sobre la condicin del sujeto'perceptor
actividades de mercado (la actividad industrial y mercantil), con inde-
pendencia de la forma jurdica (se refera a establecimientos pblicos, La ltima nota se refiere a la condicin del perceptor, esto es, si
n o a organismos autnomos frente a sociedades mercantiles pblicas) 67 . quien tiene derecho a recibir el pago debe ser un ente pblico. De lo
De ah su exclusin 68. Lo mismo cabe decir, ms tarde, de la Ley 2 3 0 / expuesto ya, la respuesta es clara: la condicin pblica o privada de quien
1963, de 28 de diciembre, General Tributaria 69 . percibe el pago es irrelevante a los efectos de la calificacin de esa obli-
En realidad) la Ley de Tasas y Precios Pblicos no es sino un ejem- gacin. La STC. 182/1997 permite concluir que esa prestacin puede
plo particular de huida al derecho privado en la gestin de los asuntos ser percibida por la Entidad Pblica que la estableci o por un tercero,
pblicos, slo que en el mbito de la financiacin de los servicios y acti- pblico o privado, sin que ello altere la naturaleza de la obligacin
vidades pblicas, que coincide con las primeras leyes de creacin de en-
tidades instrumentales con ese objeto (desde la Ley 33/1987, de 23 de
diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1988) 7() . Pera es

71
Este modo de proceder se encuentra en otros pronunciamientos constituciona-
les. En efecto, el Tribunal Constitucional ha tenido ocasin de enfrentarse a otros inten-
07
Sobre esta actividad de mercado, los conocidos trabajos de GARCA K ENTERRA, tos del poder pblico de ocultarse tras ropajes de persona jurdico-privado, pretendien-
E., La actividad industrial y mercantil de los municipios, Revista de Administracin P- do huir, de este modo, de los mandatos constitucionales que vinculan a esos poderes. Su
blica, 17, 1955, y VILLAR PALAS, J.L., La actividad industrial del Estado en el Derecho doctrina es concluyente y ntida: en unos casos se refiere a la "relacin de dependencia de
Administrativo, en la misma revista, 3, 1951. esas entidades interpuestas respecto de los poderes pblicos (STC. 3 5 / 8 3 , f.j. 3. a ), en
<i8
En este sentido VICENTE-ARCHE DOMINGO, F., Notas de Derecho Financiero a la otros habla de la instrumentalidad de los entes que se personifican o que funcionan de
Ley de Tasas y Exacciones Parafiscales de 26 de diciembre de 1958, .Revista de Adminis- acuerdo con el Derecho Privado en cuanto remiten su titularidad final a una instancia
tracin Pblica, 29, 1959, pg. 389, y, ms tarde, MATEO RODRGUEZ, L., La tributacin administrativa, inequvocamente pblica, como pblico es tambin el mbito interno de
parajiscal, Colegio Universitario de Len, 1978, pg. 191, que expresamente las califica las relaciones que conexionan dichos entes con la Administracin de la que d e p e n d e n
actividades de mercado.
(STC. 14/86, f.j. 8.-'); en fin, que la Administracin acte sometida al Derecho Mercan-
,i
Cfr. PERDIG I SOLA, ob. cit. pg. 261. til o Civil tiene dicho tambin no la exonera de su deber de respetar el orden cons-
70
En la doctrina tributarista, entre otros, explican esa huida. MARTN QUERALT, J., titucional de competencias (STC. 5 2 / 9 4 , f.j. 5. s ). Q u e d a claro que la clave para aplicar
Tasas y precios pblicos, Revista de Hacienda Autonmica y Local, 1989, pgs. 305 a 332, aquellos mandatos es el ejercicio de potestades exorbitantes de derecho comn para el
en particular pgs. 322 a 325, y FERREIRO LAPATZA, J.J., Tasas y precios pblicos: la nueva cumplimiento de las funciones pblicas, cualquiera que sea el disfraz o el ropaje que
parafiscalidad, Revista Espaola de Derecho Financiero, 64, 1989, pgs. 485 a 518. adopte el poder que las tienen encomendadas.
62 TARIFAS, TASAS, l'KAJKS Y PRECIOS ADMINISTRATIVOS Kl. FUNDAMENTO: NATURALEZA COMN DE U \ S TARIFAS, TASAS, PEAJES Y PRECIOS ADMINISTRA1IVOS 63

prestacional. En ese caso, el perceptor era el trabajador con derecho al camente puede abstenerse de su utilizacin. En este caso, la diferen-
subsidio por incapacidad laboral transitoria. En el caso de gestin indi- cia respecto del usuario obligado a pagar u n a tasa se sita en un as-
recta del servicio pblico, el concesionario (contratista) puede ser quien pecto instrumental, en el m o d o de gestin, pblico en el caso de la
tenga el derecho a percibir el pago (art. 162.a de la Ley 13/1995, de tasa, privado en este segundo supuesto. En cambio, la coincidencia es
Contratos de las Administraciones Pblicas, y art. 128.3.1. 2 y 129 del Re- plena en los aspectos sustanciales. En ambos casos (gestin directa ju-
glamento de Servicios de las Corporaciones Locales, de 1955). Puede rdico pblica, gestin directa jurdico privada y gestin indirecta), la
serlo, tambin, la propia Administracin Pblica de base territorial o prestacin es responsabilidad pblica por m a n d a t o legal y c o n c u r r e n
un organismo pblico (tasas por servicios aeroportuarios). Nada impi- las mismas circunstancias de falta de competencia y de imposibilidad
de, a tenor de lo expuesto, que esa contraprestacin sea percibida por real de elegir entre varios prestadores. Ello d e t e r m i n a q u e , pese a la
u n o de los operadores que desarrollan las actividades que constituyen modalidad de gestin jurdico-privada, la prestacin patrimonial q u e
los servicios privados d e inters general calificacin que, segn se ex- se exige al usuario sea igualmente coactiva (de ah que las tarifas tele-
puso, merecen hoy las telecomunicaciones, el suministro de electrici- fnicas o las tarifas elctricas, incluso las tarifas del transporte regular
dad y los hidrocarburos. de viajeros por carretera merezcan la calificacin de prestaciones pa-
trimoniales coactivas).
A la conclusin alcanzada no se o p o n e que el rgimen jurdico apli-
cable a esas cantidades, una vez devengadas e ingresadas, sea distinto Ms complejo es resolver la cuestin en los servicios privados de
segn quien sea el perceptor (un concesionario, precio privado, o un inters general (las tarifas, peajes y precios que aparecen en las leyes
organismo a u t n o m o , ingreso de derecho pblico), ni tampoco que liberalizadoras). La respuesta no se encuentra tan slo en la STC. 182/
puedan estar afectadas a una finalidad determinada (autofinanciacin), 1997: una prestacin patrimonial coactiva impuesta a un particular
ni que est dispuesta su incorporacin a una caja especial (servicios pos- (empresario) en favor de otro particular (trabajador), al menos n o si
tales). se considera que esa imposicin trae causa de u n a funcin del Estado
(la seguridad social), a la que contribuira el empresario. En el caso
de servicios privados de inters general, a los que debe sumarse la
1.7. Sobre el sujeto obligado al pago dispensacin de medicamentos, la intervencin pblica se presenta
como una suerte de arbitraje, ms que como u n a funcin o tarea de
El sujeto obligado al pago es aqul a quin la norma imponga la
responsabilidad de un poder pblico. La respuesta a si en estos casos
prestacin patrimonial coactiva. No es cuestin compleja su determina-
el pago que verifica el usuario final (por el telfono o p o r la electrici-
cin cuando de tasas se trata: sujeto pasivo es aquel ciudadano a quien
v dad) o el operador (por hacer uso de las redes de otros o p e r a d o r e s ) ,
se refiera, afecte o beneficie la actividad administrativa (ya sea la utili-
lo es como sujeto pasivo de u n a prestacin patrimonial pblica, pasa
zacin privativa de un bien de dominio pblico, ya sea la recepcin y
por acudir, nuevamente, al criterio clave de los pronunciamientos cons-
uso de u n servicio pblico, ya sea cualquier actividad administrativa en
titucionales: su anlisis desde la posicin de aqul que d e b e efectuar
rgimen de derecho pblico), siempre que su prestacin sea obligato-
el pago.
ria (art. 6 de la Ley de Tasas y Precios Pblicos en la redaccin dada
por el art. 2 de la Ley 25/1998). Con esta perspectiva, la solucin es afirmativa. Los usuarios fina-
les de los servicios de telefona fija o del suministro de electricidad lo
En el caso del usuario de un servicio pblico, que se presta en r-
son de servicios que, por privados que sean, no dejan de ser esencia-
gimen d e d e r e c h o privado o a travs de un gestor privado, lo relevan-
les e irrenunciables, sin capacidad para elegir proveedor p o r q u e n o
te n o es la forma de prestacin, sino si aqul est obligado a recibir
existe competencia real. Lo mismo p u e d e decirse de los peajes. Para
esa prestacin, o, en los que no son formalmente obligatorios, si ni-
64 TARIFAS, TASAS, PEAJES Y PRECIOS ADMINISTRATIVOS
Kl. FUNDAMENTO: NATURALEZA COMN DE I.AS TARIFAS, TASAS, PEAJES Y PRECIOS ADMINISTRAITVOS 65

el desarrollo de la actividad empresarial, los nuevos operadores preci- 2. EL PRECIO DE LOS SERVICIOS ES PRESTACIN PATRIMONIAL DE CARC-
san el uso de las redes ya instaladas, sin las cuales mal podran ofrecer TER PBLICO
sus servicios Tl. En los dos casos, es posible reconocer las notas ya estu-
diadas: 1. la situacin de coactividad en que se encuentra el usuario 2.1. Tarifas por la prestacin de servicios pblicos y servicios de inte-
o gestor, que nicamente podra abstenerse de usar esos servicios y rs general
redes, 2. la responsabilidad pblica de garantizar el servicio universal
y el d e r e c h o de acceso, y, finalmente, 3. la posicin de monopolio de La contraprestacin econmica, exigible de los usuarios del servi-
los gestores, consecuencia del rgimen regulatorio de cada una de esas cio universal de telecomunicaciones (disposicin transitoria cuarta de
actividades. En suma, tambin el obligado al pago en los servicios pri- la Ley General de Telecomunicaciones), de los abonados al suministro
vados de inters general es sujeto pasivo a los efectos de esta catego- elctrico (art. 17.1 de la Ley de Regulacin del Sector Elctrico), de los
ra constitucional 7 S . consumidores de combustibles gaseosos (art. 91 de la Ley del Sector de
Hidrocarburos), o de los usuarios de los servicios postales reservados
(art. 30 de la Ley del Servicio Postal Universal), en todos los casos de-
nominada tarifa, merece la calificacin de prestacin patrimonial de
carcter pblico, incluso en aquellos supuestos, como las telecomuni-
caciones, en donde la potestad para fijarla se atribuye con voluntad de
72
La libre eleccin de suministrador de energa elctrica (todos los consumidores transitoriedad, hasta tanto exista competencia suficiente para que el
merezcan la consideracin de consumidores cualificados), inicialmente prevista para el mercado fije el precio de esos servicios 74 . En cada u n o de ellos, la pres-
a o 2007 (disposicin transitoria decimotercera de la Ley 54/1997, de 27 de noviem- tacin por la que se exige el pago de u n a tarifa es un ejemplo de servi-
bre, del Sector Elctrico), ha quedado sine de tras su modificacin por el art. 6 del R.D.- cio esencial, bsico o indispensable para la vida en colectividad, esto es,
Ley 6/1999, de 16 de abril, de medidas urgentes de liberalizacin e incremento de la su uso y disposicin es imprescindible para los usuarios, de m o d o que
competencia. Debe entenderse que, pese a su imprecisin, esta deslegalizacin lo es para debe calificarse de coactivo. La obligacin nace de la Ley, q u e faculta al
recortar el plazo inicial. En el caso de las telecomunicaciones, Telefnica, S.A. manten- Gobierno para su concrecin y exigibilidad. La finalidad pblica es do-
dr la condicin de o p e r a d o r d o m i n a n t e (de operador nico en el caso del bucle local) ble: contribuir a financiar el servicio universal o bsico de que se trate,
hasta el a o 2006 (disposicin transitoria tercera de la Ley 11/1998, de 24 de abril, Ge-
y, asegurar que el servicio es accesible por todos los ciudadanos mediante
neral d e Telecomunicaciones).
73
precios asequibles. Que el pago lo perciba una empresa privada (los
El caso de los medicamentos es aun ms complejo. Atendiendo a la fijacin ad-
ministrativa de su precio, la calificacin jurdica d e p e n d e de cmo se valore la compe-
tencia que existe en el sector. Para ello deben diferenciarse las especialidades farmacu-
ticas con patente de producto de aquellas que no lartienen. En Espaa lo habitual siempre
fue la existencia de un mercado de copias, alternativas a la especialidad original, a causa 74
La citada disposicin de la Ley de Telecomunicaciones emplea la expresin,
del tradicional rgimen de patente de procedimiento no de producto, aplicado a los transitoriamente, dejando abiertas las puertas a formas diversas, desde el precio fijo
medicamentos. En estos casos, la oferta es amplia, de m o d o que mal puede considerarse (situacin actual), pasando por la fijacin de mximos o mnimos, hasta la mera de-
prestacin patrimonial pblica. Distinta es la situacin de las especialidades con paten-
terminacin de criterios para su fijacin, en funcin de los costes reales y del g r a d o de
te, las nicas del mercado, que bien podran merecer aquel calificativo. Lo que s debe
concurrencia de operadores en el mercado. P u e d e pensarse que, de alcanzarse sufi-
incluirse en esa categora es el precio que los beneficiarios de la seguridad social deben
ciente competencia, la obligacin legal de paso a una obligacin contractual, p e r o ,
a b o n a r por los medicamentos que conforman el catlogo de prestaciones farmacuticas
aun as, mientras sea responsabilidad pblica asegurar la accesibilidad de todos, a pre-
de la asistencia pblica. Sobre estas cuestiones, VILI.AR ROJAS, La poltica de medica-
cios asequibles, al servicio universal, aquella potestad de fijacin de tarifas seguir siendo
mentos en el sistema sanitario, ob. cit., en prensa.
necesaria.
66 TARIFAS, TASAS, l'KAJKS Y l'RKCIOS ADMINISTRATIVOS
KI. FUNDAMKNTO: NATURAI.KZA COMN |)K l-AS TARIFAS, TASAS, l'KAJKS Y l'RKCIOS ADMINISTRATIVOS 67

operadores de telecomunicaciones) o q u e lo reciba u n a entidad pbli- bien lo es si, como es frecuente, de la gestin se encarga u n a empresa
ca empresarial (Correos y Telgrafos), es indiferente para determinar pblica municipal o lo hace un concesionario del servicio pblico, en
su naturaleza jurdica 7 5 . cuyo caso su naturaleza ser d e precio fijado administrativamente
(art. 20.4 citado en relacin con el art. 155 del Reglamento de Servi-
Lo mismo debe decirse en relacin con los servicios de mbito lo- cios de las Corporaciones Locales). Q u e sea tasa en u n caso y precio
cal. Ya sean prestados p o r la propia entidad local (art. 20 de la Ley de administrativo en otro n o d e p e n d e de su naturaleza obligacional para
Haciendas Locales en la redaccin dada p o r el art. 66 de la Ley 2 5 / el usuario, sino que d e p e n d e de quin sea su perceptor (una entidad
1998), ya lo sean p o r cualquiera de las formas de gestin indirecta pre- pblica o u n a empresa) y de cul sea su destino o afectacin (la caja
vistas en la legislacin local (art. 85.3 de la Ley Reguladora de las Bases nica o la caja del gestor).
d e Rgimen Local). La tarifa exigida del usuario es u n a prestacin pa-
trimonial de carcter pblico, salvo que el servicio se preste en condi-
ciones reales de mercado. Lo es, p o r ejemplo, en el caso del suministro 2.2. La contribucin a la financiacin del servicio universal
domiciliario de agua potable, si el servicio lo presta la propia Entidad
Local en el que tendr naturaleza de tasa (art. 20.4.t de la Ley de Ha- Qued dicho que el servicio universal es aquel servicio o conjunto
ciendas Locales, en la redaccin q u e le dio la Ley 66/1998), pero tam- de servicios, de calidad determinada, accesibles a todos con indepen-
dencia de su localizacin geogrfica y a un precio asequible (art. 37 de
la Ley General de Telecomunicaciones y art. 15 de la Ley del Servicio
Postal Universal). Lo singular es la frmula para asegurar su financia-
cin. La creacin de un fondo de compensacin (una caja ad hoc),
7r
* En contra se manifiesta SNCHKZ RODRCUKZ (Liberalizacin y rgimen jurdi- que se nutrir, fundamentalmente, p o r las aportaciones d e los opera-
co y e c o n m i c o d e las tarifas, ob. cit.). A su juicio, las tarifas de los servicios de teleco-
dores que presten servicios al pblico.
municaciones son precios privados, sin q u e su fijacin administrativa altere esa natu-
raleza j u r d i c a . La Administracin d i c e lo q u e hace es sustraer del j u e g o del En el caso del servicio universal d e telecomunicaciones, los obliga-
m e r c a d o la libre fijacin d e tarifas pero sin q u e p o r ello sea vea alterada su naturaleza dos son quienes exploten redes pblicas d e telecomunicacin y los
e m i n e n t e m e n t e j u r d i c o privada, fruto d e u n a relacin contractual inter privatos. So- prestadores de servicios telefnicos disponibles al pblico (as el art. 39.2
bre la base d e esto c o n t i n a bien p o d e m o s decir q u e la tarifa es un precio priva- de la Ley General de Telecomunicaciones). Por su parte, el servicio pos-
do, d e d e r e c h o privado, q u e consiste en la r e m u n e r a c i n d e empresa privada p o r la tal universal ser atendido con las contribuciones de los operadores pos-
prestacin d e un servicio tambin privado. La tarifa n o es un ingreso d e d e r e c h o p- tales que sean titulares de autorizaciones administrativas singulares, ms
blico, p o r q u e n o entra en la hacienda pblica. Para concluir: la Administracin se limi- la subvencin-dotacin que conceda la Administracin General del Es-
ta a establecer topes o mnimos de las tarifas, pero no acta nunca sobre el ius cogens ni sobre la
tado y el importe de las tasas por prestacin de esos servicios (art. 27 y
naturaleza jurdica contractual pvad a de la tarifa & (pg. 313). En parecidos trminos se
28 de la Ley del Servicio Postal Universal). En u n o y otro caso, dado
manifiestan CARRASCO, A.; MENDOZA, A. e ICARTUA, F., LOS d e r e c h o s de los usuarios de
que se trata de aportaciones de empresas que compiten entre si y q u e
telecomunicaciones, en obra colectiva Comntanos a la Ley General de Telecomunicacio-
nes, ob. cit. pg. 642 y nota 71. Este e n t e n d i m i e n t o no p u e d e compartirse. Como ha
benefician a la operadora que deba atender esa clase de servicio, las le-
q u e d a d o expuesto, el estudio d e b e realizarse a partir de la posicin del usuario. La yes establecen lmites materiales a esas contraprestaciones: las aporta-
falta d e competencia y la esencialidad d e los mismos c o n d u c e n , inexorablemente, a la ciones que realicen deben servir slo para cubrir el coste real de pres-
calificacin d e esas tarifas d e prestacin patrimonial pblica. Sobre el carcter priva- tar ese servicio y deben ser distribuidas con sujecin a los principios de
d o d e la relacin e n t r e el gestor y el usuario d e b e recordarse q u e esa relacin es mix- transparencia, n o discriminacin y proporcionalidad.
ta, pblica en c u a n t o existe obligacin de contratacin, y privada en aquellos aspectos
Pues bien, tanto las aportaciones que recaen sobre los operadores
en los q u e rige la libre voluntad de las partes.
68 JARIFAS, TASAS, PEAJES Y PRECIOS ADMINISTRATIVOS EL FUNDAMENTO: NATURALEZA COMN DE l A S TARIFAS, TASAS, PEAJES Y PRECIOS ADMINISTRATIVOS 69

de telecomunicacin, como las tasas que soportan las empresas de ser- el operador postal (compaas de transporte de mensajera) o de tele-
vicios postales, cumplen los presupuestos bsicos para ser calificadas comunicaciones vienen obligados al pago de esa cuota por la manifes-
como prestaciones patrimoniales de carcter pblico. Tcnicamente, tacin de capacidad contributiva que resulta de la actividad que desa-
esas prestaciones son cargas que delimitan esa actividad empresarial en rrollan; si se quiere, incluso, con naturaleza compensatoria de cargas
atencin a la funcin pblica definida por el legislador. Son prestacio- que otros operadores soportan. Pero no existe contraprestacin en for-
nes patrimoniales de carcter pblico. Pero son tasas o son impuestos? ma de actividad, servicio o prestacin pblica (o con garanta pblica
Las leyes las califican de tasas, al tiempo que su lmite mximo, el coste en el caso de los servicios liberalizados), que le afecte o beneficie. La
real de prestacin del servicio universal, parece que lo confirma. Pero nica posibilidad de considerar este pago como tasa sera entender que
realmente son tasas? con su abono la Administracin le libera de la carga de atender el ser-
Para dar una respuesta es preciso conjugar dos elementos. vicio universal, pero tal interpretacin requerira que esa renuncia fue-
ra voluntaria (es la ley la que decide quien presta ese servicio) y, de su-
De una parte, el art. 26 de la Ley General Tributaria conforme al
perar esta condicin, establecer una analoga entre prestacin positiva
cual: las tasas se caracterizan por ser tributos cuyo hecho imponible con-
(propia de las tasas) y prestacin negativa (liberar de una eventual obli-
siste en la prestacin de servicios o en la realizacin de actividades en
gacin). Parece, por el contrario, que esa contribucin tiene naturale-
rgimen de derecho pblico, que se refieran, afecten o beneficien a los
za de impuesto, no de tasa, por ms que se trate de un impuesto espe-
sujetos pasivos (criterio constante pese a las sucesivas modificaciones del
cial, afectado a un fin pblico determinado.
precepto, art. 26.1.a), mientras los impuestos son tambin tributos, pero
exigidos sin contraprestacin, cuyo hecho imponible est constituido
por negocios, actos o hechos, de naturaleza jurdica o econmica que 2.3. Cnones y peajes por el uso de las redes e infraestructuras
p o n e n de manifiesto la capacidad contributiva del sujeto pasivo como
consecuencia de la posesin de un patrimonio, la circulacin de los bie- Los peajes y cnones son aquellas prestaciones patrimoniales que
nes o la adquisicin o gasto de una renta (art. 26.1 .c). d e b e n pagar los nuevos o p e r a d o r e s a los titulares de las r e d e s o
De otra parte, el criterio del Tribunal Constitucional conforme al infraestructuras necesarias para la prestacin efectiva de los servicios por
cul lo que sea prestacin patrimonial coactiva depende de la estructu- su utilizacin 7t\ Lo son los precios por interconexin de redes y los pre-
ra normativa de la prestacin enjuiciada, no del nombre que emplee el cios de acceso a las redes pblicas, salvo que exista acuerdo entre las
legislador. Su aplicacin en un caso anlogo lo ejemplifica: con ella (la partes (art. 24 y 26 de la Ley General de Telecomunicaciones). Tambin
tasa enjuiciada) no se pretende la contraprestacin proporcional, ms o menos
aproximada, del coste de un servicio o realizacin de actividades en rgimen de
derecho pblico, sino que constituye un autntico impuesto que grava los rendi-
mientos obtenidos por actividades de empresarios privados de manera virtual- 7,1
Es tradicional del derecho pblico espaol d e n o m i n a r canon a la contrapresta-
mente idntica a los impuestos que gravan la adquisicin de renta por activida- cin econmica que debe pagar el destinatario de una concesin de dominio pblico.
des expresivas de capacidad econmica (STC. 296/1994, f j . 4 . s ) . En este caso, Sobre ello, GALLEGO ANARITARTE, A. y otros, El Derecho de Aguas en Espaa, Ministerio de
concluye el Tribunal, la tasa fiscal enjuiciada era un impuesto. Obras Pblicas y Urbanismo, Madrid, 1986, pgs. 274 a 278. Igualmente, se remonta al
Derecho Intermedio la expresin peaje (tambin el pontazgo), que se exiga por la uti-
A la vista de estos criterios, la contribucin al fondo de compensa-
lizacin de determinados bienes de uso pblico y cuyo producto se destina a su conser-
cin del servicio universal encaja mal en la estructura de una tasa. Es
vacin. Con ms detalle, GONZLEZ SANFIEL, A., Interconexin del dominio pblico y el servicio
cierto que la cantidad mxima que debe cubrirse con esas aportaciones pblico (un estudio comparativo de dos ttulos de potestad), Tesis Doctoral, La Laguna, 1998,
es el coste real de prestacin q u e d dicho ms atrs, sin embargo indita, pgs. 25 a 27.
70 TARIFAS, TASAS, PKAJKSY PRECIOS ADMINISTRATIVOS
KI. FUNDAMENTO: NATURAI.K7.A COMN l)K I AS TARIFAS, TASAS, PKAJKS Y PR1.CIOS ADMINISTRATIVOS 71

los peajes de transporte y distribucin de energa elctrica (art. 18 de en el acuerdo de las partes; en su defecto, el regulador fijar los trmi-
la Ley de Regulacin del Sector Elctrico). Igualmente, los peajes y c- nos econmicos de la interconexin. Se aplica una frmula que parece
nones de los servicios bsicos de acceso por terceros de uso de las plan- transitoria, hasta que existan operadores con fuerza suficiente para ne-
tas de regasifcacin, almacenamiento y redes de transporte y distribu- gociar en condiciones de igualdad. Sin embargo, la interconexin es
cin de combustibles gaseosos (art. 91 y 93 de la Ley de Hidrocarburos). una carga que tiene como misin asegurar la intercomunicacin de los
Coinciden en ser la contraprestacin por el uso que un tercero, n titu- usuarios de los servicios de telecomunicacin cualquiera que sea su pro-
lar de la red, de la infraestructura o de las instalaciones estratgicas, hace veedor de servicios. Es posible, por ello, imaginar una situacin de li-
de las mismas en ejercicio del derecho de acceso que reconocen todas bre eleccin de proveedor de esos servicios, que haga innecesaria la ta-
las leyes. En todos los casos, de ser fijados, esos peajes y cnones tienen rifa telefnica final, incluso en el derecho de acceso, pero difcilmente
la condicin de mximos, pudiendo las partes acordar otros inferiores 77 . en la interconexin. Los nuevos operadores podrn tender sus propias
La duda de si merecen la calificacin de prestaciones patrimonia- redes, pero aquella garanta de intercomunicacin, mientras la ley lo
les coactivas se suscita en cuanto se considera que esos peajes y cnones imponga, exigir tasar el precio de interconexin y la intervencin p-
recaen sobre el beneficiario de su establecimiento: los operadores que blica. La razn puede sintetizarse en pocas palabras: no existe mercado
quieren usar esas instalaciones y redes, si bien, es de suponer, limitan- de interconexin. En consecuencia, ese precio seguir siendo una pres-
d o la cuanta que deberan abonar si su fijacin quedase al acuerdo en- tacin patrimonial de carcter pblico.
tre las partes (o incluso imponiendo el acuerdo, aun al mismo precio).
La incertidumbre desaparece en cuanto se confrontan esos peajes 2.4. Tasas y precios por los servicios basados en infraestructuras
y cnones con las notas delimitadoras de las prestaciones patrimoniales demaniales
pblicas. Se trata de obligaciones ex lege, sobre el uso de bienes en
condiciones coactivas, en tanto la actividad liberalizada precisa el uso El caso a considerar es la naturaleza de la contraprestacin por ser-
en condiciones de igualdad de la infraestructura bsica (al menos hasta vicios que se basan realmente que slo existen en un bien de do-
que el operador entrante pueda instalar una red propia), y la finalidad minio pblico, diferenciando la ocupacin material del mismo de los
pblica es inequvoca: la determinacin de esos peajes es condicin sine usos o actividades que permite desarrollar.
qua non para hacer efectivo u n o de los pilares sobre los que se articu-
No se trata del supuesto en que se separa la red o infraestructura (ha-
la la libre competencia en estas actividades, el derecho de acceso y uso
bitualmente, un monopolio natural), de los servicios o actividades a las
de la infraestructura.
que sirve de soporte. Ejemplo de esta separacin se produce en el trans-
El caso del precio de interconexin de las redes de telecomunica- porte ferroviario. Con la creacin del Ente Gestor de Infraestructuras
cin merece una reflexin particular 7 8 . El rgimen estahlecido se basa Ferroviarias (art. 160 de la Ley 13/1996, de 30 de diciembre, de medi-
das fiscales, administrativas y sociales), el transporte por ferrocarril se des-
dobla entre el gestor del dominio pblico ferroviario, que percibe un ca-
non por el uso de la red, y las compaas de transporte ferroviario de
mercancas y pasajeros (RENFE) que vienen obligadas a abonar aquel ca-
77
Para cmo se financian las infraestructuras pblicas, JIMKNKZ nt: CISNKROS CID, non, pero que a su vez perciben de los pasajeros y transportistas las tari-
F.J., Obras pblicas y financiacin privada, Montecorvo, Madrid, 1999, 319 pgs., en espe-
fas y los precios que correspondan (art. 183 de la Ley de Ordenacin del
cial pgs. 213 a 298.
7S
Transporte Terrestre y art. 10 del R.D. 121/1994, de 28 de enero, que
Con carcter general, VZQUEZ LKPINKTTK, X, La obligacin de interconexin de re-
aprueba el Estatuto de la entidad pblica empresarial RENFE). Aquel
des de telecomunicaciones, Tirant lo Bland, Valencia, 1999, 379 pgs.
72 TARIFAS, TASAS, PEAJES Y PRECIOS ADMINISTRATIVOS Kl. FUNDAMENTO: NATURALEZA COMN DK 1.AS TARIFAS, TASAS, PEAJES Y PRECIOS ADMINISTRATIVOS 7 3

canon por utilizacin de la infraestructura se fijar atendiendo a la natu- molque portuario, la disponibilidad de zonas de fondeo, y otros referi-
raleza del servicio, su duracin, la situacin del mercado y el deterioro dos en el art. 66 de la Ley). Las tarifas por estos servicios pasan de ser
de la red (apartado seis del citado art. 160 de la Ley 13/1996). Que este tasas (as en la Ley sobre Rgimen Financiero de los Puertos, 1966, mo-
canon es una prestacin patrimonial parece irrebatible. dificada por Ley 18/1985), brevemente precios pblicos (a tenor de la
Pero, como se apunt, no es este el caso a estudiar, sino que lo es primera redaccin de la Ley 8/1989, de Tasas y Precios Pblicos), a ser
aqul en que se diferencia la mera ocupacin del bien de su utilizacin, calificados de precios privados (art. 70 de la Ley de Puertos del Esta-
percibiendo dos clases de contraprestaciones. do). En consecuencia, la contraprestacin por esos servicios cuando son
prestados directamente por la Autoridad Portuaria se estima ingreso pa-
La distincin se encontraba en la Ley 8/1989, de Tasas y Precios
trimonial de carcter privado, equiparable a cualquier precio de mer-
Pblicos. Esta Ley separaba los servicios portuarios y los aeroportuarios,
cado (eso significa precio privado). La razn de este cambio se sita en
que dan lugar a una tasa, de la utilizacin privativa o el aprovechamien-
el cambio radical del rgimen jurdico de la organizacin de los puer-
to especial del dominio pblico portuario o aeroportuario, que era el
tos: las Autoridades Portuarias se regulan enteramente por el Derecho
presupuesto de un precio pblico. Tras la equiparacin entre d o m i n i o -
Privado y, en su consecuencia, su rgimen econmico tambin se sujeta
pblico y monopolio (o derecho exclusivo) a los efectos de las presta-
al ordenamiento privado. De ah su caracterizacin como precios priva-
ciones patrimoniales de carcter pblico, la Ley 25/1998, que modific
dos frente a las tarifas aeroportuarias que tienen la consideracin legal
la anterior, calific como tasas la utilizacin privativa del dominio p-
de precios pblicos (tras la Ley 25/1998, nuevamente son tasas). Con
blico aeroportuario y la prestacin de los llamados servicios aeropor-
carcter especial, a este criterio, se suma la consideracin de los servi-
tuarios que le son inherentes (art. 4), con lo que desaparece la ficcin
cios portuarios como actividades comerciales que no son servicios p-
antes apuntada. La distincin se mantiene en el caso del dominio p-
blicos, ni su prestacin se reserva en rgimen de monopolio 7\ La STC.
blico portuario. El vigente art. 13.i) de la Ley de Tasas y Precios Pbli-
185/1995 no suscit cambio alguno. La Ley 62/1997 de modificacin
cos mantiene la exigencia de tasas por los servicios portuarios. En cam-
de la Ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante, recondujo los
bio, con posterioridad, el art. 70 de la Ley de Puertos del Estado y de la
cnones por ocupacin del demanio a tasas, pero mantuvo el carcter
Marina Mercante califica las tarifas por esos servicios de precios priva-
privado de las tarifas por los servicios portuarios.
dos, exigiendo una tasa por la ocupacin del espacio portuario (la mo-
dificacin de esa disposicin por la Ley 62/1997 insiste en esa califica- Para enjuiciar esta decisin legislativa debe recordarse que la natu-
cin). Es preciso, por ello, indagar en las razones de esta distincin y raleza de una institucin viene determinada por su integracin en el
de su aparente contradiccin a la luz del rgimen de los aeropuertos. conjunto del ordenamiento jurdico, cualquiera que sea el pronuncia-
La actual Ley de Puertos del Estado, en lnea con las anteriores so-
bre puertos, separa la ocupacin del dominio pblico portuario (tierra
y mar) de los servicios que en ese espacio fsico se prestan (los servicios
portuarios). La ocupacin queda sujeta al pago de un canon (art. 69) 7!
' En estos trminos se expresa JIMKNKZ ni-". CISNKROS CID, F.J., Las tarifas portua-
que encaja con la prestacin patrimonial de carcter pblico, como se rias: estructura, caracteres, criterios de establecimiento y procedimiento de modificacin,
admite en la exposicin de motivos de la Ley 62/1997. Se exige tam- en libro colectivo, Comentarios a la Ley de Puertos, Vigo, 1993, pgs,. 141 a 164, en la pg.
bin un canon por la prestacin de servicios al pblico y ejercicio de 157 y 158. Explica, adems, que el objetivo perseguido es lograr la rentabilidad global
actividades comerciales en la zona de servicio (art. 59.1). E, igualmen- del sistema portuario, en trminos de autofinanciacin, para lo que ni las tasas (coste
te, otro canon por vertidos desde tierra al mar (art. 60). Pero el cambjo del servicio), ni los precios pblicos (principio de equivalencia, es decir, slo costes eco-
nmicos) servan, ninguno de ellos permita el j u e g o del valor de mercado para fijar
sustantivo se produce con los servicios portuarios (el practicaje, el re-
esas tarifas. De ah el rgimen de precios privados (pg. 148 y 149).
74 TARIFAS. TASAS, PEAJES Y PRECIOS ADMINISI RATIVOS El. FUNDAMENTO: NATURALEZA COMN DE lv\S TARIFAS, TASAS, PEAJES Y PRECIOS ADMINISTRATIVOS 75

miento expreso que pueda hacer el legislador o, en su caso, la Adminis- tanto que uso de un bien de dominio pblico que equivale a una situa-
tracin Pblica. La contraprestacin que deben abonar los usuarios d c i n de monopolio, se da la nota de la coactividad que determina su
los servicios portuarios ser precio privado, prestacin patrimonial p- calificacin como prestacin patrimonial de carcter pblico.
blica, canon o tasa, en atencin a si cumple o no los requisitos seala-
En parecidos trminos se expresa la jurisprudencia. Desde febrero
dos ms atrs, al margen de cul sea el nomen empleado por el legisla-
de 1996, el Tribunal Supremo viene insistiendo en que: resulta necesa-
d o r e incluso su propio pronunciamiento en torno a su naturaleza (en
rio deslindar la naturaleza jurdica de la Tarifa G-3, es decir, identificar esta
este sentido, STC. 3 7 / 1 9 8 1 , f.j. 4. s y 5. 9 ).
exaccin con la institucin jurdico-financiera de nuestro ordenamiento jurdico
Para este anlisis puede partirse de la divisin entre ocupacin de que le corresponde, y a estos efectos es evidente que la cuestin estriba en determi-
dominio pblico y utilizacin del mismo: es real esta distincin? nar si se trata de una tasa o de un precio pblico... parece claro que el servicio
Pese a ser tradicional, los llamados servicios (los portuarios o los que tiene por objeto la utilizacin de las aguas del puerto y drsenas, las vas de
aeroportuarios) son tan slo modos de utilizacin del bien de dominio comunicacin y acceso al puerto, las estaciones martimas etc. y el disfrute de los
pblico, no se trata de prestaciones distintas del mero uso del bien. Si el servicios generales de polica beneficia a los sujetos pasivos; y, adems, es de soli-
dominio pblico portuario se queda sin los servicios portuarios, esa in- citud obligatoria para quienes pretendan tales servicios portuarios, que impli-
fraestructura pierde todo su sentido: queda reducido a una porcin ms can intervencin en la actuacin de los particulares y son una manifestacin
del dominio pblico martimo terrestre sin ningn elemento que lo cua- del ejercicio de la autoridad.
lifique. Despojado de sus usos (de sus utilidades), el puerto deja de serlo Concluye, por tanto, el carcter de tasa de esas tarifas por los servi-
para convertirse en un espacio colindante con el mar. No puede calificar- cios portuarios. Por si alguna duda hubiera, aade una precisin im-
se como dominio portuario ese espacio sin practicaje, remolque, atraque, portante: la circunstancia de que en el monto de las tarifas haya de preverse
carga y descarga, entre otros usos que lo identifican. Un puerto no es un un rendimiento razonable a la inversin en activos fijos, no atenta al principio
polgono industrial, aunque en la mayor parte de los existentes en la geo- de equivalencia de las tasas, puesto que se encamina a enjugar gastos de repara-
grafa nacional, exista una zona.que cumple esa funcin. Pero un polgo- ciones extraordinarias e imprevistas, insuficiencia en la cuenta de explotacin o
n o industrial no es dominio pblico. Los llamados servicios portuarios ampliacin y mejora de las instalaciones, por lo que realmente tiene el carcter
son, considerados en conjunto, los usos que identifican a un puerto. Po- de un costo ms del sistema de financiacin. Se trata, por tanto, de prestaciones
drn diferenciarse con fines econmicos, lo mismo pasa en los aeropuer- patrimoniales de carcter pblico, con naturaleza de tasas (de ingresos de dere-
tos, pero no es ttulo suficiente para escindir el bien de sus usos porque, cho pblico tributarios)H(). En otros trminos, la autofinanciacin no pug-
en ese caso, habra que preguntarse si ese espacio fsico sin uso cumple
con la causa de su demanializacin, esto es, si no quiebra la afectacin.
El caso del dominio pblico ferroviario lo prueba. Las empresas ferrovia-
rias han de abonar un canon por utilizacin de la infraestructura ferro- 80
Cfr. SS.TS. 20 de febrero de 1999 (Ar. 1226), sobre servicios portuarios, y 20 de
viaria, ese canon poda ser mayor o menor en funcin de la intensidad
febrero de 1999 (Ar. 1220), sobre servicios aeroportuarios, ejemplo de un centenar de
de su utilizacin, pero resultara burdo diferenciar entre el uso de las vas
sentencias dictadas desde la publicacin de la STC. 185/1995.
y los servicios ferroviarios (la sealizacin, los semforos, las agujas de cam-
Ante la repetida anulacin de liquidaciones, el legislador ha reaccionado a travs de
bio de va, los estacionamientos), hasta el punto de calificar estas presta- la disposicin adicional trigsima cuarta de la Ley 55/1999, de 29 de diciembre, de medi-
ciones como servicios privados renunciables? das fiscales, administrativas y del orden social, que se titula -Nueva liquidacin de tarifas por-
tuarias anuladas. De acuerdo con ella, en los casos de anulacin de liquidaciones de tari-
La conclusin a que lleva este razonamiento slo puede ser que en
fas por servicios portuarios efectivamente prestados, las Autoridades Portuarias procedern
la contraprestacin patrimonial exigida por los servicios portuarios, en
.../...
76
TARIFAS, TASAS, PEAJES Y PRECIOS ADMINISTRATIVOS
El. FUNDAMENTO: NATURALEZA (X)MN DE IJVS TARIFAS, TASAS, PEAJES Y PRECIOS ADMINISTRATIVOS 7 7

na con la naturaleza de tasas de la contraprestacin exigida a los usua-


rios de esos bienes. dera la calificacin de dominio pblico; deberan ser bienes patrimo-
niales aptos para rendir ingresos de esa naturaleza. Lo cierto es que,
Puede objetarse, no obstante, que tal coactividad no se produce, que formulada esa calificacin, la competencia desaparece y la contrapres-
el armador puede elegir entre operar en un puerto o en otro, incluso tacin por los servicios portuarios se transforma en una prestacin pa-
acudiendo a puertos de otros pases comunitarios, o que en materia de trimonial de carcter pblico.
transportes existe competencia intermodal. Esto es cierto en parte, en
Pese a todo, los trminos del Libro sobre los Puertos y las Infraes-
el territorio continental, n o en los territorios insulares, y siempre limi-
tructuras Martimas, elaborado por la Comisin de las Comunidades
tado al transporte de mercancas, no en lo que se refiere al de pasaje-
Europeas 8 1 parece coincidir en un entendimiento empresarial de los
ros (que, casi con la excepcin de los cruceros, es un mercado cauti-
puertos. Expresamente se afirma que la visin tradicional de los puertos
vo). Pero esta respuesta puede hacer olvidar la razn fundamental del
como impulsores del comercio y polos de desarrollo nacional y regional a travs
carcter coactivo: la naturaleza de los puertos. Bienes de dominio p-
de los cuales el sector pblico ofreca servicios de inters general que deba finan-
blico, por tanto, bienes fuera del trafico jurdico privado. De ah, de
ciar el contribuyente, deja paso a su consideracin como entidades comer-
esa posicin exorbitante, resulta la equiparacin que el Tribunal Cons-
ciales que deben recuperar la totalidad de sus costes a travs de sus usuarios que
titucional realiza entre titularidad de bien demanial y monopolio. La
son quienes se benefician de ellos directamente. Restan algunas obligaciones
Administracin titular de una infraestructura demanial ocupa una po-
de servicio pblico relacionadas con la seguridad portuaria y con la pro-
sicin de privilegio o exorbitancia que convierte la utilizacin o dispo-
teccin del medio ambiente, pero poco ms. En otros trminos, los puer-
sicin del mismo en coactiva: no existe voluntariedad, ni libertad real,
tos dejan de ser bienes pblicos, infraestructuras de uso pblico que
n o es prescindible ni existe concurrencia o alternativa. Es ms, si exis-
ofrecen servicios de inters general, para convertirse en infraestructuras
tiese competencia y alternativa, en trminos de mercado, no se enten-
de uso y finalidad comercial, en centros de negocios. Pero, nada ms
lejos de la realidad. La propia Comisin en la comunicacin Los servi-
cios de inters general en Europa*2 tiene dicho que los servicios en red de
transportes (lo que incluye los puertos) son servicios de inters econ-
mico general, tienen importantes efectos indirectos en el conjunto de
a practicar nuevas liquidaciones, previa audiencia de los afectados. A tal efecto, esa dispo- la economa o de la sociedad, exigen recursos e inversiones excepcio-
sicin seala los elementos esenciales de esas tarifas sin modificacin alguna con respecto
nales a largo plazo, y son imprescindibles para la prestacin de servi-
a las originales declaradas nulas por falta de rango, tanto las que se regan por la Ley 1 /
cios de calidad a precios razonables.
1996, como las fundadas en la Ley 27/1992, de 24 de noviembre. La excepcin a esta nue-
va liquidacin es el supuesto de prescripcin de los derechos de ^Administracin. Hasta Es claro que los puertos no son establecimientos mercantiles aun-
aqu no merece crtica. Pero la citada disposicin cuenta con un tercer apartada: -Para el que sirvan de soporte a actividades de esa naturaleza que puedan ce-
cobro de tales derechos, que mantienen su defuncin legal de precios privados, no podr utilizarse
rrarse cuando no son rentables aunque su rentabilidad debe ser u n o
potestad administrativa de clase alguna y, singularmente, la va de apremio. Se insiste en califi-
de sus objetivos de funcionamiento. Por el contrario, los puertos son
car esas prestaciones patrimoniales como precios privados (precios de mercado) cuando
no lo son, como el propio texto de esta disposicin lo evidencia. Es cierto que, si fueran
la va de comunicacin del transporte martimo con el transporte te-
precios privados, el plazo de prescripcin es de quince aos, lo cual permitir su cobro.
Resulta arbitrario escapar del derecho pblico en aquello que no interesa (el plazo de
prescripcin), a menos que se considere que el legislador puede, libremente, ampliar el
plazo de prescripcin de todos los ingresos de derecho pblico con efectos retroactivos
81
como garanta para su cobro. Documento COM 1997, 678 final, de 10 de diciembre de 1997.
82
Documento COM, 1996, 443 final, de 11 de septiembre de 1996.
78 TARIFAS. TASAS, l'l-.AJKS Y l'RICIOS ADMINISTRATIVOS U . FL'NDAMKNTO: NATI RA1.K.ZA COMN 1)F. k \ S TARIFAS. TASAS, 1'F.AJK.S Y l'RKCIOS ADMINISTRA1IVOS 79

rrestre, esencial para un sistema de transporte de puerta a puerta, cuyo den acceder a esa infraestructura, de manera que la doctrina constitu-
funcionamiento d e p e n d e crticamente de los mal llamados servicios por- cional sobre las prestaciones patrimoniales pblicas les es directamente
tuarios: del servicio de practicaje, del remolcador, del amarre, de la es- aplicable y, por tanto, mal pueden ser calificados de precios privados las
tiba y desestiba, del transporte. No se trata slo de una infraestructura tarifas que por los mismos exijan las autoridades portuarias. No cambia
de inters pblico. A diferencia de otras infraestructuras, su operativi- un pice esta conclusin que tales servicios se presten segn la Ley
dad pasa por el funcionamiento regular y continuo de los servicios por- segn normas de derecho privado por las razones ya expuestas: el rgi-
tuarios, sin ellos el puerto sera una obra intil, incapaz de servir a los men jurdico en que se desenvuelve la obligacin prestacional es secun-
barcos y a los armadores. Los puertos tienen que tener disponibles sus dario para determinar su naturaleza 84 .
servicios todos los das del ao, las veinticuatro horas del da, disponi-
bilidad que nada tiene que ver con un establecimiento comercial 81 .
En conclusin, los servicios portuarios existen porque existe un
m o n o p o h o pblico sobre un bien extra comercium (el puerto como 84
Igual conclusin debe mantenerse sobre la naturaleza de las tarifas que se perci-
dominio pblico) que es de utilizacin obligatoria por quienes preten- ben por los servicios locales que suponen tan slo el uso privativo de bienes de dominio
pblico local. En esos casos (que pueden ejemplificar los servicios del cementerio y los
servicios de mercado), antes que servicios pblicos locales, se trata de bienes de dominio
pblico afectos a un uso pblico. En el caso del cementerio, los servicios (concesin de
terrenos para panten, nichos de adultos y osarios a perpetuidad, incineraciones de cad-
veres) coinciden con tres de las funciones que el vigente Reglamento de Polica Sanitaria
8H
Lo mismo cabe decir de los aeropuertos. Antes que centros comerciales, los ae- Mortuoria (1974) atribuye a esas instalaciones. Lo mismo debe decirse sobre los servicios
ropuertos son infraestructuras de inters general, lo cual explica y justifica su califica- de mercado. La contraprestacin no lo es por un servicio o prestacin que se recibe, sino
cin c o m o bienes de d o m i n i o pblico. I g u a l m e n t e , la separacin de los servicios por la utilizacin de los locales e instalaciones frigorficas. Que el art. 26.1.a) y b) de la
aeroportuarios (por ejemplo, los servicios de la torre de control o la conduccin en tie- Ley de Bases de Rgimen Local califique como servicio pblico, mnimo u obligatorio,
rra, o la parada) conducira al mismo sin sentido: el bien aeropuerto, sin esos usos, deja tanto el cementerio como el mercado, no cambia la realidad de unos bienes de titularidad
ser un aeropuerto, para pasar a ser un espacio sin utilidad. Que no es un mero estableci- local afectos a un uso privativo (el enterramiento en un caso, la instalacin de una venta o
miento comercial viene siendo reconocido por sucesivos pronunciamientos de la Comi- puesto de alimentos en otro). Se trata, tan slo, de la afectacin de un bien a una finali-
sin de la Unin Europea sobre los aeropuertos comunitarios. Las Decisiones 9 5 / 3 6 4 / dad pblica. Aquella calificacin tiene, pese a la crtica, una explicacin. Se encuentra en
CE, sobre el aeropuerto de Bruselas, 9 8 / 1 9 0 / C E , sobre el aeropuerto de Frankfurt, 9 8 / el art. 85 de la Ley de Bases de Rgimen Local que, acogiendo un concepto amplsimo,
5 1 3 / C E sobre los aeropuertos de Pars, 9 9 / 2 3 9 / C E sobre los aeropuertos de Finlandia, considera servicios pblicos locales cuantos tienden a la consecucin de los fines seala-
y 9 9 / 2 4 3 / C E sobre los aeropuertos portugueses, coinciden en un aspecto crucial: cada, dos como de la competencia municipal. El art. 79.2 de la misma Ley en relacin con el
u n o de esos aeropuertos es difcilmente sustituible como punto de destino y como infra- art. 4 del Reglamento de Bienes de las Corporaciones Locales (1986) lo aclara: son bienes
estructura del mbito territorial del rea en la que acta, de modo que merece la consi- de dominio pblico local de servicio pblico los destinados al cumplimiento de fines de
deracin, bien de empresa que ocupa una posicin dominante (art. 81 Tratado), bien las Entidades Locales, entre ellos, los cementerios y los mercados. En estos supuestos, el
de empresa con derechos exclusivos (art. 86), d e b i e n d o actuar con sujecin a los lmites pronunciamiento de la STC. 185/95 (f.j. 4.'-'.a) sobre los bienes de dominio pblico, sobre
que establecen estas disposiciones. El nico mbito en el que se admite la posibilidad de la coactividad que comporta su utilizacin, es concluyeme: el uso de los bienes de domi-
competencia es c u a n d o el aeropuerto sea un p u n t o de correspondencia (un pivote), un nio pblico queda sujeto a prestacin patrimonial de carcter pblico. El art. 20.1 de la
trnsito intermedio entre los puntos de origen y destino, aunque, en tal caso, siendo ese Ley de Haciendas Locales, en la redaccin que le dio la Ley 25/1989, responde a ese plan-
trfico siempre limitado, las conclusiones alcanzadas sobre gestin transparente, no dis- teamiento. En conclusin, esos servicios locales no son sino casos de aprovechamiento
criminatoria y ajustada a costes reales no cambian (en particular apartado 59 Decisin especial de bienes de dominio pblico, sometidos en todo caso al pago de una tasa, de
98/190/CE). igual forma que los servicios portuarios en los trminos expuestos.
80 TARIFAS, TASAS, l'KAJKS Y I'RKCIOS ADMINISTRATIVOS K.l. FUNDAMKN1 O: NATURAI.KZA COMN DE LAS JARIFAS, TASAS, l'KAJKS Y I'RKCIOS ADMINISTRATIVOS 81

2.5. La naturaleza comn de las tasas, las tarifas, los peajes y los pre- tegora, porque no renen la nota d e la coactividad, los precios pbli-
cios administrativos cos. De acuerdo con el art. 24 de la Ley 8/1989, de Tasas y Precios P-
blicos (en la redaccin dada por la Ley 25/1998), precios pblicos son
El Tribunal Constitucional define con amplitud lo que sean presta- las contraprestaciones pecuniarias que se satisfagan por la prestacin
ciones patrimoniales de carcter pblico. Amplitud que reconoce de modo de servicios o la realizacin de actividades en rgimen de derecho p-
expreso el propio Tribunal en un doble sentido: cuando afirma que esa blico cuando, prestndose tambin por el sector privado, sean de solici-
categora es distinta de los tributos, aunque los engloba, y cuando, con tud voluntaria por parte de los administrados 8 7 .
respecto a stos ltimos, afirma que la triloga clsica (impuestos, contri-
buciones especiales y tasas, segn el art. 26 de la Ley General Tributaria) Pues bien, las tasas, las tarifas, los peajes y los precios administrati-
puede ser alterada por el legislador ordinario, modificando su alcance y vos tienen cabida en esta clasificacin. Las tasas en el segundo grupo,
creando nuevos ingresos de derecho pblico (STC. 185/1995).
Ello explica que esa categora constitucional d cobertura a tres gru-
.../...
pos de prestaciones patrimoniales coactivas 85 : 1.a aquellas prestaciones
dos argumentos: el primero, reconoce que el visado colegial es una funcin pblica, de
cuya finalidad no es tributaria (contribuir al sostenimiento de los gas-
modo que los actos producto de esa potestad son actos colegiales sometidos al d e r e c h o
tos pblicos) que incluso puede que ni den lugar a ingresos de dere- administrativo, el segundo, rechaza que la contraprestacin econmica sea una tasa, ni
cho pblico (las multas, las cesiones obligatorias en el proceso urbani- siquiera una prestacin patrimonial de carcter pblico, sujeta a reserva de ley, conside-
zador o las expropiaciones); 2. 9 aquellas prestaciones que contribuyen rando que la misma no es sino una contraprestacin econmica o ingreso pblico de naturaleza
al sostenimiento, directo o indirecto, del gasto pblico, que pueden ser no tributaria o un recurso ordinario del colegio, que cuenta con suficiente cobertura norma-
ingresos de derecho pblico (el mejor ejemplo son los tributos y las cuo- tiva; si bien, con la precisin de que esa conclusin es as p o r q u e dicha contraprestacin,
tas de la seguridad social); y 3. s un tercer grupo formado por las presta- ingreso o recurso no puede afectar, en ningn caso, al tercero que encarg la obra, el certificado o el
ciones que no determinan un ingreso para un ente pblico (el pago informe, sino slo y exclusivamente al colegiado contratado o comisionado, y ello porque de las
empresarial por la ILT o los precios, peajes y tarifas que perciben los normas vigentes se infiere que la relacin jurdico-colegial que permite el cobro de los dere-
gestores privados de servicios pblicos) 8fi . Quedan fuera ya de esta ca- chos de visado es estrictamente corporativa, y tiene como sujeto prestador del servicio y
perceptor de su precio al Colegio y como sujeto pagador al colegiado. La conclusin
fue ordenar la devolucin de los ingresos a la empresa recurrente, la que haba encarga-
do el proyecto. No es cuestin de criticar el razonamiento de un caso extremo, pero
este planteamiento deja abierta la duda de cul es la naturaleza jurdica de las cuotas
N colegiales, obligatorias para el ejercicio profesional, y tambin, en los casos de profesio-
*:' Esta triloga la formula LOZANO SKRRANO, ob. cit. pg. 37. nes en los que existe, del visado colegial obligatorio. El carcter coactivo, la finalidad
No pretende ocultarse la amplitud de esta categora y la existencia de casos l- pblica, la condicin de ente pblico del perceptor, aparecen con nitidez. En realidad,
mite en los que parece difcil su aplicacin. La STS. de 19 de febrero de 1998 (Ar. 1400) de no existir los colegios profesionales, la cuota colegial sera un impuesto especial por
servir de ejemplo. En sntesis, la controversia se refera a si la contraprestacin exigida el desarrollo de esa actividad y el visado una tasa administrativa.
a un particular por el visado colegial de un Colegio Oficial de Aparejadores y Arquitec- 87
Como desde su primera regulacin, su establecimiento y modificacin q u e d a n
tos Tcnicos mereca esa calificacin jurdica y, por tanto, estaba sujeta a reserva de ley, sujetos tan slo a la potestad reglamentaria (art. 26 en la nueva redaccin por la Ley
o si, por el contrario, ese pago era un precio privado, en todo caso con la habilitacin 25/1998). Se hace difcil, a tenor de esta regulacin, diferenciar estas contraprestacio-
legal del art. 5.q) de la Ley 2/1974, d e 13 d e febrero, de Colegios Profesionales y el R.D. nes de los precios privados, salvo que los precios pblicos q u e d e n para actividades p-
1471/1977, de 13 de mayo, que aprueba los Estatutos del Consejo General y de los Cole- blicas que sean competencia de la entidad prestadora, pero en rgimen de concurren-
gios Oficiales de esa profesin titulada. El Tribunal Supremo resuelve el recurso sobre cia, mientras los precios privados lo sean para actividades de mercado basadas en la
.../... iniciativa-prTbtira-Jiipresarial y gestin de su patrimonio
82 TARIFAS, TASAS, l'KAJF.S Y l'RKCIOS ADMINISTRATIVOS Kl. FLNDAMKNTO: NATLRAI.KZA COMN DK 1AS TARIFAS, TASAS, l'KAJKSY l'RKCIOS ADMINISTRATIVOS 83

en tanto dan lugar a un ingreso de derecho pblico, las otras tres en el de hecho. Las tarifas, tasas, peajes y precios administrativos son presta-
tercer grupo, en cuanto generan un ingreso a favor de un sujeto priva- ciones que se exigen por el uso de un bien o el disfrute de un servicio
do, no de un ente pblico. Con ello, en todo caso, lo que se afirma es por el sujeto obligado al pago, que se fijan en relacin con el coste real
la idntica naturaleza de esas categoras prestacionales en contra de la de prestacin, el cual, a su vez, es el lmite mximo.
explicacin tradicional.
En efecto, qued dicho que las potestades tarifaria, tributaria y de 3. LAS EXCLUSIONES: PRECIOS COMUNICADOS Y PRECIOS DE REFERENCIA
fijacin de precios administrativos, tienen distinto fundamento, sirven fi-
nalidades pblicas diferentes, y estn sujetas a un rgimen jurdico pro- De acuerdo con lo expuesto, el elemento determinante de la califi-
pio. La potestad tarifaria nace de la titularidad del servicio pblico y fun- cacin como prestacin patrimonial de carcter pblico es la coactividad.
ciona en un mbito deslegalizado; la potestad tributaria nace de la Ley y, Cuando el usuario o consumidor tiene capacidad de elegir esos bienes
por su carcter coactivo, es esa norma la que delimita sus elementos esen- y servicios, como cualquier otro en condiciones de mercado, los pre-
ciales; la potestad de fijacin de precio trae causa de un ordenamiento cios intervenidos por la Administracin quedan fuera de aquella califi-
sectorial. La misma jurisprudencia se viene haciendo eco de una diferen- c a c i n y de sus consecuencias jurdicas. La clave es la existencia de con-
cia radical entre tasa y precio de servicio pblico. Lo cierto, sin embargo, currencia suficiente para la formacin de un precio de mercado; cuando
a la vista de lo expuesto, es que las tarifas, las tasas y los precios adminis- no existe, su fijacin pasa a ser una compensacin econmica (un justo
trativos (tambin los peajes) no son tan distintas. Todas ellas son presta- precio) cuya determinacin compete al legislador y, en su caso, a la Ad-
ciones patrimoniales de carcter pblico, con las consecuencias que se ministracin.
dirn, y, dentro de esta categora, se diferencian de las cuotas sociales y
Dejando de lado su naturaleza jurdica (tributaria o tarifaria), el pre-
de los impuestos, de los ordinarios y de los especiales 88 , por su presupuesto
cio de los servicios pblicos es prestacin patrimonial de carcter p-
blico y, por tanto, precio compensatorio, con independencia de si se
trata de un precio tasado o de un precio mximo. Que sea u n o u otro
depende de las condiciones de prestacin: monopolio u oligopolio.
HH
Cuando se da una situacin de monopolio, la contraprestacin eco-
Es habitual que el legislador emplee la denominacin de tasa para referirse a
nmica slo puede ser un precio tasado. Es el caso de las tasas por ser-
impuestos especiales en los que no existe prestacin pblica o, de existir, en modo algu-
no es equivalente a su coste de prestacin. Este es el caso, por ejemplo, de la tasa por
vicios pblicos que impliquen ejercicio de autoridad. En cambio, en ser-
inspeccin y control de funcionamiento de las instalaciones nucleares, cuyo hecho im- N vicios pblicos en los que exista pluralidad de gestores, su fijacin puede
ponible son los servicios de inspeccin y control que sean necesarios ajuicio del Conse- realizarse como precio tasado, pero tambin como precio mximo. En
j o de Seguridad Nuclear, pero cuya base imponible se fija en funcin de la potencia au- este ltimo, los elementos considerados para fijar el coste real estn ta-
torizada de cada central nuclear y su devengo es anual (art. 10 de la Ley 14/1999, de 4 sados, pero su carcter mximo permite a las empresas competir me-
de mayo, de Tasas y Precios Pblicos por servicios prestados por el Consejo de Seguri- diante la rebaja del margen de beneficio reconocido o bien a travs del
dad Nuclear. Lo mismo debe decirse sobre la tasa por expedicin de autorizaciones ge- recorte de los costes (es el caso del precio de los medicamentos). En
nerales y licencias individuales para la prestacin de servicios de telecomunicacin a ter- servicios privados de inters general, la intervencin pblica se produ-
ceros cuya base imponible se calcula en funcin de los ingresos brutos anuales de los ce en condiciones de no competencia o de competencia reducida, el
operadores y se devenga anualmente (art. 71 de la Ley 11/1998, de 24 de abril, General
mercado no fija el precio, de modo que nuevamente la tarifa se corres-
de Telecomunicaciones). En ambos casos, se trata de impuestos que gravan una concre-
ponder con un precio tasado (la tarifa elctrica), que puede ser mxi-
ta manifestacin de capacidad econmica, cuyo importe queda afecto a la financiacin
mo (el precio del suministro de combustibles gaseosos).
de los gastos de funcionamiento de la Comisin reguladora del sector.
84 TARIFAS, TASAS, 1'EAJES Y PRECIOS ADMINISTRATIVOS El. FUNDAMENTO: NATURALEZA COMN DE LAS TARIFAS, TASAS, PEAJES Y PRECIOS ADMINISTRATIVOS 8 5

Este rgimen cambia, drsticamente, cuando la prestacin se reali- Los precios de referencia o indicativos son aquellos que la Admi-
za en condiciones de mercado, pero la actividad o el bien sigue siendo nistracin fija, para determinados sectores, como gua o referencia para
considerado esencial o indispensable para los ciudadanos. En este caso, las empresas, pero no son obligatorios. No obstante, es evidente que
la intervencin pblica sobre los precios ya no es tasar una contrapres- esta clase de precios de referencia inducen los precios de esas em-
tacin coactiva, sino que se reduce a controlar y corregir los efectos ne- presas y pueden llegar, incluso, a ser contrarios a la libre competen-
gativos que ese precio pudiera tener sobre la actividad econmica en cia 92 . Ejemplo de esta clase de control de precios, el art. 5.) de la
general. Este es el mbito de los precios comunicados y el de los pre- Ley de Colegios Profesionales (en la redaccin que le dio la Ley 7 /
cios de referencia e indicativos. 1997, de 14 de abril, de medidas liberalizadoras en materia de suelo y
Los precios comunicados, antes llamados de vigilancia especial 8!\ Colegios Profesionales), que sustituye la facultad de fijar honorarios
hacen referencia a la obligacin impuesta sobre los operadores de de- mnimos, por la de establecer h a r e m o s d e h o n o r a r i o s m e r a m e n t e
terminadas actividades de comunicar a la Administracin, con anterio- orientadores; que, sin embargo, son la gua de la correspondiente pro-
ridad a su aplicacin efectiva, los precios que se disponen a exigir por fesin. Igualmente, la O r d e n de 27 de diciembre de 1999, que aprue-
los bienes o servicios que prestan. Con carcter general, fueron regula- ba las tarifas de referencia para los servicios pblicos discrecionales
dos por los art. 13 a 16 del R.D. 2695/1977, hasta que el art. 16.cinco de viajeros en autobs, y la O r d e n de 30 de diciembre de 1999, de
del R.D.-Ley 7/1996, de 7 de j u n i o , dispuso que los precios comunica- tarifas de referencia de los transportes pblicos de mercancas. El art. 1
dos quedaban exentos de los correspondientes requerimientos (que ha- de esta ltima es expresivo de su alcance: Los precios resultantes de la
br de entenderse era la carga de comunicar los precios antes de su apli- aplicacin de los criterios establecidos en esta Orden, calculados sobre la esti-
cacin). De su naturaleza da cuenta el efecto estimatorio del silencio macin del coste medio de una explotacin empresarial tipo, tienen el carcter
administrativo, as como la limitacin de la facultad de prorrogar el plazo de tarifa de referencia, pudiendo las partes acordar, en su caso, un precio igual,
para su estudio. La tcnica subsiste en la legislacin sectorial. Es el caso u otro superior o inferior, en funcin de las caractersticas del transporte con-
de las tarifas ferroviarias de RENFE 9() y del precio del tabaco 91 . creto que contraten.
Reducida la coactividad a la carga de comunicar en el caso de los
precios comunicados, puede concluirse que ni stos, ni los precios de
referencia, son prestaciones patrimoniales de carcter pblico y, por tan-
HJ
' Por el art. 4.b) del Decreto-Ley 12/1973, de 30 de noviembre, de medidas co- to, que quedan excluidos de los lmites formales y materiales que ro-
yunturales de ordenacin econmica. El R.D. 2695/1997 lo desarrolla y complementa. dean a esa clase de prestaciones patrimoniales, en particular del princi-
Vase, ms adelante, captulo quinto, epgrafe segundo sobre La potestad de control de pio de reserva de ley.
precios.
m El anexo I del R.D.-Ley 7/1996 incluye las tarifas de RENFE de transportes de.-
viajeros de cercanas y regional, entre los precios autorizados de mbito nacional. Pero,
a diferencia de los dems precios de esta clase, admite que se excluya mediante disposi-
cin en contra del contrato-programa vigente entre el Estado y RENFE. Esa disposicin
m
se incluy en el contrato programa para 1994-1998 que se refiere a esas tarifas como Vase, ms adelante, captulo tercero, los principios comunitarios que limitan
precios comunicados. Dato tomado de GARCA PKRKZ, J., Rgimen jurdico del transporte por la potestad tarifaria de los Estados de la Unin Europea. En particular, sentencia del
ferrocarril, Marcial Pons, Madrid, 1996, pg. 400 y nota 19. Tribunal de Primera Instancia, del Tribunal de Justicia de la Unin Europea, de 22 de
'" Art. 4.dos de la Ley 13/1998, de 4 de mayo, de ordenacin del mercado de ta- octubre de 1997, T-213/95 y 18/96, asunto gras mviles, que declara contrario a la
baco y normativa tributaria y art. 9 del R.D. 1199/1999, de 9 de julio, que aprueba el libre competencia un rgimen de tarifas aconsejadas en el uso de gras mviles, en cuanto
reglamento de desarrollo. restringe el libre j u e g o del mercado.
86 TARIFAS. JASAS, 1'KAJF.S Y l'RKCIOS ADMINISTRATIVOS
KI. FUNDAMKNTO: NAIURU.FZA COMN DF. I AS JARIFAS, JASAS, PF.AJF.S Y l'RKCIOS ADMINISI RA IVOS 8 7

4. EL TRNSITO DE LAS TARIFAS A LOS PRECIOS DE MERCADO: EL PROBLE-


sas del sector. Es cierto que b u e n a parte del precio viene condiciona-
MA DEL OPERADOR DOMINANTE
do por el precio del petrleo en origen y por la carga fiscal, pero no
lo es menos que, en las condiciones de mercado expuestas, es ms f-
La conversin de la tarifa en precio libre, incluyendo aquellos en
cil no competir, que hacerlo. La dificultad para el acceso de nuevos
los que existe la carga de su comunicacin, d e p e n d e de la desaparicin
entrantes, sobre todo de empresas de otros sectores (grandes superfi-
de las condiciones de coactividad que justifican que aquella sea una pres-
cies), j u n t o a la consolidacin del modelo territorial de distribucin
tacin patrimonial de carcter pblico. El problema es cundo el acce-
de las estaciones que procede del monopolio, explican esta tendencia
so a un servicio o actividad deja de ser coactivo para pasar a realizarse
a la uniformidad de los precios. La consecuencia ms importante, a
en condiciones de concurrencia; situacin debe ser real y efectiva, ha-
los fines de este trabajo, es que el rgimen de precios libres p u g n a
bida cuenta que la coactividad se reconoce conforme a un criterio ma-
con un mercado con claros caracteres de oligopolio, en el que existe
terial.
un operador dominante y en el que es difcil el acceso de nuevos ope-
El rgimen jurdico del suministro de gasolina y el rgimen tarifario radores, no por trabas administrativas, sino por las exigencias tcni-
de telefnica servirn de ejemplo de la dificultad y de soporte para for- cas y por las dificultades derivadas de la ubicacin territorial de nue-
mular un criterio para resolver estas situaciones. vas estaciones 9 4 .
El precio de las gasolinas, del suministro de las mismas en las esta- En el caso de las telecomunicaciones, la prestacin de servicios est
ciones de servicio, pas de ser un precio administrativo tasado (art. 18 sujeta a un rgimen de tarifas (precios mximos). Sise acude a la legis-
de la Ley de 17 de julio de 1947), a ser un precio administrativo mxi- lacin vigente, es fcil encontrar razones que lo justifican: existe un ope-
mo (art. 10 R.D.-Ley 5/1985, de 12 de diciembre, y, ms tarde, art. 9 de rador dominante, Telefnica, S.A., al que se reconoce esa condicin has-
a Ley 34/1992, de 22 de diciembre), hasta su completa liberalizacin ta el 31 de diciembre del 2005 (disposicin transitoria tercera Ley 1 1 /
(art. 38 de la Ley 34/1998, de 7 de octubre, del Sector de Hidrocarbu- 1998, General de Telecomunicaciones), y las condiciones del mercado
ros) . Aun cuando nada se dice en la exposicin de motivos de esta Ley, siguen siendo de limitada concurrencia, aunque varan segn el tipo de
el trnsito del rgimen de precios autorizados mximos al precio libre servicio (competencia efectiva en telefona mvil, Telefnica, Airtel,
implica que una situacin de oligopolio restrictiva ha dado paso a una Amena, oligopolio en telefona bsica provincial, interprovincial e in-
situacin de competencia efectiva apta para la fijacin del precio de la ternacional, Telefnica, Retevisin, Uni2 y monopolio de Telefnica
gasolina. en telefona local hasta el 2006). En conjunto, las comunicaciones tele-
Lo cierto es que, en 1998, c u a n d o el legislador adopta esa deci- fnicas siguen estando dominadas por un operador, Telefnica, lo cual
sin, la situacin del mercado se resuma del modo siguiente: tres gran- significa coactividad para los usuarios si quieren hacer uso del servicio
des c o m p a a s petrolferas (Repsol, Cepsa-Elf, y BP-Mobil) aban- universal, yjustifica la fijacin administrativa de las tarifas, para que no
deraban casi el 80% de las estaciones de servicio del pas (5330 sobre
6952), a su vez, Repsol tutelaba la mitad del total de estaciones
(3.441) 9 S . El resultado ha sido la prctica homogeneidad de los pre-
cios de venta al pblico de las gasolinas por parte de todas las empre-
!M
Acabar con la traba que supone la distribucin territorial de las estaciones de
servicios es uno de los objetivos del R.D.-Ley 15/1999, de 1 de octubre. Sin embargo, en
tanto las medidas adoptadas d e p e n d e n de la aprobacin por el Gobierno de unos crite-
rios sobre establecimiento de aquellas, la situacin difiere poco de la que resultaba de la
'" Datos de El Pas, suplemento Negocios, 15 de agosto de 1999, pg. 17.
Ley de Hidrocarburos.
88
TARIFAS, TASAS, PEAJES Y PRECIOS ADMINISTRATIVOS EL FUNDAMENTO: NATURALEZA COMN DE LAS TARIFAS, TASAS, PEAJES Y PRECIOS ADMINISTRATIVOS 89

sean abusivas, y para que n o trasladen a estos usuarios costes de los ser- cios que conforman el servicio universal a un precio asequible (disposi-
vicios que se prestan en libre competencia (disposicin transitoria cuarta cin transitoria cuarta de la Ley 11/1998) 9fi.
Ley 11/1998, General de Telecomunicaciones, art. 7.cuatro R.D.-Ley 6 /
En resumen, en el caso de las telecomunicaciones, el legislador ha
1999, sobre tarifas mximas de Telefnica, S.A.).
optado por un concepto de operador dominante, que se basa en una
La legislacin de telecomunicaciones aporta un dato ms: el con- presuncin: quien ocupa el 25% de un mercado es dominante. En cam-
cepto formal de operador dominante. Dice el art. 23.1 de la Ley: A los bio, en el suministro de gasolina en estaciones de servicio, el legislador
efectos de esta Ley, tendrn la consideracin de operador dominante, en el mbi- ha optado por un rgimen de libre fijacin de precios, que pugna con
to municipal, autonmico, estatal o en otro mbito territorial determinado, el la situacin de oligopolio del sector en el que u n o de los operadores
operador u operadores de redes de servicios que hayan obtenido en dicho mbito y abandera el 50% de las estaciones de servicio.
en el ao inmediatamente anterior, una cuota de mercado superior al 25 % de
Pues bien, los elementos clave para mantener el rgimen de tarifas
los ingresos brutos globales generados por la utilizacin de las redes o por la pres-
son la existencia de un operador dominante que controle, de manera
tacin de los servicios. La definicin es amplia: la condicin de dominante
estable, una cuota importante del mercado; si tiene carcter transito-
p u e d e serlo territorialmente o funcionalmente (segn el servicio pres-
rio, aquel rgimen no estara justificado (de ah las excepciones del
tado), y admite excepciones (casos en que con un porcentaje superior
art. 23.1 de la Ley General de Telecomunicaciones). En esas condicio-
no merece esa calificacin y lo contrario, art. 23.1 segundo prrafo). Esta
nes, el mercado se muestra incapaz de formar precios en competencia,
calificacin jurdica determina un rgimen jurdico ad hoc, el estatu-
dando lugar a una situacin que encaja en el concepto de coactividad
to del operador dominante 9 5 , del que interesa destacar tiene directa re-
ms atrs sealado. Es indudable que la frontera es difusa. Pero puede
lacin con la fijacin de tarifas. No existe precepto alguno que vincule
acotarse con dos clases de medidas: el anlisis de las condiciones de pres-
esa condicin con el control administrativo de los precios, pero s re-
tacin en cada servicio y el establecimiento de un rgimen transitorio
sulta de la suma de diversos preceptos: el que establece la competencia
basado en la libertad de precios, bien con reserva al poder pblico de
d e la Comisin del Mercado de las Telecomunicaciones para informar
la facultad de restaurar su tasacin en casos de falta real de competen-
las propuestas de tarifas de los servicios de telecomunicacin prestados
cia (no en situaciones de dominancia transitorias, habituales en cual-
en exclusiva y en aquellos casos en los que exista una posicin de domi-
quier mercado), bien restaurando el rgimen de precios comunicados.
nio en el mercado (art. 1.2.h Ley 12/1997, de 24 de abril, de Liberali-
En todo caso, que un servicio se preste en rgimen de competencia efec-
zacin de las telecomunicaciones) y la justificacin material de la po-
tiva no depende del rgimen tarifario, sino de la adopcin de medidas
testad tarifaria del Gobierno, el grado de concurrencia, el control de(
que incentiven el acceso de nuevos operadores.
las situaciones de abuso de posicin dominante y el acceso a los servi-V

9r
' Su contenido, DE LA CUTARA MARTNEZ, J.M. Sobre el estatuto jurdico del ope-
rador telefnico dominante, Revista del Derecho de las Telecomunicaciones e Infraestructuras
en Red, vol. I, 3, 1998, pgs. 41 a 86, sobre los diversos modos de referirse al operador !Mi
La citada disposicin transitoria emplea la expresin genrica, servicios, pero
d o m i n a n t e en la Ley, pgs. 77 a 80. Con otro enfoque, LAVII.I.A RUBIRA, J.J., El operador como ya se explic la referencia a precios asequibles supone una remisin a los ser-
d o m i n a n t e y los nuevos entrantes ante la nueva Ley General de Telecomunicaciones, vicios que conforman el servicio universal (art. 37 Ley 11/1998, General de Telecomuni-
en El nuevo marco jurdico de las telecomunicaciones y de servicios audiovisuales, Cuadernos de caciones), no a cualquier clase de servicio de telecomunicaciones, y, con ello, la concre-
Derecho Judicial, IV, Madrid, 1998, pgs. 243 a 262. cin de aqul trmino.
!

CAPTULO TERCERO

LAS GARANTAS: RESERVA DE LEY


Y LMITES MATERIALES

1. GARANTA FORMAL: RESERVA DE LEY

1.1. Alcance de la reserva de ley del art. 31.3 de la Constitucin

a) Reserva relativa de ley

Del art. 31.3 de la Constitucin deriva la primera consecuencia ju-


rdica de calificar las tarifas (los precios, las tasas, los cnones y los pea-
jes estudiados) como prestaciones patrimoniales de carcter pblico: su
sujecin a reserva relativa de ley, en concreto, su establecimiento slo
podr realizarse con arreglo a la Ley. Como toda norma jurdico-pbli-
ca, ese precepto constitucional incorpora dos mandatos que se contra-
pesan: de una parte, faculta a los poderes pblicos para imponer a los
ciudadanos prestaciones patrimoniales con las que atender fines pbli-
cos, de otra, sujeta el establecimiento de esas obligaciones a la previa
aceptacin por los representantes de los ciudadanos. Este ltimo, la re-
serva de Ley, asegura a los ciudadanos que su libertad y propiedad slo
sern limitadas o gravadas por decisin de sus representantes legtimos.
La cuestin es determinar el contenido y alcance de esa reserva.
El significado de la sujecin a Ley de las prestaciones patrimoniales
de carcter pblico lo construye el Tribunal Constitucional por analo-
ga con la reserva de Ley tributaria, recordando que ese mandato:
responde en su esencia a la vieja idea, cuyo origen se remonta a la Edad Me-
dia, de garantizar que las prestaciones que los particulares satisfacen a los Entes
92 TARIFAS, TASAS, l'KAJKS Y l'RKCIOS ADMINISTRATIVOS IJVS GARANTAS: RKSKRVA l)K l.KY Y I.MITKS MAI KRIAI.KS 93

Pblicos sean previamente consentidos por sus representantes; la reserva de ley se - M a n t e n i e n d o la a n a l o g a c o n los t r i b u t o s , el T r i b u n a l C o n s t i t u c i o -
configura corno una garanta de autoimposicin de la comunidad sobre si misma nal s o s t i e n e q u e la creacin ex novo de un tributo (prestacin patrimonial de
y, en ltima instancia, como una garanta de la libertad-matrimonial y personal
carcter pblico) y la determinacin de los elementos esenciales o configuradores
del ciudadano... cumple sin duda otras funciones, pero la finalidad ltima, con
del mismo, debe llevarse a cabo mediante una Ley ( S T C . 1 8 5 / 1 9 9 5 , f.j. 5 . 9
todos los matices que hoy exige el origen democrtico del poder ejecutivo, contina
siendo la de asegurar que cuando un Ente pblico impone coactivamente una pres- c o n cita d e las 3 7 / 1 9 8 1 , 6 / 1 9 8 3 , 1 7 9 / 1 9 8 5 y 1 9 / 1 9 8 7 ) . Esta d o c t r i n a
tacin patrimonial a los ciudadanos cuente para ello con la voluntaria acepta- s o b r e el c o n t e n i d o m a t e r i a l d e la r e s e r v a d e ley c o i n c i d e c o n la fijada
cin de sus representantes (STC. 185/1995, f.j. 3.", con remisin a la 1 9 / p a r a las i n f r a c c i o n e s y s a n c i o n e s a d m i n i s t r a t i v a s (art. 25.1 CE) y p a r a el
1987, f.j. 4. ). acceso e n c o n d i c i o n e s d e i g u a l d a d al e m p l e o p b l i c o (art. 23.2 C E ) .
N o existe u n a d e l i m i t a c i n precisa d e cules sean los e l e m e n t o s esen-
La r e s e r v a d e ley s u p o n e p o r t a n t o la g a r a n t a d e q u e es la c o m u n i -
ciales, ni m e n o s a u n d e l g r a d o d e e x i g i b i l i d a d d e esa g a r a n t a e n c a d a
d a d la q u e d e c i d e la i m p o s i c i n d e u n a o b l i g a c i n , g a r a n t a , a su vez,
u n o d e ellos. P e r o a los efectos d e este t r a b a j o p u e d e r e s u l t a r s u f i c i e n t e
d e la l i b e r t a d p a t r i m o n i a l y p e r s o n a l d e los c i u d a d a n o s (algo delimita-
la a p r o x i m a c i n r e a l i z a d a e n la S T C . 2 2 1 / 1 9 9 2 :
d o , e n t r m i n o s g e n e r a l e s , p o r la S T C . 8 3 / 1 9 8 4 , f.j. 4 . 9 ) . P o r ello, c u a n -
d o la o b l i g a c i n es a s u m i d a v o l u n t a r i a m e n t e , p o r el p a r t i c u l a r ( e x El grado de concrecin exigible a la Ley es mximo cuando regula el hecho
c o n t r a c t u ) , la i n t e r v e n c i n d e sus r e p r e s e n t a n t e s d e v i e n e i n n e c e s a r i a imponible. Asimismo est reservado a la Ley el establecimiento de beneficios fisca-
( p o r s u p u e s t o , e n t e n d i d a a q u e l l a c o m o r e a l y efectiva, n o m e r a posibi- les que afecten a los tributos del Estado. Pero la concrecin requerida a la Ley es
menor cuando se trata de regular otros elementos. As, en relacin con el tipo de
l i d a d d e a b s t e n c i n ) . D e la r e s e r v a d e ley se h a d i c h o q u e a d e m s c u m -
gravamen, se trata de un elemento esencial en la definicin del tributo cuya deter-
p l e o t r a f u n c i n : la de control o filtro (freno?) a la aplicacin del principio
minacin corresponde necesariamente a la ley. En cuanto al elemento necesario
de equivalencia9~.
para la determinacin del importe de la cuota tributaria, tambin la base imponi-
A f i r m a r la r e s e r v a d e Ley es clave e n la c o n f o r m a c i n j u r d i c a d e ble es un elemento esencial del tributo y, en consecuencia debe ser regulado por
las p r e s t a c i o n e s p a t r i m o n i a l e s d e c a r c t e r p b l i c o , p e r o n o es suficien- Ley. No puede desconocerse, sin embargo, que en un sistema tributario moderno la
te. D e p o c o sirve esa g a r a n t a si el l e g i s l a d o r p u e d e r e m i t i r el estableci- base imponible puede estar integrada por una pluralidad de factores de muy di-
versa naturaleza cuya fijacin requiere, en ocasiones, complejas operaciones tcni-
m i e n t o d e la o b l i g a c i n y su r g i m e n al r e g l a m e n t o . De a h la c o n s t r u c -
cas. Ello explica que el legislador remita a normas reglamentarias la concreta de-
c i n s o b r e el c o n t e n i d o m a t e r i a l o s u s t a n t i v o d e esa r e s e r v a d e ley 9 *.
terminacin de algunos elementos configuradores de la base. Se hace preciso
j determinar cul es el mbito de la regulacin de la base imponible que debe quedar

)7
,' En palabras de RAMAI.LO MASSANKT, ob. cit., pg. 241.
>H Sobre la posibilidad de que esa reserva quede cubierta con un Decreto-Ley, la
STC. 182/1997, ya citada, lo admite siempre que se den los presupuestos habilitantes no coincide con el mbito de la reserva relativa de ley del art. 31.3, de modo que aqul
del art. 86 de la Constitucin, de sus trminos no resulte una regulacin general del podr entrar a regular materias tributarias siempre que sea respetuoso con sus pro-
tributo, ni de sus elementos esenciales, en cuanto acotan el deber de contribuir segn pios lmites materiales y formales. Ampliamente, RODRGUKZ BKRKIJO, A., Los princi-
la capacidad econmica, con lo que para determinar su admisin debe acudirse a cada pios de la imposicin en la jurisprudencia constitucional, Revista Espaola de Derecho
tributo concreto (su naturaleza, estructura y funcin que cumple dentro del sistema Financiero, 100, 1998, pg. 593 a 626, en especial, pgs. 609 a 612. Sobre las dudas que
tributario as como el grado o medida del principio de capacidad); de otra parte, se suscita esa desvinculacin del mbito material del Decreto-Ley con respecto a la reser-
afirma que el lmite material del Decreto-Ley (que no afecte al deber de contribuir) va de ley, se volver ms adelante al hilo del Decreto-Ley como instrumento de la or-
.../... denacin de precios.
94 TARIFAS, TASAS, l'KAJKS Y l'RKCIOS ADMINISTRATIVOS
I.AS (;ARANI AS: RESERVA DK LEY Y LMITES MATERIALES 95

necesariamente reservado al legislador; anlisis que debe llevarse a cabo en fun- La j u r i s p r u d e n c i a c o n s t i t u c i o n a l p r e c i s a el m a r c o d e e s a c o l a b o r a -


cin de las circunstancias de cada caso concreto y a partir de la naturaleza y obje- c i n . E n la r e p e t i d a S T C . 1 8 5 / 1 9 9 5 p u e d e l e e r s e :
to del tribut de que se trata (f.j. 7. a ).
Tambin hemos advertido que se trata de una resenta relativa en la que, aun-
D e e s t e p r r a f o r e s u l t a q u e e l e m e n t o s e s e n c i a l e s s o n , j u n t o c o n la que los ctenos y principios que han de regir la materia deben contenerse en una
Ley, resulta admisible la colaboracin del reglamento, siempre que sea indispensa-
d e c i s i n d e c r e a r o e s t a b l e c e r el t r i b u t o , el h e c h o i m p o n i b l e (el s u p u e s t o
ble por motivos tcnicos o para optimizar el cumplimiento o finalidades propuestas
d e h e c h o q u e se g r a v a ) , la b a s e i m p o n i b l e (los factores q u e m a n i f i e s t a n
por la Constitucin o la propia Ley, siempre que la colaboracin se produzca en
la c a p a c i d a d c o n t r i b u t i v a d e l o b l i g a d o y el coste d e la p r e s t a c i n ) y el trminos de subordinacin, desarrollo y complementariedad. (...) El alcance de la
t i p o d e g r a v a m e n ( q u p o r c e n t a j e d e g r a v a m e n se i m p o n e ) ''. Estos ele- colaboracin estar en funcin de la diversa naturaleza de las figuras jurdico
m e n t o s d e b e n fijarse c o n r e f e r e n c i a a p r e s u p u e s t o s d e h e c h o ciertos q u e tributarias y de los distintos elementos de las mismas (f.j. 5.", tambin con ca-
g a r a n t i c e n su e n t e n d i m i e n t o y c e r t i d u m b r e ( p o r t o d a s , STS. 14 d e e n e - rcter general en la 83/1984).
r o d e 1999, Ar. 5 7 ) .
Colaboracin del r e g l a m e n t o , p o r tanto, p e r o e n trminos d e sub-
o r d i n a c i n , d e s a r r o l l o y c o m p l e m e n t a r i e d a d , a p a r t i r d e la d e l i m i t a c i n
b) Colaboracin reglamentaria p o r la Ley d e l p r e s u p u e s t o d e h e c h o ( o j u r d i c o ) q u e d a l u g a r al n a c i -
m i e n t o d e la o b l i g a c i n , d e los c r i t e r i o s y p r i n c i p i o s q u e p e r m i t a n c u a n -
D e l a n t e r i o r p r o n u n c i a m i e n t o q u e d a c l a r o t a m b i n el c a r c t e r r e -
tificar la base (salvo q u e se d e f i n a p o r la p r o p i a n o r m a ) y el t i p o ( o cri-
lativo d e e s t a r e s e r v a d e ley y, p o r t a n t o , la validez d e la c o l a b o r a c i n
terio) d e l q u e r e s u l t a la c u a n t a a a b o n a r , as c o m o la d e t e r m i n a c i n
r e g l a m e n t a r i a e n el e s t a b l e c i m i e n t o y g e s t i n d e l t r i b u t o ( p r e s t a c i n
d e los sujetos activo y pasivo d e la o b l i g a c i n .
p a t r i m o n i a l d e c a r c t e r p b l i c a ) l0().
En el caso d e las tasas, cuyo f u n d a m e n t o n o es o t r o q u e gravar el b e -
neficio cibtenido p o r el sujeto pasivo c o m o c o n s e c u e n c i a d e l u s o d e l b i e n
d e d o m i n i o p b l i c o , o d e l servicio o actividad a d m i n i s t r a t i v a d e q u e se
r trate, la d o c t r i n a c o n s t i t u c i o n a l p a r e c e a d m i t i r u n g r a d o d e c o l a b o r a c i n
\ a u n mayor, es decir, u n a m a y o r flexibilidad e n la a p l i c a c i n d e l p r i n c i p i o
'M Matiza el Tribunal que, cuando se trate de tributos locales, el legislador puede d e reserva d e ley. E n relacin c o n la c r e a c i n d e u n c a n o n d e servicio
hacer una regulacin parcial de los tipos, predisponiendo criterios o lmites para su ul- p o r Ley 3 / 1 9 8 1 d e l Pas Vasco, cuya fijacin, el e s t a b l e c i m i e n t o d e su im-
terior definicin por la Corporacin local (SS.TC. 179/1985 y 19/1987). Insiste en este
p o r t e y f o r m a d e d e v e n g o se diferan a u n r e g l a m e n t o d e l G o b i e r n o Vas-
enfoque la STC. 233/1999 sobre la Ley de Haciendas locales. Sobre la potestad tributaria
co, el T r i b u n a l C o n s t i t u c i o n a l hizo la s i g u i e n t e c o n s i d e r a c i n :
local, CLAVIJO HKRNNDKZ, F., La autonoma tributaria local, en Revista de Derecho Tribu-
tario Ititerriacional, 1991, pssim. Esa habilitacin constituye una deslegalizacin, una simple transferencia al
100
La distincin reserva absoluta, reserva relativa de Ley, pese a los inconvenien- Gobierno de la atribucin al Parlamento Vasco para crear tributos (y entre ellos
tes de toda frmula convencional, sin embargo es grfica y asumida por la jurispruden- tasas)... y la Constitucin (arts. 31.3y 133.2) exige que el establecimiento de tri-
cia constitucional. En la doctrina, sobre una escala de la reserva de ley, los conocidos butos se haga precisamente con arreglo a la Ley, lo que implica la necesidad de
trabajos de VILLAR PAIAS, J.L. y VILLAR E/CURRA, J.L, Principios de Derecho Administrativo, I, que sea el propio Parlamento Vasco el que determine los elementos esenciales del
Madrid, 1992, pgs. 111 a 116, 220 a 222, y 236; y TORNOS MS, J., La relacin entre la tributo, siquiera sea con la flexibilidad que ma tasa de este gnero requiere, de
ley y el reglamento: reserva de ley y remisin normativa. Algunos aspectos conflictivos a manera que, aunque su establecimiento concreto quede remitido a una disposicin
la luz de la jurisprudencia constitucional, Revista de Administracin Pblica, 100-102, pgs. reglamentaria, sta haya de producirse dentro de los lmites fijados por el legisla-
482 a 486. Una posicin crtica, SANTAMARA PASTOR, J.A., Fundamentos de Derecho Adminis- dor (STC. 3 7 / 1 9 8 1 , f.j. 4.'J).
trativo, I, Madrid, CEURA, 1988, pg. 785 y sigs.
-^

96 TARIFAS, TASAS, l'KAJKS V l'RKCIOS ADMINISTRATIVOS I.AS (ARAMIAS: RK.SKRVA I)K l.KY Y I.MITKS MATKRIA1.KS 97

Queda claro que, cuando se trata de tasas, la delimitacin de los tasas que no se ajustan, siquiera de m a n e r a proporcional, al coste del
elementos esenciales puede ser ms genrica, pero que, aun as, esos servicio l()2. En cambio, en los impuestos, la reserva de ley es exigible
elementos deben ser definidos por la Ley. Ser a partir de su delimita- con mayor rigor, formal y material, en la m e d i d a q u e los mismos n o
cin, cuando la entidad pblica pueda completar lo que sea preciso para estn afectados a un gasto pblico concreto que permita enjuiciar que
la exigibilidad de esa prestacin patrimonial de carcter pblico. su exigencia es razonable o arbitraria l0S. Ello no implica que las ta-
La propia STC. 185/1995 aporta algn criterio sobre el papel del sas, las tarifas o cualquier otra contraprestacin de anloga naturale-
reglamento cuando explica que: za y funcin, pueda establecerse con el nico lmite de la necesidad
de ley. Existen mandatos constitucionales y comunitarios, distintos d e
En el supuesto de las contraprestaciones fruto de la utilizacin de un bien
los principios de justicia tributaria material, que o r d e n a n su conteni-
de dominio pblico o de la prestacin de un servicio o actividad administrati-
do y aplicacin.
va, esta colaboracin puede ser especialmente intensa en la fijacin y modifica-
cin de las cuantas estrechamente relacionadas con los costes concretos de los En conclusin, el tercer elemento del ordenamiento comn de las
diversos servicios y actividades y de otros elementos de la prestacin depen- tarifas, tasas y precios administrativos es la sujecin de todas ellas a re-
dientes de las especficas circunstancias de los distintos tipos de servicios y acti- serva de ley, a la que corresponde decidir su establecimiento y delimi-
vidades (f.j. 5 . a ) . tar sus elementos esenciales l04. Sealar cules sean esos elementos esen-

En suma, la vinculacin entre las tasas, tarifas y precios con los cos-
tes concretos de prestacin o mantenimiento de bienes, servicios o acti-
vidades administrativas, es la causa o ttulo que legitima un papel ms
relevante del reglamento en la determinacin de su rgimen jurdico,
si bien reducido a los aspectos tcnicos de'la fijacin y modificacin de "'-' En estos trminos, las SS.TS. de 28 de j u n i o de 1995 (Ar. 4731) y de 6 d marzo
las cuantas. de 1999 (Ar. 2514).
103
Esta vinculacin explica que, en otros ordenamientos, la potestad tarifaria que-
Aun as, este rgimen ha sido objeto de crtica. Se ha dicho qilie de en manos de la Administracin. La vinculacin a costes reales d e prestacin del
el ejercicio de estas facultades por la Administracin supone una huida servicio se considera garanta suficiente. La ley reconoce y delimita la potestad. Su ejer-
d e las garantas formales y materiales que rodean las prestaciones pa- cicio y la fijacin de su c o n t e n i d o c o r r e s p o n d e a la autoridad administrativa que sea
trimoniales de carcter pblico contraria a los mandatos constitucio- competente. Este es el caso de las leyes inglesas de liberalizacin de servicios pblicos,
nales que i m p o n e n la sujecin a la reserva de ley propia de los im- q u e atribuyen la potestad tarifaria a las agencias r e g u l a d o r a s (VILLAR ROJAS, F.J.,
puestos I()l. Pero esta conclusin no puede compartirse. La flexibilidad > Privatizacin de servicios pblicos, Tecnos, Madrid, 1993, pgs. 164, 183 a 185 para tele-
de esa garanta en el caso de las tasas tiene el contrapeso de su vinculacin comunicaciones, 201 a 203 para el gas, 226 y 227 para el suministro de electricidad, y.
con los costes de prestacin del servicio, concepto j u r d i c o indetermina- 245 a 247 para el agua). En Espaa, el art. 31.3 de la Constitucin i m p o n e q u e sea la
d o que permite el control efectivo de esas potestades. Son nulas las ley la que delimite sus elementos esenciales, no basta con que atribuya esa potestad a
la administracin c o m p e t e n t e .
104
Con anterioridad, ARIO ORTIZ ya manifest la necesidad de sujetar a ley las
tarifas de los servicios pblicos. La conclusin, sin embargo, resulta de una aproxima-
cin diferente. Con el fin de evitar la manipulacin poltica de las tarifas por el Gobier-
no de turno, defendi que una ley consagrase el coste real c o m o criterio de determina-
101
Expresa esta preocupacin, por todos, ALGUACIL MAR, M.P., Acerca de la flexi- cin de las tarifas y que esa misma norma fijase los criterios, principios y bases en que
bilidad de la reserva de ley en materia tributaria, Revista Espaola de Deiecho Financiero, debe basarse el clculo de la tarifa, dejando al reglamento las normas detalladas y los
101, 1999, pgs. 5 a 34, en particular, pgs. 22 a 26. criterios tcnicos (Economa y Estado, Marcial Pons, Madrid, 1993, pg. 336).
98 JARIFAS, TASAS, l'KAJKS Y l'RKCIOS ADMINISTRATIVOS
I AS GARANTAS: RKSKRVA DI. I .IV Y I .MITKS MAI KRIAI.I.S 99

cales es ms complicado ,05. Pero, cuando menos, la ley deber acotar cen de obligaciones ex lege, pero de carcter extrapresupuestariQ*
el supuesto de hecho del que nace la obligacin, apuntando en su caso afectados a un fin pblico determinado (a un gasto determinado), de
los criterios para diferenciar las prestaciones (baste pensar en un con- cuya gestin se encargaban rganos distintos de la Administracin Fi-
sumo industrial o domstico d e electricidad), los criterios determinan- nanciera, que escapaban del rgimen jurdico de los tributos (en parti-
tes del equivalente a la base imponible, el principio determinante del cular de la reserva de ley) l0<\
pago (el tipo, bien fijo, bien entre un mximo y un mnimo), los suje- Como ya se anticip, el origen de esta clase de ingresos y de su ex-
tos activos y pasivos, fes exenciones y beneficios, y el criterio de finan- tensin se sita en el trnsito del Estado liberal al Estado social
ciacin (coste real y autofinanciacin). (intervencionista), en Espaa en los aos treinta, que origina un incre-
mento de funciones pblicas que d e m a n d a un correlativo a u m e n t o de
fondos para atenderlos. Tres clases de causas de ese fenmeno han sido
1.2. De la parafiscalidad a los precios pblicos: la lucha por imponer
identificadas: causas polticas, que tienen que ver con el cambio del li-
la reserva de ley en materia de tasas
beralismo decimonnico al intervencionismo y la insuficiencia del sis-
tema financiero tradicional para hacer frente a las nuevas tareas estata-
A diferencia de las tarifas, la sujecin a reserva de ley, (de ley
les; causas administrativas, la creacin d e entidades instrumentales
tributaria) de las tasas por el uso de bienes pblicos, o de servicios p-
autnomas para gestionar los nuevos servicios (la descentralizacin por
blicos y actividades administrativas, es una afirmacin clsica. La juris-
servicios, primero, la descentralizacin funcional, ms tarde I07 ), que de
prudencia que diferencia tarifas y tasas lo confirma. Sin embargo, de su
inmediato demandan un rgimen de funcionamiento ms flexible que
afirmacin formal a su aplicabilidad ha existido siempre un camino pla-
el de las Administraciones Pblicas; y causas financieras, la dificultad, si
gado de requiebros que pueden calificarse como una huida del dere-
no imposibilidad, de incrementar la carga tributaria sobre los ciudada-
cho tributario en la fijacin de esos tributos. No es este lugar para abor-
nos, tambin de reformar el sistema tributario, origina la resurreccin
dar una explicacin general de la parafiscalidad, pero s para exponer
de las tasas como forma de allegar los recursos necesarios para finan-
sus causas y sus consecuencias, en cuanto que referencia con la que con-
ciar los nuevos servicios l(m.
trastar el rgimen de los precios de los servicios pblicos.
Es sabido que, en su explicacin inicial, la parafiscalidad englobaba El primer intento de reconducir estas exacciones e ingresos parafis-
todos aquellos ingresos de derecho pblico, que como los tributos na- cales al rgimen tributario, tal y como postulaba la doctrina de la po-
ca l09, se produce con la Ley de Tasas y Exacciones Parafiscales, de 26
de diciembre de 1958, con la cul se reconduce al principio de reserva

H>r. n r e j a c i n con su propuesta d e establecer dos exacciones, una por dispo-


nibilidad y utilizacin del agua, y otra por el d e t e r i o r o d e la calidad del recurso y
del d o m i n i o y e n t o r n o en q u e se p r o d u c e , ARG.i.oi. MURGAIMS, E. y GUTIKRRI.Z ""i MATKO R()I)RGUKZ, La tributacin parafiscal, ob. cit., pgs. 42 a 48.
107
Ml'OYKRRO, J. a p u n t a n q u e la ley d e b e fijar los elementos mnimos del gravamen, aun- Ampliamente, ARIo ORTIZ, G., La Administracin Institucional, 2. a ed., I.E.A.,
que sea estableciendo nicamente los principios generales, a saber, el h e c h o imponible, Madrid, 1974, pgs. 59 y sigs.
I,w
sujeto pasivo, clculo de la base i m p o n i b l e , y los p a r m e t r o s mnimos y mximos que MATF.O RODRGUKZ, ob. cit., pg. 86 a 97.
1(,!
p e r m i t a n fijar el tipo (El rgimen econmico-financiero en el Plan Hidrolgico Na- ' En este sentido, VlGl-.NTl -ARGHK DOMINGO, F., -Notas de Derecho Financiero a la Ley
cional, en o b r a colectiva EMRID IRUJO, A., El Plan Hidrolgico Nacional, Civitas y otros, de Tasas y Exacciones Parafiscales de 26 de diciembre de 1958, Revista de Administracin P-
Madrid, 1993, pg. 208). blica, 29, 1959, pg. 379 a 382.
100 TARIFAS, JASAS, l'F.AJKS Y l'RKUOS ADMINISTRATIVOS uvs (;ARANTAS: RKSF.RVA I>F. I.F.Y Y LMITKS MATF.RIAI.FS 101

de ley tanto las tasas como las exacciones parafiscales, se incrementan cios pblicos en los trminos de la Ley 8/1989, de Tasas y Precios P-
las competencias del Ministerio de Hacienda y se regula su rgimen de blicos por la STC. 185/1995, es la penltima manifestacin de ese es-
gestin. En todo caso, esta ley regula las exacciones parafiscales, aproxi- fuerzo de reconduccin a la legalidad de todas esas obligaciones patri-
m a n d o su rgimen al propio de los tributos, pero no las incluye entre moniales de carcter coactivo l12.
los tributos. Esta norma, adems, da lugar a una sucesin de Decretos
Que la tensin subsistir se infiere de la misma Ley 25/1998, que
de Convalidacin de las exacciones parafiscales vigentes con anteriori-
modific la Ley 8/1989 de Tasas y Precios Pblicos. Lo ejemplifica la
dad. La Ley General Tributaria de 28 de diciembre de 1963 da un paso
relacin de tasas exigibles por la Administracin estatal que se decla-
ms al establecer un rgimen comn y general de aplicacin a todos
ran vigentes por la disposicin final primera de la citada Ley 25/1998.
los tributos, incluidas los exacciones parafiscales (mencionadas en su
Entre ellas se menciona el canon de utilizacin de la infraestructura ferro-
art. 26.2). La Ley de reforma del Sistema Tributario, de 11 de j u n i o de
viaria (apartado 5, in fine, de ese precepto). Pues bien, frente al rgi-
1964, culmina el camino, refirindose ya, de forma directa, a los tribu-
men jurdico de otras tasas ordenadas por esa Ley, ese canon carece de
tos parafiscales, que son aquellos que sean exigidos por un organismo
regulacin.
diferente del Estado, cuyos rendimientos no se ingresen en la caja ni-
ca, en todo o en parte, y cuya exaccin n o se recoja en los presupuestos En efecto, en el caso de las tarifas por prestacin de servicios y uti-
generales del Estado 110 . De ah en adelante, la tendencia siempre fue lizacin del dominio pblico aeroportuario (art. 4 a 11 Ley 25/1998),
reducir los mbitos de parafiscalidad, ajenos a la reserva de ley, que que- esta norma regula el hecho imponible (incluyendo la definicin de sus
daban (desde la cuotas de la Seguridad Social, a las aportaciones debi- elementos), el devengo (base imponible), los sujetos pasivos (los usua-
das a los Colegios Profesionales, pasando por los ingresos de la admi- rios de los aeropuertos, las compaas areas y los pasajeros) y activos
nistracin institucional). (AENA), las exenciones y las cuantas (aunque estas por elevacin de
rango de las fijadas en la Orden de 13 de mayo de 1994 y Acuerdo del
La creacin legal de los precios pblicos (art. 24 de la Ley 8/1989,
Consejo de Administracin de AENA de 23 de mayo de 1994).
d e Tasas y Precios Pblicos), en los trminos en que inicialmente fue-
ron regulados, constituy un paso atrs en este esfuerzo por recondu- En cambio, la lectura del citado art. 104 de la Ley 66/199,7, de 30
cir al principio de reserva de ley cuantas prestaciones patrimoniales de de diciembre, a la que puede sumarse el art. 160.siete de la Ley 13/1996,
carcter coactivo imponen los entes pblicos. Con razn se ha dicho de 30 de diciembre, permite d u d a r de su a c o m o d o a las exigencias
que los precios pblicos son la ltima manifestacin de la parafiscali- sustantivas del principio de reserva de ley. En esos p r e c e p t o s se habla
dad, entendida no tanto en su vertiente de afectacin de ingresos a gas- de un canon (contraprestacin) por la utilizacin por una empresa fe-
tos, ni de gestin por organismos distintos de la Administracin Finan- v rroviaria autorizada de la infraestructura ferroviaria, que ser exigido y
ciera, sino en su aspecto de huida hacia formas de establecimiento y percibido por el administrador de la infraestructura y cuya cuantifica-
gestin de esos deberes menos exigentes y ms flexibles que los del sis- cin deber hacerse en funcin de: la naturaleza del servicio, la situa-
tema tributario" 1 . La declaracin de inconstitucionalidad de los pre-

"'-' La jurisprudencia del Tribunal Supremo citada ms atrs que viene anu-
110
MATEO RODRGUEZ, ob. cit., pgs. 174 y siguientes, 207 en adelante, y 212 a 243, lando las tarifas portuarias por ser prestaciones patrimoniales d e carcter pblico (tasas
para cada u n o de los tres hitos normativos apuntados. llega a decir) que infringen el principio de reserva de ley (son establecidas, delimitadas
111
FERREIRO LAPATZA, Tasas y precios pblicos: la nueva Fiscalidad, ob. cit., pg. y exigidas por Orden Ministerial), son el ltimo eslabn de esta pugna por afirmar la
512. funcin garantista de la reserva de ley.
102 TARIFAS, TASAS, PKAJKSY l'RF.CIOS ADMINISTRATIVOS I AS GARANTAS: KF.SKRVA DK I.KY Y MITKS MATKRIAI.KS 103

cin del mercado y la naturaleza y deterioro de la infraestructura, as bre los precios de los servicios pblicos (de las tarifas, los peajes y
como la necesidad de que el administrador pueda comercializarla efi- los precios), por contraria al e n t e n d i m i e n t o tradicional, suscita ma-
cazmente. Nada ms. De estos preceptos queda claro, grosso modo, el yores controversias. Baste r e c o r d a r el rgimen legal d e algunas d e
h e c h o imponible (la utilizacin de la infraestructura ferroviaria), el su- esas tarifas:
j e t o activo (el ente pblico administrador de la r e d ) , el sujeto pasivo
(las empresas ferroviarias y las agrupaciones internacionales que la quie- La Comisin Delegada del Gobierno para Asuntos Econmicos, previo in-
ran utilizar), y los criterios a considerar para fijar las cuantas (aunque forme de la Comisin del Mercado de las Telecomunicaciones, podr Jijar tran-
sin establecer relacin entre ellos, ni siquiera su carcter vinculante en sitoriamente, precios fijos, mximos y mnimos o los criterios para su fijacin.
y los mecanismos para su control, en funcin de los costes reales de la presta-
todo caso). Nada se dice sobre la base imponible, tampoco se desglosa
cin del servicio y del grado de concurrencia de operadores en el mercado (dis-
el h e c h o imponible en razn de los distintos usos y servicios (transpor-
posicin transitoria cuarta de la Ley 11/1998, de 24 de abril, General
te pasajeros, mercancas, rpido, cercanas, etc.), tampoco el tipo de gra- de Telecomunicaciones, en los trminos del art. 94.catorce de la Ley
vamen, ni menos aun los elementos q u e impidan que la fijacin de cri- 50/1998, en parecidos trminos se expresa el art. 7.cuatro del R.D.-
terios resulte arbitraria. S q u e debe aadirse se faculta al Ministro Ley 6/1999).
de Fomento, previo informe del administrador, para fijar las cuantas
del canon con sujecin a aquellos principios. Se trata de una norma de competencia en un doble sentido: mate-
rial, esta disposicin reconoce la potestad para fijar la cuanta de la con-
La pregunta inevitable es si este rgimen es conforme con la garan-
traprestacin por los servicios de telecomunicaciones en la relacin ope-
ta material de la reserva de ley tributaria, incluso con el margen de/fle-
rador-usuario, aunque n o dice cules; y formal, esta disposicin atribuye
xibilidad que para las tasas parece admisible a tenor de la doctrina c/ons-
esa facultad a la Comisin Delegada del Gobierno, q u e acta, obviamen-
titucional (STC. 31/1983). La respuesta es negativa. Es cierto que en la
ley se fijan criterios o principios a considerar en la cuantificacin del te, a ttulo propio. En cambio, este precepto nada establece sobre cu-
canon, pero n o lo es menos que su generalidad e indeterminacin en- les son los servicios que queden afectados, cundo es necesaria la im-
cubren una remisin reglamentaria casi sin lmites, salvo el supuesto de posicin de tarifas, ni menos aun cules sean los elementos esenciales
h e c h o q u e da lugar a su exigibilidad. Casi sin lmites porque de la nor- de cada una de ellas y los criterios de cuantificacin, salvo la referencia
ma tan slo se sabe q u e el uso de esa infraestructura da lugar al naci- a los costes reales " 3 . En realidad, esta previsin explica el rgimen re-
miento de una obligacin de pago, pero n o se fija cmo se calcular, ni glamentario de determinacin de tarifas contenido en la O r d e n de 31
cules son los presupuestos fcticos de la base tributaria, ni menos aun de julio de 1998, de reequilibrio tarifario d e los servicios prestados p o r
el tipo aplicable (fijo, peridico). La reserva de ley cumple un papel Telefnica, S.A.
garantizador de la libertad y patrimonio de los ciudadanos, pero tam-
bin otro d e certidumbre, q u e el legislador defina los elementos esen-
ciales de la obligacin con trminos precisos, exigido por el principio
m
de seguridad jurdica. E n t e n d e r q u e , d e estos trminos tan generales, se d e s p r e n d e q u e el Gobier-
no queda facultado para fijar las tarifas d e cualquier clase d e servicio de telecomuni-
cacin, como vena siendo lo habitual, pugna con la liberalizacin de actividades, con-
1.3. De la deslegalizacin de las tarifas, peajes y precios administrativos traria a habilitaciones genricas de intervencin, p e r o sobre todo pugna con la reserva
de ley q u e rige esta materia. En contra, a c e p t a n d o q u e el e m p l e o de la expresin ge-
Si la afirmacin del principio d e reserva d e ley p u g n a en las ta- nrica servicios abarca toda clase d e servicios telefnicos (STS. d e 24 d e j u n i o d e
sas con supuestos en los q u e parece incumplirse, su proyeccin so-f 1999, citada); en la doctrina CARRASCO, MKNDOZA e ICARTUA {LOS derechos de los usua-
rios..., ob. cit., pg. 73).
104 TARIFAS, TASAS, l*KA|KS Y PRECIOS ADMINISTRATIVOS I.AS CARANTAS: RF.SKRVA DK I.F.Y Y MITKS MAIKRIA1.KS 105

No es diferente la regulacin de la potestad tarifaria sobre el sumi- cin, que no es otro que el m t o d o clsico de un trmino, d e poten-
nistro de gas por canalizacin. La Ley dispone cia y un trmino de c o n s u m o , a u n q u e parece q u e la propia natura-
leza del servicio elctrico i m p o n e esa modalidad d e cuantificacin.
El Ministro de Industria y Energa mediante Orden Ministerial, previo acuerdo
Tampoco sobre la cuota d e conexin o d e disponibilidad del servi-
de la Comisin Delegada del Gobierno para Asuntos Econmicos, dictar las dis-
posiciones necesarias para el establecimiento de las tarifas de venta del gas natu- cio. La valoracin de la tarifa media d e b e considerarse c o n c e p t o ju-
ral, gases manufacturados y gases licuados del petrleo por canalizacin para los rdico i n d e t e r m i n a d o , cuya concrecin, valorados los costes del sis-
consumidores finales, as como los precios de cesin del gas natural y de gases tema, q u e d a relegado a la potestad reglamentaria. En todo casorios
licuados del petrleo para los distribuidores de gases combustibles por canaliza- trminos de esta disposicin g e n e r a n i n c e r t i d u m b r e en relacin con
cin, estableciendo los valores concretos de dichas tarifas y precios o un sistema de alguno de los aspectos de esta tarifa. En cuanto a los peajes y precios
determinacin y actualizacin automtica de las mismas. Las tarifas de venta a por distribucin y transporte de energa elctrica, sus trminos son
los usuarios tendrn el carcter de mximas y sern nicas pura todo el territorio anlogos a los transcritos de la legislacin de telecomunicaciones e
nacional, sin perjuicio de sus especialidades (art. 93 de la Ley 34/1998, de 7 hidrocarburos.
de octubre, del Sector de Hidrocarburos, en la redaccin que le dio el
art. 108 de la Ley 50/1998). Las tarifas postales cumplen, por el contrario, con las exigencias del
principio de reserva de ley. El art. 30 de la Ley 24/1998, d e 13 de julio,
La lectura es elocuente: la competencia para establecer las tarifas y del Servicio Postal Universal, delimita su hecho imponible (art. 30.4),
los precios a que se refiere (suministro final y cesin de energa) as el momento del devengo (art. 30.1), los sujetos pasivos (art. 30.1 in fine),
como la fijacin de sus valores o un sistema de determinacin autom- los parmetros y elementos de cuantificacin (art. 30.2 y 4). La razn
tica, corresponde al Ministro de Industria. Se trata de un ejemplo de es sencilla: para el legislador esas tarifas merecen la calificacin jurdi-
desle^lizaciGl: Sus nicos lmites materiales, son que esas contrapres- ca de tasas (art. 30.1). En cambio, cuando se refiere a la contrapresta-
taciones tendrn el carcter de mximas y sern nicas en todo el terri- cin por los servicios postales no reservados, la ley se limita a recono-
torio nacional. cer al Ministro de Fomento la competencia para fijar precios mximos,
siempre que respondan a los principios de precio asequible, no discri-
El rgimen d e las tarifas elctricas es algo ms preciso. El art. 16
minacin y orientacin a costes (art. 31 de la Ley).
d e la Ley 5 4 / 1 9 9 7 , de 27 de noviembre, de Regulacin del Sector
Elctrico, u n a vez fijados los criterios generales para su determina- Para valorar esta regulacin a la luz del principio de reserva de ley
cin (art. 15.2), establece los conceptos y c o n t e n i d o q u e sern teni- debe recordarse el criterio de mayor flexibilidad que el Tribunal Cons-
dos en c u e n t a para retribuir cada una de las actividades y funciones titucional admite para las tasas, trasladable a las tarifas, pero tambin
del sistema elctrico. En c u a n t o a las tarifas exigibles a los usuarios que ese principio no da cobertura a la simple deslegalizacin ni al em-
finales, el art. 17 d e t e r m i n a los conceptos a considerar en su estruc- pleo de criterios y conceptos vacos o imprecisos. La jurisprudencia del
tura (coste d e p r o d u c c i n a t e n d i e n d o al precio m e d i o previsto en el Tribunal Supremo sobre las tarifas portuarias y aeroportuarias viene aco-
m e r c a d o de p r o d u c c i n , peajes p o r transporte y distribucin, costes tando los lmites de esa flexibilidad.
de comercializacin, costes p e r m a n e n t e s del sistema, costes de diver- SoBre las tarifas portuarias, el Tribunal Supremo ha enjuiciado su-
sificacin), sin incluir impuestos, y que c o n d u c e n al e s t a b l e c i m i e n t o ^ cesivas Ordenes ministeriales de fijacin de tarifas a la luz de la Ley 1/
d e u n a tarifa media, nica en todo el territorio nacional. Aun sin ser 1996, de 28 de enero, de Rgimen Financiero d e los Puertos (modifica-
completa, esta regulacin delimita los elementos ms importantes: da por la Ley 18/1985, de l d e julio), que defina los servicios portua-
los costes y los criterios para su clculo q u e sern trasladados a los rios, generales y especficos (art. 7 y 8), los sujetos pasivos (art. 9), la
c o n s u m i d o r e s d e energa elctrica. Nada se dice sobre su cuantifica- base imponible de cada tarifa (art. 10 y 11), el devengo de cada una de
106 JARIFAS, TASAS, l'KAJKS V 1'Rl.CIOS ADMINISTRATIVOS I AS GARANTAS: RK.SKRVA DE l.KY Y l.MITKS MATKRIAI.KS 107

ellas (art. 12), y las exenciones (art. 13) " 4 . Nada que ver con la vigente autorice para su ejercicio a un Ministro (STS. 20 de febrero d e 1999,
Ley d e Puertos del Estado (1992), ni menos con la calificacin d e las Ar. 1220) " \
tarifas portuarias como precios privados.
La infraccin de este ltimo lmite es la causa por la cual, estas sen-
Recuerda esta jurisprudencia que la reserva de ley en materia tributaria tencias anulan las liquidaciones practicadas al amparo de u n a cuantifi-
exige que la creacin ex novo y la determinacin de los elementos esenciales o cacin de la tasa hecha por O r d e n ministerial, en el caso d e los servi-
conjiguradores del mismo debe llevarse a cabo mediante una ley, pero se trata de cios portuarios ll( \ y por resolucin propia de organismo autnomo, hoy
una reserva relativa, en la que, aunque los criterios o principios que han de re- AENA, en el caso de los servicios aeroportuarios " 7 .
gir la materia deben contenerse en una ley, resulta admisible la colaboracin re-
Teniendo en cuenta esta aproximacin y adoptando la perspectiva
glamentaria, colaboracin que puede ser especialmente intensa en la fijacin o
del obligado al pago como hiciera el Tribunal Constitucional en la sen-
modificacin de las cuantas, siempre que sus parmetros fundamentales tam-
tencia 185/1995, la pregunta vuelve a ser: cul es la diferencia entre
bin estn contenidos en la ley. En este punto, reitera la doctrina constitu-
pagar por los servicios postales reservados y pagar la tarifa telefnica, al
cional. En cambio, s q u e llega ms lejos en la concrecin de esa cola-
menos mientras la concurrencia n o sea efectiva? Ninguna, y ello con
boracin reglamentaria.
independencia de la calificacin que esos ingresos puedan merecer para
Ese mbito se cie a la cuantificacin de la tasa o tarifa (STS. 16 de el perceptor. A esta conclusin se o p o n d r n , a buen seguro, razones
febrero de 1999, Ar. 1973). En la medida que, en muchos casos, esa cuan- como la complejidad tcnica o la necesidad de mecanismos flexibles q u e
tificacin lo es sobre elementos tcnicos, cabe reconocer un margen de adapten las tarifas a los cambios del mercado (en el caso de las ener-
discrecionalidad a la Administracin (STS. 20 de febrero de 1999, Ar. gas), pero ello podr conducir a u n a ley de bases (art. 81 d e la Consti-
1226). tucin) que recoge los elementos esenciales de las tarifas, peajes y pre-
Pero se trata de un campo de accin acotado p o r dos lmites ma- cios, nunca a su deslegalizacin (o, al menos, a un rgimen q u e es
teriales: 1) excede d e esta facultad la fijacin d e nuevos criterios tan- preciso interpretar para encontrar la cobertura requerida).
to como su interpretacin extensiva o su c o m p l e m e n t o (STS. 22 de En conclusin, las normas enjuiciadas merecen un juicio crtico des-
febrero d e 1999, Ar. 1227), y 2) vulnera la reserva d e ley el estableci- de la perspectiva de la reserva de ley, las tarifas de los usuarios finales, los
m i e n t o d e criterios cuantitativos generales para las tarifas que, por su pro- peajes exigibles a los operadores y los precios administrativos, cuando son
pia naturaleza y porque no determinan los lmites en que poda moverse el
Reglamento, no eran los idneos para impedir que la actuacin discrecional
de la Administracin en la aplicacin de factores tcnicos se transformara en
una actuacin libre no sometida a restriccin alguna (STS. 20 d e febrero 115
Pese a esta afirmacin, como es bien sabido, la competencia del Ministro para
de 1999, f.j. 3. 9 ). Y, tambin, p o r un lmite formal: esta colaboracin dictar reglamentos ad extra es cuestin largamente debatida por la doctrina y u n a va-
reglamentaria es competencia exclusiva del Gobierno, titular de la po- riable jurisprudencia. Sobre la competencia per saltum del Ministro, el anlisis d e
testad reglamentaria originaria, salvo q u e u n a Ley de forma expresa SANTAMARA PASTOR, Fundamentos de Derecho Administrativo, ob. cit., pg. 761 y 762, tam-
bin las tesis opuestas, GARCA ni'. ENTKRRA, E. y FKRNNDKZ RODRC.UKZ, T.R., Curso de De-
recho Administrativo, I, 8.a ed., Civitas, Madrid, 1997, pgs. 177 y sigs., y GAI.I.I-.GO ANARITARTK,
V A., Derecho Administrativo I, Madrid, 1996, pgs. 78 y sigs.
" , ; Del ao 1999: SS.TS. 14 de enero (Ar. 57), 13 de febrero (Ar. 1213), 16 de fe-
114
En torno a este rgimen financiero de los puertos, anterior a la legislacin de brero (Ar. 1973), 20 de febrero (Ar. 1226), 22 de febrero (Ar. 1974 y 1975), y 27 d e fe-
1992, el estudio clsico de Coscui.l.ui.M MONTANI-.R, L., La Administracin Portuaria, Tecnos, brero (Ar. 1234). Vase, ms atrs, nota n.'J 80.
Madrid, 1973, pgs. 103 a 129. Su naturaleza de tasas, pg. 116. 117
Del a o 1999: SS.TS. 20 de febrero (Ar. 1220, 1222 y 1223).
108 TARIFAS, TASAS, l'EAJKS Y l'RKGIOS ADMINISTRATIVOS I AS (ARAMIAS: RKSKRVA DE LKY Y M1TKS MATKRIAI.KS 109

exigibles, incumplen con el contenido de aquella garanta (que sea la ley por el sujeto pasivo de alguna prestacin, servicio o beneficio especial de la Admi-
la que establezca la prestacin y que delimite sus elementos esenciales), nistracin? (por todas, STS. 15 de diciembre de 1993, Ar. 2515).
incluso en los trminos d e mayor flexibilidad admitidos para las tasas.
Los criterios para formular esa distincin han sido mltiples: el ca-
rcter de servicio pblico, su condicin esencial, su necesidad o n o , su
1.4. De la reserva de ley sobre tarifas: reserva de Ley Tributaria? carcter monopolstico, el diverso grado del inters pblico q u e deter-
mina la asuncin y garanta de su prestacin p o r el p o d e r pblico, o el
Se ha dicho que, tras la STC. 185/1995, la construccin jurispru- modo de gestin. En buena medida, la discusin sobre cada u n o de ellos
dencial q u e diferencia la potestad tarifaria de la potestad tributaria es estaba condicionada por varios factores: la lucha por reconducir. a la
difcilmente sostenible ,I8 . Q u e la sujecin de las tarifas a reserva de ley, legalidad tributaria todas las prestaciones patrimoniales de carcter p-
anloga a la reserva de ley tributaria, conduce a la inutilidad de esa dis- blico que escapaban de esa garanta (parafiscalidad), la tensin entre
tincin: se trata de prestaciones patrimoniales sujetas a reserva de ley el principio contributivo (tributos) y el conmutativo (precios), q u e se
tributaria. A ello viene a sumarse u n a afirmacin del Tribunal Constitu- manifestaba en la cuestin de la autofinanciacin o n o de los servicios,
cional: el concepto de prestacin patrimonial de carcter pblico constituye el y la naturaleza de esas prestaciones en cuanto q u e ingresos para el per-
objeto de la reserva de ley tributaria (STC. 185/1995, f.j. 3. e ); lo qu indu- ceptor (los organismos pblicos p u e d e n percibir tasas, p e r o tambin
ce a confundir la reserva de ley tributaria (ex art. 31.1 y 133 de la Cons- las sociedades mercantiles pblicas y los concesionarios?). Pero, tras la
titucin) con la reserva d e ley tarifaria (art. 31.3 de la Constitucin) ll8bis. STC. 185/1995, ya n o se trata de discutir si las tarifas son prestaciones
patrimoniales de carcter pblico, que lo son, ni tampoco si su estable-
Es cierto como q u e d expuesto q u e de aqul pronunciamien-
cimiento est sujeto a reserva de ley, q u e lo est, j u n t o con la delimita-
to resulta la sujecin de las tarifas a reserva de ley, lo que representa un
cin de sus elementos esenciales. De lo q u e se trata ahora es, nicamen-
cambio cualitativo respecto al entendimiento tradicional, segn el cual
te, fijar cundo la contraprestacin del usuario merece la consideracin
la tarifa deriva de la titularidad del servicio pblico y, p o r tanto, n o pre-
de tasa y cundo la de precio de servicio pblico, algo q u e sigue siendo
cisa u n a base legal especfica superada en este punto. Pero esta co-
complejo; aunque ha pasado a un segundo plano.
m n garanta formal n o acarrea la identificacin d e ambas categoras,
ni la desaparicin d e la potestad tarifaria cpmo forma de financiacin x Puede intentarse una respuesta desde un planteamiento tradicio-
d e servicios pblicos. nal. Sirve de ejemplo la contraprestacin por el suministro domicilia-
La existencia d e varias modalidades de financiacin del gasto pbli- rio de agua potable: tasa o precio d e servicio? m .
co permite afirmar la identidad propia de la potestad tarifaria frente a la Debe recordarse que el abastecimiento de agua potable es u n o de
potestad tributaria, aunque no resuelve la cuestin clsica de cundo la los servicios municipales obligatorios o mnimos q u e deben prestar to-
financiacin de un servicio debe ser mediante tributos y cuando median- dos los Municipios (art. 26.1.a) de la Ley reguladora d e las Bases del
te tarifas. Como dice la jurisprudencia: cul es la diferencia entre las tari- Rgimen Local); y que merece, adems, la calificacin de servicio esen-
fas de los servicios pblicos y los tributos causalmente conectados con la obtencin cial a l o s efectos de su reserva y, en su caso, su efectiva prestacin en

118
En este sentido, RAMAI.LO MASSANET, ob. cit., pg. 271. "'' Sobre este servicio municipal, MATES BARCO, J.M., Cambio institucional y servicios
II8I,U
La STC. 233/1999 abunda en esta tesis al hablar del carcter tributario de los municipales (una historia del servicio pblico de abastecimiento de agua potable), Comares, Gra-
precios pblicos q u e sean prestaciones patrimoniales d e carcter pblico / f . j . 18.<J). nada, 1998, 260 pgs., en torno a las tarifas, pgs. 71 a 121.
110 TARIFAS, TASAS, l'KAJK.S Y l'RKUOS ADMINISTRATIVOS
1.AS (lARANliAS: RKSKRVA l)K I.K.Y Y I.MITKS MA1 T.RIAI.KS 111

rgimen de monopolio, una vez aprobado por la Comunidad Autno- directa del servicio pblico de abastecimiento domiciliario de agua; de ah
ma (art. 86.3 de la citada Ley de Bases). la referencia expresa a su gestin por las Entidades Locales. En cambio,
en los casos de gestin indirecta e, incluso, de gestin directa pero me-
Siendo servicio pblico local, el Ayuntamiento ostenta la potestad
diante formas jurdico-privada, esa contraprestacin es un precio de servi-
tarifaria y, no siendo de los que implican ejercicio de autoridad?corres-
cio pblico, de acuerdo con la doctrina y jurisprudencias mayoritarias.
p o n d e a esa Entidad Local elegir el m o d o d e gestin del servicio
(art. 85.2 de la Ley de bases de Rgimen Local), optando entre las mo- Entenderlo de otro modo, esto es, admitir que esas contraprestacio-
dalidades de gestin directa e indirecta previstas por el legislador nes son siempre tasas que, a lo sumo, el gestor se encargara de recaudar
(art. 85.3 de la misma Ley). El ejercicio de esa potestad supone adems para ingresarlas en la Hacienda Pblica, supondra que la legislacin
que el Pleno d e la Corporacin se pronuncie sobre cmo financiar el tributaria estara limitando la libertad de eleccin del modo de gestin
servicio prestado, ya sea va presupuestos y, por tanto, con base en fon- de los servicios pblicos, dando lugar a un caso de colisin normativa.
dos tributarios, ya sea por los usuarios (art. 22.1.f de la Ley de Bases de Sin embargo, esa pugna normativa no existe. Cada ley, la tributaria y la
Rgimen Local y art. 97.1.b de su Texto Refundido). servicial, tiene un mbito objetivo y subjetivo, una naturaleza y una finali-
dad pblica distintas, de forma que la potestad tributaria no puede con-
Sobre este servicio, el art. 20 de la Ley de Haciendas Locales, tras
dicionar la decisin sobre el estatuto del servicio pblico del que se-
su modificacin por la Ley 25/1998, dispone: 1. (...) En todo caso, ten-
gn se expuso forman parte la potestad tarifaria y la libertad de eleccin
drn la consideracin de tasas las prestaciones patrimoniales que establezcan las
del modo de gestin salvo que el legislador fije el modo de gestin;
Entidades Locales por: b) La prestacin de un servicio pblico o la realizacin menos aun si se tiene en cuenta el carcter instrumental de lo tributario
de una actividad administrativa en rgimen de derecho pblico de competencia en cuanto mecanismo pblico de recaudacin de recursos con los que
local (...) y, en particular por los siguientes: t) Distribucin de agua, gas, elec- financiar la prestacin de servicios a los ciudadanos.
tricidad y otros abastecimientos pblicos incluidos los derechos de enganche de
lneas y colocacin y utilizacin de contadores e instalaciones anlogas, cuando De lo expuesto resulta que la distincin deriva del ejercicio por el
tales servicios o suministros sean prestados por Entidades Locales. legislador y, en su caso, por la Administracin responsable del servicio,
de la libertad de eleccin del modo de gestin y su particular manifes-
D a d o q u e las tasas son tributos (art. 26.1.a de la Ley General
tacin que es el rgimen de financiacin ,L'. Sin embargo, contina sin
Tributaria tras su modificacin por la Ley 25/1998), el mbito material
establecerse la diferencia entre ambas figuras.
de aplicacin de este precepto precisa la interpretacin conjunta de los
artculos 1 y 2 de la Ley de Haciendas Locales, que refieren su aplica- Ms atrs se concluy la inexistencia de diferencia cualitativa en-
cin subjetiva a las Entidades Locales, el art. 5 de la Ley General tre el objeto de la tasa y el precio del servicio pblico, a u n q u e ello no
Tributaria que faculta a las Provincias y a los Municipios para establecer convierta a este ltimo en un tributo. Pero su explicacin no p u e d e
y exigir tributos, y a las Entidades de Derecho Pblico slo para exigir-
los (esto es, para recaudarlos), y los art. 3 y 85.2 de la Ley de bases del
Rgimen Local que delimitan qu sujetos son Entidades Locales, al tiem-
po que imponen la prohibicin de gestionar de forma indirecta los ser-
''-'" Sobre la relacin entre gestin de servicios y eleccin de forma de financiacin,
vicios que impliquen ejercicio de autoridad.
MARTN QUKRAIT llam la atencin, al abordar la crtica de la regulacin de los precios
Este conjunto normativo permite afirmar que la Ley de Haciendas pblicos en la Ley de Haciendas Locales (1988), en cuanto supona limitar la libertad
Locales tan slo es aplicable a las Entidades Locales, en sentido estricto, municipal para el establecimiento de esas contraprestaciones, as como para elegir la
en cuanto que titulares de la potestad tributaria. De modo que esa presta- forma de financiacin de cada servicio o actividad municipales (Tasas y precios pbli-
cin patrimonial de carcter pblico es tasa en los supuestos de gestin cos, Revista de Hacienda Autonmica y Local, 1989, pg. 324 y 325).
112 TARIFAS, TASAS, l'KAJES Y PRECIOS ADMINISTRATIVOS 1AS GARANTAS: RESERVA DE LEY Y LMITES MATERIALES 113

abordarse desde el resultado: gestin directa y pblica (tasa), gestin las tasas en aspectos tales como el procedimiento de recaudacin, que
indirecta ojurdico-privada (precio de servicio pblico), sino en el mo- suele ser motivo de numerosos conflictos.
m e n t o de su establecimiento, tal y como hace la STC. 185/1995 m. La v
No se trata de ninguna novedad. La recaudacin de las tasas se suje-
decisin de i m p o n e r a los usuarios de los servicios pblicos una con-
ta, vencido el periodo voluntario, al procedimiento de apremio (art. 22.3
traprestacin patrimonial es manifestacin de la potestad tarifaria. Una
de la Ley de Tasas y Precios Pblicos). Por el contrario, el cobro de las
vez adoptada, esa potestad se desdobla segn los trminos de la pres-
tarifas se realiza segn un rgimen propio distinto de aqul. El art. 84
tacin. En el caso de la gestin directa por organismos pblicos, aquella-
del Reglamento de Verificaciones Elctricas y Regularidad en el Suminis-
potestad se transforma en potestad tributaria (tasa) por voluntad del
tro de Energa (aprobado por Decreto de 12 de marzo de 1954) exiga
legislador. Se trata de u n f e n m e n o de mutacin jurdica, que deriva
notificacin al usuario con plazo de pago, solicitud de autorizacin al r-
d e la potestad d e eleccin del m o d o d e gestin del servicio. Sin duda,
gano competente de la Comunidad Autnoma para suspender el sumi-
esta explicacin tropezaba tradicionalmente con numerosos obstcu-
nistro y autorizacin judicial en el caso de que para proceder a la suspen-
los, en cuanto se acuda a la potestad tarifaria para buscar formas de
sin del suministro fuese preciso acceder al domicilio. Lo mismo debe
financiacin ms flexibles y m e n o s garantistas que el sistema tributa-
decirse del servicio telefnico. El art. 23 del Reglamento del Servicio Te-
r i o , p e r o n o lo es u n a vez a f i r m a d a la r e s e r v a d e ley d e esas
lefnico (B.O.E. 29 de julio de 1982) autorizaba a la compaa Telefni-
contraprestaciones cualquiera que sea la forma de gestin del servi-
ca a suspender el servicio por la demora en el pago de un plazo superior
cio. El rgimen econmico es u n o de los elementos estructurales del
a veinte das naturales desde la presentacin o puesta al cobro de la fac-
estatuto j u r d i c o de cualquier servicio pblico (art. 156.2 de la Ley de
tura que justifica la medida, sin ms trmites y sin intervencin adminis-
Contratos d e las Administraciones Pblicas) y, d e n t r o de aqul, la exi-
trativa. La liberalizacin de estos servicios no ha cambiado este sistema
gencia o n o de contraprestacin de los usuarios. De acuerdo con la
recaudatorio. Lo mantienen el art. 50.3 de la Ley 54/1997, de regulacin
legislacin tributaria vigente, c u a n d o esa contraprestacin es exigida
del Sector Elctrico y el art. 88.3 de la Ley 34/1998, del Sector de Hidro-
por organismos pblicos (incluyendo los casos d e mera colaboracin
carburos. Ambos autorizan la suspensin del suministro a consumidores
privada), esa contraprestacin se convierte en tasa y queda sujeta a los
privados sujetos a tarifa, en las condiciones que se determinen por regla-
condicionantes de esta clase de ingresos de d e r e c h o pblico, con in-
mento, cuando transcurran dos meses desde que se les hubiera requeri-
d e p e n d e n c i a de si se trata de un ingreso afectaclo o no. En cambio,
do fehacientemente el pago, sin que el mismo se hubiera hecho efectivo.
c u a n d o la gestin es jurdico-privada directa o indirecta esa pres-
Tambin mantienen el mecanismo de interrupcin del servicio, los art. 59
tacin patrimonial ser tarifaria.
y 60 del R.D. 1736/1998, de 31 de julio, relativo al servicio universal de
De este modo, atendiendo al vigente ordenamiento, es posirjjle di- telecomunicaciones y a las dems obligaciones de servicio pblico. Lo sin-
ferenciar la reserva de ley tributaria, de la reserva de ley tarifaria, en gular, en este caso, es que este mecanismo reglamentario carece de co-
funcin del m o d o de gestin del servicio o actividad administrativa de bertura en la Ley 11/1998, General de Telecomunicaciones.
que se trate. De esta distincin puede concluirse, a su vez, la posibili-
ha directa relacin del pago de las tarifas con la viabilidad econ-
dad d e que el rgimen jurdico de las tarifas sea distinto del propio de
mica de los operadores explican este rgimen singular. Singular porque
nada tiene que ver con la recaudacin por la va de apremio, que se
aplica a las tasas (aunque pueda emplearse tambin en beneficio de los
concesionarios de servicios locales, art. 155.1 del Reglamento de Servi-
121
De ah la discrepancia con la propuesta de Tornos Mas de reservar la categora cios de las Corporaciones Locales); pero tambin porque incorpora u n
de tarifa para la contraprestacin que percibe el concesionario o el gestor con forma elemento coactivo, previa autorizacin administrativa, que tiene poco
jurdico privada, y dejar la tasa para le gestin jurdico-pblica (ob. cit., pg. 99).
114 TARIFAS, TASAS, l'KAJI-.S Y l'RKCIOS ADMINISTRATIVOS IAS GARANTAS: RKSKRVA DK I.KY Y IJMITKS MATKRIAIT.S 115

que ver con las normas civiles q u e resultaran aplicables en una rela- De su tenor, derivan los criterios d e justicia material q u e legitiman
cin jurdico-privada. la imposicin tributaria l2S. De acuerdo con el Tribunal Constitucional,
^ la obligacin de todos los ciudadanos d e contribuir al sostenimiento d e
En conclusin, establecida la diferente finalidad (tributaria y
los gastos pblicos tiene fronteras precisas: la de la capacidad econmica
tarifaria) y su consecuencia, la distinta clase de reserva de ley, nada im-
de cada uno y la del establecimiento, conservacin y mejora de un sistema tribu-
pide reconocer un rgimen jurdico d e las tarifas diferente del q u e se
tario justo e inspirado en los principios de igualdad y progresividad (STC. 2 7 /
aplica a las tasas, sin q u e las garantas constitucionales que deriva de su
1981, f.j. 4. 9 , que abre una lnea constante, resumida por la STC. 1 8 2 /
misma naturaleza quiebren. Las diferencias d e los procedimientos de
1997, f.j. 7. 9 ).
recaudacin son la mejor prueba.
El principio de capacidad econmica es la razn d e ser del deber
de contribuir (se debe porque se tiene capacidad para soportar el gra-
2. LMITES MATERIALES: PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES SOBRE TARIFAS vamen) y, al mismo tiempo, es la medida o la proporcin d e la contri-
bucin individual (se debe segn la capacidad q u e se tiene). Este prin-
2.1. Los principios constitucionales tributarios: su inaplicacin sobre
cipio obliga a buscar y gravar la riqueza all d o n d e se encuentra; riqueza
las tarifas
que podr ser real o potencial, pero nunca nominal, de modo q u e se
prohibe gravar una capacidad inexistente o ficticia (STC. 221/1992, f.j.
Admitir la existencia de prestaciones patrimoniales de carcter p-
4. e ). Aunque de carcter general, la capacidad econmica tiene u n a re-,
blico, d e naturaleza n o tributaria, y con ello la existencia de medios de
levancia diferente segn las distintas clases de tributos: entre los impues-
financiacin del gasto pblico al margen del sistema tributario, obliga
a preguntarse si aqullas, adems d e sujetas a reserva de ley como los tos y las tasas.
tributos, estn tambin sometidas a principios o lmites constituciona- En cuanto puede ser trasladado a las tarifas, importa resaltar los tr-
les; o si, p o r el contrario, su nico lmite es la garanta d e autoim- minos de esta diferencia:
posicin, q u e d a n d o a la voluntad del legislador el contenido y alcance
... de la definicin de las tasas y de los impuestos se deriva que el hecho impo-
d e esas prestaciones coactivas ' " . nible de la tasa se vincula a una actividad o sencio de la Administracin Pbli-
La cuestin se explica a la luz del art. 31.1 de la Constitucin^ Como ca, mientras que el hecho imponible del impuesto se relaciona con negocios, actos o
es sabido, este precepto ordena que: hechos que ponen de manifiesto la capacidad econmica del sujeto pasivo. Ello a
su vez conlleva que en las tasas, la determinacin del sujeto pasivo se realice por
Todos contribuirn al sostenimiento de los gastos pblicos de acuerdo con su referencia a la actividad administrativa y el importe de la cuota se fije, esencialmen-
capacidad econmica mediante un sistema tributario justo inspirado en los prin- te, atendiendo al coste de la actividad o servicio prestado por la Administracin,
cipios de igualdad y progresividad que, en ningn caso, tendr alcance con los que tiene una relacin, ms o menos intensa, de contraprestacin, mientras
confiscatorio. que en los impuestos el sujeto pasivo se determina por la actividad, de los contribu-
yentes y el gravamen se obtiene sobre una base imponible que es expresiva de una
capacidad econmica, que no opera como elemento configurador de las tasas o, si lo
hace, es de manera muy indirecta o remota (STC. 296/1994, f.j. 4.").
122
Manifiestan esta preocupacin, entre otros, LOZANO SKRRANO, Las prestacio-
nes patrimoniales pblicas..., ob. cit., pgs. 33, 38 y 44; MARTNKZ GIMKNKZ, LOS precios'
pblicos, ob. cit., pgs. 100 a 103; HKRRKRA MOLINA, LOS precios pblicos como recurso
financiero, ob. cit., pgs. 75 a 78, y ALGUACIL MAR, Acerca de la flexibilidad de la reser-
I :1
va..., ob. cit., pg. 22 a 27. - En detalle sobre cada uno de ellos, RoDRc.ui:/. BKRKIJO, ob. cit, pg. 612 a 626.
116 TARIFAS, TASAS, l'KAJKS Y PRECIOS ADMINISTRA! VOS 1.AS GARANTAS: RESERVA 1JK ITT Y LMITES MATERIALES 1 1 7

A partir d e la diferencia legal entre impuestos y tasas (del art. 26 los usuarios en atencin a su capacidad econmica (expresin d e apti-
de la Ley General Tributaria), el Tribunal Constitucional hace suya la tud econmica, pero tambin lmite de la misma) 12 \ Pese a ello n o pue-
dificultad de encajar el principio de capacidad econmica en la estruc-'^ de por menos que resaltarse que este problema est razonablemente
tura d e las tasas 124 . bien resuelto en el de las tarifas a travs de lo q u e se denomina estruc-
tura tarifaria de inmediato se volver sobre esta cuestin.
De esa dificultad da cuenta la legislacin sobre estos tributos. La
Ley 8/1989, de Tasas y Precios Pblicos, tras afirmar el principio de equi- En segundo trmino, el mecanismo o sistema d e recaudacin (tri-
valencia (art. 7), dedica u n precepto a la capacidad econmica en los butario) debe ser justo. Para ello la Constitucin ordena q u e responda
siguientes trminos: En la fijacin de las tasas se tendr en cuenta, cuando a los principios de igualdad (STC. 76/1990, f.j. 10) y de progresividad
lo permitan las caractersticas del tributo, la capacidad econmica de las perso- (SS.TC. 27/1981 y 76/1990), sin q u e en ningn caso pueda tener ca-
nas que deben satisfacerlos. La Ley 39/1988, de Haciendas Locales, tras rcter confiscatorio (STC. 150/1990, f.j. 7. e ); si bien se trata de princi-
su modificacin por la Ley 25/1998, se expresa en trminos aun ms pios referidos al conjunto del sistema tributario, n o a cada tributo en
imprecisos. El art. 24.5 dispone: Para la determinacin de la cuanta de concreto. (STC. 182/1997, citada).
las tasas podrn tenerse en cuenta criterios genricos de capacidad econmica de De este conjunto, importa resaltar el aspecto material o sustantivo
los sujetos obligados a satisfacerlos. La Ley 8/1980, de 22 de septiembre, del principio de igualdad. Tiene dicho el Tribunal Constitucional que
de Financiacin de las Comunidades Autnomas, se manifiesta de modo el art. 31.1 CE no se identifica, a u n q u e lo integre, con el derecho a la
anlogo. El art. 7.4 establece: Para la fijacin de las tarifas de las tasas igualdad del art. 14, sino que va ms all y en conexin con el art. 9.2
podrn tenerse en cuenta criterios genricos de capacidad econmica, siempre que de la misma, incorpora un mandato de desigualdad o de diferenciacin
la naturaleza de aquellas se lo permita. (tratar de manera desigual a lo que realmente es desigual) para lograr
Los trminos empleados son conclyentes: el principio de capaci- precisamente la igualdad real1L'6; en concreto: una cierta desigualdad cua-
dad econmica est subordinado a la estructura y funcin de cada tasa litativa es indispensable para entender cumplido este principio (el de igualdad
y su aplicacin n o es u n mandato imperativo. En suma, esta legislacin junto con el de progresividad) (STC. 27/1981).
evidencia la complejidad de conciliar una prestacin econmica que trae
causa de un bien o servicio con la distribucin de su coste en tnTtodos
l r
- ' En general, la doctrina coincide en esta dificultad, tambin en criticar la ten-
dencia del legislador a obviarla en lugar d e afrontar su regulacin. En este sentido,
124
Para FERREIRO LAPATZA, la diferencia entre impuestos y tasas se sita en los ele- CRS MEYA, J., Delimitacin e n t r e tasas y precios pblicos, Revista de Hacienda Auto-
mentos de cuantificacin, de m o d o ms concreto, en la base imponible. Pues dice nmica y Local, 1989, pgs. 342 y 343. No obstante, existen posiciones discrepantes. La
mientras en las tasas la base toma como referencia necesaria el coste de la obra o servi- dificultad de aplicar el principio de capacidad econmica sobre las tasas lleva a SIMN
cio o la utilidad derivada de ellos en los impuestos puede servir de base cualquier otra AGOSTA a sostener un e n t e n d i m i e n t o diferente. El presupuesto de h e c h o de la tasa es
magnitud susceptible de medir la capacidad econmica. Para concluir que: impuestos el principio d e provocacin de costes, no la capacidad d e contribuir, d e ah q u e su
son los tributos que pueden gravar cualquier manifestacin de la capacidad econmica absoluta causa sea q u e quien provoca el gasto, paga (Las tasas de las Entidades locales, ob. cit.,
tomando como base cualquier magnitud de la riqueza gravada que sirva para medir la capacidad pgs. 29, 33 a 37). Con todo, tampoco este enfoque resuelve el problema de fondo: la
relativa y las tasas (y contribuciones especiales) son tributos que slo pueden gravar la utilidad de discrecionalidad del legislador para optar por la financiacin contributiva o conmutativa
una obra o servicio realizado por el Estado tomando como base el beneficio o coste derivado o provo- en cada servicio (se provoca el coste igual en la asistencia sanitaria pblica q u e en el
cado de tales obras o servicios por cada ciudadano. En La clasificacin de los tributos en suministro de agua, pero aqul se paga con impuestos y ste con tasas o con tarifas,
impuestos, tasas y contribuciones especiales, Revista Espaola de Derecho Financiero, 100, segn el m o d o de gestin).
1 i
1998, pgs. 459 a 557, en particular, pgs. 556 y 557. -" Insiste en ello RODRGUEZ BEREIJO, ob. cit., pg. 620.
118 TARIFAS, TASAS, l'KAJF.S Y l'RF.CIOS ADMINISTRATIVOS
I.\S (ARAMIAS: RF.SF.RVA I)F. I.F.Y Y I.MITF.S MATF.RIAI.F.S 119
/

Que el deber de contribuir al sostenimiento de los gastos pblicos nmica, progresividad y no confiscatoriedad. La existencia de otras fuen-
quede acotado por esos principios constitucionales que permiten ha- tes de financiacin del gasto pblico que deriva del art. 31.3 CE, sobre'
blar de una justicia tributaria material es el resultado de un largo pro- todo de gastos pblicos especficos, no implica que esas prestaciones pa-
ceso de decantacin que comenz con la afirmacin de la necesidad de trimoniales queden sujetos a los principios propios del sistema tributa-
ley para imponer a los ciudadanos la obligacin de contribuir al levanta- rio. Pero, en tal caso, la garanta formal (sujecin a reserva de ley)
miento de las cargas pblicas, pero que fue seguido por la consolidacin devendra casi intil al pasar del poder discrecional de la Administra-
paulatina de lmites materiales de ese poder legislativo que culminan con cin a la discrecionalidad del legislador. De ah que sea preciso pregun-
esos caracteres del sistema tributario (generalidad, igualdad, progre- tarse si existen mandatos constitucionales, equivalentes a los que arti-
sividad, no confiscatoriedad) 127. Bien es cierto, por otra parte, que no culan la justicia tributaria material, aplicables sobre el establecimiento
puede olvidarse ni la notoria dificultad para aplicar el principio de capa- y regulacin de las prestaciones patrimoniales de carcter pblico, no
cidad econmica en las tasas, ni la existencia, de siempre, de obligacio- tributarias, y, por tanto, lmites a la capacidad normativa del legislador.
nes de pago impuestas por el Estado al margen de ese rgimen: los in-
gresos parafiscales (hoy reconducidos a la categora de tributos), las
cotizaciones de la Seguridad Social y las tarifas de los servicios pblicos. 2.2. Los principios constitucionales sobre tarifas: igualdad, prohibicin
Pues bien, ni la interpretacin literal, ni la interpretacin sistemti- de enriquecimiento sin causa y solidaridad
ca del art. 31 CE, permiten proyectar directamente los principios que
Un repaso por la Constitucin permite encontrar un conjunto de
condicionan el sistema tributario sobre las prestaciones patrimoniales
mandatos con eficacia directa sobre la potestad legislativa para estable-
que no tengan esa naturaleza 1 2 8 . El deber de contribuir al sostenimien-
cer prestaciones patrimoniales de carcter pblico, si bien es cierto que
to del gasto pblico, con carcter general, lo es a travs del sistema tri-
en su mayora habrn de operar como lmites externos (control de ra-
butario y con sujecin a los principios de generalidad, capacidad eco-
zonabilidad o arbitrariedad), ms que como principios delimitadores de
su estructura jurdica.
El primer principio que debe respetar el legislador es el de igual-
127
Destaca este proceso, VILLAR PAIAS, Administracin y Fisco..., ob. cit., pgs,'
dad (art. 14 CE'). En el campo de las prestaciones patrimoniales, la igual-
15 a 17. dad tiene su expresin singular en el principio de capacidad econmi-
'-'8 Aun as, alguna doctrina ha intentado explicar esa eventual proyeccin. En este ca, siquiera sea con las dificultades ya expuestas para su aplicacin en
sentido, Lozano Serrano ha propuesto desdoblar el art. 31.1 de la Constitucin en dos obligaciones prestacionales que se basan en la utilidad o beneficio que
partes: d e un lado, el deber de contribuir al sostenimiento del gasto pblico con suje- al sujeto pasivo produce una actividad pblica (o de responsabilidad
cin a los principios de capacidad econmica y generalidad, y de otro, el instrumento o pblica). No ya por aplicacin del art. 31.1 CE, sino por la eficacia di-
medio para articular ese deber, el sistema tributario. Sustenta esta separacin en la exis- recta del art. 14 de la misma. A su vez, admitiendo el principio de igual-
tencia de fuentes d e ingresos que sirven para sostener el gasto pblico distintos de los dad las discriminaciones por causas objetivas y razonables, este princi-
ingresos recaudados por el sistema tributario, de d o n d e resulta q u e aqul deber de con- pio es cobertura suficiente para una distribucin justa y equitativa de
tribuir p u e d e canalizarse por formas distintas de financiacin, por ms que el deber de
las tarifas entre los usuarios, segn su capacidad econmica, pero tam-
tributar sea el ms importante y, si se quiere, el ms general. De ah deduce que en las
bin teniendo en cuenta las circunstancias sociales y geogrficas en las
prestaciones patrimoniales coactivas, no tributarias, en cuanto manifestacin del deber
que se presta el servicio.
de contribuir, quedan sujetas a los principios constitucionales de generalidad y de capa-
cidad econmica. Vase, con ms detalle, ob. cit., pgs. 45 a 48. Con una aproximacin En el derecho local, este principio es tradicional. El art. 150 del Re-
diferente, pero con conclusin anloga, ALGUACIL MAR, ob. cit. pssim. glamento de Servicios de las Corporaciones Locales dispone: 1. La la-
120 TARIFAS, TASAS, l'KAJK.S Y l'RF.CIOS ADMINISTRATIVOS
1AS (lARANTAS: RF.SKRVA l)K l.KY Y LMITES MAI KRIALKS 121

rifa de cada servicio pblico de la Corporacin ser igual para todos los que Las tarifas deben corresponder a costes reales y totales. El segundo, el
recibieren las mismas prestaciones y en iguales circunstancias. 2. No obstante, que aqu importa, es que una vez fijado el coste del servicio, su importe
podrn establecerse tarifas reducidas en beneficio de sectores personales econmi- puede redistribuirse entre los usuarios de forma justa y equitativa, de
camente dbiles. El anterior art. 149.1 del mismo reglamento establece: forma que paguen ms los que ms tienen, o los que menos necesitan
La cuanta de las tarifas de los servicios pblicos de competencia municipal o de esa prestacin. El art. 14 de la Constitucin n o slo da cobertura a
provincial podr ser superior o inferior al coste del servicio, segn aconsejaran esta distincin, sino que impone una estructura tarifaria escalonada en
las circunstancias sociales y econmicas relevantes en orden a su prestacin. atencin, a las condiciones econmicas y a las circunstancias sociales y
geogrficas 1S0.
Es tradicional, en los suministros de energa, agua y gas, que las ta-
rifas sean escalonadas, de m o d o que la cuota de conexin y de consu- El segundo principio resulta del art. 31.2 CE. Si esas prestacio-
mo, sean ms elevadas cuanto mayor consumo se realice. Igualmente, nes patrimoniales no tributarias sirven para financiar gastos pbli-
es habitual, que esas tarifas sean para todo el territorio nacional. Las cos, en muchos casos para costear la prestacin d e servicios determi-
leyes ms recientes mantienen este entendimiento. Las tarifas elctri- nados, los principios de asignacin equitativa de los recursos pblicos,
cas sern nicas en todo el territorio nacional (art. 17 de la Ley 54/1997, y d e eficiencia y e c o n o m a en su p r o g r a m a c i n y ejecucin, actua-
de regulacin del Sector Elctrico); siendo tradicional una estructura rn de lmites externos de aquellas prestaciones; de lmite en los ca-
tarifaria escalonada en la que el precio Kw/hora se incrementa en fun- sos de elevacin de su cuanta y de exigencia d e o r d e n a c i n redistri-
cin de la potencia contratada y del consumo efectuado, en la medida butiva de esos ingresos e n t r e los usuarios. En otras palabras, este
que evidencia u n a mayor capacidad econmica (lo ejemplifica el anexo
I del R.D. 2066/1999, ce' 30 de diciembre, que aprueba la tarifa elctri-
ca para 2000, que sigue otros anteriores). Los precios de los servicios
postales no reservados habrn de ajustarse a los principios de precio ase-
quible, n o discriminacin y sern nicos para todo el territorio nacio-
nal (art. 31 de la Ley 24/1998, del Servicio Postal Universal). Las tarifas ' 13
El problema que provoca una estructura tarifaria discriminatoria es la obliga-
de los combustibles gaseosos sern nicas para todo el territorio nacio- cin de establecer un rgimen de compensaciones. La tarifa nica en todo el territorio
nal (art. 93 de la Ley 34/1998, del Sector de Hidrocarburos). En resu- nacional es su mejor prueba. La prestacin de un servicio (el suministro elctrico) en
men, precios asequibles como garanta del servicio universal, tarifas ni- una parte del territorio nacional p u e d e ser, en trminos d e costes, inferior a su presta-
cas en todo el territorio nacional como mecanismo de igualdad entre cin en otra zona (basta pensar en los territorios insulares). El principio de tarifa nica
los ciudadanos, discriminacin tarifaria por consumo, son manifestacio- impone un mecanismo compensatorio entre operadores, a p u n t a d o en las leyes que lo
nes del principio de constitucional de igualdad en el mbito de las pres- imponen. Ello no significa, sin embargo, una vuelta al sistema de subvenciones cruzadas
taciones patrimoniales de carcter pblico, no tributarias. entr prestaciones diferentes (el coste de las llamadas telefnicas locales se costeaba con
un incremento del precio de las llamadas interprovinciales, en el caso de las telecomu-
Esta regulacin encaja con una distincin clsica del rgimen jur- nicaciones). En las leyes liberalizadoras, las compensaciones lo son por la misma presta-
dico d e las tarifas. Explic Ario Ortiz la diferencia entre nivel tarifario cin. Sobre el problema de las compensaciones, por todos, ARIO ORTIZ, G. y LPEZ DE
y estructura tarifaria 129 . El primero se refiere a la cobertura tarifaria. CASTRO, L., El sistema elctrico espaol: regulacin y competencia, Montecorvo y otros, Madrid,
1999, pgs. 200 a 207, d o n d e diferencia las compensaciones externas (ayudas al carbn
nacional), de las compensaciones internas (sistema extrapeninsular, tarifa nica). Apunta
el cambio del sistema de subvenciones cruzadas, base del monopolio, a las compensa-
ciones dentro del mismo servicio, SNCHEZ RODRGUEZ, Liberalizacin y rgimen jurdi-
'*' Cfr. Economa y Estado, Marcial Pons, Madrid, 1993, pgs. 333 a 335. co y econmico..., ob. cit., pg. 327 y 328.
122 JARIFAS, TASAS, PEAJES V PRECIOS ADMINISTRATIVOS
I AS CARANTAS: RKSKRVA DE l.KY Y LMITES MATERIALES 123

p r e c e p t o i m p o n e u n a b u e n a gestin. Bien es cierto que este princi-


5.9) y, en su caso, por igual infraccin de los principios de justicia
pio o p e r a r en relacin a los casos de gestin pblica directa. Cuan-
tributaria material (art. 31.1 CE) m .
d o se trate de ingresos p o r gestores privados, no podr hablarse de
gasto pblico. Debe aadirse, a lo dicho, que la Constitucin opera como lmite
frente a tarifas superiores a costes, que se reconducen a despojos patri-
El tercer principio e n t r o n c a con el reconocimiento del d e r e c h o
moniales injustificados; en cambio, el principio de equivalencia no cuen-
a la p r o p i e d a d y su garanta expropiatoria por el art. 33 CE. Las tari-
ta con esa garanta constitucional 132 .
fas n o p u e d e n superar el coste real de prestacin del servicio so-
bre cmo calcular ese coste se volver ms adelante, incluyendo un El cuarto principio a considerar es el de interdiccin de la arbitra-
razonable beneficio industrial, so p e n a de suponer una privacin pa- riedad, art. 9.3 CE. En todo caso, la decisin del legislador en torno a
trimonial injustificada (una suerte de enriquecimiento injusto) con- la ordenacin y financiacin de determinado servicio pblico, incluso
traria a esa garanta constitucional. No se trata ya del principio de no cumpliendo con las garantas sealadas, debe superar el control de ar-
confiscatoriedad, sino de que la prestacin patrimonial coactiva no bitrariedad ,3-\ La decisin adoptada debe ser motivada y tener un fun-
g e n e r e ingresos superiores, a lo que su prestacin le cuesta a la Admi- damento razonable. Esto ltimo implica que la contraprestacin patri-
nistracin o a la empresa privada, que devendra falta de causa. Como monial exigida sea la cuota parte del coste de prestacin del servicio, y
se dijo, ello n o impide el reparto del coste entr~todos los usuarios nada ms. La inclusin de otros costes o la utilizacin de esas prestacio-
del servicio o actividad de que se trate, de m o d o que unos paguen nes para fines distintos de los que trae causa determinaran la arbitra-
por encima del coste y otros por debajo, para asegurar la accesibili- riedad de la actuacin pblica, excepcin hecha, claro est, de aque-
dad del servicio. En suma, este m a n d a t o establece el lmite de los cos- llos casos en que la ley que establece la tarifa, el peaje o el precio, los
tes reales. afecta a otros fines pblicos (control de precios).

Es cierto que, en ocasiones, el legislador puede establecer tasas o A estos principios se suman el de solidaridad, que recorre todo el
tarifas superiores al coste del servicio. El art. 149.1 del Reglamento de texto constitucional (art. 138.1, 139 y 156 CE), que tiene su traduccin
Servicios de las Corporaciones Locales vuelve a ser el mejor ejemplo.
La cuanta de la tarifa p u e d e ser superior al coste del servicio, en cuyo
caso el sobrante se aplicar al destino a que hubiere lugar. Quede cla-
ro q u e n o se trata de discutir los conceptos que merecen la considera- ni
En este sentido, STS. 26 de febrero de 1999 (Ar. 1230) concluy: "taly como se
cin de costes de prestacin, ni el margen de beneficio en su caso, configura la tarifa controvertida se trata en realidad de un impuesto sobre el producto, imposible de
sino de aquella parte que no est justificada en razn a la viabilidad establecer en la Ordenanza que lo regula y que carece de cobertura legal para exigirse.
VA
del servicio de que se trate, haciendo u n a interpretacin amplia. En - FKRRKIRO LAPATZA llam la atencin sobre este hecho. La Constitucin recono-
estos casos, el exceso p u e d e merecer dos consideraciones jurdicas: la ce el principio de capacidad econmica, no as el principio d e equivalencia (La clasifi-
primera, es un despojo patrimonial sin causa, una suerte de expropia- cacin de los tributos..., ob. cit., pg. 554).
m
cin sin las garantas propias de este instituto constitucional; la segun- Sobre este principio, el trabajo clsico de GARCA ni-: ENTKRRA, E., La interdic-
cin de la arbitrariedad en la potestad reglamentaria, Revista de Administracin Pblica,
da, ese exceso podra ser calificado de impuesto, de aportacin al sos-
30, 1959. Su inclusin en el texto constitucional se debe a MARTN RKTORTI.I.O BQUKR,
tenimiento al gasto pblico sin relacin directa con el servicio recibido
L., Materiales para una Constitucin, Akal, 1984. La polmica entre RUBIO LI.ORKNTK y GARCA
o el bien utilizado. Por ambas vas, ese exceso devendra nulo de ple-
I>K ENTKRRA, E., ES inconveniente o intil la proclamacin de la interdiccin de la ar-
n o d e r e c h o : por infraccin de las garantas constitucionales en mate- bitrariedad en la Constitucin?, Revista de Administracin Pblica, 124, 1991. Reciente-
ria de expropiacin forzosa (STC. 166/1986, f.j. 13. g , y 37/1987, f.j. mente, FKRNNDKZ RODRGUKZ, T.R., De la arbitrariedad del legislador, Civitas, Madrid, 1999,
pg. 172.
124 TARIFAS, TASAS, PEAJES Y PRECIOS ADMINISTRATIVOS \AS GARANTAS: RESERVA 1)K. LEY Y LMITES MATERIALES 125

singular en las tarifas nicas en todo el territorio nacional l 3 4 ; y el de 3. LMITES MATERIALES: PRINCIPIOS COMUNITARIOS SOBRE TARIFAS
garanta de un nivel mnimo en la prestacin de los servicios pblicos
fundamentales (art. 158.1 CE), del que es manifestacin particular el 3.1. Marco general: competencia y objeto
deber del legislador estatal de asegurar la accesibilidad de esos servi-
cios en trminos de precio asequibles a todos los ciudadanos. .. No existe una competencia expresa en favor de las autoridades co-
munitarias para el establecimiento de precios y tarifas de servicios y bie-
De la Constitucin resulta un ltimo principio apuntado ms atrs nes, sean pblicos o sean privados. Corresponde a los Estados miem-
el de especialidad de esta forma de financiacin de los servicios frente al bros la competencia para reglamentar y establecer los precios y tarifas,
mecanismo general que es el sistema tributario (art. 31.1 en relacin con siempre que no contraren las reglas y principios bsicos de la Unin
el art. 31.3 CE). En efecto, el instrumento que articula el deber de todos Europea, entre ellos, la libre circulacin de bienes y servicios I3fi . Los pre-
de contribuir al sostenimiento del gasto pblico es el sistema tributario; el cios y tarifas que, en ejercicio de sus competencias, establezcan los Es-
mecanismo tarifario, que hace recaer sobre los usuarios del servido parte tados miembros deben ser compatibles con los principios y objetivos del
o toda su financiacin no sobre todos los ciudadanos, mas aun cuan- Tratado de la Unin Europea (tras la incorporacin del contenido del
do se produce afectacin de ingresos a ese gasto singular, tiene un carcter Tratado de Amsterdam) de m o d o que, en ningn caso, esas medidas
especial que condiciona su alcance y determina su interpretacin restricti- estatales determinen un falseamiento de la competencia (art. 3.g), su-
va. De lo contrario, si ambos mecanismos fueran alternativos, l rgimen pongan una conducta estatal que ponga en peligro los fines del Trata-
tributario (y su funcin redistributiva) dara paso a formas de financiacin do (art. 10, antiguo art. 5), signifiquen, directa o indirectamente, una
patrimonialistas (y funcin retributiva o conmutativa), vaciarick) de conte- medida de efecto equivalente prohibida (art. 28, antes art. 30), otorguen
nido aqul en fraude constitucional. Ms aun, si todos los servicios se rigie- una posicin de monopolio a una empresa nacional (art. 3 1 , anterior
sen por el principio de autofinanciacin, limitndose el Estado a imponer art. 37), conduzcan a la quiebra de las reglas de la libre competencia
la obligacin de contratar a los gestores, bien podra dudarse de que esas (art. 81 y 82, antes art. 85 y 86), o puedan excluir la competencia sin
actividades fueran servicios o prestaciones pblicas 13 \ que ello est justificado en la necesidad de asegurar un servicio de inte-
rs econmico general (art. 86, antes el conocido art. 90).
En las normas comunitarias sobre liberalizacin de bienes y servi-
134 cios pblicos, tanto la competencia para fijar su precio o tarifa, a lo lar-
Traduccin expresa de este principio se encuentra en el rgimen retributivo
especial del suministro de electricidad en los territorios extrapeninsulares (art. 12 Ley
go del periodo de transicin, hasta que la concurrencia sea efectiva,
54/1997, de regulacin del Sector Elctrico), y en el rgimen de precios y tarifas aplica- como la facultad de establecerla como garanta de asequibilidad del ser-
ble en Canarias en materia de telecomunicaciones (disposicin adicional dcima Ley vicio universal, se reconoce siempre a cada u n o de los Estados miem-
11/1998, General de Telecomunicaciones). bros. Es el caso de la Directiva 9 8 / 1 O/CE, de 26 de febrero, sobre la
135
A partir de la aplicabilidad de los principios de generalidad y capacidad econ-
mica, LOZANO SERRANO llega a una conclusin parecida. En su opinin, la tensin entre
equivalencia (principio de beneficio), esto es que la cuanta de la prestacin exigida al
usuario se fije a partir del coste del servicio, como principio de reparto,Jel gasto pbli-
l3,i
co, y los principios de justicia distributiva, debe resolverse en favor de, stos ltimos, ha- Sobre las tesis explicativas del alcance de esa competencia estatal, MATTERA, A.,
bida cuenta que aqul carece de fundamento o cobertura constitucional. Afirma, ade- El Mercado nico Europeo (sus reglas, su funcionamiento), Civitas, Madrid, 1991, pgs. 421 a
ms, la imposibilidad lgica de repercutir ntegramente el coste del servicio sobre sus 440. En Espaa, TORNOS MAS, J. y TORNOS SALOM, D., La poltica de precios y la Comu-
usuarios, pues, esa forma de financiacin, olvida que los servicios pblicos atienden, an- nidad Europea, en obra colectiva Tratado de Derecho Comunitario Europeo, tomo II, Civitas,
tes que nada, necesidades colectivas. Ob. cit. pg. 50 y 51. Madrid, 1986, pgs. 501 a 515.
I-AS GARANTAS: KKSKRVA 1)K I.KY Y I.MIIK.S MAI KRIAI.I.S 127
126 TARIFAS, TASAS, l'KAJKS Y l'RKCIOS ADMINISTRATIVOS

poder pblico deja en manos de particulares la fijacin de precios y


aplicacin de la oferta de red abierta a la telefona mvil y sobre el ser-
tarifas, la decisin que se adopte incurre en nulidad por contraria a la
vicio universal d e t e l e c o m u n i c a c i o n e s en un e n t o r n o competitivo
libre competencia que asegura el Tratado 14().
(art. 3.1 y 17), la Directiva 9 6 / 9 2 / C E , de 19 de diciembre, sobre nor-
mas comunes para el mercado interior de la electricidad (art. 3.1),y"la El objeto de esta competencia estatal y, en su caso, el objeto de la
Directiva 9 7 / 6 7 / C E , de 15 de diciembre, sobre normas comunes para verificacin de su adecuacin a las normas comunitarias por el Tribu-
el desarrollo del mercado interior de los servicios postales de la Comu- nal de Justicia, es la prestacin econmica que se exija por el uso de un
nidad y la mejora de la calidad del servicio (art. 3.1 y 12), entre otras.' bien o infraestructura, o por el acceso y disposicin de un servicio, con
total indiferencia sobre cul sea su naturaleza jurdica (tasa, tarifa, pre-
La jurisprudencia reconoce, igualmente, esta competencia exclusiva
cio administrativo, precio privado). Ni las directivas comunitarias sobre
de los Estados miembros. En el caso Librandi contra Cuttica, el Tribunal
precios o tarifas de servicios, ni la jurisprudencia, extraen consecuen-
de Justicia de la Comunidad Europea, cuestionado sobre la conformidad
cia alguna de que la prestacin patrimonial exigible o enjuiciada tenga
con el Tratado de las tarifas aplicadas en Italia sobre el transporte de mer-
carcter tributario o sea considerado, en el ordenamiento estatal, como
cancas por carretera, afirm: corresponde a los Estados miembros determinar
precio administrativo l41. Es fcil reconocer un concepto material de ta-
los criterios concretos que deben utilizarse para fijar las tarifas y a los rganos ju-
risdiccionales nacionales controlar si, en la prctica, se respetan las normas comu-
nitarias sobre la competencia nl. Corresponde tambin a cada Estado fijar
los criterios concretos que deben utilizarse para fijar las tarifas, lo que
supone adems la definicin del inters pblico que pretende atenderse.
Los criterios de inters pblico deben estar recogidos en una Ley138. 140
Por este motivo, el Tribunal de Justicia c o n d e n a Italia por incumplir las obli-
Q u e d a prohibido q u e el ejercicio de este poder sea a b a n d o n a d o gaciones dimanante del art. 5 y 85 del Tratado al otorgar al Consejo Nacional de Agen-
tes de Aduanas, organismo integrado tan slo por representantes de los agentes de adua,-
incluso tan slo delegado en manos de operadores econmicos
nas elegidos por los miembros de los Consejos Territoriales de Agentes de Aduanas, la
privados. Esto n o significa que los sectores y grupos afectados q u e d e n
facultad de fijar una tarifa obligatoria para todos esos profesionales. Sentencia de 18 de
sin audiencia, tampoco que no p u e d a n tener representacin en rga-
j u n i o de 1998, C-35/96, asunto Consiglio Nazionale degli Spedizioneri Dogalani, apartados
nos administrativos colegiados, siempre que no sean mayoritarios. En 43 a 47.
los pronunciamientos destacados se condiciona la validez de los acuer- 141
Esta aproximacin a la realidad material, dejando de lado las calificaciones j u -
dos de fijacin de tarifas a que los poderes pblicos no abandonen sus rdicas que emplean los Estados miembros, es una constante en la legislacin comunita-
prerrogativas en manos de operadores econmicos privados l;w. Cuando el ria, pero sobre todo en la jurisprudencia. El mbito subjetivo de aplicacin de las nor-
mas comunitarias sobre transparencia de la contratacin pblica es buena prueba. Paso
a paso, el Tribunal de Justicia ha ido acotando el concepto de organismo pblico a los
efectos de aquella normativa, despejando las dudas que suscitaban los ropajes adopta-
dos por los poderes pblicos estatales para huir de su aplicacin. En la sentencia de 15
137
de enero de 1998 (C-44/96, asunto Mannesmann contra Strohal), el Tribunal da un paso
C-38/97, sentencia de 1 de octubre de 1998, apartado 48. apartado 48. En igua-
decisivo al definir organismo pblico con criterios materiales: aqul que es creado para
les trminos se haba pronunciado en el asunto Centro Servizi Spediporto contra Spedizioni
atender necesidades de inters general, que no tengan carcter industrial o mercantil,
Marittima, C-96/94, sentencia de 5 de octubre de 1995.
I:w
dotado de personalidad jurdica, que d e p e n d a estrechamente del Estado o de otros en-
En la sentencia, de 1 d e octubre de 1998, citada, apartados 39 a 42.
1:w
tes pblicos. La misma necesidad, acudir al objeto real de regulacin, explica la indife-
En el apartado 37 de la sentencia de 1 de octubre de 1998, citada. Tambin
rencia sobre el carcter tributario o no tributario de las tarifas, su condicin de precio
sentencia de 18 de j u n i o de 1998, C-266/97, asunto Crsica Ferties, sobre tarifas de pilota-
administrativo o precio privado.
j e en el puerto de Genova, apartado 52.
128 TARIFAS, TASAS, lKAJES Y PRECIOS ADMINISTRATIVOS
I A S (ARAMIAS: RKSKRVA DE I.KYY LMITES MATERIALES 129

rifa, en el que tienen cabida las tasas portuarias, las tarifas de activida- 3.2. Principios comunitarios que limitan el poder tarifario de los Estados
des declaradas servicio pblico como el servicio postal, e incluso los pre-
cios privados de servicios o bienes esenciales (las essential facilities). a) Principio de no discriminacin
Tan es as que el mismo alcanza a las tarifas aconsejadas o recomen-
dadas de actividades econmicas privadas 142. Lo relevante es la exigen- Este principio tiene varias manifestaciones. La primera de ellas en
cia de una contraprestacin a cambio del uso de un bien, o del disfrute cuanto a la discriminacin por la nacionalidad de origen de los pro-
de un servicio 143. ductos, bienes o servicios gravados. Son contrarias al o r d e n a m i e n t o
De otra parte, la discrecionalidad admitida en favor de los Estados comunitario aquellas tarifas que gravan los productos, servicios o bie-
nes procedentes de otros Estados miembros frente a los nacionales.
miembros se traduce, tambin, en que stos podrn establecer tarifas
En este sentido, en el caso Z, A / S contra DBS, sobre el cobro de
que sean fijas o tasadas, que sean precios mximos, precios mnimos, o
tasas portuarias del puerto de Gedser (Dinamarca), el Tribunal de Jus-
cualesquiera frmula de control pblico de las mismas. Lo decisivo s
ticia 145, reiterando una doctrina asentada, afirmo que: el art. 95 del
que con ello no se quiebren los principios comunitarios de libre com-
Tratado se opone a que un Estado miembro imponga un recargo a la importa-
petencia, impidiendo o dificultando la importacin de productos pro-
cin del 40%, en caso de importacin por barco de mercancas procedentes de
cedentes de otros pases, bien por ser demasiado bajos (en el caso de
otro Estado miembro, a una tasa de carcter general percibida sobre las mer-
los precios mximos), bien por ser muy altos (en el caso de precios m-
cancas, cargadas, descargadas, embarcadas o desembarcadas de cualquier otro
nimos), impidiendo la inclusin de todos los costes o del margen razo-
modo en los puertos del primer Estado miembro Mfi. De igual m o d o , en el
nable de beneficio 144
caso Merci contra Siderrgica, el Tribunal no d u d en declarar con-
trario a las normas comunitarias la reserva a los nacionales italianos

14
- La sentencia del Tribunal de Primera Instancia, de 22 de octubre de 1997, T-
2 1 3 / 9 5 y 18/96, asunto -gras mviles, declara contrario a la libre competencia un rgi-
men de tarifas aconsejadas en el uso de gras mviles. Es importante resaltar que estas 14r
' C-242/95, sentencia de 17 de julio de 1997, apartados 20 y 46.
gras, por razones tcnicas, tienen un radio de accin limitado a 50 km., de modo que 1411
Este es el mismo fundamento de las decisiones de la Comisin sobre la prc-
cada una de ellas tiene una zona de influencia. Igualmente que, fijadas por una asocia-
tica de determinadas autoridades aeroportuarias de efectuar descuentos a determina-
cin privada y siendo libre esta actividad econmica, esas tarifas no dejan de se"r>pre-
dos usuarios por el uso ms frecuente o intensivo de las instalaciones. En todos los
cios privados.
casos, la Comisin, tras constatar la posicin de d o m i n i o (incluso de monopolio) que
I4:
De esta indiferencia da cuenta la actividad de control de la Comisin. En rea- ^ ostentan esas instalaciones en la zona de que se trata o en el pas (Madrid no es aero-
cin con el canon exigido por la utilizacin de las infraestructuras aeroportuarias de puerto alternativo a Lisboa), rechaza cada una de las explicaciones, desde las que ape-
Finlandia (fijadas por la empresa pblica gestora como precios) y de Portugal (fijados lan a la misin de inters general, a las que aluden al d e r e c h o de los gestores de prac-
por el Gobierno como cnones), la decisin de la Comisin, declarando la nulidad de ticar libremente un a poltica comercial de descuentos, pasando por las economas de
los descuentos practicados en ambos casos en favor de las empresas areas nacionales, escala, concluyendo que es injustificado un sistema de descuentos que benefician a
no encuentra ningn obstculo en aquella distinta calificacin. Cfr. Decisin 1 9 9 9 / 1 9 8 / determinados usuarios (las compaas areas de cada Estado) c u a n d o las prestaciones
CE, de 10 de febrero, y Decisin 1999/243/CE, de 10 de febrero. Sobre este doble pro- son equivalentes y tienen igual coste, con i n d e p e n d e n c i a del n m e r o de usos efectua-
nunciamiento llama la atencin el n. u 201 de Gaceta jurdica de la Unin Europea y de la dos. En este sentido, las decisiones referidas ms atrs sobre los aeropuertos de Portu-
Competencia (1999, pgs. 16 y 17). gal y de Finlandia, a las que precedi la Decisin 1 9 9 5 / 3 6 4 / C E , de 28 d e j u n i o , sobre
144
Con ms detalle, MATTKRA, El mercado nico europeo, ob. cit., pgs. 429 a 437. el aeropuerto de Bruselas.
I AS (ARAMIAS: RKSKRVA l)K I.F.Y Y I .MI I KS MAIKRIAI.I.S 131
130 TARIFAS, TASAS, l'KAJKS Y l'RKCIOS ADMINISTRATIVOS

de los puestos de trabajo de la compaa portuaria por infraccin de Igual principio rige en relacin con el usuario final de los servi-
los art. 7 y 48 del Tratado ,47. cios, el principio de no discriminacin aparece de forma reiterada en
la ordenacin del servicio universal (as, art. 12 de la Directiva 9 7 / 6 7 /
Existe otro mbito de proyeccin del principio de no discrimina- CE, sobre servicios postales, y apartado 4 del anexo II de la Directiva
cin, aqul que atiende a las relaciones entre empresas competidoras. 9 0 / 3 3 8 / C E E sobre el establecimiento del mercado interior de los ser-
El art. 6 de la Directiva 9 7 / 3 3 / C E es un buen ejemplo. La letra a) de vicios de telecomunicacin). Ello no impide, sin embargo, que pue-
ese artculo encomienda a los Estados velar por que: los organismos afec- dan existir tarifas diferentes a t e n d i e n d o a la intensidad del consumo,
tados se atengan al principio de no discriminacin con respecto a la interconexin como tampoco que puedan diferenciarse segn el tipo de consumi-
que ofrezcan a los dems. Debern aplicar condiciones similares a los organis- dor (industrial y particular) siempre que esa diferencia y las tarifas re-
mos interconectados que presten servicios similares y proporcionar medios e infor- sultantes sean comercialmente justificables, y, en ningn caso, den lu-
macin relacionados con la interconexin a los dems en las mismas condicio- gar a un trato de favor hacia determinadas empresas ( n o r m a l m e n t e ,
nes y de la misma calidad en que los proporcionan para sus propios servicios o las nacionales).
los de sus filiales o asociados. Se trata, con ello, de evitar que el titular de
la red pblica de telecomunicacin ofrezca peores condiciones a los com-
petidores y, en cambio, d mejores condiciones de precio y calidad a b) Principio de orientacin a costes: precios equitativos
sus filiales, a s misma en definitiva. El instrumento fundamental para
prevenir esta clase de conductas es la separacin contable de activida- Estn prohibidos los precios no equitativos. Por precio excesivo o
des (art. 8 de aquella Directiva). Se rechaza tambin, por discrimina- inequitativo se entiende aquella contraprestacin que no guarde una rela-
torio, la concesin de derechos exclusivos de prestacin de servicios a cin razonable con el valor econmico de la prestacin realizada l49. El proble-
empresas y organismos que, al mismo tiempo, estn autorizados para ma es convertir esa declaracin genrica en una frmula operativa o,
competir con aquellos que d e m a n d e n los servicios sobre los que ejer- en otros trminos, delimitar criterios para dar contenido a las expresio-
cen un monopolio u ocupan una posicin dominante l48. nes relacin razonable y valor econmico.
Inicialmente, el Tribunal fij como medio objetivo para determinar
si un precio es excesivo el de comparar los precios de venta con los cos-
tes de produccin l5(). De inmediato quedaron de manifiesto las nota-
bles dificultades de esta frmula. Por ello, en pronunciamientos poste-
147
C-179/90, sentencia de 10 de diciembre de 1991, sobre tarifas de carga ytles- r i o r e s p u e d e d e t e c t a r s e u n a t e n d e n c i a h a c i a el m e c a n i s m o d e
carga en el Puerto de Genova, apartado 13. Tambin, C-66/85, sentencia de 3 de julio comparacin. Baste apuntar el de comparacin entre el precio estable-
de 1986, Lawe contra Bluvi, apartado 17. cido por una empresa con derechos exclusivos y el requerido por otras
I4K
El asunto La Spezia Container Terminal Srl, C-l63/96, resuelto por sentencia
de 12 de febrero de 1998, lo ejemplifica. El conflicto en materia de estiba y desestiba se
resume en la utilizacin por esa empresa concesionaria de una terminal de contenedo-
res de m a n o de obra temporal no perteneciente a la empresa portuaria que, por manda-
to legal, tena la exclusividad en la oferta de m a n o de obra temporal. El Tribunal no
cuestiona este derecho exclusivo, que admite, lo que declara contrario al Derecho Co- MJ
Segn sentencia de 17 de julio de 1997, asunto Z contra DBS, citada, aparta-
munitario es que esa compaa que tiene el d e r e c h o exclusivo a proporcionar mano de
do 39.
obra temporal a las empresas estibadoras, pueda competir con ellas en el mercado de |:
'" Desde la sentencia del Tribunal de Justicia de 14 de febrero de 1978, C-27/76,
servicios portuarios, habida cuenta que incurre en una situacin de conflicto de intere-
asunto United Brands, apartado 250.
ses (apartados 28 a 32).
TARIFAS, TASAS, PEAJES Y PRECIOS ADMINISTRATIVOS
132 l-AS (iARANTiAS: RKSERVA DE l-KY Y LMITES MATERIALES 133

similares que operan en competencia 1 5 1 . Tambin se ha sostenido que Directiva 90/337/CEE). El cambio sustancial de este principio en rela-
deben considerarse no equitativos los precios y condiciones que sean cin con el aplicado en la potestad tarifaria clsica es que ste ltimo se
notablemente menos favorables para el usuario que los que ste habra basaba en la equivalencia global de los ingresos por tarifas con los costes
podido negociar en caso de competencia practicable y suficientemente reales de prestacin de todos los servicios, de manera*que permita las
eficaz, en particular cuando se utilizan tecnologas obsoletas y se exige subvenciones cruzadas entre servicios rentables y no rentables, incluso para
el pago por servicios no utilizados l52 . el mismo servicio entre zonas rentables y no rentables, mientras que la
De la dificultad apuntada no resulta, en modo alguno, la imposibi- orientacin a costes se refiere a cada servicio en concreto, con lo que que-
lidad de control del fundamento de los precios y tarifas. En el Derecho dan prohibidas las compensaciones tradicionales 153 . El art. 12 de la Di-
Comunitario es difcil encontrar algn ttulo que permita sostener la rectiva 9 7 / 6 7 / C E es concluyente: Los Estados miembros velarn por que las
discrecionalidad en el cmputo y valoracin de determinados costes para tarifas de cada uno de los servicios que forman parte de la prestacin del servicio
justificar un precio. La competencia estatal para imponer costes vincu- universal se establezcan en observancia de los siguientes principios: los precios se-
lados con obligaciones de servicio pblico no autoriza la libre valora- rn asequibles.... Los principios de tarificacin se proyectan sobre el pre-
cin de esos costes, ni exonera al Estado del deber de justificar cada cio de cada uno de los servicios incluidos en el servicio universal.
u n o de los que se computen, en los trminos que se vern. De esa individualizapn preceptiva de los servicios surge la trascen-
Hacindose eco de esta jurisprudencia, la legislador/ comunitaria ar- dencia del principio de separacin: separacin jurdica de actividades (el
ticula el principio de orientacin a costes. Con este concepto se hace re- caso de las empresas elctricas, que deben separar sus actividades produc-
ferencia al ajuste de los precios y tarifas con los precios de produccin y toras de las de distribucin), separacin^contable de las actividades libres
de prestacinTfe-ro^breTTe5 y servicios a que se refieran. Se acoge un prin- y de aquellas gravadas por una obligacin de servicio pblico, e individua-
cipio comn de la potestad tarifaria: su correspondencia o equivalencia lizacin e imputacin de costes a cada actividad o servicio concreto.
con los costes reales de prestacin. Basten algunos ejemplos: el art. 12 de Nuevamente, en la normativa comunitaria aparecen ejemplos. En
la Directiva 9 7 / 6 7 / C E , servicios postales, establece los precios se fijarn aras del mercado interior de la energa, el art. 14 de la Directiva 9 6 /
teniendo en cuenta los costes, sin que ello impida la aplicacin de una tarifa 92/CE, ordena que las empresas elctricas integradas llevarn en su con-
nica en todo su territorio nacional; en el mbito de los servicios de tele- tabilidad interna cuentas separadas para sus actividades de generacin, trans-
comunicaciones, se repite el principio de orientacin a costes (art. 17.2 misin y distribucin y, en su caso, deforma consolidada para otras actividades
de la Directiva 9 8 / 1 0 / C E , sobre tarifas de uso de la red pblica de tele- no elctricas tal y como se les exigira si dichas actividades fueran realizadas por
fona fija y servicios pblicos de telefona fija, art. 7.2 de la Directiva 9 7 / empresas distintas, a fin de evitar las discriminaciones, las subvenciones cruza-
33/CE, sobre cuotas de interconexin, y apartado 4 del anexo II de la das y los falseamientos de la competencia. Adems, estas mismas empresas
aadirn a su contabilidad anual, en forma de anexo, las reglas de im-
putacin de las partidas del activo y del pasivo y de las cargas y de los rendi-
mientos que asignen para establecer las cuentas separadas a que se refiere el an-

151
Empleado en el caso Bodson contra Pompas Fnebres, C-30/87, resuelto por la
sentencia de 4 de mayo de 1988. En ella se prohiben los precios no equitativos, enten-
d i e n d o por ellos aquellos que no resistan la comparacin con anlogos servicios presta-
dos en otros lugares semejante comparacin resulta adecuada para facilitar una base para la 153
Llaman la atencin sobre este distinto entendimiento, CARRASCO, A.; MENDOZA,
apreciacin del carcter equitativo o no de los precios practicados por los concesionarios. A.I., e IGARTUA, F., en obra colectiva Comentario a la Ley General de Telecomunicaciones, Ma-
152
Asunto Merci contra Siderrgica, C-l79/90, citada, apartado 18. drid, 1999, pgs. 650 y 651.
134 TARIFAS, TASAS, l'KAJKS Y l'RKCIOS ADMINISTRATIVOS
I .AS (lARANTAS: RKSKRVA l)K I.K.Y Y M1TKS MAI T.RIAI.K.S 135

tenor apartado. En trminos parecidos se regula la separacin contable normativa, la Directiva sobre transparencia de las medidas que regulan
en la prestacin de servicios postales reservados y no reservados y, den- la fijacin del precio de los medicamentos para uso h u m a n o (Directiva
tro de stos, entre aquellos que forman parte del servicio universal y 89/105/CEE, de 21 de diciembre de 1988), es un buen ejemplo. Por
aquellos que quedan fuera (art. 14 de la Directiva 9 7 / 6 7 ) . As tambin, otra parte, este principio tiene una proyeccin particular para los usua-
para las tarifas de interconexin de redes de telecomunicacin} el art. 8 rios: el desglose de las facturas. El art. 17.4 de la Directiva 9 8 / 1 O/CE lo
de la Directiva 9 7 / 3 3 / C E , de manera se dice que se identifiquen recoge expresamente: las tarifas... debern estar suficientemente desglosadas,
todos los elementos de costes e ingresos, con su base de clculo y los mtodos de de conformidad con el Derecho Comunitario, de manera que el usuario no tenga
asignacin detallados utilizados, relacionados con sus actividades de telecomu- que pagar por facilidades que no sean necesarias para el servicio solicitado.
nicaciones, incluido un desglose pormenorizado del activo fijo y de los costes es- f Sin duda, la separacin contable y la imputacin individualizada de cos-
tructurales, o que establezcan una separacin estructural para las actividades} tes facilitan la efectiva implantacin de este principio.
de telecomunicaciones. El objetivo es que cada u n o de esos servicios dis-
ponga de una contabilidad propia como si fuera desarrollada por una
empresa jurdica independiente. 3.3. Excepcin a los precios equitativos: la garanta de un servicio eco-
La orientacin a costes, servicio por servicio, no impide su presta- nmico de inters general
cin por debajo de coste cuando ello sea necesario para asegurar la
El Tribunal de Justicia admite que los precios y tarifas no sean equi-
asequibilidad de un servicio universal, pero en tal caso es preciso es-
tativos, esto es, no se ajusten a costes reales, siempre que esa decisin
tablecer un mecanismo transparente de financiacin y de imputacin a
tenga una justificacin objetiva 155 . En^ general, esa posibilidad aparece
u n o o varios operadores.
en relacin con los servicios econmicos de inters general y con la ne-
cesidad de que ese rgimen sea preciso para asegurar el cumplimiento
c) Principio de transparencia y rhotivacin de la misin especfica que haya establecido el Estado (art. 90.2 del Tra-
tado de la Comunidad Europea 1 5 6 ). A modo de ejemplo, en el conoci-
De carcter formal, pero garanta fundamental, la jurisprudencia
(tambin el legislador comunitario) viene exigiendo la transparencia y
motivacin en el establecimiento de las tarifas: cada u n o de los crite-
rios determinantes de la tarifa debe ser justificado y explicado ,M . De la '"' Sobre el significado de esta expresin y las consecuencias que impone, por to-
dos, GONZLEZ SANFIEE, A., Libre competencia en la infraestructura demanial, en Re-
vista del Derecho de las Telecomunicaciones e Infraestructuras en Red, 4, 1999, pgs. 29 a 48, en
especial, pgs. 33 a 38. En la jurisprudencia, T-229/94, sentencia del Tribunal de Prime-
ra Instancia de 21 de octubre de 1997, sobre transporte ferroviario de contenedores ma-
Ir 4
' Lo ejemplifica la Decisin de la Comisin de 21 de octubre de 1997, dictada rtimos (en especial, apartado 14).
con arreglo al art. 90.3 del Tratado CE, en relacin con las tarifas de pilotaje del puerto 15,1
Para un repaso de la jurisprudencia sobre los servicios econmicos de inters
de Genova, en d o n d e se rechazan los criterios y la valoracin de costes propuesta por las general, DE \A QUADRA-SAI.GEDO, T , Servicios pblicos versus servicios econmicos de inters ge-
autoridades italianas. La Comisin rechaza los dos mtodos de clculo que se propo- neral tras el Tratado de Amsterdam, Aranzadi Administrativo, 4, 1998, pgs. 1 a 8. Tambin,
nen: el de atender al coste de los servicios si slo existiese trfico regular y, por tanto, LPEZ-JURADO ESCRIBANO, R, Alcance y aplicacin del art. 90.2 (nuevo 86.2) del Tratado
pudiesen ser planificados los servicios, basado en la bsqueda de economas de escala; y de la Comunidad Europea en lajurisprudencia comunitaria, R.E.D.A., 102, 1999, pgs.
el de amortizacin de costes fijos, para tratar de explicar un trato favorable a una navie- 297 a 314, que se centra en las cuatro sentencias de 23 de octubre de 1997, sobre los
ra frente a otra. En realidad no se rechazan los mtodos propuestos, sino su inadecua- derechos exclusivos de importacin y exportacin de gas y electricidad en los Pases Ba-
cin para mostrar los costes reales de los servicios a que se refieren. jos, Italia, Francia y Espaa.
1 36 TARIFAS, TASAS, l'KAJKS Y PRECIOS ADMINISTRATIVOS LAS GARANTAS: RESERVA DE LEY Y LMITES MATERIALES 137

do caso Corbeau, el Tribunal reconoci legtimo que las tarifas sean irai- ten otras actividades econmicas y que puede determinar su inclusin en el m-
formes en todo el territorio de un Estado para asegurar del servicio uni- bito de aplicacin del apartado 2 del articulo 90 del Tratado. En efecto, los prc-
versal de correos y el acceso de todos en condiciones de igualdad 157. n ticos de puerto estn obligados a prestar en todo momento y a todo usuario un
parecidos trminos, en el caso Corsica Ferries contra la Corporacin de servicio universal de practicaje, y ello por motivos de seguridad en las aguas por-
Prcticos de La Spezia, el Tribunal acepta que las tarifas sean superio- tuarias. En cualquier caso, la Repblica Italiana ha podido considerar que, por
res al coste de prestacin, cuando sea necesario para el mantenimiento razones de seguridad pblica, era necesario otorgar a corporaciones locales de
de un servicio universal de practicaje 158. operadores el derecho exclusivo a efectuar el servicio universal de practicaje (apar-
tado 45).
La acusacin^de la empresa Corsica Ferries era que durante los
aos 1994 a 1996 haba p a g a d o u n a tarifa p o r las operaciones de Admitir que el servicio de practicaje es un servicio tcnico esencial
practicaje en el puerto de La Spezia desvinculada de la realidad de para el mantenimiento d la seguridad en el puerto, que tiene cabida
los servicios efectivamente prestados y establecida en infraccin de las en el concepto de servicio econmico de inters general, explica su
normas del Derecho Comunitario sobre competencia. conclusin sobre las tarifas:
En defensa de esas tarifas, la corporacin de prcticos sostuvo que En estas circunstancias, no es incompatible con el art. 86 ni con el apartado
las tarifas aplicadas son indispensables para el mantenimiento del servicio uni- 1 del artculo 90 del Tratado incluir en el precio del servicio un elemento destina-
versal de practicaje. Por una parte, las tarifas contienen un elemento que corres- do a cubrir el coste de mantenimiento del servicio universal de practicaje, en la
ponde al coste adicional que implica el mantenimiento de un servicio universal medida que corresponda al coste adicional que implican las caractersticas espec-
de practicaje. Por otra, las diferencias de tarifas de un puerto a otro, que segn ficas de dicho servicio, ni establecer, pa,ra este servicio, tarifas distintas en fun-
los autos, resultan de tener en cuenta al calcular las tarifas los factores de co- cin de las caractersticas propias de cada puerto (apartado 46).
rreccin que reflejan la influencia de circunstancias locales lo que equivale a
En otros trminos, si existe una causa objetiva, las tarifas p u e d e n
indicar que los servicios prestados no son equivalentes se justifican por las
ser superiores al coste de prestacin del servicio a que se refieran; pero
caractersticas del servicio y la necesidad de garantizar su carcter universal
no sirve cualquier justificacin, la que pretenda fundamentar una tari-
(apartado 43).
fa inequitativa debe acreditar suficientemente su necesidad. De m o d o
Se pregunta el Tribunal, por ello, si puede aplicarse la excepcin a que, cuando no existe justificacin objetiva y son los Estados los obli-
las normas del Tratado previstas en el art. 90.2 del Tratado, examinan- gados a acreditar su concurrencia, el juzgador rechaza el estableci-
do si el servicio de practicaje puede considerarse un servicio de inters miento de tarifas que excedan del coste de prestacin.
econmico general. La respuesta es afirmativa: _D los autos del procedi-
Es el pronunciamiento en el caso Z, A / S contra DBS, sobre re-
miento principal se desprende que las operaciones de practicaje revisten un inte-
cargo de las tarifas portuarias por utilizacin del p u e r t o de Gedser a
rs econmico general que ofrece caracteres especficos en relacin con el que revis-
mercancas procedentes de otro Estado miembro. Sus trminos son ex-
presivos: aun suponiendo que la mera puesta a disposicin de infraestructuras
portuarias pueda calificarse de servicio de inters econmico general a efectos
del apartado 2 del artculo 90 del Tratado, procede sealar que nada en la
157
C-320/1991, sentencia de 19 de mayo de 1993. Comentada por JIMNEZ-BLANCO resolucin de remisin ni en las observaciones presentadas ante el Tribunal de
CARRILLO DE ALBORNOZ, A., Servicio pblico, inters general, monopolio: recientes apor- Justicia indica que la aplicacin del art. 86 del Tratado a la percepcin de las
tes del Tribunal de Justicia de la Comunidad Europea (1993-1994), R.E.D.A., 84, 1994, tasas portuarias por parte de DBS pueda impedir el cumplimiento de dicha
pgs. 589 a 602, en pgs. 596 a 599. misin. Procede, pues, responder a la novena cuestin que el apartado 2 del
158
C-266/96, sentencia de 18 de junio de 1998. artculo 90 del Tratado no permite que una empresa pblica que es propietaria
138 TARIFAS, TASAS, l'KAJKS Y l'RKCIOS ADMINISTRAITVOS
1.AS GARANTAS: RKSKRVA l)K I.KY Y I.M1TKS MATKKIAI.KS
139

de un puerto comercial y lo gestiona perciba tasas portuarias adeudadas por de destino. Dicha prctica, que va dirigida a contrarrestar los efectos negativos,
la utilizacin de instalaciones portuarias que son contrarias al Derecho Co- para la empresa que ocupa una posicin dominante, de un Convenio que ella
munitario y no son necesarias para el cumplimiento por sta de la misin espe- misma contribuy a elaborar y celebrar, no puede considerarse una justificacin
cfica a ella confiada rM. objetiva (apartados 96 a 101).
E n r e s u m e n , las tasas p o r t u a r i a s a p l i c a d a s , d e s v i n c u l a d a s d e l coste
N o existe j u s t i f i c a c i n objetiva d e la c o n d u c t a d e s p l e g a d a , p o r q u e
d e p r e s t a c i n d e l servicio, c a r e n t e s d e j u s t i f i c a c i n objetiva y r a z o n a -
ni la m i s m a r e s p o n d e a u n a n e c e s i d a d d e r i v a d a d e u n servicio e c o n -
ble, i n f r i n g e n el p r i n c i p i o g e n e r a l d e libre c o m p e t e n c i a y el o r d e n a m i e n -
m i c o d e i n t e r s g e n e r a l , ni el r e p a r t o d e los costes a t i e n d e a la r e a l i d a d
to c o m u n i t a r i o .
del m e r c a d o .
P a r t i c u l a r a t e n c i n m e r e c e el caso d e International Express Carriers
P a r a c e r r a r este a p a r t a d o i m p o r t a r e s a l t a r la d o c t r i n a j u r i s p r u d e n -
Conference contra Comisin de las Comunidades Europeas q u e t i e n e p o r o b -
cial e n r e l a c i n c o n el u s o y a c c e s o a las i n f r a e s t r u c t u r a s , e n o c a s i o n e s
j e t o la p r c t i c a d e a l g u n o s o p e r a d o r e s p b l i c o s postales d e i n t e r c e p t a r
calificadas d e essential facilities, e s t o es, una,instalacin o infraestruc-
el c o r r e o r e e n v i a d o p o r o p e r a d o r e s p r i v a d o s a travs d e sus r e d e s (ser-
tura sin la cual las empresas de la competencia no podran ofrecer sus servicios
vicio c o n s i s t e n t e e n t r a n s p o r t a r c o r r e o d e u n pas A al t e r r i t o r i o d e u n
al pblico 1<i0. E n estos casos, c o m p r o b a d o q u e la i n e x i s t e n c i a d e o t r a s
p a s B al o b j e t o d e d e p o s i t a r l o e n el o p e r a d o r postal p b l i c o local p a r a
m o d a l i d a d e s o i n s t a l a c i o n e s a l t e r n a t i v a s , n o slo se r e c o n o c e el d e r e -
q u e ste finalmente lo e n v i e n su p r o p i o t e r r i t o r i o , o c o n d e s t i n o al
c h o d e utilizacin d e la i n f r a e s t r u c t u r a s i n o q u e se e x i g e n p r e c i o s e q u i -
pas A o a u n pas C ) .
tativos y ajustados a costes d e p r e s t a c i n , d e m o d o q u e n o a f e c t e n a la
E n s e n t e n c i a d e 16 d e s e p t i e m b r e d e 1998 ( T - l 3 3 / 9 5 y 2 0 4 / 9 5 ) , el libre c o m p e t e n c i a e n los s e c t o r e s ele actividad e n los q u e si existe c o n -
T r i b u n a l d e J u s t i c i a tuvo o c a s i n d e a c l a r a r : c u r r e n c i a IM .

la existencia del monopolio fiscal y, en consecuencia, la supuesta elusin de Es s a b i d o q u e estos p r i n c i p i o s n o s o n a p l i c a b l e s e n t o d o caso. Su


ste a travs del reenvo ABA, no puede considerarse que justifican, por si mis- c o n s t r u c c i n se h a f o r m u l a d o e n r e l a c i n a e m p r e s a s y a c t i v i d a d e s d e
mos, la interceptacin de dicho tipo de reenvo. Ni las legislaciones nacionales m b i t o c o m u n i t a r i o , s i e m p r e c o n u n a a p r o x i m a c i n d e s d e la g a r a n t a
que conceden los monopolios a los operadores postales pblicos ni el Convenio de d e la libre c o m p e t e n c i a ( r e a c c i o n a n d o f r e n t e a a q u e l l a s tasas, tarifas y
la Unin Postal Universal imponen a dichos operadores interceptar el correo re- p r e c i o s q u e falsean la c o m p e t e n c i a , o la i m p i d e n , o s o n p r o d u c t o d e l
enviad. (...) las interceptaciones objeto de litigio no pueden justificarse objetiva-
a b u s o d e u n a p o s i c i n d o m i n a n t e ) , a c e p t a n d o e n a l g u n o s casos la ra-
mente por el hecho de que los gastos terminales, que constituyen la retribucin de
z n d e servicio p b l i c o . En t o d o caso, lo r e l e v a n t e es la c o m p a t i b i l i d a d
los operadores en caso de reenvo ABA, no permitan a stos cubrir sus gastos de
distribucin del correo. Si existe un desequilibrio entre los costes soportados pol-
la distribucin de correo de entrada por parte de un operador pblico y la retri-
bucin que este percibe, es preciso sealar que no es sino el resultado de un acuerdo
celebrado entre los propios operadores pblicos, entre los que se encuentran los
tres afectados (Deutsche Post, Post Office y La Poste) por el presente asunto, a
tenor del cual los gastos terminales son importes fijos determinados sin tomar en ""' Definicin tomada de la Decisin de la Comisin de 21 de diciembre de 1993
consideracin los costes efectivamente soportados por el operador postal del pas (94/119/CE), relativa a la negativa de acceso a las instalaciones del puerto de Rodby
(Dinamarca), apartado 12.
11,1
En este sentido, las sentencias de 26 de noviembre de 1998, C-7/97, caso
Mediaprint, y 6 de abril de 1995, C-241/91 P y C-242/91 P, caso Magill. Tambin las
decisiones de la Comisin sobre las'tarifas por los servicios aeroportuarios citadas ms
C-242/95, sentencia de 17 de julio de 1997, citada, apartados 54 y 55. atrs.
140 TARIFAS, TASAS, PEAJES Y PRECIOS ADMINISTRATIVOS

de un rgimen estatal de fijacin de tarifas (sean tasas o sean precios


administrativos) para determinados servicios y actividades de inters ge- CAPTULO CUARTO
neral con los principios que articulan el o r d e n a m i e n t o comunitario y,
en particular con el de libre competencia. Pero, al mismo tiempo, esas LOS EQUILIBRIOS: EQUIVALENCIA, EQUIDAD Y CONTROL
tarifas deben ajustarse a costes reales y, c u a n d o n o sea as, existir u n a
causa o justificacin objetiva cuyo cumplimiento imponga u n a limita-
cin de aquel principio. Algo ms debe aadirse: la razn que determi-
ne que aqullas no sean equitativas queda incluida en el deber de trans-
parencia y justificacin, la diferencia deber serlo en la cuanta precisa
para atender el fin pblico de que se trate 162.

1. E L C O N F L I C T O : C O N T R I B U C I N VERSUS AUTOFINANCIACIN

1.1. Tarifa dirigida versus tarifa suficiente

Recordando lo dicho ms atrs, en materia de financiacin de ser-


vicios pblicos, la decisin primaria es la de optar entre repartir su cos-
te entre todos los ciudadanos, va impuestos, de acuerdo con el princi-
pio contributivo, o recabar su pago de los usuarios, en parte o en su
totalidad, en este ltimo caso por aplicacin del principio de equiva-
lencia entre el coste de la actividad o servicio y el beneficio obtenido
por cada usuario. De la tensin entre el principio contributivo y el con-
mutativo ha d a d o c u e n t a la mejor doctrina.
Garca de Enterra, en un conocido trabajo, rechaz la tesis de la
tarifa suficiente para los servicios pblicos en favor de la tarifa poltica
o dirigida. A su juicio, antes que otra cosa, la tarifa por la prestacin de
un servicio pblico es como el impuesto una exaccin fiscal (una obli-
gacin ex lege), que contribuye al sostenimiento de una necesidad
colectiva que es el servicio pblico, pero no lo abarca en su totalidad.
""'- El resumen de la jurisprudencia comunitaria sobre tarifas y precios q u e se ha
D ah su entendimiento de que la tasa debera cubrir, como mximo,
efectuado es bastante para los fines de este estudio, pero no p u e d e ocultarse que exis-
el gasto ocasionado con la utilizacin o acceso al servicio, mientras el
ten otras causas que legitiman precios no equitativos. A m o d o de ejemplo, la Decisin
de la Comisin de la Comunidad, de 14 de julio de 1999, de aceptar el acuerdo entre de establecimiento y amortizacin debe costearse con impuestos. El ob-
Austria y Alemania de precio fijo de los libros, afirmando que el libro no es slo un bien jetivo de la tarifa es restringir o limitar el uso del servicio que se trate,
econmico sujeto a las reglas de la libre competencia, sino sobre todo un bien cultural. que de este m o d o se sustrae al uso ilimitado por la colectividad. Queda
142 TARIFAS, TASAS, l'K.AJF.SY I'RICIOS ADMINISTRATIVOS LOS KO.LII.IHRIOS: KO.LIVAI.F.NCIA, KO.UIAI) Y COXTROl. J 4 3

en u n segundo plano lo que d e instrumento de financiacin pueda te- La opcin entre tarifa suficiente y tarifa poltica tiene su mbito d e
ner esa contraprestacin ,fiS. proyeccin sobre los servicios pblicos, actividades administrativas y bie-
nes de dominio pblico; en ellos, el legislador puede optar entre la
Por su parte y con atencin especial a las empresas privadas gesto-
autofinanciacin, el copago y la gratuidad. No puede decirse lo mismo
ras d e servicio pblico, Ario Ortiz sostuvo el carcter no tributario de
de las actividades privadas de inters general. En estos casos, la tarifa
la tarifa, su condicin de precio, aun de precio fijado por la Adminis-
ha de ser suficiente en la medida que el servicio o prestacin ya n o es
tracin. Dada su naturaleza, la tarifa debe corresponder a los costes rea-
responsabilidad pblica, por mucho que la intervencin administrativa
les del servicio, y slo a ellos; y deben ser sufragados por los usuarios,
subsista por los bienes jurdicos afectados (garanta del servicio univer-
no por los accionistas, ni por los contribuyentes IM.
sal, por ejemplo). A su vez, en cualquiera de los dos casos, el legislador
A estos argumentos debe sumarse el hecho de que el principio de puede optar por financiar mediante u n a subvencin prestaciones n o
beneficio (de equivalencia o de consumo), tradicionalmente vinculado rentables, siempre que su efecto n o sea restrictivo de la libre compe-
a las tasas (tambin a las tarifas d e servicio pblico) no est reconocido tencia, algo prohibido por el derecho comunitario.
en la Constitucin, n o para los tributos. El nico principio constitucio-
De igual modo la opcin por un rgimen de tarifa suficiente n o pre-
nal a considerar es el de capacidad econmica. El legislador podr acu-
juzga su distribucin por igual entre todos los usuarios. Tarifa suficien-
dir al de beneficio, pero lo que aquella norma no admite es que el be-
te significa que la suma total de ingresos por tarifa sea equivalente al
neficio o equivalencia desplacen el principio de capacidad econmica Hi \
coste de prestacin del servicio, con independencia de la estructura
Se dir q u e s q u e se reconocen los principios de eficiencia y economa
tarifaria que se establezca; el ordenamiento comunitario admite un re-
(art. 31.2 CE), pero n o resultan aplicables. U n o y otro se predican del
parto desigual cuando concurre una justificacin objetiva, en particu-
gasto pblico. *\* lar cuando se trata de favorecer el acceso de colectivos sociales deter-
La cuestin apuntada ha sido siempre de las ms controvertidas en minados. Estas distinciones, a su vez, se formulan al m a r g e n d e la
materia d e financiacin de los asuntos pblicos. Es difcil, si n o imposi- naturaleza, tributaria o no, de la contraprestacin exigida al usuario.
ble, establecer principios generales vlidos para todas las tarifas o para Ello es as en el ordenamiento comunitario. Tambin lo es, en contra
todas las tasas, la discrecionalidad del legislador en la ponderacin de del entendimiento ms extendido ,6fi, en el derecho espaol. La legisla-
los intereses e n j u e g o y de los valores a proteger es notable. No obstan- cin sobre tasas y tarifas es la mejor prueba de q u e los principios con-
te, s se pueden apuntar algunas ideas mediante la separacin de aspec- tributivo y conmutativo se aplican sobre unas y otras.
tos de diferente entidad.

1.2. Suficiencia e insuficiencia de las tasas

La exposicin de motivos de la Ley de Tasas y Exacciones Parafisca-


" B GARCA ni". ENTF.RRA, Sobre la naturaleza de la tasa y las tarifas de los servicios les, de 26 de diciembre de 1958, dice aceptar el concepto estricto de
pblicos, ob. cit., pg. 136 a 142. Con referencia tambin a los transportes, se sum a
este entendimiento, MARTN-RETORTII.I.O BAQUI.R, L., Transportes de Madrid: los ferro-
carriles subterrneo y suburbano, Revista de Administracin Pblica, 35, 1961, pgs. 344 y
345.
UA m
ARIO ORTIZ, Las tarifas d e los servicios pblicos, ob. cit., pg. 71 y 103, tam- ' Vase, ms atrs, en el captulo primero, la distincin jurisprudencial e n t r e ta-
bin en Economa y Estado, ob. cit., pg. 333 a 337. rifa-tasa y tarifa-precio basada, entrq otros, en la sujecin de la primera al principio con-
1,,:
' FKRREIRO LAPAT/.A, La clasificacin de los tributos, ob. cit., pg. 552 a 554. tributivo y la segunda al principio del beneficio.
144 TARIFAS, TASAS, PKAJKSY PRECIOS ADMINISTRATIVOS LOS EQUILIBRIOS: EQUIVALENCIA, EQUIDAD Y CONTROL
145

tasa, que en lo esencial es el de un precio pagado como contraprestacin de un prohibicin de rentabilizar, de obtener beneficios, de los servicios que
servicio pblico recibido. Acoge una concepcin patrimonialista que tie- devengaban esa clase de ingresos de derecho pblico. Una limitacin
ne su reflejo en su primer artculo: Se considerarn tasas las prestaciones propia de los tributos y, por tanto, de las tasas; de m o d o que se dejaba
pecuniarias legalmente exigibles por la Administracin del Estado, Organismos de lado la finalidad redistributiya de la hacienda pblica 167 .
Autnomos, Entidades de Derecho Pblico,..., como contraprestacin de un ser-
En el mbito local, las tasas responden tambin tradicionalmente
vicio, de la utilizacin del dominio pblico o del desarrollo de una actividad
al principio contributivo. El art. 370 del Estatuto Municipal de 8 de mar-
que afecta de manera particular al obligado.
zo de 1924 lo impona: el importe'de Ios-derechos o tasas a que se refiere el
Aun as, en la exposicin de motivos se avanza la aceptacin del prin- apartado A) del artculo 360 no podr exceder eny ningn caso del costo aproxi-
cipio segn el cual la cuanta de las tasas no debe exceden normalmen- mado de los servicios. En orden a qu e n t e n d e r por costo de tes servicios,
te del coste del servicio; lo'cual tiene su traduccin en^el art. 13: La el art. 371 precisaba: entre los gastos de un servicio se comprendern, en su
cuanta de las tasas que se establezcan para el sostenimiento de un servicio p- caso, los intereses de los capitales empleados en el mismo, en cuanto dichos capi-
blico no podr exceder del coste real de dicho servicio. tales no estn amortizados y la depreciacin normal de las instalaciones; pero no
Este entendimiento se repite con matices menores en la Ley las sumas destinadas a su ampliacin ni a la amortizacin de las deudas, que
8/1989, de Tasas y Precios Pblicos, que deroga la anterior. En ella se pudieran haberse contrado para establecer o ampliar el servicio. El art. 373
combinan dos criterios: u n o general, el principio de equivalencia, que delimitaba la estructura tarifaria fijando los criterios para, cuando fue-
ra posible, gravar ms a las usuarios econmicamente ms capaces para
establece que las tasas tendern a cubrir el cost del servicio o de la
compensar la insuficiencia de los dems.
actividad que constituya su hecho imponible (art. 7); y otro particular,
que fija los elementos cuantitativos disponiendo que: Este carcter se mantiene en la legislacin local que se promulga
en los aos cincuenta.
1. El importe estimado de las tasas... no podr exceder en su conjunto del cos-
te real o previsible del servicio o actividad de que se trate y, en su defecto, del valor El art. 442 de la Ley de Rgimen Local de 1955, dejaba en manos de
de la prestacin recibida. 2. Para la determinacin de la cuanta o tarifa de la tasa cada Entidad Local la cuanta de las tasas por servicios municipales, indi-
se tomarn en consideracin los gastos directos o indirectos que contribuyan a la cando no un lmite mximo, sino una serie de criterios: a) el censo de pobla-
formacin del coste total del servicio o actividad, incluso los de carcter financiero, cin y las caractersticas de la localidad, b) la utilidad que los servicios reporten a
amortizacin del inmovilizado y generales que sean de aplicacin, todo ello con"in- los usuarios, c) la naturaleza y finalidad de los servicios, as como el coste general de
dependencia del Presupuesto u Organismo que los satisfaga (art. 19). los mismos, d) la capacidad econmica de las personas o clases que pueden utilizar-
lo, asegurando con ello el carcter contributivo de esas tarifas, tambin la
De esta regulacin resulta el principio de que la tasa no podr ser
discrecionalidd municipal en la ordenacin de cada servicio. Mantiene el
superior al coste de prestacin del servicio, lo cual deja sin cobertura el
criterio general la base veintids de la Ley 41/1975, de bases del Estatuto
coste de establecimiento y el de desarrollo del servicio (inversiones),
de Rgimen Local, en cuyo apartado tres se dice: Para fijar el importe de las
no se diga ya la generacin de un beneficio. Su significado queda de
tasas exigidas por la prestacin de un servicio municipal deber tenerse en cuenta,
manifiesto por comparacin con el criterio de cuantificacin de los pre-
fundamentalmente, el coste real o previsible del servicio o actividad, junto con tos
cios pblicos. El art. 25 de la misma Ley (antes de su modificacin por
la Ley 25/1998) deca: Los precios pblicos se establecern a un nivel que
cubra como mnimo los costes econmicos originados por la realizacin de las ac-
tividades o la prestacin de los servicios o que resulte equivalente a la utilidad
1(17
derivada de los mismos. Con los precios pblicos no slo se pretenda As, MARTN QUERAIT, J., Tasas y precios pblicos, Revista de Hacienda Auton-
escapar de las garantas formales del sistema tributario, tambin de la - mica y Local, 1989, pgs. 324 y 325.
146 TARIFAS, TASAS, l'F.AJKS Y l'RICIOS ADMINISTRATIVOS LOS KQl'IUKRIOS: KQ.ITVAI.KNCIA, KQUIDAD Y CONTROL 147

dems factores que puedan concurrir. En ningn caso, el importe total de las tasas exigidas por la prestacin de servicios y actividades por la Administracin
podr exceder del coste del servicio. En aplicacin del mismo, el art. 21 del R.D. Pblica. Igualmente, por lo que ms adelante se dir, es importante in-
3250/1976, de 30 de diciembre, precis: El importe total de las tasas por la sistir en que esta pugna entre el principio contributivo y el principio de
realizacin de una actividad o por la prestacin de un servicio no podr exceder, en equivalencia, se refiere al coste de prestacin del servicio en su conjunto,
su conjunto, del coste real o previsible del servicio o actividad de que se trate, para sin perjuicio de que, decidida la autofinanciacin, se discriminen las ta-
cuya determinacin se tendrn en cuenta los gastos de personal, de material, y de sas atendiendo a la capacidad econmica de los usuarios, a desequilibrios
conservacin, cargas financieras y amortizacin de instalaciones, directamente afec- territoriales, esencialidad del servicio, u otros factores (art. 8 de la Ley
tadas, no sufragadas por contribuciones especiales, as como el porcentaje de los gas- de Tasas y Precios Pblicos, o art. 45.3 de la bey de Haciendas Locales).
tos generales de administracin que les sean atribuibles. No obstante, que sea el criterio general no significa que sea" un princi-
Sin embargo, ante la falta manifiesta d e recursos de las entidades pio exclusivo y excluyente, ni siquiera en la gestin directa de servicios p-
locales, slo tres aos despus se acude al principio de equivalencia. El blicos. En esos mismos aos, se aprueban disposiciones que reconocen la
R.D.-Ley 11/1979, de 20 de julio, de medidas urgentes de financiacin necesidad de rentabilidad econmica de los servicios pblicos a que se re-
de las haciendas locales, impone la autofinanciacin como principio a fieren. En el mbito de los servicios estatales, se encuentran casos de ges-
seguir en la determinacin de las tarifas (tasas) por los servicios pbli- tin basada en criterios de autosuficiencia y rentabilidad econmica, no ya
cos. En este sentido, el art. 18 del mismo dispuso: La fijacin de las tari- en servicios concedidos, sino en servicios gestionados directamente.
fas de las tasas por prestacin de servicios y realizacin de actividades se efectua- Las tasas postales. El art. 59 de la Ordenanza Postal (aprobada por
r de forma que su rendimiento total cubra el coste de aqullos, y para cuya Decreto 1113/1960, de 19 de mayo), califica de tasas las tarifas postales
determinacin se tendrn en cuenta tanto los costes directos como el porcentaje exigidas por la prestacin de los servicios de correos fundamentales, fren-
de costes generales que les sea imputable. te a los derechos postales que se refieren a los servicios complementa-
Ms tarde, la Ley 39/1989, reguladora de las Haciendas Locales, re- rios o auxiliares. Esas tasas no se someten a un lmite mximo, sino que
torna al principio contributivo. Limita el importe de las tasas al coste su determinacin resulta de la suma de las siguientes condiciones: cos-
real o previsible del servicio o actividad de que se trate. Refiere el clculo a to de los distintos elementos que permiten el funcionamiento del co-
los gastos directos e indirectos que contribuyen a la formacin del coste total del rreo, nivel econmico o capacidad tributaria de la mayora de los usua-
servicio o de la actividad, incluso los de carcter financiero, amortizacin e in- rios, servicio concreto a que se refiere la tasa y mantenimiento de la
movilizado que sean de aplicacin (art. 24.1). Con referencia, en todo caso, eficiencia del Correo (art. 61.1 de la citada Ordenanza). El j u e g o de es-
al coste real de prestacin, no al de desarrollo (art. 22) "iH. tos criterios permita frmulas de todo tipo de colaboracin de los usua-
rios en la financiacin (en lnea con lo establecido por el transcrito
De las normas anotadas, con las tensiones que refleja la legislacin art. 149 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales) 169.
local, puede admitirse que el principio contributivo (a lo sumo, el coste
real o previsible de prestacin) viene siendo el criterio rector de las tasas

1,w
Este lmite cuantitativo se hace, tambin, evidente al contrastarlo con los pre- '"'' Las tarifas postales fueron calificadas de tasa racional por PKRI-.Z OI.KA, M., La
cios pblicos locales: su importe deber cubrir, como mnimo, el coste del servicio pres- Ordenanza Postal y las tarifas del servicio de Correos, Revista de Administracin Pblica, 32,
tado o de la actividad realizada (art. 44.2 de la Ley de Haciendas Locales, 1988). La STC. 1960, en concreto pgs. 282 a 292. Tambin las considera tasas, insistiendo en diferenciar
233/1999 exige, adems, que se fije un lmite mximo (f.j. 19.'-'), razn por la cual se naturaleza y fijacin de su cuanta, Pl-.MN GAVN, J., Rgimen jurdico del Servicio de Correos,
declara inconstitucional el art. 45.1 de la Ley de Haciendas Locales, texto de 1988. Instituto Nacional de Administracin Pblica, Madrid, 1983,'pgs. 386 a 394.

V
LOS EQUILIBRIOS: EQUIVALENCIA, EQUIDAD Y CONTROL 149
148 TARIFAS, TASAS, PEAJES Y PRECIOS ADMINISTRATIVOS

Las tarifas portuarias. El art. 3 de la Ley 1/1966, de 28 de enero, de para establecer los precios fijados en tarifas que deban pagar los usua-
Rgimen Financiero de los Puertos, dispuso: Las tarifas de cada puerto rios (art. 3), limitando la intervencin municipal en materia de tarifas
respondern necesariamente a los objetivos de coordinacin del transporte que el a la fijacin de las correspondientes a empresas cuyas instalaciones solo
Gobierno establezca y al principio de rentabilidad de la explotacin] de forma afectaran a un trmino municipal; pero, sobre todo, reserv al Ministe-
que la suma de los productos de las mismas y la de los cnones por concesin rio de Trabajo, Comercio e Industria la reglamentacin de cada u n o de
administrativa cubra los gastos de dicha explotacin, los de conservacin, la de- esos servicios y de su estructura tarifaria (art. 6). Lo relevante es que,
preciacin de bienes e instalaciones del puerto y un rendimiento razonable de la desde entonces, las tarifas d e los suministros de electricidad, agua y
inversin neta en activos fijos. Autofnanciacin, rentabilidad econmica gas 171 , son reguladas por la Administracin sin referencia o conexin
y afectacin de los beneficios a nuevas inversiones, rigen desde enton- alguna con las tasas, ni los tributos 172 . Inspira esa regulacin el reparto
ces las tarifas portuarias 17. de los costes d e prestacin de esos servicios por las empresas privadas
gestoras entre los usuarios y consumidores (normalmente concesionarias
Cualquier duda sobre la infraccin del principio de equivalencia (de como evidencia l art. 3 del R.D. de 12 de abril de 1924 al fijar como
las tasas) por la inclusin en el monto de estas tarifas (portuarias) de lmite de las tarifas el fijado en la correspondiente concesin). Los cam-
un rendimiento razonable a la inversin en activos fijos fue despejada bios posteriores del rgimen de estos tres suministros no alteran este
por la jurisprudencia en atencin a su destino o afectacin. En concre- equilibrio: los suministros de electricidad y gas son costeados por los
to, se afirma: puesto que ese rendimiento se encamina a enjugar gastos de re- usuarios, igual pasa con el suministro de agua potable, que seguir sien-
paraciones extraordinarias e imprevistas, insuficiencia en la cuenta de explota-
cin o ampliacin y mejora de las instalaciones, por lo que realmente tiene el
carcter de un costo ms del sistema de financiacin (por todas, STS. 8 de
e n e r o de 1997, Ar. 197).
171
En resumen, en materia de tasas, del principio contributivo puede En relacin con cada una de ellas, los pronunciamientos doctrinales fueron dis-
decirse que es la regla general, pero no que sea un criterio excluyente. pares. SALAS HERNNDEZ neg que las tarifas elctricas fueran tasas, s, en cambio, pre-
cios pblicos o fijados por la Administracin (Rgimen Jurdico-Administrativo de la Energa
En el derecho positivo es posible encontrar tasas que responden al prin-
Elctrica, Publicaciones del Real Colegio de Espaa, Bolonia, 1977,.pgs. 117, 462 a 477).
cipio de equivalencia (si se quiere, incluso de beneficio), que por ello no
Para GARRIDO LOPERA esa calificacin debe hacerse a t e n d i e n d o a lo establecido por el
dejan de serlo; normalmente, debe aadirse, en casos en los que los in-
art. 155 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales {El servicio pblico de
gresos quedan afectados a los fines propios de la entidad pblica gestora. abastecimiento de agua a poblaciones, Instituto de Estudios de Administracin Local, Ma-
drid, 1973, pgs. 258 a 262, 268 a 271 y 276). Las tarifas del suministro de gas fueron
consideradas precio tutelado administrativamente (FERNNDEZ GARCA, J.J., Definicin de
1.3. Equivalencia, rentabilidad e insuficiencia en las tarifas
servicio pblico: su aplicacin al problema del suministro de gas, Aranzadi, Pamplona, 1984,
pg. 136).
Es sabido que los suministros de energa elctrica, agua y gas, fue- I7
- La Ley Municipal de 31 de octubre de 1935, insisti en que, pese a estar muni-
ron declarados formalmente servicio pblico por el Real Decreto de 12
cipalizados, lps suministros de aguas, gas y electricidad, quedaban sujetos a la legisla-
de abril de 1924. Esa disposicin reconoci la potestad administrativa cin general del ramo (art. 143). Este es el sentido de la O r d e n de 12 de febrero de
1935, seguida de otra de 27 de j u n i o de 1935, que hizo extensivo al suministro pblico
de agua y gas los preceptos del Reglamento de Verificaciones Elctricas y de Regulari-
dad en el Suministro de energa (aprobado por Decreto de 5 de diciembre de 1933, sus-
170 tituido ms tarde por el aprobado por Decreto de 12 de marzo de 1954, con igual deno-
Sobre estas tarifas, COSCULLUELA MoNTANER, Administracin portuaria, ob. cit., pg.
minacin).
116.

V
150 TARIFAS, TASAS, l'KAJKS Y l'RKCIOS ADMINISTRATIVOS
l.OS KQUMBKIOS: KO.UIVAI.KNCIA, KO.UIDA1) Y CO.VI RO. 151

do un servicio local. Su distribucin entre los consumidores alinele a Este principio se mantiene en la Ley municipal de 31 de octubre
dos criterios: los grandes consumidores colaboran en la financiacin del de 1935, de Rgimen Local. Se infiere de su art. 142, en cuanto admite
consumo domstico (los tramos de menos a ms en el consumo de agua que las tarifas supongan la obtencin de un beneficio mdico, j u n t o a
potable lo evidencian) y la tarifa resulta de la suma de tres conceptos: fondos de reserva y amortizaciones (este planteamiento se reitera en las
u n a cuota de conexin, una cuota de disponibilidad (o de potencia) y bases 17. a y 18. a de la Ley de 17 de julio de 1941, de bases d Rgimen
una cuota de consumo; de este m o d o se reparte el coste total entre to- Local). En iguales trminos se expresa, para los servicios municipaliza-
dos los usuarios. Hasta las leyes liberalizadoras, las tarifas de estos servi- dos, el art. 176.2 de la Ley de Rgimen Local de 1955 (texto refundido
cios clsicos quedan sujetas al principio de autosuficiencia, de cobertu- aprobado por el Decreto de 24 de j u n i o de 1955).
ra d e los costes d e p r e s t a c i n con los ingresos a b o n a d o s p o r los
consumidores. Ms delante, la Ley 48/1966, de 23 de julio, insiste en el principio
de equivalencia para las tarifas de los servicios municipales. Su art. 18
. De estructura anloga es el caso de las tarifas por el transporte fe- dispuso: 3. Las tarifas debern ser suficientes para la autofinanciacin del
rroviario de mercancas y de personas. El art. 58 del Decreto-Ley 2 7 / servicio de que se trate. De ah se llega a la Ley 39/1988, de Haciendas
1962, de 19 de julio, de Organizacin y Funcionamiento de la Red Na- Locales y a la separacin entre tasas y precios pblicos (afectada, por la
cional de Ferrocarriles Espaoles, dispone que la poltica de tarifas clebe STC.233/1999).
responder al principio de que los productos de RENFE cubran como
mnimo los gastos de explotacin, incluida la amortizacin^y v os impues- Pudiera concluirse de lo expuesto que, en materia de tarifas, tanto
tos exigibles que no graven, en su caso, el beneficio, as como los inte- estatales como locales, el criterio rector es el principio d e equivalencia.
reses y el rendimiento razonable de la inversin en activos fijos. En otros Pero, igual que con las tasas, tampoco puede hacerse esa afirmacin con
trminos, las tarifas deben ser equivalentes al coste de prestacin del rotundidad. Basta recordar el contenido del Reglamento de Servicios
transporte ms una cantidad que retribuya la inversin (el desarrollo y de las Corporaciones Locales (1955). No existe regla general. Esa dis-
expansin de las redes y del servicio) I7S. posicin admite que las tarifas de los servicios pblicos de competencia
municipal puedan ser igual, inferior, e incluso superior, al coste del ser-
Este planteamiento tuvo tambin sus manifestaciones en el mbito vicio, cualquiera que sea la modalidad de prestacin, directa o indirec-
local. Con respecto a los servicios municipalizables (econmicos e in- ta. La lectura del art. 149 es elocuente:
dustriales), el art. 171 del Estatuto Municipal, de 8 de marzo de 1924, ]
impuso el principio de tarifa suficiente. Sus trminos eran: Las tarifas 1. La cuanta de las tarifas de los sentidos pblicos de competencia municipal
debern ser suficientes para cubrir los gastos de explotacin del servicio, de inte- o provincial podr ser igual, superior o inferixrr al coste del servicio, segn aconsejaren
reses y amortizacin de capital, y las reservas y amortizaciones que convenga ha- las circunstancias sociales y econmicas relevantes en orden a su prestacin.
cer, segn la naturaleza y condiciones de cada una de las partidas del activo. 2. Si fuere inferior al costo del servicio, la parte no financiada directamente
Se exceptuaban ya los servicios que, por su naturaleza deban de ser gra- por los ingresos tarifados se cubrir mediante la aportacin del presupuesto muni-
tuitos. Pero el principio de autofinanciacin quedaba asentado. cipal o provincial, que si el servicio fuere gestionado en forma indirecta revestir
~ el carcter de subvencin a la que se aplicar la limitacin dispuesta por el prra-
fo 4 del artculo 129.
3. Si la tarifa se calculare para que sus productos excedieran del coste del ser-
vicio, el sobrante se aplicar al destino a que hubiere lugar segn los casos.
173
Por estar incluidas en un contrato mercantil de transporte ferroviario, BKRMKJO 4. Las tarifas por prestacin de servicios de primera necesidad no excedern ^
VERA, calific de precios esas tarifas, Rgimen Jurdico del Ferrocarril en Espaa (1844-1974), del costo necesario para la financiacin de los mismos. /c^'"
Tecnos, Madrid, 1975, pgs. 320 a 323.
152 TARIFAS, TASAS, PEAJES Y l'RECIOS ADMINISTRADOS
.os EQUILIBRIOS: EQUIVALENCIA, EQUIDAD Y CONTROL 153

Se admiten, por tanto, todas las tarifas: aquella q.ue n o cubre reos- Para el caso de la prestacin de servicios pblicos o de actividades
te del servicio, la tarifa suficiente e, incluso, la tarifa superior al coste administrativas, el nuevo art. 19 de la Ley 8/1989, de Tasas y Precios
del servicio, exigiendo en este caso la predeterminacin de su destino Pblicos (tras su modificacin por el art. 2 de la Ley 25/1998) dispone:
(la afectacin del beneficio o rentabilidad obtenida). Y, lo que es ms 2. En general, y con arreglo a lo previsto en el prrafo siguiente, el importe de
significativo, esta decisin lo es con independencia del modo de ges- las tasas por la prestacin de un servicio o por la realizacin de una actividad
tin que se adopte (art. 155). A su vez, de la regulacin de la concesin no podr exceder, en su conjunto, del coste real o previsible del servicio o activi-
de servicio pblico se deduce lo que esta disposicin considera que abar- dad de que se trate o, en su defecto, del valor de la prestacin recibida. La mis-
ca el coste del servicio: el necesario para amortizar las inversiones, el ma redaccin que el anterior art. 19.1 de la citada Ley. El cambio se
coste de establecimiento del servicio q u e se hubiera satisfecho, los gas- produce en el siguiente prrafo:
tos de explotacin y el normal beneficio industrial (art. 126.2.b del Re- 3. Para la determinacin de dicho importe se tomarn en. consideracin los costes
glamento de Servicios Locales) 174. De este modo, la tarifa permite re- directos e indirectos, inclusive los de carcterfinanciero,amortizacin del inmovili-
percutir al usuario n o slo el coste de prestacin, sino tambin el de zado y, en su caso, los necesarios para garantizar el mantenimiento y desarrollo ra-
establecimiento y el beneficio industrial (de lo contrario ningn em- zonable del servicio o actividad por cuya prestacin o realizacin se exige la tasa,
presario privado acudira a la gestin de la actividad o servicio). todo ello con independencia del presupuesto con cargo al cual se satisfagan.
En conclusin, en materia de contraprestacin por servicios pbli- Es esa mencin expresa de los costes necesarios para garantizar el man-
cos, en la legislacin conviven el principio contributivo y el principio tenimiento y un desarrollo razonable del servicio o actividad, lo que su-
de beneficio, ms all de su naturaleza de tasa o de tarifa. La decisin pone una novedad, al tiempo que una incertidumbre. Los gastos de via-
pasa por la ponderacin que el legislador, o la Administracin, haya he- bilidad del servicio se suman a los costes directos e indirectos, que incluyen
cho en cada caso de las circunstancias sociales, econmicas y cultura- las amortizaciones. La decisin es razonable. En el mbito de las tarifas
les, o de la mayor o m e n o r esencialidad del servicio. El lmite reitera- de los servicios de suministro, ese coste se corresponde con la cuota de
do, en el caso de la gestin directa, es la afectacin del rendimiento a disponibilidad, en el caso del agua potable, o el trmino de potencia, en
la actividad o servicio pblico de q u e se trate. El lmite comn tradicio- el caso de la energa. Pero esto hace aun ms complejo diferenciar tasa y
nal es la vinculacin de las tarifas o precios con los costes reales de pres- tarifa, que queda reducida a su consideracin como ingreso (de derecho
tacin, n o otros. pblico o de precio privado) en funcin del perceptor.
Este nuevo concepto de equivalencia de las tasas suscita u n a cues-
1.4. El nuevo principio de equivalencia: la Ley 25/1998 tin de la mayor trascendencia: quin y cmo decide qu gasto es nece-
sario para el mantenimiento y desarrollo de la actividad, sobre todo, cul
La reciente legislacin sobre tasas ha dado un paso ms hacia la iden- es el lmite temporal de las inversiones que se pretenden costear y quin
tidad cuantitativa entre tasas, tarifas y precios de servicio pblico, confluen- controla que no se produzca u n a sobre inversin injustificada. Para el
cia que es evidente en el derecho comunitario segn fue expuesto. mbito local, esa previsin se acota estableciendo que el mantenimiento
y desarrollo razonable del servicio o actividad de que se trate se calcular con
arreglo al presupuesto y proyectos aprobados por el rgano competente (art. 24.2,
segundo prrafo de la Ley 39/1988, de Haciendas Locales, segn la re-
174
daccin dada por el art. 66 de la Ley 25/1998). Es claro que este crite-
Esa tarifa a q u e tiene derecho el concesionario es considerada tasa por AI.IM
rio es aplicable por analoga. Pero esta aclaracin para el mbito local,
CHOLBI, R, Tratado de los modos de gestin de las Corporaciones Locales, Aguilar, Madrid, 1960,
antes que nada, acrecienta la incertidumbre sobre el alcance de la mis-
pgs. 563 y 564.
154 TARIFAS, TASAS, PKAJKSY l'KKCIOS ADMINISTRATIVOS
I O S KQUILIHKIOS: KQL'IVAl.KNCIA, EQUIDAD Y CONTROL 155

ma previsin para el mbito estatal, el por qu el mismo legislador omi- ciso tasar de un modo ms exacto el lmite negativo del principio de
ti precisin alguna para los servicios y actividades estatales. equivalencia o de autofinanciacin del servicio.
Para acotar su alcance se hace preciso acudir a la jurisprudencia co-
munitaria sobre precios equitativos o, su otra cara, el principio de r *

2. EL LMITE DE LA EQUIVALENCIA Y LA AUTOFINANCIACIN


orientacin a costes, e igualmente, a los mandatos constitucionales que
prohiben el enriquecimiento injusto. Ambos confluyen en la prohibi-
2.1. El coste real necesario para el funcionamiento del servicio
cin de tarifas, tasas o precios que no t e n g a n ' u n a relacin razonable
con el coste real de prestacin del servicio o actividad de que se trate; Si en algo coinciden la legislacin espaola y el derecho comunita-
de m o d o que corresponder a quin establezca una tasa o una tarifa rio es en el principio de autosuficiencia. Con matices menores, autosu-
por encima de ese coste justificar su necesidad en aras al mantenimien- ficiencia es equivalencia entre costes reales de prestacin e ingresos to-
to y desarrollo de la actividad afectada 17 \ Pero, que duda cabe, es pre- tales por tarifa; en otras palabras, que los usuarios de cada servicio o
actividad sufraguen el coste total que genera su disponibilidad, presta-
cin e innovacin.
En el mbito comunitario, ese principio acta impidiendo que se
175
Para el uso de los bienes de dominio pblico, los criterios siguen siendo los distorsione la libre competencia, lo que se producira de permitir ayu-
mismos. El nuevo art. 19.1 de la Ley 8/1989 sigue poniendo en relacin el importe de la das pblicas a esas actividades (el caso de las infraestructuras portua-
tasa por su utilizacin con el valor de mercado correspondiente o el de la utilidad derivada de rias) o subsidios cruzados (de ah la separacin contable de actividades
aquella. Mantiene con ello el criterio del art. 25.1 segundo prrafo de esa Ley, antes de y la transparencia en la formacin de los precios), y evitando abusos de
su modificacin por la Ley 25/1998. No es ms precisa la regulacin para los bienes de posicin dominante con' el principio de precio equitativo, aqul que
dominio pblico local. El art. 24.1 de la Ley 39/1988, tras su modificacin, seala que mantiene una relacin o proporcin razonable con los costes de pres-
se tomar como referencia el valor que tendra en el mercado la utilizacin o aprove- tacin (tambin principio de orientacin a costes). Entre los principios
chamiento de los bienes si no fuesen dominio pblico, p u d i e n d o las ordenanzas fiscales constitucionales, la interdiccin de la arbitrariedad y la prohibicin de
fijar criterios y parmetros para definir ese valor. Pues bien, al mismo criterio le corres-
enriquecimiento sin causa, o p e r a n r c o m o lmite de las tarifas y de los
p o n d e n las mismas crticas. La primera, la incoherencia tcnico-jurdica de hablar de
elementos a considerar en su composicin.
valor de mercado de un bien que ha sido excluido del mismo; contradiccin que supo-
ne utilizar como referencia el valor de mercado de un bien que est fuera del comercio Todos los costes necesarios para prestar el servicip o actividad que-
de los h o m b r e (que no otra cosa es el dominio pblico, por todas, STC. 227/1988). Si dan cubiertos por el principio de autofinanciacin (de equivalencia),
no existe mercado, mal puede emplearse tal criterio para fijar el importe de la tasa por en su caso, ms el normal beneficio industrial ! 7 h . Pero debe destacarse,
su utilizacin privativa. Es cierto que el uso de esa clase de bienes tiene valor para los la tarifa no puede servir de cobertura a ningn otro concepto. La doc-
particulares, quienes ofertarn una cantidad de dinero por su utilizacin, pero no es un
trina y la jurisprudencia coinciden: el lmite de la tarifa es el coste real
valor de mercado, sino el valor del monopolio. La segunda crtica se refiere a la utiliza-
cin, tambin frecuente, de la rentabilidad que el bien producir al adjudicatario para
fijar la cuanta de la tasa. Su empleo debe ser rechazado por que, si se valora la rentabi-
lidad, en lugar de una tasa se tratar de un impuesto sobre rendimientos, que debera
cumplir las exigencias propias de estos tributos. Se muestra crtico MARTN QUI-.RAI.T, ob.
cit., pg. 320 y 321. No es esta la posicin del T.C. En la sentencia 233/1999 sostiene que 17(1
La cobertura de las inversiones necesarias para el desarrollo y expansin del
el valor de mercado y utilidad son criterios tcnicos, necesarios, controlables por los tri-
servicio pblico vena siendo aceptado por la jurisprudencia (por todas, STS. 26 de fe-
bunales (f.j. 19.a).
brero de 1998, Ar. 1412).
156 TARIFAS, TASAS, PEAJES Y PRECIOS ADMINISTRATIVOS LOS EQUILIBRIOS: EQUIVALENCIA, EQUIDAD Y CONTROL 157

y total que sea necesario para su prestacin, cualquier otro elemento imponible de la Contribucin Territorial Urbana, en cuanto supondra una des-
ajeno carecer de causa. conexin total respecto del coste real o previsible del servicio, estara en contra-
En la-doctrina,, Ario Ortiz lo expres en los siguientes trminos: diccin con el mismo concepto y significacin de la tasa y, desde luego, con los
la tarifa debe cubrir los costes y nada ms que los costes: es un error econmico preceptos legales antes sealados que imponen especficamente su toma en consi-
y un dislate jurdico que la tarifa se convierta en un cajn de sastre donde cabe deracin (STS". 6 de marzo de 1999, Ar. 2514). Expresado en trminos
cualquier cosa: una exaccin fiscal encubierta, una subvencin a terceros, una positivos: toda tarifa debe tener conexin directa con el coste real o pre-
proteccin arancelaria o cualquier otra finalidad ajena al servicio l77. visible del servicio a que se refiere.

La jurisprudencia es igual de concluyente. Los tribunales aluden a La jurisprudencia comunitaria mantiene el mismo criterio. Sobre
la vinculacin directa entre la tarifa y la remuneracin del concesiona- lo que sean precios equitativos excluye aquellos precios (tarifas o tasas)
rio de forma q u e su importe se vincula al objeto del servicio (STS. 4 de que se impongan a un usuario por prestaciones de servicio n o solicita-
marzo de 1998, Ar. 1933). En cuanto a su objeto, queda prohibido que das, que se le exijan por prestaciones de servicio n o realizadas, o cuan-
la tarifa sea un medio indiscriminado de obtencin de ingresos. En pa- do las tarifas sobre cuya base se calculen los precios sean totalmente des-
labras del Tribunal Supremo: ha de recordarse que las tarifas de los servi- proporcionadas con respecto a los servicios efectivamente prestados
cios pblicos no son un medio indiscriminado de obtener ingresos sino justamen- (C-l 79/90, asunto Merci contra Siderrgica, sentencia de 10 de diciem-
te lo contrario, el mecanismo de proporcionar al prestador del servicio la adecuada bre de 1991, apartado 18). *
retribucin, lo que implica una inevitable correlacin entre servicio y tarifa con La coincidencia es-htida: la tarifa debe ser equivalente a los costes
la consiguiente exclusin de tarifas que no correspondan con servicio de clase de prestacin del servicio, directos o indirectos, que sean necesarios para
alguna (STS. 15 de diciembre de 1993, Ar. 2515, tambin de 28 de ju- el funcionamiento, disponibilidad y desarrollo razonable (inversiones),
nio d e 1995, Ar. 4731). En otra ocasin, en relacin con una solicitud pero nada ms. La tarifa no es un cajn de sastre fiscal, ni un instru-
de incremento d e las tarifas, el Tribunal precis que: La autosuficiencia mento de concesin de subvenciones; esta clase de funciones pugna con
tarifaria no es una patente de corso que permita cualquier clase de justificacin el principio de autosuficiencia, pero tambin con los lmites constitu-
de tipo econmico que sea desorbitada desde un punto de vista empresarial o que cionales sobre igualdad en la contribucin al gasto pblico.
implique la asuncin de riesgos que no deben ser, en pura lgica mercantil, acep-
Ahora bien, esta conclusin n o es bastante para delimitar el conte-
tados ni asumidos ni por el pblico usuario, ni por la Administracin corres-
nido de las tarifas, de los precios y de las tasas. Decir q u e esas prestacio-
pondiente (que en su caso slo debe proceder a la subvencin de lo que se estime
nes han de ser equivalentes a los costes reales y totales d e prestacin
preciso, cuando as se decida, y no, por ejemplo, a la compensacin global de lo
opera como lmite negativo, los costes desvinculados del servicio n o pue-
que casi constituye, en el supuesto examinado, una renovacin prcticamente
den computarse en su determinacin; nada dice, en cambio, sobre cu-
global de la flota de autobuses urbanos, sin atender ni dar lugar a una racional
les sean los elementos o conceptos que abarca la expresin costes rea-
explotacin de los existentes y de las nuevas unidades que progresivamente se
les, ni tampoco cmo se cuantifican ni quien puede hacerlo. Es preciso
vayan adquiriendo) (en sentencia de 4 de marzo de 1998, citada). En
acudir a la legislacin para extraer cules sean esos elementos.
resumen, una tarifa calculada nica y exclusivamente con referencia a la base

2.2. Elementos que integran el coste real


i

a) En las leyes liberalizadoras: del coste real al ahorro neto


177
ARIO ORTIZ, Economa y Estado, ob. cit., pg. 334, con cita ele la STS. de 24 de
diciembre de 1985 (Ar. 6547) que se expresa en parecidos trminos. Q u e d dicho ms atrs q u e j a Ley del Servicio Postal Universal
i o s KQUII.IimiOS: KQLIVALKNCIA, KQLIDAD Y CONTROL 59
158 TARIFAS, TASAS, l'KAJKS Y 1'RK.CIOS ADMINISTRATIVOS

(1998) disea un rgimen tarifario diferente segn la clase de servicio vicio Postal Universal (art. 26.1 de la Ley segn redaccin dada por la
d e que se trate (art. 4 de la Ley): Ley 50/1998, art. 95). Al mismo habrn de contribuir los operadores
de servicios postales segn criterios equitativos y de racionalidad
Para los servicios incluidos en el servicio postal universal (art. 15 (art. 20.2), que se vinculan a los ingresos brutos anuales de cada u n o
y 16), p e r o reservados con carcter exclusivo al operador, ex artculo de ellos (art. 33 de la Ley). La cuestin es cmo calcular el coste de
128.2 d e la Constitucin (art. 18), las tarifas tienen tienen naturaleza prestacin de ese servicio universal. A tal efecto: el Ministerio de Fo-
de tasa, y estn destinadas directamente a cubrir las necesidades de gestin mento deber determinar el coste neto de la prestacin del servicio universal,
del operador. Se trata de las tarifas postales tradicionales. Como en toda previa auditora de las cuentas del operador, tanto el resultado del clcu-
tasa, su revisin precisa de una memoria econmico-financiera sobre lo del coste neto como las conclusiones de la auditora se p o n d r n a
el coste o valor del recurso o actividad y la justificacin de la tasa disposicin de los operadores obligados a contribuir a la financiacin
p r o p u e s t a . Su cuanta d e b e ajustarse al principio de equivalencia de ese servicio (art. 26.1 de la Ley). La importancia de este clculo es
(art. 30 de la Ley). fundamental: del mismo resulta la aportacin que, con carcter de tasa,
En cuanto a los servicios incluidos en el servicio postal univer- debe hacer cada operador autorizado a la financiacin de servicios que
sal, n o reservados, el Gobierno tiene la facultad de fijar los criterios de no prestan.
determinacin de precios, que habrn de garantizar precios asequi-
Si difcil es determinar el coste neto de prestacin del servicio uni-
bles. Cuando se trate de servicios incluidos, no reservados, pero pres-
versal, tanto ms lo es si, previamente, no se produce una separacin
tados por el operador habilitado, la Ley faculta al Ministerio de Fomen-
de cuentas para cada servicio, lo que, al menos,- reducir el riesgo de
to para fijar precios mximos que habrn de ajustarse a los principios
trasladar a los mbitos reservados costes de los servicios en competen-
de precio asequible, orientacin a costes y n o discriminacin y sern
cia. De ah la obligacin de llevar una contabilidad analtica, debida-
nicos para todo el territorio nacional (art. 31 de la Ley).
mente auditada, j u n t o con la separacin de cuentas por servicios. Estas
Los servicios postales no reservados prestados en rgimen de obligaciones que alcanzan al operador pblico y a las empresas que pres-
competencia se rigen por precios fijados libremente por las reglas del ten servicios incluidos en el mbito universal y servicios no incluidos
mercado. (art. 29 en relacin con la disposiciiiftransitoria segunda de la Ley, se-
Esta regulacin mantiene la tradicional vinculacin de la tasa con gn redaccin dada por el art.95 de la Ley 5 0 / 1 9 8 8 ) .
el coste o valor del recurso e incorpora los conceptos comunitarios de Esta regulacin expuesta de forma resumida evidencia dos pro-
precios asequibles accesibilidad del servicio universal y de orien- blemas: la necesidad de tener informacin real del coste de prestacin
tacin a costes precios equitativos, que actan tambin como l- del servicio universal, paso previo para debatir que deba entenderse por
mites, pero parecen dejar un margen amplsimo para la discrecionali- coste neto y cmo fijar una retribucin que incentive la gestin eficien-
dad administrativa en su determinacin. te. El otro problema, la tensin que deriva de permitir que u n o de los
Especial atencin merece la financiacin del servicio postal univer- operadores (el operador pblico, o el que lo fue, en rgimen de mono-
sal aunque, segn se explic se trata de un impuesto, no de una tasa polio) siga realizando actividades en rgimen de competencia j u n t o a
. Dispone la Ley que la prestacin del servicio postal universal se rea- actividades monopolizadas.
lice segn las previsiones del Plan de Prestacin del Servicio Postal Los servicios de telecomunicaciones emplean trminos y concep-
Universal (art. 20). Dicho plan deber recoger el procedimiento para tos anlogos. En lo que a los usuarios se refiere, la tarifa p o r la presta-
evaluar el coste de este servicio y su forma de financiacin. Para com- cin de los servicios de telecomunicacin (esencialmente, el servicio
plementar esa financiacin se crea el Fondo de Compensacin del Ser- universal), viene apuntada por la disposicin transitoria cuarta de la
160 TARIFAS, TASAS, PEAJES Y l'RECIOS ADMINISTRAIIVOS
I.OS EQUILIBRIOS EQUIVALENCIA, EQUIDAD Y CONTROL
161

Ley General d e Telecomunicaciones (1998), conforme a la cual la Co-


los. De la trascendencia de esta frmula legal da cuenta que su coste
misin Delegada del Gobierno para asuntos econmicos, podr fijar,
ser soportado por todos los operadores que exploten redes pblicas
transitoriamente, precios fijos, mximos y mnimos, o los criterios para su fija-
de telecomunicacin y por los prestadores de los servicios telefnicos
cin y los mecanismos para su control, en funcin de los costes reales de la disponibles al pblico (art. 39.2 de la Ley). El reparto entre ellos de-
prestacin del servicio y del grado de concurrencia de operadores en el merca- ber ajustarse a los principios de transparencia, no discriminacin y
do. Dos son, por tanto, los criterios a considerar: el de los costes rea- proporcionalidad, pero nada se.dice sobre la proyeccin de esos prin-
les, sin que la Ley disponga forma alguna de clculo de esos costes, y cipios al clculo del coste neto.
el de concurrencia de operadores, que se completa con los principios
de control de situaciones de posicin d o m i n a n t e y acceso de todos a Resumiendo, el precepto transcrito emplea, nuevamente, el concep-
precios asequibles. to de coste neto, pero aade otros como ahorro neto, coste incremental
y beneficios intangibles asociados a la universalidad.
El problema del servicio universal (art. 37) se aborda tambin con
la constitucin de un Fondo de Compensacin (el Fondo Nacional del En cuanto al precio de interconexin y acceso a redes, esto es, la
Servicio Universal de Telecomunicaciones, art. 39.3), que tiene como accesibilidad por los operadores que lo soliciten a las infraestructuras
finalidad garantizar su financiacin, retribuyendo a los operadores que pblicas de telecomunicacin, la cuestin se vuelve aun ms complica-
lo presten. El criterio de referencia vuelve a ser el coste neto de di- da. En el caso de las telecomunicaciones, se diferencian dos derechos:
cha prestacin (art. 39.1). Su definicin es b u e n a prueba de lo com- el derecho de interconexin (entrelazamiento de todas las redes pbli-
plejo de su clculo tambin de la existencia de otras tantas formas cas y de servicios telefnicos disponibles al pblico, art. 22.1 de la Ley)
de determinacin que, de seguro, conduciran a resultados distintos. y el d e r e c h o de acceso (us de las redes p o r todos los usuarios y
Dice el prrafo segundo de dicho precepto lo siguiente: El clculo de prestadores de servicios que lo soliciten (art. 24.1 de la Ley). A estos
dicho coste ser determinado peridicamente, en funcin del ahorro neto que el efectos, la fijacin del precio de interconexin y del precio de acceso
operador conseguira si no tuviera obligacin de prestar el servicio universal. responden a los mismos parmetros (el art, 24.2, segundo prrafo, para
Este ahorro neto se calcular tomando en cuenta el coste que implica suminis- la valoracin de costes que sirvan^ para determinar las condiciones del
trar el servicio a los clientes a los que, bajo consideraciones estrictamente co- derecho de acceso, dice que sern similares a los tomados en los acuer-
dos de interconexin).
merciales y a largo plazo, el operador no lo prestara por no resultar renta-
ble. A estos efectos, se tendrn en cuenta en el clculo del coste neto, por una El precio de interconexin debe atenerse a los principios de trans-
parte, el coste incremental en que el operador incurrira al prestar el servicio a parencia y de orientacin a costes (art. 26 de la Ley). Con el fin de que
los clientes citados, en condiciones no rentables y, por otra, los ingresos deriva- responda a costes reales de prestacin, de m o d o que el peticionario no
dos de dicha actividad y los beneficios intangibles asociados con la universali- sufrague ms que lo estrictamente relacionado con el servicio solicita-
dad del servicio. do (de criterios objetivos se habla en el art. 22.4), la Comisin del Mer-
El clculo efectivo del coste neto se reserva al operador de teleco- cado de las Telecomunicaciones establecer los criterios y condiciones
municaciones que preste el servicio (esto es, a u n o de los competido- del sistema de contabilidad de costes al que habrn de ajustarse los ti-
res), si bien la Comisin reguladora tiene la competencia para apro- tulares de redes pblicas de telecomunicacin en relacin con este pre-
bar el resultado del clculo, previa auditora. Parece deducirse que, cio (art. 27). Se impone a estos ltimos, la carga de justificar plenamen-
caso de desacuerdo, la Comisin nicamente podr devolver la valo- te los precios de interconexin que qplican (art. 26, segundo prrafo). Con
racin al o p e r a d o r para que ste lo adecu a los criterios legales y re- todo, es principio general que los acuerdofde interconexin se celebra-
glamentarios, n o pudiendo, en cambio, fijarlos en aplicacin de aque- rn libremente entre las partes, limitndose el Gobierno, en su caso, a
establecer condiciones mnimas (art. 22.2), y la Comisin del Mercado
\

LOS KQLIIJHRIOS: KQl IVALF.NCIA, FQ.UDA1) Y CONTROL 163


162 TARIFAS, TASAS, l'KAJKS Y l'Rl-.CIOS ADMINISTRATIVOS

de las Telecomunicaciones a imponer la interconexin y, cuando pro- materia de Rgimen Local (1986) dispone con carcter general: Las ta-
ceda, sus condiciones, a falta de acuerdo entre las partes (art. 22.3 de rifas debern ser suficientes para la autofinanciacin del servicio de que se tra-
te m. El art. 129.3 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Lo-
la Ley) 178.
cales (1955) dispone lo siguiente: En todo caso, la retribucin prevista para
En resumen, la determinacin de los precios y tarifas a que se refie- el concesionario deber ser calculada de modo que permita, mediante una buena y
re la legislacin de telecomunicaciones repite principios como orienta- ordenada administracin, amortizar durante el plazo de la concesin el costo del
cin a costes reales, justificacin precios, o contabilidad de costes,yunto a establecimiento del servicio y cubrir los gastos de explotacin y margen normal de
la separacin de cuentas (art. 34), a considerar para fijar aquellos y, por beneficio industrial', que tiene directa relacin con el art. 126.2.b) del mis-
tanto, establecer el sustituto del precio de mercado. mo sobre el equilibrio econmico del concesionario.
La exposicin podra continuar con referencias a las tarifas apli- Aparecen, de este modo, conceptos anlogos por su funcin a los
cables en otros sectores y servicios pblicos. Pero la anotada es una destacados en el anterior epgrafe: autosuficiencia, buena y ordenada
b u e n a muestra de lo complejo d e su determinacin. Dejando de lado administracin que pretende la eficiencia, coste de establecimiento,
la cuestin de la reserva de ley de la que se dio cuenta, que el gastos de explotacin y beneficio. Sobre ellos, la jurisprudencia ha arti-
legislador no establezca los elementos que conforman cada tarifa, peaje culado criterios interpretativos de inters.
o precio administrativo traslada a la Administracin y, en su caso, a la
negociacin con los o p e r a d o r e s , su determinacin y contenido. La El marco general lo constituyen tres principios, ya conocidos: a) el
novedad de las leyes anotadas hace muy difcil encontrar criterios ju- principio legal de autofinanciacin o autosuficiencia del servicio, en ra-
risprudenciales que definan su alcance. No obstante, el problema de zn del cual encontrarn su legitimacin las solicitudes de revisin de
tarifas; b) la vinculacin directa entre la tarifa y la remuneracin del
la fijacin de las tarifas n o es desconocido en nuestro derecho, antes
concesionario, de forma que su importe se vincula al objeto del servicio
al contrario, p u e d e considerarse un conflicto clsico, objeto de un
(STS. 4 de marzo de 1998, Ar. 1933); y c) la prohibicin de que las tari-
buen n m e r o de pronunciamientos judiciales: los generados en tor-
fas sean un medio indiscriminado de obtencin de ingresos (STS. 15
no a la revisin de tarifas de los servicios pblicos locales gestionados
de diciembre de 1993, Ar. 2515).
por concesionarios.
Dentro del marco acotado por estos principios, de no existir otros,
el grado discrecionalidad sera amplsimo en la determinacin de cada
b) Una referencia: la retribucin de los concesionarios de servicios locales tarifa. De ah que la jurisprudencia haya abordado su delimitacin tan-
to en sentido jurdico-material (fijando conceptos admisibles y exclui-
En el mbito local, la fijacin de las tarifas se articula sobre dos prin-
dos), comojurdico-formal (calificacin de estos conceptos).
cipios*: el de autosuficiencia del servicio y el de determinacin de costes
reales. El art. 107.2 del Texto Refundido de las Disposiciones Vigentes en

I7;
' Bien es cierto que las tarifas pueden ser inferiores al coste real como se ocupa
de recordar el prrafo que sigue de este precepto: No obstante, cuando las circunstancias
178 aconsejaren mantener la cuanta de las tarifas con mdulos inferiores a los exigidos por la referida
Sobre este mecanismo y las formas de calcular el precio de interconexin, el
autofinanciacin, la Comunidad Autnoma o Administracin competente podr acordarlo as, au-
trabajo de K I.A CUKTARA MARTNK/., J.M., El rgimen tarifario, ponencia presentada
torizando simultneamente las compensaciones econmicas pertinentes (art. 107.2 del texto re-
en las Jomadas Internacionales sobre telecomunicaciones, infraestructuras y libre competencia, San-
fundido de disposiciones vigentes de rgimen local).
tiago de Compostela, 11 y 12 de febrero de 1999, 22 pgs. (el texto original).
164 TARIFAS, TASAS, PEAJES Y PRECIOS ADMINISTRATIVOS
i.os EQUILIBRIOS: EQUIVALENCIA, EQUIDAD Y CONTROL 165

La retribucin del concesionario abarca los costes de establecimien- cial. Pero no es menos cierto que, al hacerlo, ha de seguirse criterios de legalidad
to, gastos de explotacin y normal beneficio industrial. La elevacin est derivados de datos contrastados y reales, no conjeturas que pueden resultar razo-
justificada cuando se produzca u n incremento de costes de produccin nables desde una perspectiva puramente particular, pueden sobreponerse a las con-
y comercializacin, y, en el caso de las amortizaciones, la retribucin de clusiones igualmente razonables, a las que hayan llegado ponderadamente las Ad-
recursos propios y ajenos y las cantidades destinadas a nuevas inversio- ministraciones que resulten implicadas en el control de las vicisitudes financieras
nes, cuando respondan y as lo estime la Administracin al normal de su prestacin (STS. de 21 de febrero de 1998, Ar. 1401).
desarrollo de la actividad empresarial (en este sentido, STS. 4 de marzo
de 1998, citada, fj. 4. Q ). Justificacin objetiva, explicacin y motivacin de la decisin de re-
visar e incrementar las tarifas, son los criterios para valorar la decisin.
En su aspecto jurdico-formal, de la jurisprudencia se deduce una Que los conceptos normativos sean indeterminados facilita esta aproxi-
calificacin uniforme: los conceptos de normal desarrollo empresarial, macin, en tanto llevan a a n a nica solucin justa y permiten el con-
equilibrio econmico del concesionario, incluso costes reales y pre- trol judicial, pero n o es bastante para responder todas las cuestiones
cios asequibles, n o quedan a la voluntad de la Administracin, ni del planteadas. Tan slo traslada a los peritos la discusin sobre cunto cues-
gestor del servicio, se trata de conceptos jurdicos indeterminados, sus- ta la prestacin de determinado servicio y cmo se asegura su viabili-
ceptibles por tanto de enjuiciamiento y, en su caso, de revisin y correc- dad, aunque ello se refiere ya al control judicial, n o a la naturaleza de
cin judicial. En algunos fallos se expresa claramente este alcance. los conceptos que estructuran las tarifas.
Es el caso de la sentencia de 4 de marzo de 1998, citada ms atrs, En resumen, cada u n o de los conceptos empleados por el legisla-
referida a la solicitud d e revisin de tarifas de u n a empresa municipal dor como elemento del coste de las tarifas, peajes o precios administra-
d e t r a n s p o r t e u r b a n o d e pasajeros (Autobuses d e Valladolid, S.A., tivos es, ante todo, un concepto jurdico indeterminado, por tanto de-
Auvasa). En ella, el Tribunal Supremo afirma: terminable y controlable. A su vez, el coste real engloba ql coste de
Ese concepto jurdico indeterminado de normal desarrollo es decisivo para que establecimiento, los gastos de explotacin y mantenimiento y las amor-
la Comisin de Precios pueda detectar si la justificacin aducida para el aumento tizaciones, a lo que debe sumarse un margen razonable d e beneficio
de las tarifas excede, en sus magnitudes, de lo que circunstancialmente deba con- industrial l8() .
siderarse como un incremento normal de su importe, pues, como acontece en el pre- <
sente supuesto, una gestin empresarial que pretenda, en un concreto ejercicio anual,
ir ms all de lo que econmicamente parece ser lo normal no puede constituir per
se la justificacin del aumento de los precios instado, ni de la potencial subven-
180
cin de los dficits que se produzcan en sus presupuestos. Estos mismos conceptos se recogen en la normativa comunitaria. Es el caso de
la propuesta de Directiva del Consejo relativa a las tasas aeroportuarias (documento 9 7 /
Sobre cmo determinar el contenido de ese concepto jurdico, en C 257/02). A partir del principio de orientacin a costes, basado en que las tasas
un caso tambin de transporte urbano de viajeros (Viguesa de Trans- aeroportuarias equivalen a una compensacin por las instalaciones y servicios que pro-
portes, S.A, Vitrasa), el Tribunal Supremo precisa: porciona cada aeropuerto, el art. 4 desglosa los conceptos que pueden formar parte del
coste global a los efectos de fijar esas tasas. Esos costes son: los costes de financiacin de
Es cierto que los Tribunales pueden, e incluso deben, llenar el concepto jurdi- las infraestructuras (incluyendo las amortizaciones y las inversiones), los gastos financie-
co indeterminado en que la expresin equilibrio econmico-financiero de la conce- ros, los gastos de explotacin y mantenimiento, los gastos generales de administracin y
sin consiste para alcanzar el nico significado, el real, que a la misma cabe atri- gravmenes diversos, y un rendimiento razonable del capital invertido. Los principios
buirle y que no puede ser otro que. ...la honesta equivalencia entre lo que se concede de transparencia, no discriminacin y relacin razonable con el coste de los servicios, ya
al concesionario y lo que se le exige que es lo que se llama la equivalencia comer- conocidos, rigen esta regulacin. En trminos parecidos se manifiesta la propuesta de
166 TARIFAS, TASAS, l'F.A|F.SY l'RKCIOS ADMINISTRA!'IVOS
I O S K.O.l'll.lllRlOS: KQLTVAI.KNCIA, KO.LTI Al Y CONI RO. 167

2.3. El problema de las inversiones: diferencia entre tarifa y precio ad- concepto la formacin de reservas de capital para hacer frente a futu-
ministrativo ras, pero imprevisibles, ampliaciones o mejoras del capital (de la infra-
estructura del servicio).
Intencionadamente, en las lneas anteriores, se ha omitido cualquier
referencia a las inversiones. No a aquellas que se refieran a la reposi- Para las tarifas de servicios de titularidad pblica, el criterio y sus
cin de las instalaciones, que son gastos de mantenimiento, sino a aque- excepciones son vlidos. Uno de los elementos de la estructura de'cos-
llas inversiones que pretendan mejorar el servicio, bien aumentando su te de la tarifa de cualquier servicio pblico debe ser el desarrollo razo-
calidad mediante la incorporacin de nuevas tcnicas, bien incremen- nable de la actividad, si bien con autorizacin o aprobacin administra-
tando su capacidad para atender nuevos usuarios. El problema fue apun- tiva de los planes. La duda es si este criterio es aplicable tambin en el
tado ya al hilo del nuevo concepto de equivalencia de las tasas de la caso de los servicios privados de inters general, si las tarifas o precios
Ley 25/1998, que incluye los costes necesarios para asegurar el mante- que se fijen deben garantizar al operador la recuperacin de sus inver-
nimiento y desarrollo razonable del servicio. siones, o si tienen el lmite en el coste de prestacin.

Sobre esta cuestin, un problema clsico en materia de tarifas de Un par de ejemplos servirn para acotar el problema. La repetida
servicio pblico, los tribunales admiten: el concepto de amortizacin del disposicin transitoria cuarta de la Ley 11/1998, General de Telecomu-
coste de su establecimiento (del servicio), as como los costes de instalaciones que, nicaciones, faculta a la Comisin Delegada del Gobierno para fijar los
aun sin estar en funcionamiento, fueran necesarios en el futuro para la adecua- precios de esos servicios, en funcin de los costes reales de prestacin y
da continuidad de aqul; pero no la obtencin de capitales encaminados a la del grado de concurrencia de operadores en el mercado. No se trata
realizacin de obras futuras (STS. 26 de febrero de 1998, Ar. 1412, con del precio de interconexin, ni del coste del derecho de acceso a las
base en la de 10 de mayo de 1988, Ar. 3739). Quedan fuera las inversio- redes pblicas, sino de la competencia para tasar el precio de cualquier
nes que no tengan directa relacin con el servicio, lo cual es compro- servicio de telecomunicacin -se entiende en el que no exista com-
bable en funcin de si las mismas han sido o no aprobadas por la Ad- petencia suficiente. En este caso, es razonable incluir dentro de los cos-
ministracin titular del servicio. En todo caso, q u e d a fuera de ese tes reales de prestacin el coste de las inversiones necesarias para un
desarrollo razonable del servicio (para incrementar su capacidad)?
Con el riesgo que supone una respuesta en u n o u otro sentido, con
carcter general, la contestacin habr de ser negativa. En una activi-
dad liberalizada, aun en trnsito como las telecomunicaciones, las in-
versiones dirigidas a incrementar la capacidad de la empresa deben ser
Directiva del Consejo sobre un marco comunitario de actuacin en el mbito de la decididas por ella misma y asumidos sus riesgos, en modo alguno pue-
poltica de aguas ( 9 7 / C 1 8 4 / 0 2 ) . El art. 12 de la misma se refiere a la tarificacin del de garantizarse su retribucin por los usuarios, va tarifas. Distinto es
agua fijando como principio rector el de recuperacin ntegra de todos los costes de que ese precio tasado incorpore los costes de mantenimiento y reposi-
los servicios correspondientes al uso del agua. El apartado 33 del art. 2, dedicado a cin, incluso de mejora tcnica de las instalaciones existentes de acuer-
definiciones, precisa el c o n t e n i d o de la expresin recuperacin ntegra de costes, que
do con la evolucin tcnica. Pero la garanta de cualquier inversin, que
engloba: costes de explotacin y m a n t e n i m i e n t o , costes de mantenimiento de los equi-
nicamente conducir a una sobre inversin en inmovilizado, no es ra-
pos, costes d e inversin y reservas para futuras mejoras y ampliaciones. Un comenta-
zonable; la excepcin se producira cuando la satisfaccin de un inte-
rio sobre esta propuesta de directiva, FANI. LORAS, A., La evolucin del Derecho Co-
munitario E u r o p e o sobre el agua, en EMBIl) IRUJO, A., El nuevo Deiecho de Aguas: las
rs pblico determinado (bien actividad de servicio pblico, bien servi-
obras hidrulicas y su financiacin, Civitas, Madrid, 1998, pgs. 173 a 232, en particular cio universal, bien garanta de suministro) lo demande. En tal caso, la
200 y sigs. Administracin competente habr de contrastar y, en su caso, aprobar
168 TARIFAS, TASAS, l'KAJKS Y l'RKCIOS ADMINISTRATIVOS I.OS F.Q.LTLIHRIOS: F.O.UIVALKNCIA, KO.UIDAD Y CONTROL 169

los planes de inversiones que pretendan repercutirse al usuario a travs telecomunicacin. La fijacin pblica de la contraprestacin por el ejer-
de la tarifa. Las leyes liberalizadoras ejemplifican esto ltimo. cicio de esos derechos trae causa de la situacin de exclusividad del titu-
Pese al reconocimiento de la libre iniciativa empresarial para el ejer- lar de la red o redes de comunicacin. Dispone la legislacin, que esos
cicio de las actividades destinadas al suministro de energa elctrica precios sern fijados segn orientacin a costes reales y habrn de ser
(art. 2 Ley 54/1997, de regulacin del Sector Elctrico), la misma Ley desglosados para asegurar, que el peticionario no sufrague ms de-lo es-
autoriza la inclusin en la tarifa elctrica, como elemento a considerar trictamente relacionado con el servicio solicitado (art. 26 Ley 11/1998,
en la fijacin de los peajes por transporte y distribucin de la energa General de Telecomunicaciones). La Directiva 9 7 / 3 3 / C E E relativa a la
elctrica, los costes de inversin, distintos de los costes de operacin y interconexin en las telecomunicaciones es aun ms estricta. Su art. 7 co-
mantenimiento de las redes (art. 15.2 y 3 Ley 54/1997). La garanta del incide con los trminos de la legislacin espaola. Es su anexo IV el que
suministro elctrico y, sobre todo, su regularidad lo explican. A tal efecto, justifica esa afirmacin. En l se relacionan, aun a ttulo de ejemplo, los
la planificacin de instalaciones de transporte sigue siendo ^ n c u l a n t e elementos a considerar para establecer las cuotas de interconexin. Nin-
(art. 4.1 de la Ley 54/1997), lo que justifica que las mismas estn suje- guna de ellas da pie a considerar que puedan incluirse, siquiera en par-
tas a previa autorizacin administrativa (art. 36 de la misma Ley y art. 3.1 te, las inversiones de mejora y expansin de las redes. El titular de la mis-
del R.D. 2819/1998, de 23 de diciembre). Lo mismo puede decirse de ma slo puede recuperar el coste real de la interconexin, incluyendo
las instalaciones de distribucin, que si bien no estn sujetas a planifi- los costes que aseguren la integridad de la red, la seguridad, la interopera-
cacin, s que su autorizacin puede denegarse cuando tenga una inci- bilidad y la proteccin de datos. La explicacin puede decirse es sim-
dencia negativa en el funcionamiento del sistema (art. 40 de la Ley 54/1997); ple: se trata de una actividad de mercado, el mercado de la interconexin,
de m o d o que el coste de inversin debe ser aprobado, siquiera implci- en el que carece de razn la garanta pblica del riesgo empresarial nsito
tamente, por la administracin competente. en las inversiones de expansin de la red. ^

En parecidos trminos se apunta la cuestin de las inversiones en Sin embargo, la certeza de esa afirmacin depende de que lo sea su
la Ley 34/1998, del Sector de Hidrocarburos. Liberalizacin de activi- presupuesto: que la intercomunicacin de redes de telecomunicacin es
dades (art. 2 de esa Ley). Planificacin vinculante de las instalaciones y un mercado; y esto no es cierto. No es un mercado, al menos, mientras
redes de transporte, incluso de la red de distribucin, en orden a la ga- siga siendo necesaria la conexin de las distintas redes para asegurar que
ranta del suministro de combustibles (art. 4 de la misma). Que los pre- el usuario puede ejercer su derecho a comunicarse con cualquier otro,
cios, peajes y precios, incorporen como elemento el coste de las inver- con independencia de quin sea su proveedor. Aunque cada nuevo ope-
siones es la consecuencia normal (art. 92 y disposicin transitoria sexta rador tienda sus redes, iguales o mayores que aquella de la que es titular
de la Ley). La letra b ) , del art. 92.2 sobre los criterios a considerar en la el operador dominante actual, el ejercicio de aqul derecho de los usua-
fijacin de las tarifas es concluyente: Permitir una razonable rentabilidad rios implicar la carga de la interconexin. Hasta que se produzca un cam-
de los recursos financieros invertidos. bio tecnolgico, mal podr hablarse de un mercado de la interconexin
porque no habr pluralidad de oferta. El precio de interconexin lo es
Si algo resulta de esta regulacin es que la garanta pblica de las de una actividad en condiciones materiales de exclusividad. La prestacin
inversiones no slo se produce en el caso de los gestores privados de econmica debe ser un precio tasado. En su composicin deberan po-
servicios pblicos, sino tambin cuando sea necesario para asegurar un der incluirse los costes de inversin, siempre que fueran aprobados por
inters pblico determinado, aun en condiciones de mercado. Pero siem- la autoridad competente, decisin que debera adoptarse en funcin de
pre con la previa aprobacin pblica. las condiciones del mercado. Si ningn operador invierte en redes, las
El problema se torna ms complejo en relacin con el derecho de inversiones en la existente deben ser autorizadas; por contra, de apare-
acceso y, sobre todo, con el derecho de interconexin de las redes de cer redes paralelas, ese coste debe ser asumido por quin lo realice.
170 TARIFAS, TASAS, l'KAJKS Y I'RKCIOS ADMINISI RA IVOS I O S KO.UII.IIIRIOS: KOUIVAI.KNCIA, 1 OLIDA!) Y CONTROL 171

En conclusin, el coste de las inversiones es uno de los integrantes En efecto, en la misma disposicin transitoria cuarta, se aade: Los
del concepto costes reales y necesarios en las actividades de servicio p- costes que se deriven de esta retribucin sern repercutidos a todos los consumi-
blico, tambin en los servicios privados de inters general que se prestan dores de energa elctrica como costes permanentes del sistema, en los trminos
en condiciones de exclusividad. No es as en las actividades y servicios don- que reglamentariamente se establezcan y su importe global, en valor a 31 de di-
de existe competencia, por limitada que sea, en las que forma parte del ciembre de 1997, nunca podr superar 1.988.561 millones de pesetas, incluyn-
riesgo empresarial sin que tenga justificacin alguna su garanta publica. dose en este apartado el valor actual de los incentivos al consumo garantizado
de carbn a que hace referencia el prrafo primero de la disposicin transitoria
cuarta. El concepto en el que esa compensacin se traslada a la tarifa
2.4. El caso de los costes de transicin a la competencia
es el de: costes permanentes del sistema.
La disposicin transitoria sexta de la Ley 54/1997, del Sector Elctri- El art. 107 de la Ley 50/1998, de 30 de diciembre, de medidas fis-
co, reconoce la existencia de costes de transicin al rgimen de mercado compe- cales, administrativas y del orden social, modifica la regulacin anota-
titivo, previsto en la presente Ley, de las sociedades titulares de instalaciones de da. Pero, en lo que aqu interesa, los fundamentos siguen siendo los
produccin de energa elctrica, que a 31 de diciembre de 1997 estuvieran inclui- mismos l8L'.
das en el mbito de aplicacin del Real Decreto 1538/1987, de 11 de diciembre, De acuerdo con el art. 17 de la citada Ley 54/1997, la tarifa elctri-
sobre determinacin de la tarifa de las empresas gestoras del servicio elctrico, la ca incluir en su estructura los siguientes conceptos: el coste de pro-
percepcin de una retribucin fija, expresada en pesetas por Kxu/h, que se calcula- duccin de energa elctrica, los peajes por transporte y distribucin
r, en los trminos que reglamentariamente se establezcan, como la diferencia entre de la energa, los costes de comercializacin, los costes permanentes del
los ingresos medios obtenidos por estas empresas a travs de la tarifa elctrica y la sistema y los costes de diversificacin y seguridad de abastecimiento. El
retribucin reconocida para la produccin en el art. 16.1 de la presente Ley. anterior art. 16 define cada u n o de estos conceptos. En tal sentido dis-
Excede de los fines de este trabajo abordar los fundamentos de este pone que: Tendrn la consideracin de costes permanentes de funcionamiento
reconocimiento legal y menos aun entrar en el debate de si se trata de del sistema los siguientes conceptos: los costes que, por desarrollo de actividades
u n a indemnizacin o de una ayuda pblica a los efectos de su control de suministro de energa elctrica en^ territorios insulares y extrapeninsulares,
por las autoridades comunitarias. La mejor doctrina se ha ocupado de puedan integrarse en el sistema de acuerdo con el apartado 3 del artculo 12; los
la cuestin 181. nicamente interesa abordar la decisin del legislador costes reconocidos al operador del sistema y al operador del mercado; y los costes
de repercutir esa compensacin en la tarifa elctrica.

ls
- Esta repercusin sobre la tarifa elctrica no es una novedad. Al contrario, en-
1SI
Vase, ARIo ORTI/., G. y otros, Costes de transicin a la competencia (sector elctrico), tre otros ejemplos, la disposicin adicional octava de la Ley 40/1994, de 30 de diciem-
Ed. Fundacin de Estudios de Regulacin, Madrid, 1999, 224 pgs., pssim. En contra, bre, de ordenacin del Sistema Elctrico Nacional, ya reconoca una compensacin por
enjilli de 1999, la Comisin de la Unin Europea consider esos costes como ayudas las inversiones realizadas en los proyectos de construccin de centrales nucleares, que
de Estado, en tanto que financiadas con recursos estatales, que favorecen a determina- se paralizaban, mediante la afectacin! a ese fin de un porcentaje de la facturacin por venta de
das empresas, que pueden falsear la libre competencia y que pueden perjudicar los in- energa elctrica a los usuarios. La disposicin adicional sptima de la Ley 54/1997, como
tercambios entre los Estados miembros. En consecuencia, la Comisin acord su suje- ella misma dice, declara vigente la anterior y se limita a actualizarla; pero de su tenor
cin y enjuiciamiento a la luz de las previsiones y controles del art. 87 del Tratado de la interesa resaltar el apartado quinto, que califica el porcentaje de la tarifa afecto a esta
Unin (antes art. 92). compensacin de coste de di versificacin y seguridad de abastecimiento.
172 TARIFAS, TASAS, PEAJES Y PRECIOS ADMINISTRATIVOS i o s EQUILIBRIOS: EQUIVALENCIA, EQUIDAD Y CONTROL 173

de funcionamiento de la Comisin Nacional del Sistema Elctrico (tras la Ley indispensable para que elsistema elctrico, en los trminos diseados
34/1998, del Sector de Hidrocarburos, disposicin adicional undcima, en la Ley, pueda funcionar.
integrada en la Comisin Nacional de la Energa) 183. A ellos se suman En realidad, la compensacin por la transicin a la competencia n o
como qued expuesto los costes de transicin a la competencia, en es un coste del servicio, ni directo (los son los de produccin, transporte,
tanto subsistan, por tanto de m o d o transitorio (de acuerdo con el se- distribucin y comercializacin), ni indirecto, pero igualmente necesa-
g u n d o prrafo del apartado 5. g d e la disposicin transitoria sexta de la rios (los costes de diversificacin y-seguridad del abastecimiento, garan-
Ley 54/1997, en la redaccin dada por la Ley 50/1998). ta de regularidad, continuidad y disponibilidad, y los costes permanen-
Admitido q u e los costes de transicin a la competencia sean una tes del sistema, los operadores del sistema y del mercado). No existe
compensacin, esto es, u n a indemnizacin que el poder pblico acuer- vnculo entre esta indemnizacin y el objeto del servicio en razn del cual
da abonar a las empresas elctricas a causa de la modificacin de las se determinan los costes y la tarifa. Tampoco esos derechos reconocidos
reglas d e funcionamiento en que venan actuando, de donde derivan son imprescindibles para el funcionamiento del sistema, se entiende
perjuicios vinculados a inversiones en plantas n o competitivas realiza- que el sistema elctrico delimitado en el art. 11 de la Ley 54/1997. Por el
das en cumplimiento de la planificacin elctrica, la pregunta es si esa contrario, ese reconocimiento legal del derecho a u n a compensacin n o
indemnizacin es un coste permanente del sistema elctrico. es sino un ejemplo de responsabilidad patrimonial del poder legislador
(con base en el art. 9.3 de la Constitucin y, en este caso, sobre el mode-
El propio legislador tiene dudas. Los costes de transicin a la com-
lo del'art. 139.3 de la Ley de Rgimen Jurdico de las Administraciones
petencia se califican d e coste p e r m a n e n t e del sistema, pero se omite
Pblicas y del Procedimiento Administrativo Comn), de la que debe res-
el trmino funcionamiento empleado por el art. 17.5 de la Ley 5 4 /
ponder la colectividad a travs de los presupuestos generales del Estado
1997. Se precisa, adems, q u e su reconocimiento es transitorio, en tan-
en razn del principio de igualdad ante las cargas pblicas. No existe nin-
to subsistan dice la disposicin q u e los regula. Este calificativo encaja
guna razn por la cual la decisin legislativa, por tanto de toda la comu-
mal con el carcter de coste permanente, q u e parece llamar a algo
nidad, de cambiar las reglas de funcionamiento de un servicio pblico,
deban recaer tan slo sobre los usuarios de ese servicio o actividad. No
existe la contraprestacin que identifica a las tasas y a las tarifas de los
servicios pblicos, de forma que se quiebra ajqul principio de igualdad
ante las cargas pblicas al repercutir u n a indemnizacin sobre unos po-
18:1
La supresin de la Comisin Nacional del Sistema Elctrico como ente regular cos. En el mejor de los casos, ese recargo podra calificarse de impuesto
del sistema elctrico y la creacin de la Comisin Nacional de la Energa, como nuevo especial, pero en ese caso su exigencia y establecimiento debera acomo-
ente regulador del funcionamiento de los sistemas energticos (mercado elctrico y mer- darse a los principios constitucionales de justicia tributaria. En los trmi-
cado de hidrocarburos, lquidos y gaseosos), debi ser acompaada de un cambio del nos actuales es una decisin arbitraria del legislador (ex. art. 9.3 CE).
sistema d e financiacin. Sin embargo, la disposicin adicional duodcima de la Ley 3 4 /
1998, se refiere a dos vas de financiacin: la cantidad unitaria que se fije sobre los pro-
ductos vendidos por los operadores al por mayor d e hidrocarburos y el recargo sobre la 3. EQUIDAD EN LA DETERMINACIN DE LAS TASAS, TARIFAS Y PRECIOS
tarifa o peaje elctrico, q u e seguir siendo coste p e r m a n e n t e del sistema. Pero si la tari-
fa es equivalente a los costes reales d e prestacin, la validez de este recargo pasara por 3.1. La tarifa nica '
un rgimen contable transparente que permitiera determinar q u parte de las activida-
des del nuevo ente regulador tienen por objeto directo, y son necesarias, para el funcio- El mbito de proyeccin del principio de equivalencia es la relacin
namiento del sistema elctrico. De lo contrario, otra vez, la tarifa elctrica merecer con entre los costes totales de prestacin y los ingresos totales por tarifas.
razn el calificativo d e cajn d e sastre.
174 TARIFAS, TASAS, l'KAJKSY l'KKCIOS ADMINISTRA! IVOS I .OS KO.UI.IHKIOS: KO.LIVAI.KNUA, KO.LIDAI) Y C O M RO. 1 75

Bien es cierto que, al menos en teora, ese principio podra proyectarse mandato que responde a la voluntad de asegurar el equilibrio interte-
sobre la cuanta de la tarifa exigible a cada usuario: exactamente el cos- rritorial y la cohesin econmica y social en. actividades indispensables para
te que supone el servicio o prestacin que recibe. Pero tanto la legisla- los ciudadanos, que no pugna con el principio de equivalencia.
cin espaola, tambin antes de la Constitucin, como el derecho co- El problema que suscita el cumplimiento de este mandato en los
munitario 1H4, admiten que el reparto entre los usuarios se ajuste segn supuestos de concurrencia de varios gestores en la prestacin es cmo
criterios de capacidad econmica, necesidad del servicio y otros que sir- repartir entre ellos el importe obtenido por tarifas IH\ Que el usuario
van para discriminar la tarifa exigida a cada uno, siempre que el princi- pague, a igual servicio, la misma tarifa, da cumplimiento al mandato
pio de igualdad no sea vulnerado. El principio de equivalencia se refie- legal; pero ello no supone que cada una de las empresas proveedoras
re al coste del servicio, su reparto entre los usuarios segn los criterios tengan los mismos costes, que el suministro de energa tenga igual cos-
que fije el legislador es la estructura tarifaria. te en unas zonas que en otras, con un tipo de combustible que con otro.
En este sentido, el art. 17 de la Ley 54/1997, de regulacin del Sec- De ah que las normas citadas contengan dos previsiones: de una parte,
tor Elctrico, dispone que las tarifas elctricas sern nicas en todo el que las tarifas sern cobradas por la empresa distribuidora, pero no
territorio nacional. El art. 93 de la Ley 34/1998, del Sector de Hidro- como ingresos propios sino que debern darles la aplicacin que esta-
carburos, afirma, igualmente que las tarifas de venta de combustibles blezca la ley; de otra parte, que el Gobierno fijar mediante reglamen-
gaseosos sern nicas para todo el territorio nacional. El art. 94 de la to el procedimiento para repartir los fondos recaudados por los distri-
misma dispone que los peajes correspondientes al uso de las redes de buidores y suministradores, segn la retribucin que cada u n p tenga
distribucin d e esos combustibles sern nicos. El art. 31 de la Ley 2 4 / reconocido (art. 19 de la Ley 54/1997, art. 96 de la Ley 34/1998). En
1998, del Servicio Postal Universal, en relacin con el precio de los ser- otras palabras, es preciso arbitrar un mecanismo de compensaciones,
vicios postales no reservados y para el caso de que el Ministerio de Fo- tradicional en el sector elctrico desde la implantacin de la tarifa nica
m e n t o fije precios mximos, establece que sern nicos para todo el te- en 1951, cuyo ttulo se encuentra en la potestad tarifaria 186 . De su com-
rritorio nacional (acogiendo lo que no era sino una posibilidad admitida
por el art. 12 de la Directiva 9 7 / 6 7 / C E E ) .
Hablar de tarifa nica significa admitir que algunos usuarios paguen
tarifas no ajustadas a costes reales, tanto si son superiores, como si son
ls:
inferiores a aquellos. Es evidente que el suministro de electricidad es ms ' Si la prestacin la realiza una nica empresa, el ajuste es ms sencillo. Es el
caso de las tarifas nicas en los servicios postales no reservados prestados por la enti-
gravoso en unas zonas que en otras, tanto en trminos econmicos (su-
dad pblica empresarial Correos y Telgrafos. Pero que sea ms simple no s u p o n e
ministro en territorios extrapeninsulares), como geogrficos (el suminis-
que pueda considerse indiferente. La separacin contable por servicios se hace tanto
tro es menos costoso a las zonas prximas a las centrales de produccin
ms necesaria para que las compensaciones internas no sirvan para imputar a estos
elctrica). Lo mismo puede decirse del suministro de combustibles gaseo- servicios parte del coste d e prestacin de las actividades postales n o sujetas a precio
sos y de cualquier otra actividad, como los servicios postales no reserva- mximo, ni a tasa.
dos, sujeta a tarifa uniforme en todo el territorio nacional. Se trata de un 1811
Sobre las compensaciones elctricas, DAZ Lr.MA, J.M., Sector Energtico: polti-
ca y derecho, Facultad de D e r e c h o Universidad de Mallorca, 1984, pgs. 136 a 142; SA-
IAS Hl-.RNNDK/.J., Energa, en Derecho Administrativo Econmico, II, La Ley, 1991, pgs.
952 a 95, y, ARIO ORTIZ, G. y Ln-.z l)K CASTRO, L., El sistema elctrico espaol: regulacin
y competencia, Montecorvo y otros, Madrid, 1999, pgs. 116 a 122, y 200 a 208, d o n d e
184
La tarifa nica fue admitida en el conocido caso Corbeau, C-320/1991, senten- se califican las compensaciones e n t r e empresas de modalidad de la potestad tarifaria
cia de 19 de mayo de 1993, estudiada ms atrs. (pg. 206).
176 TARIFAS, TASAS, PEAJES Y PRECIOS ADMINISTRATIVOS LOS EQUILIBRIOS EQUIVALENCIA, EQUIDAD Y C O N ! ROL 177

plejidad da cuenta del rgimen retributivo de las empresas distribuidoras En el caso de los servicios postales, el servicio universal es definido
de energa elctrica, que precisa de la fijacin de los costes de distribu- como: el conjunto de servicios postales de calidad determinada en la Ley y en
cin de cada u n o de ellos y su reconocimiento, seguido de la determina- sus reglamentos de desarrollo, prestados de forma permanente en todo el territo-
cin de los porcentajes de retribucin que a cada una se les reconoce rio nacional y aprecio asequible para todos los usuarios (art. 15.1 de la Ley
(cfr. Orden de 14 de j u n i o de 1999, por la que se establece la retribucin 24/1998, del Servicio Postal Universal). El servicio postal d e telecomu-
de la actividad de distribucin de energa elctrica). nicaciones es el conjunto definido de servicios de telecomunicaciones con una
En suma, el o r d e n a m i e n t o permite la compatibilidad del princi- calidad determinada, accesibles a todos los usuarios con independencia de su
pio de equivalencia con el establecimiento de una tarifa nica para localizacin geogrfica y a un precio asequible (art. 37.1 de la Ley 11/1998,
todo el territorio nacional con la que se atienden fines constituciona- General de Telecomunicaciones).
les de cohesin econmica y social y de igualdad de derechos de to- El servicio universal es, en consecuencia, un conjunto de .prestacio-
dos los ciudadanos ante servicios o actividades esenciales. La conse- nes, determinadas por el legislador (no por el mercado), que se pres-
cuencia es un rgimen de compensaciones interempresarialesT ms o tan en condiciones de calidad fijadas por la autoridad competente (re-
m e n o s complejo, pero que nada tiene que ver con las compensacio- glamentos de calidad), que es accesible a todos los usuarios (en otros
nes externas, aquella cuota parte de la tarifa que sirve para financiar trminos, que est disponible para quien lo solicite), a un precio ase-
actividades ajenas al servicio quible o razonable. No puede hablarse de servicio universal sin que con-
curran cada una de estas cuatro notas: determinacin normativa de pres-
taciones y de su calidad, disponibilidad o accesibilidad en condiciones
3.2. El precio asequible
razonables, y prestacin efectiva a un precio asequible por todos los usua-
rios. De ah que la asequibilidad sea condicin o presupuesto del servi-
a) Precio asequible condicin del servicio universal
cio universal. *
Si la tarifa nica es un mecanismo con el que asegurar la igualdad De entre las cuestiones que suscita el concepto de precio asequible,
d e derechos ante servicios esenciales en todo el territorio nacional, el dos tienen especial trascendencia para un estudio sobre tarifas:' l.fi qu
precio asequible es el ttulo jurdico que modera el que, tras la libe- se entiende por asequible y cules son los parmetros a tener en Cuenta
ralizacin, el acceso de los ciudadanos a determinados servicios y activi- y 2. e , de ser un precio inferior al coste real de la prestacin, cmo fi-
dades, que se consideran bsicas, quede condicionado por la capacidad nanciar su prestacin a todos los ciudadanos (en realidad como se ase-
econmica y negocial de cada u n o . En este sentido el precio asequible gura la financiacin del servicio universal).
es condicin del servicio universal; aunque no la nica IH7.

Telecomunicaciones, ob. cit., pg. 757 a 776; con otro enfoque, en la misma obra, HE LA
187
Para una aproximacin al servicio universal, DE IA CUTARA MARTNEZ, J.M., Tres QUADRA SALCEDO, T., Telecomunicaciones y Derecho Pblico, ob. cit., pgs. 131 a 150,
postulados para el nuevo marco jurdico de los servicios pblicos, en ARJO ORTIZ, DE y Telecomunicaciones y Comunidades Autnomas en la Ley General de Telecomunica-
LA CUTARA MARTNEZ y MARTNEZ LPEZ-Muiz, El nuevo servicio pblico, ob. cit., pgs. 147 ciones, en Informe sobre las Comunidades Autnomas, Instituto de Derecho Pblico, Barce-
a 155. Su alcance en el mbito d e las telecomunicaciones, ARIO ORTIZ, G., Servicio lona, 1999, pgs. 621 a 646. Para el caso del suministro de electricidad, DE LA CUTARA
pblico y servicio universal en las telecomunicaciones, en obra colectiva Derecho de las MARTNEZ, J.M. y GONZLEZ SANFIEL, A., Servicio universal y obligaciones de servicio p-
blico en la Ley del Sector Elctrico, Economa Industrial, 316, 1997, pgs. 79 a 92.
LOS KQUH.IURIOS: KO.UIVALKNC.IA, KQUIDAD Y CONTROL 179
178 TARIFAS, TASAS, l'KAJKS Y l'RI.(.IOS ADMINISTRATIVOS

b) Sobre lo que sea asequible cin de barreras que impidan a los discapacitados el acceso y uso en
condiciones equivalentes al resto de usuarios, c) cuando exista una oferta
Para determinar cundo un precio es asequible, una primera aproxi- suficiente, a precio uniforme, de telfonos de uso pblico en el domi-
macin es establecer un lmite negativo: el precio asequible tiene como nio pblico de uso comn, y d) cuando se ofrezcan planes de precios
lmite que sea inferior a los costes reales de prestacin. De ser as, el en los que el importe de la cuota de alta, conceptos asimilados y cuota
mandato vendra a actuar sobre el margen d e beneficios, haciendo que fija de conexin no limiten de forma significativa la posibilidad de ser
el mismo fuera reducido e, incluso, que no existiese, mediante su com- usuario.
pensacin con la prestacin de otras actividades. Queda claro que el precio asequible puede ser inferior al coste real
Sin embargo, la aproximacin legislativa es otra. El art. 12 de la Di- de prestacin, al menos para el usuario o colectivo de usuarios que se
rectiva 9 7 / 6 7 / C E E , sobre servicios postales, establece una relacin di- pretende garantizar puedan acceder y usar el servicio; pero tambin que
recta entre el precio asequible y el servicio accesible; en otros trmi- precio asequible no es gratuidad, ni precio simblico. Tambin que lo
nos, m e r e c e r a q u e l l a calificacin a q u l p r e c i o q u e a s e g u r e , en asequible se mide en funcin de si resulta claramente restrictivo o
condiciones razonables, que cualquier usuario podr acceder al servi- limitativo del acceso al servicio de que se trate. En fin, que, en caso de
cio. El art. 3 de la Directiva 9 8 / 1 O/CE, referida a la oferta de red abier- conflicto, lo que sea asequible es un concepto jurdico indeterminado,
ta de telefona vocal y al servicio universal de telecomunicaciones en complejo porque a su vez se basa en otros conceptos de igual naturale-
un e n t o r n o competitivo, realiza la misma aproximacin. El conjunto de za (precios razonablemente comparables), pero susceptible de con-
servicios de telecomunicacin que formen el servicio universal, lo ser, trol judicial.
siempre que estn disponibles a un precio asequible. A tal efecto, con
el fin de asegurar su asequibilidad, esa disposicin permite que se esta-
blezcan tarifas especiales o moduladas para servicios especficos, que se c) Financiacin de los precios asequibles
fijen lmites de precios o promedios geogrficos, y otros mecanismos
La segunda cuestin es inevitable: si para asegurar la accesibilidad
que asegure una oferta de servicios a un precio razonable.
el servicio universal se presta a precios asequibles, y stos pueden ser
Con este principio se admite la prestacin de servicios (de los in- inferiores al coste de prestacin, qu operador lo presta? y cmo se
cluidos en el servicio universal) por debajo de costes. En la legislacin financia la diferencia entre el coste real de prestacin y los ingresos
espaola, el art. 18 del R.D. 1736/1998, de 31 de julio, dedicado al con- percibidos?
cepto de precio asequible confirma este entendimiento. De acuerdo con
La decisin sobre quin preste el servicio universal admite frmu-
ese precepto los servicios incluidos en el servicio universal merecern
las distintas. En el caso del servicio postal, la Ley encomienda a la enti-
el calificativo de asequibles: a) cuando los precios de esos servicios en
dad pblica empresarial Correos y Telgrafos esa prestacin con ca-
zonas de alto coste y zonas rurales sean razonablemente comparables
, rcter exclusivo (disposicin adicional primera de la Ley 24/1998). En
con los exigidos en zonas urbanas l8K, b) cuando se asegure la elimina-
el caso de las telecomunicaciones, la Ley opta por que lo sea cualquier
operador que tenga la condicin de dominante en una zona determi-
nada (art. 38.1 de la Ley 11/1998), si bien hasta el 31 de diciembre del
2005, esa condicin se reconoce a Telefnica de Espaa, S.A. (dispo-
sicin transitoria tercera de la Ley 11/1998 y disposicin transitoria ter-
188
La necesidad de comparar los precios y la importancia de su incorporacin a la cera del R.D. 1736/1998). Para cuando finalice el periodo transitorio
legislacin siquiera sea por va reglamentara ha sido puesta de manifiesto por ni. IA QUADRA
de exclusividad otorgada al operador dominante, la atencin del servi-
SALCEDO (Telecomunicaciones y Comunidades Autnomas..., ob. cit., pgs. 629 y 630).
180 TARIFAS, TASAS, PEAJES Y PRECIOS ADMINISTRATIVOS i.os EQUILIBRIOS: EQUIVALENCIA, EQUIDAD Y CONTROL 181

ci universal en u n a determinada zona se resolver bien por licitacin tacin, y, como consecuen'cia, en los casos de gestin indirecta del ser-
pblica si existen operadores interesados, bien por su adjudicacin vicio, su compensacin mediante u n a subvencin otorgada al concesio-
directa al operador dominante de la zona (art. 21 del R.D. 1736/1998 nario. No obstante, en la prctica, j u n t o a la formulacin expuesta, tam-
que desarrolla el art. 38.2 d e la Ley 11/1998). bin podan encontrarse ejemplos d e otras dos modalidades: la tarifa
superior al coste para compensar su prestacin en determinadas zonas
La frmula dispuesta para los transportes areos y martimos entre
o a determinados colectivos a precios ms bajos (subvenciones cruza-
el territorio peninsular y las islas es algo diferente. Cualquier operador
das) , e incluso, hacer recaer d facto sobre el gestor del servicio ese coste
puede solicitar autorizacin para prestar el servicio regular de transporte
mediante la fijacin global de su retribucin. Con el servicio universal,
de pasajeros y mercancas en aquellas rutas que sean calificadas obliga-
los mecanismos n o son diferentes, a u n q u e s q u e son ms transparen-
cin de servicio pblico. Para el caso de que las mismas queden sin cu-
tes por exigencia de la competencia. El caso de los transportes areos y
brir, la Administracin convocar concurso pblico para adjudicar un
martimos ejemplifica este nuevo (viejo?) problema.
contrato administrativo q u e comportar su prestacin en condiciones
de exclusividad durante u n periodo limitado de tiempo (tres a cinco
aos) y u n a subvencin q u e cubra el dficit de explotacin. La diferen- b) Las nuevas formas: las lineas de transporte declaradas de servicio pblico
cia con el rgimen de las telecomunicaciones es que, aun declaradas
obligacin de servicio pblico (equivalente a servicio universal), la le- En estos sectores, la liberalizacin ha sido casi absoluta. El control
gislacin sobre transporte admite su prestacin por varios operadores pblico queda reducido a comprobar el cumplimiento de los requisitos
en condiciones de concurrencia sin q u e deje de merecer aquella califi- legales para el desempeo de la actividad, pero la misma deja de ser
cacin y, por tanto, sin que la Administracin renuncie a fijar las condi- considerada servicio pblico, ni siquiera se califica de actividad privada
ciones d e calidad, regularidad y precios del servicio. De inmediato se de inters general. No obstante, la necesidad de asegurar las comunica-
volver sobre esta cuestin. ciones entre el territorio continental y las islas, as como de las islas en-
tre s, justifica la imposicin de obligaciones de servicio pblico.
En la cuestin de cmo se financia el diferencial entre ingresos por
tarifas o precios y costes de prestacin del servicio universal, las dife- El Reglamento 2408/97/CEE del Consejo, de 23 de julio, relativo
r e n c i a s s o n m a y o r e s , a u n c u a n d o las o p c i o n e s oscilan e n t r e la al acceso de las compaas areas de la Comunidad a las rutas areas
autofinanciacin y la ayuda pblica directa. intra'comunitarias, aborda la necesidad de compatibilizar el principio
de libertad de establecimiento y de prestacin de servicios con el man-
tenimiento de servicios areos adecuados a regiones nacionales, admi-
3.3. La garanta pblica tiendo la planificacin por los Estados del trfico areo entre distintos
aeropuertos. La letra o) del art. 2 de este Reglamento define la obliga-
a) La forma tradicional: la subvencin-dotacin
cin de servicio pblico como: Cualquier obligacin impuesta a una com-
paa area para que adopte, con respecto a cualquier ruta para la que un Esta-
El sistema tradicional de cobertura de un precio poltico (que, en
do miembro le haya expedido licencia, todas las medidas necesarias para
definitiva, es la calificacin que merece el precio asequible inferior al
garantizar la prestacin de un servicio que cumpla determinadas normas relati-
coste real) era el otorgamiento de u n a subvencin-dotacin con cargo
vas a continuidad, regularidad, capacidad y precio que la compaa area no
a los presupuestos pblicos. La garanta pblica. Los art. 115.7.a, 127.2.b)
asumira si nicamente tuviera en cuenta su inters comercial. El rgimen
y 129.2 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales (1995)
de intervencin pblica en el transporte areo se basa, en primer tr-
son el mejor ejemplo. En otros trminos, que el servicio fuera accesible
mino, en la planificacin de las rutas nacionales, p o r razones de seguri-
por todos los vecinos poda justificar tarifas inferiores al coste de pres-
182 TARIFAS, TASAS, PEAJES Y PRECIOS ADMINISTRATIVOS
I .OS EQUILIBRIOS: EQUIVALENCIA, EQUIDAD Y CONTROL 183 .

dad, pero tambin con el fin de establecer la conexin entre determi- caciones entre la pennsula y los territorios no peninsulares, fijando los
nados aeropuertos y zonas de un Estado (art. 3). Las obligaciones de principios generales de su ordenacin (art. 7.4 de la Ley de Puertos del
servicio pblico podrn imponerse en las licencias en relacin con ser- Estado, en la redaccin que le dio la Ley 62/1997, de 26 de diciembre).
vicios areos regulares a aeropuertos de regiones perifricas, o en desa- Para cumplir este mandato, el art. 83 de esa misma Ley admite la tcni-
rrollo, o en rutas de baja densidad de trfico, teniendo en cuenta el in- ca de las obligaciones de servicio pblico para asegurar la regularidad y
ters pblico, los medios de transporte alternativos, las tarifas, pudiendo continuidad de servicios regulares de cabotaje que sean de inters ge-
exigir el depsito de una garanta a aquellas compaas que operen esas neral. Su funcionamiento se detalla en el R.D. 1466/1997, de 19 de sep-
lneas (art. 4). Si ninguna compaa asumiera la prestacin de los servi- tiembre, de rgimen jurdico de las lneas regulares de cabotaje marti-
cios areos con obligacin de servicio pblico, el Estado podr limitar mo y de las navegaciones de inters pblico.
el acceso a esa ruta a una sola compaa rea por un plazo mximo de
tres aos, tras los cuales se proceder a estudiar la situacin del merca- Dos son los instrumentos empleados: la sujecin a autorizacin ad-
do (art. 4.1.d). En este caso, la adjudicacin se producir con sujecin ministrativa previa de lnea regular de cabotaje insular y, cuando el r-
a los principios de publicidad y concurrencia, pudiendo abonarse a la gimen de autorizacin no asegure una oferta adecuada en cantidad y
compaa adjudicataria una compensacin por el coste de atender de- calidad del servicio (en la prctica, cuando ninguna naviera solicite au-
terminadas obligaciones de servicio pblico (art. 4.1.h) m. torizacin para esa lnea regular), podr otorgarse un contrato admi-
nistrativo para atender ese servicio.
En el transporte martimo, el rgimen es anlogo. El Reglamento
3 5 7 7 / 9 2 CEE del Consejo, de 7 de diciembre, impuso el principio de El rgimen jurdico es el siguiente: las lneas regulares de cabotaje
libre prestacin de servicios a los transportes martimos de cabotaje. que comunican la pennsula con las islas (o con Ceuta y Melilla), as
Navegacin de cabotaje es la que se efecta entre puertos o puntos como entre las islas, son de inters pblico, esto es son esenciales para
situados en zonas en las que Espaa ejerce soberana, derechos sobe- la colectividad (art. 4 del R.D. 1466/1997). En razn de esa calificacin,
ranos o jurisdiccin (art. 7.2 de la Ley de Puertos del Estado y de la la realizacin de esos trficos se somete a autorizacin previa y se grava
Marina Mercante, 1992). De forma general, el ejercicio empresarial con obligaciones de servicio con las que se pretende satisfacer aqul in-
de este transporte est sujeto a autorizacin previa, sin que exista ex- ters pblico (art. 4 y 6 del R.D. 1466/1997).'Esas obligaciones, que se
clusividad (art. 81 de la Ley de Puertos del Estado). Admite, sin em- plasman en la autorizacin, son el deber de prestar el servicio durante
bargo, aqul reglamento que se matice su aplicacin en los servicios un perodo determinado y de garantizar econmicamente su cumpli-
regulares con destino u origen en islas y entre islas mediante la impo- miento (art. 6.h y k, art. 9, del R.D. 1466/1997). Esas obligaciones slo
sicin de obligaciones de servicio pblico a quienes pretendan ope- pueden referirse a requisitos de regularidad, continuidad,.capacidad de
rar en esos trficos. prestacin del servicio, tripulacin y, eventualmente, los puertos a ser-
vir y las tarifas (art. 8.1 del R.D. 1466/1997). Excepcionalmente, esas
En este sentido, la legislacin de puertos califica de navegaciones cargas podrn dar lugar a compensacin econmica (art. 8.2 del mis-
de inters pblico aquellas que sean precisas para asegurar las comuni- mo reglamento). Este rgimen no supone monopolio en la prestacin
de la lnea regular de cabotaje en cuestin, la legislacin no limita el
nmero de autorizaciones que se pueden conceder para la misma lnea
y trfico.
l8!
' Este mecanismo viene funcionando para el servicio areo interinsular en Cana- Cuando se trate de lneas deficitarias, de lneas en las que el rgi-
rias, por acuerdo del Consejo de Ministros de 10 de julio de 1998, que declara obligacio- men autorizatorio no asegure un servicio adecuado en calidad y canti-
nes de servicio pblico en las rutas principales (B.O.E. de 28 de agosto de 1998). dad, la Administracin podr convocar un concurso para adjudicar un
184 TARIFAS, TASAS, PEAJES Y PRECIOS ADMINISTRATIVOS
I O S EQUILIBRIOS: EQUIVALENCIA, EQUIDAD Y CONTROL 185

contrato de navegacin de inters pblico, con una duracin mxima de no ser rentable, bien se financia por el contribuyente (subvencio-
de quince aos, en el que se establecen las condiciones de prestacin nes), bien por el usuario (a travs de las tarifas, peajes y precios). Es
del servicio (continuidad, frecuencia, regularidad, cuadro bsico de iti- cierto que, en el caso de los fondos de compensacin, los obligados a
nerarios y rutas, rgimen tarifario,mximo), teniendo derecho el adju- contribuir son los o p e r a d o r e s de redes de telecomunicacin y los
dicatario a percibir de la Administracin las compensaciones econmi-' * prestadores de servicios postales no reservados, pero esa contribucin
cas p a c t a d a s . Se trata del r g i m e n t r a d i c i o n a l d e subvencin al es un coste que repercutirn sobre sus clientes, de modo que, finalmen-
concesionario de servicio pblico, si bien, sin declaracin de servicio te, los usuarios de esos servicios sern los que hagan frente a las conse-
pblico, ni exclusividad en la prestacin, sino que es compatible con cuencias del precio asequible como pilar del servicio universal.
otras lneas sometidas a autorizacin (art. 21 y 22 del R.D. 1466/1997) m\
El resultado de lo expuesto es que determinadas rutas o lneas de 4. E L CONTROL DE LAS TARIFAS
transporte son de inters pblico, pues es indudable que, si se deja a
meros criterios de mercado y de rentabilidad, determinadas reas de 4.1. La clave del control: la informacin
servicio pueden quedar sin atencin. Para evitarlo, la solucin es el es-
tablecimiento de mecanismos que eviten esa situacin o, cuando me- El problema del control de las tarifas puede explicarse mediante la
nos, para que no se produzca. En un caso, el contrato administrativo confrontacin de la vigente regulacin de los precios de interconexin
de gestin de una lnea regular de cabotaje, sin exclusividad pero con a las redes de telecomunicacin y del peaje por el uso de las redes de
una subvencin pblica a la explotacin; en el otro, el transporte a- distribucin de electricidad.
reo, si el rgimen de autorizacin con cargas de servicio no es suficien-
te, la posibilidad de conceder la prestacin de forma exclusiva durante a) El caso de la fijacin del precio de interconexin
tres aos, con compensaciones para cubrir el coste de cumplir aquellas
obligaciones. Los principios que ordenan el derecho y el precio de interconexin
pueden resumirse como sigue: >

c) La inevitable garanta financiera pblica Los titulares de redes pblicas de telecomunicacin estn obli-
gados a facilitar la interconexin con otras redes (art. 23.1 Ley 11/1998,
En conclusin, el poder pblico sigue siendo el responsable del ser- General de Telecomunicaciones). A tal fin, como norma general, los
vicio universal, de su viabilidad, y, por tanto, el garante de su financia- a c u e r d o s de i n t e r c o n e x i n se fijarn l i b r e m e n t e e n t r e las p a r t e s
cin, ya sea mediante aportaciones directas a los fondos de compensa- (art. 23.2), sin perjuicio de que el Gobierno fije las condiciones mni-
cin del servicio universal, ya a travs de subvenciones directas a la mas que sean aplicables (art. 23.2 desarrollado por art. 8 del R.D. 1 6 5 1 /
explotacin. El coste que acarree la prestacin del servicio universal, 1998, de 24 de julio, que aprueba el Reglamento que desarrolla la in-
terconexin, el acceso a las redes y la numeracin).
En cuanto a los precios, su determinacin debe estar guiada por
los principios de transparencia y de orientacin a costes reales, recayen-
11,0
do sobre los titulares de las redes pblicas la carga de justificar este lti-
De su aplicacin efectiva da cuenta el Decreto 113/1998, de 23 de julio, del
mo criterio: que los precios de interconexin se orientan a costes rea-
Gobierno de Canarias, que establece las obligaciones de servicio pblico a que se some-
les, lo que viene a significar que sern superiores a esos costes (art. 26).
ten determinadas lneas regulares de cabotaje martimo interinsular de la Comunidad
Autnoma de Canarias.
186 TARIFAS, TASAS, PEAJES Y PRECIOS ADMINISTRATIVOS
LOS EQUILIBRIOS: EQUIVALENCIA, EQUIDAD Y CONTROL 187

La Comisin del Mercado de las Telecomunicaciones ostenta la facul- de reparto del mismo... Para asegurar el adecuado reparto de costes, cada con-
tad de dictar resolucin motivada o r d e n a n d o su modificacin (art. 26 cepto de ste se deber clasificar en alguna de las siguientes categoras excluyentes:
de la Ley). a) costes directos, b) costes indirectos y c) costes no atribuibles (art. 14). Final-
A su vez, siendo el criterio clave que el precio responda a costes mente, el reglamento-desarrolla y precisa la separacin de cuentas con
reales, compete a la Comisin establecer los criterios y condiciones del una triple finalidad: L e asegurar que los servicios d e interconexin es-
sistema de contabilidad de costes al que habrn de ajustarse los titula- tn identificados y separados sus costes, 2. e garantizar que esos servicios
res de las redes en la fijacin de los precios de interconexin. Tiene, se prestan por el operador obligado a otras reas de negocio propias, o
igualmente, competencia para comprobar que la contabilidad emplea- a filiales o a asociados, en condiciones equivalentes que a terceros, y
da se adapta a los criterios establecidos (art. 27 de la Ley). 3. 2 verificar la posible existencia de subvenciones cruzadas; a tal efecto,
la norma fija los segmentos de actividad que, como mnimo, deben ser
El esquema es ms que razonable: el precio de interconexin debe
considerados (art. 15).
servir para retribuir al titular de la red el coste de prestacin del servi-
cio ms un beneficio razonable. Pero ello se convierte en un galimatas Si algo resulta de este desarrollo reglamentario es que la Adminis-
si no se normaliza la contabilidad, esto es, se fijan una criterios unifor- tracin ordena los precios de interconexin sobre la base de sucesivas
mes que permitan valorar los datos de la explotacin, distinguiendo los presunciones (de lo que sean costes reales, de cada concepto de coste),
costes necesarios de aquellos que suponen vicios o defectos de gestin. de donde puede inferirse que carece de informacin real sobre costes
De ah la aprobacin de un sistema contable uniforme. Surge entonces de esos servicios, y, en segundo lugar, que la separacin contable y la
la controversia: qu son costes reales?, cmo se valoran?, cmo se segmentacin de las actividades es condicin necesaria para obtener al-
imputan a una actividad o a otra cuando el titular de la red desarrolla guna informacin.
varias actividades? cul es la finalidad pretendida: cobertura de costes, De la conflictividad de esta regulacin da cuenta el recurso inter-
incentivar la inversin? puesto por Telefnica, S.A. contra la O r d e n de 29 de octubre de 199&
El indicado R.D. 1651/1998 expresa la posicin de la Administra- que aprueba la oferta de interconexin de referencia formulada por
cin Pblica competente. aquella con las modificaciones introducidas por la Comisin del Mer-
cado de Telecomunicaciones. Esta oferta fue discutida y, posteriormen-
En cuanto a lo que sean costes reales opta por una presuncin: los
te, aprobada sin que estuviesen fijados los criterios del sistema de con-
precios de interconexin se determinarn en funcin del coste real de su presta-
tabilidad normalizado. En desacuerdo con buena parte de los conceptos
cin. A estos efectos, se presumir que dicho coste coincide con el coste de presta-
de coste y las cuantas fijadas por la operadora, la Comisin modific la
cin eficiente a largo plazo, incluyendo una remuneracin razonable de la inver-
oferta a la luz de las recomendaciones de la Comisin Europea, apli-
sin, mediante el uso de una planta de dimensiones ptimas, valorada a costes
cando la tcnica del yardstick competition o de valoracin por compara-
de reposicin, con la mejor tecnologa disponible y en la hiptesis de manteni-
cin lH. La oposicin de la operadora se fundamenta en que este mto-
miento de la calidad del servicio (art. 13). En relacin con la contabili-
do no se basa en costes reales sino en las cuantas finales, de d o n d e
dad, opta por otra presuncin (o comparacin con un modelo terico)
resultara la infraccin del mandato legal.
al disponer: El sistema de contabilidad de costes deber mostrar, de manera
transparente, las principales categoras bajo las que se agrupan los costes y las
reglas utilizadas para su reparto, en especial las que se refieren a la distribucin
equitativa de los comunes y conjuntos Para cada concepto de coste se deber
establecer un generador de coste representativo y fcilmente medible que identifi-
que la causa por la que se incurre en aqul y que, a la vez, sirva como unidad ni". I.A CuTARA, El rgimen tarifario, ob. cit., pg. 10.
188 TARIFAS, TASAS, PEAJES Y PRECIOS ADMINISTRATIVOS I O S EQUILIBRIOS EQUIVALENCIA, EQUIDAD Y CONTROL 189

Dejando de lado otros enfoques, de este conflicto cabe extraer un 23 de diciembre, que regula las actividades de transporte y distribucin).
dato comn con los resaltados ms atrs. La Comisin modifica la pro- Los costes reconocidos para 2000 destinados a la retribucin de la acti-
puesta de oferta formulada por la operadora y acude a un criterio de vidad de distribucin ascienden a 429.175 pesetas (art. 1.4 del R.D. 2066/
comparacin por las mismas razones que explican las presunciones que 1999). De este dato, ms los porcentajes por costes especficos (com-
aparecen en el reglamento: la falta de informacin sobre los costes rea- pensacin extrapeninsular, entre otros), se puede establecer el peaje por
les en que incurre Telefnica para prestar el servicio de interconexin hacer uso de las redes de distribucin. La determinacin es compleja,
a otro operador. De ah la necesidad de determinar el sistema contable pero transparente y precisa 192 . La principal razn por la que esta for-
y los criterios para su aplicacin. mulacin no es conflictiva, es la aceptacin por los afectados del m o d o
En cambio, la determinacin de la tarifa elctrica s que es precisa y la forma de calcular los costes reales de cada actividad; pero no siem-
y, en consecuencia, escasamente conflictiva, y controlable. pre fue as.
En la evolucin de la tarifa elctrica es posible diferenciar tres eta-
pas 193. En la primera, desde la aprobacin del rgimen d e tarifas tope
b) El ejemplo de la tarifa elctrica unificadas hasta la aprobacin del marco legal estable (1951-1987), el
criterio determinante de las tarifas era la suficiencia en el sentido tra-
El peaje es la retribucin econmica que tiene derecho a percibir
dicional, esto es, coste ms un beneficio razonable, que terminaba sien-
el distribuidor de energa elctrica porque un tercero utilice la red de
do una tarifa poltica. En la segunda etapa, tras la aprobacin del mar-
la que es titular (art. 15, 18.2 y 42 de la Ley del Sector Elctrico). La
co legal estable (1987-1998), la tarifa trata de retribuir el coste de
Ley remite al reglamento la determinacin de las tarifas, peajes y pre-
prestacin del servicio, pero no el coste real sino que se basa en el
cios, limitndose a sealar que los criterios deben ser: objetivos, trans-
coste estndar fijado administrativamente. Este mecanismo, u n i d o a
parentes y no discriminatorios que incentiven la mejora de la eficacia de la ges-
la gestin pblica y uniforme del sistema, permiti a la Administra-
tin, la eficiencia econmica y tcnica de dichas actividades y la calidad del
cin obtener informacin real del funcionamiento de la empresas y
suministro elctrico (art. 15.1). Para los peajes de distribucin ordena que
uniformizar los sistemas contables y de imputacin de costes. La ter-
sean nicos y que se determinen atendiendo a los niveles de tensin y a
cera etapa se inicia con la aprobacin de la Ley 5 4 / 1 9 9 8 , de regula-
las caractersticas de los consumos indicados por horario y potencia
cin del Sector Elctrico, que deja atrs los costes estndares para partir
(art. 18.2). El R.D. 2820/1998, de 23 de diciembre, establece las tarifas
de precios marginales (art. 16.1.a de esa Ley) y, en el caso de las acti-
de acceso a las redes, diferenciando entre tarifas de baja tensin y tari-
vidades reguladas de transporte y distribucin, costes reales (art. 16.2
fas de alta tensin, compuestas por un trmino de facturacin de po-
tencia y un trmino de facturacin de energa, ms los complementos
que procedan (discriminacin horaria y energa reactiva). Para su de-
terminacin se remite a los elementos delimitados por el art. 3 del R.D.
2016/1997, de 26 de diciembre, que aprob la tarifa elctrica para 1998;
pero los elementos determinantes de la "misma son los costes de inver-'
sin, operacin y mantenimiento (mediante una valoracin de los acti- m
Cfr. GMIS SKZ, A., La nueva tarifa elctrica. Principales cambios introduci-
vos que tenga en cuenta los costes objetivos y de reposicin), la energa dos en la Ley del Sector Elctrico, en Economa Industrial, 316, 1997, pgs. 173 a 182, en
circulada (para ponderar el coste de inversin y de mantenimiento), particular sobre los peajes pg. 178.
m
incentivos a la calidad y reduccin de prdidas, y otros costes necesa- Sobre la evolucin de la tarifa elctrica y las tensiones acaecidas, ARIO ORTIZ.
rios, incluyendo los de comercializacin (art. 15 del R.D. 2019/1998, de y LPKZ DE CASTRO, El sistema elctrico espaol: regulacin y competencia, ob. cit., pgs.
192 a 198, 222 a 240, y 595 a 598, para cada una de las etapas destacadas.
190 TARIFAS, TASAS, l'KAJKS Y l'RKCIOS ADMINISTRATIVOS I.OS KQUIIJI5RIOS: F.QUVA1.KNUA, KOITDA1) Y CON] RO. 191

y 3 d e la misma), todo ello en el marco del cambio regulatorio que minacin de costes y reconocimiento d e retribuciones. No se trata de
supone esa ley. un problema tcnico, de la complejidad en d e t e r m i n a r el c o n t e n i d o
de conceptos indeterminados como el de costes reales; p o r el contra-
A los efectos pretendidos, lo relevante es que la Administracin pue-
rio, el problema que subyace es de informacin, sin la cual mal p u e d e
de fijar un peaje, mximo y uniforme para todo el territorio, sobre la base
fijarse una tarifa ajustada a costes que no resulte arbitraria ni para los
de unos costes de los que tiene suficiente informacin, en buena medida
usuarios, ni para los operadores l94.
tambin por la concurrencia de varias empresas elctricas aunque siem-
pre resta la duda de si esos costes son reales o tan slo costes convencio-
nales o pactados. 4.2. Instrumentos que facilitan la informacin^ la separacin jurdica
y contable de actividades
c) Balance: el problema es la informacin disponible, no los conceptos a valorar El problema de la informacin apunta a una situacin tpica del
monopolio: la opacidad econmica de los operadores. En situaciones
De u n a comparacin formal entre los regmenes legales del pre-
de exclusividad, la imputacin precisa de cada coste a la actividad o ser-
cio d e interconexin y del peaje por distribucin de energa elctrica
vicio que lo ha causado es innecesaria, las subvenciones cruzadas son
es difcil concluir que u n o sea mejor que otro. En ambos casos, el le-
uno de los pilares de esta modalidad gestora, los servicios y zonas ms
gislador se limita a establecer criterios generales a considerar en la de-
terminacin de esas retribuciones a los titulares de las redes, siendo
incluso ms preciso el caso de la interconexin al ordenar que su pre-
cio est orientado a costes. Los objetivos generales son eso: genera-
les. No otra cosa p u e d e decirse de que las tarifas elctricas incentiven
,;M
la mejora de la eficacia de la gestin o que la actuacin pblica sobre La falta ele informacin con que se e n c u e n t r a la Comisin del Mercado de
interconexin deba facilitarla en condiciones proporcionales y basa- las Telecomunicaciones para aceptar el precio de interconexin que le p r o p o n e la ope-
das en criterios objetivos. De su amplitud e indeterminacin en modo radora, Telefnica, S.A., es u n o de los males puestos de manifiesto en procesos d e li-
beralizacin que no estuvieron precedidos de la ruptura del viejo o p e r a d o r pblico o,
alguno p u e d e sostenerse que la retribucin econmica sea motivo de
cuando menos, de la separacin de la titularidad y gestin de las infraestructuras (en
controversia. La diferencia se encuentra, nicamente, en el grado de
rgimen de common carrier). El caso las telecomunicaciones inglesas es expresivo.
informacin del que dispone la Administracin llamada en un caso a
El mecanismo de control de precios (RPI-X), inicialmente ideado como frmula tran-
supervisar y, d e ser necesario, corregir, el precio por la interconexin, sitoria hasta la plena competencia, se ha ido e n d u r e c i e n d o en tres sentidos: aumen-
y en otro a establecer, con carcter uniforme, el peaje por la distribu- tando los servicios afectados por ese mecanismo, i n c r e m e n t a n d o el e l e m e n t o X des-
cin y comercializacin de electricidad. En el primer caso, la falta de de el 3 % (1989) hasta el 7,5% (1997), e i n c u m p l i e n d o sistemticamente los plazos de
informacin es evidente, de ah la tensin entre el regulador (la Co- duracin de la frmula. Q u e el G o b i e r n o laborista limitase los beneficios empresaria-
misin del Mercado de las Telecomunicaciones) y el operador domi- les con una tasa ad hoc (1998) no es sino una consecuencia ms. De las mltiples
n a n t e (Telefnica, S.A.), antiguo o p e r a d o r pblico. En cambio, en el razones a considerar, dos explican esta peculiar actuacin pblica: que la frmula de
caso del sector elctrico, la evolucin normativa de la tarifa y el grado control de precios se fij a t e n d i e n d o a costes histricos (con i n d e p e n d e n c i a de si eran
de intervencin pblico que existi, tambin los caracteres tcnicos eficientes o no) y que el regulador dispona de poca informacin (quizs de ninguna)
de esta actividad (condicionados por la estabilidad de la red de trans- para ajusfar los precios a los costes reales de prestacin por el o p e r a d o r d o m i n a n t e .
Cfr. BURTON.J., The competitive order or ordered competitionl: The UK model of utility regulalion
porte) y la pluralidad de empresas, explican un equilibrio ms razo-
in heory and practice, Public A d m i n i s t r a r o n , vol. 75, 1997, pgs. 157 a 188, en particu-
nable entre la Administracin y los operadores en cuanto a la deter-
lar 164 a 166.
192 TARIFAS, TASAS, PEAJES V PRECIOS ADMINISTRA! IVOS
I.OS EQUILIBRIOS: EQUIVALENCIA, EQUIDAD Y C O N ! ROL 193

rentables costean los servicios y zonas menos rentables. En realidad, en


tividades de servicio y las actividades de mercado, y el tercero, la nor-
condiciones de mercado, la situacin es equiparable, todas las empre-
malizacin de la contabilidad empleada 1!,\
sas realizan algunas actividades que no son rentables, bien por razones
de prestigio, bien para reaccionar frente a la competencia, cuyos costes La separacin de actividades tiene su mejor manifestacin en el sec-
son financiados por las que s son rentables. En este punto, la diferen- tor elctrico..A diferencia del proceso liberalizador britnico, la Ley 5 4 /
cia se refiere a la transparencia contable. El gestor de esas compaas 1997, de regulacin del Sector elctrico no exige cambio d propiedad,
sabe cuanto le cuestan cada u n o de los servicios que presta. tan slo la separacin jurdica de las actividades de produccin, distri-
bucin, comercializacin, que se consideran incompatibles. En iguales
En el trnsito del monopolio a la competencia, ms aun cuando el
trminos lo haca la anterior Ley 40/1994, deKSistema Elctrico. La Ley
ritmo de liberalizacin es distinto para cada una de las actividades en que
establece esa incompatibilidad entre actividades, o r d e n a n d o su separa-
se divide el servicio (produccin, transporte, distribucin y comercia-
cin; pero admite que el objeto social de una compaa puede incor-
lizacin en el ejemplo del suministro de electricidad), si se quiere evitar
porar actividades incompatibles, siempre y cuando una de ellas se ges-
situaciones de abuso, la transparencia y la imputacin dje costes a cada
tione directamente, y las restantes mediante la titularidad de acciones y
una de las actividades es fundamental. El grado de transparencia, tam-
participaciones en compaas distintas que desarrollan esas actividades.
bin de control pblico, es ms necesario en relacin inversa al grado de
La disposicin transitoria quinta de la Ley 54/1997 fija el tiempo de
desmembramiento de las actividades. Si el viejo monopolio se divide en
este proceso de transformacin jurdica, que no de titularidades. En todo
varias empresas, cada una de las cuales acta en una de las actividades
caso, la gestin de la red de transporte se transforma en un common
(una o varias empresas productoras, una empresa de transporte y distri-
carrier con un gestor econmico y otro de la actividad, que tienen pro-
bucin, encargada del common carrier, y varias empresas distribui-
hibida su participacin en las actividades de produccin y distribucin.
doras), unido a la libertad de entrada de nuevos operadores, las necesi-
dades de transparencia son menores. Las reglas ordinarias de contabilidad En los casos de compatibilidad de actividades, de servicio y de mer-
j u n t o con la competencia efectiva sern suficientes. En cambio, cuando cado, con particular mencin en el caso de la gestin de redes, el me-
el operador pblico da paso a un operador privado, que sigue siendo el canismo bsico es la separacin contable. Su finalidad se describe en
dominante, sin separacin de actividades, la transparencia y motivacin los considerandos de la Directiva 9 7 / 6 7 / C E sobre el mercado interior
de sus nmeros se hace indispensable, mucho ms si asume la gestin de de los servicios postales. Dice as: es necesaria una separacin contable en-
la infraestructura que condiciona las actividades. Es necesario saber cuanto tre los diferentes servicios reservados y los servicios no reservados con el fin de
cuesta esa gestin, para poder determinar el peaje correspondiente al establecer la transparencia de los costes reales de los diversos servicios y con el fin
derecho de acceso, sin que quien lo ejerza abone ms que el coste real de evitar que las subvenciones cruzadas del sector reservado al no reservado pue-
de prestacin. Para ello se hace indispensable la separacin de activida- dan afectar desfavorablemente a las condiciones de competencia de ste ltimo.
des productoras y distribuidoras, en los suministros en los que concurren, Este ese el sentido del art. 29 de la Ley 24/1998, del Servicio Postal Uni-
para evitar situaciones de monopolio y financiacin de una actividad so-
bre la otra. Estas razones conducen a mecanismos jurdicos que ofrezcan
esa transparencia y que den a la autoridad competente la informacin
adecuada para el ejercicio de sus competencias, entre ellas las que osten-
te en materia de tarifas, peajes y precios administrativos. lu;. f r e n t e a este mismo problema, el control administrativo y judicial frente a la
opacidad tarifaria, ARIO ORTIZ propuso en su da frmulas c o m o la descomposicin
Esos mecanismos son tres fundamentales: el primero, la separacin paramtrica de las tarifas y las frmulas polinmicas {La potestad tarifaria, ob. cit., pg.
jurdica de actividades, el segundo, la separacin contable entre las ac- 162 a 165). De cada u n o de esos mecanismos se habl ya en el captulo tercero, ep-
grafe 3.
I.OS F.O.LII.1BRIOS: EQUIVALENCIA, KQJUIDAD Y CONTROL 195
194 TARIFAS, TASAS, l'KAJK.S Y l'RK.CIOS ADMINISTRATIVOS

versal, que traspone el art. 14 de la Directiva mencionada, dispone que accionar contra conductas basadas en la opacidad tarifaria, propia de
existirn cuentas separadas, como mnimo, para cada servicio reserva- situaciones de monopolio m\
do y para los servicios n o reservados. Lo mismo puede sostenerse* del En resumen, el ordenamiento jurdico aporta instrumentos que persi-
art. 34 de la Ley 11/1998, General de Telecomunicaciones. -La obliga- guen hacer efectivo el principio de transparencia, condicin inexcusable para
cin impuesta al o p e r a d o r d o m i n a n t e de llevar cuentas separadas y disponer de la informacin cierta y suficiente, que permita, en unos casos
auditadas referidas a las distintas actividades que realice persigue el con- fijar tarifas, tasas y precios administrativos, en otros controlar su legalidad.
trol de cualquier frmula de subvencin cruzada, no slo de activida-
des reguladas hacia las no reguladas, sino incluso de stas hacia aque-
llas (evitar que el precio de interconexin y de acceso incorporen costes 4.3. El control judicial ^
de actividades de mercado, haciendo a estas ltimas ms competitivas).
a) Fijacin y revisin de las tarifas: acto o reglamento?
El tercer mecanismo que se recoge en la legislacin es la normali-
zacin de la contabilidad y de los criterios de imputacin de costes. Nue- La primera cuestin polmica sobre el control judicial d e las tari-
vamente, los considerandos de la Directiva 9 7 / 6 7 / C E son expresivos de fas es el de su alcance, que vara segn se considere que la decisin
esa finalidad: los proveedores del servicio universal deben instaurar en plazo de su establecimiento es acto o es reglamento. Durante muchos aos,
razonable sistemas de contabilidad de costes que puedan ser verificados deforma la cuestin fue objeto de discusin con reflejo en la jurisprudencia l97.
independiente, que posibiliten la imputacin de costes a los servicios de la forma
ms precisa posible sobre la base de procedimientos transparentes; que tales re-
quisitos pueden satisfacerse, por ejemplo, mediante el reparto ntegro de los cos-
tes. La extincin de la necesidad de esos sistemas contables se produci-
r cuando imperen condiciones reales de libre competencia. El art. 14.3 de 1,M
' En ocasiones se suma a estos principios el de independencia, identificado con
la citada Directiva fija criterios generales de imputacin. El art. 27 de la la atribucin de la potestad de fijar esas tarifas, peajes y precios, a una Administracin,
Ley 11/1998, General de Telecomunicaciones, seala que la Comisin Comisin o Agencia independiente. Lo cierto es que la normativa comunitaria se limita
del Mercado de Telecomunicaciones establecer los criterios y condi- a ordenar la separacin entre el regulador y los gestores, no se pronuncia sobre la nece-
ciones del sistema de contabilidad de costes al que habrn de ajustarse sidad de diferenciar, a su vez, entre el regulador y el ejecutivo. Y es que, sujetas las tari-
los titulares de las redes a los efectos de fijar el precio de interconexin. fas, peajes y precios a reserva de ley, el papel complementario que corresponde al regla-
Su desarrollo se produce en los art. 28 y siguientes del R.D.d736/1998, mento queda a la decisin de cada legislador estatal.
m
de 31 de julio. Estas disposiciones son transposicin del art. 8 de la Di- El debate doctrinal sobre la diferencia acto-norma ( t e m p r a n a m e n t e , MARTN-
RKTORTII.I.O BAQUI-.R, L., Actos administrativos generales y reglamentos, Revista de Ad-
rectiva 9 7 / 3 3 / C E . La importancia de una contabilidad transparente,
ministracin Pblica, 40, 1963, pgs. 225 a 249, en especial pgs. 247 al final) tuvo su
comn para todos los operadores y obligatoria, queda acreditado con
reflejo en materia de tarifas. ARIO ORTIZ, t o m a n d o c o m o base las explicaciones de
la tarifa elctrica, segn se expuso ms atrs.
MK.II.AN G I L . J . L . (La distincin entre norma y acto administrativo, E.N.A.P., Madrid, 1967),
Quizs no tenga la misma e n t i d a d p e r o el principio de tarifa afirm que las tarifas deben ser calificadas como n o r m a , esto es, d e r e c h o objetivo (Las
desglosada, que se reconoce como derecho de los usuarios en buena tarifas..., ob. cit., pgs. 123 y 124). En contra, TORNOS MAS sostuvo que el precio im-
puesto es un acto administrativo general, d e c o n t e n i d o no normativo y d e efecto con-
parte de las leyes de servicios privados de inters general, cumple un
tinuado, siendo irrelevante la necesidad de 1 su publicacin (Rgimen Jurdico de la inter-
papel relevante, en cuanto permite a los usuarios reaccionar ante la im-
vencin de los poderes pblicos..., ob. cit., pg. 242 y 243); no obstante, en un trabajo ulterior
posicin de tarifas injustificadas (por servicios no solicitados o por ser-
parece aceptar el carcter normativo de la tarifa o precio (Comercio interior y exte-
vicios no realizados), de m o d o que las autoridades pblicas puedan re- rior, ob. cit., pg. 659 y 660).
196 TARIFAS, TASAS, PEAJES V PRECIOS ADMINISTRATIVOS
LOS EQUILIBRIOS: EQUIVALENCIA, EQUIDAD V CONTROL 197

En la segunda mitad de los aos ochenta, la jurisprudencia se decanta mandato; sin l careceran de sentido (adecuacin del precio final, cam-
hacia su carcter normativo, con las consecuencias sobre los modos y bio de cartonajes) 1!W .
formas de revisin judicial q u e ello acarrea (por todas, STS. 24 de fe-
En conclusin, la fijacin del precio administrativo, de la tarifa o
b r e r o de 1999, Ar. 1387). Se acepta la tesis de que el precio adminis-
de la tasa, dentro del marco fijado por el legislador, es un acto adminis-
trativos, la tarifa o la tasa es u n elemento normativo desgajado de la
trativo normativo, de naturaleza reglamentaria; en realidad, esa es la
norma.
misma naturaleza que tiene la fijacin municipal d e tasas y precios en
Ejemplo de este entendimiento es la STS. de 4 de julio de 1987 ejercicio de su potestad normativa.
(Ar. 5504), sobre la O r d e n de 10 d e agosto de 1985, de margen de be-
neficio de las oficinas d e farmacia por dispensacin de especialidades
farmacuticas, y la Resolucin de 10 de agosto de 1985 que desarrolla b) Discrecionalidad en la determinacin de las tarifas, peajes y precios ad-
su aplicacin. ministrativos?
De acuerdo con ella, para diferenciar entre n o r m a y acto es preci- Qued dicho que la potestad tarifaria se articula sobre conceptos
so tener en cuanta los siguientes factores: el origen, la expresin formal, jurdicos indeterminados. Es sabido q u e esos conceptos son indetermi-
el mbito y los efectos, los destinatarios y, por supuesto, el contenido. En el nados en su definicin legal, pero determinados en el m o m e n t o d e su
caso de la O r d e n d e 10 de agosto de 1985, el Tribunal Supremo en- aplicacin, aun admitiendo la existencia de un espacio difuso, de incer-
cuentra un conjunto de obligaciones de hacer y de no hacer o de dar que tidumbre, en el que se reconoce un margen de tolerancia m. Los con-
alberga aqulla, como tambin la Resolucin de 10 de agosto de 1985 que la ceptos jurdicos indeterminados, empleados en el supuesto de hecho
desarrolla, que se imponen unas veces a los laboratorios respecto del suminis- de la norma, nada tienen que ver con la discrecionalidad. Los hechos
tro de productos, envases o cartonajes y reetiquetados y siempre a las Oficinas son los que son, por difcil que sea su prueba. No cambia un pice esta
de Farmacia, incidiendo de modo difuso, pero innegable sobre los clientes y con- conclusin cuando la integracin y aplicacin de ese concepto obliga a
sumidores. Ello le lleva a sostener q u e esa O r d e n n o es un acto admi- la Administracin a acudir a conocimientos tcnicos especficos 200 . Ejem-
nistrativo, con u n destinatario singular o u n a pluralidad de ellos, sino plos habituales de esta categora conceptual son el justo precio en la
u n a disposicin que configura reglas de conductas futuras (mandatos y pro- expropiacin forzosa y el estado de ruina en el mbito urbanstico,
hibiciones), cuyo cumplimento no agota en s mismo las pautas de comporta-; -' sobre los cuales los tribunales ejercen un control pleno.
miento y cuya fuerza de obligar nace de su promulgacin o publicacin en el
peridico oficial. Concluye declarando q u e se trata de u n a norma de
naturaleza reglamentaria.
El conjunto de obligaciones que reconoce el juzgador, j u n t o a la ''* En esta misma lnea, TORNOS MAS menciona la STS. d e 27 de j u n i o de 1989 (Ar.
pluralidad de sujetos obligados o afectados y su vigencia indefinida, traen 4717) que anul la Orden de 1 de agosto de 1984, q u e estableci los precios del'azcar
causa de la fijacin administrativa del margen comercial aplicable en el para la campaa 1984/1985 (ob. cit., pg. 659).
precio de venta de las especialidades farmacuticas. El elemento nor- m
GARCA DE ENTERRA, E. y FERNNDEZ RODRGUEZ, T.R., Curso de Derecho Adminis-
mativo es la imposicin de ese margen de beneficio. No lo reconoce trativo, I, 8.a ed., Civitas, Madrid, 1998, pgs. 448 a 455. Tambin los clsicos, SANZ M O -
expresamente, pero es el presupuesto de su razonamiento. Ese es el que RENO, ., Conceptos jurdicos, interpretacin y discrecionalidad administrativa, Civitas, Madrid,
innova el ordenamiento jurdico en la medida que supone un cambio 1976, y Mozo SEOANE, A., La discrecionalidad en la Administracin Pblica en Espaa. Anli-
de las reglas de funcionamiento de la actividad afectada, las dems obli- sis jurisprudencial, legislativo y doctrinal 1894-1983, Montecorvo, Madrid, 1985.
200
gaciones las q u e centran la atencin del Tribunal derivan de este As, DESDENTADO DAROCA, E., Los problemas de la discrecionalidad tcnica (un estu-
dio crtico de la jurisprudencia), Civitas, Madrid, 1997, pg. 64.
198 TARIFAS, TASAS, l"KA|LS YJ'RKGIOS ADMINISTRATIVOS
I .OS KQUII.IHKIOS: KQUIVAl.KNCIA, KO.LTDAI) Y CONTROL 199

Q u e exista un margen de apreciacin (en una parcela valorada por tica: exigencia es sinnima de necesidad y sita el marco de referencia en la
las partes entre diez y quince millones de pesetas, tan justo precio pue- relacin buque-muelle... parece razonable que... se tenga en cuenta la profundi-
den ser trece millones, como trece millones quinientas mil) no con- dad del atracadero en funcin del calado de los barcos, que cuanto mayor sea
vierte la actividad de concrecin d e estos conceptos en ejemplo de la requerir a su vez ms profundidad de las aguas, conseguida mediante las co-
llamada discrecionalidad tcnica. En sentido estricto, esta clase de dis- rrespondientes obras... por otra parte, sta constituye un elemento fijo, perma-
crecionalidad se define por ser u n a actividad valorativa fundamenta- nente y conocido de antemano. En consecuencia, salva el contenido de la
da en reglas de una ciencia, disciplina o arte, la cual se expresa en Orden en este punto, pero lo hace mediante el control pleno de los
juicios que admiten un margen de opinabilidad 2 0 1 . No existe esa clase trminos y conceptos empleados 20 -'.
de discrecionalidad en la fijacin de las tarifas. Los criterios de cuan-
tificacin responden a una reglas tcnicas (de contabilidad y auditora)
q u e son explicables por sus conocedores, aplicables por la Adminis-
tracin y fiscalizables por los jueces, como prueban una sucesin de
pronunciamientos judiciales; y ello, pese a que, como en todas las pro-
fesiones, las regulae artis evolucionen (los criterios de valoracin de -"- De este tenor es tambin la STS. 13 de febrero de 1999 (Ar. 1971), sobre las
las edificaciones a efectos de ruina econmica o los criterios d e impu- tarifas por conduccin de aguas por el Acueducto Tajo-Segura. El Tribunal efecta un
anlisis minucioso de cada u n o de los c o m p o n e n t e s de esas tarifas. Tres son los com-
tacin de costes).
ponentes de esa tarifa (art. 7 Ley 5 2 / 1 9 8 0 ) : a) el coste de las obras, b) los gastos fijos
Buena prueba de lo que se dice es la sentencia del Tribunal Supre- de funcionamiento y c) los gastos variables de funcionamiento. Sobre el primer com-
mo, de 14 de e n e r o de 1999 (citada), sobre tarifas portuarias, que en- p o n e n t e , el Tribunal afirma que la omisin de las amortizaciones, excluidas por la Ad-
juicia la Tarifa G-2 Atraque de la O r d e n de 14 de febrero de 1986 ministracin, es contraria a Derecbo (parece de elemental lgica que las sumas abonadas
(las bases para la liquidacin de la presente tarifa sern: la eslora mxima, la por este concepto en cada anualidad hayan de amortizar la parte correspondiente del total de la
profundidad del muelle y el tiempo de permanencia en el atraque o amarre). inversin hasta que esta se encuentre satisfecha en su totalidad). Igualmente, a a d e la inde-
bida aplicacin de partidas en el apartado de inversiones, que carecen de ese carcter
En ella, hacindose eco de una anterior doctrina, el juzgador sos- y la nulidad del c o m p o n e n t e afeccin, que p r e t e n d e englobar la reduccin de los be-
tiene que dos de los criterios sealados (la eslora mxima y el tiempo neficios concesionales por decisin del Estado. En relacin con el s e g u n d o c o m p o -
de permanencia en atraque) no ofrecen ambigedad alguna, pero que nente, el Tribunal, nuevamente, desmenuza los elementos que la Administracin ha
en cambio, el segundo de los factores en juego se configura con una desafortu- incluido. En efecto, los gastos fijos de funcionamiento incluyen una previsin de gas-
nada expresin, ni nutica ni jurdica, que provoca una cierta perplejidad. Sin tos de funcionamiento necesarios para la explotacin (previsin, es decir, un presupues-
aludir al calado, que es el nombre propio de la dimensin vertical del buque en to de los gastos fijos que van a producirse en una anualidad, resulta obligada su liquidacin
su parte sumergida, ni tampoco a la profundidad sin ms del fondadero, se acu- formal), algo que no se hizo. La segunda infraccin es el reparto de los gastos fijos de
funcionamiento no entre el total de dotaciones existentes e i n d e p e n d i e n t e del volu-
de a una perfrasis que enturbia el entendimiento y dificulta su comprensin.
men de aguas suministradas, sino en atencin al agua efectivamente trasvasada y en
Ante esta incertidumbre sobre u n o de los elementos clave de la tarifa,
funcin de la consumida por cada concesionario, con el resultado de a u m e n t a r en con-
el Tribunal aborda su comprensin mediante una operacin hermenu-
diciones gravosas el importe del metro cbico de agua trasvasada. Por ltimo, sobre el
c o m p o n e n t e , gastos variables de funcionamiento, lo ms destacado es la siguiente afir-
macin falla aqu la toma en consideracin del resultado de las previsiones hechas en este pun-
to con ocasin de la aprobacin de las tarifas inmediatamente antniores como nico procedi-
miento para poder asegurar que la nueva previsin est fundamentada no en clculos apriorsticos,
201
Ic.ARTUA SALAVLRRA, J., Discrecionalidad tcnica, motivacin y control judicial, Civitas, sino en pautas contrastadas y razonables. Nuevamente, el control judicial sobre los costes
Madrid, 1998, pg. 28. que conforman la tarifa es plena.
200 TARIFAS, TASAS, l'KAJKS Y l'RF.CIOS ADMINISTRATIVOS LOS KQUIMHRIOS: FO_UlVAI.F.N('.IA, EQUIDAD Y CONTROL 201

No es distinta la resolucin judicial del recurso d e la Asociacin segn cual sea el mbito de discrecionalidad afectado 20S , ni tampoco la
de Empresarios d e la Industria Farmacutica contra el R.D. 271/1990, tendencia a presumir la validez d e los clculos de la Administracin. En
de 23 d e febrero, sobre precios d e las especialidades mdicas. El ar- lnea con la abundante jurisprudencia q u e se refiere a la presuncin de
g u m e n t o fundamental de los recurrentes era q u e esa disposicin: im- acierto de los Jurados Provinciales de Expropiacin en la fijacin del
pone unos criterios de determinacin carentes de coherencia y de funcio- justiprecio por la imparcialidad y especializacin de sus miembros 2 0 4 , el
nalidad, criticando en especial determinadas variables que afectan a la Tribunal Supremo reconoce igual presuncin de acierto a los peritos
empresa y no al producto determinado. A esta acusacin de arbitrarie- que trabajan para la Administracin competente para fijar o revisar ta-
dad, r e s p o n d e el Tribunal en los siguientes trminos: La finalidad rifas, peajes y precios. En unos casos declara la validez de las tarifas por
esencial del reglamento impugnado es que los precios finales de los medica- el rigor y garanta de los informes administrativos en los que se sustenta (STS.
mentos sean calculados en funcin de su coste real, de manera objetiva y trans- 27 de diciembre de 1996, Ar. 9800), en otros, esa declaracin se susten-
parente. Las alegaciones de Farmaindustria no logran demostrar que las va- ta en la razonabilidad del clculo y la falta de cualquier prueba de contrario
riables que, en su opinin, no afectan a las especialidades farmacuticas sino sobre su arbitrariedad (STS. 2 de marzo de 1995, Ar. 2192). El estableci-
a las empresas impliquen realmente una contradiccin lgica con el referido miento de esta presuncin es discutible, pero lo importante es que los
fin esencial, en forma que como se afirma sea imposible obtener con ellos tribunales admiten prueba en contrario y, por tanto, el control p l e n o '
costes reales y completos. La prueba pericial, de resultado no decisivo, tam- de las decisiones valorativas realizadas p o r la Administracin.
poco permite llegar a tal conclusin. (...) Las distintas variables que estable-
ce el Real Decreto para la determinacin de los costes se justifican por la Ad-
ministracin demandada en funcin de esta singularidad del mercado de c) Controlar el margen de beneficio: el caso lmite
medicamentos (la estructura de coste de la industria farmacutica es comple-
La afirmacin de que todos los elementos de coste q u e permiten
ja y el mercado de especialidades farmacuticas se caracteriza por una situa-
fijar la tarifa son conceptos jurdicos indeterminados es cierta; pero, en
cin de competencia imperfecta).
el caso de que la gestin o prestacin corresponda a un operador priva-
En este segundo caso, lo destacable es q u e afirma la revisin judi- do, es incompleta.
cial plena de los conceptos determinantes de los precios mediante la A los elementos que integran el coste debe sumarse el beneficio. El
p r u e b a pericial p e r t i n e n t e q u e evidencie su falta d e f u n d a m e n t o , normal beneficio industrial del art. 126.2.b) in fine del Reglamento de
irrazonabilidad o arbitrariedad. Q u e en este caso n o se admitiera la in- Servicios de las Corporaciones Locales, o el porcentaje correspondiente al
tentada por las empresas n o prueba lo contrario, sino que la practicada
no fue suficiente para desvirtuar los fundamentos de la decisin adop-
tada por la Administracin.
En suma, la plenitud del control judicial sobre los elementos que
conforman las tarifas, los peajes y los precios es incuestionable. En caso 'm Sobre la diferente posicin de la jurisprudencia frente a la discrecionalidad tc-
de duda, la idntica naturaleza entre la tarifa y el justiprecio, ambos son nica segn la materia de que se trate (en especial, las comisiones de valoracin de acce-
so al empleo pblico frente a la determinacin del justiprecio o la ruina), ampliamente,
una compensacin econmica ajustada a costes reales, permite acudir
Dl'.SDF.NTAlH) DAROCA, Los problemas del control judicial de la discrecionalidad tcnica..., ob. cit.,
a la abundante jurisprudencia sobre el justo precio en la expropiacin
pgs. 69 y sigs.
forzosa. - 04 Cfr. GARCA GMEZ PE MERCADO, E, El justiprecio de la expropiacin forzosa, 2. a ed.,
Con todo, n o puede ocultarse ni la diferente actitud de los jueces* Comares, Granada, 1998, pgs. 72 a 80 sobre la presuncin d e acierto, pgs. 183 a 210
sobre los criterios de valoracin de derechos distintos del suelo.
202 TARIFAS, TASAS, PEAJES Y PRECIOS ADMINISTRATIVOS i .os EQUILIBRIOS: EQUIVALENCIA, EQUIDAD Y CON TROI. 203

beneficio empresarial a que se refiere el art. 3.3 del R.D. 271/1990, de 23 cial de la validez de la decisin discrecional adoptada. En otros trminos,
de febrero, de reorganizacin de la intervencin de precios en las espe- las decisiones que puedan adoptar las autoridades competentes sobre pre-
cialidades farmacuticas de uso h u m a n o . Igual papel desempea el re- cios y tarifas son susceptibles de revisin judicial, sin que la dificultad o
conocimiento de un rendimiento razonable a la inversin en activos fijos imposibilidad de corregir los efectos producidos argumento que se suele
de los servicios portuarios o de la retribucin econmica de los opera- esgrimir en contra sea motivo suficiente para negar aquel control, tan
dores del sector elctrico, entre otros. slo obligar a acudir a una reparacin o indemnizacin.
Este margen, cuota o porcentaje de beneficio o de retribucin es Siendo discrecional este elemento de la tarifa, su revisin es siem-
discrecional cualquiera que sea el poder pblico que lo establezca (el pre posible en la medida que se produzca un cambio de las circunstan-
legislador o la Administracin competente). Ello lo diferencia de los cias consideradas en su determinacin, entre ellas, su incidencia en la
restantes elementos de la tarifa, de la tasa o del precio administrativo: actividad econmica y su sujecin a las potestades de ordenacin eco-
el rgano competente para fijarlo puede optar entre varios mrgenes nmica general.
igualmente vlidos, el ordenamiento jurdico le reconoce la facultad de
decidir cul es el que mejor sirve los intereses pblicos enjuego.
Es indudable que si la Administracin reconoce un margen comer-
cial del 4,2 %, o fija ese porcentaje como incremento o reduccin de la
tarifa o del precio administrativo, el control judicial de esa decisin es
limitado. Ello explica la pregunta de Tornos Mas en este caso: Poda
el Tribunal hacer otra cosa?, Poda haber decidido que lo correcto era un incre-
mento del 4,5 %? 2(, . La respuesta, claro est, slo puede ser negativa.
Pero no por ello esa decisin debe quedar excluida de control judicial
y, por tanto, de justificacin.
Que el margen de beneficio sea un acto discrecional no es causa su-
ficiente para reconocer un mbito de reserva de administracin exen-
to de revisin jurisdiccional. Lo discrecional es jurdico, por tanto, sus-
ceptible de enjuiciamiento a la luz del ordenamiento. Es competencia
judicial decidir si una actuacin administrativa es discrecional y, en tal
caso, controlar sus elementos reglados (presupuesto de hecho, compe-
tencia, procedimiento y fin pblico) y valorar la decisin hacindola pa-
sar por el tamiz de los principios generales de igualdad e interdiccin de
la arbitrariedad (que permitiran anular un margen comercial abusivo).
El cumplimiento de estos presupuestos y principios ser condicin esen-

-0' Ob. cit., pg. 661.


CAPTULO QUINTO

LA POLTICA ECONMICA: CONTROL DE PRECIOS


VERSUS REGULACIN DE TARIFAS

1. EL PROBLEMA: LA REDUCCIN DE LAS TARIFAS PARA CONTENER LA IN-


FLACIN

1.1. La lucha contra la inflacin

Cada cierto tiempo, una decisin gubernamental cuestiona todo el


rgimen jurdico de las tarifas, peajes y precios administrativos. Las le-
yes liberalizadoras n o han cambiado la situacin.
Es el caso del Real Decreto-Ley 6/1999, de 16 de abril, de medidas
urgentes de liberalizacin e incremento de la competencia. Su razn de
ser: importantes aumentos en los precios de algunos sectores, especialmente aqu-
llos menos expuestos a la competencia exterior. Su objetivo: la adopcin de me-
didas urgentes para evitar la aparicin de tensiones injlacionistas... antes de que
el incremento de la demanda agregada origine posibles brotes de inflacin que ame-
nacen la estabilidad y duracin del proceso expansivo de nuestra economa. Sus
consecuencias: la implantacin de medidas liberalizadoras, como la dis-
minucin del nivel de consumo requerido para acceder a la condicin
de consumidor cualificado de gas, y la reduccin de tarifas y precios. Es-
tas ltimas consistieron en convertir los aranceles de los fedatarios pbli-
cos de fijos a mximos, reducir las tarifas elctricas de baja tensin en el
1,5% sobre las que entraron en vigor el 1 de enero de 1999, recortar las
tarifas de Telefnica, S.A., y disminuir el margen comercial de los alma-
cenes farmacuticos hasta el 9,5% del precio de venta del almacn sin
impuestos (arts. 2, 5, 7 y 9 del citado R.D. Ley 6/1999).
206 TARIFAS. TASAS. PLAjIS Y PRKCIOS ADMINISTRATIVOS
\A POLTICA K C O N M I C A : CONTROL DK PRI.CIOS VI.RSUS RI.CII.ACIN 1)1. TARIFAS 207

En resumen, el Gobierno reduce las tarifas y precios de determina- j e , su estructura basada en conceptos jurdicos indeterminados. La re-
dos bienes y servicios como medida contra la inflacin 2W\ duccin de las tarifas elctricas o telefnicas en un porcentaje global,
Es significativo que ese conjunto de medidas no tengan la misma al margen, en apariencia, de toda consideracin sobre costes de pro-
cobertura competencial, sino que cada una de ellas se base en un ttulo duccin, distribucin, amortizacin, o inversiones, no parece ser ms
diferente. La disposicin final primera de esa norma basa la reduccin que un recorte del margen de beneficios reconocido a la empresa.
de tarifas elctricas y el cambio de condiciones del consumidor cualifi-
cado de gas en los art. 149.1.13 y 14 CE, de bases y coordinacin de la
1.2. Trasladar a los usuarios la disminucin de precios
planificacin general de la actividad econmica y de la hacienda gene-
ral; en cambio, la reduccin de las tarifas telefnicas se funda en el
La poltica de precios, adems de la lucha contra la inflacin, en-
art. 148.1.21 CE, de competencia exclusiva estatal sobre telecomunica-
cuentra en los ltimos aos una segunda causa: la reaccin del poder
ciones, igual que ocurre con el margen comercial de los almacenes far-
pblico ante la pasividad de las empresas para trasladar a los ciudada-
macuticos, que se apoya en los art. 149.1.13 y 16 CE, bases de la sani-
nos mejores precios en los sectores y servicios abiertos a la competen-
dad interior. La mezcla de ttulos materiales especficos (art. 149.16 y
cia, o cuando menos, en los que existe un margen notable para la com-
21, sobre sanidad y telecomunicaciones), con el ttulo de ordenacin
petencia en precios. Dos casos lo ejemplifican:
general de la actividad econmica (art. 149.1.13), muestra tl\ia notable
confusin de ttulos competenciales y, lo ms importante, de conocimien- El acuerdo de la Comisin Delegada del Gobierno para Asuntos Eco-
to sobre su alcance; es elocuente que la reduccin de tarifas elctricas nmicos, de 5 de marzo de 1998, que aprob las tarifas por llamadas de
se base en la ordenacin econmica en general, sin mencionar ttulo los abonados de redes fijas a abonados de redes de telefona mvil au-
sustantivo alguno. tomtica, con base en el art. 16.7 del R.D.-Ley 7/1996, de 7 de j u n i o .
Impugnado por Telefnica, S.A., el Tribunal Supremo recuerda los ar-
Lo cierto es que esta clase de medidas, cuyo objetivo es el control gumentos justificativos de la decisin: la posicin del operador dominante
de la inflacin, dan al traste con los complejos equilibrios que subyacen le haba venido permitiendo no trasladar a este segmento de las tarifas telefni-
en las tarifas, peajes y precios de servicios y actividades reguladas. Esos cas rebajas que, en otros rdenes, haba incorporado... aun cuando pueda reco-
equilibrios segn ha quedado expuesto se articulan en cada servi- nocerse que exista una cierta concurrencia entre los operadores de telefona m-
cio o sector, en algunos para cada una de las actividades reguladas, en vil, stos, no tenan mayor inters para rebajar el precio percibido por el trnsito,
otros todas las actividades determinan la tarifa (el caso elctrico), pero a travs de su red, de las llamadas que reciban desde la red fija, pues se trata de
siempre en cada servicio. El control de precios se ejerce sobre todos los comunicaciones iniciadas y pagadas por abonados que no eran clientes suyosu..
servicios en tanto que debe sobreentenderse las medidas contra la el panorama resultante ni el operador dominante de la red fija ni los operadores
inflacin deben tener ese alcance. Pero, adems, esta potestad de con- de las redes de mviles tenan incentivos para la rebaja de tarifa por llamadas
trol en realidad de congelacin o reduccin de los precios parece telefnicas de fijo a mvil por tratarse de un segmento del mercado telefnico aun
echar por tierra la complicada construccin de cada tarifa, precio o pea- no competitivo (STS. 24 de j u n i o de 1999, f.j.8.9 Ar. 4505). La cita era
necesaria por lo grfico de su exposicin. Aun en condiciones de com-
petencia, las condiciones particulares de un mercado pueden conducir
a precios inequitativos en detrimento de los usuarios y consumidores.
-(Mi Igual enfoque adopta el R.D.-Ley 16/1999, de 15 de octubre, por el que se adop-
tan medidas para combatir la inflacin y facilitar un mayor grado de competencia en las El R.D.-Ley 12/1999, de 31 de julio, de medidas urgentes para la
telecomunicaciones. El problema es la inflacin, el factor que se estima ms determi- contencin del gasto farmacutico en el Sistema Nacional de Salud, es
nante es la falta de competencia suficiente. aun ms claro. En su exposicin de motivos se justifica el recorte del

(
208 TARIFAS, TASAS, PEAJES Y PRECIOS ADMINISTRATIVOS [A POLTICA ECONMICA: CONTROL DK PRECIOS VKRSUS RECULACIN 1)E TARIFAS 209

precio industrial mximo de las especialidades farmacuticas, entre otros determinar el precio de un bien o servicio determinado, sino la regula-
argumentos, por que tales precios han mantenido una tendencia al alza du- cin del mercado en cada m o m e n t o impulsando el ajuste de la oferta a
rante los ltimos aos que no ha corregido, no obstante, la reduccin general de la demanda 2 1 0 . El mecanismo jurdico que articula esta poltica es la fi-
costes esperada en la economa espaola, ni los extraordinarios incrementos del jacin del precio de cada bien o servicio 211 .
consumo. Dicho en otras palabras, pese a la reduccin de costes y al in- Sin nimo exhaustivo, el rgimen jurdico de esta tcnica de inter-
cremento del consumo, los precios de los medicamentos siguen siendo vencin pblica en la economa lo conforman tres disposiciones funda-
iguales o superiores, de ah la necesidad de su recorte con el fin de tras- mentales 212 : el R.D.-Ley 12/1973, de 30 de noviembre, sobre medidas
ladar a los consumidores la rebaja inherente a la reduccin de costes y coyunturales de poltica econmica; el R.D. 2695/1977, de 28 de octu-N
al a u m e n t o de las ventas 2()7 . bre, que aprueba medidas relativas a poltica de precios 213 , y el R.D.-
En conclusin, trasladar a los usuarios'las mejores condiciones que Ley 7/1996, de 7 de j u n i o , de medidas urgentes de carcter fiscal y de
derivan de la competencia y de la bonanza econmica es el segundo fomento y liberalizacin de la actividad econmica 2 1 4 . De acuerdo con
motivo de las medidas de recorte de las tarifas, las tasas, los peajes y los ellos los pilares del control de precios p u e d e n resumirse como sigue:
precios administrativos.

2. L A POTESTAD DE C O N T R O L DE PRECIOS

2.1. Finalidad y rgimen jurdico 21,1


Vi LIAR PAIAS, ob. cit., pg. 55 y 79.
'-'" El carcter coyuntura! o p e r m a n e n t e de este mecanismo de intervencin fue
La poltica de precios es aquella actividad pblica que tiene por mi- objeto de polmica entre ARIO ORTIZ, que afirmo su carcter coyuntura! (ob. cit., pg.
sin ordenar y regular el mercado 2 0 8 a travs del poder de ajustar el pre- 88), y SAI AS HKRNNDKZ, que defendi su condicin de instrumento p e r m a n e n t e de po-
cio de los bienes y servicios al coste marginal para establecer forzosa- ltica econmica (Ordenacin de precios y responsabilidad administrativa, Revista Es-
mente los resultados de una libre competencia 2 0 9 . Su finalidad no es paola de Derecho Administrativo, 2, 1974, pgs. 227 y 228). Su regulacin por sucesivos
decretos-leyes explica el distinto entendimiento. Tras la Constitucin, el Estado tiene t-
tulos competenciales suficientes para intervenir sobre los precios, como medida coyun-
tural, pero su regulacin habr de establecerse en una ley ordinaria, no en un decreto-
ley, tal y como se explica ms adelante.
207 -'-' Para un repaso de los antecedentes normativos, TORNOS MAS, ob. cit., pgs. 33 a
En trminos parecidos se expresa el R.D.-Ley 15/1999, de 1 de octubre, de me-
didas de liberalizacin, reforma estructural e incremento de la competencia en el sector 86, ARIO ORTIZ, ob. cit., pgs. 73 a 77, 80 a 88. Su. proyeccin en el mbito local, GMKZ-
de hidrocarburos: la reciente evolucin del ndice de pierios al consumo (IPC) en nuestm pas, FKRRF.R MORANT, R., Legislacin estatal en materia de precios y concesiones de las cor-
aconseja la adopcin urgente de medidas de carcter estructural, econmico y fiscal que conduzcan poraciones locales, Revista de Administracin Pblica, 84, 1977, pgs. 298 a 306.
213
a una mayor liberalizacin, incrementen la competencia y disminuyan las tensiones inflacionis- Entre ambas disposiciones se dictaron otras tres: el Decreto-Ley 6/1974, de 27
tas. La conexin entre inflacin y competencia se hace evidente. de diciembre, el R.D.-Ley 13/1975, de 17 de noviembre, y el R.D.-Ley 18/1976, de 8 de
208 octubre, que introdujeron cambios menores en el rgimen fijado por el Decreto-ley de
Cfr. TORNOS MAS, Rgimen jurdico de la intervencin de los poderes pblicos en rela-
cin con los precios y las tarifas, ob. cit., pg. 223. Este trabajo sigue siendo de inexcusable 1973.
214
consulta para el estudio del control de precios. Ms reciente, ya citado, Potestad Tarifaria Sobre esta disposicin, FKRNNDKZ FARRKRES, G., Medidas urgentes para la libe-
y poltica de precios, ob. cit, pgs. 77 a 101. ralizacin y fomento de la economa: defensa de la competencia, precios y servicios mu-
m Tal y como precisa Vi LIAR PAIAS, J.L., en Poder de polica y precio justo. El nicipales, en Reforma y Liberalizacin econmica (Los Decretos-Leyes de junio 1996), Civitas,
problema de la tasa de mercado, Revista de Administracin Pblica, 16, 1955, pg. 12. Madrid, 1996, pgs. 215 a 247, en concreto sobre control de precios, pgs. 230 a 233.
210 TARIFAS. TASAS, l'K.AJKS Y I-RUCIOS ADMINISTRA! IVOS I J \ l'OTICA (ECONMICA: CONTROL DK PRECIOS VKRSUS RECULACIN I)K TARIFAS 211

a) El control de la inflacin y la falta de competencia en los sectores afectados La lectura del art. 13 de la Ley 7/1996, de 15 de enero, de Ordena-
cin del Comercio minorista, confirma la conclusin alcanzada. Tras afir-
La razn de ser es controlar y, en su caso, corregir los efectos que mar la libertad de precios, ese precepto faculta al Gobierno para fijar
los precios de determinados bienes y servicios, ya estratgicos o* esen- precios, mrgenes de comercializacin, o autorizacin administrativa
ciales, ya formados en condiciones monopolsticas o de escasa compe- previa, de los precios de los productos de primera necesidad (art. 13.2.a),
tencia, pudieran producir sobre la tasa de inflacin. El R.D.-Ley 12/1973 los bienes producidos y comercializados en rgimen de monopolio o
es el mejor ejemplo. El rgimen de control de precios que implanta es concesin administrativa (art. 13.2.b), y excepcionalmente, cuando en
una respuesta a los efectos inflacionarios causados por la crisis del pe- un sector se aprecie falta de competencia efectiva (art. 13.2.d). Q u e d e
trleo, y econmica, que se inicia ese ao. La exposicin de motivos para ms adelante la cuestin de la conformidad con las garantas for-
del R.D. 2695/1977 es tambin elocuente: El Gobierno es consciente de la males y materiales de la libertad de empresa de una autorizacin como
necesidad de vigilar los mecanismos deformacin de los precios de los diferentes la formulada 215 .
bienes y servicios y, muy particularmente, de los productos estratgicos respecto
del coste de la vida y de aquellos que se formen bajo condiciones monopolsticas,
con el fin de evitar la introduccin de componentes que pudiesen perturbar el b) Bienes y servicios objeto del control de precios
objetivo propuesto de reducir la actual tasa de inflacin. La exposicin de
motivos del R.D.-Ley 6/1999 del que se dio cuenta ms arribajusti- Desde el citado R.D.-Ley 12/1973 hasta el vigente R.D.-Ley 7/1996,
fica las medidas que incorpora para evitar la aparicin de tensiones infla- todas las normas sobre control de precios han estado acompaadas de
conistas . u n o o varios listados con los bienes y servicios afectados p o r sus man-
datos; si bien, esos listados han ido disminuyendo conforme los secto-
J u n t o a la preocupacin por controlar la inflacin, estas disposicio- res afectados han sido liberalizados de m a n e r a efectiva, no slo jurdi-
nes apuntan otra explicacin: la falta de competencia en las actividades camente. El anexo 1 del ciado R.D.-Ley 7/1996 contiene los precios
y servicios afectados. En los antecedentes del R.D. 2695/1977 se afir- autorizados de mbito nacional. La coincidencia con servicios pbli-
ma: la presente normativa deber constituir un paso hacia el pleno funciona- cos y actividades privadas de inters general sujetas a tarifas, peajes y
miento de los mecanismos de la economa de mercado evitando, por otro lado, los precios administrativos es significativa. Son precios autorizados de
riesgos que podran derivarse de la brusca ausencia de la intervencin de la Ad- mbito nacional:
ministracin en la actual situacin econmica. El R.D.-Ley 7/1996 acta en
la misma lnea: En materia de precios, las condiciones cambiantes de los ma- 1. Electricidad.
cados han determinado que en los ltimos aos el mbito de los precios autoriza- 2. Gas canalizado para usos domsticos y comerciales.
dos y comunicados se haya reducido significativamente en Espaa. De los esca- 3. Gases licuados del petrleo (costes de comercializacin).
sos precios an sometidos a autorizacin en el mbito nacional, algunos estn 4. Especialidades farmacuticas (excepto las publicitarias).
en disposicin de ser liberalizados gracias a la creciente competencia en determi-
5. Productos Postales y telegrficos bsicos.
nados sectores. Se infiere de lo expuesto la clara relacin entre el con-
6. Tarifas telefnicas y los servicios de telecomunicaciones determinados por la
trol de precios y la falta de competencia. La finalidad de tasar los pre-
normativa del sector.
cios es forzar que el precio se ajuste al coste marginal, algo que no se
produce debido a la falta de competencia. Ello permite entender, ade-
ms, que se trate de una tcnica jurdica tanto ms necesaria cuanto
mayor sea la intervencin y el dirigismo pblico de las actividades eco- -ir' Sobre esta ley, VlLLARKjo GAI-ANDK, H., Rgimen jurdico de los horarios comerciales,
nmicas. Gomares, Granada, 1999, 439 pgs.
212 TARIFAS, TASAS, PEAJES Y PRECIOS ADMINISTRATIVOS LA POLTICA ECONMICA: C O N ! ROL DE PRECIOS VERSUS RECLT.AC1N DE TARIFAS 213

7. Transporte pblico regular de viajeros por carretera. Administracin), y tener naturaleza no tributaria sino tarifaria 218 . No se
8. Tarifas de Renfe de transporte de viajeros de cercanas y regional, salvo dis- incluyen las tasas por servicios administrativos, pese a que, es evidente
posicin en contra en el contrato-programa vigente entre el Estado y Renfe. que si algn servicio se presta en condiciones de monopolio son los ad-

En consecuencia, la intervencin administrativa sobre la contrapres-


tacin exigida a los usuarios por el suministro de electricidad es doble: la
regulacin de la tarifa elctrica segn los presupuestos establecidos en la '-18 En el mbito local, la cuestin ha sido objeto de polmica. El art. 107 del tex-
Ley 54/1997 del Sector Elctrico, y el control de precios que, segn pa- to refundido de las disposiciones vigentes en materia de rgimen local (1986) dispone
rmetros distintos, ejerce el Gobierno en virtud de este rgimen jurdi- que las tarifas de los servicios pblicos (los i n c r e m e n t o s ) , afectados p o r la legislacin
co. Lo mismo ocurre con los servicios postales bsicos, con los servicios sobre poltica general de precios, una vez aprobadas por la entidad local titular del
de telecomunicaciones que conforman el servicio universal, con el sumi- servicio (el caso del transporte u r b a n o de viajeros o el abastecimiento d e aguas a po-
nistro de gases licuados del petrleo y con el transporte pblico regular blaciones, anexo II del R.D.-Ley 7 / 1 9 9 6 ) , d e b e r n ser autorizadas por la C o m u n i d a d
Autnoma. La controversia surge c u a n d o esas tarifas, la contraprestacin q u e se quie-
de viajeros por carretera 2,fi. Es ms, los trminos que emplea el legisla-
re exigir del usuario, son aprobadas c o m o tasas fiscales, no en ejercicio d e la potestad
dor sectorial para facultar al Gobierno para fijar tarifas y precios admi-
tarifaria, sino en ejercicio de la potestad tributaria local. Se sostiene en estos casos
nistrativos ms atrs criticados por imprecisos, todos los servicios de
que esas tasas no estn sujetas a la legislacin sobre control de precios: no son precios
telecomunicacin o slo los que forman el servicio universal?, encajan de servicio pblico y, de q u e d a r sometidos a ese control, se vulnerara la a u t o n o m a
sin dificultad con el modo en que se reconoce la potestad de control de local en materia tributaria. Para contestar esta cuestin una sentencia es clave: la STS.
precios. Bien es cierto que existe un criterio limitativo. En los servicios de 21 de e n e r o de 1993 (Ar. 393) sobre las tasas exigidas por un servicio municipal de
afectados, la competencia real aun est por llegar; su liberalizacin de suministro de agua potable. En ella se dice: Asi conocido el tema, la resolucin del mismo
momento es formal, no es real, ni siquiera cuando existen varios opera- se hace depender de si, a efectos competenciales para su aprobacin, las tarifas para el suministro
dores en una situacin de oligopolio 217 . municipal del caso merecen: o bien el calificativo legal de tasa (como sostiene el Ayuntamiento
apelado) o ya el de precio (como afirma la Comunidad Autnoma apelante); pues bien, a los
En cuanto al objeto es importante destacar que el trmino precio efectos de la competencia que ahora exclusivamente interesan, las tarifas del caso, independiente-
se emplea para identificar la contraprestacin que debe abonar el usua- mente de que es bien cierto que constituyen un ingreso de derecho pblico sometido al rgimen
rio del servicio o el adquirente del bien, sin prejuzgar su naturaleza ju- propio de las tasas (...) no lo es menos que en dichas tarifas concurre, en cuanto regulan una
rdica. El precio a que se refiere este rgimen jurdico puede ser tasa y contraprestacin pecuniaria a satisfacer por un bien o servicio que se adquiere o se utiliza, en su
tener naturaleza tributaria (lo es la contraprestacin por los servicios caso, la cualidad de precio, y por ello sometido a la normativa y competencias establecidas por las
postales), o puede ser precio de servicio pblico (precio fijado por la disposiciones regaladoras de la ordenacin econmica y su poltica de precios (...); de tal modo
que en relacin con las tarifas del caso y en aspecto competencial de su aprobacin, concurre una
doble naturaleza: la de tasa por una parte y la de precio por otra; sin que ambos calificativos
sean incompatibles entre si al obedecer uno y otro a diferentes objetivos o finalidades pblicas que
determinan una situacin de concurrencia o yuxtaposicin de competencias atribuidas a poderes
210
En cuanto al transporte de viajeros de cercanas y regional de ferrocarriles, de distintos: la tarifaria la Administracin Local y la de poltica de precios la Comunidad Autno-
acuerdo con lo dicho ms atrs, a raz del contrato-programa 1994-1998, esas tarifas pa- ma. En consecuencia, de este p r o n u n c i a m i e n t o resulta la sujecin a la poltica de con-
saron a ser precios comunicados. trol de precios de los servicios afectados, cualquiera que sea la naturaleza del precio
217 exigido: tasa o tarifa. Habla esta sentencia de u n a doble naturaleza, p e r o ello no es
Es el caso, descrito ms atrs, del suministro de gasolina en estaciones de servi-
as. La contraprestacin ser tasa o precio de servicio pblico. La clave es precisar cul
cio abiertas al pblico. Los precios son libres (art. 38 Ley 34/1998, del sector de Hidro-
es el objeto del control de precios y, segn se destac, el mismo es la contrapresta,cin
carburos), pero la situacin real es casi de precio nico, dada la estructura empresarial
del sector y la dominancia que ejerce Repsol. .../...
\j\ POLTICA K . C O N M I C A : CONTROL l)F. PKKCIOS VKRSL'S RKCLI.ACIN l)K TARIFAS 2 1 5
214 TARIFAS, TASAS, PKAJK.S Y PR1.CIOS ADMINISTRATIVOS

ministrativos licencias, inspecciones, certificaciones. Parece induda- El procedimiento administrativo se inicia a solicitud de parte (art. 5
ble, por tanto, que si se pretende controlar la inflacin mediante la con- y 6 del R.D. 2695/1977), dirigida a la Direccin General de Poltica Eco-
gelacin del precio de los servicios bsicos o esenciales en los que la nmica del Ministerio de Hacienda, que ha sustituido a la suprimida
competencia es reducida, debe empezarse por aquellos en los que la Junta Superior de Precios (art. 16.uno del R.D.-Ley 7/1996), cuyo in-
exclusividad es garantizada por el Estado 2,H . forme es preceptivo y previo a la decisin de la Comisin Delegada de
Asuntos Econmicos. Se exceptan los precios de la electricidad, infor-
mados por la Comisin Nacional de la Energa, las tarifas telefnicas y
c) Notas sobre su rgimen jurdico de telecomunicacin, que sern informadas por la Comisin del Mer-
cado de las Telecomunicaciones, y el gas canalizado para uso domsti-
En el mbito estatal, el rgimen de control de los precios, tras la co y comercial y gases licuados del petrleo, que compete al Ministerio
reforma realizada por el R.D-Ley 7/1996, queda en manos de la Comi- de Industria y Energa (art. 16.uno, in fine R.D.-Ley 7/1996); en este
sin Delegada para Asuntos Econmicos del Gobierno. Corresponde a ltimo caso es de entender que ese informe ha sido e n c o m e n d a d o a la
este rgano colegiado del Gobierno (art. 6 de la Ley 50/1997, de 27 de Comisin Nacional de Energa (disposicin adicional undcima, terce-
noviembre) autorizar las variaciones de los precios de los servicios in- ro, 1, cuarta de la Ley 34/1998, de 7 de octubre, del Sector de Hidro-
cluidos en el anexo I, as como la aprobacin de dicha relacin, con lo carburos).
que se vuelve al rgimen de deslegalizacin de bienes y servicios tradi-
cional (art. 16.siete de aquella disposicin). La valoracin de las propuestas de incremento de precios se efec-
tuar: teniendo en cuenta la evolucin de los costes del sector y las ganancias
Esta disposicin desplaza el rgimen de precios comunicados, esto de productividad en el marco del establecimiento de variaciones del IPC minora-
es, la obligacin de comunicar a la Administracin Pblica los aumen- dos en determinados porcentajes. Excepcionalmente podrn utilizarse tcnicas al-
tos de precios de determinados bienes y servicios, pero sin que ello im- ternativas, siendo necesaria su previa justificacin ante el rgano competente para
pidiera tal elevacin, ni quedara sujeto a autorizacin administrativa
(art. 16.cinco) 22l) . El control queda reducido a los precios autorizados,
que son los mencionados ms atrs 221 .

art. 16 del R.D.-Ley 7/1996 dice, textualmente, que los precios comunicados quedan exi-
midos de los correspondientes requerimientos.*De ah que pueda decirse: no se alcanza a com-
econmica exigida por determinados servicios y bienes, con independencia de su natu- prender el significado de esta disposicin, pues, si el requerimiento pretende referirse a la obligacin
raleza. En todo caso, la solucin es polmica. Con referencia a la misma sentencia, Tor- o carga de comunicar a la Administracin el nuevo precio con un mes de antelacin a la fecha que
nos parece decantarse por e n t e n d e r que la poltica de precios slo alcanza los ingresos pretenda su aplicacin, la exencin de esa carga supondra la negacin misma de la categora de
de sujetos privados (tarifas) no los ingresos de derecho pblico (tasas), esgrimiendo en precio comunicado. Y si no es as, que los piecios queden exentos de los coirespondientes requeri-
su apoyo una sentencia anterior (STS. 20 de noviembre de 1991, Ar. 8835). Cfr. TORNOS mientos no parece encontrar significado alguno, una vez que en el rgimen de los precios comunica-
MAS, Potestad tarifaria y poltica de precios, ob. cit., pgs. 97 a 99. Tambin STS. 2 de dos no se ha previsto ningn requerimiento (ob. cit., pg. 233).
j u n i o de 1999, Ar. 7094. -'-' Hasta su aprobacin, el control de precios se articulaba por dos mecanismos:
2Ia
El art. 74.1 de la Ley 54/1999 de 29 de diciembre de 1999, de Presupuestos precios autorizados y precios comunicados (cfr. arts. 1, 10 a 12 sobre precios autoriza-
Generales del Estado para el 2000 congela las tasas por servicios administrativos. dos, y 2, 13 a 16, sobre precios comunicados, del R.D. 2695/1977). Las tcnicas de con-
-- Aun c u a n d o la consecuencia parece ser la desaparicin de los precios comuni- trol de precios son muchas ms: congelacin de precios, fijacin administrativa, precios
cados, tiene razn FERNNDEZ. FARRERES al criticar este apartado. El apartado cinco del vinculados, precios registrados, precios vigilados, precios polticos, precios base mximos
y mnimos, sobre cada uno de ellos ViU-AR PAIASI', ob. cit., pgs. 74 a 79.
9 -A..

V
216 TARIFAS, TASAS, PEAJES Y PRECIOS ADMINISTRATIVOS LA POLTICA ECONMICA: CONTROL DE PRECIOS VERSUS RECl I.AC1N DE TARIFAS 217

informar las modificaciones de precios (art. 16.dos del R.D.-Ley 7/1996). En efecto, frente al carcter reglado de la potestad tarifaria (por
De su tenor literal parece inferirse que la frmula empleada es: IPC- ms que se base en conceptos jurdicos i n d e t e r m i n a d o s ) , la potestad
X%, esto es, la frmula britnica de determinacin del precio de los de control de precios es discrecional por esa vinculacin con la pol-
servicios pblicos privatizados 222 . En buena medida, esta frmula es an- tica general de precios y de ordenacin econmica. La j u r i s p r u d e n -
loga a la diseada en el art. 7 del R.D. 2695/1977. cia acepta sin discusin esta naturaleza. En ella es fcil e n c o n t r a r ma-
Si el criterio para tomar la decisin fuera el expuesto, las diferen- nifestaciones del siguiente tenor: ... corresponde a la Comisin Delegada
cias entre el rgimen tarifario de cada servicio o actividad y los meca- del Gobierno para Asuntos Econmicos dictar la resolucin que proceda... se
nismos de control de precios se aproximaran, con independencia, en trata de una potestad discrecional de dicha Comisin el concederlo o denegar-
tal caso, de que u n o de los dos devendra superfluo. Sin embargo, este lo, y si bien tal discrecionalidad por estar relacionada con la poltica general
criterio no es bastante. Contina vigente el apartado 4 del art. 7 citado: de precios no significa un cheque en blanco, puesto que su actuacin debe ser
La Junta Superior de Precios al elevar informe sobre los aumentos de precios suficientemente justificada y proporcionada y es susceptible de control juris-
autorizados tendr en cuenta, junto a las repercusiones de costes, consideracio- diccional, no ofrece duda, que incumbe al recurrente la prueba de que la Ad-
nes de poltica fiscal, energtica u otras que respondan a polticas generales apro- ministracin demandada haya actuado con arbitrariedad o desviacin de po-
badas por el Gobierno. Es esta previsin final la que parece quebrar la der, pues en caso, contrario el actuar administrativo goza de presuncin de
relacin entre los criterios de determinacin de las tarifas y los criterios legalidad (STS. 4 de julio de 1996, f.j. 3. 9 , Ar. 6325, sobre u n a solici-
de autorizacin de aumentos de precios sobre los mismos bienes y ser- tud de incremento del margen de beneficio de las oficinas de farma-
vicios. La decisin final de la Comisin Delegada de Asuntos Econmi- cia de Ceuta).
cos tendr en cuenta no slo las repercusiones de costes, sino la polti- Se admite, por tanto, el control jurisdiccional, p e r o el carcter
ca econmica general del Gobierno, diluyendo la regulacin de tarifas, discrecional reduce el enjuiciamiento del control de precios con res-
precios y peajes de un sector en los objetivos econmicos generales 223 . pecto a la potestad tarifaria. En consecuencia, en el ejercicio de esta
Es esta ponderacin de criterios, que exceden de las condiciones de pres- c o m p e t e n c i a , los t r i b u n a l e s p o d r n c o m p r o b a r la r e l a c i n d e
tacin de cada bien o servicio, la que explica el carcter discrecional, causalidad entre el incremento de la inflacin y las tarifas afectadas
no reglado, de esta potestad. por la decisin de control de precios (de reduccin o de denegacin
de su i n c r e m e n t o ) , en aplicacin de la tcnica d e control d e los he-
chos determinantes. Lo que q u e d a fuera de su alcance es valorar el
acierto u oportunidad de rechazar un i n c r e m e n t o o la cuanta en que
el mismo deba producirse, que en definitiva se refiere al margen de
beneficio reconocido al gestor; a menos, claro est que esa decisin
222
Sobre esta frmula y su alternativa, el rate of return, se dio cuenta en V1U.AR sea arbitraria 2 2 4 .
ROJAS, F.J., Privatizacin de servicios pblicos (La experiencia espaola a la luz del modelo brit-
nico), Tecnos, Madrid, 1993, pgs. 160 y sigs.
223
Esta clusula se recoga en la modificacin del art. 104.1 de la Ley del Medica-
mento, sobre revisiones coyunturales de precios de medicamentos, incluida en el pro- ^
yecto de ley de medidas administrativas, fiscales y del orden social para el 2000 (art. 67).
Deca as: Sin perjuicio de la consideracin de los criterios sealados en el prrafo anterior, la
Comisin Interministerial de Precios de los medicamentos deber tener especialmente en cuenta las
224
previsiones coyunturales de poltica econmica elaboradas por el Gobierno (ltimo parrara del En estos trminos, tambin, TORNOS MAS, Comercio Interior, ob. cit., pg. 661,
citado art. 104.1). Finalmente, esta modificacin no fue aprobada. con base en STS. 25 de septiembre de 1989, Ar. 6697.
218 TARIFAS, TASAS, PKAJKSY l'KKCIOS ADMINISTRATIVOS
i^\ POLTICA KCONMICA: CONTROL DK PRKCIOS VKRSIS RKCLIV\CIN DI: TARIFAS 219

2.2. Dudas sobre la adecuacin de la legislacin sobre control de pre- (normalmente de monopolio o competencia limitada), se trata de un
cios a la Constitucin mecanismo de proteccin de los intereses de aqullos, con independen-
cia de la ms que discutible eficacia de esa clase de medidas 2 -' 1 .
a) El difcil encaje de una regulacin pre-constitucional con la Constitucin
De otra parte, tampoco parece cuestionable que el Estado sea com-
Q u e d dicho que estas pginas nicamente pretenden una aproxi- petente para regular el control de los precios a la luz del ttulo material
macin a la regulacin del control pblico de los precios en cuanto co- competencial de ordenacin general de la economa227, construido y deli-
inciden con el objeto propio de las tarifas, peajes y precios administra- mitado por la jurisprudencia constitucional, ni tampoco que en razn
tivos. Sigue siendo el lmite. Pero el vigente rgimen de control de del mismo, en aras de la transparencia de los mercados, la correcta for-
precios, apuntado ms atrs, suscita muchas interrogantes, formales unas macin de los precios y la proteccin de los inversores y los consumido-
y materiales otras, que cuando menos es necesario resaltar para quedar res, pueda adoptar medidas ejecutivas de alcance nacional (SS.TC. 2 9 /
en condiciones de abordar la cuestin de la relacin entre esta tcnica 1986, 76/1991, 137/1997 2 2 8 ). No es cuestionable, al menos en los tr-
y la legislacin sobre tarifas. minos generales de esta aproximacin, la competencia estatal para adop-
tar medidas especficas, como el control de precios, en ejercicio de la
Cuantos han estudiado el control de precios coinciden en que esta
competencia de ordenacin general de la economa.
tcnica, en cuanto limita la libertad contractual del empresario y susti-
tuye los mecanismos de formacin de precios, afecta al derecho consti- Los problemas a considerar traen causa d e dos datos incuestionables:
tucional de libertad de empresa (art. 38 de la Constitucin) y, en con- la legislacin sobre control de precios que viene aplicndose es, en bue-
secuencia, esa clase de medidas queda sujeta a reserva de ley (art. 53.1 na medida, preconstitucional, tambin lo es su causa; pero sobre todo,
de la Constitucin) " \ es harto ambigua.
Existe, igualmente, coincidencia en su causa: el mandato constitu- Es un lugar comn en la jurisprudencia y en la doctrina que las ga-
cional a los poderes pblicos para que defiendan a los consumidores y rantas constitucionales formales no son exigibles a las disposiciones
usuarios mediante procedimiento eficaces, especialmente sus legtimos normativas anteriores a la aprobacin de la Constitucin (desde STC.
intereses econmicos (art. 51.1 de la Constitucin). En la medida que 11/1981, f.j. 5. 9 ). No,debera ser diferente en relacin con la legisla-
los precios autorizados pretenden ajustar los precios de bienes y servi-
cios bsicos a los costes de produccin y comercializacin, que seran
superiores en las condiciones de mercado existentes en cada uno de ellos
--'' Con planteamientos distintos coinciden en estas conclusiones: BAKNA DF.I. ALC-
ZAR, M., La ordenacin del mercado interior, en obra colectiva, El moddo econmico en
la Constitucin Espaola, I.E.E, vol. I, Madrid, 1981, pgs. 255 a 260, TORNOS M A S , J . , Or-
denacin Constitucional del Comercio, en Libio Homenaje a E. Garca deEntena, Civitas,
--' Sobre la inclusin d e la libertad de contratacin en el d e r e c h o de libertad de Madrid, 1991, pgs. 4120 a 4126, tambin en Comercio Interior, ob. cit., pg. 656, y
empresa o, c u a n d o menos, a m p a r a d a por la reserva general de ley que opera respecto ARIO ORTIZ, G., Principios constitucionales de la libertad de empresa (Libertad de comeicio e
de todos los actos pblicos que limiten la esfera personal o patrimonial de los ciuda- intervencionismo administrativo), Marcial Pons, Madrid, 1995, pgs. 34 a 39, 104 a 111.
danos, SANTAMARA PASTOR, J.A., Fundamentos de Derecho Administrativo, I, CEURA, Ma- --' El primer comentario monogrfico sobre este ttulo competencial, GARCA T O
drid, 1988, pgs. 780 a 783, y con base en esa doctrina, ARAGN, M., Las fuentes de la RR1-.S, J., La ordenacin de la economa, ttulo sustantivo de competencia estatal, Revis-
contratacin bancaria. En particular el problemas de los estatutos de los Bancos y de ta Espaola de Derecho Constitucional, 17, 1986, pgs. 241 a 269.
las circulares del Banco de Espaa, Revista Espaola de Derecho Constitucional, 35, 1992, - 8 En detalle, TORNOS MAS, J., Ordenacin constitucional del comercio, ob. cit.,
pgs. 54 a 56. pgs. 4129 a 4131.
220 TARIFAS, TASAS, l'EAJESY l'RKUOS ADMINISTRATIVOS \A POLTICA ECONMICA: CONTROL DE l'RKCIOS VERSL'S RECULACIN DE TARIFAS 221

cin de control de precios. Sin embargo, segn se dijo, slo una parte En primer lugar, relaciona en sus anexos I y II los servicios cuyos
de la regulacin vigente es preconstitucional. De otra parte, que no sea precios quedan sujetos a autorizacin administrativa (bien estatal, bien
exigible n o r m a de rango legal, nada tiene que ver con el contenido ma- autonmica). Estos servicios aparecan en los listados anteriores, deli-
terial de la reserva de ley, esto es, aquellos aspectos o elementos cuya mitados por simples Ordenes Ministeriales (Orden de 17 de j u n i o de
definicin y configuracin corresponden en exclusiva al legislador. La 1983, Orden de 1 de diciembre de 1986, Orden de 23 de diciembre de
doble condicin de derecho e institucin de la libertad de empresa (des- 1987, y Orden de 26 de febrero de 1993), todas dictadas al amparo de
de STC. 111/1983, f.j. 10. e ) no parece suficiente para vaciar de conte- las previsiones de los art. 9 y 20 del R.D. 2695/1977.
nido la garanta material de la reserva de ley229. En tal sentido, la nor-
En segundo trmino, l apartado siete del art. 16 del R.D.-Ley
ma reguladora del control de precios debe establecer los supuestos de
7/1996 completa aquella definicin de servicios atribuyendo a la Comi-
hecho, las medidas que se p u e d e n adoptar, quin las puede adoptar y
sin Delegada del Gobierno para Asuntos Econmicos la competencia
conforme a qu procedimiento, y las garantas y lmites en su estableci-
para autorizar las variaciones de los precios (que puede entenderse por
miento y ejecucin, lo que incluye cul sea su finalidad; de lo contrario
su carcter eminentemente tcnico), pero tambin para variar dicha re-
aquella garanta resultar vulnerada (STC, 83/1984).
lacirijde-predos, esto es, tanto para excluir bienes y servicios como para
Hasta la aprobacin del R.D.-Ley 7/1996, esa garanta material queda- excluirlos, nada lo impide.
ba cubierta por el R.D. 2695/1977, pese a las numerosas dudas que el mis- El tercer cambio es la determinacin de los criterios para valorar las
mo suscitaba. Para unos, su cobertura legal se encontraba en el R.D.-Ley 18/ modificaciones de precios solicitadas, incorporando la tcnica del IPC-X.
1976, de ordenacin econmica, del que se excedi 230 , para otros, el R.D.-
Ley 12/1973, modificado en parte por el R.D.-Ley 6/1974, de 27 de noviem- En suma, esta norma regula ex novo elementos o aspectos esen-
bre, era la norma habilitante 231 , alguna sentencia lo ha calificado, incluso, ciales del control pblico sobre los precios: los bienes y servicios que
de reglamento independiente 232 . En todo caso, su carcter preconstitucional quedan afectados, el rgano que tiene competencia para ampliar o re-
permita aplicar la doctrina antes citada sobre el alcance prospectivo de la ducir ese listado, los criterios que deben ponderarse para autorizar o
reserva formal de ley, dejando su crtica en un segundo plano. rechazar el incremento de precios. Queda sin modificar el procedimien-
to administrativo, pero slo ese aspecto, incluso los rganos competen-
tes para informar e investigar fueron cambiados (se suprimi la J u n t a
b) La nueva regulacin: elR.D.-Ley 7/1996 Superior de Precios) 233 .

El citado R.D.-Ley 7/1996 quiebra drsticamente esta situacin.


Como q u e d apuntado, el art. 16 de esa disposicin de rango legal mo-
difica el rgimen jurdico de control de precios: -3S Es sabido que el Tribunal Constitucional extiende, en el caso de disposicio-
nes preconstitucionales, la eficacia de la inexigibilidad de las garanta formal de la re-
serva de ley a los casos en que se producen modificaciones de esas disposiciones, o se
actan sus autorizaciones, siempre que no innove el ordenamiento afectado, sino que
229
Con otro enfoque, insiste en ello, GALLEGO ANABITARTK, A., Derechos Fundamen- se trate de una refundicin normativa o de una mera o r d e n a c i n sistemtica de nor-
tales y garantas institucionales: anlisis doctrinal y jurisprudencial, Civitas, Madrid, 1994, pgs. mas dispersas, cualquier otra clase de modificacin d e b e cumplir la doble garanta,
246 y sigs. formal y material, de la reserva de ley (por todas, STC. 2 9 / 1 9 8 9 , f.j. 3.<J). Esta doctrina
230
BAENA DEL ALCZAR, ob. cit., pg. 259. no es aplicable en este caso. Los aspectos sealados n o son una mera o r d e n a c i n o
231
TORNOS MAS, Rgimen jurdico de la intervencin..., ob. cit., pg. 227 y 228. refundicin, por el contrario, s u p o n e n una innovacin, o modificacin, del rgimen
232 legal del control de precios.
Cfr. STS. 6 de febrero de 1998, f.j. 7., Ar. 1670.
222 TARIFAS, TASAS, PEAJES Y PRECIOS ADMINISTRA! IVOS \A POLTICA ECONMICA: CONTROL HE PRECIOS VERSLS RECLINACIN DE TARIFAS 223

c) Infraccin de los lmites constitucionales del Decreto-Ley este control: la primera, que verificar esa situacin no equivale a susti-
tuir la valoracin poltica o de oportunidad, y la segunda, que excede
Q u e este cambio se aborde mediante Decreto-Ley suscita algunos de ese pronunciamiento discutir la bondad tcnica de las medidas que
interrogantes. Su validez pasa por el cumplimiento de los lmites for- se adopten, o cuestionar su oportunidad y eficacia para alcanzar sus ob-
males y materiales de esta clase de disposiciones generales (art. 86 de jetivos (por todas, SS.TC. 23/1993, f.j. 5. 9 y 182/1997, f.j. 3. g ).
la Constitucin) 2 3 4 .
En el caso estudiado, aun con las limitaciones sobre la oportunidad
En cuanto al presupuesto de hecho, una situacin de extraordinaria de la decisin y sobre su eficacia para alcanzar los objetivos pretendi-
y urgente necesidad, su concurrencia debe cumplir los condicionantes se- dos, las razones esgrimidas no superan estos parmetros 2 3 5 . La modifi-
alados por la jurisprudencia constitucional. En esencia, como es sabi- cacin del rgimen jurdico de control de precios forma parte de un
do, esa clusula admite un margen de apreciacin poltica por el Go- grupo de medidas que tienen como objetivo el fomento y la liberaliza-
bierno, pero ello no es obstculo para que acte como lmite jurdico cin de la actividad econmica, ninguna otra causa explica la utiliza-
de la utilizacin de esta clase de disposiciones (SS.TC. 29/1982, f.j. 3. a , cin del Decreto-Ley. Es cierto que, a modo de cierre, en la exposicin
23/1993, f.j. 4. 2 y, ms reciente, 182/1997, f.j. 3. 9 ). A tal efecto, el Tribu- de motivos se alude al reto excepcional derivado de la necesidad de cumplir
nal Constitucional puede verificar y comprobar la concurrencia de cir- las exigencias de la poltica econmica comunitaria para poder acceder a la ter-
cunstancias difciles o imposibles de prever que demanden una accin cera fase de la Unin Monetaria, pero no se entiende que tiene de ex-
n^rrnaiiya inmediata o una coyuntura econmica que exija una pronta traordinario suprimir la J u n t a Superior de Precios, atribuir la compe-
respuesta jurdica, que no puede darse por la va legislativa ordinaria, ni tencia para a p r o b a r los precios y las modificaciones de los bienes
siquiera por el procedimiento de urgencia en la tramitacin de las leyes afectados a la Comisin Delegada del Gobierno para Asuntos Econmi-
(STC. 6/1993, f.j. 5. 2 , y 23/1993, f.j. 4. 9 , in fine); para, a continuacin, cos, ni introducir nuevos criterios de determinacin de los precios que
verificar la necesaria conexin entre las medidas adoptadas y la situacin no se aplican de inmediato (de lo contrario, la urgencia quedara ex-
calificada de extraordinaria y urgente necesidad (por todas, STC. 2 9 / plicada). Difcilmente puede hablarse de una situacin extraordinaria,
1982, f.j. 3. 2 ). En concreto, sobre ste aspecto, el Tribunal tiene dicho a la que no pudo darse respuesta por la va legislativa ordinaria, ni me-
que: Las normas contenidas en el Decreto-Ley han de tener una relacin directa nos aun urgente. La excepcin lo constituye la liberalizacin de los pre-
con la situacin de extraordinaria y urgente necesidad, han de contener una ex- cios comunicados (con la eliminacin de un requerimiento que n u n c a
plcita y razonada declaracin de las razones de urgencia y necesidad, y puede existi, pero que se debe entender alude a la carga de comunicar los
por ltimo ser contrastado el presupuesto habilitante en relacin a los intervalos precios con un mes de antelacin); a u n q u e no puede olvidarse que se
temporales que han existido en la aprobacin, publicacin, entrada en vigor y trataba de una decisin que p u d o realizarse modificando la Orden mi-
efectos de la norma, ya que todo ello puede generar indicios jurdicamente contro- nisterial hasta entonces vigente.
lables de la inexistencia de la pretendida urgencia (STC. 23/1993, f.j. 4, in
fine). En cualquier caso, el Tribunal se autoimpone dos limitaciones en En cuanto a los lmites materiales, la clave es conocida, el Decreto-
Ley no puede afectar el rgimen general de los derechos, deberes y li-
bertades de los ciudadanos regulados en el Ttulo I de la Constitucin
(art. 86). De afectar a algn derecho, ese slo puede ser el derecho a la

234
Un resumen crtico de la jurisprudencia constitucional, y de la doctrina, sobre
el Decreto-Ley en materia de reserva de ley, con incidencia sobre las actividades econ-
micas, en HERNNDEZ GONZLEZ, F., La regulacin de los juegos de azar, Tecnos, Madrid, 1996,
pgs. 245 y siguientes. 15
En este sentido, tambin, FERNNDEZ FARRERES, ob. cit., pg. 219.
224 TARIFAS, TASAS, PEAJES Y PRECIOS ADMINISTRATIVOS IA POLTICA ECONMICA C O N ! ROL DE PRECIOS VERSUS REOLT-ACIN DE TARIFAS 2 2 5

libertad de empresa (art. 38 de la Constitucin), en la medida que la cios, como lo es la limitacin de horarios o la disciplina de mercado
libre determinacin del precio forma parte de la libertad de contrata- (SS.TC. 225/1993 y 284/1993, f.j. 4. 9 ). Pero tambin que esa vertiente
cin, a su vez integrada en la libertad de dirigir y planificar la propia institucional no supone que ese derecho carezca de contenido, o que
actividad empresarial, una de las dimensiones que conforman el conte- puedan imponerse cualesquiera cargas y limitaciones. Esa libertad tie-
nido esencial de esta libertad (STC. 225/1993, f.j. 3. 2 .B). La cuestin es ne un lmite positivo: el de iniciar y sostener en libertad la actividad empre-
fijar el significado del verbo afectar, en primer trmino, y de la expre- sarial. .. ello entraa en el marco de una economa de mercado, donde este dere-
sin rgimen general, a continuacin. cho opera como garanta institucional, el reconocimiento a los particulares de
Sobre la clusula no podrn afectar, desde bien pronto el Tribunal una libertad de decisin no slo para crear>empresas y, por tanto, para actuar
Constitucional sostuvo que debe ser entendida de modo tal que ni reduzca a en el mercado, sino tambin para establecer los propios objetivos de la empresa y
la nada el Decreto-Ley, que es un instrumento normativo previsto por la Consti- dirigir y planificar su actividad en atencin a sus recursos y a las condiciones
tucin. .. ni permita que por Decreto-Ley se regule el rgimen general de los dere- del propio mercado. Actividad empresarial que ha de ejercerse en condiciones de
chos, deberes y libertades del Ttulo I (desde STC. 111/1983, f.j. 8.a hasta igualdad pero tambin con plena sujecin a la normativa sobre ordenacin del
la 182/1997, f.j. 6. 9 ). Ello, sin embargo, no autoriza una interpretacin mercado y de la actividad econmica general (STC. 225/1993, f.j. 3. 9 .B). Se
del trmino regulacin general que de pie a entender que el art. 86.1 infiere de estos trminos que esta libertad podr resultar condicionada
de la Constitucin s permite, en cambio, regular por Decreto-Ley los elemen- por cargas y limitaciones justificadas en la ordenacin del mercado y
tos esenciales de los mismos, siempre que ello no comprenda una regulacin del de la actividad econmica general, pero n o hasta tal p u n t o que la ha-
rgimen general; pues ello supondra identificar la afectacin del derecho o deber gan inviable, ni tampoco por cualquier medio.
constitucional a que se refiere el art. 86.1 CE con el concepto ms extensivo de La STC. 182/1997 aporta un elemento novedoso a este marco cons-
regulacin del rgimen general del mismo (en la misma STC. 182/1997), titucional: la separacin entre el mbito material excluido del Decreto-
lo que rechaza por tratarse de una interpretacin extrema que permiti- Ley y el mbito o alcance de la reserva de ley. En este sentido, se dice:
ra cualquier regulacin por Decreto-Ley. Ajuicio del Tribunal, lo que A los efectos de la interpretacin del lmite material establecido por la Constitu-
queda excluido de esta disposicin normativa es el rgimen general y los cin no es preciso vincular como se hizo en la STC. 6/1983 el mbito del
elementos esenciales del derecho, deber o libertad, lo cual exige su deter- art. 86.1 CE (afectar a los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regu-
minacin teniendo muy en cuenta la configuracin constitucional del ere- lados en el Ttulo I) con el de la reserva de Ley que establecen (en este caso) el
cho afectado en cada caso (STC. 182/1997, f.j. 7. 2 , con base en la 1 1 1 / - art. 31.3 CE y el art. 133.1 CE, como si fueran mbitos coextensos; de modo que
1983, f.j.8. e ). En otros trminos, lo que sea rgimen general y elemen- cualquier modificacin tributaria que afecte a los elementos o aspectos del tributo
tos esenciales del derecho a la libertad de empresa debe fijarse a la luz cubiertos por el mbito de la reserva de ley en la materia quedarn vedados a su
de su estructura y ubicacin constitucional. regulacin mediante Decreto-Ley. Un esfuerzo hermenutico semejante no se con-
Debe recordarse que, de forma constante, la jurisprudencia afirma cilia con el propio sentido literal del precepto constitucional, que limita el mbito
que en el derecho constitucional a la libertad de empresa predomina el carcter material del Decreto-Ley sin referencia alguna a la reserva de ley (f.j. 8. 9 ). En
de garanta institucional por ser la economa de mercado el marco obligado de suma, para determinar si el Decreto-Ley 7/1996, en cuanto se refiere al
dicha libertad, no garantizando la libertad de empresa un juego libre e incontro- control de precios, se ajusta o ha vulnerado el lmite material de esa
lado de las tendencias naturales del mercado, por lo que es claramente compati- clase de disposicin normativa, de poco sirve acudir el contenido mate-
ble con actuaciones de los poderes pblicos encaminados a la ordenacin del mer- rial de la reserva de ley, aquella que alcanza la libertad de empresa. Con
cado (SSTC. 8 3 / 1 9 8 4 , 8 8 / 1 9 8 6 , 1 2 3 / 1 9 9 1 , 2 2 5 / 1 9 9 3 , f.j. 3. 2 ). Este todo, como se dir, que no sean mbitos coextensos no significa que el
derecho es compatible con el ejercicio de esta libertad el control de pre- Decreto-Ley puede saltarse lo que de limitativo o garantizador tiene la
reserva de ley, disponiendo, por ejemplo, una deslegalizacin.
226 TARIFAS, JASAS, l'F.AJKS Y l'RKCIOS ADMINISTRA! IVOS \A POLTICA KCONMICA: CONTROL 1>K l'RKCIOS VKRSLS RKCIT-ACIN 1)K TARIFAS 227

A tenor de estos parmetros de enjuiciamiento, la cuestin es re- Ley 7/1996 afecta a un elemento esencial del derecho a la libertad de
solver si la tasacin de precios, el rgimen de precios autorizados y los empresa: la libre determinacin del precio como expresin de la auto-
criterios para su aprobacin, que contiene aquel R.D.-Ley 7/1996 afec- noma de la voluntad negocial, con lo que vulnera el lmite material a
tan bien a la regulacin general del derecho de libertad de empresa, o que estn sujetas esas disposiciones.
bien a alguno de sus elementos esenciales, con independencia en prin- De la conclusin alcanzada no cabe inferir otras consecuencias. La
cipio de si esos elementos quedan sujetos a reserva de ley. En concre- vertiente institucional de este derecho legitima las medidas que sean
to, es preciso determinar si el apartado sptimo del art. 16 del R.D.-Ley necesarias para la proteccin de los consumidores y para la ordenacin
7/1996, ya citado, que atribuye a la Comisin Delegada del Gobierno econmica general; aunque sea reiterativo, esto no se discute. Pero no
la competencia para ampliar o reducir el listado de precios sujetos a puede olvidarse que esas limitaciones estn sujetas a reserva de ley y que
autorizacin administrativa, esto es, para delimitar y cambiar el presu- afirmar que el mbito del Decreto-Ley no equivale al de la reserva de
puesto fctico de la poltica de control de precios, vulnera el lmite ma- ley, es bien distinto de concluir que a travs del Decreto-Ley se puede
terial descrito. vulnerar esa garanta constitucional para los ciudadanos en que consis-
Es difcil negar que el precio y, por supuesto, los factores determi- te la reserva de ley (STC. 83/1984, 185/1995).
nantes del mismo, es parte esencial de la libertad de empresa. La libre
fijacin de precios es la regla en nuestro ordenamiento jurdico. Lo es
d) Quiebra de la reserva relativa de ley de la libertad de empresa
tras el art. 38 de la Constitucin. As lo reconoce el legislador ordinario
en el art. 13 de la Ley de Ordenacin del Comercio Interior y la juris-
A la luz de la reserva de ley, relativa sin duda pero reserva a fin de
prudencia (STS. 19 de abril de 1999, Ar. 4173). Tambin lo es en el m-
cuentas, que alcanza a la libertad de empresa (art. 38 en relacin con
bito comunitario. La jurisprudencia comunitaria tiene dicho que la de-
el art. 51 CE), esa regulacin es igualmente invlida.
terminacin autnoma, por parte de cada operador econmico, de su poltica
comercial y, en particular, de su poltica de precios corresponde a la lgica inhe- El citado art. 16 del R.D.-Ley 7/1996 salta por encima de la potes-
rente a las disposiciones sobre la competencia del Tratado (STJCE, sala de pri- tad reglamentaria del Gobierno, a quien siempre correspondi esa fun-
mera instancia, de 21 de octubre de 1997) . cin desde el R.D.-Ley 12/1973 (arts. l.b, 3 y 10) hasta el R.D. 2 6 9 5 /
1977 (art. 19 y 20) 2 3 7 y al que c o r r e s p o n d e con carcter originario
Una de las proyecciones de la libertad de dirigir, planificar y asu- (art. 97 de la Constitucin). Se dir que esa autorizacin es constitucio-
mir riesgos, propia de la libertad de empresa, quizs la fundamental es nal, que el Tribunal Constitucional admite la descentralizacin de la
la libertad de pactos y la libre determinacin de las condiciones de esos potestad reglamentaria, siempre que sea por disposicin legal (por to-
pactos. Tasar el precio, como imponer la obligacin de contratar (pro- das, STC. 133/1997, f.j. 15. 9 ); pero es ms dudoso que esta atribucin
pia de las actividades de servicio pblico), supone una restriccin de
ese derecho. En consecuencia, la reordenacin del rgimen jurdico del
control de precios, siquiera parcial, que efecta el citado art. 16 del R.D.-

-:<7 En este caso, la modificacin de las relaciones de precios autorizados y comu-


nicados era competencia de aqul rgano colegiado, pero por delegacin del Consejo de
Ministros deca el art. 20 de ese reglamento. Ahora la competencia se atribuye directa-
-H,i Asunto T-229/94, apartado 38, con cita ele las sentencias anteriores de 25 de mente, a buen seguro que por la prohibicin legal de delegar la competencia para dic-
octubre de 1977, 2 6 / 7 6 , apartado 21, y del tribunal de primera instancia, de 24 de octu- tar disposiciones generales (art. 13.2.b de la Ley de Rgimen Jurdico de las Administra-
bre de 1991, T - l / 8 9 , apartado 121. ciones Pblicas y del Procedimiento Administrativo Comn de 1992).
228 TARIFAS, TASAS, PEAJES Y PRECIOS ADMINISTRATIVOS
is l'OTICA ECONMICA: CON I RO. DE PRECIOS VERSUS RECULACIN DE TARIFAS 229

competencial general sea verificable por Deere to-Ley> ante la dificultad cin y el control de los mismos, para mantenerlos, as como el coste de la vida
de explicar su carcter extraordinario y urgente. Aunque lo relevante dentro de los lmites previstos en el Plan de Desarrollo. El repetido R.D.-Ley
es otro aspecto. La deslegalizacin que opera este precepto. 12/1973 recoge y contina esta corriente de liberalizacin de una eco-
En efecto, a partir de su e n t r a d a en vigor, la decisin de que de- noma intervenida y planificada, q u e se canaliza mediante el control de
terminado bien o servicio se incluya en el rgimen de precios autori- los precios^ y le da un fuerte impulso para atenuar los efectos del creci-
zados corresponde a un rgano administrativo, no al legislador. Se trata miento de la inflacin a raz de la crisis econmica que desata la crisis
d e u n a deslegalizacin n o slo formal, sino tambin material. El art. 16 del petrleo en ese ao. Las siguientes disposiciones (R.D.-Ley 6/1974,
del R.D.-Ley 7/1996 n o contiene ningn principio, criterio o lmite 13/1975, y 18/1976, entre otros) mantienen esos objetivos: liberalizar
q u e permita encauzar la decisin administrativa: los servicios afecta- las actividades econmicas y controlar el incremento de los precios. Esta
dos se incluyen por ser servicios pblicos?, por ser bienes esenciales es la razn de ser de este rgimen jurdico. La duda es s esas razones
y bsicos?, por falta de competencia en esos sectores, pero entonces, subsisten o si los mecanismos que esas disposiciones disean han que-
cundo la competencia es suficiente?, abarca servicios prestados por dado sin causa 238 .
sujetos privados o p u e d e n incluirse las tarifas portuarias y las aeropor- El control de precios como instrumento de ordenacin econmica
tuarias, de igual modo que lo estn las tarifas postales?, pueden incluirse general sigue siendo vlido, sobre todo en aquellos sectores en los que
las tasas por servicios administrativos? Nada se dice, de modo que de la no existe competencia o la que existe no es suficiente para formar un
reserva de ley se pasa a una decisin administrativa inmedible y, por tan- precio ajustado al coste marginal 2 3 9 . Pero resulta m u c h o ms dudoso
to, de difcil control. La infraccin de la reserva de ley se hace ostensi- que, a tal efecto, sirvan disposiciones que tenan sentido en una econo-
ble. Esta disposicin legal es posterior a la Constitucin. La salvaguar- ma dirigida y cerrada, en la que el control pblico de los precios era
dia ms arriba apuntada del carcter preconstitucional del R.D. 2 6 9 5 / consecuencia necesaria de la falta de competencia, cuando la libre com-
1977 ya no sirve. petencia y la economa de mercado son ahora los principios rectores
A estas medidas se suman, las que aluden a la causa de este rgi- de la actividad econmica, con la garanta constitucional y comunitaria
men jurdico. que los sustenta 240 . Ms dudoso an cuando el control de las tarifas, pea-
Reiteradamente se cita el R.D.-Ley 12/1973 como punto de partida
del rgimen jurdico de control de los precios. Pero tal aseveracin es
equvoca. Esa disposicin es una ms, aun clave por el ao en que se pro-
duce, de una serie de reglamentaciones que van abriendo el sistema eco- 2S8
Sobre este periodo econmico y la inflacin como instrumento de la poltica
nmico autrquico espaol de los aos cuarenta y cincuenta hacia un r- ^
econmica de esos aos, el trabajo de TAMAMES, R. La lucha contra los monopolios, Tecnos,
gimen de libre competencia. Sin ir muy atrs pueden mencionarse el Madrid, 3. a ed., 1970, 552 pgs., en especial pgs. 325 y sigs.
Decreto 15/1967, de 27 de noviembre, de medidas complementarias de -w Aunque, en el Final del siglo, el problema vuelve a ser la deflacin, como en la
la nueva paridad de la peseta con el oro, que impone un rgimen de depresin de 1929, no la inflacin (How to lice xuith fallingpnces, T h e Economist, 12 de
precios mximos de los bienes y servicios que no podr ser superior a j u n i o de 1999, pg. 67 y 68).
los existentes el 18 de noviembre de 1967; y el Decreto-Ley 22/1969, de 240
El trnsito de la dictadura al rgimen constitucional supuso un cambio drs-
9 de diciembre, de regulacin de salarios, rentas no salariales y precios, tico de e n t e n d i m i e n t o de la libertad de empresa, hasta e n t o n c e s bien poda hablar-
que en relacin con estos ltimos deca: no es conveniente dejar en plena se de una prohibicin general salvo autorizacin. De este cambio da cuenta FERNNDEZ
libertad dichos precios a partir del 1 de enero de 1970, sino que se considera RODRGUEZ, T.R., Libertad de empresa e intervencionismo administrativo, Circulo de Em-
necesario establecer un rgimen ms flexible que el anterior, permita la orden- presarios, Madrid, 1990, citado por ARIO ORTIZ, Principios constitucionales..., ob. cit.,
nota 52.
4 '

2 3 0 TARIFAS, TASAS, PEAJES Y PRECIOS ADMINISTRATIVOS \A POLTICA ECONMICA: CONTROL DE PRECIOS VERSUS REGLT.ACIN DE TARIFAS 231

jes y precios de los servicios afectados por esas disposiciones sigue es- Existen, por tanto, dos clases d e potestades con base en ttulos
tando en manos del Gobierno de acuerdo con las leyes que regulan cada competenciales distintos, la potestad tarifaria, que trae causa del servi-
u n o de esos sectores; ms aun por la utilizacin indiscriminada del De- cio pblico, y la potestad de fijacin de precios, que responde a la com-
creto-Ley para actuar sobre el precio de determinados bienes sin refe- petencia de ordenacin econmica general.
rencia normativa previa que permita su fiscalizacin. Con todo, el rgi- Para el Tribunal Constitucional, ambas potestades estn relaciona-
men jurdico de control de precios sigue vigente, aun cuestionada su das, de modo que: El que la potestad tarifaria tenga que respetar en el mbi-
validez, de m o d o que es preciso articular su relacin con el rgimen de to de las calificaciones de precios y en el de las lneas que demandan la interven-
tarifas, peajes y precios, ya estudiado. cin econmica las decisiones que correspondan al competente en la materia, podr
condicionar el contenido de las tarifas, pero no priva al que tiene el poder tarifario
3. POTESTAD DE CONTROL DE PRECIOS Y POTESTAD TARIFARIA: UN CASO
de su competencia y, desde luego, no atrae el ttulo en materia de precios la com-
petencia en materia de transporte. Esta es la idea que est presente en la senten-
DE COLISIN NORMATIVA?
cia de este Tribunal de 15 de noviembre de 1983 (f.j. 2. g ).
3.1. Subordinacin de la potestad tarifaria a la potestad de control de J u n t o a la separacin de estas potestades, sus diferentes ttulos y fi-
precios nes pblicos, queda afirmada la relacin de subordinacin de la potes-
tad tarifaria a la potestad de control econmico, sin que ello determine
La distincin entre estas dos clases de poderes exorbitantes ha sido- la asuncin por el titular de esta ltima de la competencia de estable-
delimitada con cierta precisin por la jurisprudencia. El punto de par- cer tarifas.
tida p u e d e situarse en el conflicto positivo de competencias formaliza-
do por el Gobierno del Estado frente al Gobierno de la Generalidad Las dudas que, pese a todo, suscitaba este anlisis, pueden conside-
Valenciana en relacin con el Decreto de 19 de julio de 1982, queja- rarse superadas por una sucesin de sentencias del Tribunal Supremo
ba tarifas mximas para el servicio de transporte de viajeros realizado producidas sobre controversias anlogas: el ejercicio de la potestad
con vehculos provistos de tarjeta de transporte VT en el mbito de esa tarifaria por una entidad pblica (casi siempre Administracin Local) y
Comunidad Autnoma, resuelto por la sentencia 53/1984 del Tribunal el ejercicio de la potestad de control de precios por otra entidad pbli-
Constitucional. Lo que interesa de esta decisin es la ntida separacin ca (muchas veces la Administracin Autonmica). En concreto, son nu-
que realiza de aquellas dos potestades: Por de pronto se han cruzado los merosos los pronunciamientos sobre la aplicacin del art. 107 del texto
temas de poltica de precios y los de rgimen tarifario respecto de una materia refundido de disposiciones vigentes en materia de rgimen local, con-
que, como la de transporte, en la compleja variedad calificada por el legislador forme al cual corresponde a las entidades locales aprobar las tarifas de
de servicio pblico, est sometida a una intervencin administrativa que es en los servicios pblicos de su titularidad y a la Comunidad Autnoma su
la que se encuadra la potestad tarifaria. Cuando desde otros objetivos y finali- autorizacin con arreglo a la legislacin sobre poltica de precios.
dades pblicas, como es la que se define dentro de la accin pblica en materia Ejemplifica esa doctrina la sentencia de 6 de febrero de 1998 (Ar.
econmica, se disea otra intervencin administrativa sobre los precios de los trans- 1670), sobre tarifas del servicio municipal de transporte urbano. Sea-
portes, lo que ocurre no es la desaparicin de la potestad tarifaria, sino una yux- la el Tribunal que el art. 107 utiliza con precisin terminolgica el concepto
taposicin de intervenciones de las que cada una de ellas, la poltica de precios y de autorizacin como tcnica administrativa de limitacin de derechos, en este
la de establecimiento de tarifas, proceder de las respectivas reas competenciales, caso de la potestad tarifaria que corresponde a las Corporaciones Locales,
que cuando se encomienda a poderes distintos, cada uno ejercer sus competen- concedentes del servicio pblico de transporte terrestre urbano, en su trmino mu-
cias (f.j. 2. g ). nicipal. Esta modalidad de autorizacin propia de la intervencin del Estado en
la economa, y ms concretamente de la poltica de precios tendente a controlar
232 TARIFAS, TASAS, PEAJES Y PRECIOS ADMINISTRATIVOS \A POLTICA ECONMICA: CONTROL DE PRECIOS VERSS REOU1.ACIN DE TARIFAS 2 3 3

los procesos inflacionarios de la economa, implica la preexistencia de un dere- Las consecuencias son claras: la s u b o r d i n a c i n d e la potestad
cho, en este caso la potestad tarifaria de las Corporaciones Locales, pero limitado tarifaria a la potestad de control de precios (en los casos de aumento
en su ejercicio, para hacerlo acorde con los objetivos de poltica econmica patro- de tarifas), la exigencia de tarifa y la estructura tarifaria es competencia
cinados por el Gobierno. .local, la potestad de control de precios encuentra su razn de ser y, al
Hasta aqu, el fallo reproduce el planteamiento de la jurisprudencia tiempo, el lmite de su alcance, en los objetivos de poltica econmica
constitucional ms atrs anotada. La principal aportacin de esta doctri- y, en particular, en la incidencia que el a u m e n t o de las tarifas pueda
na se refiere a la naturaleza y alcance de esa autorizacin autonmica. tener en el control de la inflacin. En este sentido, los tribunales han
Cinco son las notas que la conforman (STS. 6 de febrero de 1998, f.j. 6. g ): precisado que la Comunidad Autnoma slo tiene competencia para exami-
nar la tarifa propuesta, desde las directrices de la poltica de precios, examinan-
a) La potestad de ordenacin y control de la economa se super- do la estructura de costes de prestacin del servicio, desglosados en sus distintos
p o n e sobre la potestad tarifaria. componentes, as como las alzas de precios de los mismos, es pues un puro con-
b) Las Corporaciones Locales conservan la potestad tarifaria que trol de precios y, por tanto, la Comunidad no puede imponer un modelo tarifario
se funda en la mejor y ms eficaz prestacin del servicio pblico, as distinto del propuesto, ni puede enjuiciar la tarifa como elemento de la gestin
como en la consecucin del equilibrio econmico de la explotacin, que del servicio pblico, ni puede tampoco, obviamente, acordar revisiones de tarifas
no obstante puede ser sustituido por dficits admitidos intencionada- superiores a las propuestas por el Ayuntamiento. ...La prohibicin de autorizar
mente por razones sociales, enjugados con subvenciones. Ahora bien, tarifas superiores a las propuestas no quiere decir que las Comunidades Autno-
la Corporacin Local est limitada y debe respetar la poltica de pre- mas lo puedan hacer (STS. 11 de j u n i o d e 1993, Ar. 8844).
cios sealada por el Gobierno que ejerce a travs de las preceptivas au-
El carcter discrecional, claro est, impone la motivacin y funda-
torizaciones, siempre que aquella pretenda aumentar las tarifas.
mentacin de la decisin adoptada, tanto ms cuando se produce el re-
c) Las Comunidades Autnomas son las competentes para otorgar chazo del incremento aprobado por la entidad local de que se trate. La
o d e n e g a r las necesarias autorizaciones, pero, y esto es decisivo, sus jurisprudencia reciente no lo duda: La resolucin denegatoria o modificativa
acuerdos deben estar fundados exclusivamente en el efecto de aumen- de la propuesta de revisin de las tarifas debe estar suficientemente motivada y
to de precios que comporta la revisin propuesta, teniendo en cuenta basada en razones y criterios de poltica de precios (STS. 6 de febrero de 1998,
los objetivos de poltica econmica y sobre todo la justificacin del au- f.j. 7.Q, infine).
m e n t o de las tarifas debida al aumento del coste de explotacin. La Co-
El control de precios consiste en enjuiciar las razones que explican
munidad Autnoma autorizante no puede invadir la competencia so-
el incremento de las tarifas (incremento de costes) y, de estar justifica-
bre tarifas q u e c o r r e s p o n d e a la Corporacin Local, basndose en
do, valorar sus efectos sobre los objetivos econmicos generales (el con-
razones relativas al funcionamiento del servicio.
trol de la inflacin). Para ello, el titular de la competencia tiene que
d) Si la Comunidad Autnoma no se pronuncia sobre la autoriza- conocer la estructura de costes .del servicio de m o d o que, en su caso,
cin solicitada entra e n j u e g o el instituto del silencio positivo. podr rechazar un incremento que se base en amortizaciones despro-
e) El acuerdo de revisin de las tarifas no puede proceder del con- porcionadas o en incrementos salariales no justificados; pero, en m o d o
cesionario, ni de la propia Comunidad Autnoma. De tener esa proce- alguno, esa entidad pblica podr rechazar un incremento tarifario por
dencia supondra, de una parte, el desconocimiento de la relacin esen- estar en desacuerdo, por ejemplo, con que en el servicio de transporte
cial entre la Corporacin Local concdeme y el concesionario, y de otra urbano municipal las personas de la tercera edad viajen sin pagar.
parte, la invasin por la Comunidad Autnoma de la potestad tarifaria Queda claro, de lo expuesto, que la potestad tarifaria y la potestad
d e la Corporacin Local. de control de precios traen causa de ttulos competenciales distintos,
234 TARIFAS, TASAS, l'KAJKS Y l'KF.CIOS ADMINISTRATIVOS
\A POLTICA KCONMICA: CONTROL DK PRECIOS VKRSUS RKCL'l-ACIN l)K TARIFAS 235

su finalidad es diferente, y tambin lo es su rgimen jurdico.'E, igual- ne carcter general, vinculante para todos los operadores, pero no exis-
mente, que la eventual colisin normativa debe resolverse a favor de la te una garanta pblica hacia el gestor; ms an, la legislacin presen-
potestad de control de precios. ta su determinacin administrativa como transitoria, hasta que concu-
rran las condiciones q u e p e r m i t a n la formacin d e u n p r e c i o d e
Pero sta es una respuesta jurdico-formal, con ella se zanja un as-
mercado.
pecto del problema. Sigue abierto el aspecto jurdico-material, esto es,
para qu sirve el rgimen tarifario si el mecanismo de control de pre- En el caso de los servicios pblicos clsicos, la potestad de control
cios lo puede inutilizar. A su estudio se dedican las pginas que siguen. de los precios ha dado lugar a la manipulacin sin compensacin de las
tarifas. La Administracin dispona de poca informacin sobre los sec-
tores regulados, pero a cambio cuenta con la facultad de congelar las
3.2. La funcin de la tarifa y la funcin del control de precios tarifas o de acordar su revisin dos, tres o cuatro puntos por debajo de
la inflacin. La lucha contra la inflacin, la poltica econmica general
La tarifa es la contraprestacin que el usuario debe abonar por el o social, y otras razones, explicaran ese modo de regular, que deja de
servicio que recibe. En los casos en que el m o n t o total de las mismas lado los equilibrios tenidos en cuenta para establecer esas tarifas 244 . El
no cubre el coste real del servicio, la funcin de la tarifa (normalmente R.D.-Ley 6/1999, de 16 de abril, de medidas urgentes de liberalizacin
tasa) es o r d e n a r y limitar el acceso y el uso del servicio 241 . En cambio, e incremento de la competencia, del q u e se dio c u e n t a ms atrs,
c u a n d o rige el principio de autosuficiencia, la tarifa es, ante todo, la ejemplifica este modo de proceder. De acuerdo con l, las tarifas y las
garanta econmica de la viabilidad del servicio pblico o actividad eco- normas sobre estructura de costes quedan sujetos a los objetivos d e po-
nmica de inters general, con i n d e p e n d e n c i a de cul sea la estructu- ltica econmica general, en este caso el control de la inflacin.
ra tarifaria 242 . En ambos casos, la tarifa es un elemento de regulacin
de la actividad en la medida que sustituye al precio de mercado, bien Bien es cierto, por otra parte, que es difcil encontrar un supuesto
sea para asegurar la accesibilidad de esos servicios, bien sea)a. respuesta en el que la empresa afectada, imposibilitada de hacer frente a los cos-
necesaria a la falta de competencia suficiente para que pueda formar-, tes de prestacin del servicio, hubiera decretado el cierre de la activi-
se el precio de mercado 2 4 3 . Es claro, pese a ello, que la funcin de la dad. Las dificultades tcnicas para establecer la tarifa, expuestas ms
tarifa difiere segn se trate de un servicio clsico (titularidad pblica, atrs, habida cuenta que las seales del mercado, que ajustan precio a
planificacin y derechos exclusivos de prestacin) o de un servicio o coste marginal, se sustituyen por conceptos jurdicos indeterminados,
actividad privado de inters general en rgimen de libre concurren- algunos de ellos de compleja medicin, explican en buena medida esta
cia (segn q u e d expuesto). En el primer caso, adems de lo dicho, situacin. La tarifa es el resultado de un procedimiento de tasacin de
la tarifa es el elemento econmico de una relacin jurdica contrac- costes ms la fijacin discrecional de un beneficio razonable. La conge-
tual entre la Administracin titular del servicio y el gestor privado (cual- lacin de las tarifas e, incluso, su recorte, afecta al margen de benefi-
quiera q u e sea el ttulo que ste ostente), en el segundo, la tarifa tie- cios garantizado, pero no impide una gestin ms eficiente para man-
tener el beneficio previsto, ni es comparable con las condiciones de
mercado. En este ltimo, ni los precios son estables durante un ao (pe-

241
As lo explic GARCA ni-; ENTKRRA, Sobre la naturaleza de la tasa y las tari/as de los
servicios pblicos, ob. cit., pg. 140.
244
242
Por todos, ARIO ORTIZ, Economa y Estado, ob. cit., pgs. 333 y 334. Con ms detalle, ARIO ORTIZ, G., La regulacin econmica, Abaco, Buenos Aires,
243
Sobre este aspecto, DK I .A CUITARA MARTNKZ, -El rgimen tarifario, ob. cit., pg. 3. 1996, pgs. 132 a 134.
I.A POLTICA ECONMICA: CONTROL DE PRECIOS VERSUS RECUI.ACIN DE TARIFAS 237
236 TARIFAS, TASAS, PEAJES Y PRECIOS ADMINISTRATIVOS

riodo habitual de las tarifas), ni los operadores tienen mercados cauti- transcurrido este trmino, la tarifa debe dar paso a un precio ajusta-
vos o, al menos, zonas d e influencia, como tienen los gestores de los do al coste marginal.
servicios pblicos clsicos. Las tarifas de los servicios de telecomunicaciones ya se destac
El planteamiento es ms complejo cuando se trata de servicios libe- responden al mismo planteamiento: La Comisin Delegada del Gobierno
ralizados, de actividades que fueron servicio pblico clsico, y pasaron para Asuntos Econmicos, previo informe de la Comisin del Mercado de las Te-
a ser servicios privados de inters pblico pero en libre concurrencia. lecomunicaciones, podr fijar, transitoriamente, precios fijos, mximos y mni-
En este caso, la tarifa, el precio o el peaje fijado por el poder pblico mos o los criterios para su fijacin y los mecanismos para su control, en funcin
(legislador y regulador administrativo) cumple una funcin transitoria, de los costes reales de la prestacin del servicio y del grado de concurrencia de
sustitutiva del precio, necesaria en el trnsito de la exclusividad a la li- operadores en el mercado (disposicin transitoria cuarta Ley 11/1998, Ge-
bre competencia. La legislacin pretende liberalizar esas actividades, de neral de Telecomunicaciones, tambin art. 7.4 del R.D.-Ley 6/1999).
existir una libre y leal competencia, la contraprestacin ser el precio Se repiten los trminos de transitoriedad de las tarifas, transitorie-
fijado p o r el mercado, pero, en tanto esas condiciones n o se den, la ta- dad en funcin del grado de concurrencia de operadores en el merca-
rifa es u n instrumento ms del derecho transitorio. Baste como ejem- do. En otras palabras, esa intervencin administrativa es necesaria por
plo el art. 97 de la Ley 34/1998, del Sector de Hidrocarburos: 1. Cuando la falta de competencia suficiente, de ah que los precios por esos servi-
la situacin del mercado lo haga recomendable, el Gobierno podr acordar la li- cios deban ser ajustados a costes reales 246 . El problema es engarzar este
beralizacin total o parcial, de las tarifas, peajes y cnones regulados en el pre- precepto con el art. 16 del R.D.-Ley 7/1996, que faculta al mismo rga-
sente captulo. 2. Excepcionalmente, el Gobierno podr establecer precios mxi- no para tasar discrecionalmente las tarifas telefnicas, atendiendo a cri-
mos de gas aplicables por los comercializadores a las ventas realizadas a los terios de poltica econmica general.
consumidores cualificados, cuando la falta de desarrollo del mercado gasista o
Estas autorizaciones al Gobierno, a la Comisin Delegada del Go-
situaciones de dominio de mercado lo hagan aconsejable.
bierno para Asuntos Econmicos, incluso al Ministerio de Fomento (ser-
En este caso, adems, el rgimen tarifario, de carcter transitorio, vicios postales no reservados), quedan sujetas a tres grandes principios:
se fijar para periodos d e cuatro aos (art. 92.2 de la Ley 38/1998) 2 4 \ la tarifa es necesaria ante la falta de competencia, la tarifa debe orien-
El d e r e c h o transitorio confirma este enfoque: el Gobierno fijar los tarse a costes y la tarifa debe responder nicamente a los condicionan-
precios mximos de venta al pblico de gases licuados del petrleo tes econmicos de cada actividad. De l que se trata es de fijar transito-
envasado, en tanto las condiciones de concurrencia y competencia en riamente la contraprestacin hasta que exista competencia efectiva, si
este mercado n o se consideren suficientes (disposicin transitoria cuar- la tarifa responde a criterios externos al servicio, deja de ser u n instru-
ta); asimismo, d u r a n t e diez aos, las tarifas, peajes y cnones inclui- mento favorecedor de la competencia. Estos principios forman parte
rn un trmino de conexin y seguridad del sistema, para asegurar tambin segn se expuso de las normas comunitarias sobre precios
u n a rentabilidad razonable de las inversiones en instalaciones de la y tarifas en un rgimen de libre competencia.
red bsica y de transporte secundario de gas natural, con concesin
anterior a la e n t r a d a en vigor de la ley (disposicin transitoria sexta),

24,1
En este sentido, la necesidad de tarifas ante la falta de competencia efectiva,
245
Quede de lado, ahora, la infraccin por este precepto del principio de reserva SNCHEZ RODRGUEZ, Liberalizacin y regulacin jurdica y econmica..., ob. cit., pg.
de ley en los trminos de los que se dio cuenta en el captulo tercero. 329 a 331.
238 TARIFAS, TASAS, PF.AJES Y PRECIOS ADMINISTRA! IVOS
\A POLTICA ECONMICA: CONTROL DF. PRECIOS VKRSUS RF.CUIJ\CIN DK TARIFAS 239

Fijada la funcin de la tarifa en un rgimen abocado a la concu- principio de subordinacin de la potestad tarifaria a la potestad de con-
rrencia, la cuestin sigue siendo si esa regulacin es compatible con un trol de precios es la solucin, incluso, podra adoptarse una posicin
instrumento como el control discrecional de los precios, propio de una intermedia, la orientacin a costes de la legislacin de telecomunica-
economa reglamentada y dirigida, o si ste queda desplazado; si bien ciones no es incompatible con su valoracin a la luz de la poltica eco-
ambos comparten el objetivo final de la competencia como garanta de nmica gene