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NUEVA SOCIEDAD 239

www.nuso.org

Mayo-Junio 2012 NUEVA SOCIEDAD 239


COYUNTURA Menos desigualdades,

Menos desigualdades, ms justicia social?


Uwe Optenhgel Iglesia y Estado en el socialismo tropical
Clio Bermann Debates cientficos e intereses polticos en torno de Ro+20 ms justicia social?
APORTES COYUNTURA
Wolf Grabendorff Qu importancia puede tener la ue para una Amrica Latina emergente? Uwe Optenhgel
Claus Leggewie Europa y frica del Norte: un nuevo proyecto generacional Clio Bermann
TEMA CENTRAL Tribuna global
Franois Dubet Los lmites de la igualdad de oportunidades Wolf Grabendorff
Pablo Stefanoni Los modelos de Venezuela, Bolivia y Ecuador en debate
Claus Leggewie
Armando Barrientos Hacia una proteccin social fragmentada?
Carmen Midaglia Un balance crtico de los programas sociales en Amrica Latina TEMA CENTRAL
Jos Dari Krein / Anselmo Luis dos Santos La formalizacin del trabajo en Brasil Franois Dubet
Stefan Peters El dilema de las polticas educativas de la izquierda en Amrica Latina Pablo Stefanoni
Dbora Lopreite Nuevas estrategias de inversin social en Amrica Latina Armando Barrientos
Hans-Jrgen Burchardt Por qu Amrica Latina es tan desigual? Carmen Midaglia
Jos Luis Novoa S. Colombia: tierras robadas, hroes sin rostro y escuelas fragmentadas Jos Dari Krein /
APORTES Anselmo Luis dos Santos
Carlos Gabetta La oportunidad socialdemcrata. Frente a la crisis estructural del capitalismo Stefan Peters
Dbora Lopreite
Hans-Jrgen Burchardt
Jos Luis Novoa S.
ensayo
Carlos Gabetta
237 238
NUEVA SOCIEDAD
es una revista latinoamericana abierta a las corrientes
de pensamiento progresista, que aboga por el desarrollo enero-febrero 2012 MARZO-ABRIL 2012
de la democracia poltica, econmica y social.
Se publica cada dos meses en Buenos Aires, Argentina,
Los laberintos del capitalismo Qu nos cuentas, amrica latina?
y circula en toda Amrica Latina.

coyuntura Sergio Ramrez. Los monstruos de la razn.


Directora: Svenja Blanke
Pablo Rossell Arce. 2011: el parteaguas En dilogo con El reino de este mundo
Jefe de redaccin: Pablo Stefanoni
del evismo? Bolivia despus del conflicto y El siglo de las luces, de Alejo Carpentier
Equipo editorial: Silvina Cucchi, Florencia Grieco
del Tipnis Mara Pa Lpez. La civilizacin al
Administracin: Natalia Surraco, Mara Eugenia Corris
Alberto Koschtzke. Chile frente a s descubierto. En dilogo con Los sertones,
mismo. Los lmites del fundamentalismo de Euclides da Cunha
de mercado y las protestas estudiantiles Rafael Rojas. El lenguaje de la juventud.
Nueva Sociedad No 239 En dilogo con Ariel, de Jos Enrique Rod
Diseo original de portada: Horacio Wainhaus tribuna global Jess Martn-Barbero. El poder de las
Arte y diagramacin (portada e interior): Fabiana Di Matteo Ren Ramrez Gallegos. Izquierda y masas urbanas. En dilogo con Latinoamrica:
Ilustraciones: Ca_teter buen capitalismo. Un aporte crtico las ciudades y las ideas, de Jos Luis Romero
Fotografas: Shutterstock desde Amrica Latina Emir Sader. Amrica Latina y la economa
Correccin: Germn Conde, Vera Giaconi global. En dilogo con Dialctica
Traduccin al ingls de los sumarios: Kristie Robinson tema central de la dependencia, de Ruy Mauro Marini
Pierre Salama. Preguntas y respuestas Adolfo Gilly. Jos Mara Arguedas,
Impreso en Talleres Grficos Nuevo Offset, sobre la crisis mundial Mario Vargas Llosa y el Papacha Oblitas.
Viel 1444, Buenos Aires, Argentina Jorge Eduardo Navarrete. La crisis global: En dilogo con Los ros profundos, de Jos
las brechas se reducen. El desafo de los Mara Arguedas
pases emergentes Samuel Farber. La izquierda y la transicin
Los artculos que integran Nueva Sociedad son de exclusiva Alma Espino. La dimensin de gnero cubana. En dilogo con El hombre que
responsabilidad de sus autores y no reflejan necesariamente de la crisis. Existe una agenda feminista? amaba a los perros, de Leonardo Padura
el pensamiento de la Revista. Se permite, previa autorizacin, Oscar Ugarteche. Mxico: tan lejos de Vera Carnovale. Por un mundo mejor? En
Dios, tan cerca de la crisis. Mecanismos dilogo con Sobre la violencia revolucionaria.
la reproduccin de los ensayos y de las ilustraciones, a condicin
de contagio econmico en Amrica del Norte Memorias y olvidos, de Hugo Vezzetti
de que se mencione la fuente y se haga llegar una copia a la redaccin.
Martn Schorr. Argentina: nuevo John Beverley. Subalternidad y testimonio.
modelo o viento de cola? Una En dilogo con Me llamo Rigoberta Mench
caracterizacin en clave comparativa y as me naci la conciencia, de
Nueva Sociedad ISSN 0251-3552
Eduardo Gudynas. Estado compensador Elizabeth Burgos (con Rigoberta Mench)
Oficinas: Defensa 1111, 1o A, C1065AAU Buenos Aires, Argentina. y nuevos extractivismos. Las ambivalencias Alfredo Stein. La visibilidad de lo invisible.
Tel/Fax: (54-11) 4361-4108/4871 del progresismo sudamericano En dilogo con Las armas ideolgicas
Correo electrnico: <info@nuso.org> Javier Rodrguez Pardo. Testimonio: de la muerte. El discernimiento de
<distribucion@nuso.org> (distribucin y ventas) nuevos colonialismos en Amrica del Sur los fetiches. Capitalismo y cristianismo,
y frica. Radiografa de la megaminera de Franz Hinkelammert
Sandro Mezzadra. Capitalismo, migraciones Carmen Soliz. El otro rostro de Amrica
y luchas sociales. La mirada de la autonoma Latina. En dilogo con La emergencia indgena
en Amrica Latina, de Jos Bengoa
ensayo Massimo Modonesi. Las derivas de las
Yaotzin Botello. Mxico: el pas de los izquierdas latinoamericanas. En dilogo
muertos sin nombre con Agrietar el capitalismo. El hacer
contra el trabajo, de John Holloway
<www.nuso.org> SUMMARIES Carlos vila. La utilidad de la sangre. En
dilogo con Trabajos del reino, de Yuri Herrera.
El portal Nueva Sociedad es una plataforma de reflexin sobre Amrica Latina.
Articula un debate pluralista y democrtico sobre poltica y polticas latinoamericanas. SUMMARIES

En

240
nuestro prximo nmero

es un proyecto de la Los senderos de la democracia


JULIO-AGOSTO 2012 en Amrica Latina
239 Mayo-Junio 2012

w w w . n u s o . o r g
NDICE

coyuntura
3841 Uwe Optenhgel. Iglesia y Estado en el socialismo tropical. 4
Entre la cooptacin, la reforma y la reconquista
3842 Clio Bermann. Economa verde: una va para otro mundo posible? 11
Debates cientficos e intereses polticos en torno de Ro+20

tribuna global
3843 Wolf Grabendorff. Qu importancia puede tener la Unin Europea 24
para una Amrica Latina emergente?
3844 Claus Leggewie. Europa y frica del Norte: un nuevo proyecto generacional 35

tema central
3845 Franois Dubet. Los lmites de la igualdad de oportunidades 42
3846 Pablo Stefanoni. Posneoliberalismo cuesta arriba. Los modelos 51
de Venezuela, Bolivia y Ecuador en debate
3847 Armando Barrientos. Dilemas de las polticas sociales latinoamericanas. 65
Hacia una proteccin social fragmentada?
3848 Carmen Midaglia. Un balance crtico de los programas sociales 79
en Amrica Latina. Entre el liberalismo y el retorno del Estado
3849 Jos Dari Krein / Anselmo Luis dos Santos. La formalizacin del trabajo 90
en Brasil. El crecimiento econmico y los efectos de las polticas laborales
3850 Stefan Peters. Es posible avanzar hacia la igualdad en la educacin? 102
El dilema de las polticas educativas de la izquierda en Amrica Latina
3851 Dbora Lopreite. Las mujeres y los nios primero? 122
Nuevas estrategias de inversin social en Amrica Latina
3852 Hans-Jrgen Burchardt. Por qu Amrica Latina es tan desigual? 137
Tentativas de explicacin desde una perspectiva inusual
3853 Jos Luis Novoa S. Tierras robadas, hroes sin rostro y escuelas 151
fragmentadas. La desigualdad en Colombia en tres actos

ensayo
3854 Carlos Gabetta. La oportunidad socialdemcrata. 164
Frente a la crisis estructural del capitalismo

SUMMARIES
n Segunda pgina

La lucha por la justicia social ha sido una bandera tradicional de las izquierdas, as
como de los sindicatos y organizaciones del mundo popular. La redistribucin de
la riqueza apareca, en efecto, como una condicin sine qua non para construir
una sociedad ms solidaria y menos fragmentada.

Sin embargo, en las ltimas dcadas, con el derrumbe del igualitarismo autoritario
del socialismo real y la implementacin de ambiciosos programas de liberalizacin
en el mundo capitalista, la bsqueda de igualdad social se ha debilitado significa-
tivamente. Poco a poco, ha sido reemplazada por metas sin duda sensatas pero
menos ambiciosas, como la reduccin de la pobreza, plasmada en una multipli-
cidad de programas sociales que en Amrica Latina son hoy el estandarte de los
gobiernos progresistas que promueven Estados ms activos y una redistribucin
moderada de la riqueza.

En este contexto, volvemos sobre el tema, tratando de combinar un balance de lo


logrado con una discusin ms amplia sobre desigualdades y justicia social en el
mundo actual. Parte de estos debates se desarrollaron en el marco de la Jornada
Internacional De la desigualdad a la justicia social? Las polticas sociolaborales
de Amrica Latina en la disyuntiva, que tuvo lugar en Buenos Aires el 28 y 29 de
septiembre de 2011, organizada por el International Center for Development and
Decent Work (icdd) de la Universidad de Kassel, la Facultad Latinoamericana de
Ciencias Sociales (Flacso) Argentina y Nueva Sociedad.

Abrimos el tema central de este nmero con un artculo del especialista Franois
Dubet sobre los lmites de la igualdad de oportunidades, que en las ltimas dca-
das se ha ido imponiendo sobre la igualdad de posiciones, uno de los ncleos del
Estado de Bienestar de matriz socialdemcrata. Dubet plantea all una pregunta
central: queremos que los hijos de los trabajadores y desocupados tengan las
mismas oportunidades de llegar a ser gerentes que los hijos de los gerentes,
o ponemos tambin en cuestin la distancia social (desigualdad) entre obreros y
gerentes? Esta pregunta nos da una clave de lectura de todo el dossier.
3 Nueva Sociedad 239
Segunda pgina

El artculo de Pablo Stefanoni aborda los casos del llamado bloque radical
latinoamericano Venezuela, Bolivia y Ecuador ponderando los significativos
avances sin olvidar las limitaciones de las polticas aplicadas, que a menudo
dejan en claro el hiato entre la voluntad transformadora y la realidad rentista,
junto con los dficits institucionales que enfrentan estos pases. Por su parte,
los artculos de Armando Barrientos y Carmen Midaglia se enfocan en un tema
neurlgico de estos tiempos: el desacople entre las polticas sociales y el empleo,
que ha generado un desequilibrio entre la tradicional seguridad social y las nue-
vas polticas asistenciales, centradas especialmente en los programas de transfe-
rencia condicionada de renta. El anlisis de Dbora Lopreite deja ver que pese a
los avances que implican en trminos de reduccin de la pobreza, los planes so-
ciales resultan claramente insuficientes a la hora de aliviar las cargas domsticas
de las madres y mejorar su empleabilidad, y al mismo tiempo generar espacios
institucionalizados de aprendizaje y desarrollo para los nios y las nias.

Y qu ocurre en el mundo laboral de la regin? Jos Dari Krein y Anselmo Luis


dos Santos se concentran en el caso brasileo para poner de relieve la recupe-
racin de la capacidad de negociacin de los sindicatos, los incrementos del
salario mnimo y las polticas sociales masivas, como el programa Bolsa Familia.
Pero otro tema fundamental a la hora de analizar desigualdades y justicia social
es el de la educacin, que es analizado por Stefan Peters. Para este autor, las
reformas aplicadas tras el giro a la izquierda no lograron cambiar la tendencia
hacia lo que denomina fragmentacin jerrquica del sistema educativo, y para
especificarlo y al mismo tiempo plantear una agenda de discusin se concen-
tra en los casos, dismiles, de Venezuela y Uruguay.

Es comn sealar que Amrica Latina es la regin ms desigual del mundo, pero
cules son las causas profundas que lo explican? Hans-Jrgen Burchardt dis-
cute la llamada paradoja latinoamericana, caracterizada por la convergencia
tenaz entre democracia y desigualdad, y utilizando algunas categoras de Nor-
bert Elias aplicadas al caso argentino, intenta integrar la dimensin del afecto
al anlisis social.

Es posible que, si pensamos en desigualdades, pensemos en Colombia, un pas


desgarrado por una historia de guerras internas, desplazamientos, abusos e injus-
ticias de toda ndole. Un cuadro que Jos Luis Novoa S. resume en las tierras roba-
das, los hroes sin rostro y las escuelas fragmentadas que hablan de la Colombia
de ayer y de hoy, en una crnica que da cuenta, as, de la otra cara de la mo-
neda de un pas por estos tiempos muy atractivo para las inversiones extranjeras.

El nmero 239 de Nueva Sociedad combina la valoracin de lo alcanzado por los


gobiernos progresistas con la voluntad de no acercar demasiado el horizonte
y conformarse en exceso con los resultados actuales. Mantenemos la conviccin
de que el avance hacia la utopa reflexiva de una sociedad ms justa debe seguir
formando parte de la agenda de las izquierdas de Amrica Latina y del debate
pblico de nuestras sociedades.
n coyuntura

Iglesia y Estado en el socialismo tropical


Entre la cooptacin, la reforma y la reconquista

Uwe Optenhgel

Presentada como una actividad pastoral, la visita del papa a Cuba


tuvo algo de reconquista, en un momento en el que la isla
enfrenta una compleja transicin. Las misas papales no solo fueron
ampliamente cubiertas por la prensa oficial, sino que las pginas de
los diarios, as como los discursos oficiales, se abrieron a temas
de espiritualidad y religin. Asimismo, dirigentes del Partido
Comunista participaron de la reciente peregrinacin de la Virgen
de la Caridad del Cobre. Iglesia y gobierno comparten el proyecto de
transicin ordenada, mientras la curia gana en influencia, sobre
todo de la mano de las polticas sociales. Sin embargo, la estrategia
de cooperacin entraa riesgos y contradicciones para ambos lados.

E n Cuba hay un refrn que dice:


El cubano se acuerda de Dios
cuando truena. Y en l se refleja no
No se produjo, por ejemplo, el en-
cuentro con disidentes que medios
estadounidenses y europeos haban
solamente la relajada relacin de los intentado forzar escribiendo insis-
cubanos con la religin, sino tambin tentemente sobre su eventual reali-
el hecho de que estos no son tan cat- zacin. Sucede que tambin la Iglesia
licos como muchos otros latinoame- catlica de Cuba sabe que el peque-
ricanos. No obstante, a fines de mar- o grupo de los as llamados oposi-
zo el papa visit Cuba, con lo que ya tores no representa un factor de po-
son dos las visitas de un sucesor de der en el pas, por lo cual tampoco
Pedro como lo llama la prensa cu- puede ser considerado un agente de
bana a la isla socialista. El viaje es- cambio. El socialismo cubano no es
tuvo cargado de enormes expectati- una copia de Europa del Este. La na-
vas, pero solo algunas de ellas fueron cin caribea no es en absoluto tan
satisfechas por el papa. catlica como Polonia, la patria de

Uwe Optenhgel: politlogo y economista. Es consultor poltico y dirige la oficina de la Funda-


cin Friedrich Ebert para Cuba.
Palabras claves: transicin, Iglesia catlica, socialismo, Benedicto xvi, Ral Castro, Cuba.
5 Coyuntura
Iglesia y Estado en el socialismo tropical

Juan Pablo ii, y la Confederacin de los prrafos que siguen, se discutir


Trabajadores de Cuba sigue siendo en qu contexto social y poltico tuvo
la correa de transmisin del Partido lugar el viaje, cmo se pas de una
Comunista en las fbricas, nada cer- relacin de aos de antagonismo en-
cano a un movimiento patritico de tre Iglesia y Estado durante el socia-
masas con ideas propias como lo fue lismo a la cooperacin en pos de un
Solidarno (Solidaridad) en la Polo- inters comn, y a qu contradiccio-
nia de la dcada de 1980. nes se enfrenta cada uno de los acto-
res en su estrategia.
Mientras que el papa, durante la eta-
pa anterior de su viaje, en Mxico, Iglesia y Revolucin
haba llamado claramente y por su
nombre a los problemas de ese pas La revolucin de 1959 marc un quie-
(narcotrfico, violencia, etc.) y los te- bre en la relacin entre el Estado y la
mas que enfrenta en su cruzada (abor- Iglesia catlica de Cuba. Antes de esa
to), en Cuba se comport de manera fecha, una Iglesia dominada por sa-
mucho ms reservada. All practic cerdotes no cubanos funcionaba como
lo que alguien ha llamado silencios cura de almas para la burguesa y
tcticos; todos los discursos y decla- como institucin educativa para sus
raciones estuvieron llenos de lugares hijos. Salvo ciertas excepciones de al-
comunes y de ideas formuladas de tal gunos padres cercanos al pueblo
manera que cada cual puede arrimar que vieron con buenos ojos la revolu-
la brasa a su propio caldero, segn le cin, la Iglesia en tanto institucin fue
convenga1. Se conform con una re- considerada durante decenios como
ferencia genrica al fracaso del mar- conservadora, blanca, antidemocrtica
xismo. As, Benedicto xvi no se habra y elitista. Tras la revolucin de 1959 so-
apartado un pice del guin escrito brevivi a la marginacin, la represin
por el cardenal de La Habana, Jaime y el aislamiento interno y externo a que
Ortega, y los obispos cubanos. La visi- fue sometida por decenas de aos. La
ta a la isla tena dos objetivos: reforzar religiosidad, que de todas maneras
las tareas misionales y apoyar la lnea tena poco arraigo en la poblacin,
de apertura y cooperacin de la Iglesia se conjugaba ahora con el atesmo
con el Estado tal como la viene impul- intransigente de los barbudos revo-
sando de un tiempo a esta parte la cu- lucionarios. Recin en la dcada de
ria de la isla. 1990 comenzaron a normalizarse las
relaciones.
En relacin con las metas propues-
tas, la visita papal fue un xito para 1. Orestes Sandoval: Cuba y la Iglesia catlica,
un matrimonio de conveniencia, opinin, en
la Iglesia catlica como institucin y Nueva Sociedad, <www.nuso.org/opinion.php?id
para el gobierno de Ral Castro. En =103>, abril de 2012.
Nueva Sociedad 239 6
Uwe Optenhgel

Despus del colapso del socialismo pueblo por la independencia nacio-


real y la consecuente eliminacin de nal, y por consiguiente, como con-
subvenciones para la isla, el rgimen formador de identidad, a diferencia
cubano necesit aliados para luchar de lo que sucedi en Europa central
contra la decadencia econmica y so- y Europa del Este, donde el comunis-
cial. Esto abri nuevas posibilidades mo entr en la mayora de los pases
para la Iglesia catlica. El proceso de montado en tanques del Ejrcito Rojo.
aproximacin lleg finalmente a un Fue muy notoria la cooperacin en-
cenit provisorio con la visita del papa tre Iglesia y Estado en la liberacin de
Juan Pablo ii en enero de 1998. Segn ms de 100 opositores encarcelados
el cardenal Ortega, el viaje papal tras la negociacin llevada a cabo du-
tuvo tambin efectos concretos para rante el verano boreal de 2010 por el
la vida cristiana en ese pas: en su gobierno cubano, el cardenal Ortega
opinin, empez a ser ms fcil para y el gobierno espaol en la gestin de
los sacerdotes y misioneros extran- Jos Luis Rodrguez Zapatero. En este
jeros viajar a Cuba; se pudo volver a caso, la Iglesia catlica no solo fue la
celebrar fiestas religiosas, y en deter- instancia que mantuvo los contactos
minadas festividades por ejemplo, entre los presos y sus familiares, sino
Navidad tambin pudieron apare- que tambin ofici como portavoz del
cer obispos en medios de comunica- gobierno, que casi no se manifest p-
cin estatales. Desde entonces, la re- blicamente acerca de las liberaciones.
lacin con el gobierno se volvi ms
pragmtica y tuvo ms continuidad. Para comunicarse con la opinin p-
Y luego de la visita papal se declar blica y el Estado, la Iglesia cuenta con
feriado por Semana Santa. medios de comunicacin propios que,
mientras tanto, funcionan como cana-
La revalorizacin de la Iglesia les abiertos que tambin son usados
catlica por la sociedad civil en la medida
que este concepto pueda aplicarse en
Durante el gobierno de Ral Castro, Cuba para expresar su crtica al es-
la Iglesia catlica ha sido revalorizada, tado de cosas imperante. Su lectura
en tanto el presidente la busca como permite observar de cerca una discu-
aliada estratgica y mediadora entre sin interna sobre la realidad de Cuba
el Estado y la sociedad. El fundamen- que no est marcada por la fidelidad
to poltico para esta nueva alianza es partidaria de los medios de comuni-
el hecho de que el actual catolicismo cacin estatales ni por las posiciones
reconoce la legitimidad del socialis- frecuentemente ideolgicas de los ob-
mo en Cuba. La Iglesia tambin con- servadores internacionales. Estos ca-
sidera el socialismo cubano como nales son publicados por las propias
un resultado de la lucha poltica del dicesis e integran el muy reducido
7 Coyuntura
Iglesia y Estado en el socialismo tropical

conjunto de medios de comunicacin producto de ella, es cada vez menos


no sometidos a la censura estatal. As capaz de hacerse cargo de los gastos
fue como dos pequeas revistas ca- producidos por las conquistas socia-
tlicas llegaron a ser las plataformas les de la Revolucin en materia de po-
donde se llevan a cabo las verdade- ltica social, educativa y sanitaria. Y es
ras discusiones sobre reforma eco- all donde la Iglesia, con su activo rol
nmica y social en el pas. Y una cre- en asistencia social y su buen acceso
ciente cantidad de laicos catlicos de a fuentes de financiamiento del exte-
izquierda saca provecho de estos es- rior, se presenta como una socia ade-
pacios a resguardo de turbulencias cuada. Adems, ya hace un tiempo
polticas para formular cautelosamen- que la Iglesia funciona como un por-
te conceptos de reforma poltica. tavoz cuasi diplomtico que explica
a polticos extranjeros lo que sucede
La alianza con la Iglesia catlica re- en Cuba, con lo que obra en cierta me-
presenta para el gobierno comunista dida como legitimadora de la poltica
el intento de integrar, para sus obje- actual de gobierno.
tivos propios, a la nica organizacin
no estatal con presencia en todo el Pero podra haber otro motivo ms
pas y alto grado de institucionaliza- para que la cooperacin entre Iglesia
cin, a diferencia de los descentraliza- y Estado funcione: ambas institucio-
dos cultos religiosos afrocubanos y de nes tienen similitudes en temas cen-
la fragmentacin de los protestantes. trales de organizacin tales como el
Esta nueva cooperacin, mirada con centralismo, los procesos ritualiza-
ojos extremadamente crticos dentro dos, el rol de las jerarquas de orga-
del Partido Comunista de Cuba (pcc), nizacin interna, el reconocimiento
logra legitimarse puertas adentro, de la autoridad y la exclusin de los
ante las comisiones y los miembros disidentes. As es como la cpula de
del partido, gracias a su utilidad prc- la Iglesia pag un alto precio por los
tica para la poltica del Estado. De to- cada vez mayores espacios para ejer-
das maneras, las coincidencias entre cer la crtica moderada a la situacin
Ral Castro y el cardenal de La Haba- imperante, actuando con mano dura
na han llegado a tal punto que surge la contra aquellos grupos que, desde
duda de si el jefe de Estado comunista dentro de ella, iban demasiado lejos
no est usando a la Iglesia para hacer con sus crticas. Un ejemplo noto-
presin sobre sus ms recalcitrantes rio fueron las sanciones impuestas
camaradas del pcc con el objetivo de hace unos aos contra los editores de
que accedan a las reformas. El hecho la revista eclesistica Vitral. En este
es que el Estado socialista, debido a la caso, el Estado no tuvo necesidad de
constante ineficiencia de su economa intervenir. Actuando de forma simi-
y a una notoria estrechez financiera lar, la Iglesia misma consider a los
Nueva Sociedad 239 8
Uwe Optenhgel

editores como disidentes que deban el punto de vista eclesistico e insti-


ser aislados. tucional, el viaje del papa tiene, ante
todo, un carcter misionero. Pero
El vi Congreso del Partido Comunis- en el contexto de la extensa historia
ta, reunido en abril de 2011, resalt de la Iglesia podra decirse tambin
en forma notoria el carcter estra- que tiene algo de reconquista. La
tgico del acercamiento a la Iglesia Iglesia quiere al menos recuperar el
catlica. El Informe Central de Ral terreno que ocupaba antes de la Re-
Castro incluy un extenso prrafo volucin. El aspecto poltico de la
sobre espiritualidad y religin ines- visita del papa estriba en que, con
perado para muchos miembros del su llegada, dio aprobacin oficial a
Partido, en el que agradeci expre- la lnea de apertura y cooperacin
samente a la Iglesia catlica y a sus de la Iglesia con el Estado tal como
dignatarios la mediacin realizada la vienen implementando hace un
para la liberacin de presos contra- tiempo el cardenal Ortega y los obis-
rrevolucionarios. pos cubanos.

Antes de la visita papal La estrategia es exitosa. Con el viento


en popa del Congreso del pcc prosi-
En el plano confesional, el papel que gue la pacfica e inteligentemente or-
juega Cuba en Amrica Latina es par- questada reconquista: en noviem-
ticular. En comparacin, por ejemplo, bre de 2011 pudo instalarse en La
con Mxico o Nicaragua, Cuba es con- Habana un nuevo seminario sacer-
siderada uno de los pases menos ca- dotal. Por primera vez en 50 aos las
tlicos de la regin incluso antes de autoridades cubanas hacan posible
la revolucin de 1959, aunque cierta- construir un edificio nuevo. El pre-
mente los cubanos cultivan la espiri- sidente Ral Castro asisti a la inau-
tualidad. El sincretismo est muy di- guracin.
fundido. Muchos practican, adems
de su fe cristiana, cultos de religiones La visita papal a fines de marzo de
de origen africano. Segn estimacio- este ao cre otras ansiadas oportu-
nes de la propia Iglesia catlica, ape- nidades de recuperar el terreno algu-
nas entre 1% y 2% de los cubanos na vez perdido. De forma similar al
practica su fe regularmente. De todas viaje papal de 1998, se est planean-
maneras, son muchos ms los ciuda- do una misin nacional para evange-
danos que reciben el bautismo o son lizar el pas. Se prev, entre otras ac-
sepultados segn el rito catlico. No tividades, la realizacin de un gran
hay dudas, por tanto, de que la Igle- Congreso Nacional Mariano y de
sia necesita recuperar su influencia una misa concelebrada por todos los
en este pas. En consecuencia, desde obispos cubanos. Estas y otras acciones
9 Coyuntura
Iglesia y Estado en el socialismo tropical

son interpretadas puertas adentro de en el plano material como en el inte-


la Iglesia como un resurgimiento de lectual, mientras que el Estado recibe
los catlicos en Cuba y presentadas apoyo para su poltica social y obtie-
como tales ante la opinin pblica. ne una legitimacin que trae alivio en
El Estado acompaa: el presidente cuestiones tales como el pluralismo
Ral Castro en persona apoy des- de ideas dentro de Cuba y los dere-
de un principio la idea de una visita chos humanos. Sin embargo, est an
papal. A fines de 2011 recibi en La por verse cun estable ser esta alian-
Habana a Alberto Gasbarri, organi- za motivada por objetivos. La alianza
zador de los viajes del papa y la te- supone riesgos para ambas partes.
levisin estatal cubana habl de ex-
celentes relaciones entre Cuba y la Por el lado del rgimen, el Partido y
Santa Sede. el gobierno parecieran marchar por
separado. La cooperacin se da en-
En los ltimos meses de 2011, la es- tre Iglesia y gobierno. Amplios secto-
tatua de la santa patrona de Cuba, la res del pcc tienen una postura crtica
Virgen de la Caridad del Cobre, fue ante este proceso, lo cual motiv la
llevada en numerosas procesiones por extensa digresin explicativa de Ral
la isla. Lo notorio en este caso no fue Castro durante el congreso partida-
tanto que las procesiones hayan sido rio de abril de 2011. El escepticismo
autorizadas, sino el hecho de que en no tiene nada de raro, toda vez que el
muchas ciudades y comunas los dig- atesmo y la secularizacin formaron
natarios de la Iglesia hayan marcha- parte de la razn de Estado y fueron
do en la primera fila detrs de la ima- para muchos cubanos una conquista
gen de la Virgen, mientras que las de la Revolucin.
figuras locales del pcc lo hacan en la
segunda fila. Esto hubiera sido muy Por su parte, la estrategia de coope-
difcil de imaginar con Fidel Castro racin hace que tambin la Iglesia ca-
en el poder. La manera en que se rea- tlica camine por una cornisa. En sus
lizaron estas procesiones exhibe un trade-offs con el rgimen, no solamen-
simbolismo de una importancia tal te corre el peligro de que el amor al
que se torna imposible cualquier exa- prjimo que proclama sea confundi-
geracin. do con un instrumento de clculo de
costo-beneficio; tambin se presenta
Una alianza inestable? un problema de credibilidad simult-
neamente en varios frentes. Mientras
La actual cooperacin presenta ven- el dilogo es muy bien recibido por
tajas para ambos actores. La Iglesia las fuerzas del rgimen favorables a la
y los fieles tienen la posibilidad de reforma, es considerado algo contro-
lograr ms espacios de accin, tanto versial en crculos del pequeo grupo
Nueva Sociedad 239 10
Uwe Optenhgel

de disidentes: una parte aprueba una nueva era. Solo el tiempo dir si
los nuevos mrgenes de accin que la Iglesia logra con su estrategia au-
se crean gracias al dilogo, mien- mentar la feligresa catlica en Cuba
tras que la otra parte condena la y consolidarse como institucin de
actitud de la Iglesia acusndola de manera duradera.
contribuir a la estabilidad del siste-
ma. Pero el mayor problema podra Sin embargo, ms all de la momen-
residir en la percepcin del pueblo tnea alianza motivada por objetivos
raso que, en el contexto de un muy especficos, hay un inters comn
extendido hartazgo de la poltica, superior en la relacin entre Estado
podra interpretar la poltica de la e Iglesia: ambas partes suponen que
Iglesia como un juego de poder de Cuba necesita un cambio, y que este
los de arriba, que no se preocupan cambio es inevitable. Pero las dos
por los verdaderos intereses del pue- partes tienen tambin el profundo
blo. Las imgenes mostradas por la convencimiento de que este proceso
televisin y otros medios durante la de cambio debe ser una transicin
visita papal parecen ms bien con- ordenada, una transformacin re-
firmar pticamente estas dudas. Los gulada. De no ser as, cada una vera
dignatarios de la Iglesia que se vean su propia posicin en serio peligro.
eran, sin excepciones, hombres ma-
yores: una imagen a la que los cuba- Sea como fuere que se den los acon-
nos ya se han acostumbrado por su tecimientos, el factor tiempo podra
veterana dirigencia, en la que man- jugar a favor de la Iglesia. Teniendo
tiene un gran peso, poltico y simb- en cuenta sus 2.000 aos de historia,
lico, la generacin del 59. Es enton- la Iglesia puede permitirse pensar
ces pertinente poner en duda que la en trminos de siglos; no as los co-
poblacin, y especialmente la juven- mandantes, que deben presentar
tud cubana carente de perspectivas, resultados econmicos rpidamen-
pueda asociar esto con el ingreso en te si desean salvar su revolucin.
n coyuntura

Economa verde: una va para


otro mundo posible?
Debates cientficos e intereses polticos en torno de Ro+20

Clio Bermann

Veinte aos despus de Eco 92, Ro de Janeiro ser en 2012 sede


de la conferencia Ro+20, que tendr como agenda dos puntos
principales: economa verde y estructura institucional para el desarrollo
sostenible y la erradicacin de la pobreza. Sin embargo, han surgido
voces crticas que sostienen que la economa verde peca de
un exceso de positivismo cientificista, ya que confa en resolver los
problemas generados por el cambio climtico aplicando la ciencia
por encima del debate poltico. Segn sus detractores, se est
apostando por tecnologas cuyos riesgos son imprevisibles, como la
nanotecnologa, la biologa sinttica y la geoingeniera, reas donde
Estados y empresas han invertido ya miles de millones de dlares.

Introduccin

En octubre de 2008, el Programa de las New Deal. Policy Brief1. Este docu-
Naciones Unidas para el Medio Ambien- mento sirvi como base para un nuevo
te (pnuma) puso en marcha la Iniciati- informe del pnuma publicado en 2011
va de Economa Verde (Green Economy con el ttulo Hacia una economa ver-
Initiative) con el objetivo de movilizar de: gua para el desarrollo sostenible
y redirigir ahorros a inversiones hacia y la erradicacin de la pobreza. Snte-
tecnologas verdes e infraestructura sis para los encargados de la formula-
natural. Uno de los resultados de esa cin de polticas. En ese documento, el
iniciativa fue la publicacin, en mar- pnuma considera que una economa
zo de 2009, del informe Global Green verde debe mejorar el bienestar del ser

Clio Bermann: profesor e investigador del Instituto de Electrotcnica y Energa de la Universidad


de San Pablo (usp). Desarrolla trabajos de investigacin vinculados a energa, sociedad y ambiente
en el Programa de Posgrado en Energa de la misma universidad. Es asesor de movimientos so-
ciales y ambientales.
Palabras claves: economa verde, desarrollo sostenible, calentamiento global, riesgos tecnolgicos,
nanotecnologa, biologa sinttica, geoingeniera, Ro+20.
1. Disponible en <www.unep.org/pdf/A_Global_Green_New_Deal_Policy_Brief.pdf >.
Nueva Sociedad 239 12
Clio Bermann

humano y la equidad social, a la vez partir de los resultados alcanzados en


que reduce significativamente los ries- la conferencia Eco 92.
gos ambientales y las escaseces eco-
lgicas. En su forma ms bsica, una La economa verde y el credo
economa verde es aquella que tiene del calentamiento global
bajas emisiones de carbono, utiliza los
La Conferencia de las Naciones Uni-
recursos de forma eficiente y es social-
das para el Medio Ambiente y el De-
mente incluyente2.
sarrollo (cnumad) Eco 92, llevada
a cabo en Ro de Janeiro tuvo como
Como recuerda Carlos Walter Porto-
principales resultados la realizacin
Gonalves, el tema de la economa
de las convenciones sobre la Biodiver-
verde en el contexto del desarrollo
sidad, la Desertificacin y el Cambio
sostenible y la erradicacin de la po-
Climtico, adems de los documen-
breza, uno de los puntos de la confe-
tos Carta de la Tierra, Declaracin de
rencia Ro+20, fue construido a partir
Principios para el Manejo Sustenta-
de una nocin llena de ambigeda-
ble de los Bosques, Agenda 21 y la De-
des, sin ninguna consistencia cien-
claracin de Ro sobre el Medio Am-
tfica o filosfica, [que] solo servira
biente y el Desarrollo.
para legitimar la apertura de merca-
dos que, sobre la lgica mercantil y La cuestin energtica adquiri mayor
un sistema de valores que se mide en relevancia en la Convencin Marco de
trminos cuantitativos y, por lo tanto, las Naciones Unidas sobre el Cambio
sin lmites, tiende a alimentar la ten- Climtico, amparada en la problem-
sin con la diversidad ecolgica y cul- tica que involucra el aumento de las
tural del planeta y de la humanidad. emisiones y de la concentracin de
As, consagrar ese trmino no solo es los gases de efecto invernadero (gei),
imprudente sino que es un equvoco y dio lugar a la elaboracin del Do-
cientfico y filosfico3. cumento Protocolo de Kyoto, en 1997,
que defini la reduccin de 5,2% de
La definicin del pnuma de econo- las emisiones de gas de efecto inver-
ma verde, aunque bastante general, nadero hasta el ao 2012, teniendo
tiene como fundamento principal una como referencia el ao 1990.
economa que sustituye los combusti-
bles fsiles por energas renovables
y tecnologas con bajas emisiones de 2. Disponible en: <www.unep.org/greeneco
carbono. A partir de esta definicin, nomy/Portals/88/documents/ger/ger _synthesis
para hacer una reflexin crtica res- _sp.pdf>.
3. Cf. C.W. Porto-Gonalves: Sustentando a in-
pecto a sus fundamentos, es necesario sustentabilidade. Comentrios Minuta Zero
mirar la evolucin del debate ambien- do documento base de negociao da Rio+20
en Ecodebate, 1/2/2012, <www.ecodebate.com.
tal desde el punto de vista histrico, a br/2012/02/01/>.
13 Coyuntura
Debates cientficos e intereses polticos en torno de Ro+20

Desde el punto de vista cientfico- Durante este periodo, el tema de las


institucional, los trabajos desarro- energas renovables se impuso como
llados por el Grupo Interguberna- una estrategia para la sustitucin de
mental de Expertos sobre el Cambio la quema de combustibles fsiles y,
Climtico (Intergovernmental Panel consecuentemente, para la reduccin
on Climate Change, ipcc), propor- de las emisiones de gei. La estrate-
cionan la base tcnico-cientfica para gia recibi el nombre de descarbo-
la evaluacin de la contribucin an- nizacin y fue presentada con evi-
trpica en el aumento de las emisio- dencias en innumerables congresos,
nes y de la concentracin de los gei, seminarios y reuniones en los que
identificando en la quema de com- participaron acadmicos, gobiernos y
bustibles fsiles (carbn mineral, pe- polticos (decision makers), empresas
trleo y gas natural) el foco principal y organizaciones no gubernamentales
para la implementacin de medidas (ong). La estrategia de descarboniza-
destinadas a la reduccin de las emi- cin es precisamente uno de los fun-
siones, as como de los cambios en el damentos de la economa verde, ob-
uso del suelo resultantes de la prdi- jeto de la presente reflexin.
da de la cobertura de vegetacin por
quema. Desde su creacin en 1988, el ipcc
produjo cuatro informes de evalua-
El Protocolo de Kyoto y sus instrumen- cin sobre los cambios climticos: en
tos o mecanismos de flexibilizacin 1990, 1995, 2001 y 2007, respectiva-
(Mecanismo de Desarrollo Limpio; mente. El ltimo informe del ipcc
Comercio Internacional de Emisiones; intent presentar la temtica del ca-
Implementacin Conjunta) encontra- lentamiento global y los cambios cli-
ron resistencia por parte de varios mticos como resultado de la accin
pases considerados como grandes humana en el marco de un consen-
emisores, y solo fueron ratificados y so cientfico. Ese informe indicaba
entraron en vigor el 16 de febrero de que 11 de los 12 ltimos aos fueron
2005, despus de que Rusia los rati- los ms clidos que se hayan registra-
ficara en noviembre de 2004. Por su do, segn datos confiables recogidos
parte, la Convencin sobre el Cambio desde 1850. Ms an, en este informe
Climtico estableci un calendario de el ipcc afirma que la mayor parte del
reuniones anuales denominado Con- calentamiento producido desde me-
ferencia de las Partes (cop). La prime- diados del siglo xx es atribuible a la
ra de estas reuniones fue realizada actividad humana, con ms de 90%
en Berln en 1995. Desde entonces se de credibilidad.
llevaron a cabo 15 reuniones ms, la
ltima de ellas en Durban (Sudfrica) En un artculo publicado conjuntamen-
en 2011. te en 2007, los cientficos William
Nueva Sociedad 239 14
Clio Bermann

Collins, Robert Colman, Philip Mote, de Climatologa de la Universidad


James Haywood y Martin R. Manning Jean Moulin-Lyon iii y director del
defienden el punto de vista del ipcc; Laboratorio de Climatologa del Cen-
para ellos, la certeza de que el ser hu- tre National de la Recherche Scien-
mano es responsable del aumento de tifique (cnrs), fallecido en 2008, sos-
la concentracin atmosfrica de gei tuvo respecto de los informes del ipcc
tiene relacin con el hecho de que al- que el nmero anunciado [de cient-
gunos de estos gases (por ejemplo, la ficos que participan de esos informes]
mayora de los halocarbonos) no tie- puede ilusionar y esconder el carcter
nen fuente natural. Respecto de otros monoltico del mensaje. En realidad,
gases (bsicamente, dixido de carbo- un pequeo equipo dominante impo-
no, metano y xido ntrico), dos impor- ne sus puntos de vista a una mayora
tantes observaciones demuestran la sin competencias climatolgicas. La
influencia humana. La primera es que i del ipcc significa, en efecto, inter-
las diferencias geogrficas en las con- gubernamental. Esto expresa que los
centraciones revelan que las fuentes cientficos son, antes que nada, repre-
estn predominantemente en las reas sentantes gubernamentales5.
con mayor densidad demogrfica del
hemisferio Norte. La segunda es que Por su parte, el ipcc recuerda que no
los anlisis de istopos, que pueden lleva a cabo nuevas investigaciones ni
identificar las fuentes emisoras, in- monitorea los datos relacionados con
dican que el aumento del dixido de los cambios climticos, ni recomien-
carbono proviene en su mayor parte da polticas climticas. Sin embargo,
de la quema de combustibles fsiles es innegable el papel que desempea
(carbono, petrleo y gas natural). en alimentar el alarmismo climtico.
El aumento de los niveles de metano Al respecto, para Leroux,
y de xido ntrico es producto de las el calentamiento global (global warm-
prcticas agrcolas y de la quema de ing) es un tema que se puso de moda, en
combustibles fsiles4. particular, despus del verano de 1988.
Luego, en Estados Unidos pas a primer
No obstante, esta certeza en relacin plano la angustia del dust bowl. () A
con la contribucin de las emisiones esto le sigui el drama (greenhouse
panic). Inicialmente asunto de la clima-
antrpicas al proceso de calentamien-
tologa, el tema fue tratado de manera
to global no es compartida por gran
cantidad de cientficos, tambin lla-
mados escpticos. Algunos son in- 4. W. Collins, R. Colman, J. Haywood, M.R.
Manning y P. Mote: The Physical Science Be-
cluso bastante reticentes a la propia hind Climate Change en Scientific American
naturaleza de los trabajos desarrolla- vol. 297 No 2, 2007, pp. 48-55.
5. Afirmacin extrada de Resistir.info, <resistir.
dos por el ipcc. Por ejemplo, el cient- info/climatologia/impostura_cientifica.html>.
fico francs Marcel Leroux profesor Entrevista realizada el 21 de mayo de 2006.
15 Coyuntura
Debates cientficos e intereses polticos en torno de Ro+20

emotiva e irracional, para luego convertirse taran para asegurar la proteccin del
en alarmismo. As perdi su contenido medio ambiente y la conservacin de
cientfico.6 los recursos.
Otros cientficos de renombre inter-
La credibilidad cientfica de los traba-
nacional han criticado la prdida de
jos del ipcc se puso definitivamente
contenido cientfico de los trabajos del
a prueba con la divulgacin, en el ya
ipcc, entre ellos Richard Lindzen, pro-
mencionado cuarto informe de eva-
fesor de Meteorologa del Instituto
luacin publicado en 2007, de la pre-
Tecnolgico de Massachusetts (mit);
diccin de que era muy probable el
Robert Balling, profesor de Geogra-
deshielo, y por ende la desaparicin,
fa de la Arizona State University; Pa-
de los glaciares del Himalaya hacia
trick Michaels, profesor de Ciencias
el ao 2035, sin citar otras eviden-
Ambientales de la Universidad de
cias. La afirmacin utiliz la misma
Virginia; adems de Bjrn Lomborg,
expresin (muy probable) con que
Fred Singer, John Cristy y Stephen
es clasificado el calentamiento global
McIntyre, entre otros7.
que sera causado por el hombre con
Al mismo tiempo, no se puede dejar una probabilidad superior a 90%8.
de sealar que varios de estos cientfi-
cos han sido cuestionados en relacin
6. M. Leroux: Rchauffement global: une impos-
con la naturaleza de sus actividades ture scientifique! en Fusion N 95, 3-4/2003, pp.
y sus propsitos a causa del apoyo fi- 36-58. Para la evaluacin crtica de Leroux, v. su
libro La dynamique du temps et du climat, 2a edicin,
nanciero que recibieron de la indus- Masson Sciences, Pars, 2000. V. tb. Global War-
tria petrolera y del carbn. Estos secto- ming: Myth or Reality? The Erring Ways of Climato-
logy, Springer, Londres-Nueva York, 2005.
res, a su vez, tenan y tienen inters
7. Ver R.S. Lindzen: Climate Alarm: What We
en utilizar estos trabajos acadmicos Are Up Against, and What to Do, palabras de
como fundamento cientfico para ne- presentacin ante la ii Conferencia Interna-
cional sobre Cambio Climtico, Nueva York,
gar su supuesta responsabilidad en el 8 de marzo de 2009; P.J. Michaels y R. Balling
aumento de la concentracin de gei. Jr.: Climate of Extremes: Global Warming Science
They Dont Want You to Know, Cato Institute,
Washington, dc, 2009.
Para hacer an ms difcil la tarea de 8. Segn el cuarto informe del ipcc, [e]l des-
hielo del Himalaya est siendo ms rpido que
disociar la ciencia de los intereses eco-
en cualquier otra parte del mundo y, si el rit-
nmicos y poltico-ideolgicos, algu- mo actual permanece, la probabilidad de su
nos de estos cientficos constituyeron desaparicin para el ao 2035 es tal vez mucho
ms alta, si la tierra contina calentndose al
el Instituto Heartland, que adquiri ritmo actual. Si bien el ipcc aleg en su defensa
relevancia por albergar la corriente que esta previsin sobre el deshielo del Himalaya
no entr en el resumen final para los gobiernos,
conocida como ambientalismo de li- la repercusin ms fuerte del error cometido se
bre mercado (free market environmen- observ una vez finalizada la cop 15, realizada
en Copenhague, marcada por el fracaso en las
talism), fundamentada en la visin de negociaciones para una eventual segunda eta-
que los principios del mercado bas- pa del Protocolo de Kyoto.
Nueva Sociedad 239 16
Clio Bermann

El hecho es que no existe un consen- como origen los combustibles fsiles


so respecto a que las emisiones de (incluyendo el uranio). Es decir, las de-
dixido de carbono de origen antrpi- nominadas energas renovables (in-
co tengan un efecto significativo en el cluyendo la hidrulica) representaban
calentamiento global. Muchos cientfi- apenas 13,3% de la oferta de energa
cos consideran absolutamente despre- primaria en el mundo.
ciable la contribucin humana a las
emisiones globales de dixido de car- De estos hechos resulta que la huma-
bono que se verifican en el planeta. nidad vive la inexorabilidad de una
dependencia extrema de los combus-
Luiz Carlos Molion, profesor de Me- tibles fsiles para las prximas dca-
teorologa de la Universidad Federal das. Los esfuerzos para sustituirlos
de Alagoas y representante de los pa- por fuentes energticas sustenta-
ses de Amrica del Sur en la Comisin bles no solo son frgiles en trminos
de Climatologa de la Organizacin de la escala exigida, sino tambin fsi-
Meteorolgica Mundial (omm), sea- camente imposibles10. En este marco,
la respecto de los debates que se lle-
varon a cabo en diciembre de 2009, en
ocasin de la Conferencia cop 15 en 9. Carlos Madeiro: No existe aquecimento
global, diz representante da omm na Amri-
Copenhague, que ca do Sul, entrevista, en Uol Cincias e Sade,
11/12/2009, <http://noticias.uol.com.br/ciencia/
los flujos naturales de los ocanos, polos, ultimas-noticias/redacao/2009/12/11/nao-existe-
aquecimento-global-diz-representante-da-
volcanes y vegetacin suman 200.000 omm-na-america-do-sul.htm>.
millones de toneladas de emisiones por 10. En una reciente investigacin acerca de la
ao. La incertidumbre que tenemos sobre sustitucin de los combustibles fsiles vehicu-
lares por los agrocombustibles, considerando
ese nmero es de 40.000 millones en ms o
el actual estadio tecnolgico, llegamos a las si-
en menos. El hombre produce apenas guientes cifras: a) la sustitucin de la gasolina
6.000 millones de toneladas, por lo tanto automotriz total consumida en el mundo (en
las emisiones humanas representan el 3%. 2009) requerira un rea de 482,2 millones de
hectreas para la produccin de etanol, lo que
Si en esa conferencia consiguieran reducir equivale a 41% de la superficie total utilizada
las emisiones a la mitad, qu representa- en el mismo ao para la produccin de cerea-
ran 3.000 millones de toneladas respecto a les, legumbres, azcar, semillas oleaginosas y
verduras, o 35% de la tierra cultivable total dis-
200.000 millones? No va cambiar absoluta-
ponible en el mundo; b) la sustitucin del disel
mente nada en el clima.9 mineral total consumido en el mundo (tambin
en 2009) requerira un rea de 1.729,2 millones
Por otra parte, segn datos de la Agen- de hectreas para la produccin de biodisel,
equivalente a 1,25 veces el rea total de tierras
cia Internacional de la Energa (iea, cultivables disponibles en el mundo (segn da-
por sus siglas en ingls) de 2011, la tos de la Organizacin de las Naciones Unidas
para la Alimentacin y la Agricultura de 2010).
oferta total mundial de energa pri- Ver C. Bermann: A questo energtica: impas-
maria para el ao 2009 alcanz 12.150 ses e desafos na Rio+20 en Wagner Costa Ri-
beiro (ed.): Governana da ordem ambiental inter-
millones de toneladas de equivalente nacional e incluso social, Annablume, San Pablo,
petrleo (tep). De ese total, 86,7% tuvo 2012, pp. 115-142.
17 Coyuntura
Debates cientficos e intereses polticos en torno de Ro+20

al tomar la estrategia de reducir las Este ya no debe limitarse al credo del


emisiones de carbono como un ins- calentamiento, que solo oscurece la
trumento para alcanzar el desarro- reflexin y apunta hacia falsas solucio-
llo sostenible, la economa verde se nes energticas. La preocupacin por la
apropia del tema de los cambios cli- contaminacin a causa de las emisio-
mticos para promover la expansin nes de gei debido al uso de combus-
de los agrocombustibles, subordina- tibles fsiles debe ceder paso a una
da a los intereses del agribusiness. percepcin cientficamente ms sli-
da, con base en el avance dramtico de
El estado actual del conocimiento tec- la contaminacin del aire (por ejem-
nolgico, incluyendo la produccin plo, las emisiones de polvo, humo,
del etanol de segunda generacin hidrocarbonatos, inclusive los aro-
o la utilizacin de otras fuentes para mticos bastante patognicos, gases
la produccin avanzada de biodisel nitrognicos y de azufre, precursores
(microalgas, cianobacterias y manipu- de la lluvia cida y del ozono tropos-
lacin gentica), no permite la altera- frico respirable) y en la degradacin
cin del actual cuadro internacional, de las condiciones de vida de la pobla-
marcado por el conflicto alimentos cin en reas carbonferas, siderrgi-
versus agrocombustibles. cas y de agronegocios.

Por ltimo, no se desconoce que esta- Esos son los temas y asuntos crucia-
mos viviendo un periodo de agudi- les para la salud y la supervivencia
zacin del proceso de cambio clim- del medio ambiente y de la especie
tico, sea ello el resultado de la accin humana que han resultado oscureci-
antrpica o de causas de origen na- dos, descuidados y omitidos por las
tural. Los eventos extremos abun- empresas, los gobiernos, las univer-
dan y pueden ser identificados por sidades y las ong que adoptaron la
el aumento en la frecuencia de das moda y el credo del calentamiento.
ms calurosos en algunas regiones
del planeta, mientras que en otros La economa verde y la tecnologa
aumenta la frecuencia de das ms como solucin
fros. El incremento en la frecuencia
y la intensidad de las lluvias, que a El papel de la tecnologa en la econo-
veces causan inundaciones catastr- ma verde es central: medio siglo des-
ficas, as como el registro de ciclo- pus del nacimiento del movimiento
nes tropicales, tornados y huracanes ambiental moderno, para esta ver-
cada vez ms intensos y frecuentes tiente del pensamiento todos los pro-
ponen en evidencia la necesidad de blemas sociales parecen exigir no
un cambio de enfoque en el debate tanto polticas como soluciones tec-
internacional actual. nolgicas.
Nueva Sociedad 239 18
Clio Bermann

La perspectiva tcnica positivista en- estos gastos fue de los gobiernos, pero
cuentra en la economa verde su en 2007 el sector privado comenz a
afirmacin a partir de la idea de que superarlos. Las inversiones provienen
es posible acabar con la dependencia de empresas de las reas de energa,
de los recursos naturales y solucionar minera, qumica e informtica, como
el problema climtico a travs del de- Nestl, Monsanto y Syngenta, entre
sarrollo de tecnologas. Las principa- otras. La inversin del sector privado
les tecnologas que se estn discutien- en nanotecnologa ya alcanza alrede-
do en la preparacin de la Cumbre dor de us$ 7.000 millones anuales en
Ro+20 son la nanotecnologa, la bio- investigacin bsica11.
loga sinttica y la geoingeniera.
Por su parte, la biologa sinttica puede
La nanotecnologa permite la manipu- describirse como la parte biolgica
lacin de la materia en escala nanom- de la nanotecnologa, ya que permite
trica, es decir, en el orden de la milmi- la manipulacin de los elementos que
llonsima parte de un metro. En esta componen el adn de los organismos
escala, se ven alteradas las caracters- vivos. Lo que los inversores estn di-
ticas de los elementos qumicos con- ciendo es que con el desarrollo de la
ductividad elctrica, color, forma en biologa sinttica ser posible crear
que reaccionan a la presin atmosfri- cualquier tipo de organismo, y esto
ca, etc.. As, la nanotecnologa ofrece permitir la creacin de nuevas for-
la posibilidad de utilizar mucha me- mas de vida. A partir de ello, se cree
nos cantidad de materia prima para que ser posible sintetizar los mi-
producir determinados productos, y crobios capaces de utilizar biomasa
se cree que por este camino sera po- y convertirla en energa elctrica, en
sible sustituir algn commodity ya so- combustible, en alimento. En teora,
breutilizado por otro nuevo, produci- sera posible sintetizar un microbio
do mediante esta tecnologa. capaz de producir plstico, por ejem-
plo, a partir de la celulosa presente en
Ya se han hecho grandes inversiones los vegetales. La diferencia entre esa
en nanotecnologa, principalmente tecnologa y la ingeniera gentica
por parte de los gobiernos de eeuu, Ja- que se utiliza en la creacin de orga-
pn, Reino Unido y China. En conjun- nismos genticamente modificados
to, estos pases han gastado unos us$ es que en teora la biologa sinttica
50.000 millones en investigacin bsi- posibilita la sntesis de adn a partir
ca en este campo desde 2001. Compa-
rativamente, es ms dinero que el que 11. Datos de etc Group, ong canadiense
se invirti en el Proyecto Manhattan que monitorea las nuevas tecnologas. V. etc
Group: Quin controlar la economa verde?,
que cre la primera bomba atmica. 15/12/2011, <www.etcgroup.org/es/node/
En un principio, la mayor parte de 5298>.
19 Coyuntura
Debates cientficos e intereses polticos en torno de Ro+20

de cero, mientras que la ingeniera parcidos por todo el mundo y bom-


gentica solo transfiere uno o ms bardearan la atmsfera con sulfatos
genes de un organismo a otro. para lograr que la temperatura se es-
tabilice.
El nivel de inversiones destinado a la
biologa sinttica tambin es impresio- La segunda estrategia de la geoinge-
nante. Las grandes compaas petro- niera es la fertilizacin ocenica: la
leras, como Exxon y Shell, han inver- propuesta es escoger una parte del
tido mucho en esta rea. Solo Exxon ocano que sea pobre en nutrientes ta-
gast el ao pasado us$ 600 millones les como hierro y urea, y verter nano-
en una empresa de biologa sinttica. partculas de esos nutrientes para crear
Por su parte, el gobierno de eeuu in- una proliferacin de fitoplancton (con-
virti us$ 1.000 millones en pequeas junto de organismos vegetales acuti-
empresas de ese sector en 2010. cos microscpicos, principalmente
algas). Ese fitoplancton absorbera el
Por otro lado, la geoingeniera es, b- dixido de carbono de la atmsfera y
sicamente, una estrategia que engloba al morir se hundira y quedara de-
varias tecnologas incluyendo la bio- positado en el suelo martimo. Desde
loga sinttica y la nanotecnologa 1993 se han llevado a cabo 13 experi-
para intervenir a gran escala en los mentos de ese tipo en todo el mun-
ocanos y en la atmsfera, y se pro- do, financiados principalmente por
pone hacer frente al cambio climti- gobiernos de pases como eeuu, Rei-
co. Los cientficos que estn trabajan- no Unido y Alemania, y todos resul-
do en proyectos en este campo alegan taron un fracaso, pero los gobiernos
que es imposible revertir los cambios continan intentndolo, con un gasto
climticos a menos que consideremos cada vez mayor.
utilizar la geoingeniera.
No obstante, la inversin en geoinge-
Esto se propone de dos formas di- niera todava puede ser considerada
ferentes: una es disminuir la canti- modesta. Esto puede explicarse por el
dad de luz solar que llega a la Tierra hecho de que el ao pasado, el Con-
por medio de una estrategia llama- venio sobre la Diversidad Biolgica de
da gestin de la radiacin solar. La la onu estableci una moratoria so-
idea es bloquear la luz del sol bom- bre los experimentos de geoingenie-
bardeando la estratsfera con sul- ra que puedan tener consecuencias
fatos, para simular lo que acontece que vayan ms all de las fronteras de
cuando un volcn entra en erupcin. los pases que los realizan, o que ten-
Algunos investigadores alegan que gan efectos de largo alcance. Solo se
es posible construir enormes tubos permiten pequeos experimentos, en
de 25 km de altura, que estaran es- una decisin apoyada por 193 pases.
Nueva Sociedad 239 20
Clio Bermann

En realidad, hay dos moratorias con- Hay tambin un riesgo relacionado


tra la geoingeniera: la primera, apro- con el potencial de transformar la
bada por la onu en 2008, se dirige con- economa global, porque nadie sabe
tra los experimentos de fertilizacin quin tendr el control sobre los cam-
ocenica. Al ao siguiente, Alemania bios, quin ser el dueo de las tec-
llev a cabo pruebas que violaron la nologas. No hay capacidad a escala
moratoria y esto provoc una enorme global ni siquiera en el marco de la
ola de protestas, incluso en el propio onu para monitorear y evaluar nue-
pas, lo que llev a la interrupcin de vas tecnologas. Con respecto a la au-
los experimentos. En 2010, esa mora- sencia de regulacin, el canadiense
toria se ampli para abarcar tambin Pat Mooney, director del etc Group,
la gestin de la radiacin solar. Pero la afirma que
biologa sinttica y la nanotecnologa
no estn sujetas a casi ningn tipo de en el caso de la nanotecnologa, debido al
reducido tamao de las partculas y el
regulacin.
hecho de que las caractersticas de los mate-
riales cambian mucho, se necesita una
Los riesgos de las tecnologas reglamentacin especial. Las agencias regu-
verdes ladoras de eeuu y Europa no tienen cmo
ejercer una mayor regulacin sobre la nano-
El uso de estas tcnicas como solucin tecnologa y la biologa sinttica hasta que
a los problemas ambientales tambin haya un accidente grave que afecte a una
tiene mucha credibilidad en el mun- de las dos. Los gobiernos ya invirtieron
demasiado en esas tecnologas para aban-
do acadmico. Entre los ltimos ga-
donar ahora. Los reguladores saben que
nadores del Premio Nobel de Fsica tienen las manos atadas, porque es una
y Qumica, la mayora de los investi- cuestin poltica.12
gadores trabaja en nanotecnologa y
biologa sinttica. Las universidades Esto viola el principio de precaucin,
ms importantes del mundo estn uno de los principales logros de la
involucradas en la investigacin en Cumbre Ro 92, por el cual si no se
esas reas: Oxford, Cambridge, Har- sabe con certeza que una tecnologa
vard, mit, Stanford. es segura, la prudencia sugiere que
no se la utilice hasta que se sepa ms.
Sin embargo, no existen debates acer- Mooney recuerda que
ca de los riesgos involucrados en esas
tecnologas porque hay un consenso en 1993, los dos organismos de la onu que
en la academia de que ellas tienen un tenan alguna capacidad tcnica para eva-
luar las nuevas tecnologas fueron parcial
enorme potencial. Nadie discute hoy
los riesgos ambientales y de salud que
12. Entrevista realizada por Andr Antunes en
podran ser consecuencia del uso in- Poli, 1-2/2012, disponible en <www.epsjv.fiocruz.
discriminado de estas innovaciones. br/index.php?Area=Entrevista&Num=36>.
21 Coyuntura
Debates cientficos e intereses polticos en torno de Ro+20

o completamente disueltos: la Comisin reproducirse y dar origen a algo nue-


de Ciencia y Tecnologa para el Desarrollo, vo. Adems, sabemos que los labo-
que ocupaba todo un edificio en Nueva ratorios, por ms seguros que sean,
York, perdi tantos recursos que hoy en da
no garantizan que estos organismos
no pasa de dos personas en una sala en el
permanezcan confinados.
edificio de las Naciones Unidas en Ginebra.
Tambin en 1993 se disolvi la Comisin de
Empresas Transnacionales, que era el nico En cuanto a la geoingeniera, el sim-
rgano de las Naciones Unidas que moni- ple acto de lanzar sulfatos a la es-
toreaba el sector privado a escala global y tratsfera puede ser extraordinaria-
las transferencias de tecnologa entre las mente peligroso. An se desconoce
empresas privadas. En este caso, el gobier- cmo la geoingeniera podra afectar
no de eeuu le recort el presupuesto.13
los regmenes de vientos, las corrien-
tes ocenicas, la cantidad de lluvias,
Respecto a los impactos involucrados,
y esto puede tener un enorme impac-
una gran preocupacin relacionada
to en la determinacin de lo que pue-
con el caso de la nanotecnologa es la
de o no cultivarse en ciertos lugares
concesin de patentes. Hoy en da se
y en quin puede o no habitar ciertas
pueden encontrar miles de produc-
regiones. La Academia Nacional de
tos en el mercado que de alguna ma-
Ciencias de eeuu, la Real Sociedad en
nera hacen uso de la nanotecnologa:
el Reino Unido y varias instituciones
protectores solares, cosmticos, ropa
alemanas ya elaboraron informes so-
y otros que ya utilizan nanopartcu-
bre la geoingeniera, y todas dicen lo
las. Pero solo en los ltimos aos se
mismo: esta tecnologa es extremada-
iniciaron investigaciones que preten-
mente peligrosa y debe ser considera-
den analizar qu sucede cuando las
da como un ltimo recurso.
nanopartculas penetran en el orga-
nismo o en el medio ambiente. Todas
El discurso del medio ambiente est
ellas sostienen que hay riesgos impli-
siendo utilizado como una oportu-
cados, lo que requiere de nuevas in-
nidad para crear nuevos mercados,
vestigaciones.
que incluyen la comercializacin de
Otro riesgo es la liberacin al am- la naturaleza. Algunos gobiernos eu-
biente de organismos que no exis- ropeos sienten que, con la crisis, no
tan previamente en la naturaleza. Es tienen dinero para preservarla. Ellos
probable que la mayora de ellos sean argumentan que si hay una mane-
incapaces de sobrevivir fuera del la- ra de hacer dinero conservando los
boratorio, pero puede ser que otros ecosistemas, esto se convertir en
lo consigan. Es imposible predecir atractivo para la proteccin del me-
la velocidad con que tales organis- dio ambiente, por ejemplo, para que
mos seran capaces de sufrir muta-
ciones o desarrollar la capacidad de 13. Ibd.
Nueva Sociedad 239 22
Clio Bermann

la naturaleza se utilice en el mercado tes de los movimientos sociales des-


de compensacin por las emisiones de de el primer Foro Social Mundial que
carbono. Esa financiarizacin es vis- tuvo lugar en Porto Alegre en 2001, no
ta como una solucin, pero est en encuentra en la economa verde un
el origen de la crisis que estamos en- instrumento para la necesaria cons-
frentando. truccin de una nueva base de relacio-
nes sociales de produccin y consu-
El problema es que los pases del Nor- mo. Hablar de economa inclusiva
te estn presionando para la adop- sin atacar de frente el nodo de las des-
cin, en la Cumbre Ro+20, de la idea igualdades es una ilusin. Por lo tan-
de que la mejor manera de salir de la to, incluir no es suficiente: es necesa-
crisis es la economa verde, en la que rio reducir la disparidad global, que
la biologa sinttica y la nanotecno- los ricos disminuyan el consumo de
loga jugaran un papel central. Lo energa y recursos naturales para que
que ellos quieren es el reconocimien- los pobres puedan beneficiarse del au-
to de que una nueva economa basa- mento de este consumo.
da en estas tecnologas es limpia
y es verde. En la Cumbre Ro+20 La propuesta presente en los docu-
se asistir a una campaa por parte mentos sobre la economa verde de
de Europa y Amrica del Norte para calcular el capital natural, con el
tratar de convencer al mundo de que argumento de que la medida es nece-
esta nueva economa es la solucin saria para que las corporaciones ten-
al problema ambiental, econmico y gan inters en la preservacin, es un
social. error. La finalidad de este proceso es
encontrar otros medios para la acu-
Conclusiones mulacin de capital, con el objetivo
de superar la actual crisis financiera,
La economa verde, en cuanto estra- y queda claro que nada cambia del
tegia de superacin de la crisis, no sistema vigente. Cabe sealar que ya
parece orientarse hacia un modo de existe una metodologa para medir el
vida radicalmente diferente del ac- valor de mercado de lo que antes era
tual, sino hacia una profundizacin considerado como bien comn: aire,
de las formas de produccin y consu- agua, biodiversidad, etc. La meto-
mo dominantes hoy en el mundo, que dologa est presente en un estudio
generan desigualdades entre pases y llamado La economa de los ecosis-
pueblos, adems de mltiples crisis, temas y de la biodiversidad (teeb,
como la ambiental. por sus siglas en ingls), vinculado al
pnuma y lanzado en la ltima Con-
De esa manera, el tema del otro mun- ferencia de la Convencin sobre Di-
do posible, tan presente en los deba- versidad Biolgica en 201014.
23 Coyuntura
Debates cientficos e intereses polticos en torno de Ro+20

Otra ilusin es que los pases ricos rueda de la produccin y el consumo, a


podrn abrir este espacio ecolgi- travs de procesos que conducen a una
co solo a travs de la eficiencia y el acumulacin de bienes y a un acceso
desarrollo de una economa de bajas a oportunidades desiguales e injus-
emisiones de carbono. Deseable y ne- tos. La Cumbre Ro+20 puede ser una
cesaria, la eficiencia es, sin embargo, oportunidad estratgica para redefinir
insuficiente. El ahorro obtenido con los rumbos de la poltica internacional
el aumento de la eficiencia termina y, por lo tanto, de la economa: traducir
siendo utilizado en otros tipos de en nuevas directrices una nueva corre-
consumo, lo que anula o incluso su- lacin de fuerzas que se viene conso-
pera lo que se haba ahorrado en tr- lidando en el mundo y establecer una
minos de recursos. Es lo que se deno- nueva agenda que saque al planeta de
mina efecto rebote. la ruta de la crisis y del colapso.

La economa sigue siendo percibida


como el sistema principal, que consi- 14. teeb: La economa de los ecosistemas y la
diversidad: incorporacin de los aspectos eco-
dera el medio ambiente como un mero nmicos de la naturaleza. Una sntesis del en-
proveedor de recursos, y la socie- foque, las conclusiones y las recomendaciones
del estudio teeb, 2010, <www.teebweb.org/
dad como mano de obra trabajadora LinkClick.aspx?fileticket=z6BtABiaw-g%3d
y masa de compradores para girar la &tabid=1278&mid=2357>.

Amrica Latina Hoy


Revista de Ciencias Sociales
Abril de 2012 Salamanca No 60

PARAGUAY: Luis Uharte Pozas, El proceso de democratizacin paraguayo: avances y re-


sistencias. Diego Abente Brun, Estatalidad y calidad de la democracia en Paraguay. Luis
Antonio Fretes Carreas, La consolidacin democrtica en Paraguay. Sarah Patricia Cerna
Villagra, Yvi maraey: el conflicto del Estado con los pueblos indgenas en Paraguay.
Liliana Duarte Recalde, Variaciones en el comportamiento electoral en Paraguay. Luis Ortiz
Sandoval, Bilingismo y educacin: La diferenciacin social de la lengua escolar. VARIA:
Luis Fernando Angosto Ferrndez, Participacin y representacin indgena en los procesos
electorales venezolanos. Jorge Alberto Lpez Arvalo y scar Pelez Herreros, Anlisis
de convergencia econmica en el interior de Chiapas: municipios, regiones e inconsistencias
aparentes. NOTICIAS DE LIBROS: realizadas por Manuel Alcntara, Mara Jos Cascante,
Flavia Freidenberg, Martha Liliana Gutirrez Salazar, Hugo Marcos Marn, Fernando Pedrosa
Raisky, Mara Pegoraro, Anbal Prez-Lin, Daniela Luca Vargas Moreno, Mabel Villalba
Portillo, Carlos Vzquez Ferrel.

Disponibles a texto completo todos los artculos de Amrica Latina Hoy en


<http://www.usal.es/~iberoame/americalatinahoy/index.htm>.

Amrica Latina Hoy. Revista de Ciencias Sociales es una publicacin cuatrimestral del Ins-
tituto Interuniversitario de Iberoamrica con Ediciones Universidad de Salamanca. Correo
electrnico: :<latinhoy@usal.es>.
n Tribuna global

Qu importancia puede tener la Unin


Europea para una Amrica Latina emergente?
Wolf Grabendorff

La globalizacin, los desplazamientos en los ejes geopolticos y


la crisis econmica han reconfigurado los escenarios en los que se
discuten las relaciones Unin Europea-Amrica Latina y el Caribe.
La prdida de relevancia internacional de Europa coincide
con avances polticos y econmicos y un mayor peso internacional
de los pases latinoamericanos, lo cual complica an ms
la formulacin de una agenda comn. Esto obliga a repensar el enfoque
birregionalista ue-alc en favor de discusiones ms flexibles
con pases y bloques de pases de la regin, incluyendo temas hoy
ms relevantes como la seguridad o el cambio climtico.

Dos regiones en un sistema en las dos regiones y, sobre todo, en


internacional en cambio las relaciones entre ellas. Los efectos
producidos en un sistema internacio-
Desde que se realiz la i Cumbre de nal originalmente de carcter bipo-
Jefes de Estado y de Gobierno de la lar, que ha pasado por una fase de
Unin Europea y de Amrica Latina y casi unipolaridad y en la actualidad
el Caribe en 1999, en Ro de Janeiro, tiende a la multipolaridad, deben ser
se han producido cambios muy im- analizados con cuidado para hacer una
portantes y profundos en el sistema evaluacin de la actual situacin de las
internacional que han impactado de relaciones birregionales ue-alc. Quiz
forma significativa, pero diferente, lo primero que habra que cuestionar

Wolf Grabendorff: politlogo alemn y consultor especializado en relaciones internacionales


y temas de seguridad de Amrica Latina. Fund y dirigi (1985-2000) el Instituto de Relaciones
Europeo-Latinoamericanas (Irela) en Madrid.
Palabras claves: birregionalismo, integracin, cooperacin, multipolaridad, Unin Europea (ue),
Amrica Latina y el Caribe.
Nota: este texto est basado en parte en una presentacin realizada en la Jornada de Reflexin
sobre las Relaciones entre la ue y Amrica Latina llevada a cabo en Madrid el 16 de abril de 2010
y organizada por la Fundacin Internacional y para Iberoamrica de Administracin y Polticas
Pblicas (Fiiapp).
25 Tribuna Global
Qu importancia puede tener la ue para una Amrica Latina emergente?

es la existencia misma de condiciones ramericanas. Ese es quiz el efecto


para poder hablar de un birregiona- internacional ms visible de la glo-
lismo. No solo la globalizacin ha balizacin sobre Amrica Latina y
afectado a las dos regiones, sino que el Caribe, que se refleja tambin en
se ha producido el desplazamiento la heterogeneidad de los modelos de
del eje del poder mundial desde una desarrollo y de los sistemas polticos
configuracin transatlntica a una que ahora existen en la regin y que
transpacfica. se consideran un obstculo para que
se produzca una actuacin regional
Por un lado, este cambio tan radical unificada frente a los otros actores
ha afectado muy sustancialmente internacionales.
las posibilidades de la ue como actor
internacional. Adems, la crisis del En este contexto, no sorprende que
euro, producida como consecuencia muchos analistas latinoamericanos
de la crisis financiera internacional estn abandonando el concepto tradi-
desatada a fines de 2008 y con impli- cional de tringulo atlntico para
caciones para la propia integracin referirse a las relaciones Europa-Am-
europea, ha provocado un debilita- rica Latina-eeuu, y pasen a hablar de
miento profundo de la ue como actor relaciones triangulares incluyendo
global. Al mismo tiempo, Amrica en este concepto a eeuu, Amrica La-
Latina y el Caribe se encuentra aho- tina y Asia. Esta nueva constelacin,
ra en una posicin muy distinta en obviamente, complica bastante el sig-
el contexto internacional debido, en nificado de las relaciones birregiona-
parte, a la prdida de influencia in- les ue-alc por la competencia resul-
ternacional de Estados Unidos, que tante por lograr el establecimiento
durante el pasado siglo ejerci un de vnculos con nuevos actores en un
poder hegemnico indiscutible en entorno geopoltico renovado. Amri-
la regin. Esa prdida de presencia ca Latina tiene hoy una presencia in-
hegemnica ha facilitado la entra- ternacional ms activa y est reaccio-
da de otros actores con poder cre- nando frente y participando en el
ciente en el subcontinente (no solo proceso de reestructuracin del siste-
en el campo econmico, como es el ma internacional con un mayor dina-
caso de China), y tambin ha hecho mismo que la propia ue. Esta ltima
ms visible la notable importancia sufre el lastre de su propio proceso de
global de alguno de los actores re- ampliacin e integracin de nuevos
gionales, como es el caso de Brasil. pases con la consiguiente preocu-
Esta tendencia lleva a la regin a pacin por el establecimiento de nue-
formar nuevas alianzas, obviamen- vas relaciones de vecindad y, recien-
te en detrimento de las anteriores, temente, tambin el de sus problemas
es decir, de las europeas y las inte- internos a causa de la crisis del euro.
Nueva Sociedad 239 26
Wolf Grabendorff

El carcter de las relaciones ue-alc se percepciones mutuas engaosas que,


encuentra an ms complicado por en la actualidad, resultan ms difci-
su ubicacin geopoltica. Amrica les de mantener y es preciso abando-
Latina dirige cada vez ms su aten- nar en una forma lo menos traumti-
cin a las relaciones Sur-Sur, para po- ca posible.
tenciar su propio papel entre los nue-
vos poderes emergentes; y la ue, por Un ejemplo de ello se puede observar
su parte, presenta una notable dismi- especialmente en la ficcin creada de
nucin de su inters e interaccin con que Amrica Latina constituye una
Amrica Latina, quiz con la excep- regin apta para mantener relaciones
cin de algunos de los ms tradicio- birregionales. Esta percepcin tiene
nales amigos de la regin, como Es- su origen en la errnea conviccin eu-
paa, Portugal, Alemania y Francia. ropea de que todas las regiones ten-
dran que pasar necesariamente por
Cambios en las percepciones un proceso similar al de Europa, en-
mutuas caminndose por un curso de integra-
cin cada vez ms intenso hasta lle-
Los cambios tan radicales y rpidos gar a desembocar en una comunidad
en el sistema internacional han teni- de pases con polticas armonizadas.
do un gran impacto en la visin que Hoy en da parece obvio que la hete-
cada regin tiene sobre la otra, aun- rogeneidad del pensamiento poltico
que esto tampoco suponga que las y econmico de los pases de Amrica
percepciones mutuas existentes con Latina y el Caribe no facilita un pro-
anterioridad fueran por completo ceso de integracin, sino que favorece
acertadas y apropiadas. Sin embargo, la constitucin de varias agrupacio-
en este nuevo contexto internacio- nes de naciones que puedan compar-
nal es preciso reconsiderar que, aun tir modelos de desarrollo similares
no siendo en realidad tan ciertas, las entre s y busquen, de conformidad
tres bases citadas tradicionalmente con ellos, sus especficas alianzas in-
para las relaciones birregionales (los ternacionales. Por este motivo, no re-
valores, los intereses comunes y una sultarn fcilmente compatibles entre
visin del mundo compartida) fue- s y, a pesar de los reiterados esfuerzos
ron, sin duda, un instrumento muy para crear organismos de integracin
til para lograr el acercamiento entre capaces de representar a la regin
Europa y Amrica Latina, aunque se como una unidad, la concepcin de
aplicaban sobre todo en el terreno de un bloque regional se diluye. Por otra
los discursos y pocas veces quedaron parte, los intentos de establecer meca-
reflejadas en la realidad de las polti- nismos de gobernanza regional como
cas pblicas. En todo caso, dieron lu- la Unin de Naciones Suramericanas
gar a que se crearan algunas de las (Unasur) y la Comunidad de Estados
27 Tribuna Global
Qu importancia puede tener la ue para una Amrica Latina emergente?

Latinoamericanos y del Caribe (Celac) haba hecho con Mxico y Chile. En


pueden tener mayores posibilidades realidad, esta fue siempre la opcin
de xito, ya que resultan instrumen- preferida por algunos de los pases
tos ms flexibles que una integracin de la regin, aun cuando se declara-
del tipo europeo hoy tambin muy ran asociados a mecanismos de inte-
cuestionada en su propio mbito y gracin subregional. De esta manera,
estn ms adaptados a las realidades la ue ha optado por la alternativa de
geopolticas de la regin. adoptar el bilateralismo exacta-
mente la misma poltica que de ma-
Al mismo tiempo, esta heterogenei- nera habitual sostiene eeuu en la
dad en los diferentes agrupamientos regin, a pesar de que en el plano
de pases provoca una mayor dificul- formal siga declarando su voluntad
tad para que puedan definirse inte- de fomentar los procesos de integra-
reses comunes de la regin latinoa- cin en Amrica Latina algo que no
mericana y caribea en su conjunto, ha hecho ni hace eeuu. Hasta aho-
tal y como esperaba la ue. En reali- ra, y coincidiendo tambin con Was-
dad, aquellos que se plantean como hington, la nica entidad regional
aparentes intereses comunes estn con la que se ha podido realizar un
ms bien definidos en funcin de al- acuerdo birregional de asociacin
gunos intereses nacionales de ciertos ha sido la que rene a los pases de
pases y pocas veces son compartidos Amrica Central.
por la mayora, fenmeno que, por
otro lado, ahora se est haciendo muy Otra falsa percepcin de la ue que
notable tambin dentro de la ue. precisa ser corregida es la creencia
de que, como consecuencia del pro-
La ausencia de consenso regional se ceso de democratizacin, los pases
hace notoria en las dificultades que de Amrica Latina y el Caribe se con-
la ue tuvo para las negociaciones de vertiran en un socio fiable para los
asociacin con algunos agrupamien- intereses de Occidente y se alinearan
tos subregionales, como la Comu- automticamente en la defensa de los
nidad Andina de Naciones (can) o valores comunes en el mbito in-
el Mercosur, incapaces de armonizar ternacional. La ue apoy fuertemente
sus intereses y lograr as una cohe- la democratizacin con la idea de que
sin dentro del grupo que permitiera esta producira ms transparencia po-
llegar a acuerdos conjuntos. Al final, ltica y mayor inclusin social en estos
la ue debi optar por negociaciones pases. Sin embargo, no contaba con
individuales para lograr al menos que, en sociedades en transformacin,
acuerdos de asociacin bilaterales con la instauracin de la democracia no iba
algunos de los pases, como Colombia a funcionar de la misma manera que
o Per, tal y como anteriormente lo en Europa, con que tambin servira
Nueva Sociedad 239 28
Wolf Grabendorff

para un cambio de las estructuras de algunos pases europeos, y que, sin


poder previamente existentes ni con embargo, con diferentes esquemas de
que la celebracin regular de eleccio- cooperacin, los impuestos europeos
nes no conllevara el desarrollo de los financiaran en parte el gasto social
valores democrticos comunes en y medioambiental, de manera que
la misma medida. Expresiones como las mismas elites no se sintieran res-
democracia, Estado de derecho, ponsables de hacerlo. Obviamente, la
derechos humanos o responsa- reciente crisis financiera en Europa
bilidad social no tienen necesaria- hace an ms difcil que las socieda-
mente en la mayora de los pases des europeas, en vista de los recortes
latinoamericanos el mismo signifi- necesarios que se imponen a su Es-
cado que en Europa y, por supuesto, tado de Bienestar, estn dispuestas a
tampoco hay un consenso intrarre- continuar con el papel de cooperan-
gional sobre su significado. As, por te permanente.
ejemplo, solo si se interpreta la demo-
cracia como la realizacin peridica Sin embargo, sera tambin un error
de elecciones se puede sostener que por parte de los pases latinoameri-
existe una democracia en ciertos pa- canos considerar que los problemas
ses latinoamericanos donde, en reali- de la crisis del euro, que evidente-
dad, se mantienen regmenes caudi- mente demuestran las dificultades
llistas y excluyentes. para sostener una unidad moneta-
ria sin contar con una integracin
Del lado latinoamericano ha existido fiscal y poltica, vayan a resultar en
un malentendido muy extendido so- un debilitamiento del proceso de in-
bre la intencin de la ue: se pensaba tegracin europeo, que no es previ-
que esta contribuira a financiar per- sible que pueda dar marcha atrs.
manentemente el desarrollo social en Los conflictos surgidos entre los di-
la regin. El antecedente de la asig- ferentes Estados de la ue en 2011 so-
nacin de fondos comunitarios otor- bre el camino adecuado para salir de
gados durante dcadas para los pa- la profunda crisis han demostrado la
ses de Asia, Caribe y Pacfico (acp), dificultad de aumentar la capacidad
todos ellos ex-colonias de diversas de decisin de Bruselas frente a los
naciones comunitarias, contribu- intereses nacionales particulares de
y a esa falsa percepcin. Las elites los Estados miembros. En definiti-
de algunos pases latinoamericanos va, esta situacin revela una mayor
consideraron que podran mantener cercana entre las dos regiones: los
un nivel de gasto social del Estado problemas que provoca una falta de
muy reducido y cargas impositivas cohesin interna como consecuen-
muy livianas pese a registrar un cre- cia de diferentes modelos de desa-
cimiento econmico superior al de rrollo. Concretamente, y tal como
29 Tribuna Global
Qu importancia puede tener la ue para una Amrica Latina emergente?

antes sucedi en Amrica Latina y dran formular polticas entre las dos
el Caribe, se plantea ahora en la ue partes: la poltica de alianza, la po-
la discusin sobre cmo enfrentar y ltica de negocios y la poltica de se-
solucionar el problema de las deu- guridad.
das estatales. Los pases latinoame-
ricanos ya pasaron por ese proceso Es evidente que ambas regiones pre-
y lo han acometido con diversas re- cisan decidir ahora si en este nuevo
cetas. Algunas de ellas, como las que sistema internacional les conviene
recomienda el Fondo Monetario In- llevar a cabo una ms intensa pol-
ternacional (fmi), encuentran ahora tica de alianza. En principio, las dos
tanto rechazo en Europa como antes regiones enfatizan su preferencia por
recibieron en Amrica Latina. Dada el sistema del multilateralismo. Sin
la rapidez con que se reestructura el embargo, este sistema hace ms di-
sistema internacional, se precisa una fcil la creacin de alianzas tradicio-
correccin continua de esas percep- nales, porque estas solo pueden fun-
ciones mutuas, para que, adaptadas cionar sobre la base de que las dos
a la nueva realidad, sirvan para crear partes coincidan en las metas y los
conceptos e instrumentos que per- caminos escogidos y de que, adems,
mitan la construccin de una rela- confen en orientarse por los mismos
cin birregional suficientemente efi- puntos de referencia. Hasta ahora, no
caz para influir de manera conjunta parece que entre la ue y Amrica La-
en la construccin del nuevo sistema tina y el Caribe se den estos requisi-
multipolar. tos. Por ejemplo, el tema de la inter-
pretacin del concepto de soberana
Contextos de la relacin en el mbito internacional tiene para
birregional ambas regiones un sentido muy di-
ferente. Tambin falta un consenso
Para entender mejor la compleja cons- en cuanto a los medios para alcanzar
truccin de la relacin birregional la reestructuracin del sistema inter-
ue-alc, los analistas han procurado nacional y la aplicacin de nuevas
emplear diversos mtodos, como por reglas multilaterales, como se ha ma-
ejemplo la medicin estadstica de nifestado en el mbito de la Organi-
los intercambios entre ambas regio- zacin Mundial del Comercio (omc),
nes, el desarrollo institucional de los de los protocolos medioambientales
mecanismos de concertacin birre- o de tribunales penales internaciona-
gional o la evaluacin de las formas les, por ejemplo. Pero especialmente
de cooperacin. Pero quiz conven- existe una grave carencia en el enten-
dra contemplar esta relacin tam- dimiento sobre el reparto de los cos-
bin desde la perspectiva de los tres tos y beneficios para cada regin de
campos principales en los que se po- la tantas veces anunciada y esperada
Nueva Sociedad 239 30
Wolf Grabendorff

asociacin estratgica en el sistema criterios econmicos estrictamente


multilateral. medibles. Sin embargo, el acelerado
proceso de globalizacin y reestruc-
De cara al futuro, sera necesario pre- turacin de los flujos comerciales y
cisar con anterioridad cules son los su variabilidad han demostrado que
posibles campos de inters comn y no es adecuado confiar en la poltica
ponerse de acuerdo sobre cada una de negocios como eje central de las
de las polticas por aplicar, as como relaciones birregionales. A esto se
sobre el momento oportuno para ha- suma otro factor: la enorme asimetra
cerlo. La experiencia latinoamerica- que siempre ha existido entre las dos
na con otros socios indica que es ms regiones en el mbito econmico. La
fcil tejer alianzas a nivel bilateral diferencia de importancia entre cada
que intentar lograrlas a nivel birre- uno de los actores en el intercambio
gional. Por su parte, la ue tambin ha comercial es muy considerable: para
ratificado este hecho con sus recien- la ue, todo el intercambio con Am-
tes acuerdos de asociacin estratgi- rica Latina y el Caribe supone tan
ca con Brasil y Mxico, que as pasan solo 3% de su comercio extrarregio-
a formar parte de un reducido grupo nal y es menor que el que mantiene
de pases entre los que estn inclui- con un socio tan pequeo como Sui-
dos todos los miembros del brics. za, mientras que para los pases lati-
Obviamente, resulta mucho ms f- noamericanos el intercambio con la
cil lograr una armonizacin de pol- ue todava tiene gran peso, a pesar
ticas y estrategias multilaterales con de que este rol es decreciente debido
actores globales como Brasil y Mxi- al ascenso de otros mercados emer-
co que con un grupo de pases tan gentes, especialmente China. A su
heterogneos como el conjunto de los vez, el flujo inversor sigue siendo
pases latinoamericanos. Esta polti- casi unidireccional desde la ue hacia
ca muestra un cambio sustantivo del Amrica Latina y el Caribe, y la ten-
concepto de interregionalismo de la dencia inversionista de los pases la-
ue. Tambin es mucho ms promete- tinoamericanos se enfoca ahora ha-
dora y efectiva con vistas a la coope- cia los nuevos actores econmicos,
racin en el manejo de los temas mul- que estn jugando un papel cada vez
tilaterales. ms importante en el mbito poltico
internacional de las relaciones Sur-
Para muchos pases de Amrica Lati- Sur, y no hacia la ue. Ni siquiera un
na y de la ue, el contexto de la polti- cambio en la poltica agraria comu-
ca de negocios era hasta ahora el ms nitaria, que tanto han venido recla-
adecuado para evaluar el vnculo bi- mando algunos de los pases agroex-
rregional. Sin duda, resultaba ms f- portadores, tendra ya el impacto
cil interpretar el xito o el fracaso con que se deseaba, puesto que hoy esas
31 Tribuna Global
Qu importancia puede tener la ue para una Amrica Latina emergente?

naciones se veran concurriendo con pos de desafos y amenazas, que son


sus productos en igualdad de condi- ms bien de carcter transnacional.
ciones con terceros pases. Adems,
tampoco les hace tanta falta, puesto En el mbito de las relaciones birre-
que estn concentrando sus expor- gionales, hasta ahora la cooperacin
taciones en nuevos mercados en pa- en temas de seguridad ha tenido un
ses emergentes. Posiblemente, para papel secundario, y la mayora de las
la poltica de negocios las mejores actividades en este contexto se han
perspectivas se encuentren en lograr concentrado a nivel bilateral, entre
una colaboracin tecnolgica y finan- algunos pases miembros de la ue y
ciera en temas de desarrollo sosteni- otros puntuales de Amrica Latina
ble y energtico, ya que algunos de los y el Caribe. nicamente en el campo
pases de la ue mantienen en ellos un de la lucha contra el narcotrfico y el
liderazgo global. En los pases latinoa- crimen organizado la ue ha empren-
mericanos existe una enorme necesi- dido algunos programas propios, en
dad de combatir las consecuencias del especial bajo el concepto de correspon-
cambio climtico, y en esta materia la sabilidad en temas relacionados con
ue ha tomado la delantera en las ne- la produccin, el trfico y el consu-
gociaciones multilaterales. mo de drogas. Tomando en cuenta la
prcticamente infructuosa lucha que
En la ltima dcada, ningn tema in- mantienen muchos Estados latinoa-
ternacional ha adquirido tanta rele- mericanos contra actores armados no
vancia como los problemas relaciona- estatales, carteles y organizaciones
dos con la poltica de seguridad. La criminales, y la necesidad que tienen
inseguridad interna e interestatal se de realizar profundas reformas en
ha convertido en un desafo especial- el sector de seguridad sobre todo,
mente amenazante para muchos pa- mejorar la preparacin de las fuer-
ses, en parte debido a la globalizacin zas pblicas frente a las amenazas
y al surgimiento de nuevos actores, transnacionales y aumentar la trans-
pero tambin por los cambios sus- parencia en las relaciones cvico-mi-
tantivos producidos en las relaciones litares, la ue, por su propio inters y
de poder en el sistema internacional. en el marco de una relacin birregio-
Mientras tanto, las tradicionales insti- nal, debera prestar ms atencin a
tuciones y alianzas creadas para evi- la cooperacin en estos campos sen-
tar los conflictos y asegurar la paz si- sibles. Esta tarea puede ser bastante
guen ms bien orientadas a otro tipo complicada por la especial sensibili-
de amenazas y, en consecuencia, cre- dad de los pases latinoamericanos
ce la demanda de polticas pblicas en los temas relacionados con su so-
y la creacin de nuevas instituciones berana, como consecuencia, princi-
capaces de enfrentar estos nuevos ti- palmente, de su propia experiencia
Nueva Sociedad 239 32
Wolf Grabendorff

histrica con el intervencionismo esta- Desafos de la agenda global


dounidense. Sin embargo, la renuen-
cia de muchos pases de la regin a Una comparacin de las distintas reso-
profundizar ms en su colaboracin luciones de las cumbres ue-alc permi-
con los programas de seguridad es- te reconocer cmo se han ido definien-
tadounidenses y el incremento de las do las prioridades temticas de la nueva
amenazas transnacionales dentro de agenda global dentro de las relaciones
la ue son condiciones que pueden fa- birregionales. Desde las Cumbres de
cilitar la profundizacin de la coope- Ro de Janeiro hasta la de Guadalajara,
racin en este campo. los temas vinculados a las relaciones
birregionales, integracin y democra-
No obstante, un punto de especial cia estuvieron en primer plano, pero
friccin entre las dos regiones lo cons- a partir de la Cumbre de Viena se han
tituye la poltica de exportacin euro- visto desplazados por los problemas
pea tanto de armas pequeas como de multilaterales vinculados a la energa y
sistemas de defensa muy sofisticados, el cambio climtico, como lo demues-
que algunos pases latinoamericanos tra el establecimiento de un dilogo
consideran demasiado liberal. La fal- poltico especfico sobre problemticas
ta de transparencia y coordinacin del medio ambiente en el mbito birre-
dentro de la ue ha daado bastante la gional. Este aspecto tambin pone de
confianza en la cooperacin birregio- manifiesto el mayor liderazgo de la ue
nal, puesto que afecta el sensible tema a la hora de fijar la agenda, mientras
de la soberana nacional. En razn de que los pases latinoamericanos, en
su propia credibilidad, una comuni- el marco de este importante mecanis-
dad de Estados como la ue, que inter- mo birregional de las cumbres, no han
nacionalmente se esfuerza en apare- mostrado suficiente dinamismo como
cer como paladn de la reduccin de para aportar nuevos temas, ni tampo-
conflictos internos y externos, debe- co reaccionan con agilidad y coordi-
ra procurar introducir controles ms nacin interna a las propuestas euro-
estrictos y establecer una regulacin peas, aunque, por el contrario, s han
conjunta de su exportacin de armas. sido capaces de actuar diligentemente
La poltica de seguridad, a la vista de para fortalecer las relaciones Sur-Sur.
la urgente necesidad de crear nuevos Sin embargo, es posible que las nuevas
mecanismos internacionales que res- formas e instituciones de gobernanza
pondan a los desafos que se plan- regional como Unasur y Celac aporten
tean en los niveles local, nacional, in- una dinmica diferente a una agenda
terestatal y transnacional, jugar un global compartida.
papel decisivo en la reformulacin de
la cooperacin birregional dentro de La bsqueda por parte de la ue del
una renovada agenda global. apoyo de los pases latinoamericanos
33 Tribuna Global
Qu importancia puede tener la ue para una Amrica Latina emergente?

para avanzar en los temas priorita- consensuada, la calificacin de es-


rios de su propia agenda internacio- tas relaciones birregionales por la ue
nal tiene ciertas limitaciones. Aunque como una asociacin de actores glo-
se distancie a veces de las posiciones bales es quiz ms la expresin de
de eeuu en algunos campos de la po- un deseo que de una realidad. Posi-
ltica multilateral, la ue, sin embargo, blemente, contemplando los ltimos
toma la precaucin de no desafiar di- acuerdos de asociacin estratgi-
rectamente los intereses de su aliado ca concluidos por la ue con Brasil y
ms importante. Por esto, los pases Mxico sea posible encontrar las cla-
latinoamericanos sienten cierto re- ves de las aspiraciones europeas para
celo a la hora de ser invitados a apo- la coordinacin de esfuerzos conjun-
yar iniciativas europeas. La disponi- tos en el mbito multilateral. Se hace
bilidad de la regin para asumir como notar, no obstante, la ausencia de este
propias las prioridades de la agenda tipo de acuerdo con Argentina, terce-
occidental, que en muchos aspectos ro de los pases latinoamericanos con
refleja una aplicacin del concepto de presencia en el g-20, que quizs se ha
good governance en el mbito global, convertido en el foro multilateral ms
se diluye, por lo menos en algunos Es- relevante. Sin embargo, la lista de te-
tados latinoamericanos, en la misma mas incluidos en estos acuerdos de
medida en que tambin observan una asociacin estratgica es tan amplia
prdida de la habitual capacidad de que prcticamente no excluye nin-
imposicin del eje transatlntico en guno de los problemas significativos
la configuracin del sistema interna- cubiertos por la actual agenda inter-
cional. Esta creciente debilidad del nacional. Por ello parece algo ilusorio
eje transatlntico ha quedado patente, que, no habiendo sido posible en el
por ejemplo, en la profunda crisis de pasado lograr la coordinacin birre-
la arquitectura financiera internacio- gional en aspectos mucho ms limi-
nal, que ha puesto de manifiesto una tados, se consiga avanzar mucho ms
enorme vulnerabilidad sistmica e in- en la consecucin de la agenda glo-
cluso ha cuestionado la propia super- bal comn de una asociacin de ac-
vivencia del concepto de integracin tores globales. Por otra parte, inde-
de la ue y de su moneda europea. pendientemente de que se trate de los
urgentes problemas de la arquitectu-
Puesto que hasta ahora la llamada ra financiera, del medio ambiente y el
asociacin estratgica ue-alc no ha desarrollo sostenible o de los asuntos
conducido ni a una convergencia de que la ue y Amrica Latina ms tra-
intereses ni a una reconocible com- tan ltimamente, como la pobreza y
patibilidad normativa y, adems, el la cohesin social o el terrorismo y el
desafo principal todava consiste en crimen organizado, todos ellos son
la elaboracin de una agenda global negociados por los pases de las dos
Nueva Sociedad 239 34
Wolf Grabendorff

regiones en otros foros e instituciones dilogos birregionales a aquellas te-


multilaterales. Por este motivo, parece mticas prioritarias para ambas partes
dudoso que pueda encontrarse un va- en las que existan posibilidades rea-
lor aadido en la coordinacin birre- les de alcanzar una coordinacin que
gional. Especialmente las posiciones permita incrementar efectivamente el
tan distintas sostenidas sobre algu- poder de negociacin de la ue y Am-
nos de estos temas en los pases lati- rica Latina y el Caribe a nivel multi-
noamericanos y ahora tambin entre lateral. La crisis econmica en Europa
algunos Estados de la ue impiden en y su prdida de relevancia internacio-
muchos casos establecer una posicin nal, por una parte, y los avances po-
regional comn y, mucho menos, bi- lticos y econmicos y un mayor peso
rregional. internacional de los pases latinoame-
ricanos, por otra, son condiciones que
El actual paralelismo que supone complican an ms la formulacin de
mantener al mismo tiempo dilogos una agenda comn y el alcance de be-
polticos con pases individuales, con neficios mutuos que se esperan de una
mecanismos de integracin subregio- relacin birregional. La reduccin de
nal, y tambin a nivel interregional y la tradicional asimetra, no obstante,
multilateral, desborda claramente la puede favorecer la bsqueda ms rea-
capacidad de actuacin de ambos la- lista de una frmula de cooperacin
dos y, adems, crea precedentes pol- entre las dos regiones en un mundo
ticos que son un lastre para cualquier multipolar. En todo caso, parece im-
tipo de dilogo en distintos niveles. Al posible considerar que el continuismo
mismo tiempo, tambin constituye un en el carcter y contenido de las rela-
impedimento para lograr la suficiente ciones birregionales pueda ser viable
flexibilidad ante los nuevos desafos para lograr un acercamiento entre Eu-
que se presentan en la agenda global. ropa y Amrica Latina como se viene
Sera ms razonable circunscribir los deseando desde hace varias dcadas.
n Tribuna global

Europa y frica del Norte: un nuevo


proyecto generacional
Claus Leggewie

La primavera rabe y la crisis de la Unin Europea suelen ser


observadas y analizadas como dos fenmenos separados.
El siguiente artculo, sin embargo, intenta pensar ambos procesos
de manera conjunta, con el objetivo de evaluar los beneficios de
una potencial unin mediterrnea. Temas como la democracia,
la energa y la integracin podran ser abordados con enfoques
renovados, al tiempo que sera posible revitalizar el hoy
cuestionado proyecto de integracin europea, en el marco de una
era crecientemente posideolgica.

D e acuerdo con muchos comen-


tarios pesimistas en torno de la
crisis del euro y las impopulares me-
que una Europa integrada es el ni-
co seguro contra la guerra y la po-
breza, y que constituye el garante del
didas dirigidas a sanear el gasto p- bienestar econmico. Convocan a los
blico, la idea de Europa y la Unin jvenes que perciben la unin con-
Europea atraviesan su momento ms tinental como una obviedad a com-
difcil desde 1945. Los representan- prometerse ms con el futuro comn
tes de la generacin que vivi la Se- y sealan, a modo de amenaza, que
gunda Guerra Mundial recuerdan la pronto puede terminarse la libertad
experiencia de la autodestruccin y de viajar, estudiar y trabajar en cual-
la divisin en el siglo xx. Advierten quier lugar.

Claus Leggewie: politlogo. Dirige el Kulturwissenschaftliches Institut Essen y es coeditor de la


revista Bltter fr Deutsche und Internationale Politik. Desde 2012, es codirector del grupo de inves-
tigacin sobre Culturas Polticas de la Sociedad Mundial de la Universidad de Duisburg-Essen.
Palabras claves: integracin, energa, primavera rabe, unin mediterrnea, Europa, frica.
Nota: la versin original de este artculo en alemn, con el ttulo Meer und Sonne fr Europa: Ein
Generationsprojekt, se public en Bltter fr Deutsche und Internationale Politik No 10/2011, pp. 31-34,
<www.blaetter.de/archiv/jahrgaenge/2011/oktober/meer-und-sonne-fuer-europa-ein-neues-
generationsprojekt>, y la traduccin al espaol se publica con autorizacin de la revista Bltter fr
Deutsche und Internationale Politik. Traduccin del alemn de Mariano Grynszpan.
Nueva Sociedad 239 36
Claus Leggewie

Los logros de la unidad continental futuro. Tal vez la propuesta que si-
se ven hoy seriamente amenazados. gue solo sea una vieja ilusin proeu-
Nadie sale a las calles a manifestar- ropea, pero cabe preguntarse si no
se en favor de una ue sometida a la existe la posibilidad de combinar los
fuerte presin de los mercados (es tres ejes de mayor inters actual para
decir, del capital financiero). Por el los jvenes adultos del continente:
contrario, aumentan las crticas al una profunda adhesin al resurgi-
monstruo de Bruselas y los secto- miento democrtico en la zona del
res populistas de derecha ganan cada Mediterrneo, una clara disposicin
vez ms adeptos, sobre todo entre a fortalecer la proteccin ambiental-
los jvenes escpticos y detractores climtica y la oportunidad de impul-
del concepto comunitario. Ms all sar una transformacin energtica.
de sus fronteras, la ue sigue siendo Se puede llenar el vaco con un pro-
muy atractiva, tanto para la castigada yecto que, desde el norte y desde el
oposicin civil en Ucrania y Belars sur del Mediterrneo, genere nuevas
como para el movimiento democrti- energas para Europa, tanto en senti-
co del norte de frica. No obstante, do literal como metafrico?
aunque interiormente se articula la
indignacin desde la Plaza Syntag- Difcilmente sea posible, si la coope-
ma en Atenas hasta la Puerta del Sol racin energtica se limita a megaem-
en Madrid, la ue ejecuta sin piedad prendimientos y prioriza los intere-
una injusta poltica de austeridad, ses de las grandes empresas (como
que ensombrece las perspectivas fu- el multimillonario proyecto Desertec,
turas de los jvenes. que busca aprovechar el potencial del
desierto para incorporarlo a la red eu-
En este caso, las reminiscencias his- ropea). Los planes econmicos y tc-
tricas son tan poco tiles como las nicos liberan energa poltica cuando
apelaciones morales. Lo que se re- forman parte de un programa inte-
quiere es un proyecto innovador, gral diseado para la paz y el desa-
que motive y movilice a los jvenes rrollo. Es lo que ocurri en los aos 50
nuevamente (o por primera vez) para con la Comunidad Europea del Car-
impulsar los Estados Unidos de Eu- bn y del Acero (ceca) o la Comuni-
ropa. En las encuestas, la mayora dad Europea de la Energa Atmica
de los menores de 30 aos se decla- (Euratom), cuyas virtudes son evo-
ran cosmopolitas, apoyan la justicia cadas an hoy por la gente de mayor
global, abogan por la sostenibilidad edad. As se cre una comunidad eco-
ambiental y promueven el compro- nmica que sirvi esencialmente para
miso de la ciudadana en el nivel lo- evitar las guerras, reconciliar a anti-
cal. Parece haber poco espacio enton- guos enemigos acrrimos y promover
ces para Europa como proyecto del el ascenso social de mucha gente.
37 Tribuna Global 37
Europa y frica del Norte: un nuevo proyecto generacional

Ante el cambio climtico, el pico Adems, se requiere una poltica ener-


petrolero y la catstrofe nuclear gtica exterior que revea la relacin
en Japn, habra que crear una con los pases de Oriente Medio y del
verdadera Unin Mediterrnea norte de frica, as como su conexin
con la red energtica europea. Es la
Desde luego, no es posible poner nue- mejor manera de apoyar la democra-
vamente en escena programas como tizacin en la regin y de formar una
ceca o, menos an, Euratom, mxime capa empresarial que no solo se inte-
si se considera que ambos presenta- rese por los ingresos derivados de la
ban graves deficiencias en materia cli- exportacin de materias primas.
mtica y ambiental. Sin embargo, cabe
pensar en una poltica industrial y so- Durante mucho tiempo existi una
cial diseada a escala continental y relacin estrecha y fatal entre la ex-
orientada a las energas renovables. Su portacin de petrleo y el despotismo
aplicacin fomentara la creatividad regional, pero la actual rebelin ra-
empresarial dentro de Europa y en su be anuncia el final material y polti-
periferia, y sentara la base comercial co de los regmenes basados en los
para un proyecto generacional pro- petrodlares. El levantamiento es jo-
pio y moderno. Sera una verdadera ven: tanto en el Magreb como en el
Unin Mediterrnea e irradiara sus Mashrek, aproximadamente dos ter-
ventajas. Si en la parte septentrional cios de la poblacin tiene menos de
de frica surgen nuevos centros in- 30 aos. Desde la revuelta del pan
dustriales, los vecinos situados al Sur ocurrida en Argelia en 1988 hasta el
en el Sahara tendrn ms posibilida- movimiento democrtico iran de
des de desarrollo. La va energtica 2009, pudo observarse que la nueva
unidireccional hacia el Norte puede generacin, y especialmente las mu-
generar una transferencia hacia el Sur jeres jvenes quieren democracia sin
y redundar en un beneficio mutuo. medias tintas. Internet y los medios
sociales crearon otras posibilidades
Este proyecto sera una respuesta de comunicacin, que permiten elu-
adecuada frente al cambio climti- dir la censura y los controles estatales
co, el pico petrolero y la catstrofe presentes en las emisiones televisi-
nuclear en Japn, que ha demostra- vas y las publicaciones convenciona-
do que el uso pacfico de la energa les. Las viejas ideologas de liberacin
atmica no resulta conveniente como (nacionalismo, panarabismo, socialis-
tecnologa de transicin o alternati- mo) estn muy desacreditadas entre
va. Es necesario realizar un cambio los jvenes, que ya no reclaman un
consecuente hacia las modalidades islamismo politizado, sino un Estado
renovables y fomentar la cooperacin de derecho con buenas prcticas de
mundial. gobierno.
Nueva Sociedad 239 38
Claus Leggewie

Indudablemente, la primavera ra- Las personas que salieron a las calles


be propagada desde Tnez hacia queran, sobre todo, una vida mejor
los distintos centros de la regin se y ms digna. Sin embargo, lo prime-
est agotando y deja entrever pers- ro que experimentaron fue la insegu-
pectivas turbias para el movimiento ridad y el desempleo masivo. Es por
democrtico. Dentro de este marco, eso que estas sociedades de transi-
podran agudizarse las disputas tri- cin demandan xitos econmicos:
bales y las diferencias religiosas en- inversiones, investigacin conjunta y
tre chitas, aleves y sunitas, as como cooperacin para el desarrollo. Sera
entre musulmanes y cristianos. La bueno que Europa asumiera final-
revolucin rabe fue esencialmente mente como un problema propio el
secular y los grupos islmicos han tema de la democratizacin en su pe-
mantenido hasta ahora una postura riferia y que apoyara con ms mpetu
bastante moderada, pero las mino- a los pioneros locales del cambio. La
ras musulmanas radicalizadas y las poltica exterior alemana cometi un
facciones terroristas podran aprove- error inconcebible: solo se manifest
charse de la incertidumbre posrevo- en la regin a travs de una absten-
lucionaria y sembrar la inestabilidad. cin en el Consejo de Seguridad de la
Tnez y Egipto aparecen como posi- Organizacin de las Naciones Unidas
bles precursores de una democrati- (onu) respecto a la intervencin mili-
zacin autnoma, Marruecos y Jor- tar en Libia y con la posterior exporta-
dania emergen tal vez como modelos cin de armamentos a Arabia Saudita,
de una transicin ordenada, mientras cuestionable desde el punto de vis-
que en Libia se opt por intervencio- ta moral y constitucional. Por cierto,
nes militares y una liberacin desde tambin desaprovechamos oportuni-
el exterior, lo que algunos plantean dades en los Balcanes, donde todas las
para Siria. Aunque existen caracte- repblicas fragmentadas a partir de la
rsticas especficamente rabes (en- ex-Yugoslavia quieren convertirse en
tre ellas, una secularizacin menos miembros de la ue. Dada esa situa-
consecuente), muchos analistas com- cin, Europa podra crear un plano
paran este movimiento popular irre- poltico capaz de reconciliar econ-
versible con la ola revolucionaria eu- mica y culturalmente a los enemigos
ropea de 1848. Habr que ver si la tnicos y religiosos.
democratizacin logra mejorar tam-
bin la situacin de las mujeres, los Ahora que ya no tenemos a Muamar
homosexuales, las minoras religio- Kadafi como amigo, no dependere-
sas y los agnsticos, y si hay una pre- mos acaso de regmenes imprevisi-
sin y estmulos suficientes para que bles y de extorsionistas islmicos, que
los sectores islmicos acepten las re- en algn momento pueden interrum-
glas del juego democrtico. pir el suministro de energa solar?
39 Tribuna Global
Europa y frica del Norte: un nuevo proyecto generacional

Aunque cada vez que llega el invierno mientras se intensifican las disputas
Vladmir Putin y Gazprom nos mues- relacionadas con el reparto de la tor-
tran este instrumento de tortura, an ta, el control de las vas martimas
no escarmentamos. Es fundamental libres de hielo y la proteccin de las
promover la cooperacin energti- reservas naturales y las poblaciones
ca sobre una base de igualdad, para indgenas. En el Polo Norte sigue ha-
que los gobiernos rabes compren- biendo al menos algunas ventajas
dan cules son las obligaciones y las econmicas, pero en otros lugares el
ventajas que conlleva la dependencia cambio ambiental trae consigo ma-
mutua. Las democracias siempre son yores problemas. La grave escasez de
ms confiables y previsibles que las agua y de suelos frtiles no solo pue-
dictaduras. de desencadenar conflictos locales y
regionales, sino que tambin puede
La proteccin ambiental puede afectar a otras zonas del planeta me-
convertirse en la poltica de paz diante la presin migratoria. Ante tal
de la era posideolgica situacin, los organismos de poltica
de seguridad internacional, las Fuer-
Evidentemente, la proteccin ambien- zas Armadas y el Ministerio Fede-
tal y la transformacin energtica van ral de Asuntos Exteriores de Alema-
mucho ms all de una mera repa- nia analizan un escenario de futuras
racin y adaptacin tcnica: incor- guerras climticas.
poran un nuevo patrn econmico
y social en los Estados nacionales, y Para avanzar hacia la paz en mate-
abren campos de accin para una co- ria climtica, es necesario superar la
operacin global. Dentro de este sen- incongruencia establecida en el viejo
tido amplio, la proteccin ambiental orden, que define espacios naturales
puede convertirse en la poltica de como fronteras entre pases. Los ros
paz de la era posideolgica. Tal vez y las cadenas montaosas suelen ver-
la amenaza de los factores naturales se, de manera errnea, como lmites
lleve a la humanidad a entablar rela- naturales, los lagos y las cordille-
ciones caracterizadas por el beneficio ras se dividen polticamente y el am-
recproco y la solidaridad global. biente de las regiones en cuestin su-
fre las consecuencias. All se instalan
A primera vista esto parece utpico. centrales energticas y plantas in-
Hasta ahora, el debate serio sobre el dustriales, cuyas emisiones nocivas
cambio climtico ha generado una se exportan a travs del viento. Sin
gran cantidad de controversias. El embargo, los ecosistemas no cono-
derretimiento de los casquetes pola- cen fronteras. Frente a la amenaza, el
res agudiza las luchas por los recur- mundo se ha convertido en una aldea
sos minerales en la regin del rtico, y en una sociedad global real, como
Nueva Sociedad 239 40
Claus Leggewie

la conformada por los mercados fi- sino que tambin ofrece varias venta-
nancieros, las empresas transnacio- jas adicionales, tales como los bene-
nales y los turistas extranjeros. ficios de una economa verde. Ade-
ms, especialmente para los jvenes
Debido a esta revolucin geotopol- de los pases ricos o pobres, se abrira
gica, los Estados pasan a la defensi- la perspectiva de nuevos emprendi-
va, lo que acenta la tragedia de lo mientos.
comn y provoca la cada econmica
de los bienes colectivos globales. El Cuanto ms democrtico sea el mun-
aumento del nivel del mar perjudi- do, mayor ser la probabilidad de im-
ca a todos, nadie gana con la mayor plantar una nueva era de cooperacin
concentracin de dixido de carbono global, capaz de afrontar los graves
en la atmsfera ni con la tala de los problemas del planeta y ofrecer bue-
bosques. Es necesario modificar el ru- nas condiciones de vida a las gene-
dimentario derecho ambiental inter- raciones venideras, tanto en el Sur
nacional para que el nfasis deje de como en el Norte. La ue se encuentra
estar en los pases y en las negocia- nuevamente frente a la oportunidad
ciones entre gobiernos. Deben prio- de crear una verdadera Unin Medi-
rizarse en definitiva los intereses de terrnea, y esta vez no debe desapro-
la humanidad en materia de desa- vecharla. El Mare Nostrum tal la
rrollo y proteccin ecolgica, con la denominacin del Mediterrneo du-
posibilidad de endurecer las sancio- rante el Imperio Romano ya es par-
nes y los controles. te del pasado. Hoy es necesario ofre-
cer alternativas futuras concretas a
La cooperacin presenta una parado- los jvenes de ambas costas y otorgar
ja histrica: en la poca de la Guerra un fundamento poltico, econmico
Fra, bajo la espada de Damocles que y cultural sostenible a las relaciones
significaba la posible autodestruccin euro-rabes. El nuevo proyecto de in-
nuclear, los archienemigos polticos, tegracin podra llamarse Nuestro
ideolgicos y militares estaban dis- Mar. Esto significara una europei-
puestos a negociar; hoy, en cambio, zacin de las instituciones y prcti-
ante un peligro reconocido por todos, cas democrticas ms all de las fron-
an no se han hallado los medios teras de los pases. Los conceptos de
para promover una cooperacin ge- naciones independientes o ncleo
nuina. Se trata de una terrible miopa europeo se han tornado obsoletos. A
estratgica. La cooperacin global no partir de la necesidad, la crisis actual
solo es necesaria y urgente desde el puede dar impulso a los Estados Uni-
punto de vista moral debido a la pre- dos de Europa. Lo que falta es apoyo
sin que impone el cambio climtico, y legitimacin democrtica.
TEMA CENTRAL

Menos desigualdades,
ms justicia social?
Los lmites En las ltimas dcadas, la igualdad

de la igualdad de de oportunidades se fue imponiendo


por sobre otra visin de la igualdad
oportunidades de matriz socialdemcrata,
que el autor denomina igualdad
de posiciones. En este sentido,
quienes defienden la igualdad
de oportunidades el modelo del
liberalismo estadounidense se
preocupan menos por reducir las
desigualdades que por luchar contra
las discriminaciones que impiden
transitar por la estructura social en
funcin de mritos personales.
El artculo sostiene que la izquierda
debe combinar igualdad de posiciones
con igualdad de oportunidades, pero
dando prioridad a la primera, lo que
no debe confundirse con una defensa
conservadora del Estado de Bienestar
Franois Dubet tal como hoy lo conocemos.

D os grandes maneras de concebir la justicia social se combinan, yuxtapo-


nen y enfrentan hoy en da, aunque su definicin y las tensiones que las
oponen estn frecuentemente disimuladas por la generosidad de los princi-
pios que las inspiran y por la imprecisin del vocabulario que las sustenta.
Estas dos maneras de concebir la justicia social proceden de un problema
comn: buscan reducir la tensin fundamental que existe en las sociedades
democrticas entre la afirmacin de la igualdad fundamental de todos los

Franois Dubet: socilogo, profesor de la Universidad de Bordeaux ii. Es autor, entre otros li-
bros, de Repensar la justicia social. Contra el mito de la igualdad de oportunidades (Siglo xxi, Buenos
Aires, 2011).
Palabras claves: igualdad de oportunidades, igualdad de posiciones, meritocracia, Estado de
Bienestar.
Nota: traduccin del francs de Aldo Giacometti.
43 Tema Central
Los lmites de la igualdad de oportunidades

individuos, por un lado, y las desigualdades sociales reales vinculadas a las tra-
diciones, la competencia de intereses y el normal funcionamiento de las socie-
dades modernas, por el otro. Estas dos grandes soluciones son la igualdad de
posiciones y la igualdad de oportunidades. En ambos casos, se trata de reducir
ciertas desigualdades sociales con el propsito de volverlas aceptables, si no
perfectamente justas, en la sociedad en que vivimos.

Por supuesto, cada una de estas maneras de concebir la justicia social tiene
sus mritos: lo ms probable es que deseemos vivir en una sociedad que sea,
al mismo tiempo, relativamente igualitaria y relativamente meritocrtica. Nos
escandalizan tanto las desigualdades de ingreso entre los ms pobres y los que
cada ao ganan varias decenas de salarios mnimos, como las discriminacio-
nes impuestas a las minoras, a las mujeres y a los diversos grupos segre-
gados que no pueden aspirar a cambiar de posicin social porque estn de
algn modo asignados a su lugar. A primera vista, no se tratara de elegir
entre el modelo de posiciones y el de oportunidades ya que, despus de John
Rawls y muchos otros pensadores antes que l, sabemos que una sociedad
democrtica en verdad justa debe necesariamente combinar la igualdad fun-
damental de todos sus miembros con las desigualdades justas que surgen de
una competencia meritocrtica equitativa. Se sabe que esta alquimia est en
el corazn de una filosofa poltica democrtica y liberal que le garantice a
cada uno el derecho a llevar su vida tal como le parezca, en el marco de una
ley y de un contrato comunes.

La igualdad de posiciones

La primera de estas maneras de concebir la justicia social se centra en las po-


siciones que organizan la estructura social, es decir, en el conjunto de espacios
sociales ocupados por los individuos, ya sean mujeres u hombres, miembros
de minoras visibles o de la mayora blanca, cultos o menos cultos, jvenes
o menos jvenes, etc. Esta representacin de la justicia social invita a reducir
las desigualdades de ingresos, de condiciones de vida, de acceso a servicios, de
seguridad, etc., que estn asociadas a las posiciones sociales ocupadas por
individuos muy distintos en varios aspectos: nivel de calificacin, sexo, edad,
talento. La igualdad de posiciones busca ajustar la estructura de las posicio-
nes sociales sin poner el acento en la circulacin de los individuos entre
los diversos puestos desiguales. En este caso, la movilidad social es una
consecuencia indirecta de la relativa igualdad social. En pocas palabras, no
se trata tanto de prometer a los hijos de los obreros que tendrn tantas opor-
tunidades de llegar a ser ejecutivos como las que tienen los hijos de estos
Nueva Sociedad 239 44
Franois Dubet

ltimos, como de reducir la brecha en las condiciones de vida y de trabajo


entre los obreros y los ejecutivos. No se trata tanto de permitirles a las muje-
res que ocupen los empleos hoy reservados a los hombres, como de hacer que
los empleos que ocupan tanto las mujeres como los hombres sean tan iguales
como sea posible.

La igualdad de posiciones fue impulsada por el movimiento obrero y, de


modo ms general, por la izquierda. Durante ms de un siglo, busc reducir
las desigualdades entre las posiciones sociales gracias a la seguridad social
contra los imprevistos de la vida y los riesgos de la economa, gracias a la
redistribucin de las riquezas mediante retenciones sociales y un impuesto
progresivo sobre la renta y al desarrollo de los servicios pblicos y del Estado
de Bienestar. Es en primer lugar en el terreno de las condiciones de trabajo y de
los salarios donde se constituyen y se reducen las desigualdades sociales. A
fin de cuentas, los pases que desarrollaron estas polticas son mucho menos
desiguales que los otros. Hay que destacar tambin que el modelo de justi-
cia social construy una representacin de la sociedad en trminos de clases
sociales y de focalizacin de la lucha contra las desigualdades en la esfera
del trabajo. Ms all de eso, la igualdad de posiciones construye un contrato
social expandido y una solidaridad esencialmente ciega a las deudas, a
los crditos y a las responsabilidades de cada individuo.

Con todo, este modelo de justicia enfrenta hoy da numerosas crticas. Se


le reprocha, entre otras cosas, haber desarrollado un Estado corporativista
en el que cada cual defiende su posicin y las ventajas adquiridas. En este
sentido, sera poco eficiente; la crtica liberal no deja de subrayar las altas
tasas de desempleo de los Estados de Bienestar corporativistas. Tambin se
le reprocha el debilitamiento de la confianza y la cohesin sociales, ya que
cada individuo depende ms del Estado que de sus conciudadanos. As, la
igualdad de posiciones sera con frecuencia conservadora. Ciega a las discri-
minaciones que sufren sobre todo las mujeres y los obreros, privilegiara a
los hombres blancos y calificados; invitara a cada uno a quedarse en su lugar
ms que a cambiar de puesto. Por ltimo, la igualdad de posiciones sera cada
vez ms difcil de defender en un mundo globalizado en el que los sistemas
de proteccin social compiten entre s.

La igualdad de oportunidades

La segunda manera de concebir la justicia, la que progresivamente se impone


hoy en da, se centra en la igualdad de oportunidades, o sea, la posibilidad
45 Tema Central
Los lmites de la igualdad de oportunidades

Nueva Sociedad / Ca_teter 2012


Nueva Sociedad 239 46
Franois Dubet

para todos de ocupar cualquier posicin en funcin de un principio merito-


crtico. Aspira menos a reducir las desigualdades de las posiciones sociales
que a luchar contra las discriminaciones que obstaculizan la realizacin del
mrito, permitindole a cada cual acceder a posiciones desiguales como resul-
tado de una competencia equitativa en la que individuos iguales se enfrentan
para ocupar puestos sociales jerarquizados. En este caso, las desigualdades
son justas, ya que todos los puestos estn abiertos a todos. Con la igualdad
de oportunidades, la definicin de las desigualdades sociales cambia sensi-
blemente en relacin con el modelo de posiciones, porque son menos desigual-
dades de posiciones que un conjunto de obstculos que se opone a que se
establezca una competencia equitativa, sin que la estructura de posiciones
sea a priori discutida. En este caso, el ideal no es una sociedad en la que las
desigualdades de posicin sean limitadas, sino una en la que cada generacin
debera ser redistribuida equitativamente en todas las posiciones sociales en
funcin de los proyectos y los mritos de los individuos. En este modelo, la
justicia requiere que los hijos de los obreros tengan las mismas oportunidades
de llegar a ser ejecutivos que los hijos de los ejecutivos, sin que la distancia de
posicin entre los obreros y los ejecutivos est en juego. De la misma manera,
el modelo de las oportunidades implica que las mujeres tengan igual presen-
cia en todos los escalones de la sociedad sin que se transforme la jerarqua de
las actividades profesionales y de los ingresos. Esta figura de la justicia social
tambin obliga a considerar lo que se co-
La igualdad de noce como diversidad tnica y cultural,
oportunidades aspira con el objetivo de que est representada en
todos los niveles de la vida social.
menos a reducir
las desigualdades de las La igualdad de oportunidades cambia pro-
posiciones sociales fundamente las representaciones de la so-
que a luchar contra ciedad. Las clases sociales son sustituidas
por grupos que pasan a ser definidos sobre
las discriminaciones la base de las discriminaciones que sufren
que obstaculizan la con relacin a su raza, su cultura, su sexo
realizacin del mrito n y sus capacidades especiales. Como es-
tas marcas son negativas, cada uno de los
actores que denuncia las discriminaciones afirma simultneamente una exi-
gencia de reconocimiento y transforma as el estigma en caractersticas posi-
tivas, rasgos culturales y sociales que fundan la diversidad de la sociedad.
Asimismo, cuando las minoras sustituyen a las clases sociales, la represen-
tacin de la sociedad cambia totalmente. Las asociaciones, las fundaciones,
los diversos organismos de lucha contra las discriminaciones desplazan de
47 Tema Central
Los lmites de la igualdad de oportunidades

manera progresiva a los sindicatos al reclamar cuotas de participacin y al


llevar ante los tribunales la batalla contra las discriminaciones. Esto desesta-
biliza profundamente los modos de representacin poltica. El contrato social
ciego es sustituido por contratos ms individualizados, que comprometen
la responsabilidad de cada individuo y lo llevan a hacer valer su mrito para
optimizar sus oportunidades. Si triunfa, mejor; si fracasa, peor para l.

Este modelo de justicia puede ser criticado por razones opuestas a las que se
esgrimen contra el modelo de igualdad de posiciones. En primer lugar, no
parece que la igualdad de oportunidades reduzca las desigualdades sociales;
los pases que aplican este principio de justicia social (principalmente, Esta-
dos Unidos y Gran Bretaa) exhiben una mayor desigualdad que los pases
socialdemcratas y corporativistas. Es verdad que la igualdad de oportuni-
dades no nos dice qu desigualdades son intolerables y se limita a tender
una red salvavidas para los ms pobres. La definicin de las injusticias en
trminos de discriminacin genera un mecanismo de competencia entre las
vctimas que estn interesadas en exhibir sus discriminaciones para bene-
ficiarse de ciertas polticas especficas. A fin de cuentas, la multiplicacin de
las minoras reemplaza la multiplicacin de las corporaciones. Por ltimo, no
es seguro que la igualdad de oportunidades sea ms liberal, ms favorable a
la autonoma, que la igualdad de posiciones. Sustituye el conservadurismo
de los puestos por los rigores del mrito, ya que cada cual es plenamente
responsable de lo que le sucede. Asimismo, los gobiernos que privilegian la
igualdad de oportunidades suelen ser los ms conservadores, los ms dados
a culpar a las vctimas, en la medida en que no supieron aprovechar las
oportunidades que les fueron otorgadas.

Prioridad a la igualdad de posiciones

Sin embargo, el hecho de que queramos a la vez la igualdad de posiciones y


la igualdad de oportunidades no nos dispensa de elegir el orden de nuestras
prioridades. En efecto, en trminos prcticos, en trminos de polticas sociales
y de programas polticos, no se hace exactamente lo mismo segn se les d
prioridad a las posiciones o a las oportunidades. Por ejemplo, no es igual afir-
mar como prioridad el aumento de los salarios bajos y la mejora de las condi-
ciones de vida en los barrios populares que subrayar la imperiosa necesidad
de hacer que los nios de esos barrios tengan las mismas oportunidades
que otros de acceder a la elite para escapar a su condicin en funcin de su
mrito. Podemos abolir la posicin social injusta o permitirles a los indivi-
duos salirse de dicha posicin sin poner en tela de juicio la posicin misma;
Nueva Sociedad 239 48
Franois Dubet

e incluso si deseamos hacer ambas cosas, debemos elegir bien cul de las dos
vamos a hacer primero. En una sociedad rica pero necesariamente obligada a
establecer prioridades, no es lo mismo elegir mejorar la calidad de la oferta
escolar en los barrios desfavorecidos que ayudar a los que tienen mayor m-
rito entre los alumnos desfavorecidos a fin de que tengan la oportunidad de
unirse a la elite escolar y social. Para elegir un ejemplo ms claro, no es lo
mismo hacer que los miembros de las minoras etnorraciales estn represen-
tados de manera equitativa en el Parlamento y en los medios que hacer que
los puestos que ocupan en la construccin y en las obras pblicas estn mejor
retribuidos y sean menos penosos. El argumento segn el cual de manera
ideal se deberan hacer ambas cosas no resiste los imperativos de la accin
poltica, que tiene que decidir fatalmente lo que parece ms importante y ms
decisivo. Podemos desear tanto la igualdad de posiciones como la igualdad
de oportunidades, pero si no queremos vivir de ilusiones, estamos obligados
a elegir el camino que parezca ms justo y ms eficaz, estamos obligados a
dar la prioridad a una de estas dos maneras de concebir la justicia.

La eleccin es an ms urgente cuando se comprueba que estos dos modelos


de justicia social no son solo esquemas tericos tan poco discutibles el uno
como el otro. En los hechos, estn soste-
No es necesario reificar nidos por movimientos sociales diferen-
las clases sociales, por un tes, que privilegian a grupos e intereses
tambin distintos. Estos modelos no
lado, o las minoras, por el
movilizan ni construyen exactamente a los
otro, para comprender que mismos actores ni los mismos intereses.
una sociedad no se percibe Yo no me defino ni acto de la misma ma-
ni acta sobre s misma nera segn luche por mejorar mi posicin
o por aumentar mis oportunidades de salir
de la misma manera de mi posicin. En el primer caso, el actor
si prioriza las posiciones generalmente es definido por su trabajo,
o las oportunidades n por su funcin, por su utilidad y por
su explotacin. En el segundo caso, por su
identidad, por su naturaleza y por las discriminaciones que sufre en tanto
mujer, en tanto minora estigmatizada. Por supuesto, ambas maneras de de-
finirse, de movilizarse y de actuar en el espacio pblico son legtimas, pero
no pueden ser confundidas y, ah tambin, nos toca elegir cul de las dos
tiene prioridad. No es necesario reificar las clases sociales, por un lado, o
las minoras, por el otro, para comprender que una sociedad no se percibe
ni acta sobre s misma de la misma manera si prioriza las posiciones o las
oportunidades.
49 Tema Central
Los lmites de la igualdad de oportunidades

Si defiendo la prioridad de la igualdad de posiciones, no lo hago para negar-


le su legitimidad a la justicia de las oportunidades y del mrito, sino por dos
razones esenciales. La primera es que la igualdad, al invitar a un ajuste de
la estructura social, es buena para los individuos y para su autonoma; au-
menta la confianza y la cohesin social en la medida en que los actores no
se empean en una competencia constante, tanto para lograr el xito social
como para exponer su estatus de vctima para beneficiarse de una poltica es-
pecfica. La igualdad de posiciones, aunque siempre relativa, crea un sistema
de deudas y de derechos que lleva a subrayar lo que tenemos en comn ms
que lo que nos distingue y, en ese sentido, refuerza la solidaridad. La igualdad
de posiciones no aspira a la comunidad perfecta de las utopas y las pesadillas
comunistas, sino que busca la calidad de la vida social y, por esa va, la de la
autonoma personal, ya que al no encontrarnos amenazados por desigualdades
sociales demasiado grandes tenemos ms libertad de accin. En ese sentido, no
contradice la filosofa poltica liberal, aunque lleva a regular y limitar el libre
juego del liberalismo econmico. Resumiendo, la mayor igualdad posible es
buena en s misma en la medida en que no ponga en peligro la autonoma de
los individuos y, ms an, es deseable porque refuerza esa autonoma.

El segundo argumento a favor de la igualdad de posiciones se basa en que


es acaso la mejor manera de realizar la igualdad de oportunidades. Si enten-
demos por oportunidades la posibilidad de circular en la estructura social, de
recorrer los escalones, ya sea para subir o para bajar en funcin del mrito y
del valor propios, resulta evidente que esta fluidez aumenta al achicarse la dis-
tancia entre los puestos, al no encontrarse con tantos obstculos quienes suben
ni con tanto que perder quienes bajan. Al revs de lo que dice la leyenda, hay
ms movilidad social en Francia que en eeuu, donde las distancias entre las
distintas posiciones sociales son ms grandes. En efecto, en su principio mis-
mo, el llamado a la igualdad de oportunidades no dice nada de las distancias
que separan las condiciones sociales, y estas pueden ser tan grandes que los
individuos no lleguen a atravesarlas nunca con excepcin de algunos hroes
de los cuales uno se pregunta si no sern el rbol de la fluidez que no deja ver
el bosque de la inmovilidad, o sea, hroes de pura propaganda. A pesar de la
sabidura de lo que Rawls llama el principio de diferencia1, que requiere que

1. Teora de la justicia, fce, Mxico, df, 1975. El principio de diferencia es la idea de que cierto
nivel de desigualdad social y econmica puede ser justificado si resulta en el mayor beneficio de
los miembros menos aventajados de la sociedad (si las desigualdades basadas en consideraciones
de productividad y eficiencia resultan en mejoras reales y ms importantes para los pobres que
un igualitarismo a secas donde ms pobres quedan pobres, o incluso ven su situacin empeorar,
aunque sean ms iguales). [n. del e.]
Nueva Sociedad 239 50
Franois Dubet

la igualdad de posiciones no lleve a un deterioro de la condicin de los menos


favorecidos, es fcil constatar que, en todas partes, las desigualdades se pro-
fundizaron ms en los pases donde prevalece el modelo de las oportunidades
que en los pases donde prevalece el modelo de las posiciones.

nnn

La defensa de la prioridad de la igualdad de posiciones no debe ser confundi-


da con la lucha por el mantenimiento del Estado de Bienestar tal como es hoy.
No supone ignorar las crticas serias que le dirigen todos los outsiders, todos
aquellos que no pueden beneficiarse de ese Estado. La lucha por la igualdad de
posiciones exige, por lo tanto, encarar serias reformas en el Estado de Bienestar
y en los servicios pblicos. Tambin supone romper con algunas clientelas
polticas tradicionales de la izquierda que optimizan los intereses de ese sis-
tema, y exige rever el sistema de transferencias sociales con el objetivo de sa-
ber realmente quin gana y quin pierde. Requiere, en cualquier caso, acabar
con el velo de ignorancia y eliminar al menos en parte la opacidad que se
ha generado.

Ecuador Debate
Abril de 2012 Quito, Ecuador No 85

COYUNTURA: Dilogo sobre la coyuntura: Protesta social y reactivacin de la oposicin pol-


tica. Conflictividad socio-poltica: noviembre 2011- febrero 2012. TEMA CENTRAL: El reino
(de lo) imaginario: Los intelectuales polticos ecuatorianos en la construccin de la Constitucin
de 2008. Los intelectuales en su laberinto (la ilusin de lo poltico). Gramsci y los intelectuales.
La desvinculacin social y el intelectual disidente. Intelectuales indgenas ecuatorianos: tensiones
y desafos ante el sistema educativo formal. Gobernabilidad y autonoma. Dos cuestiones claves
para el estudio de los profesionales y expertos. DEBATE AGRARIO-RURAL: Comunidades y
territorio en la Costa del Ecuador. ANLISIS: Condicin laboral y proyecciones culturales en
San Andrs, Cantn Guano. La derrota de las organizaciones socialistas en Mxico (Estado de
Hidalgo) 1917-1942. RESEAS.

Ecuador Debate es una publicacin del Centro Andino de Accin Popular. Redaccin: Diego de
Utreras 733 y Selva Alegre, Apartado areo 17-15-173-B, Quito, Ecuador, Tel.: 2 522763. Correo
electrnico: <caap1@caap.org.ec>.
Posneoliberalismo Venezuela, Bolivia y Ecuador se han

cuesta arriba transformado para algunos en una


suerte de eje del mal latinoamericano
Los modelos
y para otros, en un eje revolucionario.
de Venezuela, Bolivia
Sin embargo, un enfoque centrado
y Ecuador en debate en las polticas econmicas y sociales
efectivamente aplicadas permite
rescatar los avances, ponderar las tareas
pendientes y escapar de la inflacin
ideolgica con la que a menudo se
analizan estos procesos. El modelo de
los tres pases est basado en un Estado
compensador, sostenido en los altos
precios de las materias primas, que no
obstante ha sido capaz con diferencias
de aplicar polticas contracclicas
en un contexto de crisis internacional,
al tiempo que se desplegaban diversos
programas sociales, bajo la consigna
Pablo Stefanoni de que ahora s hay patria para todos.

Elsocialismo,
nico sistema que permite que triunfe la igualdad y la libertad es el
mientras que el capitalismo representa el reino de la
desigualdad y la opresin, declar el presidente venezolano Hugo Chvez
Fras a mediados de febrero de 20121. O muere el capitalismo o muere la Ma-
dre Tierra, expres Evo Morales en 2010 durante la contracumbre climtica de
Tiquipaya2. Y el mandatario ecuatoriano y economista Rafael Correa seal

Pablo Stefanoni: jefe de redaccin de Nueva Sociedad. Es coautor de Debatir Bolivia. Perspectivas
de un proceso de descolonizacin (con Maristella Svampa y Bruno Fornillo, Taurus, Buenos Aires,
2010).
Palabras claves: extractivismo, izquierdas, inclusin social, Venezuela, Bolivia, Ecuador.
1. Nuevo intento de la burguesa y sus jefes imperiales ser pulverizado por el pueblo en El Co-
rreo del Orinoco, 15/2/2012, <www.correodelorinoco.gob.ve/politica/nuevo-intento-burguesia-y-
sus-jefes-imperiales-sera-pulverizado-por-pueblo/>.
2. afp, 20/4/2010.
Nueva Sociedad 239 52
Pablo Stefanoni

que el desafo del socialismo moderno es cambiar el modelo de desarrollo3.


Los tres presidentes pertenecen al bloque de pases que las tesis de las dos
izquierdas ubican en el ala radical del mapa poltico de Amrica Latina;
unos, porque este eje constituira el verdadero cambio rumbo a un futuro
poscapitalista; otros, porque constituira la izquierda vetusta, populista y no
democrtica.

Sin embargo, si acercamos la lupa hacia estos tres procesos, las polticas p-
blicas parecen ms cerca de la bsqueda del buen capitalismo (ms Estado
e inversin pblica en infraestructura,
La consigna Ahora hay equilibrios entre el capital financiero
patria para todos, con sus y el capital productivo, mayores dere-
chos para los trabajadores y excluidos,
variantes, da cuenta de
polticas sociales) que de un modelo
este objetivo de generar un anticapitalista o socialista. La consigna
nuevo pacto social y una Ahora hay patria para todos, con sus
variantes, da cuenta de este objetivo de
integracin de quienes
generar un nuevo pacto social y una in-
tradicionalmente se sintieron tegracin de quienes tradicionalmente
fuera de proyectos nacionales se sintieron fuera de proyectos nacio-
nales elitistas y racistas, lo que mereci
elitistas y racistas n
el nombre de colonialismo interno. Es
por ello que los discursos populistas enfatizan la existencia de dos pases: uno
visible e integrado pero formal, y otro invisible, sumergido y al mismo tiempo
muy real, el pas verdadero (un elemento poltico-analtico que ciertos anli-
sis antipopulistas suelen dejar de lado). Todos estos procesos constituyeron
su identidad a partir de la denuncia de la democracia corrupta y excluyente
y su dinamismo va acompaado de un cambio de las elites en el poder.

Pero, al mismo tiempo, un elemento comn a la Revolucin Bolivariana en


Venezuela, la Revolucin Democrtica y Cultural boliviana y la Revolucin
Ciudadana en Ecuador ntese que todos estos procesos de cambio se auto-
definen como revoluciones es el carcter extractivista de sus economas,
las dinmicas rentistas que se generan y la dificultad para comenzar a pen-
sar transiciones posextractivistas de mediano o largo plazo. Como ya se ha
demostrado, estas paradojas de la abundancia suelen ir acompaadas de
dbiles niveles de institucionalidad, distorsiones en la asignacin de recur-
sos (conocidas como enfermedad holandesa, o enfermedad neocolonial en

3. Periodistas en espaol, <www.periodistas-es.org/politica/rafael-correa-el-desafio-del-socialismo-


moderno-es-cambiar-el-modelo-de-desarrollo>, 29/7/2011.
53 Tema Central
Los modelos de Venezuela, Bolivia y Ecuador en debate

trminos de Fernando Coronil4), una visin simplista del desarrollo (Estado


mgico o cultura del milagro: una idea de que todo se puede porque so-
mos ricos) y, finalmente, alto nivel de estatismo, centralizacin y vertica-
lismo que frenan los procesos de construccin de ciudadana y alientan las
democracias plebiscitarias5. Una de las derivaciones ideolgicas es lo que
Fernando Molina ha llamado nacionalismo geolgico6, que al tiempo que
propone un Estado fuerte como el vicepresidente lvaro Garca Linera
ha definido el proyecto vigente en Bolivia, choca con una serie de conse-
cuencias de las lgicas extractivistas que minan sus objetivos. Siguiendo a
Alberto Acosta (ex presidente de la Asamblea Constituyente ecuatoriana),
podemos sintetizar esas consecuencias en:

- instituciones del Estado demasiado dbiles para hacer respetar las normas y
ser capaces de fiscalizar las acciones gubernamentales;
- ausencia de reglas y de transparencia, que alienta la discrecionalidad en el
manejo de los recursos pblicos y los bienes comunes;
- polticas cortoplacistas y poco planificadas de los gobiernos;
- ilusin de riqueza fcil derivada de la explotacin y exportacin masiva de
recursos naturales, incorporada como un adn en amplios segmentos de la
sociedad y los gobiernos.

La voluntad de salir del rentismo se expres en Venezuela en la frmula de


Arturo Uslar Pietri: sembrar el petrleo, que apuntaba a reinvertir los recur-
sos de la renta petrolera en sectores productivos de la economa, especial-
mente en la agricultura (y esa agenda sigue siendo el pilar del nacionalismo
tambin en Ecuador y Bolivia, donde bastara con reemplazar petrleo por
gas). Pero, como demuestra la historia, no es fcil salir del extractivismo ni
alcanza para ello la voluntad presidencial; muchas fuerzas se estructuran
alrededor de los intereses que el sistema sedimenta. Hoy Venezuela es uno
de los mayores importadores de alimentos de toda Amrica Latina, por un
monto de ms de us$ 5.000 millones anuales en 2010 y con tendencia cre-
ciente7. La dependencia de las materias primas tambin se observa en Boli-
via, donde el gobierno propicia un gran salto industrial, y en gran medida

4. Es el petrleo, estpido! Petrleo y revolucin: una visin general en Mario Ayala y Pablo
Quintero: Diez aos de revolucin bolivariana. Historia, balance y perspectivas (1999-2009), Maipue,
Buenos Aires, 2009.
5. V. Alberto Acosta: Maldiciones que amenazan la democracia en Nueva Sociedad No 229,
9-10/2010, disponible en < http://www.nuso.org/upload/articulos/3722_1.pdf>.
6. F. Molina: El pensamiento boliviano sobre los recursos naturales, Pulso, La Paz, 2009.
7. Importaciones de alimentos en Venezuela ascendern a us$ 6.500m en 2011 en Amrica Economa,
<www.americaeconomia.com/negocios-industrias/importaciones-de-alimentos-en-venezuela-
ascenderan-us6500m-en-2011>, 22/11/2010.
Nueva Sociedad 239 54
Pablo Stefanoni

en Ecuador, donde el Plan Nacional del Buen Vivir anuncia un proceso de


16 aos para salir del modelo primario exportador e iniciar una economa
de bioservicios8.

El modelo actual realmente existente en los tres pases podra definirse como
una combinacin de extractivismo con una mayor presencia estatal, va
procesos de nacionalizacin9 y democratizacin en el reparto de la renta hi-
drocarburfera, mediante polticas sociales ms o menos institucionalizadas
y ms o menos universalistas. En general, se apuesta por polticas de transfe-
rencia de renta (bonos) e infraestructura social (salud, educacin, alimentos a
bajo costo, etc.). Con todo, como ha advertido Eduardo Gudynas, los nuevos
extractivismos, a diferencia de los viejos, conllevan Estados compensadores
que despliegan polticas redistributivas ms activas, pero sin quebrar el
modelo de explotacin y exportacin de naturaleza (recursos mineros, petro-
leros y monocultivos intensivos). Ello ha redundado en buenos resultados en
relacin con la reduccin de la pobreza en el contexto del boom internacional
de los precios de las materias primas, pero el modelo neoextractivista se ha
mostrado incapaz de construir las mediaciones para dar forma a Estados de
Bienestar la sudamericana10 (la reduccin de la pobreza parece incluso una
tendencia ms general en la regin). A pesar de los discursos, que transmiten
mucho de ilusin desarrollista/industrialista, hay pocos avances en la elabo-
racin de una agenda posextractivista de mediano o inclusive de largo plazo.
En este punto, es necesario marcar una diferencia en el caso de Ecuador, don-
de el impacto de las crticas ecologistas (y la propuesta de alternativas) parece,
al menos en el papel, superior a Bolivia o Venezuela11.

8. Repblica del Ecuador, Secretara Nacional de Planificacin y Desarrollo: Plan Nacional para el
Buen Vivir 2009-2013: Construyendo un Estado Plurinacional e Intercultural, Quito, 2009.
9. Con todo, algunos sectores acusan a Chvez de debilitar la nacionalizacin de los 70 con los
contratos de asociacin con empresas transnacionales. Al respecto, v. <www.soberania.org>.
10. E. Gudynas: Estado compensador y nuevos extractivismos. Las ambivalencias del progresis-
mo sudamericano en Nueva Sociedad No 237, 1-2/2012, disponible en <www.nuso.org/upload/
articulos/3824_1.pdf>.
11. El Plan del Buen Vivir [ecuatoriano] para el periodo 2009-2013 es innovador, radical y cohe-
rente. Entre sus principios orientadores figuran el regreso del Estado en su papel redistribuidor y
orientador de la economa, lo que llama un igualitarismo republicano y un cambio del modelo de
acumulacin desde el viejo y conocido modelo primario-exportador, hacia uno endgeno, bio-
centrado, basado en el aprovechamiento de los servicios de la biodiversidad, en el conocimiento
y el turismo. Pablo Ospina: Promesas temporales. El cambio del rgimen de acumulacin, pro-
puestas y realizaciones de la revolucin ciudadana (Ecuador) en aavv: Otros mundos posibles?
Crisis, gobiernos progresistas y alternativas de sociedad, Fundacin Rosa Luxemburg / Universidad
Nacional de Colombia, Medelln, 2012, disponible en <www.raulzelik.net/images/rzdownload/
otrosmundos2.pdf>. V. tb. Ren Ramrez Gallegos: Izquierdas y buen capitalismo. Un aporte
crtico desde Amrica Latina en Nueva Sociedad No 237, 1-2/2012, disponible en <www.nuso.
org/upload/articulos/3818_1.pdf>.
55 Tema Central
Los modelos de Venezuela, Bolivia y Ecuador en debate

Por ejemplo, el nuevo sistema econmico comunal venezolano presenta va-


rias dudas, vinculadas en gran medida al fracaso de la anterior apuesta por las
cooperativas, cuando los ingentes subsidios estatales no alcanzaron para hacer
funcionar el nuevo sistema12. Las empresas comunales no pagarn impuestos
al menos por un tiempo y, segn el diputado Alfredo Murga, presidente
de la Comisin de Participacin Ciudadana de la Asamblea Nacional, en una
sana administracin tributaria no hace falta ese pago, para eso est la renta
petrolera. Agrega que durante mucho tiempo, estar la transicin en la que
coexistirn los modos de produccin no capitalistas con los capitalistas, y
eso ser hasta que la madurez de la sociedad vaya extinguiendo esas for-
mas capitalistas. El esquema de produccin capitalista no se eliminar de un
plumazo. Y otro diputado de la misma comisin seal que en las empre-
sas comunales no habr privilegios, no habr posiciones jerrquicas y todos
percibirn lo mismo por igual13. Este proyecto constituir, entonces, otro
experimento poscapitalista sustentado en la renta petrolera? La pregunta
se vincula a la sostenibilidad de las polticas implementadas, sus niveles de
institucionalizacin y su impacto sobre las condiciones de vida de los secto-
res ms pobres.

Socialismo petrolero?

Es en Venezuela donde se ha intentado aplicar ms polticas, aunque tambin


es, de los tres, el pas donde estos emprendimientos han estado ms desarticu-
lados frente a la institucionalidad vigente. En
Bolivia y Ecuador, las medidas han sido me- Es en Venezuela
nos creativas y en parte ms modestas, aun- donde se ha intentado
que se han articulado como nuevos derechos aplicar ms polticas,
en las leyes y constituciones. En Venezuela se
aunque tambin es, de
han ensayado varios mecanismos en la pri-
mera etapa, operativos cvicos militares los tres, el pas donde
para llevar adelante procesos de inclusin estos emprendimientos
masivos y acelerados a travs de una distri- han estado ms
bucin ms justa de la renta petrolera. Los
desarticulados frente
crticos del rentismo hablan de la cultura
de campamento en la que predominan los a la institucionalidad
operativos extraordinarios sin continuidad vigente n

12. Marc Saint-Upry: El sueo de Bolvar. El desafo de las izquierdas sudamericanas, Paids, Barce-
lona, 2008.
13. Mayela Armas H.: En las empresas comunales se eliminar divisin del trabajo en El Uni-
versal, 30/6/2010.
Nueva Sociedad 239 56
Pablo Stefanoni

en el tiempo14. Pero fue el propio Chvez quien, admitiendo implcitamente el


fracaso de una agenda de desarrollo poshidrocarburfera, defini el proyecto
en marcha como socialismo petrolero.

Durante el Al Presidente No 288, el mandatario venezolano explic que es-


tamos empeados en construir un modelo socialista muy diferente al que
imagin Marx en el siglo xix. Ese es nuestro modelo, contar con esta riqueza
petrolera. Afirm, adems, que el socialismo petrolero no se puede con-
cebir sin la actividad petrolera y que este recurso le da una configuracin
peculiar a nuestro modelo econmico15.

El objetivo socialista aunque se use una frmula del utilitarismo del siglo xix
es maximizar la felicidad social (la felicidad ms grande para el mayor n-
mero de personas). Y en ese marco, la receta ms exitosa para tal fin fueron
las misiones sociales, con mucha repercusin dentro y fuera de Venezuela
y cuyo comienzo est fechado en 2003. Las razones de su implementacin
estuvieron vinculadas a la coyuntura poltica, y el propio Chvez relacion
las misiones con las encuestas que lo daban perdedor para el referndum
revocatorio convocado para 2004 a iniciativa de la oposicin. Fue un plan de
emergencia coordinado con Fidel Castro16.

Y el plan funcion. Chvez fue ampliamente ratificado en 2004, lo que consti-


tuy un bumern para la oposicin, al tiempo que las misiones se volvan el
eje de la poltica social bolivariana. Incluso algunos crticos de Chvez admi-
ten que tuvieron un efecto positivo, al menos en sus inicios. Amplia cobertu-
ra, autoorganizacin y empoderamiento social, grandes montos invertidos
La Misin Barrio Adentro busc resolver las carencias en la esfera de la salud
(sobre todo con mdicos cubanos, que Fidel Castro export en abundancia);
las misiones Robinson, Ribas y Sucre se encargaron de la alfabetizacin y la
continuidad educativa; la Misin Mercal provey alimentos a bajo precio en
un contexto de creciente inflacin; la Misin Hbitat se ocup de la vivienda
urbana, y la Misin Vuelvan Caras, de la capacitacin laboral. Todas ellas
tuvieron un fuerte impacto en las barriadas populares: una cobertura de 50%
de la poblacin en la Misin Mercal y 30% en la Misin Barrio Adentro entre

14. Rafael Uzctegui: La revolucin como espectculo. Una crtica anarquista al gobierno bolivariano,
El Libertario / La Cucaracha Ilustrada / Libros de Anarres / La Malatesta / Tierra del Fuego,
Buenos Aires, 2010.
15. Prensa de pdvsa: Chvez: Estamos construyendo un socialismo petrolero muy diferente del
que imagin Marx en Aporrea.org, <www.aporrea.org/ideologia/n98719.html>, 29/7/2007.
16. Marta Harnecker: Intervenciones del Presidente el da 12 de noviembre del 2004, citado en
R. Uzctegui: ob. cit.
57 Tema Central
Los modelos de Venezuela, Bolivia y Ecuador en debate

2004 y 2006, segn Yolanda DEla y Cristyn Quiroz. Para 2007, de acuerdo
con datos de la Encuesta de Presupuesto y Gastos Familiares, 48% de la po-
blacin se benefici de al menos una de las misiones17.

La primera crtica es, como ya mencionamos, el carcter ad hoc de la institucio-


nalidad vigente (en general, las misiones son financiadas por Petrleos de Ve-
nezuela, pdvsa), lo que el oficialismo justific en la necesidad de evitar las tra-
bas burocrticas y acelerar los cambios;
El viejo Estado aparece a
el viejo Estado aparece a menudo como
un obstculo para la revolucin, y esto menudo como un obstculo
se resuelve creando institucionalidades para la revolucin, y
paralelas y no poco inestables en trmi-
esto se resuelve creando
nos de continuidad. Pero, desde 2006, se
suma el hecho de un debilitamiento del institucionalidades
propio sistema de cobertura de las misio- paralelas y no poco
nes, entre otras razones por la disminu- inestables en trminos
cin de la llegada de mdicos cubanos y
de continuidad n
del financiamiento (Venezuela combina-
ba alta inflacin con recesin y desabastecimiento de productos18). El propio
Chvez reconoci en 2009 que la Misin Barrio Adentro ha venido bajando el
nivel de eficiencia que tuvo siempre. Estamos estudiando el tema, las razones,
las causas. Algo similar ocurri con el Mercal debido tambin a la disminu-
cin de su financiamiento (puntos de venta, provisin de productos, etc.).

En sntesis, ms all de la descripcin puntual de cada caso, se trata de una


dificultad estructural: la desinstitucionalizacin de las polticas sociales,
los financiamientos a travs de mecanismos extrapresupuestarios dispersos
(sumados a la baja ejecucin, la poca transparencia y los altos costos opera-
tivos) y la dificultad para incluir esas polticas en un nuevo tipo de Estado
con previsibilidad en el mediano plazo, ms all de los vaivenes polticos
coyunturales.

17. Y. DElia y C. Quiroz: Las misiones sociales: una alternativa para superar la pobreza?, citado
en Vanesa Cartaya y Nino Gianforchetta: El futuro de la democracia en Venezuela en Anja Dar-
gatz y Moira Zuazo (editoras): Democracias en transformacin. Qu hay de nuevo en los nuevos Estados
andinos?, Friedrich-Ebert-Stiftung Bolivia/Ecuador/Venezuela, La Paz, 2012.
18. La inflacin ascendi a 26% en 2011, y al mismo tiempo se revirti la tendencia recesiva con un
crecimiento de 4,2% segn datos del Banco Central de Venezuela. El mximo organismo banca-
rio seala que el aumento del pib fue impulsado por la construccin, especficamente por efecto
de la Gran Misin Vivienda Venezuela, programa estatal que ha construido ms de 150.000 vi-
viendas durante 2011, lo que tuvo un impacto en las cadenas productivas relacionadas. V. bcv:
Economa venezolana creci 4,2 por ciento en 2011 en Radio Nacional de Venezuela, 22/2/2012,
<www.rnv.gov.ve/noticias/?act=ST&f=2&t=177464>.
Nueva Sociedad 239 58
Pablo Stefanoni

As, se observan mejoras en los niveles de pobreza hasta 2007, cuando los gua-
rismos tienden a estabilizarse. Pero el periodo de auge de las misiones coin-
cidi parcialmente con un crecimiento de la produccin y el consumo que
impuls el aumento del empleo y el salario real: entre 2004 y 2007, el efecto
bonanza de la renta petrolera fue superior al ciclo expansivo de los precios
de la dcada de 1970. Pese a ello, la insercin laboral sigui siendo precaria.
Al mismo tiempo, el sistema de salud formal ha enfrentado su peor crisis
entre 2008 y 2009 y las propias autoridades reconocieron el colapso funcional
del sistema sanitario (incluyendo casos de cierre por migracin del personal
mdico, el mal estado de la infraestructura y la insalubridad e inseguridad).
A esto se suman niveles muy elevados de inseguridad ciudadana, que afectan
sobre todo a los sectores populares.

Vivir o sobrevivir bien

La dificultad para separar el impacto de las polticas sociales del propio boom
econmico derivado del precio de las materias primas es clara en el caso de
Bolivia, cuya economa se beneficia del viento de cola derivado de los altos
precios de los hidrocarburos y otros minerales; como dice la publicidad oficial,
Bolivia volvi a ser una potencia minera, luego del derrumbe de los precios
del estao de los aos 80. Es decir, estamos en la parte alta del ciclo rentista
de una economa en la que alrededor de 80% de las exportaciones estn repre-
sentadas por el gas, otros productos
La dificultad para separar el de la minera y la soja. El pas vive
impacto de las polticas un auge econmico desconocido en
sociales del propio boom su historia reciente, y eso ha tenido
fuertes efectos en la industria de la
derivado del precio de las
construccin en las principales ciu-
materias primas es clara en el dades bolivianas.
caso de Bolivia; volvi a ser
Como anticipamos, el eje de las po-
una potencia minera luego del lticas sociales de Evo Morales son
derrumbe de los precios los bonos de transferencia de renta,
del estao de los aos 80 n financiados con recursos hidrocar-
burferos y siguiendo un criterio re-
lativamente universalista e institucionalizado. As, se ha creado un programa
de bonos destinados a la niez, a los ancianos y a las mujeres embarazadas.
En un pas con una amplia mayora de la poblacin inserta en la economa
informal urbana o en la actividad rural, uno de los sectores ms vulnerables
es, sin duda, el de los ancianos, sin acceso a la jubilacin. En este contexto,
59 Tema Central
Los modelos de Venezuela, Bolivia y Ecuador en debate

el actual gobierno ampli la cobertura del Bonosol creado por el presidente


Gonzalo Snchez de Lozada en los aos 90 a las personas mayores de 60
aos, lo rebautiz como Renta Dignidad y lo paga en forma mensual en lugar
de anualmente. El monto asciende a 200 bolivianos, equivalentes a unos us$ 30
por mes. En el caso de las polticas previsionales, se redujo la edad jubilatoria
a 58 aos en el marco del sistema de capitalizacin individual, con el reem-
plazo de las administradoras de fondos de pensiones (afp) privadas por una
suerte de gran afp estatal y la constitucin de un fondo solidario mediante
aportes laborales y patronales para sostener una renta mnima. Todo ello, en
el contexto de una poltica macroeconmica prudente, inflacin bajo control
y aumentos salariales moderados.

En el caso de la niez, se ha implementado el bono Juancito Pinto, inscrip-


to en la Poltica de Proteccin Social y Desarrollo Integral Comunitario del
Plan Nacional de Desarrollo, que consiste en un pago de us$ 30 anuales a los
alumnos de escuelas primarias pblicas a cambio de que se mantengan en el
sistema educativo. Dado que se trata de un monto bajo, su impacto es mayor
en las reas rurales, donde los niveles de pobreza y desercin escolar son ms
elevados y los de circulacin monetaria, ms escasos.

Ms recientemente se ha creado el bono Madre, Nio y Nia Juana Azurduy


para mujeres embarazadas, que otorga 50 bolivianos (unos us$ 7) por cada
control prenatal, con un mximo de cuatro. Adems, las beneficiarias reciben
120 bolivianos (us$ 17) por controles posparto y 125 bolivianos por controles
mdicos de los nios y nias menores de dos aos, para reducir la mortalidad
materno-infantil19. Estas polticas alentaron a otros sectores a reclamar planes
estatales de apoyo; por ejemplo, los discapacitados, que ahora se benefician
de la Misin Solidaria Moto Mndez. Esta misin, con cooperacin cubana y
venezolana en el marco de la Alianza Bolivariana para los Pueblos de Nues-
tra Amrica (alba) y, como las anteriores polticas sociales, con apoyo de las
Fuerzas Armadas bolivianas, entrega ayuda tcnica, como sillas de ruedas,
muletas, colchones especiales, etc., luego de una revisin mdica. Reciente-
mente se ha aprobado tambin un bono anual para discapacitados.

Igualmente, en el marco del alba, hay en Bolivia varios centenares de mdi-


cos cubanos, y se impulsa el programa Misin Milagro, destinado a operar
gratuitamente a afectados por cataratas y otras enfermedades de la vista, que
tiene un fuerte impacto en la poblacin ms postergada. Adems, el Programa

19. Organizaciones indgenas han denunciado que los condicionamientos del bono impiden el
acceso al beneficio de los habitantes de regiones donde no hay servicios sanitarios.
Nueva Sociedad 239 60
Pablo Stefanoni

Desnutricin Cero, destinado a los menores de cinco aos, busca incidir en


uno de los problemas ms serios de Bolivia, la elevada pobreza extrema, ini-
cialmente en los municipios ms desfa-
Aunque durante la gestin vorecidos del pas.
de Morales el ingreso
Empero, todo ello no es suficiente para
per cpita subi a us$ 1.871
mejorar consistentemente los niveles de
anuales en 2010 frente a vida. Aunque durante la gestin de Mora-
us$ 942 en 2001, la pobreza les el ingreso per cpita subi a us$ 1.871
contina siendo elevada n anuales en 2010 frente a us$ 942 en 2001
(Bolivia pas a ser un pas de ingresos
medios de acuerdo con los parmetros del Banco Mundial), la pobreza contina
siendo elevada20. Entre 2005 y 2010, la pobreza nacional baj de 60,6% a 49,9%;
la rural, de 77,6% a 65,1%. La pobreza extrema baj de 38,2% a 28,4% (62,9% a
44,7% en el campo)21. Esto ocurri en el marco de un crecimiento notable de la
inversin pblica, que se triplic en los ltimos aos.

Aunque el gobierno ha revertido algunas polticas de flexibilidad laboral, esto


solo afecta al sector formal de la economa, pero segn datos de un informe
del Centro de Estudios para el Desarrollo Laboral y Agrario (Cedla) de 2009,
la tasa de empleos informales asciende a 62% y apenas 23% de los trabajado-
res asalariados pertenece a un sindicato (51 de cada 100 en el sector pblico
y 14 de cada 100 en el sector privado)22. Las remesas de migrantes ayudan
parcialmente: representan alrededor de 5% del pib23. No obstante, estos flujos
dependen de una serie de variables exgenas, como recientes restricciones a
la compra y el envo de dlares al exterior en Argentina24.

En el mbito rural, el gobierno se comprometi a implementar un seguro


agrcola contra desastres naturales, al tiempo que en 2006 fue aprobada la

20. Se calcula que ya el pib per cpita supera los us$ 2.000.
21. Fuente: Udape en lvaro Garca Linera: El oenegismo, enfermedad infantil del derechismo (O
cmo la reconduccin del Proceso de Cambio es la restauracin neoliberal), Vicepresidencia del Es-
tado, Presidencia de la Asamblea Legislativa Plurinacional, La Paz, 2011, disponible en <www.
rebelion.org/docs/133285.pdf>, fecha de consulta: 7/9/2011.
22. Silvia Escobar de Pabn y Bruno Rojas Callejas: No hay derecho! Situacin de los derechos
laborales en Bolivia, 2009, Cedla, La Paz, agosto de 2010, disponible en <www.cedla.org/sites/
default/files/No%20hay%20derecho%20SEscobar.pdf>.
23. Banco Central de Bolivia: Nivel de remesas de trabajadores a diciembre de 2011, nota de
prensa No 02/012, 27 de enero de 2011, disponible en <http://www.bcb.gob.bo/webdocs/2012/
SalaDePrensa/NotaDePrensa/np02Remesas%20a%20diciembre%202011.pdf>. 46,6% de las re-
mesas provienen de Espaa, 19,7% de Estados Unidos y 13,2%, de Argentina, y el departamento
donde tienen ms incidencia es el de Santa Cruz, en el oriente del pas.
24. V. El cepo cambiario golpea a los inmigrantes de Bolivia y Per en Clarn, 1/4/2012, disponible en
<www.ieco.clarin.com/economia/cambiario-golpea-inmigrantes-Bolivia-Peru_0_674332666.html>.
61 Tema Central
Los modelos de Venezuela, Bolivia y Ecuador en debate

Tarifa Dignidad, que reduce un 25% la facturacin de energa elctrica a los


usuarios cuyo consumo no supere los 70 kilovatios/hora al mes, en el rea
urbana, y 30 kilovatios/hora al mes en el campo. Tambin se ha impulsado la
campaa de alfabetizacin con el mtodo cubano Yo s puedo, lo que permi-
ti declarar a Bolivia libre de analfabetismo. No obstante, pese al xito logrado
por esta iniciativa, a la que se sumaron municipios oficialistas y opositores, su
continuacin, Yo s puedo seguir, se muestra ms dbil, escasa de la mstica
inicial, lo que pone en riesgo los xitos alcanzados dado que, en gran medida,
el analfabetismo en Bolivia es funcional.

Tampoco se observan transformaciones importantes en salud, ms all de la la-


bor positiva pero ad hoc de los mdicos cubanos presentes en zonas populares
bolivianas y de las iniciativas en favor de un seguro universal de salud, para
cumplir as con el texto constitucional, que reza: Artculo 35.i. El Estado, en to-
dos sus niveles, proteger el derecho a la salud, promoviendo polticas pblicas
orientadas a mejorar la calidad de vida, el bienestar colectivo y el acceso gratuito
de la poblacin a los servicios de salud. () Artculo 36.i. El Estado garantizar el
acceso al seguro universal de salud.

As, las polticas sociales logran algo de distribucin de renta y bastante de


compensacin simblica (Evo Morales, ministros y militares salen en masa a
pagar el Juancito Pinto, billete en mano) entre los sectores tradicionalmente
excluidos, a lo que se suma la dotacin de tierras a comunidades indgenas
y campesinas. Pero estas polticas, aunque ya se transformaron en derechos
subjetiva y legalmente, estn lejos an de dibujar un proyecto de sociedad
ms integrado, y a menudo el propio Morales confunde el carcter necesario
y urgente de estas medidas de transferencia (moderada) de renta con el ho-
rizonte al que debera llegarse abriendo una discusin ms amplia sobre la
integracin y la justicia social.

Todo ello introduce el problema de la creacin de empleo productivo y mayo-


res esfuerzos en materia educativa. Bolivia se encuentra hoy ubicada entre la
ilusin desarrollista (grandes industrias, incluyendo represas monstruosas
en la Amazona, segn palabras del vicepresidente Garca Linera, e inmen-
sas centrales nucleares en el Salar de Uyuni, tal como anuncia el diario esta-
tal Cambio), y las ilusiones comunitaristas de construir una nueva civilizacin
no occidental y poscapitalista desde Bolivia (el vivir bien)25.

25. Fernanda Wanderley: Pluralismo econmico, mercado y Estado, ponencia presentada en la


Mesa de Dilogo sobre Descolonizacin, Vicepresidencia del Estado Plurinacional de Bolivia, La
Paz, agosto de 2010.
Nueva Sociedad 239 62
Pablo Stefanoni

Ecuador: inversin social, redistribucin y posextractivismo

En la misma lnea, en Ecuador se ha optado por las polticas de transferencia de


renta, aunque tambin se ha logrado aprobar una reforma impositiva progresiva
(algo que no se discuti en Venezuela y Bolivia, donde predomina ms fuertemen-
te la economa rentista y se trata de distribuir ms que de redistribuir). Uno de los
ejes de la poltica social ecuatoriana ha sido el aumento del Bono de Desarrollo
Humano, un programa existente desde hace una dcada que tiene como benefi-
ciarios a los hogares pobres y extremadamente pobres, de us$ 15 a us$ 35 men-
suales entre 2007 y 2010. Los beneficiarios del bono tienen tambin una serie de
programas adicionales: crditos para vivienda,
En la misma lnea, en para pequeos emprendimientos productivos y
Ecuador se ha optado para educacin. Hay otras varias transferencias
por las polticas de condicionadas ligadas al bono: bono escolar y
de salud (visitas mdicas, etc.). Un punto clave
transferencia de renta,
es que se promueve hacer de los receptores del
aunque tambin se bono sujetos de crdito ante el sistema financiero
ha logrado aprobar (los crditos blandos aparecen como un instru-
mento de integracin social en los tres pases).
una reforma impositiva
progresiva (algo que Asimismo, se duplic el Bono de la Vivienda
no se discuti en de us$ 1.800 a us$ 3.600 (en el sector rural lleg
a us$ 3.960) y se cre un bono para quienes se
Venezuela y Bolivia) n
ocupan del cuidado de personas discapacita-
das. Por otro lado, se ha mantenido un subsidio universal al gas domstico y
a la gasolina y se han promulgado tarifas diferenciadas en los servicios pbli-
cos26. La Tarifa de la Dignidad (electricidad) disminuye a la mitad el valor de
cada kilovatio/hora para los sectores de bajo consumo y eleva dicha tarifa a
los sectores medios y medios altos. Finalmente, en el marco de la lucha contra
la inflacin y los efectos de la crisis alimentaria y econmica de 2008 y 2009,
el gobierno fij subsidios directos a ciertos productos e insumos (harina de
trigo, agroqumicos, urea); intervino sobre el precio de productos de fuerte in-
cidencia en la canasta popular (arroz, maz, leche y pan) y acord con el sector
privado ciertos descuentos en precios al consumidor.

En el campo de la salud, se eliminaron los costos de las consultas mdicas, se


ampli el acceso a medicamentos esenciales gratuitos y se aument la jornada
de atencin diaria a ocho horas. Pero lo ms importante es el incremento de

26. Franklin Ramrez G.: Post-neoliberalismo indcil. Agenda pblica y relaciones socio-estatales
en el Ecuador de la Revolucin Ciudadana en Revista Temas y Debates No 20, 10/2010.
63 Tema Central
Los modelos de Venezuela, Bolivia y Ecuador en debate

la inversin social como porcentaje del presupuesto general del Estado. Esta
pas de 18% en el ciclo 2001-2006 a 24% en la actualidad27. En paralelo, se ha
invertido la relacin gasto social/servicios de deuda: la inversin social pas
a ser 2,63 veces ms que el servicio de la deuda. Al mismo tiempo, puede
verse una mejora del salario real.

Estas polticas han permitido reducir la pobreza (de 37% en 2006 a 33% a me-
diados de 2010) y la pobreza extrema (de 16% a 14%). Tambin se ha reducido
la desigualdad medida con el ndice de Gini. Sin embargo, el aumento de la
pobreza entre los indgenas entre 2006 y 2009 muestra los lmites de las pol-
ticas pblicas de inclusin28. El acumulado de cuatro aos de gasto pblico es
de us$ 74.000 millones, ms que el gasto en 14 aos de gobiernos anteriores.
La recaudacin fiscal aument de us$ 4.522 millones en 2006 a us$ 7.800 mi-
llones en 2010, pero adems creci la redistribucin: los impuestos directos
(como el impuesto a la renta, un impuesto progresivo) pasaron de representar
26% de la recaudacin en 2002 a 40,7% en 2010. El gasto pblico social pas de
4,8% del pib en 2006 a 8,1% en 2009 y 7,9% en 201029.

Perspectivas

A la luz de un anlisis ms fino de las polticas pblicas realmente aplicadas, no


es difcil observar un hiato considerable entre las polticas sociales (progresivas
pero limitadas en trminos de un nuevo pacto social y fiscal) y los discursos
radicales de los gobiernos socialistas del siglo xxi. En efecto, las polticas
sociales siguen atadas al ciclo expansivo de los precios internacionales de las
materias primas, una variable exgena a estas administraciones. Al igual que
en los casos boliviano y venezolano, en Ecuador la discusin deriva al problema
microeconmico: cmo generar empleo productivo y de calidad. Por ejemplo, es
an insuficiente el aliento al sector de las micro, pequeas y medianas empre-
sas, a las cooperativas, a los emprendimientos comunitarios y asociativos. No
asoman estos sectores en la primera lnea de preocupacin del gobierno, pese a
ser los mayores generadores de empleo y, a la vez, eficaces mecanismos para la

27. Juan Ponce y A. Acosta: La pobreza en la revolucin ciudadana o pobreza de revolucin?


en Vanguardia, Quito, 15-21/11/2010.
28. Ibd. La ministra Nathalie Cely, en carta pblica dirigida a la revista Vanguardia, donde se public
un resumen del artculo de Ponce y Acosta, rebate los argumentos, basndose en algunas de las
cifras que los autores emplean, para afirmar que la pobreza de los indgenas no aument como
se afirma en la versin que circul en su revista, al contrario, se redujo entre 2008 y 2009. Manuel
Chiriboga Vega sintetiza que, ms all de la discusin sobre si se redujo o no la pobreza entre la
poblacin indgena y rural, lo cierto es que se avanz poco y esto nos debe hacer pensar que reducir
la pobreza es una de las tareas nacionales ms importantes. Discusiones sobre pobreza en El Uni-
verso, 28/11/2010.
29. P. Ospina: ob. cit.
Nueva Sociedad 239 64
Pablo Stefanoni

redistribucin del ingreso. No se ve que hayan sido integrados en un esfuerzo


estratgico que sume esfuerzos y no los subordine a lgicas clientelares, que
conducen, muchas veces, a beneficiar a los grupos econmicos ms grandes30.

Finalmente, los pases que transitan caminos posneoliberales se enfrentan al


mencionado problema del rentismo: cmo ir reduciendo transicionalmente
la centralidad del sector extractivo y agroexportador, e incentivar la innova-
cin cientfica y tecnolgica31?; cmo combinar las necesidades de caja de
corto plazo que alientan el extractivismo con visiones de mayor alcance en
trminos de proyectos de pas?; cmo articular el nuevo desarrollismo en
marcha con el debate sobre la necesidad de un nuevo modelo de desarrollo?

El proyecto Yasun-itt en Ecuador es, no obstante, un ejemplo de la fuerza


de las crticas ambientalistas, aunque se trata de una iniciativa puntual: me-
diante un fideicomiso se han recogido aportes (que buscan llegar a 50% de lo
que se conseguira explotando esas riquezas petroleras) para dejar el petrleo
bajo tierra. Tambin Ecuador parece la excepcin en la reflexin sobre la ne-
cesidad de una economa posextractiva del conocimiento, desarrollando para
tal fin articulaciones virtuosas entre las diferentes dependencias estatales (la
Secretara Nacional de Planificacin y Desarrollo Senplades, la Secretara
Nacional de Educacin Superior, Ciencia, Tecnologa e Innovacin Senescyt
y el Instituto Nacional de Preinversin), y propiciando la transformacin en
la educacin superior. Un ejemplo es el proyecto de Ciudad del Conocimiento
a partir de un acuerdo con Corea del Sur32.

En Venezuela y Bolivia, donde el plan es el desarrollo de las industrias bsi-


cas, se observa una debilidad de las fuerzas y articulaciones para complejizar
el debate del desarrollo, lo cual agrega interrogantes sobre el futuro de la
transicin posneoliberal. Como apunta Ospina, los anuncios revolucionarios
estn por desgracia muy por encima de las realizaciones, y no solo se trata de
ritmos sino de desacoples entre los planes y las polticas efectivamente apli-
cadas. Las dudas no cancelan las potencialidades de los cambios en marcha,
pero matizan las posiciones ms entusiastas sobre la superacin del neolibe-
ralismo, y ms an la apertura de senderos poscapitalistas.

30. Ibd.
31. V., por ejemplo, E. Gudynas: Caminos para las transiciones post extractivistas en Alejandra
Alayza y E. Gudynas (eds.): Transiciones. Post extractivismo y alternativas al extractivismo en Per,
Redge / Cepes, Lima, 2011, disponible en <http://transiciones.org/publicaciones/Gudynas
CaminosPostExtractivismoPeru11.pdf>.
32. V. Yachay, la primera Ciudad del Conocimiento, ser diseada por Ecuador y Corea del Sur en
Sala de Prensa Senplades, 22/9/2011, <www.senplades.gob.ec/web/18607/926>.
Dilemas de las La lucha contra la pobreza en

polticas sociales Amrica Latina ha alcanzado un lugar


de primer orden no solamente en
latinoamericanas las agendas de los gobiernos de
Hacia una proteccin centroizquierda sino tambin entre
social fragmentada? los de centroderecha. Mientras que
las polticas de los 90 se centraron
principalmente en reformas a la
seguridad social, la dcada de 2000
ha estado dominada por la expansin
de la asistencia social, en general con
resultados positivos. Sin embargo,
hoy es necesario un reordenamiento
de la tradicional seguridad social y las
nuevas polticas de asistencia social,
regidas por diferentes instituciones
del Estado, a fin de maximizar
los efectos de las transferencias
pblicas sobre el bienestar y evitar
Armando Barrientos una excesiva fragmentacin.

Introduccin

La proteccin social, y especialmente la lucha contra la pobreza, han pasado


a encabezar la agenda poltica en Amrica Latina. Muchos atribuyen la re-
eleccin de Luiz Incio Lula da Silva en 2006 al xito de su programa Bolsa
Familia. No es sorprendente que los gobiernos emergentes de centroizquier-
da en Amrica Latina presten cierta atencin a la pobreza y la desigualdad,

Armando Barrientos: es profesor y director de Investigacin en el Instituto Brooks de la Pobreza


Mundial, Universidad de Manchester.
Palabras claves: polticas sociales, mercado de trabajo, pobreza, Amrica Latina.
Nota: trabajo presentado en la Jornada Internacional De la desigualdad a la justicia social? Las
polticas sociolaborales de Amrica Latina en la disyuntiva, organizado por el International
Center for Development and Decent Work (icdd) de la Universidad de Kassel, Nueva Sociedad
y Flacso Argentina, Buenos Aires, 28 y 29 de septiembre de 2011. Traduccin del ingls de Silvia
Gimnez Varela.
Nueva Sociedad 239 66
Armando Barrientos

dadas sus bases de apoyo naturales y su ideologa. En cambio, s es inusual


que gobiernos de centroderecha como el de Vicente Fox en Mxico o el de Se-
bastin Piera en Chile tambin hayan identificado la proteccin social como
un rea prioritaria y se hayan comprometido a ampliar los programas exis-
tentes de transferencias para combatir la pobreza. El aumento de importancia
de la proteccin social hasta el punto de encabezar la agenda de polticas
pblicas en Amrica Latina es enigmtico, y en cierto modo inesperado, dada
la disminucin del papel del gobierno y del gasto social registrada durante las
dcadas de 1980 y 1990.

Lo que caracteriza el reciente inters por la proteccin social es la prolifera-


cin de programas de transferencias de ingresos a hogares en situacin de
pobreza. Mientras que las polticas de los 90 se centraron principalmente en
reformas a la seguridad social, la dcada de 2000 ha estado dominada por
la expansin de la asistencia social. Durante el siglo xx, los sistemas de pro-
teccin social de la regin estuvieron dominados por la seguridad social y
el principio de contribucin. El crecimiento de los programas de transferen-
cias para combatir la pobreza desde comienzos del siglo xxi, en cambio, hizo
hincapi en la asistencia social y el principio de ciudadana. Mientras que
en los esquemas de seguridad social el empleo (formal) ofreca una puerta
de acceso a la proteccin social, la ciudadana y la necesidad constituyen las
principales bases del derecho a acceder a los programas de asistencia social.
El crecimiento de la asistencia social desvincula del empleo formal el acceso
a la proteccin social si bien este es limitado.

La asistencia social incluye programas financiados mediante impuestos y po-


lticas para combatir la pobreza y la vulnerabilidad, mientras que la seguri-
dad social remite a la proteccin contra contingencias relacionadas con el tra-
bajo y el ciclo de vida por parte de instituciones basadas en las contribuciones
o en el pago de primas. Junto con las polticas del mercado laboral, ya sean
pasivas o activas, la seguridad social y la asistencia social conforman la
proteccin social. La proteccin social, junto con los programas y polticas
que proporcionan servicios bsicos (por ejemplo salud, educacin y vivien-
da), constituyen las polticas sociales.

Muchos atribuyen a los programas de transferencias haber contribuido a la


reduccin de la pobreza en la regin una tendencia que se ha mantenido a
pesar de la reciente crisis financiera y a los avances en la batalla contra la
desigualdad. Sin duda, el desplazamiento de la atencin hacia la asistencia
social en la dcada de 2000 en Amrica Latina est plenamente justificado.
67 Tema Central
Hacia una proteccin social fragmentada?

Nueva Sociedad / Ca_teter 2012


Nueva Sociedad 239 68
Armando Barrientos

En 2000, uno de cada En 2000, uno de cada dos trabajadores de la


dos trabajadores de la regin dependa del empleo informal, y solo
uno de cada cuatro trabajadores contribua
regin dependa del regularmente a un fondo de pensin1. Desde
empleo informal, y solo el punto de vista de las polticas, era lgico
uno de cada cuatro apuntar a la ampliacin de la cobertura de la
proteccin social para incluir a aquellos gru-
trabajadores contribua
pos excluidos de la seguridad social; esta era
regularmente a un una de las recomendaciones que desde hace
fondo de pensin n tiempo vena formulando la literatura espe-
cializada2. A los efectos prcticos, la seguri-
dad social y las reformas efectuadas en los 90 pasaron por alto a la mayora
de los trabajadores y de la poblacin. Los regmenes de proteccin social en la
regin han sido descritos como truncos, ya que solo beneficiaron a los grupos
con empleo formal3. La extensin de la proteccin a los trabajadores infor-
males exigir alternativas a las formas convencionales de seguridad social
existentes en Amrica Latina.

Si bien una transformacin en la asistencia social tiene sentido desde el punto


de vista de las polticas pblicas, las condiciones polticas que se necesitan
para facilitar este tipo de cambio constituyen un desafo. A mediados de los
90, eran pocos los pases latinoamericanos que contaban con programas de
combate a la pobreza en gran escala. La asistencia social era residual e in-
tensamente politizada. Los programas asistenciales eran reducidos y estaban
reservados para grupos cuya situacin se consideraba extremadamente vul-
nerable. Ms all de un puado de pases con programas limitados de pen-
siones no contributivas, las transferencias directas de ingresos a hogares en
situacin de pobreza durante mucho tiempo estuvieron asociadas a medidas
cortoplacistas implementadas por gobiernos populistas con el fin de obte-
ner apoyo antes de las elecciones. El despectivo trmino asistencialismo
se utilizaba en forma habitual para describir este tipo de prcticas. Tras la
grave crisis de los 80, la debilidad de la asistencia social hizo que la principal
respuesta frente al incremento de la pobreza y la vulnerabilidad consistiera

1. Organizacin Internacional del Trabajo (oit): Panorama laboral 2001, Lima, oit, 2001.
2. Carmelo Mesa-Lago: Social Security in Latin America and the Caribbean: A Comparative
Assessment en Ehtisham Ahmad, Jean Drze, John Hills y Amartya Sen (eds.): Social Security in
Developing Countries, Clarendon Press, Oxford, 1991, pp. 357-394.
3. Ariel Fiszbein: Beyond Truncated Welfare States: Quo Vadis Latin Amrica?, Banco Mundial
(bm), Washington, dc, 2005; Rafael Rofman, Leonardo Lucchetti y Guzmn Ourens: Pension Sys-
tems in Latin America: Concepts and Measurements of Coverage, Social Protection Discussion
Paper N 616, bm, Washington, dc, 2008.
69 Tema Central
Hacia una proteccin social fragmentada?

en fondos sociales, es decir, transferencias a las comunidades basadas en la


demanda y establecidas por fuera de las agencias pblicas. El apoyo poltico
a la asistencia social brillaba por su ausencia.

El rpido crecimiento de los programas de asistencia social en Amrica La-


tina a partir de mediados de la dcada de 1990 seala un importante cambio
en el papel de la proteccin social en los debates polticos y sobre polticas
pblicas. Esto plantea, finalmente, la cuestin de si el crecimiento de la asis-
tencia social apunta a una reformulacin de los sistemas de proteccin social
en la regin.

La expansin de la asistencia social en la dcada de 2000

Desde comienzos del siglo xxi puede observarse un cambio en la prioridad asig-
nada a los componentes de la proteccin social, desde la reforma de la seguridad
social hasta la expansin de los programas de asistencia social. En la mayora de
los pases se han introducido programas en gran escala de transferencia directa
de ingresos dirigidos a hogares en situacin de pobreza y extrema pobreza. Los
programas anteriores, Progresa/Oportunidades en Mxico y Bolsa Escuela/Bolsa
Familia en Brasil, llegan actualmente a cerca de una cuarta parte de los hogares,
mientras que el Bono de Desarrollo de Ecuador alcanza a alrededor de 40%. Los
programas de transferencia de ingresos orientados hacia el desarrollo humano
han dominado la atencin de los responsables de formular polticas internacio-
nales, quienes las han denominado transferencias monetarias condicionadas.
De hecho, hay una diversidad considerable en el diseo de programas de trans-
ferencias para combatir la pobreza en Amrica Latina. Tambin se han expan-
dido los programas de pensiones no contributivas, una forma ms tradicional
de asistencia social. Adems, ms recientemente se han reformado y potenciado
programas de transferencias orientados hacia la niez en Uruguay y Argentina.
Los programas integrados de combate a la pobreza, como el Plan Nacional para
la Emergencia Social (Panes) en Uruguay y Chile Solidario en Chile ilustran un
enfoque diferente en el diseo de estas polticas pblicas4.

Una tipologa til de los programas de asistencia social en pases en vas de


desarrollo identifica tres tipos ideales5:

4. A. Barrientos: Protecting Capabilities, Eradicating Extreme Poverty: Chile Solidario and the
Future of Social Protection en Journal of Human Development and Capabilities vol. 11 N 4, 2010,
pp. 579-597.
5. A. Barrientos y Claudio Santibez: New Forms of Social Assistance and the Evolution of So-
cial Protection in Latin America in Journal of Latin American Studies vol. 41. N 1, 2009, pp. 1-26.
Nueva Sociedad 239 70
Armando Barrientos

a) Los programas de transferencias puros proveen dinero en efectivo a hogares


en situacin de pobreza. Las pensiones no contributivas son un buen ejemplo
de este tipo de transferencias.

b) Las transferencias de ingresos y servicios combinan suplementos al ingreso con


la provisin o el uso de servicios bsicos. Las transferencias condicionadas
desde un enfoque de desarrollo humano, por ejemplo, ofrecen a los hogares
participantes transferencias directas de ingresos vinculadas a condiciones de
utilizacin de los servicios, especialmente de salud, educacin y nutricin.

c) Finalmente, los programas integrados de combate a la pobreza ofrecen transfe-


rencias a medida y acceso preferencial a servicios para cubrir una serie de
dficits.

Estos tres tipos ideales se basan en diferentes visiones acerca de las causas
que subyacen a la pobreza: la pobreza como falta de ingresos; la pobreza como
dficits multidimensionales; la pobreza como dficits multidimensionales y
exclusin social. Lo que tienen en comn es que todas son intervenciones
financiadas mediante impuestos y lideradas por organismos pblicos, orien-
tadas a la lucha contra la pobreza y la vulnerabilidad, es decir, enmarcadas
en la asistencia social.

Incidencia. Los programas en gran escala de combate a la pobreza o de asis-


tencia social han crecido rpidamente en todas las regiones en desarrollo en la
ltima dcada, especialmente en los pases de renta media. En el contexto lati-
noamericano, es importante resaltar la atencin que prestan a la persistencia de
la pobreza intergeneracional6. A menudo los programas se dirigen a hogares
en situacin de extrema pobreza y sus criterios de seleccin de beneficiarios
tienen en cuenta las diferencias en la gravedad de la pobreza.

El grfico 1 muestra la incidencia de los programas de transferencias orien-


tados hacia el desarrollo humano en Amrica Latina. Entre los pases de la
regin, la asistencia social llega a 12% de todos los hogares (promedio no
ponderado), apenas por debajo del porcentaje de la poblacin en situacin de
extrema pobreza (12,9% en 2010)7. El carcter de los programas de combate
a la pobreza es crecientemente multidimensional: buscan hacer frente a los
efectos acumulativos de los dficits de ingresos, empleo, educacin y salud,

6. Ibd.
7. Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (Cepal): Panorama social de Amrica Latina
2009, Cepal, Santiago de Chile, 2009.
71 Tema Central
Hacia una proteccin social fragmentada?

considerados por muchos como los principales factores que explican la per-
sistencia de la pobreza. El enfoque centrado en los nios y en las transferen-
cias regulares y confiables busca maximizar el impacto de los programas en
la persistencia de la pobreza.
Grfico 1

Amrica Latina: porcentaje de la poblacin en situacin de pobreza


y extrema pobreza que recibe transferencias condicionadas de ingresos

Uruguay
Mxico
Ecuador
Chile
Brasil
Argentina
Colombia
Panam
Per
Bolivia
Costa Rica
Guatemala
R. Dominicana
El Salvador
Honduras
Nicaragua
Paraguay

0 50 100

% de hogares en situacin de extrema pobreza


% de hogares en situacin de pobreza

Fuente: Cepal: ob. cit.

Pases de renta baja y media. El rpido crecimiento de la asistencia social en


Amrica Latina y el Caribe no ha sido homogneo en todos los pases. La ex-
pansin de la asistencia social ha sido ms lenta y difcil en los Estados de
renta ms baja8. Estas naciones enfrentan serias limitaciones en su capacidad

8. A. Barrientos y C. Santibez: Social Policy for Poverty Reduction in Lower-Income Countries


in Latin America: Lessons and Challenges in Social Policy & Administration vol. 43 N 4, 2009,
pp. 409-424.
Nueva Sociedad 239 72
Armando Barrientos

de ejecucin y de financiamiento de los programas de combate a la pobreza9.


Y, por otro lado, la influencia de los donantes en el diseo e implementacin
de estos programas no siempre ha sido positiva.

En los pases de renta media, el principal desafo ha sido la institucionalizacin


de la asistencia social. A menudo, los programas de lucha contra la pobreza
han sido concebidos como intervenciones a corto plazo, similares a proyectos de
desarrollo, en lugar de ser estructurados
La transformacin de
como instituciones a largo plazo encarga-
proyectos autnomos en das de reducir, prevenir y eventualmente
organismos pblicos eliminar la pobreza. La transformacin de
proyectos autnomos en organismos p-
estables respaldados
blicos estables respaldados por legislacin
por legislacin apropiada apropiada no se ha implementado con
no se ha implementado con xito en toda la regin. Esto constituye un
xito en toda la regin n importante desafo al que muchos pases
estn haciendo frente mediante la crea-
cin de Ministerios de Desarrollo Social separados de los Ministerios de Trabajo
y Proteccin Social que tradicionalmente tenan a su cargo las instituciones de
seguridad social. De cara al futuro, la integracin de la asistencia social y la se-
guridad social plantea un desafo particular para Amrica Latina10.

Por qu el crecimiento de la asistencia social? En la seccin anterior se sea-


l que, en trminos de polticas y en el contexto latinoamericano, la expansin
de la asistencia social est sustentada en mltiples razones. Las reformas a la
seguridad social implementadas en los 90 no solo no fueron capaces de am-
pliar la cobertura, sino que en algunos pases llevaron a su reduccin11. El pa-
quete de seguridad social y redistribucin a lo largo del ciclo de vida ofrecido
por los fondos de seguridad social, tanto reformados como no reformados,
sigui siendo poco atractivo o inviable para importantes grupos de trabaja-
dores informales y de bajos ingresos. A comienzos del siglo xxi, la proteccin
social tena poco para ofrecer en el nuevo contexto de los mercados de trabajo

9. Charity Moore: Assessing Honduras cct programme praf, Programa de Asignacin Familiar:
Expected and Unexpected Realities, Country Study N 15, International Poverty Centre (ipc),
Brasilia, 2008; Fbio Vera Soares y Tatiana Britto: Confronting Capacity Constraints on Con-
ditional Cash Transfer Programmes in Latin America: The Cases of El Salvador and Paraguay,
Working Paper N 38, ipc, Brasilia, 2007.

. Francisco H.G.
Ferreira y David Robalino: Social Protection in Latin America: Achievements
and Limitations, Policy Research Working Paper N 5305, bm, Washington, dc, 2010; Santiago
Levy: Good Intentions, Bad Outcomes. Social Policy, Informality and Economic Growth in Mexico, The
Brookings Institution, Washington, dc, 2008.

.
R. Rofman, L. Lucchetti y G. Ourens: ob. cit.
73 Tema Central
Hacia una proteccin social fragmentada?

liberalizados, y los esfuerzos por ampliar la cobertura de la seguridad social


haban obtenido escasos resultados durante un largo periodo.

Si bien se comprenden las ventajas de la expansin de la asistencia social,


su rpido crecimiento en la dcada de 2000 se debe explicar en trminos de
cambios en el entorno de la economa poltica. El carcter trunco de la segu-
ridad social en Amrica Latina encaja con las coaliciones polticas derivadas
y sustentadoras del modelo de industrializacin por sustitucin de importa-
ciones dominante durante el periodo que sigui a la Segunda Guerra Mun-
dial. La extensin a menudo sin un financiamiento adecuado del derecho
a la seguridad social a los trabajadores de los incipientes sectores pblico e
industrial ofreci un canal a travs del cual los excedentes provenientes de
la agricultura podan ser redistribuidos a las clases medias emergentes. Las
estrategias de crecimiento centradas en la exportacin que pasaron a ser do-
minantes durante la dcada de 1980 debilitaron a estas coaliciones polticas,
por ejemplo mediante la reestructuracin del empleo en el sector pblico y
el desmantelamiento de la proteccin de los sectores industriales frente a la
competencia extranjera12.

El crecimiento de la asistencia social tambin coincidi con el giro a la izquier-


da de la poltica latinoamericana que sigui a la consolidacin de la democracia
y a las reformas neoliberales. Hacer frente a los graves dficits de proteccin
social que constituan el legado de los ajustes estructurales y las dictaduras en
Amrica Latina (la llamada deuda social) constituy un objetivo explcito de
las coaliciones de centroizquierda. La expansin de los programas sociales
es un medio apropiado para hacer frente a la pobreza, la exclusin y la co-
hesin social, especialmente en un contexto en que las coaliciones gober-
nantes cuentan con poco margen para transformar las polticas macroeco-
nmicas o las polticas del mercado de trabajo. Si bien no parece polmico
plantear una afinidad natural entre los gobiernos de centroizquierda y las
polticas a favor de los pobres13, hay que tener la precaucin de no exagerar
este punto. De hecho, los gobiernos de centroderecha de Mxico, Colombia


. A. Barrientos:

Labour Markets and the (Hyphenated) Welfare Regime in Latin Amrica en
Economy and Society vol. 38 N 1, 2009, pp. 87-108.
13. Varios estudios comparativos sobre las consecuencias de la pobreza en diferentes pases es-
tablecen un vnculo entre los gobiernos de centroizquierda y menores ndices de pobreza. Ver
Jennifer Pribble, Evelyne Huber y John D. Stephens: The Politics of Poverty in Latin America and the
Caribbean, American Political Science Association, Washington, dc, 2005, mimeo. V. tb. Nancy
Birdsall, Nora Lustig y Darryl McLeod: Declining Inequality in Latin America: Some Econo-
mics, Some Politics, Working Paper N 1120, Tulane University, New Orleans, 2011; y Luis Felipe
Lpez-Calva y N. Lustig: Declining Inequality in Latin America: A Decade of Progress?, The Broo-
kings Institution / pnud, Washington, dc, 2010.
Nueva Sociedad 239 74
Armando Barrientos

y ms recientemente Chile tambin han apoyado programas contra la pobre-


za. A la vez, es cierto que algunos gobiernos populistas de centroizquierda,
como los de Nicaragua y Venezuela, no han hecho de las transferencias mo-
netarias regulares a hogares en situacin de pobreza la piedra angular de sus
polticas. La influencia de los gobiernos de centroizquierda en el crecimiento
de la asistencia social en Amrica Latina es importante, pero no debera ser
sobrevalorada.

Ciertos programas de transferencias emblemticos han sido claves para ase-


gurar el apoyo pblico y poltico en Brasil y Mxico14. La percepcin de la
efectividad de los programas Bolsa Escuela en Brasil y Progresa en Mxico se
debe en gran medida a la orientacin hacia la inversin social de su diseo.
En estos casos, los objetivos no se limitan a la mitigacin de la pobreza, sino
que apuntan a una mejora ms ambiciosa de las capacidades productivas de
las generaciones ms jvenes. La investigaciones no solo han demostrado la
necesidad de hacer frente al carcter multidimensional de los dficits que pa-
decen los hogares en situacin de extrema pobreza, incluyendo la importan-
cia fundamental de la duracin de las polticas. Tambin se han desarrollado
herramientas de polticas pblicas para clasificar los hogares en situacin de
pobreza y evaluar el impacto de los programas sociales, de manera de poten-
ciar su credibilidad ante los responsables de formular polticas pblicas y los
contribuyentes. La emergente asistencia social en Amrica Latina est basada
en la investigacin, est focalizada en la inversin social y es capaz de ofrecer
resultados en trminos de reduccin de la pobreza.

El reequilibrio entre subsidios pblicos, seguridad y asistencia social

Hace tiempo que los investigadores debaten sobre el peso relativo de la segu-
ridad social y la asistencia social dentro de los sistemas de proteccin social.
Gran parte de los debates y discusiones sobre polticas pblicas relativas a la
conveniencia y el impacto de las reformas a la seguridad social durante la d-
cada de 1990 giraron en torno de la relativa eficacia de los modelos alternati-
vos de seguridad social, en particular de los planes de pensiones de beneficio
definido versus los de contribucin definida. En la dcada de 2000, la investi-
gacin y los debates sobre polticas pblicas han estado divididos acerca de
en qu medida los aspectos residuales y contractuales de la asistencia social
menoscabaron los avances hacia formas universales de proteccin social. El


. Kathy Lindert

y Vanina Vincensini: Social Policy, Perceptions and the Press: An Analysis of
the Medias Treatment of Conditional Cash Transfers in Brazil, informe para la discusin, bm,
Washington, dc, 2008.
75 Tema Central
Hacia una proteccin social fragmentada?

debate sobre esta cuestin a menudo se ha alejado de las diversas perspecti-


vas normativas sobre la forma ideal de los sistemas de proteccin social. Por
el contrario, poner el foco en la asignacin de subsidios pblicos a la protec-
cin social permite examinar el probable efecto de los recientes cambios en la
proteccin social, en lugar de su distancia de los sistemas ideales15.

Este enfoque reconoce que, en la prctica, los sistemas de seguridad social en


Amrica Latina, ya sean planes de jubilacin en el sistema pblico de reparto
o en sistemas de capitalizacin individuales (privados), absorben una canti-
dad considerable de subsidios pblicos. La asistencia social, por otro lado, es
financiada en su totalidad mediante subsidios pblicos. Se trata, entonces, de
prestar atencin a la distribucin de esos subsidios. El grfico 2 muestra el
reparto para el caso de Brasil.

Grfico 2

Brasil: necesidades de financiamiento de proteccin social y transferencias, 2008-2009

Fondos de seguridad social 0,93


del sector pblico (rpps) 2,35

Fondo de seguridad social del sector 16,4


privado (rgps) urbano 0,09

Fondo de seguridad social 7,1


del sector privado (rgps) rural 1,29

12,3
Bolsa Familia
0,38

3,5
Beneficio de Prestacin Continua
0,55

5 10 15

Cantidad de transferencias (millones, 2009) Necesidades de financiamiento (% del pbi, 2008)

Fuente: clculos del autor a partir de datos de Ana Cleusa Serra Mesquita, Luciana de Barros
Jaccoud y Maria Paula Gomes dos Santos: Garantia de Renda na Poltica Social Brasileira: Entre
a Proteao aos Riscos Sociais e o Alivio Pobreza, Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada
(ipea), Brasilia, 2010, mimeo.


. A. Barrientos:

On the Distributional Implications of Social Protection Reforms in Latin Ame-
rica, Working Paper N 2011/69, unu / wider, Helsinki, 2011.
Nueva Sociedad 239 76
Armando Barrientos

Los subsidios pblicos a la seguridad social tienen un efecto limitado sobre


la pobreza y la desigualdad en Amrica Latina, fundamentalmente porque
su alcance se restringe a los trabajadores con empleo formal. El anlisis de los
efectos redistributivos de la asistencia social sugiere que su impacto sobre la
pobreza es significativo; sin embargo, su impacto sobre la distribucin de los
ingresos es limitado. La asistencia social
El anlisis de los efectos tiene un impacto ms amplio y ms fuer-
redistributivos de la te sobre la desigualdad que la seguridad
social. Esto refleja las conclusiones de la
asistencia social sugiere
incipiente literatura sobre los efectos re-
que su impacto sobre la distributivos de los impuestos y las trans-
pobreza es significativo; ferencias en la regin16.

sin embargo, su impacto


La consideracin de los efectos redistribu-
sobre la distribucin de tivos de los subsidios pblicos en la segu-
los ingresos es limitado n ridad social y la asistencia social sugeri-
ra establecer un nuevo equilibrio, desde
la seguridad social hacia la asistencia social, a fin de maximizar los efectos
de las transferencias pblicas sobre el bienestar. De hecho, la expansin de la
asistencia social en la regin en la dcada de 2000 indica que ya se esta pro-
duciendo este reequilibrio17. En varios pases de la regin, incluyendo Brasil,
Mxico y Argentina, es un objetivo explcito de las polticas del gobierno. El
reequilibrio ha sido facilitado por un contexto de crecimiento y el aumento
de los ingresos fiscales. Adems, el hecho de que los programas de asistencia
social absorban una mnima proporcin del pib ha permitido que estos cam-
bios hayan mantenido mayormente un perfil bajo. El alto nivel de subsidios
pblicos a la seguridad social en la mayora de los pases de Amrica Latina
sugiere que existe un amplio margen para el reequilibrio.

El futuro de la proteccin social en Amrica Latina

Existen fuertes argumentos a favor de la idea de que los sistemas de proteccin


social en la regin se han visto fortalecidos por el crecimiento de la asistencia
social en la ltima dcada. La asistencia social ofrece un mejor equilibrio en-
tre el apoyo a los nios y el apoyo a los jubilados que la seguridad social, cuya
atencin se centra principalmente en los ltimos. La asistencia social absorbe


. Emmanuel Skoufias,

K. Lindert y Joseph Shapiro: Globalization and the Role of Public Trans-
fers in Redistributing Income in Latin America and the Caribbean in World Development vol. 38
N 6, 2010, pp. 895-907.

. A.
Barrientos: Labour Markets and the (Hyphenated) Welfare Regime in Latin Amrica, cit.
77 Tema Central
Hacia una proteccin social fragmentada?

un porcentaje mnimo de los ingresos pblicos y es muy probable que los


presupuestos de asistencia social se vean reducidos en el futuro, a medida
que disminuye la pobreza. Por el contrario, las tendencias demogrficas, y se
podra argumentar que tambin las deficiencias en el diseo, sugieren que
el apoyo de la opinin pblica a las pensiones de la seguridad social sufrir
crecientes presiones en el futuro. La asistencia social contribuye a ampliar la
cobertura de la proteccin social a sectores de la poblacin que tradicional-
mente se han visto excluidos de las instituciones de seguridad social. La asis-
tencia social es eficaz para reducir la pobreza extrema y persistente; tambin
tiene potencial para mejorar el desarrollo humano y la inclusin econmica
entre los grupos de bajos ingresos. Dependiendo de su diseo, la asistencia
social puede contribuir a la reduccin de la exclusin social. El crecimiento
de la ayuda social es un hecho positivo, ya que llena un vaco en los sistemas de
proteccin social de la regin.

Del otro lado de la balanza, la asistencia social es eficaz en la reduccin de la


pobreza solo si forma parte de una estrategia de desarrollo exitosa que inclu-
ya el crecimiento econmico y la provisin de servicios bsicos. Los progra-
mas de combate a la pobreza del tipo de los actualmente vigentes en Amrica
Latina tienen un impacto ms limitado en contextos de bajo crecimiento y
graves dficits en la infraestructura de servicios. La expansin y eficacia de
la asistencia social en los pases de renta ms baja de la regin se han visto
limitadas en comparacin con los pases de renta media y alta. Sostener los
logros obtenidos en la reduccin de la pobreza y la desigualdad asociados a
la expansin de la asistencia social requerir una mayor expansin e institu-
cionalizacin, especialmente en los pases de renta media y baja.

El crecimiento de la asistencia social ha resultado en un cambio en el carcter


trunco de los sistemas de proteccin social de la regin, pero estos cambios se
han orientado hacia una configuracin social segmentada de los componen-
tes de la proteccin social18. El resultado parece ser un doble conjunto de ins-
tituciones, en el que la seguridad social provee proteccin de mayor calidad
y fuertemente subvencionada para trabajadores con empleo formal, mientras
que la asistencia social provee proteccin ms limitada para la poblacin que
depende de empleos con ingresos ms bajos y a menudo informales. La ex-
pansin de la asistencia social puede haber reducido el carcter trunco de la
proteccin social, pero este resultado ha sido obtenido a cambio de un agrava-
miento de la segmentacin. Salvo unas pocas excepciones, el crecimiento de la

18. Ibd.
Nueva Sociedad 239 78
Armando Barrientos

asistencia social en la regin no ha consistido en la expansin de la cobertura


de la seguridad social (como es la percepcin dominante de la expansin de
la proteccin social en Europa). Por el contrario, ha funcionado mediante la
introduccin de una serie de instituciones cuya lgica, institucionalizacin y
financiamiento son diferentes.

Cmo evolucionarn en el futuro los sistemas de proteccin social segmen-


tada? La investigacin y los debates actuales sobre polticas pblicas no han
llegado a una conclusin firme sobre esta cuestin. La ortodoxia emergente
plantea la necesidad de una mayor integracin entre la seguridad social y la
asistencia social, as como una urgente actualizacin de las polticas del mer-
cado laboral19. El panorama de los pases de renta ms baja es diferente al de
los pases de renta media-alta. En estos ltimos, las condiciones para integrar
las instituciones de seguridad social, muy desarrolladas y consolidadas, con la
asistencia social emergente son enormemente complejas. En la mayora de los
pases, la asistencia social est siendo institucionalizada independientemente
de la seguridad social, mediante Ministerios de Desarrollo Social en lugar de
Ministerios de Trabajo y Seguridad Social. Esto sugiere una divisin a largo
plazo. En los pases de renta media-baja, cuyas instituciones de seguridad so-
cial son dbiles y estn poco desarrolladas, la situacin es mucho menos com-
pleja en el mediano plazo. La expansin de la asistencia social a duras penas
perjudicar las instituciones de seguridad social, cuyo alcance es marginal.

La evolucin de los sistemas de proteccin social estar determinada por varios


factores conflictivos. En primer lugar, el alcance y la velocidad del actual reequi-
librio de los subsidios pblicos tendrn un gran impacto en la futura com-
posicin de los sistemas de proteccin social. Los efectos distributivos de la
seguridad social y la asistencia social deberan constituir un importante criterio
para la asignacin de subsidios pblicos a la proteccin social. En segundo lugar,
habr que prestar cada vez ms atencin a los incentivos para que los trabajado-
res de bajos ingresos contribuyan a la seguridad social, especialmente en pases
de renta media-alta. En tercer lugar, es fundamental incorporar al debate los
cambios en el funcionamiento de los mercados laborales y en la estructura de
los hogares, que a lo largo del tiempo han reducido la eficacia de la seguridad
social como proteccin contra los riesgos sociales. En el mediano y largo plazos,
los sistemas de proteccin social basados en el principio de ciudadana sern
ms incluyentes que aquellos basados en el principio de contribucin.


. Cepal:
La proteccin social de cara al futuro: Acceso, financiamiento y solidaridad, Cepal, Santiago
de Chile, 2006; FH.G. Ferreira y D. Robalino: ob. cit.; S. Levy: ob. cit.; Helena Ribe, D.A. Robalino
e Ian Walker: Achieving Effective Social Protection for All in Latin America and the Caribbean. From
Right to Reality, bm, Washington, dc, 2010.
Un balance crtico Este artculo discute los lmites y

de los programas las potencialidades de las polticas


de transferencias condicionadas de
sociales renta (tcr), implementadas en
en Amrica Latina Amrica Latina desde fines de la
dcada de 1990 para constituirse
Entre el liberalismo
en instrumentos de proteccin
y el retorno del Estado que respondan a la nueva estructura
de riesgos sociales. Se exploran
algunas experiencias regionales
(con referencia a Argentina y Uruguay)
que intentan establecer nexos
institucionales de estas prestaciones
con las que ofrece el mercado de
empleo. Con estas iniciativas se busca
superar la fragmentacin del esquema
de bienestar social producida por la
aplicacin de las estrategias de reforma
Carmen Midaglia promercado en los ltimos 30 aos.

Introduccin

La instauracin del nuevo modelo de desarrollo en Amrica Latina desde


fines de la dcada de 1970 puso en tela de juicio las posibilidades econmi-
cas y polticas de sostener o inaugurar polticas de bienestar de orientacin
universal, vinculadas de alguna forma al mercado de trabajo. En el marco
de la estrategia intervencionista de posguerra, la promocin de protecciones
articuladas con el mbito laboral supona, para estas latitudes, la posibilidad
de incorporacin a un movimiento poltico de modernizacin en el que la

Carmen Midaglia: doctora en Ciencia Poltica por el Instituto Universitario de Pesquisa de Ro


de Janeiro (iuperj). Es docente e investigadora del Instituto de Ciencia Poltica de la Facultad de
Ciencias Sociales de la Universidad de la Repblica (Uruguay) e investigadora Nivel ii del Siste-
ma Nacional de Investigadores de la Agencia Nacional de Investigacin e Innovacin (anii). Es
especialista en el anlisis de las reformas socioeconmicas y los sistemas de bienestar social.
Palabras claves: focalizacin, programas sociales, fragmentacin institucional, Argentina, Uru-
guay, Amrica Latina.
Nueva Sociedad 239 80
Carmen Midaglia

integracin social pretenda formar parte de la agenda pblica. Por supuesto


que la regin estuvo lejos de alcanzar esa terica meta poltica, en la medida
en que la desigualdad social y la pobreza se transformaron en rasgos distin-
tivos de este continente durante el siglo xx1.

La reforma socioeconmica promercado se impuls bajo la consigna poltica


de construir una alternativa eficiente de remocin de los factores estructu-
rales que obstaculizaban un crecimiento regular y el establecimiento de un
nuevo patrn de distribucin econmica en la regin. Los nuevos formatos de
proteccin pretendan al menos discursivamente atender la nueva estruc-
tura de riesgos sociales que comenzaba a instalarse en el continente, as como
resolver los problemas de exclusin social.

Para alcanzar los fines polticos enunciados, en materia social se privilegi


el recorte de las polticas sociales, ya sea privatizando o estableciendo criterios
restrictivos para la seleccin de beneficiarios. Simultneamente, se promovi
una amplia gama de programas de combate a la pobreza, como muestra de la
preocupacin pblica por el amparo de los sectores vulnerables.

Una versin actualizada de esas estrategias sociales son las llamadas trans-
ferencias condicionadas de renta (tcr), que se extendieron por Latinoamrica
desde mediados de la dcada de 1990 hasta el presente. Si bien estos nuevos
programas comparten algunas caractersticas con el conjunto de propuestas
que los antecedieron estn focalizados en segmentos de poblacin, ofrecen
un conjunto bsico de prestaciones, establecen contrapartidas, etc., a su vez
se les reconocen rasgos particulares que los ubican como alternativas pbli-
cas con potencialidad de convertirse en un eslabn especfico y permanente
de los incompletos sistemas de bienestar regionales.

El objetivo de este artculo es analizar las potencialidades polticas que tienen


las tcr para consagrarse como slidos mecanismos de proteccin de la estruc-
tura de riesgos sociales instalada en la regin: pobreza, desigualdad socioeco-
nmica, generacional, de gnero, tnico-racial, etc. Sin lugar a dudas, para ello
es necesario identificar posibles rutas de articulacin institucional de esas ini-
ciativas pblicas con otras prestaciones sociales, fundamentalmente las pro-
venientes del mercado de empleo, de forma de limitar la fragmentacin de la
seguridad social.

1. Guillermo ODonnell: Pobreza y desigualdad en Amrica Latina: algunas reflexiones polticas


en Vctor E. Tokman y G. ODonnell (eds.): Pobreza y desigualdad en Amrica Latina, Paids, Buenos
Aires, 1999.
81 Tema Central
Un balance crtico de los programas sociales en Amrica Latina

La vanguardia de los tcnicos y la reproduccin hasta el infinito


de programas sociales

En la medida en que se intent posponer el conflicto distributivo, en especial


en los aos 90, el repliegue del Estado y los recortes en los gastos sociales ten-
dieron a suplirse mediante sucesivos ensayos de iniciativas pblicas dirigidas
a enfrentar las situaciones de extrema pobreza, que en su mayora contaron
con recursos econmicos de organismos internacionales. En ese contexto, se
busc suplantar las polticas sociales es decir, lneas de accin sustentables
poltica, institucional y financieramen-
te con proyectos de ltima generacin, El repliegue del Estado
formulados sobre la base de un conjunto y los recortes en los gastos
de parmetros medibles y evaluables.
sociales tendieron a
La incorporacin de los mencionados cri- suplirse mediante sucesivos
terios tcnicos significa indudablemente ensayos de iniciativas
un avance en el diseo de protecciones,
pero ellos no reemplazan la lgica pol-
pblicas dirigidas a
tica de las acciones pblicas. Estas nue- enfrentar las situaciones
vas iniciativas sociales de combate a la de extrema pobreza n
pobreza se transformaron en el ncleo
inicial y moderno, aunque inestable, del componente de asistencia que se cons-
titua en la regin. En una amplia proporcin, esas propuestas se gestionaban
en las administraciones locales o contaban con su apoyo, y a la vez involu-
craron en su ejecucin a la sociedad civil organizada, particularmente las
asociaciones sin fines de lucro.

Ms all de la variabilidad de los programas catalogados en ese rubro en


trminos de reas de intervencin gnero, infancia, adolescencia y juventud,
trabajo, salud, etc., es posible identificar tres oleadas de este tipo de presta-
ciones claramente diferenciadas2, cada una con sus respectivos fundamentos
ideolgicos, que tienen como caracterstica comn la atencin de los proble-
mas asociados a la exclusin social.

En una primera etapa, que se extendi desde mediados de la dcada de 1980


hasta los primeros aos de la dcada de 1990, prevalecieron intervenciones
sociales compensatorias y coyunturales, dirigidas fundamentalmente a los

2. C. Midaglia: Los procesos de reforma social y sus impactos poltico-institucionales. El caso


uruguayo en Ricardo Gonzlez Leandri, Juan Suriano y Pilar Gonzlez Bernaldo (eds.): Actores,
prcticas e instituciones en la construccin de polticas sociales en las Amricas (siglos xix-xx), Polifemo,
Madrid (en prensa).
Nueva Sociedad 239 82
Carmen Midaglia

sectores sociales considerados indigentes. Los argumentos que respaldaban


la transitoriedad de estas intervenciones suponan que la propia dinmica
de ajuste y saneamiento econmico propiciara el crecimiento y, a la vez, la
superacin de las situaciones de privacin socioeconmica.

La segunda fase se inici avanzados los aos 90, con programas que se con-
cibieron como estrategias de cierta permanencia y que pretendieron contem-
plar la multiplicidad de causas presentes en las situaciones de pobreza. En
este contexto, se destacaron las medidas que incluan iniciativas multisecto-
riales, que si bien mantuvieron una pauta de accin focalizada, ampliaron la
cobertura incorporando a nuevos segmentos de poblacin carenciada3. Estas
iniciativas surgieron luego de que se advirtiera que las etapas de crecimiento
econmico de la regin no haban logrado por s mismas modificar las condi-
ciones de bienestar de la poblacin ms necesitada. Para alcanzar ese objeti-
vo, se requera de estrategias pblicas que se sostuvieran en el tiempo y que,
a la vez, abordaran los diversos aspectos de la vulnerabilidad social.

Por ltimo, la tercera etapa coincide con la llegada del nuevo siglo y se inici
con la promocin de paquetes especficos de protecciones. Si bien un porcen-
taje de los programas sociales del periodo anterior se mantienen, simult-
neamente se impuls una nueva categora de protecciones, diseadas como
megaintervenciones de alcance nacional centradas en las tcr a los hogares
pobres4. Estas consisten en una prestacin monetaria especfica a las unidades
familiares que renen un conjunto de caractersticas que las ubican como pobres
segn criterios previamente definidos. La recepcin de esas transferencias est
pautada por una serie de contrapartidas, en la
La estabilizacin de mayora de los casos relacionadas con la reali-
este tipo de programas zacin de controles sanitarios a las embaraza-
es indicativa de un leve das y los menores de edad, as como la asisten-
cia de estos ltimos a los centros educativos.
giro poltico e ideolgico
en el tratamiento Un amplio porcentaje de estas propuestas
de la pobreza n sociales se institucionalizaron y para su im-
plementacin se adjudic una proporcin li-
mitada del gasto pblico. La estabilizacin de este tipo de programas es indi-
cativa de un leve giro poltico e ideolgico en el tratamiento de la pobreza. El

3. Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (Cepal): La proteccin social de cara al
futuro. Acceso, financiamiento y solidaridad, Cepal, Montevideo, 2006.
4. Claudia Serrano: La poltica social en la globalizacin. Programas de proteccin en Amrica
Latina, Unidad de la Mujer, Proyecto Gobernabilidad e Igualdad de Gnero, Cepal, Santiago de
Chile, 2005.
83 Tema Central
Un balance crtico de los programas sociales en Amrica Latina

Estado parece asumir su cuota parte de responsabilidad en el mejoramiento


de esas situaciones, transfiriendo a ciertos segmentos sociales recursos mone-
tarios que tienden a provenir del presupuesto pblico nacional.

La ambigedad poltica de los programas de tcr

De acuerdo con lo sealado en el punto anterior, resulta evidente que la emer-


gencia de las tcr supone un avance poltico respecto a las intervenciones que
las antecedieron en la consideracin de las problemticas de vulnerabilidad
social. Si bien el papel que desempean las tcr depende del perfil de los es-
quemas de proteccin en los que se insertan nivel de cobertura de poblacin
y riesgos, estratificacin de beneficios, etc., se asume pblicamente que el
mercado no resuelve por s solo la pobreza, sino que el Estado debe intervenir
de manera activa para mitigarla.

Algunos analistas consideran que el establecimiento de estas medidas pbli-


cas relacionadas con los servicios de salud y educacin expresan un esfuerzo
por integrar distintos bienes sectoriales, y a la vez cabra esperar cierto grado
de racionalizacin de los fragmentados sistemas de provisin social que ca-
racterizan a estos pases5.

Ms all de las expectativas de los especialistas, los estudios detallados de las


tcr muestran su carcter dual, en la medida en que presentan algunos rasgos
que las asimilan a estrategias tpicamente liberales y otros que las emparien-
tan con intervenciones estatales6. Entre los aspectos liberales ms destacados
figuran la focalizacin de su operativa en categoras poblacionales en lugar
de grupos organizados; la disociacin de los beneficios otorgados de la di-
nmica del mercado de empleo, lo que refuerza la emergencia de reclamos
dispersos; la generalizacin de ciertas obligaciones para la recepcin de la
renta, lo que debilita su categora de derechos sociales; el enfoque de pobreza
utilizado, que asocia ese fenmeno con la falta de capital humano7 y omite as
la problemtica de la distribucin de la riqueza; y el bajo costo financiero que

5. Armando Barrientos: The Role of Tax-Financed Social Security en International Social Security Re-
view vol. 60 No 2-3, 2007; Julia Johannsen, Luis Tejerina y Amanda Glassman: Conditional Cash Trans-
fers in Latin America: Problems and Opportunities, Banco Interamericano de Desarrollo (bid), idb
Publications No 9316, 2009, <http://idbdocs.iadb.org/wsdocs/getdocument.aspx?docnum=2103970>;
Francisco Ferreira y David Robalino: Social Protection in Latin America. Achievements and Limita-
tions, World Bank Policy Research Working Paper No 5305, Banco Mundial, Washington, dc, 2010.
6. C. Midaglia y Milton Silveira: Polticas sociales para enfrentar los desafos de la cohesin so-
cial:
Los nuevos programas de transferencias condicionadas de renta en Uruguay en Carlos
Bar-
ba y Nstor Cohen (eds.): Perspectivas crticas sobre la cohesin social, Clacso, Buenos Aires, 2011.
7. Este aspecto explica los condicionamientos establecidos para percibir las tcr.
Nueva Sociedad 239 84
Carmen Midaglia

implica la puesta en prctica de esas medidas (el promedio se ubica alrededor


de 0,30% del pib anual)8.

En relacin con los elementos de tipo intervencionista de estos programas


sociales, se identifican: la obligacin del Estado, estipulada por ley, de ofrecer
bienes sociales esenciales educacin y salud muchas veces ausentes en el
territorio nacional, con el fin de tornar exigibles las contrapartidas previstas;
la necesidad de garantizar un mnimo de calidad de las prestaciones brin-
dadas, de modo que las obligaciones generen cierto impacto en trminos de
inversin de capital humano; el desarrollo de sistemas de informacin social
para facilitar el acceso a los servicios pblicos instalados; y la mejora de las
funciones regulatorias en torno de la oferta social9.

En algn sentido, este universo contradictorio de criterios orientadores que


encarnan las tcr establece lmites precisos a la proyeccin de estas iniciati-
vas, pero tambin abre algunas oportunidades para su reconfiguracin en
lneas de proteccin especficas, capaces de reforzar aspectos dbiles de los
sistemas de bienestar vigentes.

Los lmites de los programas

Las caractersticas que restringen la potencialidad de las tcr de convertir-


se en algo ms que simples programas singulares de asistencia social se
centran en sus aspectos liberales; en particular, en la ausencia de nexos con
las prestaciones provenientes del mbito
La independencia laboral y en su carcter de proteccin es-
de los beneficios sociales trictamente focalizada en poblaciones en
situacin de pobreza.
del mercado de
empleo produce algunas Analizando cada uno de esos rasgos
consecuencias sociopolticas de forma especfica, se vuelve evidente
de difcil remocin n que la independencia de los beneficios
sociales del mercado de empleo produ-
ce algunas consecuencias sociopolticas de difcil remocin. La distribucin
de renta sin vinculacin con los ingresos por salarios no solo margina a los

8. Enrique Valencia Lomel: Conditional Cash Transfers as Social Policy in Latin America: An
Assessment of their Contributions and Limitations en Annual Review of Sociology No 34, 2008.
Algunos ejemplos de pases que adjudican la mencionada proporcin promedio del pib son Mxi-
co, con 0,39% en 2005; El Salvador, con 0,27% y Brasil, con 0,41%, ambos en 2006. Uruguay y
Argentina estn entre los pases que ms fondos destinan a estas iniciativas, con 0,60% en 2005
y 0,80% en 2002, respectivamente.
9. C. Midaglia y M. Silveira: ob. cit.
85 Tema Central
Un balance crtico de los programas sociales en Amrica Latina

individuos de las actividades productivas y creativas, sino que precariza la


prestacin, en la medida en que la autonomiza del clsico conflicto redistribu-
tivo. No existen razones sustantivas para que la transferencia monetaria no se
asemeje a las viejas ayudas pblicas de perfil asistencial, disimuladas con el
barniz del nuevo siglo, en tanto ella no se enmarca en la esfera laboral o entre
las funciones secundarias de los Estados modernos (sanitarias y educativas).

La situacin arriba planteada se redimensiona por el propio diseo focaliza-


do de esas propuestas, que contribuye en ciertos casos a la disminucin de
los niveles de pobreza atendiendo nicamente a la insuficiencia de ingreso
de los hogares o personas, pero apenas impacta en el grado de desigualdad
y concentracin de riqueza de los pases10.

La focalizacin de beneficios pblicos en poblaciones vulnerables no se trans-


forma por s misma en un problema para la reconfiguracin de los esquemas de
proteccin, ya que ese formato de intervencin es un medio que podra contri-
buir a potenciar una serie de prestaciones y corregir la organizacin de la oferta
social. La debilidad de este instrumento surge cuando se lo concibe como un
fin en s mismo, es decir, una estrategia que resolver por su propia operatoria,
complementada por otros bienes sociales salud y educacin, el fenmeno de
la pobreza.

La produccin de bienestar en las sociedades occidentales ha demostrado


que la funcin primaria de las polticas sociales es la redistribucin so-
cioeconmica11, que se alcanza a travs de estrategias universales respalda-
das por actores colectivos. El resto de las iniciativas pblicas tienden a ser
subsidiarias en la estructuracin del sistema de proteccin, ya sea ajustando
la provisin social a nuevos riesgos, ocupando vacos de intervencin o in-
troduciendo innovaciones sectoriales, entre los diversos papeles que pue-
den desempear.

Resulta evidente que la singularizacin y el aislamiento de las propuestas p-


blicas no hacen ms que propiciar la fragmentacin del esquema de provisin
de bienes sociales y facilitan as la instalacin de programas pobres para
grupos pobres. Este tipo de lneas de accin implica una limitada distribu-
cin de beneficios, de dudosa calidad y de fcil cesacin, ya que el costo poltico

10. E.
Valencia Lomel: ob. cit.
11. Evelyn

Huber: Globalization and Social Policy Developments in Latin America en Miguel
Glatzer y Dietrich Rueschmeyer (eds.): Globalization and the Future of the Welfare State, University
of Pittsburgh Press, Pittsburgh, 2005.
Nueva Sociedad 239 86
Carmen Midaglia

de recortarlos y suspenderlos es bajo, en tanto se dirige a una clientela disper-


sa y sin posibilidad de formular o sostener demandas pblicas12.

La falta de oportunidades para generar accin colectiva de este sector social


los pobres del mundo suelen tener dificultades para organizarse es otro
de los elementos centrales que frenan el efecto distributivo de las medidas
focalizadas y refuerzan su naturaleza precaria.

Las tcr no escapan a la lgica de funcionamiento antes descripta, y si adems


se analizan los endebles encuadres institucionales en los que operan en tr-
minos de capacidades de gestin oficinas presidenciales, nuevos ministerios
sociales o ejecucin compartida por dos o ms organismos estatales, la si-
tuacin de fragilidad aumenta. En algn sentido, parecen unirse las condicio-
nes de vulnerabilidad de los segmentos sociales beneficiarios y la debilidad
poltica, institucional y financiera de esas iniciativas pblicas.

En busca de la profundizacin de los rasgos distributivos


de los programas sociales

Las limitaciones mencionadas de los nuevos programas sociales no implican


que se encuentren condenados a ocupar un lugar estrictamente residual y
asistencial en la provisin de proteccin social. Cabra la posibilidad de que
ellos se transformaran en un mecanismo de amparo de graves situaciones so-
ciales pobreza y, a la vez, de prevencin y anticipacin de ese tipo de riesgos
provocados por distintas circunstancias, que abarcan desde crisis econmicas,
pasando por problemas crticos de coyun-
Las limitaciones de los tura fallecimiento del adulto proveedor
nuevos programas sociales de ingreso, desempleo, etc., hasta el trn-
sito por las etapas del ciclo de vida niez,
no implican que se
adolescencia y vejez.
encuentren condenados
La dinmica de este cambio supondra mo-
a ocupar un lugar
dificar de manera sustantiva la concepcin
estrictamente residual y poltica de las tcr ampliando el universo
asistencial en la provisin de problemticas objeto de intervencin,
de proteccin social n aumentando el nivel de cobertura y vincu-
lndolas institucionalmente a prestaciones
del mercado laboral. Esto favorecera a su vez el involucramiento de actores co-
lectivos tales como los sindicatos en su diseo y mantenimiento.

12. Barbara Geddes: Los legisladores y la provisin de bienes pblicos. Un ejemplo de la poltica
brasilea y un modelo en Sebastin Saiegh y Mariano Tommasi (eds.): La nueva economa poltica.
Racionalidad e instituciones, Eudeba, Buenos Aires, 1998.
87 Tema Central
Un balance crtico de los programas sociales en Amrica Latina

Algunos pases del Cono Sur especficamente, Argentina y Uruguay inicia-


ron este proceso de conversin emparentando sus propuestas de transferen-
cia condicionada de ingresos con mecanismos tpicos de la seguridad social.
Se readecuaron algunos de los tradicionales instrumentos de bienestar, como
las asignaciones familiares operativas en el pasado reciente solo para los tra-
bajadores formales, en protecciones especiales para poblaciones que, adems
de caracterizarse por la insuficiencia de ingresos, mantienen un vnculo infor-
mal con el mercado de empleo. Bajo estos parmetros polticos se concibi la
Asignacin Universal por Hijo (auh) en Argentina y la Asignacin Familiar
del Plan de Equidad en Uruguay.

La recalibracin llevada a cabo en torno de una tpica prestacin social de corte


universal que cuenta con legitimidad y aceptacin de la ciudadana parece in-
dicar el comienzo de un cambio de rumbo poltico, an incompleto o en etapa
de profundizacin, en el tratamiento pblico de las vulnerabilidades. Las no-
vedades ms importantes que trae la consolidacin de esa alternativa de pro-
teccin se expresan en dos dimensiones. Por un lado, en la extensin de benefi-
cios del mbito laboral a otros grupos sociales, lo que frena la estigmatizacin
producida por la singularidad de las iniciativas de combate a la pobreza; por
otro, en la incorporacin activa de los organismos de la seguridad social en su
instrumentacin, lo que modera la dualizacin del esquema de bienestar.

Las modificaciones enumeradas no se vislumbran aparentemente como simples


ajustes formales, en la medida en que han dado lugar en especial en el caso
uruguayo a reclamos sindicales en favor de la unificacin de los regmenes de
asignaciones familiares existentes en el pas, producto de las ampliaciones de
cobertura y poblacin.

Por supuesto que no se debe descartar la posibilidad de que el vnculo institu-


cional alcanzado hasta el momento entre las nuevas asignaciones familiares y
las protecciones laborales se congele. Tambin cabra la posibilidad de esperar
cierto grado de progresin en el movimiento integrador de la asistencia y la se-
guridad social, incluyendo nuevas combinaciones, algunas de las cuales, en el
caso uruguayo, apenas se han ensayado en periodos de crecimiento sostenido
de la pobreza13.

La disminucin de la segmentacin de la oferta social y la bsqueda de poten-


ciar sus intervenciones en trminos redistributivos conducen necesariamente a

13. A partir de la crisis econmica de 2002, se asoci por va administrativa una limitada trans-
ferencia monetaria al seguro de paro.
Nueva Sociedad 239 88
Carmen Midaglia

la programacin de prestaciones generosas y respaldadas en presupuestos p-


blicos estables. Adems, se requiere una revisin de los criterios de focalizacin
aplicados que trascienda el enfoque centrado en la pobreza en direccin a otro,
relativo a una amplia concepcin de vulnerabilidad. Esta ltima visin contem-
pla a los estratos sociales medios-bajos, que si bien se encuentran en cierta pro-
porcin integrados a la seguridad social, se insertan en el mercado de empleo en
forma potencialmente inestable debido a las categoras laborales de pertenencia.

Los ajustes propuestos tienden a fomentar que las acciones focalizadas se


conviertan en lneas complementarias y correctoras de polticas sociales es-
tratgicas segn las necesidades que atienden y el sector en el que operan
laboral, salud, educacin, entre otros. Las alternativas de ensamblaje entre
los diversos componentes del esquema de proteccin social dependen estric-
tamente de los proyectos polticos incluidos en las agendas pblicas de los
pases, as como de la construccin de coaliciones con capacidad de sostener
ese esquema independientemente de los cambios de gobierno.

Una vez ms, se hace evidente que el proceso de armado y revisin de las ma-
trices nacionales de bienestar est lejos de asemejarse a la versin liberal mo-
derna del agregado de programas o proyectos sociales. Por el contrario, supo-
ne la instalacin de mbitos de negociacin y debate entre actores polticos y
socioeconmicos sobre las modalidades predominantes de integracin social,
sus costos financieros y las rutas de inclusin de los grupos de poblacin con
precarias condiciones de vida.

Por ltimo, importa sealar que no es tarea fcil erradicar en Amrica Latina
la perspectiva de reforma social enamorada de las propuestas de combate
a la pobreza. Los distintos gobiernos, con independencia de su orientacin
ideolgica, parecen utilizar de manera recurrente ese tipo de iniciativas en
la medida en que se tornan redituables electoral y administrativamente, ya
que generan adhesiones ciudadanas y evitan el peligro de conflictos redistri-
butivos con agentes sociales que tienen capacidad de ejercer presin y vetar
decisiones polticas.

Consideraciones finales

Las propuestas de reforma social promovidas en la regin han tendido a divi-


dir los limitados sistemas de proteccin entre dispositivos de asistencia diri-
gidos a los grupos en situacin de pobreza y dispositivos de seguridad social
encargados del bienestar de los estratos que tienen asegurado un adecuado
nivel de integracin social.
89 Tema Central
Un balance crtico de los programas sociales en Amrica Latina

La ausencia de nexos entre ambos componentes profundiz la segmentacin


de la oferta de bienes pblicos de estos pases, y ms an si se considera la
aparente priorizacin que recibieron las iniciativas relacionadas con la vul-
nerabilidad social.

Amrica Latina se convirti en un escenario privilegiado del ensayo de pro-


gramas temporales de combate a la pobreza, que tuvieron escaso impacto
social y fracasaron adems en crear capacidades institucionales para el trata-
miento de complejas problemticas sociales.

Sin embargo, una ltima versin de este tipo de iniciativas, las tcr, gener
oportunidades polticas para replantear nuevos ajustes de los esquemas de
bienestar, en un intento de moderar su fragmentacin e identificar articulacio-
nes entre aquellas prestaciones que mejoran la redistribucin econmica.

La orientacin que asuma la potencial reestructuracin de los sistemas de


proteccin depender esencialmente de los proyectos polticos en disputa,
del posicionamiento de los principales actores socioeconmicos y de la for-
taleza de las coaliciones emergentes para respaldar distintas alternativas de
integracin social.

Bibliografa

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tar en las democracias desarrolladas en Zona Abierta No 114-115, 2006.
La formalizacin Desde 2004, Brasil ha mostrado

del trabajo en Brasil un buen desempeo de su mercado


de trabajo tanto en trminos de
El crecimiento econmico
reduccin del desempleo como
y los efectos de
de aumento del trabajo formal.
las polticas laborales Adems del crecimiento econmico,
en este desempeo han tenido
un papel las instituciones pblicas,
la recuperacin de la capacidad de
negociacin de los sindicatos, los
incrementos del salario mnimo y las
polticas sociales masivas, como el
programa Bolsa Familia. El nmero
de sindicalizados volvi a aumentar
luego de una cada continua en
los aos 90. Al mismo tiempo, se
observa una fuerte reduccin de
la pobreza y de la extrema pobreza.
Estos datos ponen en cuestin las
Jos Dari Krein / tesis liberales sobre la conveniencia
Anselmo Luis dos Santos de la flexibilizacin laboral.

Introduccin

El mercado de trabajo brasileo, al igual que los de prcticamente todos los


pases latinoamericanos, ha presentado indicadores muy positivos durante
la primera dcada del siglo xxi, en especial en lo que respecta al alza del

Jos Dari Krein: director e investigador del Centro de Estudios Sindicales y Economa del Tra-
bajo (Cesit) y profesor del Instituto de Economa de la Universidad Nacional de Campinas (Uni-
camp).
Anselmo Luis dos Santos: director adjunto e investigador del Cesit y profesor del Instituto de
Economa de la Unicamp.
Palabras claves: trabajo, informalidad laboral, flexibilizacin laboral, pobreza, sindicalizacin,
neoliberalismo, Bolsa Familia, Luiz Incio Lula da Silva, Brasil.
Nota: traduccin del portugus de Sara Daitch.
91 Tema Central
La formalizacin del trabajo en Brasil

empleo formal y protegido, la cada del desempleo, la disminucin de las


desigualdades en la retribucin del trabajo, el aumento del ingreso promedio
de los trabajadores y el incremento ms notorio de los salarios de base, funda-
mentalmente gracias a la poltica de valorizacin del salario mnimo. Si bien
queda una serie de problemas estructurales del mercado de trabajo brasileo
sin resolver, este movimiento abri una perspectiva para avanzar hacia la
ampliacin de la proteccin social.

La mejora, ocurrida principalmente a partir de 2004, represent una ntida


inflexin en relacin con la dcada de 1990, momento en el cual se produjo un
significativo deterioro de los indicadores del mercado de trabajo. Esto sucedi
en un contexto de insercin del pas en la globalizacin financiera mediante
la adopcin de polticas de corte neoliberal, con bajo e inestable crecimiento
econmico y una reestructuracin productiva que incluy la implementacin
de una agenda de flexibilizacin de las relaciones laborales, como alterna-
tiva para enfrentar el creciente desempleo. La inflexin de los indicadores
en el mercado laboral puso de manifiesto que la flexibilizacin no tiene una
relacin positiva con la creacin de empleos. Por el contrario, las oportuni-
dades generadas por un mayor dinamismo econmico pueden incrementar-
se, dentro de una perspectiva de estructuracin del mercado y de relaciones
laborales, a partir de la accin del Estado y del movimiento sindical, en la
medida en que la accin conjunta es muy importante para definir las formas
de uso, contratacin y remuneracin del trabajo.

La formalizacin del mercado y las relaciones laborales en Brasil


a partir de 2004

El contexto brasileo de desestructuracin del mercado y de las relaciones de


trabajo comenz a transformarse de forma significativa y consistente a partir
de 2004. Durante el primer mandato de Luiz Incio Lula da Silva y a un ritmo
modesto, se registraron varios cambios positivos que, de manera progresiva
y acumulativa, se amplificaron en el transcurso del segundo mandato y al
comienzo del gobierno de Dilma Rousseff1.

Mientras que en 2010 la crisis internacional provoc una fuerte suba del desem-
pleo en varios pases, en Brasil se observ un aumento de 7,5% del pib y el

1. Paulo Eduardo de Andrade Baltar et al.: Trabalho no governo Lula: uma reflexo sobre a recente expe-
rincia brasileira, Working Paper No 9, Global Labour University, Berln, mayo de 2010; J.D. Krein,
A.L. dos Santos y Bartira Tardelli Nunes: Trabalho no Governo Lula: avanos e contradies,
Texto para Discusso No 201, Instituto de Economa de la Unicamp, Campinas, febrero de 2012; A.L.
dos Santos: Recuperao econmica e trabalho no governo Lula, unam, Mxico, df, en prensa.
Nueva Sociedad 239 92
Jos Dari Krein / Anselmo Luis dos Santos

ndice promedio de desempleo metropolitano cay a 6,7%2, porcentaje signi-


ficativamente menor que el observado en el ao de mayor impacto de la crisis
(8,1% en 2009). Esto refleja un crecimiento notorio del ritmo de generacin de
empleos en 2010: 2,9% en reas metropolitanas3. Durante 2011, el ndice pro-
medio anual de desempleo metropolitano retrocedi an ms y se ubic en
6%, mientras que la ocupacin aument 1,3%. La cada del desempleo entre
2004 y 2011 benefici a todos los grupos: hombres, mujeres, poblacin mayor
de 50 aos, sostenes de familia, jvenes, otros integrantes de la familia. Sin
embargo, los hombres de 25 aos o ms resultaron los ms favorecidos. As,
la situacin se modific sustancialmente: de un desempleo explosivo y gene-
ralizado en 2002 se pas a reducidos ndices de desempleo, con pleno empleo
en varios segmentos y regiones, y un progresivo faltante de profesionales de
varias especialidades durante el periodo 2010-20114.

En el contexto de ese proceso de aumento de la ocupacin y cada del desempleo,


se destaca una fuerte expansin del empleo asalariado formal en los secto-
res privado y pblico; los ndices promedio anuales de expansin, solo en
el periodo 2007-2009, fueron de 5,1% y 4,4%, respectivamente. Estos valores
son muy superiores al ritmo de crecimiento de la poblacin econmicamente
activa (1,45%) y del total de ocupados (1,49%)5. Este desempeo fue suficiente
para aumentar de manera significativa el peso del salario y la formalizacin
en la estructura ocupacional de todo el pas6.

Durante el periodo 2004-2009, la expansin del empleo formal para el sector


privado fue de 25,3%; para el empleo en el sector pblico alcanz el 19,3%; en
el caso de los empleadores, su nmero creci en 15%. Las peores ocupaciones
presentaron un ritmo mucho menor de crecimiento: el trabajo domstico se
increment en 11,8%; el empleo asalariado informal disminuy 0,8%; el traba-
jo autnomo aument apenas 2,3%, y el trabajo no remunerado se redujo en
21,7%7. Estos datos expresan una tendencia ya caracterizada para ese periodo,
segn la cual las mejores ocupaciones crecieron a un ritmo ms significativo

2. Instituto Brasileo de Geografa y Estadstica (ibge): Base de datos de la Encuesta Mensual de


Empleo, <www.ibge.gov.br>, fecha de consulta: 2/2/2012.
3. Ibd.
4. El ndice alcanz su piso mnimo rcord en enero de 2012, con apenas 5,5%. J.D. Krein, A.L. dos
Santos y B. Tardelli Nunes: ob. cit.; A.L. dos Santos: Recuperao econmica e trabalho no governo
Lula, cit.
5. En el periodo 2004-2006, el crecimiento de la ocupacin tambin estuvo determinado por un
elevado crecimiento del empleo asalariado y formal en el sector privado (4,9% anual) y en el
sector pblico (2,3%).
6. P.E.A. Baltar et al.: Trabalho no governo Lula: uma reflexo sobre a recente experincia brasileira, cit.
7. A.L. dos Santos: Recuperao econmica e trabalho no governo Lula, cit.
93 Tema Central
La formalizacin del trabajo en Brasil

Nueva Sociedad / Ca_teter 2012


Nueva Sociedad 239 94
Jos Dari Krein / Anselmo Luis dos Santos

que las peores, dentro del proceso de ampliacin notoria del salario y de la
formalizacin de los vnculos laborales8.

Adems, esas peores ocupaciones pasaron a mejorar gracias al proceso de


formalizacin, el aumento del valor real del salario mnimo, las mejoras
reales de los salarios y los beneficios laborales alcanzados en las negocia-
ciones colectivas9. Por lo tanto, la estructura ocupacional comenz a recibir
los impactos positivos de la prdida relativa de participacin en las peores
ocupaciones con una cada de casi seis puntos porcentuales, la mejora de
esas ocupaciones y el mayor incremento de ocupaciones calificadas y forma-
lizadas de nivel tcnico o superior en reas como la de los profesionales
de ciencias y artes, y en medianas y grandes empresas privadas y pblicas,
ms organizadas y estructuradas, adems de los empleos generados por el
sector pblico; estas ltimas aumentaron en conjunto su participacin en
poco ms de cuatro puntos porcentuales dentro de la estructura ocupacional.
As, adems del aumento del salario y de la formalizacin, tambin benefici
a la estructura ocupacional la cada de las ocupaciones precarias, informales
e ilegales: el total de los asalariados informales, trabajadores autnomos, tra-
bajadores domsticos y sin remuneracin present una disminucin absoluta
en el periodo 2004-200910.

El desempeo favorable del mercado brasileo de trabajo entre 2004 y 2011


estuvo determinado, principalmente, por un ritmo de crecimiento econmico
cuyo ndice promedi 3,5% en el periodo 2003-2006 y 4,5% en el lapso 2007-
2010, incluso considerando los perversos impactos de la crisis financiera in-
ternacional. A pesar de la opcin del gobierno de Lula de seguir, inicialmen-
te, una poltica macroeconmica guiada por un extremo conservadurismo
(en lo que respecta a la poltica fiscal, con elevados supervits primarios, y
ms an en relacin con la poltica monetaria, con las tasas reales de inters
ms elevadas del mundo), a partir de 2004 la economa brasilea comenz a
crecer a un nivel superior al observado para el periodo 1990-200211.

En un primer momento, esto se debi a importantes cambios en el escenario


internacional y a sus impactos positivos en la reduccin de la extrema vulne-

8. P.E.A. Baltar et al.: Trabalho no governo Lula: uma reflexo sobre a recente experincia brasileira, cit.
Se trata de tendencias importantes si se considera la notoria prdida de participacin del salario
en la estructura ocupacional durante los aos 90, especialmente del empleo asalariado formal.
9. Ibd.
10.A.L. dos Santos: Trabalho informal nos pequenos negcios: evoluo e mudanas no governo
Lula, informe final de investigacin, ipea, Brasilia, 2011.
11. A.L. dos Santos: Recuperao econmica e trabalho no governo Lula, cit.
95 Tema Central
La formalizacin del trabajo en Brasil

rabilidad externa de la economa brasilea. Con el estmulo de un escenario


donde notoriamente aumentaron la demanda y los precios internacionales
de los commodities y, luego, en un contexto interno marcado por una tasa de
cambio desvalorizada y la significativa capacidad ociosa en diversos segmen-
tos productivos, las exportaciones sorpresivamente presentaron un ritmo de
crecimiento vigoroso y continuo, en especial a partir de 2003, hecho que se
prolong hasta la llegada de los impactos negativos de la crisis internacional
a fines de 2008.

Con el notorio aumento de las exportaciones, la obtencin de un supervit en el


comercio exterior y en las transacciones corrientes y la disminucin de la des-
confianza de los inversores externos que deriv en un aumento del ingreso
de capital extranjero y en un retorno del que haba dejado el pas el ao ante-
rior, la situacin externa mejor, la moneda brasilea pudo revertir en parte
su gran desvalorizacin, la inflacin
fue cediendo y la poltica monetaria Gracias a la implementacin
pas muy lentamente a ser menos res- de polticas que aumentaron
trictiva. Estos factores contribuyeron el volumen de transferencia
a aumentar el ritmo de crecimiento
econmico desde 2004. del ingreso hacia los pobres
(mediante el programa Bolsa
Gracias a la continuidad del mpetu Familia) y elevaron el salario
exportador determinado externamen-
mnimo, el mercado interno
te por la economa mundial y, sobre
todo, por la demanda china y asitica se transform en la principal
de materias primas, a los efectos multi- fuente de suba de la demanda n
plicadores del comercio exterior en la
demanda interna y a la implementacin de polticas que ampliaron el acceso
al crdito (en la modalidad de crdito consignado), aumentaron el volumen
de transferencia del ingreso hacia los pobres (mediante el programa Bolsa Fa-
milia) y elevaron el salario mnimo y, con ello, el piso de los beneficios de la
previsin social, el mercado interno se transform en la principal fuente de
suba de la demanda y el pib creci notoriamente12.

La mejora econmico-financiera de las empresas y del sector pblico, el co-


mienzo de una reorientacin de la poltica econmica desde la crisis polti-
ca de 2005 y la necesidad de reconquistar apoyos para enfrentar las eleccio-
nes tambin contribuyeron a elevar las tasas de crecimiento del pib. En ese

12. P.E.A. Baltar et al.: Trabalho no governo Lula: uma reflexo sobre a recente experincia brasileira, cit.
Nueva Sociedad 239 96
Jos Dari Krein / Anselmo Luis dos Santos

contexto, el gobierno formaliz un acuerdo con las centrales sindicales en


torno de una poltica de valorizacin del salario mnimo, profundiz el pro-
grama Bolsa Familia y plante una serie de polticas de estmulo al desarro-
llo de la infraestructura, la promocin
A partir de 2006, aument industrial y el desarrollo regional, que
se denominara Programa de Acelera-
la importancia del Estado
cin del Crecimiento (pac).
en la promocin del
desarrollo. El bndes, con A partir de 2006, aument la impor-
una direccin ms calificada tancia del Estado en la promocin del
desarrollo. El Banco Nacional de Desa-
y desarrollista, obtuvo
rrollo Econmico y Social (bndes), con
ms recursos y alcanz una direccin ms calificada y desa-
importancia poltica n rrollista, obtuvo ms recursos y alcan-
z importancia poltica. Con la mejora
de la situacin externa, el pago de la deuda al Fondo Monetario Internacional
(fmi) y la progresiva mejora de la situacin fiscal, parte de la financiacin
del pac se hizo viable a travs de supervits fiscales primarios relativamente
menores. As, los ndices de crecimiento econmico se elevaron de manera
sustancial, lo que reflej el fuerte impulso dado por el aumento del ingreso y el
acceso al crdito para las familias ms pobres y de la clase media baja, cuyos
ingresos crecieron con los impactos del Bolsa Familia, el aumento del salario
mnimo, la recuperacin real de los salarios en las negociaciones colectivas,
el aumento del empleo e, inclusive, con la lenta reduccin de la tasa real de
inters. Pero el crecimiento tambin recibi el impulso del aumento del gasto
y la inversin pblica, y de la suba de la inversin privada13.

Es dentro de esa perspectiva de cambio poltico, en un contexto externo y


fiscal ms favorable, donde podemos entender la importancia clave de las
polticas pblicas de combate a los efectos de la crisis internacional de 2008,
responsables por la rpida recuperacin econmica, que no solo evitaron un
nuevo proceso de desestructuracin del mercado de trabajo sino que, adems,
contribuyeron para que la reestructuracin en curso continuara avanzando
incluso con mayor robustez, principalmente durante 2010.

En ese contexto, el aumento de la formalizacin tambin fue influenciado


positivamente por la mejora de la situacin econmico-financiera de las fir-
mas, con el retorno del crecimiento del empleo en las grandes y medianas

13. A.L. dos Santos: Recuperao econmica e trabalho no governo Lula, cit.
97 Tema Central
La formalizacin del trabajo en Brasil

empresas14. Adems, es necesario destacar la gran importancia que asumen


la notoria reduccin de los ndices de desempleo y la fuerte ampliacin de
nuevas oportunidades ocupacionales en el proceso de formalizacin del
empleo. A mediados de 2000, la composicin de los trabajadores que bus-
caban trabajo se alter: la mayora se transform en trabajadores ocupados
en busca de una mejor ocupacin. Considerando los ms de 15 millones de
empleados asalariados informales, ese contexto de ampliacin de oportu-
nidades de empleo permiti que una mayor proporcin de desempleados
no aceptara ocupar un puesto de trabajo informal y sin proteccin social,
y que los trabajadores ya ocupados (y sin registro) intentaran aprovechar
las mejores oportunidades para encontrar un empleo formal y protegido
por la legislacin laboral y la previsin social. Es decir, la fuerte ampliacin
del empleo y la cada del desempleo revirtieron una situacin muy comn
hasta 2003, en la cual los trabajadores aceptaban cualquier tipo de trabajo
y vnculo laboral, en un contexto de desempleo rcord, lo que ampliaba la
participacin del trabajo informal y precario15.

Adems de los impactos positivos del dinamismo econmico sobre el merca-


do, es necesario destacar el papel de las instituciones del Estado, la presen-
cia del movimiento sindical y la implementacin de varias polticas pblicas. A
pesar de que el buen desempeo de la economa fue un presupuesto, el pro-
ceso de formalizacin tambin puede explicarse por otros factores de orden
social y poltico, entre los que se destacan la importancia de las polticas de
regulacin del mercado de trabajo. En ese sentido, se puede recalcar el papel
que desempearon las instituciones pblicas (Justicia del Trabajo, Ministerio
Pblico de Trabajo y Ministerio de Trabajo y Empleo). La posicin de esas
instituciones estatales ayud a combatir los fraudes y la ausencia de registro
en las relaciones laborales, al adoptar posturas que estimularon a los agentes
econmicos a actuar dentro de la legalidad, en un ambiente econmico favo-
rable y en un mercado de trabajo que experiment un aumento del poder de
negociacin de los trabajadores y de sus organizaciones16.

En el mbito de la poltica econmica, tambin se implementaron algunas me-


didas que favorecieron el proceso de formalizacin, tales como la poltica fis-
cal del gobierno desde 1999 destinada a mejorar la mquina recaudatoria ante

14. A.L. dos Santos: Trabalho informal nos pequenos negcios: evoluo e mudanas no governo
Lula, cit.
15. P.E.A. Baltar et al.: Trabalho no governo Lula: uma reflexo sobre a recente experincia brasileira,
cit.
16. Ibd.
Nueva Sociedad 239 98
Jos Dari Krein / Anselmo Luis dos Santos

la perspectiva de enfrentar la creciente deuda pblica. En paralelo, se busc la


mejor estructuracin del segmento de pequeos negocios, reflejando la exten-
sin de las polticas de estmulo al sector de micro- y pequeas empresas (con
la legislacin del Sper Simples), y del trabajo autnomo (con la legislacin
del Micro Emprendedor Individual)17, y se observa un notorio aumento del
empleo pblico, posible tambin gracias al aumento de la recaudacin fis-
cal, la ampliacin de los servicios y las obras pblicas y los proyectos del pac.
El aumento del empleo formal favoreci, a su turno, el acceso al crdito. Ade-
ms, la intensificacin de la lucha contra el trabajo forzado y la notoria cada del
trabajo infantil considerando tambin su relacin virtuosa con el programa
Bolsa Familia contribuyeron a re-
Este mayor ritmo de ducir el peso de las formas ilegales
crecimiento del pib brasileo, e informales de trabajo y a elevar la
la consolidacin de una obligacin del trabajo formalizado
en la estructura ocupacional18.
serie de polticas pblicas
y la accin sindical ayudaron Este mayor ritmo de crecimiento del
a extender la formalizacin pib brasileo, la consolidacin de
una serie de polticas pblicas (sa-
y a revertir el proceso de
lario mnimo, Bolsa Familia, mayor
desestructuracin del mercado acceso al crdito, apoyo a la agricul-
y de las relaciones laborales n tura familiar, ampliacin de los cr-
ditos del bndes) y la accin sindical
ayudaron a extender la formalizacin y a revertir el proceso de desestructura-
cin del mercado y de las relaciones laborales promovido por las polticas neo-
liberales (econmicas, laborales, sociales, de previsin social) de la dcada
de 1990.

Significados y consecuencias del proceso de reestructuracin


del mercado y las relaciones de trabajo

En la medida en que el crecimiento econmico, las polticas pblicas y la prc-


tica sindical fueron construyendo un contexto de aumento de los empleos,
cada del desempleo, mejora del estndar ocupacional, aumento del poder de
compra del salario mnimo y recuperacin de los salarios, fue cada vez ms
evidente, en el plano concreto, que todo ello se hizo realidad al prescindir de

17. A.L. dos Santos: Trabalho informal nos pequenos negcios: evoluo e mudanas no governo
Lula, cit.
18. P.E.A. Baltar et al.: Trabalho no governo Lula: uma reflexo sobre a recente experincia brasileira, cit.;
A.L. dos Santos: Recuperao econmica e trabalho no governo Lula, cit.
99 Tema Central
La formalizacin del trabajo en Brasil

la flexibilizacin o de la reduccin del ya bajsimo costo del trabajo, o inclusive


de medidas orientadas a eliminar los derechos de los trabajadores19. Ms an:
el aumento del salario mnimo y de los salarios en general, en un contexto
de fuerte suba del empleo formal, ech por tierra los argumentos y las tesis de
los economistas ortodoxos liberales. Estos ltimos sostuvieron durante mucho
tiempo, especialmente en los aos 90 y en la primera mitad de la dcada de
2000, que el aumento del salario mnimo y su impacto en la estructura salarial
provocaran una cada del empleo y el aumento de la informalidad20.

En 2000, la pobreza absoluta se redujo notoriamente. Segn los criterios del


Banco Mundial, ms de 28 millones de brasileos superaron la lnea de po-
breza. El contingente de pobres cay de 36% a 22% de la poblacin total21.
La proporcin de la poblacin en situacin de extrema pobreza, que alcan-
zaba la elevada cifra de 25,8% en 1990, cay a 4,8% en 2008, lo que equivale
a cerca de nueve millones de personas22. No obstante, segn la metodologa
del Ministerio de Desarrollo Social y Combate al Hambre (mds), aplicada en
los datos del Censo Demogrfico de 2010, la extrema pobreza an alcanza-
ra a 8,5% de la poblacin total, 5,4% de la poblacin urbana y 25,5% de la
poblacin rural23.

La elevada desigualdad social se redujo en forma significativa, si consideramos


su evolucin apenas en un corto periodo. Entre 2003 y 2010, el ingreso per
cpita de los hogares en los estratos ms pobres creci en 50% frente al 12%
obtenido por los ms ricos24. La cada de la desigualdad se puede comprobar
incluso en el ndice de Gini, que retrocedi de 0,583 en 2002 a 0,53 en 201025.

Reflejando principalmente el aumento del empleo formal, la poblacin ocu-


pada con diez aos o ms que contribuye a la previsin social pas de 39,2 a
49,6 millones, mientras que el total de ocupados sin contribucin a la previ-
sin social se redujo de 45,2 a 43 millones solo en el periodo 2004-2009. Los

19. P.E.A. Baltar et al.: Trabalho no governo Lula: uma reflexo sobre a recente experincia brasileira,
cit.
20. A.L. dos Santos y Fabiano Garrido: Impactos do salrio mnimo sobre a pobreza no Brasil
en Carta Social e do Trabalho No 4, 5-8/2006.
21. Eduardo Fagnani: Notas sobre o desenvolvimento social recente no Brasil, Texto para Dis-
cusso No 198, Instituto de Economa de la Unicamp, Campinas, noviembre de 2011.
22. Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (ipea): Relatrio anual de acompanhamento do Objetivo de
Desenvolvimento do Milnio, ipea, Brasilia, 2010.
23. mds: O perfil da extrema pobreza no Brasil com base nos dados preliminares do universo do
Censo 2010, mds, Brasilia, mayo de 2011.
24. Ibd.
25. ipea: ob. cit.
Nueva Sociedad 239 100
Jos Dari Krein / Anselmo Luis dos Santos

impactos fueron ms notorios entre los ocupados de bajos ingresos: el nme-


ro de ocupados que contribuye a la previsin social, con un ingreso mximo
de un salario mnimo, aument en 63% durante el mismo periodo26. Estudios
del Ministerio de Previsin indican que, sin la previsin social, la pobreza en
Brasil sera superior a 45%27.

En el ao 2000, y reflejando el crecimiento del empleo formal, existi en las


empresas ms estructuradas y en el sector pblico una doble tendencia en
relacin con el actor sindical. Por un lado, los sindicatos ampliaron su repre-
sentatividad ante sus categoras profesionales. El nmero de sindicalizados
volvi a aumentar luego de una cada continua en los aos 90, y el resultado
de las negociaciones colectivas tambin fue ms favorable a los trabajadores,
especialmente en lo que respecta a las negociaciones salariales. El ndice de
sindicalizacin creci ms entre las mujeres y se situaba en 2009, entre los
trabajadores formales, en la franja de 27%. El nmero de sindicalizados pas
de 12,7 millones en 2001 a 16,5 millones en 2009. Entre las mujeres, las sindi-
calizadas pasaron de 4,8 a 6,6 millones en el mismo periodo. Igualmente, el
empleo formal creci con mayor intensidad que la sindicalizacin.

Al mismo tiempo, el sindicalismo se constituy en un importante interlocutor


en los espacios pblicos de discusin al conseguir algunos avances, no tanto
por su capacidad de movilizacin como por su relacin con un gobierno
amigo, especialmente en la definicin de polticas para enfrentar la crisis
financiera de 2008-2009. No obstante, el sindicalismo an no ha podido al-
canzar el mismo protagonismo poltico que tuvo durante la dcada de 1980
en la sociedad brasilea, un protagonismo que le permita expresar las aspi-
raciones ms generales de la clase trabajadora. Esto puede notarse, a pesar de
los avances, en la timidez de las modificaciones ms notorias de la regulacin
pblica del trabajo.

Tambin aument el poder de negociacin de los sindicatos. Entre 1996 y 2003,


el resultado de las negociaciones colectivas fue desfavorable para los trabaja-
dores porque, en general, prevaleci una agenda de reduccin de derechos y

26. A.L. dos Santos: Trabalho informal nos pequenos negcios: evoluo e mudanas no governo
Lula, cit.
27. [A] mediados de 2011, la previsin social concedi 34,8 millones de beneficios directos dis-
tribuidos de la siguiente forma: previsin urbana (16,6 millones), previsin rural (8,4), proteccin
a ancianos pobres y discapacitados (3,8), y seguro por desempleo (6,0). El carcter distributivo de
estos programas es ms evidente si tambin contamos sus efectos indirectos. Segn el ibge, (...) la
previsin social beneficia, directa e indirectamente, a cerca de 104 millones de personas, la mitad
de la poblacin del pas. Eduardo Fagnani: ob. cit.
101 Tema Central
La formalizacin del trabajo en Brasil

de prdida de poder de compra de los salarios que cayeron 17% entre 1997 y
2003. Por ejemplo, en una investigacin realizada en 2001, se consider que
el mantenimiento de las condiciones laborales previas ya era una victoria por
parte de los dirigentes sindicales28. A partir de 2004 hay una importante in-
flexin, ya que gran parte de las categoras consigui recomponer el poder de
compra de los salarios e inclusive obtener algn aumento real. Las negocia-
ciones salariales son ms favorables especialmente por la poltica de reconoci-
miento del salario mnimo y por el aumento del poder de negociacin de los
sindicatos, en un contexto de suba del empleo. Los pisos salariales registraron
un aumento an ms notorio. Por lo tanto, el resultado de las negociaciones
salariales muestra la existencia de un creciente nmero de categoras con ca-
pacidad para compensar la inflacin pasada y conseguir algn aumento real.
Por ejemplo, 88% de las categoras consigui un aumento real durante 201029.

Finalmente, cabe destacar que existen movimientos contradictorios vincula-


dos al avance de la regulacin pblica y privada de las relaciones laborales.
Los cambios en el capitalismo contemporneo, que reconfiguran a la clase
trabajadora, tienden a fortalecer las perspectivas de flexibilizacin. Al mismo
tiempo, tambin existe un proceso de formalizacin relacionado con la accin
sindical y las instituciones pblicas en un contexto de crecimiento econmi-
co, y se suman el incremento de la tercerizacin, la subcontratacin, la tasa de
rotacin y la fuerte presencia de ilegalidades e informalidades, aspectos an
no revertidos en el actual contexto poltico y econmico brasileo30.

28. J.D. Krein: As tendncias recentes nas relaes de emprego no Brasil: 1990-2005, tesis de
doctorado, Instituto de Economa, Unicamp, Campinas, 2007.
29. J.D. Krein, A.L. dos Santos y Bartira Tardelli Nunes: ob. cit. Las negociaciones colectivas se
volvieron ms complejas e incluyeron tambin una agenda de flexibilizacin de las relaciones
de trabajo. Por ejemplo, puede citarse el avance del programa de Participacin en las Ganancias
y Resultados que es el principal aspecto negociado en los sectores ms dinmicos de la econo-
ma y el clculo de horas de trabajo como promedio anual y no mensual o semanal a los fines
del pago de horas extra.
30. P.E.A. Baltar et al.: Trabalho no governo Lula: uma reflexo sobre a recente experincia brasileira, cit.
Es posible Si durante el siglo xx vastas capas
avanzar hacia la de la sociedad no tenan acceso al
sistema educativo, hoy pueden
igualdad en
observarse dentro de los sistemas
la educacin? educativos latinoamericanos las diversas
El dilema de las polticas calidades y la mayor fragmentacin
educativas de la izquierda jerrquica, que aseguran la continuidad
en Amrica Latina de la injusticia. Las reformas aplicadas
tras el giro a la izquierda no lograron
cambiar la tendencia. Estos ejemplos
muestran un dilema general de la
poltica educativa progresista: para
atacar con xito las desigualdades
en este campo, es necesario
crear amplios acuerdos polticos, pero
esos mismos acuerdos implican
concesiones a los sectores privilegiados
y, por ende, dificultan la eliminacin
Stefan Peters de las desigualdades histricas.

E n Amrica Latina existe una enorme desigualdad en materia de educa-


cin, que es ampliamente reconocida y est muy documentada1. A pesar
de las numerosas investigaciones efectuadas en torno de la relacin entre el
sistema educativo y las desigualdades sociales, este vnculo de carcter rec-
proco se ha mantenido invariable (no solo a escala latinoamericana) durante
los ltimos tiempos. El fracaso en crear un marco de equidad educativa no
debe atribuirse nicamente a las deficientes polticas educativas o a una falta

Stefan Peters: politlogo. Es colaborador cientfico y doctorando en Relaciones Internacionales e


Intersociales de la Universidad de Kassel.
Palabras claves: educacin, desigualdad social, giro a la izquierda, Uruguay, Venezuela.
Nota: traduccin del alemn de Mariano Grynszpan.
1. Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (Cepal): La hora de la igualdad, Cepal,
Santiago de Chile, 2010, pp. 223-229. V. tb. Sistema de Informacin de Tendencias Educativas en
Amrica Latina (Siteal): Atlas de las desigualdades educativas en Amrica Latina, <http://
atlas.siteal.org/indice>.
103 Tema Central
El dilema de las polticas educativas de la izquierda en Amrica Latina

general de recursos. La situacin requiere, ante todo, un anlisis relacional,


que dirija su mirada a las luchas sociales que enfrentan a quienes defienden
los privilegios y a quienes intentan eliminarlos2.

Los gobiernos del giro a la izquierda de la regin muestran diferencias en


cuanto a su base social, sus posiciones polticas y los contextos donde se desen-
vuelven. Sin embargo, tienen algo en comn: buscan impulsar un cambio
en la relacin de fuerzas. Su poltica socioeconmica apunta a eliminar pri-
vilegios histricos y a reducir el nivel de las desigualdades sociales. Dentro
del escenario de las reformas regionales, la poltica educativa juega un papel
preponderante, aunque las medidas concretas adoptadas por los respectivos
gobiernos se diferencian claramente, habida cuenta de las situaciones hete-
rogneas y las constelaciones polticas especficas de cada pas. Si se hace un
primer balance de las transformaciones y se evala su impacto en trminos
de reduccin de las disparidades sociales, cabe afirmar ms all de las carac-
tersticas individuales que los resultados son bastante desalentadores. Esto
puede atribuirse a un dilema general de la poltica educativa progresista: por
un lado, existe el riesgo de que las reformas radicales terminen desprestigian-
do la educacin pblica y promuevan, sobre todo en las capas medias, una
huida hacia el sector privado; a su vez, la bsqueda de un apoyo social amplio
disminuye la posibilidad de introducir cambios demasiado profundos. As
se frena el proceso de reformas y se mantienen las concesiones otorgadas a
actores privilegiados en el plano social y poltico.

Tres factores de la desigualdad educativa

El desarrollo de la educacin en Amrica Latina trajo consigo una paradoja.


Durante el periodo expansivo de la segunda mitad del siglo xx, el nivel medio
de instruccin de la poblacin aument claramente en todos los pases de la
regin y la tasa de analfabetismo experiment una notable reduccin gracias
a la mayor escolarizacin. Adems, la lucha contra la discriminacin feme-
nina logr que, en promedio, hoy las mujeres cuenten con un mayor nivel
educativo que sus congneres masculinos3.

2. Agns van Zanten: New Modes of Reproducing Social Inequalities in Education: The Chan-
ging Role of Parents, Teachers, Schools and Educational Policies en European Educational Re-
search Journal vol. 4 No 3, 2005, pp. 155-169; Ben W. Ansell: From the Ballot to the Blackboard. The
Redistributive Political Economy of Education, Cambridge University Press, Cambridge, 2010.
3. La equiparacin estadstica de estos resultados entre gneros cubre tambin la interseccio-
nalidad de la desigualdad educativa, originada en la discriminacin que an siguen sufriendo
parcialmente algunas mujeres de edad avanzada, de reas rurales y de poblaciones indgenas.
Nueva Sociedad 239 104
Stefan Peters

A pesar de este desarrollo positivo, hay coincidencia en que desde hace


tiempo la educacin en Amrica Latina se encuentra en crisis. Los progre-
sos se limitan a aspectos cuantitativos y, si se comparan con los de otras
regiones (por ejemplo, con Asia oriental), resultan bastante magros 4. En
los distintos pases, la poltica del sector se ve confrontada principalmente
con altas tasas de repitencia y desercin, as como con enormes desigual-
dades.

Al poner el nfasis en lo cuantitativo, la mayora de los anlisis dejan de lado


la escasa calidad y la creciente fragmentacin jerrquica. No obstante, en
Amrica Latina, la desigualdad social se reproduce a travs de las genera-
ciones debido a la combinacin de tres factores: el acceso a la educacin, la
calidad educativa y la fragmentacin jerrquica del sistema. A su vez, estas
categoras constituyen parmetros que permiten analizar el potencial y los
lmites de los actuales procesos de reformas5.

Acceso a la educacin

En Amrica Latina, el acceso a la educacin se ha ido ampliando sucesiva-


mente hasta alcanzar a (casi) todos los sectores y el nivel medio de instruccin
de la poblacin ha aumentado de manera continua. Sin embargo, el ingreso al
sistema y el tiempo de permanencia siguen
Los grupos sociales mostrando un alto grado de selectividad en
ms desfavorecidos funcin de criterios tales como origen so-
cial (especialmente, nivel de ingresos y de
sufren un fracaso
instruccin), adscripcin tnica, estado de
desproporcionado dentro salud, lugar de residencia o edad. Los gru-
del mbito educativo pos sociales ms desfavorecidos sufren un
latinoamericano n fracaso desproporcionado dentro del mbi-
to educativo latinoamericano. El problema
se refleja, sobre todo, en el marcado aumento de la desercin producida du-
rante la transicin entre la escuela primaria y la secundaria. Esta articulacin
del sistema acta como una bisagra selectiva, condiciona la continuidad y, en
muchos pases de la regin, significa el fin de la etapa escolar para gran parte
de los sectores sociales ms vulnerables.

4. Stephen Haggard y Robert R. Kaufman: Development, Democracy and Welfare States. Latin Ameri-
ca, East Asia and Eastern Europe, Princeton University Press, Princeton, 2008.
5. S. Peters: Bildung als Privileg: Bildungspolitik in Lateinamerika en Ingrid Wehr y Hans-Jrgen
Burchardt: Soziale Ungleichheiten in Lateinamerika. Neue Perspektiven auf Wirtschaft, Politik und
Umwelt, Nomos, Baden-Baden, 2011, pp. 201-225.
105 Tema Central
El dilema de las polticas educativas de la izquierda en Amrica Latina

Las causas estn relacionadas aunque no exclusivamente con el origen


social. La desercin prematura de tantos nios provenientes de hogares
vulnerables se debe, por un lado, al aumento de los costos directos e indi-
rectos de concurrir a clases, es decir, al gasto que implican los materiales de
estudio, el transporte y el uniforme; por el otro, se explica por la creciente
presin para integrarse al mercado laboral y ayudar as a la economa del
hogar, o para realizar actividades diversas que contribuyan a la organiza-
cin familiar. Estas condiciones sociales escapan en gran medida a la in-
fluencia de las polticas especficas del rea educativa, aun cuando el acceso
de los grupos poblacionales ms desfavorecidos se ha visto facilitado cla-
ramente a travs de transferencias monetarias condicionadas, programas
de alimentacin escolar, subsidios para materiales de estudio, transporte,
uniforme, etc.6

Sin embargo, estas medidas por s solas no son suficientes para mejorar de
manera sustancial el acceso de los sectores vulnerables. Las altsimas tasas
de repitencia y desercin que se registran al inicio de la escuela secundaria
muestran que el problema no solo se origina en las condiciones del contexto,
sino tambin en otros factores inherentes al sistema educativo. En muchos
pases de la regin existe una buena oferta de nivel primario, mientras que
la enseanza secundaria resulta insuficiente y est fuera del alcance de am-
plias capas de la sociedad. En parte, esto es consecuencia de las polticas
focalizadas dirigidas especficamente al campo de la educacin primaria
e implementadas para combatir la pobreza. De acuerdo con el modelo del
universalismo bsico, el gasto pblico debe promover sobre todo la instruc-
cin primaria para apoyar directamente a los sectores ms desprotegidos.
Pero la poltica en cuestin no ampla la oferta en los niveles siguientes y
dificulta la articulacin: cuando finaliza la enseanza primaria, el acceso
a la escuela secundaria suele tornarse inalcanzable para gran parte de la
poblacin rural y las capas urbanas de escasos ingresos.

La baja calidad educativa, el cambio en el entorno del aprendizaje, las prc-


ticas pedaggicas aplicadas en la transicin al mbito secundario, la subes-
timacin de la importancia de los contenidos y la sensacin de inseguridad
generada por la violencia y la criminalidad tambin contribuyen a provocar
una desercin prematura. El nivel de la escuela primaria en Amrica Latina

6. Jos Antonio Ocampo: Las concepciones de la poltica social: universalismo versus focali-
zacin en Nueva Sociedad No 215, 5-6/2008, p. 49 y ss., disponible en <www.nuso.org/upload/
articulos/3521_1.pdf>.
Nueva Sociedad 239 106
Stefan Peters

no es demasiado alto, pero evidentemente los problemas generales de calidad


se agudizan en el marco de la enseanza secundaria y conspiran contra la
continuidad de los estudios. Uno de los obstculos consiste en que la edu-
cacin media ofrece una gran cantidad de asignaturas en su plan curricular
y cuenta con una forma de organizacin ms annima. De este modo, pre-
senta una marcada diferencia respecto al nivel primario, caracterizado por
la enseanza centralizada y la estrecha relacin de los nios con el docente.
La tasa de desercin es mucho mayor en la escuela secundaria que en la pri-
maria, aunque los adolescentes que abandonan prematuramente las aulas
no suelen conseguir medios formales ni informales de subsistencia, como
demuestran algunas investigaciones sobre los jvenes que no estudian ni
trabajan7. Todos los factores mencionados afectan principalmente a los ni-
os provenientes de hogares vulnerables. Las falencias del sistema educa-
tivo perjudican en mayor medida a los sectores desfavorecidos y reafirman
de ese modo la injusticia social8.

Calidad educativa

El mero acceso al sistema no garantiza el xito en el proceso de aprendizaje.


La baja calidad educativa fue confirmada por distintas pruebas internacio-
nales (pisa, llece, serce) que evalan el rendimiento de los estudiantes de
forma comparativa y estandarizada. Tan-
Los nios pertenecientes to desde el mbito poltico como desde el
a los sectores ms social, hoy se reconoce que este es uno
de los problemas ms graves de la edu-
vulnerables tienen entonces
cacin9. En Amrica Latina, la calidad no
una doble desventaja: ven solo es insatisfactoria desde un punto de
restringido su acceso vista general, sino que adems refleja as-
pectos sociales y exhibe niveles desigua-
y, adems, reciben una
les dentro de los propios sistemas edu-
enseanza de menor cativos. Los nios pertenecientes a los
calidad en la escuela n sectores ms vulnerables tienen entonces

7. Gonzalo A. Sarav: Entre la evasin y la exclusin social: jvenes que no estudian ni trabajan.
Una exploracin del caso argentino en Nueva Sociedad No 190, 3-4/2004, pp. 69-84, disponible en
<www.nuso.org/upload/articulos/3183_1.pdf>; Vanessa DAlessandre: Adolescentes que no estu-
dian ni trabajan en Amrica Latina, Siteal, Buenos Aires, 2010.
8. Eduardo Lora et al.: Calidad de vida: ms all de los hechos, bid, Washington, dc, 2008, p. 130.
9. F. Javier Murillo Torrecilla y Marcela Romn Carrasco: Mejorar el desempeo de los estu-
diantes en Amrica Latina. Algunas reflexiones a partir de los resultados del serce en Revista
Mexicana de Investigacin Educativa vol. 14 No 41, 2009, p. 454; Unesco: Informe de seguimiento de la
Educacin para Todos en el mundo. Llegar a los marginados, Unesco, Pars, 2010, pp. 119-127.
107 Tema Central
El dilema de las polticas educativas de la izquierda en Amrica Latina

una doble desventaja: ven restringido su acceso y, adems, reciben una ense-
anza de menor calidad en la escuela.

La baja calidad educativa no es un fenmeno nuevo en Amrica Latina. En


parte, puede explicarse a partir de la propia expansin y el acceso de grupos
poblacionales que antes estaban excluidos del sistema. Durante la segunda
mitad del siglo xx, se incorpor rpidamente a muchos sectores marginados
y se promovi la continuidad hacia niveles superiores de enseanza. En el
marco de un sostenido crecimiento demogrfico, este proceso plante gran-
des desafos para los sistemas educativos de la regin. La escasez de recursos
oblig a elegir entre cantidad y calidad. Las consecuencias de haber prioriza-
do lo cuantitativo son conocidas: infraestructura edilicia inadecuada y en mal
estado, materiales de estudio insuficientes y obsoletos, docentes desmotivados
por la deficiente formacin, los bajos sueldos y la sobrecarga en sus tareas, au-
las atestadas de alumnos, falta de programas de capacitacin para maestros,
profesores y directores, etc. Adems, el tiempo de estudio se acorta debido al
esquema de enseanza por turnos, la frecuente suspensin de las clases y la
integracin cotidiana de diversas tareas relacionadas con temas extracurricu-
lares y, en cierta medida, sociopolticos. Ante un contexto de mayores dificulta-
des y un aumento de la pobreza como consecuencia de la crisis social, no es de
extraar que el campo educativo muestre un rendimiento insatisfactorio.

Se ha desarrollado una creciente conciencia sobre la relacin que existe entre


la posicin social y los resultados en la educacin. Los beneficios especficos
otorgados a los sectores de menores ingresos a partir de la dcada de 1990,
tales como alimentacin escolar, atencin sanitaria y subsidio para uniforme,
ya no se ven solo como un instrumento para aumentar el porcentaje de acce-
so a las aulas. Su presencia tambin debe crear condiciones adecuadas para
que los alumnos provenientes de hogares vulnerables alcancen el xito en los
estudios10. No cabe duda de que estas medidas sociales mejoran la situacin
escolar de los nios que viven en la pobreza o en la indigencia; sin embargo,
no hay que idealizarlas como la panacea para reducir las desigualdades edu-
cativas11. Las instituciones de enseanza asumen cada vez ms funciones en
el mbito de las polticas sociales, el trabajo social y la pedagoga social. As

10. Nstor Lpez y Juan Carlos Tedesco: Las condiciones de educabilidad de los nios y adolescentes en
Amrica Latina, iipe / Unesco, Buenos Aires, 2002. Con el concepto de educabilidad, Lpez y
Tedesco destacan la importancia de la alimentacin, la atencin de la salud y la vestimenta para
asegurar una participacin exitosa en el proceso educativo.
11. Fernando Reimers, Carol DeShano da Silva y Ernesto Trevino: Where is the Education in
Conditional Cash Transfers in Education?, uis Working Paper No 4, Montreal, 2006.
Nueva Sociedad 239 108
Stefan Peters

intentan generar condiciones propicias para el xito en el aprendizaje, tales


como las que se presentan de forma espontnea para las capas medias y altas.
Como consecuencia, surgen escenarios cotidianos totalmente diferentes, que
se reflejan en rendimientos desiguales dentro del sistema educativo. Mientras
las escuelas que aglutinan a los secto-
Mientras las escuelas res pobres intentan amortiguar sus
que aglutinan a los sectores desventajas sociales, los establecimien-
tos que convocan a las capas medias y
pobres intentan amortiguar
altas pueden dedicarse directamente a
sus desventajas sociales, impartir el contenido curricular.
los establecimientos que
convocan a las capas medias Asimismo, con el establecimiento de
escuelas de jornada completa y el otor-
y altas pueden dedicarse gamiento de complementos salariales
directamente a impartir a los docentes que trabajan en insti-
el contenido curricular n tuciones problemticas se aspira a
mejorar la calidad educativa ofrecida
a los sectores desfavorecidos. Pero estas medidas tambin generan dudas.
Por lo general, la retribucin adicional es demasiado baja como para atraer a
los profesionales ms calificados. Adems, el aumento del salario no permite
compensar los mltiples y complejos problemas que conducen a un nivel de
enseanza deficiente en las escuelas. Del mismo modo, el horario extendido
de clases solo puede repercutir positivamente en el rendimiento si las insti-
tuciones educativas cuentan con los requisitos necesarios para asegurar una
educacin de alta calidad; y rara vez existen esas condiciones, sobre todo en
las escuelas a las que concurren los alumnos provenientes de las capas so-
ciales ms vulnerables. En definitiva, no es posible resolver el problema con
acciones puntuales. Resulta indispensable promover un importante aumento
del presupuesto y adoptar medidas integrales adecuadas para mejorar la ca-
lidad educativa.

A fines del siglo xx, en un marco caracterizado por la reduccin del gasto p-
blico, se busc aumentar la eficiencia mediante una poltica de privatizacin
y una fuerte descentralizacin. Pero si se evalan los resultados alcanzados,
el intento evidentemente fue fallido12. De todas formas, la crtica a la centra-

12. Jos Rivero: Reforma y desigualdad educativa en Amrica Latina en Revista Iberoamericana
de Educacin vol. 23, 2000, pg. 106; Robert R. Kaufman y John M. Nelson: The Politics of Educa-
tion Sector Reform: Cross-National Comparisons en R.R. Kaufman y J.M. Nelson: Crucial Needs,
Weak Incentives. Social Sector Reform, Democratization, and Globalization in Latin America, The Johns
Hopkins University Press, Baltimore, pp. 250-262.
109 Tema Central
El dilema de las polticas educativas de la izquierda en Amrica Latina

lizacin educativa puso de relieve un punto importante, que no solo explica


parte de los problemas de la enseanza, sino que tambin puede servir para
orientar los contenidos curriculares al contexto local/regional y aumentar el
inters de los alumnos. Lo que no abordaron las reformas de los aos 1980
y 1990 fue el tema esencial: las condiciones sociales (desiguales) y la calidad
desigual dentro de los sistemas educativos de Amrica Latina. La mayor dife-
renciacin surgida en los establecimientos pblicos de enseanza agudiz la
fragmentacin jerrquica, que impide avanzar hacia un escenario de justicia
social en las aulas.

Fragmentacin jerrquica

Los sistemas educativos de Amrica Latina se caracterizan por un alto grado


de fragmentacin jerrquica. Esto significa que en el mbito de la enseanza
hay diferentes opciones paralelas, que oficialmente se consideran equivalen-
tes pero que de facto cuentan con una valoracin social muy dispar. Se trata de
una tendencia que va en aumento en la regin. Este fenmeno es consecuencia
de diversos factores: la composicin social heterognea de los alumnos a par-
tir de la expansin del sistema, la escasa calidad de muchos establecimientos
(sobre todo, los pblicos), la percepcin inferior y exclusiva de determinadas
ofertas educativas y el afn de distincin de los sectores privilegiados.

La expansin del sistema educativo producida en la segunda mitad del siglo xx


afect la relativa homogeneidad del alumnado y dio lugar a una mayor plu-
ralidad en cuanto a origen social e identidad cultural. Estos cambios se re-
flejaron especialmente en el nivel secundario, que durante un largo tiempo
estuvo limitado en gran medida a las capas medias y altas y se conceba como
una etapa de preparacin para los estudios universitarios. La introduccin
de las escuelas tcnico-profesionales en Amrica Latina concedi una cierta
movilidad ascendente a los jvenes provenientes de familias desfavorecidas,
ya que facilit la capacitacin y el ingreso al mercado formal de trabajo. Sin
embargo, esta opcin educativa impide el acceso a las posiciones ms altas
porque su valoracin social real es muy inferior, lo que permite que las capas
medias cuenten con un tope para contener el ascenso social13. An mayor es la
desvalorizacin social hacia otros certificados emitidos en el marco de diversas
medidas focalizadas destinadas a instituciones localizadas en contextos de

13. Martn Carnoy y Claudio de Moura Castro: Qu rumbo debe tomar el mejoramiento de la educa-
cin en Amrica Latina?, bid, Washington, dc, 1997, p. 27 y ss.; C. de Moura Castro, M. Carnoy y
Laurence Wolff: Secondary Schools and the Transition to Work in Latin America and the Caribbean, bid,
Washington, dc, 2000, p. 8.
Nueva Sociedad 239 110
Stefan Peters

vulnerabilidad social o a programas especiales para las comunidades ind-


genas (escuelas bilinges, interculturales o multiculturales). Estos estableci-
mientos educativos estigmatizados y estigmatizantes otorgan ttulos que tie-
nen un escaso reconocimiento social y que incluso pueden generar un efecto
discriminatorio en el mercado laboral.

La fragmentacin jerrquica existente en los sistemas educativos no puede atri-


buirse nicamente a las diferencias cualitativas entre las diversas opciones. La
categora de fragmentacin jerrquica de los sistemas educativos pone nfasis
ms bien en las desigualdades en la percepcin de la calidad por parte de las
sociedades y, desde luego, apunta a las desigualdades de la valoracin social de
diferentes ttulos educativos que oficialmente se presentan como equivalentes.
Dentro de este esquema, la percepcin de la calidad se ve condicionada por la
composicin social de los alumnos. No solo es decisivo el hecho de tener un
ttulo o una determinada calificacin, sino tambin el reconocimiento social
que despierta esa credencial como muestra de aptitud.

Aunque la expansin del sistema educativo signific la prdida de exclusi-


vidad en los niveles superiores, muchos centros de enseanza siguieron evi-
denciando un origen relativamente homogneo de los estudiantes. La frag-
mentacin y la mayor distancia social entre las localidades de procedencia
acentuaron las diferencias entre las escuelas. Hoy hay cada vez menos esta-
blecimientos que reciben a nios de diversas extracciones para que se socia-
licen en un mismo mbito14.

El desprestigio social de la educacin pblica es causa y tambin consecuen-


cia del atractivo que ejercen las instituciones privadas. Tradicionalmente las
clases altas evitaron el sistema de enseanza estatal (salvo en el mbito uni-
versitario), pero ahora son las capas medias las que continan la tendencia y
migran hacia establecimientos privados, lo que marca la menor importancia
poltica de la educacin pblica15. Cada vez ms familias de escasos ingresos
intentan recurrir a escuelas privadas de bajo costo en su mayora, institu-
ciones confesionales que en ocasiones son subsidiadas parcialmente por el
Estado para mejorar los resultados y las posibilidades futuras de sus hijos.

14. Rubn Kaztman y Alejandro Retamoso: Efectos de la segregacin urbana sobre la educacin
en Montevideo en Revista de la Cepal No 91, 2007, pp. 133-152; Ana Pereyra: La fragmentacin de
la oferta educativa en Amrica Latina: la educacin pblica vs. la educacin privada en Perfiles
Educativos vol. xxx No 120, 2008, p. 146.
15. Jeffrey Puryear y Tamara Ortega Goodspeed: How Can Education Help Latin America De-
velop? en Global Journal of Emerging Market Economies vol. 3 No 1, 2011, p. 127.
111 Tema Central
El dilema de las polticas educativas de la izquierda en Amrica Latina

Esto, a su vez, agudiza la fragmentacin jerrquica en el sector privado de la


educacin, que ahora (al menos en las grandes ciudades) ofrece propuestas
diferenciadas para los diversos grupos sociales.

Aunque la proporcin de alumnos que concurren a escuelas privadas es muy


variable segn el pas y el nivel de enseanza, las cifras generales de Amrica
Latina muestran en comparacin con la Trada econmica una mayor im-
portancia cuantitativa de la educacin privada (v. tabla) y una mayor distancia
de las capas medias y altas con respecto a las opciones del sistema pblico.

Tabla

Proporcin de alumnos que concurren a instituciones educativas privadas

Pas Porcentaje de alumnos Pas Porcentaje de alumnos


en escuelas privadas en escuelas privadas

Alemania 7,2 Argentina 24,0


Finlandia 6,9 Brasil 15,1
Francia 21,5 Bolivia 14,4
Japn 9,7 Chile 52,2
Austria 8,3 Guatemala 37,1
Suiza 5,8 Colombia 27,3
Turqua 2,3 Mxico 11,6
Reino Unido 18,4 Uruguay 15,7
Estados Unidos 9,2 Venezuela 21,2

Fuente: Ana Pereyra: ob. cit., p. 135; <www.stats.oedc.org> y <www.anep.edu.uy/observatorio>,


Memoria y Cuenta del Ministerio de Educacin de Venezuela. V. tb. Siteal: Dato destacado: co-
bertura relativa de la educacin pblica y privada en Amrica Latina, <http://www.siteal.iipe-oei.
org/contenido/313>, 5/9/2011.

Ante esta tendencia regional hacia una mayor fragmentacin jerrquica de


los sistemas educativos, la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Ca-
ribe (Cepal) lleg a la triste conclusin de que coexisten escuelas para pobres
y escuelas para ricos16. En Amrica Latina, la educacin como institucin ya
no promueve la integracin, sino que consolida las desigualdades sociales.
Mientras que anteriormente los sistemas educativos de la regin tendieron
a negar la diversidad sociocultural de la poblacin, en las ltimas dcadas
esto se relativiz como consecuencia de la introduccin de un gran nmero
de opciones educativas especiales. Sin embargo, en lugar de promover un re-
conocimiento igualitario, los nuevos programas acentuaron la fragmentacin

16. Cepal: Panorama social de Amrica Latina 2007, Cepal, Santiago de Chile, 2007, p. 186.
Nueva Sociedad 239 112
Stefan Peters

jerrquica (segn la reputacin o la estigmatizacin de las respectivas insti-


tuciones) y evitaron que se alcanzara una mayor justicia social en el mbito
educativo.

Giro a la izquierda para la equidad educativa?

En la actualidad, todos los gobiernos de izquierda de Amrica Latina asignan


una gran importancia a la poltica educativa como herramienta de reforma.
Dentro del rea especfica se observan, por un lado, elementos que marcan
una continuidad con las pocas precedentes y, por el otro, factores que de-
muestran cambios e innovaciones.

En lo que respecta a los cambios significativos, se puede mencionar en pri-


mer trmino el importante aumento del presupuesto. El desahogo econmico
permiti otorgar transferencias monetarias condicionadas y aplicar medidas
especficas en el campo de la educacin, para mejorar y acelerar el acceso al sis-
tema. Los recursos financieros adicio-
No es la ampliacin del nales tambin sirvieron para fomentar
acceso al sistema lo que programas de enseanza para adultos
se cuestiona, sino la calidad (que en los ltimos aos renacieron en
Amrica Latina, sobre todo en forma
de la enseanza pblica,
de campaas de alfabetizacin), au-
los cambios en los planes mentar los magros salarios docentes,
curriculares y en los mtodos eliminar barreras de acceso a la educa-
pedaggicos, la introduccin cin (relacionadas con gastos escolares
formales e informales) y ampliar las
de nuevos programas y el
opciones de jornada completa.
reacomodamiento de
las funciones ejercidas por Estas medidas lograron una enorme
los diferentes actores aceptacin dentro de los mbitos espe-
cializados. Es cierto que las capas me-
sociales y polticos n
dias y altas se muestran en parte rea-
cias frente a las reformas, ya que temen perder sus privilegios y cuentan con
una menor exclusividad en el acceso al nivel secundario y superior, pero los
evidentes conflictos del sector educativo tienen otro origen: no es la amplia-
cin del acceso al sistema lo que se cuestiona, sino la calidad de la enseanza
pblica, los cambios en los planes curriculares y en los mtodos pedaggicos,
la introduccin de nuevos programas y el reacomodamiento de las funciones
ejercidas por los diferentes actores sociales y polticos.
113 Tema Central
El dilema de las polticas educativas de la izquierda en Amrica Latina

Los gobiernos de izquierda de Amrica Latina tomaron diferentes caminos


para implementar las reformas. Los ejemplos de Uruguay y Venezuela re-
flejan un dilema general de la poltica educativa progresista. En el primero
de los pases mencionados, la administracin del Frente Amplio (fa) inten-
ta incorporar a su proyecto a distintos actores de relevancia. Sin embargo,
esta estrategia frena u obstaculiza la aplicacin de reformas profundas y solo
permite que se introduzcan modificaciones graduales en el campo de la en-
seanza. Por su parte, el caso venezolano muestra los problemas que supone
provocar un quiebre con el pasado. Los cambios drsticos y unilaterales im-
pulsados bajo la presidencia de Hugo Chvez conducen a una situacin social
polarizada y a una mayor fragmentacin jerrquica del sistema educativo, y
esto, a su vez, fomenta un mayor desplazamiento de los estudiantes hacia las
instituciones privadas.

Uruguay: transformaciones graduales en la poltica educativa

La educacin ocupa un espacio central dentro de la estrategia sociopoltica


del actual gobierno uruguayo, que desde su ascenso al poder en 2005 im-
puls un importante y permanente aumento del presupuesto del sector. Sin
embargo, el fa no propone una ruptura con el pasado, sino una transforma-
cin continua del sistema educativo existente17. Gran parte de los recursos
adicionales se utilizan para aumentar los bajsimos salarios docentes, para
otorgar un impulso (moderado) a las escuelas de jornada completa en el nivel
primario y para introducir diversas medidas puntuales, que buscan evitar la
desercin prematura de los jvenes en riesgo o promueven la reintegracin
de quienes ya han abandonado el sistema educativo18. El problema es que es-
tas reformas apuntan principalmente a las consecuencias, pero no combaten
las causas de las numerosas falencias que presenta el esquema de la ensean-
za en Uruguay. Si bien fomentan la (re)integracin de nios y adolescentes al
sistema educativo, las medidas en cuestin prcticamente omiten los motivos
que conducen a un fracaso masivo y sistemtico en el nivel secundario sobre
todo, en la poblacin ms desfavorecida, as como el contexto social negativo
y la baja y desigual calidad de la enseanza.

17. Luis Yarzbal: La gestin de la educacin en el primer gobierno de izquierda. Cambio de


clima en Brecha, 12/3/2010.
18. Tabar Fernndez Aguerre: El peso del origen institucional: una hiptesis sobre las polticas
de inclusin en la educacin media de Uruguay (2005-2009) en Revista Uruguaya de Ciencia Poltica
vol. 19 No 1, 2010, p. 151; Nicols Betancur y Mara Ester Mancebo: El discreto encanto del gra-
dualismo. Continuidad, restauracin e innovacin en las polticas educativas del primer gobierno
de izquierda en M.E. Mancebo y Pedro Narbondo (eds.): Reforma del Estado y polticas pblicas de la
administracin Vzquez: acumulaciones, conflictos y desafos, Fin de Siglo, Montevideo, 2010, p. 256.
Nueva Sociedad 239 114
Stefan Peters

Los cambios ms profundos no se emprendieron o finalizaron como la nue-


va Ley de Educacin19 en compromisos insatisfactorios para todas las partes,
lo que se tradujo, en gran medida, en la continuidad de las polticas educa-
tivas. Por un lado, el gobierno uruguayo no tuvo demasiada claridad con-
ceptual en cuanto a la reforma; por el otro, los sindicatos docentes cercanos
al oficialismo y los entes autnomos aprovecharon su gran influencia para
manifestar escepticismo y obstaculizar o frenar las transformaciones en el
campo educativo20.

El Plan Ceibal constituye una excepcin: Uruguay es el primer pas donde


se ha introducido la iniciativa One Laptop per Child (Una computadora
porttil por nio) en todas las escuelas pblicas primarias del territorio na-
cional. Entretanto, el programa se ha extendido al nivel secundario. El Plan
Ceibal apunta a reducir las desigualdades existentes en cuanto al acceso a la
tecnologa, el uso de la computadora y la bsqueda de informacin en inter-
net. Adems, aspira a otorgar nuevas herramientas didcticas a los docentes
con el objetivo de mejorar la transmisin de contenidos. Dentro de este mar-
co, el plan apunta a promover el acceso
El Plan Ceibal no elimina a internet de toda la poblacin a travs
la brecha social relativa del aprovechamiento de los equipos por
al uso de las nuevas parte de las familias de los estudiantes y
a asegurar la creacin de redes en escue-
tecnologas informticas. las y edificios pblicos.
Esto es lo que ocurre
con el tema de las El programa comenz a implementarse
a partir de 2007 por iniciativa del presi-
computadoras: la igualdad
dente Tabar Vzquez, al margen de las
del acceso a internet instituciones educativas. De esta mane-
no significa igualdad en ra, la iniciativa se puso en prctica fir-
memente a pesar de ciertas resistencias
los resultados n
sociales e institucionales. Tras algunos
problemas de aplicacin, el Plan Ceibal se convirti con rapidez en un xito
poltico y en un caballito de batalla del gobierno de Vzquez (2005-2010).
Sin embargo, ms all de las imgenes propagandsticas y de las indudables

19. La Ley de Educacin fue precedida por un amplio debate en torno de los problemas del sis-
tema de enseanza en Uruguay. Sin embargo, la sancin definitiva casi no tuvo en cuenta las
propuestas de reforma y se concentr en una reorganizacin administrativa de las esferas de
influencia. Dentro de los elementos destacables, se introdujo un sistema nacional de evaluacin
y se revaloriz la formacin docente.
20. N. Betancur y M.E. Mancebo: ob. cit.
115 Tema Central
El dilema de las polticas educativas de la izquierda en Amrica Latina

mejoras en el acceso de los estudiantes a las computadoras, el programa no


elimina la brecha social relativa al uso de las nuevas tecnologas informticas.
Tambin en el tema de las computadoras se verifica que la igualdad en el acce-
so a internet no significa igualdad en los resultados.

Si se realiza un balance de la poltica educativa del gobierno del fa, puede ob-
servarse que la cantidad de alumnos ha experimentado un ligero declive, en
parte por el estancamiento demogrfico y un grado de cobertura relativamen-
te alto. Desde 2007, el retroceso de la desercin escolar prematura en el nivel
secundario se vio acompaado por un leve aumento en las tasas de repitencia.
El incremento en el gasto dentro del presupuesto no logr mejorar la calidad
educativa de manera significativa, aunque cabe sealar que seis aos es un
lapso muy corto en trminos de polticas educativas. Los enfoques de orien-
tacin universalista (por ejemplo, el Plan Ceibal) no fueron suficientes para
combatir el grado de fragmentacin jerrquica, que se acentu un poco ms
a causa de los diferentes programas localizados adoptados en el campo de
la enseanza y la mayor importancia de las instituciones privadas21. Muchas
de las reformas educativas del gobierno frenteamplista de Uruguay cuentan
ahora con una amplia aceptacin social, en cierta medida porque no afectan
seriamente los privilegios existentes.

Teniendo en cuenta la lentitud de las reformas educativas, es posible que las


medidas del gobierno frenteamplista que ms hayan contribuido a promover
la justicia social en el sistema educativo uruguayo se encuentren ms all de
lo que abarca la poltica educativa. Esto se refiere a varias reformas de las po-
lticas sociales por parte del actual gobierno uruguayo que lograron reducir
sustancialmente las tasas de pobreza y de indigencia, as como a la expansin
del sistema de las asignaciones familiares o el mejor acceso de los sectores so-
ciales desfavorecidos al sistema de salud22. Aunque esos programas no estn
dirigidos especficamente a nios y jvenes, ayudan a combatir la altsima
tasa de pobreza infantil en Uruguay, ya que mejoran la situacin social de los
nios y adolescentes en estado de vulnerabilidad23 y tienden a promover des-

21. Datos oficiales del Observatorio de la Educacin del gobierno uruguayo, <www.anep.edu.uy/
observatorio>.
22. Para obtener un panorama general sobre este tema, v. Carmen Midaglia: Las polticas sociales
del gobierno de izquierda en Uruguay. Una aproximacin a sus caractersticas y resultados en
Yesko Quiroga, Agustn Canzani y Jaime Ensignia (eds.): Consenso progresista. Las polticas sociales
de los gobiernos progresistas del Cono Sur, Fesur, Montevideo, p. 149-188.
23. Gustavo de Armas: Polticas sociales y gasto pblico social en el primer gobierno del Frente
Amplio: el descubrimiento de la infancia en M.E. Mancebo y P. Narbondo (eds.): ob. cit., p. 243
y ss.
Nueva Sociedad 239 116
Stefan Peters

de un mbito extraescolar las condiciones necesarias para lograr el xito en


el sistema educativo. Si las reformas adoptadas por el gobierno consiguen
efectivamente reducir la pobreza y la desigualdad, habrn hecho un aporte
indirecto para alcanzar la justicia social en el sistema educativo. Esta tenden-
cia parece al menos reflejarse en las tasas de pobreza, que se redujeron a la
mitad entre 2006 (25,7%) y 2011 (9,5 %)24. Desde el punto de vista de la poltica
especfica del rea, esto implica que es posible eliminar o relativizar la inequi-
dad social a travs de la educacin y que se debe prestar mayor atencin a la
relacin recproca entre ambos factores. Dicho en otras palabras, es indispen-
sable disminuir la desigualdad social para reducir de forma permanente la
desigualdad educativa.

Venezuela: los problemas de una ruptura con la poltica educativa


del pasado

Ms all de los diferentes procesos de metamorfosis que ha experimentado el


proyecto bolivariano, la poltica educativa constituye desde el inicio del pri-
mer mandato de Chvez (1999) uno de los principales ejes (socio)polticos con
los que se busca saldar la deuda social de los gobiernos precedentes acusa-
dos de neoliberales por el actual gobierno. Debido a la situacin de crisis que
viva la educacin venezolana, Chvez impuls como prioridades el aumento
del presupuesto, la ampliacin del acceso al sistema y la mejora cualitativa a
travs de medidas de capacitacin docente, inversiones adicionales en infra-
estructura y una mayor participacin de las comunidades educativas en los
procesos educativos.

Ya en el ciclo lectivo 1999-2000 se inici el proyecto de las Escuelas Boliva-


rianas, que incorpor experiencias positivas de un plan piloto introducido
en 1990 en el estado de Mrida y se caracteriz por combinar una oferta de
jornada completa con diversas propuestas extracurriculares y programas
integrados de alimentacin escolar. Sin embargo, al poner en prctica su
ambicioso objetivo, el gobierno subestim las dificultades organizativas, la
carga financiera y la necesidad de mayor cantidad de personal. Por lo tanto,
no fue posible alcanzar las metas cuantitativas ni cualitativas. A la luz de
una evaluacin negativa del programa de Escuelas Bolivarianas, a partir de
2003 el gobierno le rest importancia en trminos de poltica educativa. Otras

24. Instituto Nacional de Estadstica (ine): Estimacin de la pobreza por el mtodo del ingreso.
Ao 2011, ine, Montevideo, 2012, p. 23. En cambio, hasta ahora, el gobierno del fa no ha tenido
demasiado xito en reducir la desigualdad social.
117 Tema Central
El dilema de las polticas educativas de la izquierda en Amrica Latina

instituciones siguieron convirtindose Mientras que al principio


en Escuelas Bolivarianas, pero con el el gobierno busc fortalecer
tiempo se diluyeron las amplias exi-
gencias pedaggicas y sociales25.
la enseanza pblica frente
a la privada, con el objetivo
Aunque todos los sectores sociales y de reducir la desigualdad
polticos coincidan en cuanto a los
y la exclusin social, desde
problemas bsicos del sistema (baja ca-
lidad, altas tasas de repitencia y deser- 2005 adquiri cada vez ms
cin, etc.) y haba una aceptacin gene- relevancia la dimensin
ral respecto a la ampliacin del acceso explcitamente poltica de
y el proyecto de las Escuelas Bolivaria-
nas, la poltica educativa se transform
la educacin en el marco
en uno de los campos ms conflictivos de la construccin del
para el pas, sobre todo despus del socialismo del siglo xxi n
intento de golpe de Estado de abril de
2002. Mientras que al principio el gobierno busc fortalecer la enseanza p-
blica frente a la privada, con el objetivo de reducir la desigualdad y la exclusin
social, desde 2005 adquiri cada vez ms relevancia la dimensin explcita-
mente poltica de la educacin en el marco de la construccin del socialismo
del siglo xxi26. La oposicin critica con vehemencia mltiples aspectos: el re-
corte de los derechos y las posibilidades de financiacin de las instituciones
privadas, el intento gubernamental de ideologizar los contenidos curriculares,
la baja calidad de la enseanza pblica como consecuencia de la asignacin
poltica de cargos docentes, el escaso equipamiento de los establecimientos y la
falta de evaluaciones del sistema educativo27.

Las Misiones Educativas se convirtieron en un factor que cristaliz los con-


flictos polticos generales de Venezuela. Se trata de un conjunto de medidas
adoptadas a posteriori y dirigidas principalmente a quienes no han podido
satisfacer sus ambiciones educativas en el marco del sistema educativo con-
vencional. Esta opcin permite que las personas a partir de los 16 aos reali-
cen todos los pasos, desde la alfabetizacin hasta la carrera universitaria, de

25. Nacarid Rodrguez Trujillo: Trayectoria del proyecto de Escuelas Bolivarianas en Educere
ao 12 No 42, 2008, pp. 563-574.
26. Los otros motores son la Ley Habilitante (con la cual el presidente puede aprobar leyes por
decreto sin necesidad de que intervenga el Parlamento), una reforma constitucional, una refor-
ma de la divisin institucional del poder y la transferencia de la responsabilidad poltica a los
mbitos locales.
27. Las protestas contra la poltica del sector alcanzaron uno de los puntos culminantes en sep-
tiembre de 2009 debido a la sancin de la nueva Ley de Educacin.
Nueva Sociedad 239 118
Stefan Peters

manera consecutiva y acelerada. Se desarrolla fuera del esquema convencio-


nal, pero otorga ttulos oficialmente equivalentes a los de ese mbito. Al igual
que las medidas educativas localizadas, las Misiones Educativas solo apun-
tan a los sntomas que reflejan el fracaso del sistema escolar tradicional y no
combaten las mtiples causas de los problemas del sistema educativo.

A diferencia de lo que ocurre en Uruguay, en Venezuela surgen agudos conflic-


tos en torno de las Misiones Educativas. Mientras el gobierno las alaba como
un medio de inclusin y mayor justicia social, la oposicin formula duras cr-
ticas por la muy baja calidad educativa, la preocupante ideologizacin de los
contenidos y los costos generados por la grave corrupcin 28. El peligro de
que relativicen los privilegios educativos de los estratos sociales favoreci-
dos despierta fuertes objeciones respecto a estas opciones del sistema de
enseanza. De esa manera, las duras crticas llevan adelante en forma acti-
va la desvalorizacin social de los ttulos otorgados a travs de las Misiones
Educativas.

Estas ltimas realizan una importante contribucin para combatir la exclu-


sin y ofrecen opciones que antes resultaban impensables para muchas per-
sonas. Sin embargo, no parecen ser demasiado eficaces a la hora de reducir las
desigualdades educativas o aumentar la justicia social. El problema no radica
solo en la baja calidad del programa sino tambin en la desvalorizacin social
de los ttulos otorgados a travs de ellas. De acuerdo con la tesis de Randall
Collins29, estos tienen el carcter de una credencial poltica, es decir, refle-
jan ms la posicin poltica de una persona que su capacidad profesional.

Dentro del sistema pblico convencional, tambin aparecen cada vez ms ob-
jeciones. Los argumentos utilizados son similares a los que ponen en duda
las virtudes de las Misiones Educativas, aunque se reproducen de una forma
ms moderada. Esencialmente se cuestiona la calidad de la educacin pbli-
ca, pero las crticas incluyen, adems, la preocupacin general relativa a la
falta de seguridad imperante en las escuelas (sobre todo, en las secundarias)
y el temor a la politizacin que se manifiesta tanto en las prcticas de con-
tratacin del personal docente como en los contenidos curriculares. En un

28. Carlos Aporte Blank: El gasto pblico social venezolano: sus principales caractersticas y
cambios recientes desde una perspectiva comparada en Cuadernos del Cendes vol. 23 No 63, 2006,
p. 104 y ss; Yolanda DElia y Luis Francisco Cabezas: Las misiones sociales en Venezuela, Ildis, Ca-
racas, 2008, p. 14; y Mabel Mund: Las Misiones Educativas: Anlisis de una poltica pblica para la
inclusin o el clientelismo poltico, Ildis, Caracas, 2008, p. 14 y ss.
29. The Credential Society, Academic Press, Nueva York, 1979.
119 Tema Central
El dilema de las polticas educativas de la izquierda en Amrica Latina

contexto caracterizado por la polarizacin En un contexto


social, el resultado es paradjico y opues- caracterizado por la
to a la intencin del gobierno de Chvez:
polarizacin social,
efectivamente, la tendencia muestra un
aumento en la cantidad de alumnos que el resultado es paradjico
concurren a escuelas privadas. En cifras y opuesto a la intencin
absolutas, esto ha significado entre 2000 y del gobierno de
2010 un aumento de casi 420.000 estudian-
Chvez: la tendencia
tes en la matrcula de esas instituciones.
Desde 2004 (es decir, simultneamente a muestra un aumento
la expansin econmica y a la agudizacin en la cantidad de alumnos
de los conflictos en el rea educativa), la que concurren
proporcin de asistencia a las instituciones
a escuelas privadas n
privadas registr un incremento rpido y
continuo para pasar de 17,1% (2004) a 21% (2010)30. Es cierto que, gracias al au-
mento del pib y la reduccin de la pobreza, hay ms familias que disponen de
los recursos econmicos necesarios para enviar a los nios a escuelas pagas y
que eso explica parte del fenmeno, pero indudablemente los nmeros reflejan
una mayor desconfianza de la gran parte poblacin hacia el sistema pblico.

El balance de 12 aos de poltica educativa bolivariana resulta ambivalente. El


gobierno venezolano logr iniciar una nueva fase de expansin, que ampli
significativamente el acceso al sistema en los niveles de enseanza preesco-
lar, secundaria, terciaria y para adultos. En cambio, en el marco de un sos-
tenido aunque lento crecimiento demogrfico, la cantidad de alumnos de
escuelas primarias registr un estancamiento e incluso un retroceso respec-
to al primer grado desde 2002. No se pudo imponer la universalizacin del
acceso a la educacin primaria ni la aplicacin del derecho a la educacin.
Esto puede atribuirse, por un lado, a las condiciones geogrficas que dificul-
tan la llegada a las escuelas (tanto en las zonas rurales como en los barrios
irregulares urbanos) y, por el otro, a la falta de competencia de planificacin
y la gran ineficiencia del Ministerio de Educacin31. La ausencia de sistemas
evaluativos impide juzgar cabalmente el desarrollo de la calidad educativa
en Venezuela, aunque no cabe duda de que en los ltimos aos se ha profun-
dizado la fragmentacin jerrquica.

30. Clculos propios basados en diversas Memorias y Cuentas del Ministerio de Educacin de
Venezuela.
31. Provea: Situacin de los Derechos Humanos en Venezuela. Informe anual 2010, Provea, Caracas,
2010, pp. 98-102.
Nueva Sociedad 239 120
Stefan Peters

El gobierno venezolano subestim los problemas que conllevaba la ruptura


con la poltica educativa del pasado. En un entorno polarizado, la puesta en
marcha de sus ambiciosos planes de reforma provoc el rechazo de amplios
sectores de la sociedad. Se cuestionaron los criterios introducidos por el go-
bierno que determinaban la calidad en la educacin, y las autoridades na-
cionales respondieron con diversas medidas: cambios en los programas de
enseanza, mayor cogestin escolar a nivel local mediante los controvertidos
Consejos Comunales32, expansin de la matrcula de la formacin docente
a travs de la Misin Sucre y creacin de nuevas universidades cercanas al
oficialismo. Lo que desde el gobierno se pregonaba como un plan tendiente
a mejorar el sistema educativo, tuvo una percepcin totalmente distinta por
parte de los opositores y recibi duras crticas. Debido a las acusaciones de
corrupcin e ideologizacin, los cuestionamientos se extendieron tambin a
temas en apariencia menos problemticos, como los programas de alimen-
tacin escolar, las modestas becas para estudiantes pobres o la introduccin
del Proyecto Canaima, variante venezolana del Plan Ceibal33.

Conclusiones

Se sabe que el contexto social influye en gran medida en el rendimiento de


una persona dentro del mbito educativo. Por lo tanto, no es de extraar que
sociedades extremadamente desiguales como las latinoamericanas exhiban
desigualdades flagrantes tambin en el campo de la enseanza. En la actua-
lidad, la configuracin regional de esta inequidad se encuentra en una etapa
de cambio. Debido al proceso de expansin, el acceso y la permanencia en el
sistema educativo (a excepcin del nivel secundario superior y el campo uni-
versitario) ya no son los factores que determinan los privilegios. Lo que im-
pide reducir las desigualdades educativas es principalmente la presencia de
diferentes calidades en la enseanza y la mayor fragmentacin jerrquica. A
pesar de los procesos de transformacin y las mejoras en el acceso, la estrecha
relacin recproca entre las desigualdades sociales y educativas se mantiene

32. Los Consejos Comunales fueron creados en 2006 por el gobierno para fomentar la autogestin
y la intervencin de los ciudadanos en las decisiones locales, en un marco de democracia con par-
ticipacin y protagonismo. Sin embargo, a pesar de la retrica oficial, esta institucin depende de
otras instancias estatales y cuenta con una autonoma restringida. El tema es tratado en detalle
por Ana Mara Isidoro Losada y Tanja Ernst: Kommunalrte in Venezuela. Direkte Demokratie
zwischen Partizipation und Kooptation en Karin Gabbert et al. (eds.): ber Lebensmittel. Lateina-
merika Jahrbuch No 33, Westflisches Dampfboot, Mnster, 2010, pp. 187-198.
33. Elena B. Estaba: Alcance, oportunidades y restricciones de la Ley de Educacin, Ildis, Caracas, 2007;
Leonardo Carvajal: Manual del docente democrtico, Asociacin Civil Asamblea de Educacin, Ca-
racas, 2009.
121 Tema Central
El dilema de las polticas educativas de la izquierda en Amrica Latina

inalterable. Es por ello que resulta imposible aplicar o analizar la poltica


educativa de forma aislada, sin tener en cuenta el contexto social.

Esto no significa negar el papel de la educacin en la reduccin de las desigual-


dades sociales, pero s relativizarlo. En vez de centrarse en factores estrictamen-
te educativos, tanto el anlisis como el diseo de polticas educativas deberan
prestar ms atencin al contexto social. Por un lado, la educacin solo podr
reducir las desigualdades sociales si se inserta en una estrategia socioeco-
nmica coherente; la adopcin de medidas aisladas no lograr combatir de
manera eficaz las escandalosas y persistentes desigualdades en Amrica La-
tina. Por otro lado, el contexto social, poltico y cultural tiene una importan-
cia decisiva a la hora de formular la poltica educativa, ya que es necesario
contar con una amplia aceptacin para las reformas; si no se alcanza un
acuerdo bsico, existe el riesgo de que determinados certificados o ttulos
acadmicos pierdan valor y los sectores sociales privilegiados huyan del
sistema pblico. Para evitar estas consecuencias negativas, es indispensable
que la poltica educativa considere las causas y las consecuencias de la frag-
mentacin jerrquica.

No cabe duda de que Amrica Latina necesita reformas educativas profun-


das para eliminar los privilegios histricos de algunos sectores. La situa-
cin exige mejorar la calidad general de la enseanza, reducir las calidades
desiguales dentro de un mismo sistema y disminuir simultneamente la
fragmentacin jerrquica, sin limitar la diversidad de las opciones y sin caer
en un dirigismo centralista y negador de la heterogeneidad social. El ejemplo
venezolano muestra que es importante establecer alianzas polticas amplias.
Sin embargo, aqu se presenta un verdadero dilema, porque precisamente la
construccin de esos acuerdos impide como lo demuestra el caso urugua-
yo aplicar reformas profundas.
Las mujeres y En los ltimos aos, en Amrica Latina

los nios primero? se ha impulsado una serie de planes


sociales, algunos de ellos enfocados
Nuevas estrategias
en la niez y la inclusin social.
de inversin social en Sin embargo, aunque varias de estas
Amrica Latina iniciativas se tradujeron en importantes
beneficios asociados a la reduccin
de la pobreza, resultan claramente
insuficientes a la hora de aliviar las
cargas domsticas de las madres
para mejorar su empleabilidad y, al
mismo tiempo, generar espacios
institucionalizados de aprendizaje y
desarrollo infantil para los ms pequeos.
Una verdadera poltica de inclusin
social requiere de la adopcin de
medidas integrales, que contemplen
la compensacin monetaria como as
tambin la inversin en servicios que
Dbora Lopreite permitan el desarrollo de capital humano.

Introduccin

La necesidad de reconciliar la vida familiar y la vida laboral ha estado en la


agenda de Europa occidental y Norteamrica durante varias dcadas. Cues-
tiones tales como la creciente incorporacin de las mujeres en el mercado de
trabajo y el incremento de las familias monoparentales, y cambios demogrfi-
cos tales como el declive de la tasa de fertilidad y el envejecimiento poblacio-
nal generaron la necesidad de desarrollar polticas y programas tendientes a la

Dbora Lopreite: doctora en Polticas Pblicas y profesora investigadora adjunta en el Instituto


de Economa Poltica de la Universidad Carleton (Ottawa). Recibi un fondo de investigacin del
Consejo Canadiense de Investigaciones en Ciencias Sociales y Humanidades (sshrc) y una beca
de investigacin posdoctoral en la Universidad de Quebec en Montreal.
Palabras claves: polticas sociales, mujeres, trabajo domstico, equidad de gnero, cuidados,
Amrica Latina.
123 Tema Central
Nuevas estrategias de inversin social en Amrica Latina

desfamiliarizacin de los servicios de cuidado infantil. Ms an, la participa-


cin laboral de las mujeres ha sido fomentada como una forma de disminuir
la presin sobre los sistemas de proteccin social y modernizar los sistemas
de pensiones. Esto se ha sustentado tambin en la eliminacin de impuestos
que favorecen la forma tradicional de familia basada en el varn proveedor y
la mujer encargada de las responsabilidades domsticas.

Obviamente, estas tensiones (responsabilidad familiar/responsabilidad labo-


ral) no estn confinadas solo a los pases desarrollados. En Amrica Latina,
y debido principalmente a las polticas de ajuste estructural implementadas
durante la dcada de 1990, las mujeres se incorporaron de manera abrupta en
el mercado laboral; en especial, mujeres de clase baja y media baja vieron la
necesidad de salir a trabajar como una forma de compensar o suplir los ingre-
sos familiares1. El paradigma de reconciliacin laboral y familiar ha cobrado
cierto impulso en Amrica Latina, especialmente a travs de las conferencias
regionales de mujeres organizadas por la Comisin Econmica para Amrica
Latina y el Caribe (Cepal)2.

En la ltima dcada, sin embargo, ha surgido un paradigma alternativo asocia-


do a la necesidad de enfocarse en el combate a la pobreza y en la actualidad pro-
movido por los organismos multilaterales de crdito, como el Banco Mundial
(bm). Este ha reconocido la importancia de la inversin en la primera infancia y
en la educacin temprana, como parte de un paquete de medidas enfocado en
nios pequeos y, fundamentalmente, en aquellos que viven en situacin de
pobreza extrema3. Podemos sealar que existe una convergencia global enfo-
cada en la niez, como una forma de quebrar el ciclo de la pobreza invirtiendo
en capital humano4. Y que este paradigma ha conducido en Amrica Latina a
la adopcin de polticas enfocadas en la niez en busca de la inclusin social.
Qu tendencias globales han adoptado estos pases, ya sea como una forma de
combatir la pobreza o de apoyar a las madres trabajadoras? Han respondido

1. Elizabeth Jelin y Ana Rita Daz-Muoz: Major Trends Affecting Families: South America in
Perspective, Departamento de Asuntos Econmicos y Sociales de las Naciones Unidas, Divisin
de Poltica Social y Desarrollo, Programa para la Familia, 2003;
Marcela Cerrutti: Economic Re-
form, Structural Adjustment and Female Labor Force Participation in Buenos Aires, Argentina
en World Development vol. 28 No 5, 2000.
2. Cepal: El aporte de las mujeres a la igualdad en Amrica Latina y el Caribe. x Conferencia Regional
sobre la Mujer en Amrica Latina y el Caribe, Quito, 6 a 9 de agosto de 2007, lc/l.2738(crm.10/3)/Rev.1,
Cepal, mayo de 2008, disponible en <www.eclac.org/publicaciones/xml/9/29399/ElaporteMujeres
Consenso.pdf>.
3. Rianne Mahon: After Neo-Liberalism? The oecd, the World Bank and the Child en Global
Social Policy vol. 10 No 2, 2010, pp. 172-192.
4. Jane Jenson: Diffusing Ideas for After Neoliberalism: The Social Investment Perspective in
Europe and Latin America en Global Social Policy vol. 10 No 1, 2010, pp. 59-84.
Nueva Sociedad 239 124
Dbora Lopreite

al dficit de cuidado o crisis del cuidado en alguna u otra manera? De ser


as, cules han sido las respuestas predominantes?

En este artculo presento un anlisis breve de la situacin en Amrica Lati-


na, con referencia a pases de ingresos medios como Argentina, Brasil, Chile,
Mxico y Uruguay. El objetivo es explorar cmo respondieron o responden a
la creciente preocupacin por disminuir la pobreza, enfocndose en el futuro
(niez), a travs de polticas y programas que tienen un impacto no solo en el
bienestar de las familias, sino tambin en la in(equidad) de las relaciones de
gnero, ya que es sobre la mujer sobre quien se descarga la mayor responsa-
bilidad por la reproduccin y el bienestar de los hogares.

Regmenes de bienestar en Amrica Latina: crisis y nuevos riesgos

En lneas generales, los regmenes de bienestar de Amrica Latina se han aseme-


jado a los del sur de Europa, en particular en su orientacin familiarista, dado
que las familias retienen importantes responsabilidades por su reproduccin y
bienestar y absorben gran parte de los riesgos sociales5. Si bien el modelo pre-
dominante ha sido el bismarckiano
Los regmenes de bienestar (es decir, el aseguramiento contra los
de Amrica Latina se han riesgos est dado, principalmente, a tra-
asemejado a los del sur de vs de la empleabilidad), estos reg-
menes se han caracterizado sobre todo
Europa, en particular
por su hibridez, en tanto existieron y
en su orientacin familiarista, existen claros lmites a la cobertura so-
dado que las familias retienen cial, que derivan en especial del alto
grado de informalidad dominante en
importantes responsabilidades
el mercado laboral, cuya consecuencia
por su reproduccin y es que gran parte de la poblacin queda
bienestar y absorben gran fuera de la cobertura social. Armando
Barrientos denomina a estos regmenes
parte de los riesgos sociales n
conservadores informales, dado que
la proteccin social tpica de los modelos bismarckianos solo cubre a los traba-
jadores en el sector formal de la economa6. La fragmentacin es evidente

5. Gsta Esping-Andersen: Social Foundations of Postindustrial Economies, Oxford University Press,


Oxford-Nueva York, 1999

; Evelyn

Huber: Options for Social Policy in Latin America: Neoliberal ver-
sus Social Democratic Models en G. Esping-Andersen e Instituto de Investigacin de las Naciones
Unidas para el Desarrollo Social: Welfare State in Transition: National Adaptations in Global Economies,
Sage, Londres, 1996.
6. A. Barrientos: Latin America: Towards a Liberal-Informal Welfare Regime en Ian Gough et
al.: Insecurity and Welfare Regimes in Asia, Africa and Latin America, Cambridge University Press,
Cambridge-Nueva York, 2004.
125 Tema Central
Nuevas estrategias de inversin social en Amrica Latina

en el sistema de pensiones y en las polticas de asignaciones familiares. Incluso


los pases del Cono Sur, que haban alcanzado un alto grado de formalizacin
del mercado laboral y cobertura hasta la dcada de 1970, se caracterizan actual-
mente por una mayor hibridez y fragmentacin en sus polticas de asignaciones
familiares, por una cobertura social limitada en salud y por la privatizacin del
sistema de pensiones7, dada la alta precarizacin de las relaciones laborales8.
Esto se exacerb con las medidas de ajuste estructural y la ausencia de polticas
que tiendan a la equidad de gnero, ya que son las mujeres quienes ms deben
absorber estos riesgos dentro de los hogares.

Una transformacin importante similar a la de las economas posindus-


triales es la creciente incorporacin de las mujeres en el mercado laboral,
aunque las tasas siguen siendo bajas en comparacin con las de esas econo-
mas. En Argentina, la tasa de participacin laboral de las mujeres aument
de 38% en 1990 a 48% en 2002; en Uruguay, de 44% a 50%; en Chile, de 35%
a 42%, y en Mxico, de 33% a 45%9. Sin embargo, la alta informalidad del
trabajo femenino y la concentracin de mujeres de bajos recursos en el sector
domstico, por ejemplo, han contribuido a erosionar an ms las bases del
modelo conservador-familiarista de estos regmenes y, al mismo tiempo, han
generado nuevos riesgos sociales como la llamada crisis del cuidado. El
quiebre del antiguo modelo de bienestar encuentra a las mujeres, por ende,
en una situacin muy precaria, ya que son ellas las que se enfrentan a una si-
tuacin de creciente precarizacin laboral y menor estabilidad en los arreglos
familiares. Sumado a esto, no se han implementado polticas de bienestar que
respondan a estos desafos, en lo que se ha denominado un horizonte conge-
lado (frozen landscape) en trminos de polticas de bienestar10.

7. En la ltima dcada, sin embargo, ha habido una tendencia a revertir estas polticas; por ejem-
plo, se ha puesto en evidencia un aumento en la cobertura del sistema jubilatorio. Las tasas de
cobertura para adultos mayores de Argentina, Uruguay y Brasil superan el 80% y son las ms al-
tas de la regin. Administracin Nacional de la Seguridad Social (Anses): Asignacin Universal
por Hijo para proteccin social en <www.anses.gob.ar/autopista/asignacin-universal-hijo/>.
8. Rubn M. Lo Vuolo: The Retrenchment of the Welfare State in Latin America: The Case of
Argentina en Social Policy and Administration vol. 31 No 4, 1997, pp. 390-409. En la dcada de 2000,
varios pases revirtieron esta tendencia. Por ejemplo, Argentina, desde 2003 en adelante, expan-
di la cobertura de pensiones alcanzando ms de 80% de cobertura, incluyendo las pensiones
no contributivas.
9. Lais Abramo y Mara Elena Valenzuela: Womens Labour Force Participation Rates in Latin
America en International Labour Review No 144, 2005, pp. 4369-4399.

. Fernando Filgueira, Magdalena Gutirrez y Jorge Papadpulos:
The Coming Age of a Matu-
re Welfare Regime and the Challenge of Care: Labour Market Transformation, the Second De-
mographic Transition and the Future of Social Protection in Uruguay, documento provisional,
Instituto de Investigacin de las Naciones Unidas para el Desarrollo Social, junio de 2009. Estos
autores utilizan el trmino acuado por Esping-Andersen en su descripcin de la naturaleza
patrn-dependiente de los Estados bismarckianos europeos.
Nueva Sociedad 239 126
Dbora Lopreite

El empleo femenino, tanto en Europa y Norteamrica como en Amrica La-


tina, no es una cuestin transitoria sino una tendencia irreversible, como re-
sultado de la combinacin de la modernizacin de las relaciones de gnero
y de las presiones por el quiebre de un modelo antiguo de proteccin social,
basado en el varn proveedor (excluyente), que ya no es sustentable para gran
parte de los hogares. As, la feminizacin de la pobreza ha contribuido a la
necesidad de enfocarse en polticas pblicas destinadas a los sectores ms
vulnerables; en particular, mujeres, nios y nias aparecen como los destina-
tarios ms frecuentes de esas nuevas estrategias de combate a la pobreza.

Estrategias globales de inversin social en el futuro: su impacto


en Amrica Latina

La nueva estrategia de inversin en el futuro se basa en tres pilares: a) el


aprendizaje como cimiento de las economas y sociedades del futuro, con una
atencin significativa hacia la inversin en capital humano y empezando con
la primera infancia; b) una creciente atencin hacia la inversin en el futu-
ro, antes que el nfasis en el gasto social aqu y ahora, con el objetivo de
quebrar el ciclo de la pobreza; y c) la idea de que invertir en capital humano
pensando en el futuro es beneficioso para la comunidad en su totalidad. Es-
tos objetivos concluyen en estrategias enfocadas en la primera infancia. En
el contexto de la Comunidad Europea, esta perspectiva ha dado lugar a la
emergencia del llamado Estado de inversin social11.

En Amrica Latina, la inversin en la niez ha tomado diversas formas, inclu-


yendo el desarrollo de programas de salud y nutricionales, los programas de
educacin inicial desde la expansin de jardines de infantes formales den-
tro de la educacin formal hasta los arreglos informales de base comunitaria
destinados a la poblacin ms vulnerable y los programas de transferencias
condicionadas, muchos de los cuales tienen como principales beneficiarias a
las madres. Estos constituyen algunos ejemplos recientes del nuevo paradig-
ma de inversin social en la regin.

En el rea de asistencia social, han proliferado las transferencias condi-


cionadas. Los dos programas ms grandes y conocidos son el Progresa/
Oportunidades en Mxico y el Bolsa Familia en Brasil. Las destinatarias
de estas transferencias monetarias son las madres, quienes deben cumplir
con ciertas condiciones para percibirlas. Ms especficamente, ellas son las

11. J. Jenson: ob. cit.


127 Tema Central
Nuevas estrategias de inversin social en Amrica Latina

Nueva Sociedad / Ca_teter 2012


Nueva Sociedad 239 128
Dbora Lopreite

responsables directas de la escolarizacin de sus hijos e hijas y de las visitas


peridicas a centros de salud aunque en el caso de Brasil esto se limita al
cumplimiento del plan de vacunacin. Estos programas entonces se fun-
damentan en dos objetivos bsicos: por un lado, la transferencia monetaria
directa tiene el objetivo de reducir la pobreza en el corto plazo; por el otro,
la condicionalidad asociada a dicha transferencia buscara cumplir con el
objetivo de reducir la pobreza en el largo plazo, estrategia esta directamente
inspirada en la perspectiva de la inversin social en el futuro. Estos progra-
mas han servido de modelo para otros pases de la regin y, desde 2008, al
menos 10 pases han adoptado programas similares, promovidos y finan-
ciados por organismos multilaterales de crdito como el bm.

Un ejemplo algo diferente lo conforman el programa de asignacin familiar


inclusiva, universal y equitativa que se implementa en Uruguay desde 2008
y el programa Asignacin Universal por Hijo (auh) implementado en Argen-
tina desde 2010. Las normas tienen un carcter universal basado en un enfo-
que de los derechos del nio y la nia y no necesariamente en una estrategia
econmica de inversin en capital humano. Con respecto a la cobertura, el
plan uruguayo alcanza a una poblacin de 500.000 beneficiarios y en el caso
de Argentina, de acuerdo con datos
El establecimiento de suministrados por la Administracin
estos programas implicara Nacional de la Seguridad Social (An-
en el largo plazo y de ses), 3.5000.000 nios y nias reciben
la auh, de los cuales 60% tienen entre
mantenerse estas polticas
cinco y 14 aos12. El programa cuenta
una transformacin hoy con apoyo del bm, ya que la prio-
importante del rgimen de ridad es alcanzar una cobertura total
y complementarlo con las asignaciones
bienestar social, que se
familiares que actualmente reciben los
alejara as del clsico modelo trabajadores formales. En la medida en
bismarckiano y se acercara que estos programas tienen el objetivo
al modelo socialdemcrata n de convertirse en universales y perma-
nentes, podra sugerirse que tienen la
caracterstica de ser una asignacin familiar desmercantilizada, ya que la
condicin de empleabilidad de los padres no es excluyente para recibir el be-
neficio. El establecimiento de estos programas implicara en el largo plazo
y de mantenerse estas polticas una transformacin importante del rgimen

12. Anses: El 60% de los nios que perciben la asignacin universal por hijo tienen entre 5 y 14 aos,
nota de prensa en <www.anses.gob.ar/prensa/noticia.php?id=56>, 12/10/2010 y
Asignacin Uni-
versal por Hijo para proteccin social, cit.
129 Tema Central
Nuevas estrategias de inversin social en Amrica Latina

de bienestar social, que se alejara as clsico modelo bismarckiano y se acer-


cara al modelo socialdemcrata, en el que la ciudadana, y no la posicin de
los individuos en el mercado laboral, es el pilar fundamental de la proteccin
social. El caso de Uruguay es tambin similar, ya que se trata de un programa
de extensin de asignaciones familiares no mercantilizado, es decir separado
de la condicin de empleabilidad de los padres, y dirigido a aquellos nios
cuyos padres se encuentran fuera del mercado de empleo formal. El objetivo
principal es la inclusin social.

La segunda diferencia entre estos programas y otros como el Oportunida-


des es el menor peso que tiene la condicionalidad para los beneficiarios. En
primer lugar, estos programas estn concentrados en el nio o la nia y no
en la madre como beneficiario principal-directo de la asignacin. En el caso
de Uruguay, se establece la preferencia por otorgar el beneficio a las madres,
aunque esto no forme parte de la norma, y en el caso de Argentina si bien
el programa est diseado sobre bases neutrales desde el punto de vista del
gnero, 98% de las beneficiarias son madres. Sin embargo, aunque estos pro-
gramas establecen condiciones (asistencia escolar y cumplimiento de objeti-
vos de vacunacin), no existen penalidades para los responsables mayores.
En este sentido, y especialmente en el caso argentino, el objetivo principal no
parecen ser los condicionantes, sino ms bien el acceso universal de los nios
y adolescentes (cero a 18 aos) al ingreso.

Una serie de estudios han documentado los efectos positivos de estos pro-
gramas en el desarrollo infantil, incluyendo el incremento de las tasas de
escolarizacin en primaria y secundaria y mejoras en aspectos nutricionales,
as como una disminucin de la desercin escolar y el trabajo infantil13. Sola-
mente en Mxico se han creado incentivos explcitos para promover la escola-
rizacin de las nias como un modo de igualacin de oportunidades14.

La crtica ms fuerte a estos programas ha venido desde la perspectiva de gne-


ro15. Primero, en la medida en que los programas aseguran una compensacin
mnima a las madres de hogares de bajos recursos, podran producir un efecto

13. Rafael
Prez Ribas, Fbio Veras Soares y Guilherme Hirata: The Impact of ccts. What We Know
and What We Are Not Sure About, International Poverty Centre, Brasilia, 2008.
14.
Agustn Escobar
Latap y
Mercedes
Gonzlez de la Rocha:
Survival Revisited:
Women,
Households and Poverty Reduction in Mexico en Shahra Razavi (ed.): The Gendered Impacts of
Liberalization: Towards Embedded Liberalism?, unsrid / Routledge, Londres, 2008.
15. Maxime Molyneux: Mothers at the Service of the New Poverty Agenda: Progresa/Oportu-
nidades Mexicos Conditional Cash Transfer Programme en Social Policy & Administration vol.
40 No 4, 2006, pp. 445-449.
Nueva Sociedad 239 130
Dbora Lopreite

de empoderamiento dentro del hogar. Sin embargo, en la medida en que las


transferencias de ingreso estn sujetas a condiciones (bsicamente, las madres
son responsables por la asistencia escolar de los nios y por las visitas peridi-
cas a centros de salud), dependen entonces del trabajo no remunerado doms-
tico de las mujeres, y por lo tanto no generan oportunidades ms amplias de
empleabilidad para estas. Segundo, muchos de estos programas contribuyen a
aumentar la inversin en capital humano de nias y nios por igual, y por lo
tanto tienen un efecto positivo sobre la escolaridad y al bienestar de las nias.
Sin embargo, dejan de lado la inclusin de las mujeres (madres) a travs de la va
laboral y refuerzan entonces su rol tradicional domstico.

La tercera crtica, y que este artculo resalta en especial, es que estos progra-
mas se enfocan en transferencias de ingresos y dejan de lado la inversin en
servicios pblicos de largo plazo; un ejemplo sera la expansin de servicios
de educacin inicial y guarderas, polticas que tambin son sumamente re-
levantes para las madres trabajadoras. Los servicios de cuidado infantil y
la inversin en educacin inicial o preescolar (de cero a cinco aos) tienen
beneficios, tanto desde el punto de vista de la inclusin social de los nios
ms pequeos como de las madres. En primer lugar, parte del discurso de
inversin en capital humano sostiene la necesidad de iniciar la educacin
formal a edades ms tempranas (en general, desde los tres aos). Estudios en
neurociencia identifican la importancia de la educacin inicial en el desarro-
llo cerebral de los nios y la influencia del medio ambiente; en particular, se
destaca la necesidad de evitar que los nios estn en situacin de vulnera-
bilidad, incorporndolos a instituciones educativas en forma ms temprana.
Ciertamente, este discurso ha capturado la atencin de los economistas y
expertos internacionales, en particular de aquellos de organismos multila-
terales de crdito. Sin embargo, la inclinacin a adoptar esta estrategia no es
uniforme en la regin.

De la crisis del cuidado a la inversin social: respuestas


en Amrica Latina

Como sealamos anteriormente, el sistema de proteccin social en Amrica


Latina se ha basado en la estratificacin de gnero: el modelo familiar de va-
rn proveedor y mujer domstica. Resultan visibles tres tendencias en cuanto
a las polticas familiares: una baja tasa de participacin femenina en el mer-
cado laboral (alrededor de 40% en el sector formal), limitadas licencias por
maternidad y casi inexistentes licencias para padres, y escasez de servicios
de cuidado infantil.
131 Tema Central
Nuevas estrategias de inversin social en Amrica Latina

Las polticas de ajuste estructural implementadas durante la dcada de 1990


implicaron una transformacin de estos regmenes en un sentido ms liberal,
y desde entonces el crecimiento de la participacin femenina en el empleo
informal ha sido una tendencia marcada e irreversible. Sin embargo, las po-
lticas sociales no acompaaron estas transformaciones, ya sea a travs de la
inversin en servicios de cuidado infantil como apoyo a la madre trabajadora
o en una expansin de las licencias parentales. Las licencias son generalmen-
te maternales, y predomina una perspectiva biolgica sobre la necesidad de
la licencia laboral (inmediatamente anterior y posterior al parto); as, se ex-
cluye la perspectiva del cuidado y la opcin para las madres adoptantes y los
padres de hacer uso de tales licencias.

Las trabajadoras asalariadas formales de Amrica Latina cuentan en prome-


dio con tres meses de licencia por maternidad, inferior al lmite mnimo de 14
semanas establecido por el Convenio 183 de la Organizacin Internacional del
Trabajo (oit). Los nicos pases que
En el caso de los padres
superan este periodo son Chile, Cuba
y Venezuela, con 18 semanas, y Brasil, trabajadores, en la mayora
que da 180 das a las trabajadoras del de los pases las licencias
sector pblico. En el caso de los padres varan entre dos y
trabajadores, en la mayora de los pa-
ses las licencias varan entre dos y cin-
cinco das por nacimiento n
co das por nacimiento, y solo se supera ese periodo en Ecuador, con 10 das;
en Venezuela, con 14, y en Cuba, con seis meses que pueden ser compartidos
con la madre16. Adems, este beneficio no alcanza a las trabajadoras no forma-
les, que estn concentradas en un alto porcentaje en los sectores de clase baja
y media baja.

Con respecto a los servicios no parentales de cuidado infantil, la tendencia


general en Amrica Latina ha sido la de consolidar en muchos casos, por
va implcita la estratificacin social. Esto es, una fuerte expansin de los
servicios privados de jardines de infantes para los sectores altos y medios
altos, empezando a la edad de dos aos, y la posibilidad de contar con trabajo
domstico a un bajo costo. Por otra parte, los sectores populares, impedidos de
afrontar los costos derivados de la dependencia del mercado en los servicios de
cuidado infantil, se apoyan en arreglos informales, por ejemplo intrafamiliares
(madres, tas e incluso hermanos mayores se hacen cargo de los ms pequeos).
Estos desarrollos representan una tendencia marcada de los sistemas libera-

16. En el Caribe, las licencias para madres no superan las 13 semanas y la proporcin del sueldo
que cubren es variable, mientras que los permisos a los padres son casi inexistentes.
Nueva Sociedad 239 132
Dbora Lopreite

les-informales, donde existe una creciente dependencia del mercado acompa-


ada de una informalidad para los sectores de menores recursos17. Al mismo
tiempo, se da una fuerte expansin de los servicios de cuidado infantil de
base comunitaria para nios y nias de tres aos y menos, que generalmente
dependen de personal con baja remuneracin o de trabajo voluntario de las
propias madres de sectores carenciados.

Frente a esta situacin, algunos pases de la regin empezaron a adoptar


perspectivas que enfatizan la inversin en la primera infancia. Chile y Mxi-
co han comenzado a implementar programas nacionales guiados principal-
mente por la perspectiva de la nueva inversin social en el futuro, aunque con
variaciones importantes en cuanto a su diseo, alcance y cobertura.

La presidenta Michelle Bachelet (2006-2010) llev adelante un plan inte-


gral de desarrollo infantil (Chile Crece Contigo) para proveer el acceso
garantizado a guarderas gratuitas (desde los 84 das hasta los dos aos)
con jornada completa, empezando por el 40% ms pobre de la poblacin
y alcanzando 60% de cobertura hacia el ao 2011. Estas guarderas estn
dirigidas por personal especializado. Aunque el programa chileno no in-
corpora explcitamente la cuestin de las madres trabajadoras, constituye
una experiencia interesante de provisin estatal de servicios de cuidado
infantil que permitira aliviar a las madres de responsabilidades doms-
ticas y as generar mayores oportunidades de empleo. En este sentido, el
gobierno se ha embarcado en una campaa publicitaria que promueve un
cuidado institucionalizado que permita trabajar a las madres18. En contraste
con la mayora de las experiencias de transferencias condicionadas, que se
enfocan en los sectores ms pobres o indigentes, Chile Crece Contigo es un
programa que alcanza a 40% de la poblacin y no solamente a aquellos por
debajo de la lnea de pobreza (13,7%) o en extrema pobreza (3,2%). Aunque
el programa no es universal, fue creado por medio de una ley del Congreso,
estableciendo por lo tanto el derecho a guarderas y jardines de infantes
para un grupo especfico19.

Por su parte, Mxico es un pas federal que a pesar de que la educacin est
descentralizada implement en 2002 un ambicioso modelo de educacin
preescolar obligatoria para nios de tres a cinco aos, aunque en los hechos

17. A. Barrientos: ob. cit.


18.
Silke Staab: Social Investment Policies in Chile and Latin America: Towards Equal Oppor-
tunities for Women and Children? en Journal of Social Policy United Nations Research Institute for
Social Development vol. 39 No 4, 2010, pp. 607-626.
19. Ibd.
133 Tema Central
Nuevas estrategias de inversin social en Amrica Latina

su cumplimiento es limitado. Sin embargo, ha habido avances significativos


en el aumento de la tasa de escolaridad: en 2008, esta alcanzaba 99,8% para
los nios de cinco aos, 93,1% para los de cuatro aos y solo 34,3% para los de
tres aos20. No obstante, a pesar del aumento significativo de la tasa de esco-
laridad, se ha criticado la falta de equidad y calidad en la distribucin de los
servicios. Asimismo, en 2007, el gobierno de Felipe Caldern (2006-2012) cre
un programa especialmente designado para las madres trabajadoras bajo
la jurisdiccin de la Secretara de Desarrollo Social (Sedesol). En el caso de
Mxico, el gobierno ha difundido en forma explcita que el objetivo del pro-
grama es la liberacin de las madres
de las responsabilidades domsticas En lneas generales,
y, al mismo tiempo, la generacin de y al menos en el sector de
empleo entre las mujeres, que consti- educacin para la primera
tuyen la mayora de las empleadas en
este sector. infancia, existe en
la regin una tendencia a la
En lneas generales, y al menos en el universalizacin del sistema n
sector de educacin para la primera in-
fancia, existe en la regin una tendencia a la universalizacin del sistema, a pe-
sar de las dificultades para implementar y extender el servicio sobre tales bases
universales. Esto es evidente en los casos de Chile y Mxico y tambin en Brasil,
Argentina y Uruguay. Pero, en estos ltimos tres casos, los lineamientos de pol-
tica han sido un poco diferentes, ya que estos pases han priorizado la necesidad
de extender la educacin formal desde una perspectiva de derechos. Sin embargo,
los logros en cuanto a su universalizacin son dispares.

En Brasil, el cuidado no parental de nios muy pequeos ha sido reconocido


oficialmente como parte del sistema educativo. En 1982, como resultado de la
movilizacin de organizaciones de feministas y defensores de los derechos de
los nios, el Consejo Nacional de los Derechos de la Mujer (cndm) abog por
la necesidad de contar con una poltica integradora para nios de cero a seis
aos y critic el sistema vigente por considerarlo un rgimen estratificado que
contribua a perpetuar la inequidad de clase, gnero y raza. La Constitucin
de 1988, reconoci el principio de la educacin para la primera infancia y
el sistema de guarderas21. En 1998, el Ministerio de Educacin elabor una

20. S.
Staab y Roberto Gerhard: Childcare Service expansion in Chile and Mexico: For Women
or Children or Both?, pp-gd-10, Programa de Gnero y Desarrollo, Instituto de Investigacin de
las Naciones Unidas para el Desarrollo Social, 2010.

. Fulvia Rosemberg: Multilateral Organizations and Early Childcare and Education Policies
for Developing Countries en Gender and Society vol. 17 No 2, 2003, pp. 256-266.
Nueva Sociedad 239 134
Dbora Lopreite

estructura curricular para nios de cero a seis aos. Un paso ms fue dado
en 2001 cuando se adopt un plan educativo de 10 aos con el objetivo de al-
canzar 50% de matriculacin de nios de cero a tres aos y 80% para nios
de cuatro y cinco aos hacia 2011.

Los objetivos, sin embargo, fueron cumplidos solo parcialmente, en parte


debido a que el rgimen es descentralizado y el sistema de guarderas y jar-
dines de infantes es responsabilidad de las municipalidades, que a su vez
dependen de los subsidios que reciben del gobierno federal y tienen ade-
ms baja capacidad tcnica para afrontar el desarrollo de estos programas.
Como consecuencia, se observa una mayor disparidad en la provisin de
servicios, y se ven ms afectadas las regiones pobres (ms frecuentemente
rurales)22.

En el caso de Argentina, con la Ley Federal de Educacin aprobada en 2006,


se estableci la educacin inicial de cero a cinco aos como una unidad pe-
daggica autnoma. El sistema distingue entre jardines de infantes (de tres
a cinco aos) y jardines maternales y guarderas (de 45 das a dos aos de
edad). La tendencia en la ltima dcada ha sido garantizar el acceso de nios
de cinco aos, ya que la ley establece que es obligatorio, y universalizar la
educacin desde los cuatro aos. La tasa de escolaridad es de 96% en el nivel
de cinco aos, 60% en el de cuatro y 30% en el nivel de tres aos. Asimismo, la
participacin del sector privado en la prestacin de servicios aumenta en los
aos inferiores, lo que demuestra la necesidad de una mayor inversin pbli-
ca en esos niveles, algo especialmente relevante para las madres trabajadoras
que no pueden acceder a servicios arancelados23. En Argentina, la educacin
es responsabilidad de las provincias, y en el caso de las guarderas, de los
municipios, lo que confluye en una fuerte inequidad en el acceso a estos ser-
vicios, tanto regional como por clase social. Si bien la universalizacin de la
educacin formal para nios desde la edad de tres aos es promovida por el
sindicato de maestros (Confederacin de Trabajadores de la Educacin de la
Repblica Argentina, ctera), el federalismo ha sido un lmite a la expansin,
dada la puja por la redistribucin de los recursos financieros que existe entre
nacin y provincias, y la necesidad de las provincias de expandir los servicios
educativos en el resto de los niveles24.

22. Choi, Soo-Hyang: Integration of Care and Education: The Challenge in Brazil, Unesco Policy
Brief on Early Childhood No 32, Unesco, Pars, 2006.
23. Lilia Ferro et al.: Situacin de la educacin inicial en la Argentina y perspectivas para su uni-
versalizacin en Informes y Estudios sobre la Situacin Econmica No 8, ctera, Buenos Aires, 2008.
24. rea Investigacin en Educacin Inicial, ctera, entrevista de la autora, Buenos Aires, julio
de 2011.
135 Tema Central
Nuevas estrategias de inversin social en Amrica Latina

Por su parte, Uruguay sigue una tendencia similar en cuanto a la formaliza-


cin de la educacin sobre bases curriculares para nios de tres a cinco aos
y servicios comunitarios para nios pobres menores de tres aos. En 2009,
40% de los nios de entre cero y tres aos asistan a guarderas. La cobertura
se incrementa con la edad: 15% para los menores de un ao, 33% en nios de
uno, 47% en nios de dos y 68% en nios de tres aos. Si bien el gobierno ha
creado un sistema de guarderas estatales (Centros de Atencin a la Infancia
y la Familia, caif), en las que se les asigna prioridad a nios y nias de ho-
gares de bajos recursos, la mayora de estos servicios son de jornada simple
y se encuentran distribuidos de forma desigual tanto desde el punto de vista
social como geogrfico25.

Conclusiones

Evidentemente, Amrica Latina ha convergido en una estrategia de inversin


social en el futuro poniendo el acento en la necesidad y los beneficios econ-
micos de la inversin en capital humano. Prueba de ello son los diferentes
programas implementados en la regin, como se ha discutido en este artcu-
lo. Solo en los casos de Chile y, de modo ms explcito, Mxico tal vez ms
influidos por organismos y debates internacionales aparece una tendencia
hacia la necesidad de fomentar el empleo de las mujeres. En pases con fuerte
tradicin maternalista como los latinoamericanos, donde la tasa de participa-
cin laboral de la mujer ha sido histricamente baja y existen corrientes ideo-
lgicas conservadoras que tienden a reforzar roles de gnero tradicionales,
esto constituye una transformacin significativa.

A pesar de ello, las cuestiones de gnero no son an suficientemente relevan-


tes en la agenda pblica de la regin. Cabe preguntarse por qu a diferencia
de Europa las polticas de equidad de gnero, y de manera ms especfica
las de cuidado infantil, no constituyen parte central o destacada de la agenda
pblica en Amrica Latina. Sugiero aqu algunas hiptesis. Primero: mien-
tras que en Europa la tasa de fecundidad baja ha promovido la idea de que
la implementacin de polticas que permitan reconciliar la vida familiar y
laboral es necesaria para la sustentabilidad de la economa y de los sistemas
de proteccin social, en Amrica Latina la tasa de fecundidad sigue estan-
do dentro de parmetros sustentables desde el punto de vista demogrfico:

25. Cecilia Llamb et al.: Effects of Expansion of Public Child Care Services on Female Labour
Supply and Income Distribution, Poverty and Economy Policy Research Network, 15 de mayo
de 2010.
Nueva Sociedad 239 136
Dbora Lopreite

2,4 hijos por mujer a escala regional26. A este respecto, es importante sealar
tambin que la tasa de fecundidad se mantiene a partir de la reproduccin
de los sectores ms pobres, ya que el acceso a los servicios de planificacin
familiar provistos por el Estado es ms limitado y en un contexto regional en
que los derechos reproductivos son escasos. La segunda cuestin es la menor
presencia de actores sociales y polticos que planteen este tema, por ejemplo,
grupos de mujeres que incorporen en la defensa de sus derechos la cuestin
del cuidado infantil desfamiliarizado. Ligado a esto, la inequidad y el acceso
desigual a servicios no parentales de cuidado infantil no generan un terreno
propicio para que la accin colectiva plantee o reclame al Estado la responsa-
bilidad por estas polticas.

Finalmente, sugiero que si bien las polticas de inversin en servicios de cui-


dado infantil que se han adoptado son bastante recientes y fragmentadas, es
claro que esta sera una va ms inclusiva, tanto para los nios y las nias
como para las mujeres, mientras que las polticas aisladas de transferencias
de ingresos no son transformadoras en el sentido de brindar oportunidades
para las mujeres, y son tambin limitadas para los nios y las nias en edad
preescolar. Si bien traen importantes beneficios asociados a la reduccin de la
pobreza, estas medidas deberan acompaarse de polticas tendientes a ali-
viar las cargas domsticas de las madres y, al mismo tiempo, generar espacios
institucionalizados de aprendizaje y desarrollo infantil para los ms peque-
os. Una verdadera poltica de inclusin social requiere de la adopcin de pro-
gramas integrales, que incluyan la compensacin monetaria como as tambin
la inversin en servicios que permitan el desarrollo de capital humano.

26. Es importante destacar que existe una gran variacin regional en la tasa de fecundidad entre
pases de diferente nivel de desarrollo econmico y social. Por ejemplo, Bolivia tiene una tasa
de 3,6 hijos por mujer, mientras que Uruguay tiene una tasa menor a 2, similar a la de los pases
desarrollados. Asimismo, existen diferencias notables dentro de cada pas, como en el caso de
Argentina: mientras en la provincia de Jujuy la tasa es similar a la de Bolivia, en la Ciudad Aut-
noma de Buenos Aires es de 1,3 hijos por mujer.
Por qu Pese a las mejoras registradas

Amrica Latina durante los ltimos aos, Amrica


Latina sigue siendo, de acuerdo
es tan desigual? con los indicadores, la regin ms
Tentativas de desigual del mundo. Esto ha dado
explicacin desde una lugar a la llamada paradoja
perspectiva inusual latinoamericana, caracterizada
por la convergencia tenaz entre
democracia y desigualdad. En un
intento de desentraar el origen de
la paradoja, el artculo utiliza algunas
categoras figuracionales de
Norbert Elias para el estudio del
caso argentino, lo que permite integrar
la dimensin del afecto al anlisis
social, en una perspectiva poco
corriente y prometedora
Hans-Jrgen Burchardt en trminos analticos y polticos.

L as sociedades latinoamericanas se caracterizan por tener las mayores


tasas de desigualdad del mundo. En los ltimos aos se registr una
modesta mejora de estos ndices, pero el de inequidad sigui siendo ms
de 60% superior al de la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo
Econmico (ocde), a pesar del boom econmico registrado a lo largo de una
dcada. Si se toma el coeficiente de Gini como punto de referencia, la des-
igualdad actual se ha acercado al nivel observado a comienzos de los aos
1980, tanto en los pases de actividad principalmente agrcola como en los

Hans-Jrgen Burchardt: doctor en Ciencias Sociales. Es profesor titular de la ctedra de Rela-


ciones Internacionales de la Universidad de Kassel, Alemania. Trabaja principalmente sobre las
relaciones Norte-Sur, el Estado de Bienestar en Amrica Latina, democracia y desigualdad social,
polticas sociolaborales y economa poltica. Pgina web: <www.international.uni-kassel.de>.
Palabras claves: desigualdad, paradoja latinoamericana, valencias afectivas, Norbert Elias,
Amrica Latina, Argentina.
Nota: traduccin del alemn de Mariano Grynszpan.
Nueva Sociedad 239 138
Hans-Jrgen Burchardt

que muestran un desarrollo industrial1. Aunque las tasas de pobreza dismi-


nuyeron claramente en la ltima dcada, el 15% de la poblacin que logr
salir de esa situacin suele llevar una existencia situada apenas por encima
del umbral mnimo y sufre el riesgo constante de una nueva cada social en
la mayora de los pases. Mientras tanto, la dcima parte ms rica ya concen-
tra hasta 50% de los ingresos nacionales2. La inequidad extrema no solo se
manifiesta en trminos de ingreso y patrimonio, sino que tambin se refleja
en un dispar acceso a la tierra y a bienes pblicos esenciales como la educa-
cin, la salud o la seguridad social. Dentro de este marco las mujeres, los ni-
os, los ancianos y los integrantes de determinados grupos tnicos resultan
particularmente desfavorecidos3. Esta desigualdad constituye, en Amrica
Latina, un tema estructural, dado que el acceso a las posiciones y los bienes
sociales disponibles o deseables ofrece limitaciones de carcter permanente
que atraviesan las generaciones y se han consolidado, desde fines del siglo
xix hasta la actualidad, en un nivel superior al promedio internacional4.

La persistencia de estas desigualdades sociales extremas es llamativa, sobre


todo porque a lo largo de su cambiante historia la regin aplic distintos mo-
delos de desarrollo econmico, vivi diferentes experiencias democrticas y,
por momentos, tambin elabor instancias asociadas a un rgimen de bienes-
tar. La situacin supone una dura prueba para la poltica y las ciencias socia-
les, ya que contradice importantes argumentos esgrimidos por los estudiosos
de ambos campos. En efecto, se suele afirmar desde la teora que la democra-
cia va acompaada a largo plazo de una mejora en las posibilidades de partici-
pacin social5. Esto se interpreta a menudo como una promesa: si el mercado
genera desigualdad a travs de su eficiencia econmica, la democracia crea
igualdad poltica y jurdica y, en definitiva, justicia social6.

1. Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (Cepal): Panorama social de Amrica Lati-
na 2010, onu, Santiago de Chile, noviembre de 2010; Luis Lpez-Calva y Nora Lustig: Declining
Inequality in Latin America. A Decade of Progress?, Programa de las Naciones Unidas para el Desa-
rrollo (pnud) y Brookings Institution Press, Nueva York-Washington, dc, 2010.
2. Cepal: Panorama social de Amrica Latina 2010, cit.; Cepal: Panorama social de Amrica Latina 2011,
onu, Santiago de Chile, noviembre de 2011.
3. Humberto Lpez y Guillermo Perry: Inequality in Latin America: Determinants and Conse-
quences, World Bank Policy Research Paper No 4.504, Washington, dc, 2008; Branko Milanovic
y Rafael Muoz de Bustillo: La desigualdad en la distribucin de la renta en Amrica Latina:
situacin, evolucin y factores explicativos en Amrica Latina Hoy No 48, 2008, pp. 15-42.
4. John Coatsworth: Inequality, Institutions and Economic Growth in Latin America en Journal
of Latin American Studies vol. 40, 2008, pp. 545-569; Ewout Frankema: Has Latin America Always
Been Unequal? A Comparative Study of Asset and Income Inequality in the Long Twentieth Century,
Brill, Leiden-Boston, 2009.
5. Peter H. Lindert: Growing Public. Social Spending and Economic Growth since the Eighteenth Cen-
tury, 2 vols., Cambridge University Press, Cambridge, 2004.
6. Thomas H. Marshall: Class, Citizenship and Social Development, University of Chicago Press,
Chicago, 1977.
139 Tema Central
Por qu Amrica Latina es tan desigual?

La paradoja latinoamericana7, caracterizada por la convergencia tenaz entre


democracia y alta desigualdad social incluso en etapas de prosperidad eco-
nmica, es atribuida hasta hoy por muchos analistas a los dficits y defectos
polticos e institucionales, como as tambin a la insuficiente dotacin de re-
cursos destinados al Estado de Bienestar. Sin embargo, ninguna de estas hip-
tesis puede confirmarse empricamente de manera fehaciente8. Ocurre que la
desigualdad, la pobreza y el sistema electoral parecen configurar un singular
tringulo latinoamericano9 en el que la democracia liberal, en lugar de pro-
mover la participacin social, legitima la inequidad y es legitimada por ella. Si
se tiene en cuenta este aspecto, la desigualdad social ya no aparece solamente
como un dficit de la democracia, la estructura institucional y el Estado de
Bienestar, sino que al mismo tiempo re-
presenta una expresin institucionaliza- En este escenario, cabe
da y a juzgar por su persistencia muy preguntarse cmo hacen
exitosa de dominacin poltica. las elites y los sectores

En este escenario, cabe preguntarse cmo


de la poltica para perpetuar
hacen las elites y los sectores de la pol- o incluso fomentar la
tica para perpetuar o incluso fomentar desigualdad social a pesar
la desigualdad social a pesar de la apa-
de la aparente presin
rente presin redistributiva ejercida en
el marco democrtico. Esta perspectiva redistributiva ejercida en el
analtica exige conocer profundamente marco democrtico n
el contexto especfico y buscar una aper-
tura emprica adecuada para poder percibir la lgica propia de cada pas,
ms all de las experiencias de Europa occidental y Estados Unidos. Es
necesario realizar un anlisis social descentrado, con categoras e indicado-
res que sean capaces de superar la visin eurocntrica pero que, al mismo
tiempo, permitan establecer mediciones empricas precisas y comparacio-
nes sistemticas. Recurriendo al modelo figuracional de Norbert Elias, el
siguiente aporte intenta desarrollar una herramienta metodolgica para
dicha perspectiva.

7. Hans-Jrgen Burchardt: The Latin American Paradox: Convergence of Political Participation


and Social Exclusion en Internationale Politik und Gesellschaft No 3/2010, pp. 40-51.
8. Cepal: Panorama social de Amrica Latina 2011, cit.; Stephen Haggard y Robert Kaufman: De-
velopment, Democracy, and Welfare States. Latin America, East Asia, and Eastern Europe, Princeton
University Press, Princeton-Oxford, 2008; Ingrid Wehr y H.-J. Burchardt: Soziale Ungleichheiten in
Lateinamerika - Neue Perspektiven auf Wirtschaft, Politik und Umwelt, Nomos, Baden-Baden, 2011.
9. pnud: La democracia en Amrica Latina. Hacia una democracia de ciudadanas y ciudadanos, Alfagua-
ra, Buenos Aires, 2004.
Nueva Sociedad 239 140
Hans-Jrgen Burchardt

Las condiciones de un anlisis social descentrado

Hasta hoy, el anlisis social occidental se basa mayormente en dos relatos.


Por un lado, est la comprensin eurocntrica del desarrollo como proceso
evolutivo lineal, que apunta a alcanzar un objetivo abstracto, proyectado
en el futuro y medido en funcin de las experiencias europeas. All conver-
gen la prosperidad econmica, el desarrollo de una democracia liberal y el
equilibrio del Estado de Bienestar social enmarcado en la poca moderna
de Europa y eeuu. Este universalismo de one multiple repeated history10 ha
recibido numerosas crticas11, pero esas mismas crticas ofrecen un escaso
sustento emprico y tienden a ser poco comparables e inexactas desde el
punto de vista metodolgico.

Estrechamente vinculado a esta idea de progreso se encuentra el segundo


relato, androcntrico y liberal, que concibe al individuo como un maximi-
zador racional de los beneficios y la libertad, cuya presencia es fundamental
para las instituciones y el desarrollo de la sociedad12. A partir de Platn, la
mirada de la actuacin humana oscil entre la pasin inconstante y fre-
cuentemente desmesurada y la razn muchas veces ineficaz; sin embar-
go, desde fines del siglo xvi pudieron observarse dos tendencias: la revalo-
rizacin del control racional como una virtud que debe internalizarse y
el desarrollo de la categora correspondiente al inters individual. La razn
estaba llamada a apaciguar y transformar las fuerzas destructivas y beli-
gerantes de la pasin. As fue como la filosofa europea del Estado releg
lentamente las pasiones de la codicia (por el poder), la avaricia, el afn de
lucro, las apetencias sexuales y de otro tipo como momentos de desarrollo
social determinantes de la accin y, en cambio, legitim las instancias del
inters. Estas nuevas normas de comportamiento prometan la previsibili-
dad, es decir, el dominio del carcter imprevisible propio del ser humano.
Las pasiones desenfrenadas se convirtieron en intereses restringidos, que
sopesan de manera cada vez ms estratgica una actuacin social y le otor-
gan al mismo tiempo la posibilidad de ser evaluada13.

10. Peter Taylor: Modernities: A Geohistorical Interpretation, Polity Press, Cambridge, 1999.
11. Arturo Escobar: Encountering Development. The Making and Unmaking of the Third World, Prin-
ceton University Press, Princeton, 1995; Gayatri Chakravorty Spivak y Sarah Harasym (eds.): The
Post-Colonial Critic. Interviews, Strategies, Dialogues, Routledge, Nueva York-Londres, 1990.
12. Max Weber: Economa y sociedad. Esbozo de sociologa comprensiva, Fondo de Cultura Econmica,
Mxico, 1964.
13. Albert Otto Hirschman: The Passions and the Interests: Political Arguments for Capitalism Before
Its Triumph, Princeton University Press, Princeton, 1977.
141 Tema Central
Por qu Amrica Latina es tan desigual?

Desde entonces, el estudio de los afectos humanos se desplaza al plano mi-


croanaltico o se considera un elemento situado en las antpodas de la razn,
como algo imprevisible o irracional. Sin embargo, para comprender este se-
gundo relato de la modernidad es necesario realizar un abordaje exhaustivo
de lo emocional. No se trata de elaborar una crtica fundamental del indivi-
dualismo, sino nicamente de reintegrar las dimensiones de los afectos al
anlisis de los motivos determinantes de los actos y los procesos sociales;
porque las emociones no se pueden escindir por completo del discernimiento
cognitivo y porque los rituales (colectivos) efectuados por las personas no son
totalmente irreflexivos ni inconscientes. Tampoco se debe suponer que las
acciones llevadas a cabo por los sujetos de determinadas partes del mundo
revisten un carcter ms apasionado que en otros lugares. Lo que se seala es
que cada persona, en diversa medida, tiende a identificarse y a organizarse en
los colectivos sociales, orienta su actuacin hacia ellos y se gua por aspectos
emocionales. Por lo tanto, desde esta perspectiva revisada, se hace necesario
debatir de manera complementaria las interrelaciones racionales y emociona-
les que se producen entre el ser humano y su entorno social, con las formas
visibles y existentes de articulacin mutua: los actos no deben ser analizados
solo a travs del concepto liberal del in-
dividualismo, sino que al mismo tiempo Norbert Elias ofrece
deben ser considerados como un modo de
interesantes propuestas
bsqueda de la identidad tambin emo-
cional dentro del terreno colectivo. para elaborar una
estructura metodolgica
La tarea conlleva una gran dificultad, pues- ms all del anlisis
to que es necesario definir con precisin la
relacin entre el comportamiento racional/
social basado en la teora
emocional y el comportamiento individual/ de la modernizacin n
colectivo, as como los factores de esta com-
binacin que en definitiva determinan la actuacin social. Norbert Elias, cuyo
modelo figuracional se abre explcitamente a procesos sociales que trascienden
las naciones desarrolladas, ofrece interesantes propuestas para elaborar una es-
tructura metodolgica ms all del anlisis social basado en la teora de la mo-
dernizacin. Su visin presenta el desarrollo social como modelos en espacio y
tiempo14, debido a lo cual el registro emprico y la consideracin de los contex-
tos locales resultan para l esenciales. Elias est convencido de que no existe el
homo clausus universal, es decir, el individuo situado fuera de la sociedad y redu-
cible a un ncleo o deseo propio. Los seres humanos solo pueden ser pensados

14. N. Elias: Sociologa fundamental, Gedisa, Barcelona, 1982.


Nueva Sociedad 239 142
Hans-Jrgen Burchardt

entonces en plural, ya que estn vinculados mediante interdependencias trans-


generacionales que reciben la influencia de las personas y, a su vez, influyen
en sus emociones, pensamientos y acciones. Las interrelaciones sociales entre
estructuras y acciones (racionales y afectivas) deben ilustrarse siempre sobre la
base de un ejemplo concreto en lugar de apoyarse en una explicacin universal.
De este modo, en ltima instancia, Elias trasciende tanto el concepto clsico de
individuo como la comprensin subordinada del afecto humano.

Para poder identificar y describir lo singular y lo colectivo desde un punto


de vista relacional, Elias elabora el concepto de la sociedad en figuraciones,
donde mltiples individuos conviven de diversas maneras y en numerosos
entrelazamientos a travs de diferentes y delicados equilibrios de poder.
Dentro de este marco, el poder no es la descripcin de un estado, sino que
se explica como atributo relacional de fluctuaciones. Con el anlisis de estos
equilibrios de poder, Elias tiene en cuenta la dinmica de espacios del orden
social y sus formas de legitimacin, y ubica siempre en el centro el poder y
el posicionamiento social (como formulacin de la razn y la emocin)15. Por
lo tanto, para l tambin es relevante la perpetuacin de la exclusin social
interna, un componente clave en Amrica Latina.

A partir de este enfoque, Elias descentra radicalmente los dos relatos de la teo-
ra eurocentrista. En primer lugar, considera que las estructuras de la socie-
dad surgen de actos volitivos, planes y pasiones espontneos e incalculables de
muchas personas; por lo tanto, bajo los patrones y esquemas visibles subyacen
procesos ntegros contingentes que no son lineales y no pueden ser controlados
o previstos en su complejidad. En segundo trmino, la razn y el afecto no se
conciben como antpodas, sino como una relacin complementaria. En otras
palabras, desde la perspectiva de Elias, ni las estructuras o dinmicas univer-
sales dominan lo particular, ni lo universal se ve determinado de manera esen-
cial por la propia identidad, cultura o etnia. Lo que adquiere mayor relevancia
es la interdependencia entre estos polos, expresada a travs de diferentes for-
mas de proceso social. Y para someter esta interdependencia a observaciones
empricas, es necesario incorporar al anlisis la dimensin emocional.

Anlisis figuracional en el caso latinoamericano

Para sondear las caractersticas de lo individual y lo colectivo de manera re-


lacional y facilitar el acceso a una medicin emprica, Elias desarroll tres

15. N. Elias: El proceso de la civilizacin. Investigaciones sociogenticas y psicogenticas, Fondo de Cul-


tura Econmica, Mxico, df, 1988.
143 Tema Central
Por qu Amrica Latina es tan desigual?

categoras principales. La primera de ellas est compuesta por las valencias


afectivas, es decir, el grado de influencia emocional que se registra en las in-
terdependencias sociales de las personas. La calidad y la cantidad de esas
interdependencias se ven determinadas por los diferenciales y los equilibrios
de poder, expresados a travs de las categoras integracin y diferenciacin. La
integracin es la funcin de supervivencia de un grupo dirigida a disminuir
la violencia fsica, que desemboca en estructuras/organizaciones sociales y
finalmente en el monopolio estatal. Por su parte, la diferenciacin y sobre
todo la divisin del trabajo profundizan y extienden las cadenas de interde-
pendencias sociales16. Con esta combinacin de categoras psicogenticas y
sociogenticas, Elias se aproxima empricamente a la transformacin de las
estructuras sociales y personales dentro de un proceso especfico.

Esto puede ilustrarse a travs del ejemplo de una sociedad latinoamerica-


na17. Con las recientes celebraciones del bicentenario de su independencia,
la regin recuerda que desde hace tiempo es duea de su destino. Por cierto,
en unos cuantos casos las condiciones iniciales no eran demasiado distintas
de las de algunos pases europeos. Sin embargo, a pesar de las numerosas
diferencias internas, todo el subcontinente
presenta la particularidad ya mencionada, la En 1940, el economista
paradoja latinoamericana. Colin Clark lleg a
pronosticar que, a ms
Argentina constituye un caso emblemtico18.
Desde 1880 la economa argentina registr un tardar en 30 aos,
fuerte crecimiento, que se sostuvo prcticamen- Argentina sera una de
te sin interrupciones19. De hecho, a comienzos
las cuatro naciones
del siglo xx el pas ya ostentaba el mismo ingre-
so per cpita que Alemania. Esta fase de gran del mundo con mayor
expansin se mantuvo durante medio siglo, de ingreso por habitante n
manera tal que en 1940, el economista Colin
Clark20 lleg a pronosticar que, a ms tardar en 30 aos, Argentina sera una de
las cuatro naciones del mundo con mayor ingreso por habitante. Poco despus,
sin embargo, el pas se vio envuelto en graves conflictos sociopolticos y sufri

16. N. Elias: Sociologa fundamental, cit.


17. Para una perspectiva actual del anlisis figuracional en el marco latinoamericano, v. Hsper
Eduardo Prez Rivera (ed.): Norbert Elias. Un socilogo contemporneo. Teora y mtodo, La Carreta,
Medelln, 2010.
18. Agradezco a Ezequiel Bistoletti por su ayuda en la elaboracin de este ejemplo.
19. Roberto Corts Conde: El crecimiento de la economa argentina, 1870-1914 en Leslie Bethell:
Historia de Amrica Latina 10. Amrica del Sur 1870-1930 [1986], Crtica, Barcelona, 1992.
20. The Conditions of Economic Progress, Macmillan, Londres, 1940.
Nueva Sociedad 239 144
Hans-Jrgen Burchardt

una marcada cada econmica21. La inestabilidad, la pobreza y la profunda


desigualdad se convirtieron en caractersticas centrales de la sociedad, favoreci-
das por el autoritarismo poltico y un pndulo cvico-militar22 que solo se des-
activ tras la ltima y brutal dictadura (1976-1983). El advenimiento posterior de
la democracia estuvo lejos de significar el fin de las crisis sociales y econmicas,
las cuales reaparecieron de manera regular
A lo largo de la historia, tras breves periodos de prosperidad, provo-
los diversos actores cando frecuentes virajes polticos23.
nunca promovieron su
Tras 40 aos dedicados al estudio de Ar-
participacin activa en gentina, el experto alemn Peter Wald-
el Estado para articular mann lleg a la conclusin de que estos fe-
sus propios intereses, nmenos no solo se deben a las consabidas
deficiencias estructurales (como una re-
sino que lo hicieron
tardada reforma agraria) o institucionales
a travs de su poder (como el hiperpresidencialismo o el dbil
conflictivo (y violencia) n Estado de derecho). Waldmann atribuye
bsicamente el estancamiento argentino al
modo de pensar de los grupos dominantes (y la sociedad). Este modelo de
mentalidad, que resulta muy marcado y determinante a la hora de rechazar
vas alternativas de desarrollo, se caracteriza por los siguientes rasgos: a) una
identidad (nacional) dividida frente al propio pas como consecuencia de la
inmigracin europea; b) una visin del Estado como botn para los intereses
particulares que se extiende hasta hoy e involucra a los actores principales
(desde movimientos sociales y sindicales hasta empresarios y militares); c) un
individualismo excesivo (asociado al ideal de la libertad personal irrestricta,
ya mencionado por Max Weber como motivacin de los migrantes), reflejado
adems en la escasa disposicin a buscar soluciones consensuadas a los con-
flictos24; y d) la falta de proyectos integrales de desarrollo25. Esta explicacin

21. Este deterioro puede observarse claramente a travs de un ejemplo relacionado con la situa-
cin actual: en 1929, la red ferroviaria argentina contaba con unos 38.000 km y era superior a la
de las potencias regionales como Brasil (32.000 km) o Mxico (23.000 km). Ver Brian R. Mitchell:
International Historical Statistics: The Americas, 1750-1988, Macmillan, Basingstoke, 1993. Tras los
procesos de privatizacin aplicados desde la dcada de 1980, Argentina cuenta hoy con solo
5.000 km de ferrocarriles que funcionan con un psimo nivel, como volvi a demostrar la ltima
tragedia ocurrida en febrero de 2012 en la ciudad de Buenos Aires.
22. Eugenio Kvaternik: El pndulo cvico-militar: la cada de Illia, Tesis, Buenos Aires, 1990.
23. Pablo Gerchunoff y Lucas Llach: El ciclo de la ilusin y el desencanto: un siglo de polticas econmi-
cas argentinas, Ariel, Buenos Aires, 1998.
24. Algunos autores incluso creen que los grupos econmicos dominantes promovieron inten-
cionalmente la constante inestabilidad poltica y econmica para fortalecer sus posiciones de
privilegio. Ver Jorge Sbato: La clase dominante en la Argentina moderna: formacin y caractersticas,
Cisea, Buenos Aires, 1988.
25. P. Waldmann: Argentinien Schwellenland auf Dauer, Murmann, Hamburgo, 2010.
145 Tema Central
Por qu Amrica Latina es tan desigual?

sociopsicolgica se presenta aqu como una tentativa experimental que, tanto


en el plano terico como emprico, debe ser fundamentada, sistematizada y
sometida a una reflexin crtica. Cabe sealar que Waldmann, por ejemplo,
casi no profundiza el tema de la mentalidad en trminos de categora. Ms
all de esto, la estructura analtica mencionada tambin puede servir como
propuesta para aproximarse desde el modelo figuracional de Elias a Argenti-
na y la paradoja latinoamericana.

El surgimiento de la nacin argentina se bas, por un lado, en un masivo flujo


de recursos desde el exterior, que signific una Belle poque extendida hasta
la Primera Guerra Mundial, gener un boom econmico de casi 40 aos y pro-
movi el florecimiento cultural del pas. Los sectores dominantes del campo
pronto aprendieron a explotar de manera ptima sus tierras frtiles y aposta-
ron por una canasta de productos de exportacin escasamente diversificada
(lana, carne, cereales), que inclua bienes destinados a satisfacer las necesidades
cotidianas y, por ende, garantizaba una demanda relativamente estable aun en
pocas de crisis internacional. Por otro lado, las corrientes migratorias, apo-
yadas en la generosa legislacin receptiva, se manifestaron con mucha mayor
intensidad que en otros pases de la regin y significaron una gran influencia
social de los recin llegados. El boom econmico asegur una movilidad social
ascendente, lo cual permiti la temprana aparicin de amplias capas medias y
facilit la integracin general. Sin embargo, este proceso dificult la formacin
de un sentido de identidad comn y agudiz el ya marcado accionar autorrefe-
rencial de los sujetos (motivados por la bsqueda de una mayor libertad). Las
relaciones (familiares) ideales, modeladas desde los pases europeos de origen,
siguieron siendo importantes puntos de referencia para los grupos dominan-
tes y los posteriores inmigrantes. Argentina se vio ms como la avanzada de
Europa que como una nacin propiamente dicha. Esta imagen interna defini
la poltica migratoria, destinada a poblar el pas e impulsada activamente por
los sectores del poder a partir de finales de la dcada de 187026. Desde la forma-
cin del Estado y la nacin, las experiencias colectivas con influencia europea
favorecieron las opciones orientadas hacia afuera y obstaculizaron los intentos
dirigidos a crear una identidad argentina, a desarrollar las instituciones polti-
cas y a consolidar mecanismos para la solucin de conflictos.

Si se aplican las categoras de Elias a esta figuracin, surge el siguiente mo-


delo explicativo: debido al flujo masivo de recursos y al origen migratorio

26. Tulio Halperin Donghi: Para qu la inmigracin? Ideologa y poltica inmigratoria y acelera-
cin del proceso modernizador. El caso argentino 1810-1914 en Jahrbuch fr Geschichte von Staat,
Wirtschaft und Gesellschaft Lateinamerikas No 13, 1976.
Nueva Sociedad 239 146
Hans-Jrgen Burchardt

de amplias capas de la poblacin, Argentina no tuvo una integracin social


profunda. Los sectores dominantes nunca se vieron obligados a luchar por
un monopolio central, ya que el volumen medio de ingresos garantizaba su-
ficientes recursos (y poder) a todos los grupos preponderantes. Bajo tales cir-
cunstancias, no pareca necesario contar con rganos fuertes y centralizados.
Hubo que esperar hasta la fundacin del Estado para que aparecieran la mo-
neda propia, las leyes, las burocracias, el establecimiento de una capital y otras
instituciones similares. La clara renuencia a pagar impuestos que se pone de
manifiesto en los grupos dominantes (y en otros sectores) refleja hasta hoy
la escasa legitimacin y capacidad de coaccin del Estado27. A lo largo de la
historia, los diversos actores nunca promovieron su participacin activa en el
Estado para articular sus propios intereses, sino que lo hicieron a travs de su
poder conflictivo (y violencia).

La influencia de las exportaciones fue siempre decisiva, aun en las fases de orien-
tacin hacia el mercado interno, cuando cumpli un papel trascendente la redis-
tribucin de los ingresos derivados del sector. Su significado econmico debilit
adems el proceso imperativo hacia la diferenciacin social. Por lo tanto, nunca se
produjo la interdependencia social a la que haca referencia Elias y que, desde
una perspectiva europea, inclua primero una consolidacin y luego una lenta
democratizacin y despersonalizacin del poder, la cual desembocaba finalmente
en el Estado occidental. Esto podra explicar por qu el populismo28 y la violencia
siguen siendo hasta hoy importantes medios polticos en Argentina. La brutali-
dad lleg a su mxima expresin con la ltima dictadura militar, que mostr una
singular dureza dentro del contexto regional y se cobr segn estimaciones al-
rededor de 30.000 vctimas. Elias considera que la interdependencia social guarda
un estrecho vnculo con el control emocional: cuando se resquebraja el tejido, au-
menta la probabilidad de que se utilice la violencia en la poltica.

Con las categoras figuracionales de Elias es posible precisar esta interpretacin


de la Argentina y afirmar que sus cadenas de interdependencia se caracterizan

27. Esta escasa disposicin a pagar los impuestos an se mantiene. Por ejemplo, en 2008, las ini-
ciativas dirigidas a aumentar ligeramente los gravmenes a la exportacin de productos agrco-
las (sobre todo, la soja) desembocaron en una abierta confrontacin entre los terratenientes y el
gobierno. De la misma forma, la Confederacin General del Trabajo (cgt) tambin se opone a las
propuestas polticas tendientes a que los trabajadores con mayores ingresos paguen algo ms en
concepto de impuesto a las ganancias, aun cuando la carga tributaria sigue siendo muy baja si se
compara con el nivel internacional.
28. Marcos Novaro alude a la estrecha relacin existente entre la falta de representatividad del
Estado y el surgimiento en Argentina del populismo tradicional a partir de la dcada de 1930 y
del neopopulismo conceptualmente opuesto en los aos 1990. Ver M. Novaro: Los populismos
latinoamericanos transfigurados en Nueva Sociedad No 144, 7-8/1996, disponible en <www.nuso.
org/upload/articulos/2517_1.pdf>.
147 Tema Central
Por qu Amrica Latina es tan desigual?

por una muy fuerte orientacin externa. De tal modo, las elites rechazan la
integracin, evitan el pago de impuestos y prefieren depositar su dinero en el
extranjero29. Desde all tambin se forman los patrones de consumo y el estilo
de vida, como sealaba Gino Germani30 ya en la dcada de 1960. Mientras
tanto, la altsima tasa de empleo informal (que hoy afecta aproximadamente
a 50% de la poblacin activa y que representa una de las principales causas
de la desigualdad social) hace suponer que la mayor diferenciacin de las es-
tructuras internas tiene escasa importancia funcional para los grupos domi-
nantes y no es prioritaria. Evidentemente, los contactos forneos proporcio-
nan suficientes ofertas compensatorias. Recurriendo una vez ms al enfoque
de Elias, cabe sostener que la orientacin
externa de Argentina y quizs de toda El modelo figuracional
Amrica Latina, aunque con diferentes tambin se apoya en
caractersticas gener interdependencias conductas de tipo afectivo
relativamente dbiles y limit (hasta la ac-
a travs de las cuales
tualidad) las posibilidades de alcanzar la
cohesin social. los sectores dominantes
reafirman su visin
En este caso, el modelo figuracional demues-
tra que la orientacin externa de la regin y obtienen finalmente
no puede atribuirse solo a los estmulos o la legitimacin
coacciones estructurales, sino que tambin de toda la sociedad n
se apoya en conductas de tipo afectivo a
travs de las cuales los sectores dominantes reafirman su visin y obtienen fi-
nalmente la legitimacin de toda la sociedad. Dicho en otras palabras, lo que
garantiza la alineacin hacia afuera a largo plazo no es nicamente la influencia
importante del mercado mundial o el poder hegemnico de los discursos y de
sus representantes, sino la permanente orientacin externa de las elites locales,
que parece basarse ms en aspectos tradicionales (y emocionales) que en cues-
tiones funcionales. Esta interpretacin se ve sustentada por la enorme capaci-
dad de adaptacin de Amrica Latina, que de manera recurrente ha permitido
aplicar nuevos modelos forneos en ltimo trmino, el neoliberalismo y que
convirti la regin en el cementerio de las estrategias fallidas de desarrollo31.

29. Los anlisis empricos demuestran, por ejemplo, que la fuga de capitales y el endeudamiento
externo de Argentina estn relacionados: por cada dlar estadounidense que lleg al pas en
concepto de deuda externa, hubo otro dlar que dej el pas por efecto de la fuga de capitales. Ver
Eduardo Basualdo y Matas Kulfas: Fuga de capitales y endeudamiento externo en la Argenti-
na en Realidad Econmica No 173, Buenos Aires, 2000.
30. Gino Germani: Poltica y sociedad en una poca de transicin. De la sociedad tradicional a la sociedad
de masas, Paids, Buenos Aires, 1962.
31. Andreas Boeckh: Die Ursachen der Entwicklungsblockaden in Lateinamerika: Einige ent-
wicklungstheoretische Mutmaungen en Leviathan vol. 30 No 4, 2002, pp. 509-529.
Nueva Sociedad 239 148
Hans-Jrgen Burchardt

Del mismo modo, a la hora de analizar los problemas y las deficiencias en el plano
interno, amplios grupos de la poblacin e importantes crculos intelectuales si-
guen asignando an hoy una responsabilidad primaria a los factores externos32.

El modelo de Elias abre una nueva perspectiva para el anlisis de la para-


doja latinoamericana. No solo permite realizar un acercamiento emprico a
la orientacin externa de las elites locales e incorpora all la dimensin del
afecto, sino que adems explica su comportamiento interno, sobre el que se
escucha mucho (en relacin con la problemtica de la desigualdad), pero no
se sabe casi nada. Dado que las cadenas de interdependencia regionales se
caracterizan por una marcada jerarquizacin y distancia entre importantes
grupos de la poblacin, tambin es necesario plantear (e investigar emprica-
mente) en qu medida en Amrica Latina los procesos de integracin social
ya son expresin de una sociedad que se identifica como capitalista33. Para
Elias, el proceso de desarrollo europeo presupona la formacin del Estado
y el desarrollo del capitalismo; significa acaso que configuraciones como las
latinoamericanas reflejan una organizacin social no capitalista o que es po-
sible identificar otros modos dominantes? Habida cuenta de que el modelo
figuracional no se centra en el Estado, ni en el mercado, ni en los actores, la
pregunta parece muy pertinente. Esto conduce, adems, a otra perspectiva de
cara al futuro: cabe pensar que, si se siguen subestimando las valencias afec-
tivas de las elites locales, la prxima generacin de estrategias econmicas,
prcticas de buena gobernanza y reformas sociales tampoco ser demasiado
eficaz para eliminar los males arraigados en Amrica Latina.

Nuevas perspectivas para la investigacin de la desigualdad

El modelo figuracional parece muy adecuado para realizar una investigacin


que considere las lgicas propias de cada contexto y sociedad, como asimis-
mo las de la paradoja latinoamericana. Elias se aparta del anlisis eurocn-
trico marcado por la teora de la modernizacin, pero mantiene su particular
atractivo, consistente en observar y comparar los fenmenos sociales de for-
ma sistemtica. Para ello, desarrolla una estructura metodolgica que per-
mite observar el conjunto sin perder de vista los detalles. No obstante, aun-

32. En Argentina, por ejemplo, tanto en el discurso oficial como en la opinin pblica, las insti-
tuciones financieras internacionales y sus aliados locales fueron sealados como los mximos
responsables del colapso de 2001. La legitimacin (electoral) previa y el apoyo masivo y activo a
los programas neoliberales aplicados con particular rigor en el pas prcticamente no fueron
sometidos al anlisis crtico y hasta hoy no forman parte de la memoria colectiva.
33. Ver Anita Weis: El proceso de individualizacin de los obreros industriales en Colombia en
H.E. Prez Rivera (ed.): ob. cit., pp. 117-131.
149 Tema Central
Por qu Amrica Latina es tan desigual?

que el modelo figuracional est preparado para comparar dinmicas sociales


contemporneas, es necesario adaptar su concepto metodolgico y sus cate-
goras al estado actual del conocimiento. Por cierto, resulta especialmente
controvertida la hiptesis antropolgica basada en el modelo explicativo
y referida a una accin social originada en el temor arcaico del individuo
frente al otro (la naturaleza, el hombre), que bsicamente solo puede trans-
formarse en seguridad a travs de la dominacin. En los estudios de Elias
sobre el proceso de la civilizacin este motivo determinante de los actos
ocupa la categora central del autocontrol y genera varios problemas. Por un
lado, se presupone que la difusin de las conductas afectivas tiene lugar so-
bre todo a travs de las elites, aunque los anlisis histricos han relativiza-
do claramente este enfoque y los movimientos sociales siempre han jugado
un papel importante en Amrica Latina34. Adems se podra indagar, por
ejemplo, en qu medida presentan una orientacin externa las capas bajas/
medias de la regin y cules son las fuentes que alimentan esa visin en el
nivel transgeneracional. Otro punto interesante para el debate es la rela-
cin entre el desarrollo de la civilizacin occidental y el mayor control del
afecto, ya que las tendencias destructivas y los excesos de violencia manifestados
en las sociedades europeas durante el siglo xx
no pueden ser interpretados como una
Parece entonces
mera regresin temporal. Esos fenmenos necesario integrar la
fueron posibles tal vez debido a, y no a pe- dimensin del afecto al
sar de, la civilizacin35.
anlisis social y extenderla
Parece entonces necesario integrar la di- tanto a otras esferas
mensin del afecto al anlisis social y ex- como a otras pasiones n
tenderla tanto a otras esferas como a otras
pasiones. Para ello se puede acudir, en el primero de los casos, a estructuras
socioeconmicas o recursos materiales. Como se seal anteriormente, no es
posible recurrir a las tasas de ahorro e inversin, la distribucin de la rique-
za o la legitimidad de las polticas fiscales para obtener informacin sobre las
relaciones afectivas que mantienen los individuos o los grupos respecto a su
sociedad? Cmo debe interpretarse el hecho de que el lucro desmedido y la
corrupcin signifiquen el descrdito y la vergenza, o reciban una sancin so-
cial? Qu reflejan las elites econmicas, polticas o intelectuales que, como en
Amrica Latina, aparentemente estn siempre dispuestas a aceptar los ms al-
tos niveles de desigualdad mundial a pesar de la gran riqueza existente? Qu

34. H.-J. Burchardt y Rainer hlschlger (eds.): Soziale Bewegungen und Demokratie in Lateiname-
rika - Ein ambivalentes Verhltnis, Nomos, Baden-Baden, 2012.
35. Zygmunt Baumann: Modernidad y holocausto, Madrid, Sequitur, 1989.
Nueva Sociedad 239 150
Hans-Jrgen Burchardt

opciones se presentan para el surgimiento de una poltica comprometida con


la justicia social?

En segundo lugar, de acuerdo con Spinoza, el anlisis del afecto humano podra
priorizar el placer (como la simpata), en lugar del temor36. Por ejemplo, para ex-
plicar la cohesin social, Elias recurre bsicamente a las categoras de integracin
y diferenciacin. Sin embargo, la pertenencia y la integracin en el nivel colectivo
no solo exigen renunciar a la violencia interna sino que tambin requieren empa-
ta y solidaridad. Por lo tanto, es importante verificar con mayor precisin cul
es la influencia que ejercen las emociones en la organizacin social y los modelos
polticos (paternalismo, populismo, movimientos sociales, etc.).

Asimismo, para descentrar la teora social es fundamental tomar en serio la cr-


tica actual al androcentrismo37. Si se observa el caso argentino a travs de la gran
huelga de inquilinos de Buenos Aires de 1907, la presencia de Evita o la historia
de las Madres de Plaza de Mayo durante la dictadura, queda claro que el desa-
rrollo del pas (y de la regin) siempre cont y sigue contando con una fuerte par-
ticipacin de las mujeres38. En la categora de las valencias afectivas es necesario
realizar las consideraciones pertinentes en materia de gnero. En el mbito de la
integracin, no solo debe examinarse el papel social funcional de las mujeres,
sino que tambin hay que prestar especial atencin a sus ideales y motivaciones.
El tema de la diferenciacin, por su parte, requiere investigar el cambio en las
profesiones y posiciones masculinas y femeninas a fin de comprender su ads-
cripcin social como modo especfico de construccin de gnero. En este caso,
dentro del marco regional, sera interesante analizar el aumento en la cantidad
de mujeres que han accedido al cargo de jefe de Estado.

Desde luego, las ideas expuestas solo constituyen una primera aproximacin en
torno del modelo figuracional para determinar en qu direccin puede aplicarse,
desarrollarse y utilizarse dentro del anlisis poltico. Todo indica que este pro-
ceder tambin se ajusta al sentido otorgado por Elias, que presenta la figuracin
como una herramienta conceptual. El modelo figuracional permite descentrar
el anlisis social eurocntrico sin perder de vista las particularidades. Con su
aporte y su mayor sensibilidad en relacin con el contexto, Amrica Latina po-
dra aprender ms sobre s misma, y tal vez enfrentar los desafos del futuro con
una perspectiva ms propia, ms suya y por tanto mucho ms prometedora.

36. Remo Bodei: Una geometra de las pasiones, Aleph, Barcelona, 1995.
37. Sylvia Walby: Globalization and Inequalities. Complexity and Contested Modernities, Sage, Los n-
geles, 2009.
38. Barbara Potthast: Frauen und soziale Bewegungen in historischer Perspektive en H.-J.
Burchardt y R. hlschlger: ob. cit., pp. 43-57.
Tierras robadas, Colombia es considerada uno de los

hroes sin rostro Civets, una nueva sigla para referir


al grupo emergente que une a
y escuelas esta nacin andino-caribea con
fragmentadas Indonesia, Vietnam, Egipto, Turqua
La desigualdad en y Sudfrica. Sin embargo, detrs de
esta imagen atractiva para las
Colombia en tres actos inversiones extranjeras perviven
crnicas desigualdades mezcladas
con violencias que remiten a la poca
colonial y poscolonial. El despojo de
tierras, la lucha antisubversiva y el
asesinato de sindicalistas y activistas
sociales son solo algunas de las
caras de las profundas iniquidades
que surcan el pas desde su
fundacin. Sorprendentemente, el
gobierno derechista de Juan Manuel
Santos ha incorporado algunos
Jos Luis Novoa S. de estos temas a su agenda.

E s carnaval en Barranquilla, la principal ciudad del Caribe colombiano.


Finales de febrero de 2012. La mayor fiesta popular en uno de los pases
ms felices en el mundo, segn dicen distintos estudios, est llegando a su
punto mximo. En la Batalla de Flores, sbado en la tarde, desfilan comparsas de
marimondas, monocucos, garabatos, toritos, negritas Puloy y tantos otros
de los coloridos disfraces que hacen parte de la tradicin. En las Marimondas
de Barrio Abajo desfilan grandes empresarios de la ciudad junto a amas de casa,
algn desempleado y cientos de personas del comn, todos bajo el mismo an-
tifaz de rasgos de elefante y con las mismas ropas de colores nen que preten-
den desde hace ms de un siglo subvertir por unos das el orden de todos los
das. Los actores de las telenovelas ms vistas desfilan en carrozas montadas

Jos Luis Novoa S.: reportero y gestor de proyectos periodsticos. Director ejecutivo de Consejo
de Redaccin, organizacin que agrupa a los periodistas de investigacin de Colombia.
Palabras claves: desigualdad, racismo, educacin, tierra, Colombia.
Nueva Sociedad 239 152
Jos Luis Novoa S.

sobre camiones, apenas a unos metros de las manos de quienes los siguen
cada noche en la televisin. Un Quico improvisado desfila con una comparsa
variopinta y posa decenas de veces junto a nios que creen que estn frente
al dolo de verdad, el que aparece en televisin desde que sus padres tambin
eran nios. Toda una estampa de felicidad nacional, de unidad en la diferen-
cia, un poco de melting pot estadounidense, de miscigenao brasilea. Ser
cierta tanta belleza? Esa tarde de brisa fresca con sus gentes de fiesta es una
metfora de lo que est pasando en el pas? O justamente, como metfora, es
solo eso, un momento de placer y brisa suave en medio del calor persistente
de todo el ao, un carnaval que en el fondo confirma el statu quo?

Una mirada ms detallada deja ver las costuras: los palcos de la derecha, ms
altos y organizados, tienen escaos para al menos diez filas de cientos de per-
sonas; en las partes bajas hay baos porttiles, venta de cerveza y comestibles
al doble del precio usual, guardianes a la entrada y, en algunos casos, bandas
musicales de respaldo para subir el nimo cuando decaen las presentaciones que
van por la calle. Esos son territorios de la clase media y alta. La entrada est por
encima de los us$ 35 por persona. Tambin de ese lado hay palcos especiales, pa-
trocinados por empresas privadas, con meseros, whisky y licores de calidad para
el que quiera y cuanto quiera, gratis. En ambos lugares se puede ver al poder co-
lombiano, a empresarios, lderes y polticos que se dejan fotografiar por quien lo
desee. En los ltimos aos el carnaval se ha ido convirtiendo en un evento social
por s mismo, cuando por muchas dcadas fue considerado una fiesta esencial-
mente plebeya. Tanto, que muchos barranquilleros de clase alta les huan como
a la peste a esos das de harina en la cara y cerveza en la mano.

A mano izquierda estn los palcos ms populares: tarimas bajas de tres es-
calones, sin guardias a la entrada, sin sitios de comida, salvo algn vendedor
ambulante de papas y pltanos fritos. El bao, si lo tienes a la mano, es algn
matorral de los que se explayan entre esta, la va 40, plena de recintos indus-
triales, y el Magdalena, el gran ro, la columna fluvial por la que ha sucedido
buena parte de la historia colombiana desde antes de ser pas, desde la Con-
quista espaola. El ro y su territorio, en el que se hunden algunas de las races
ms viejas que explican la desigualdad secular en una nacin que hoy es una de
las promesas para el capital internacional; uno de los Civets, la ms reciente
denominacin de los analistas econmicos para referirse a un grupo de pases
en ascenso: Colombia, Indonesia, Vietnam, Egipto, Turqua y Sudfrica.

El carnaval es una buena manera de comenzar a desenredar esta historia. La


de un pas desigual como pocos en el mundo, que quiere salir del llamado
153 Tema Central
La desigualdad en Colombia en tres actos

Nueva Sociedad / Ca_teter 2012

Ca_teter (Jorge Mato) naci en Montevideo. Es artista visual e ilustrador egresado de la Escuela
Nacional de Bellas Artes. Ha publicado la historieta Ca_teter y Norris en la revista Vagn de Uru-
guay y Digestin Figurada de Barcelona. Ha exhibido sus trabajos en algunas exposiciones indivi-
duales y colectivas. Realiza tarea docente en talleres de formacin artstica para nios y adolescen-
tes. Correo electrnico: <matojorge@gmail.com>. Blog: <laboratoriodelcateter.blogspot.com.ar>.
Nueva Sociedad 239 154
Jos Luis Novoa S.

Tercer Mundo siguiendo la senda de Brasil o Chile, pero manteniendo in-


tacta en la prctica la estructura de poder social que tiene rasgos de la poca
colonial, desde donde se explican buena parte de los males actuales.

El despojo de la tierra

La historia de Colombia puede contarse como la historia del despojo de la


tierra. Del despojo de la tierra por parte de los espaoles, y luego de los crio-
llos, a los indgenas; luego, de los colonos al Estado; de los terratenientes a
los colonos; de los narcotraficantes y las guerrillas a los indgenas, negros y
colonos; de muchos terratenientes ayudados por notarios corruptos, frente
a todo aquel contra el que pudieran; de empresarios agrcolas y ganaderos
aliados con los dems despojadores contra todos los despojados. Hay todas
las posibilidades, documentadas, contadas, con las evidencias abiertas, con la
feroz realidad de millones de colombianos forzados a salir del campo a las
ciudades por grupos armados que llegaron a unos extremos de horror que
an nos duele contar y que quizs se resuman para no enumerar la sangre
y las heridas en la cabeza de una vctima que es pateada por los asesinos
como baln de ftbol ante la vista inerme y aterrorizada de los que queda-
ron vivos, como sucedi en la masacre de Mapiripn, entre el 17 y el 20 de
julio de 1997.

Cada vez queda ms claro, por investigaciones periodsticas como las que
revela cotidianamente el sitio web Verdad Abierta, que detrs de la lucha
antiguerrillera emprendida desde los aos 80 por escuadrones paramilita-
res que llegaron a reunir a polticos de calado nacional para refundar
la Patria lo que haba era un esquema sistemtico de robo de tierras, que
en muchos casos fueron destinadas a plantaciones agroindustriales. Lo del
combate contra los abusos de la guerrilla, que dio origen a muchos de esos
grupos, se convirti luego en la tapadera perfecta para encargarse del nar-
cotrfico y del expolio de tierras, fenmenos que vinieron de la mano desde
entonces.

Ese ha sido el penltimo captulo de la larga historia en la que la mayora de


acadmicos y analistas cifran la causa histrica ms profunda que explica la
desigualdad y la pobreza en Colombia. Vengan del espectro poltico o social
de donde vengan, todas las propuestas para lograr una paz duradera, en una
nacin que apenas si ha gozado de breves rfagas de tranquilidad en su his-
toria republicana, pasan por el asunto de la propiedad agraria como requisito
indispensable para pensar en un pas con justicia social.
155 Tema Central
La desigualdad en Colombia en tres actos

El inicio de una historia de la revista Semana resume un caso arquetpico:


Conseguir su finca de 17 hectreas ha sido una hazaa para Eric Vides, un campesino
sucreo de unos 70 aos. En los aos 60, con la reforma agraria de [Carlos] Lleras Res-
trepo, se hizo con otros campesinos de una tierra, pero los quisieron matar. Pasaron
20 aos para que otro gobierno, el de [Virgilio] Barco con el Plan Nacional de Reha-
bilitacin, se la titulara colectivamente. El ao pasado pag al Incoder 400.000 pesos
para legalizar su propiedad individual, pero no le han salido los papeles y ahora unos
cachacos quieren comprarle su tierra por nada.1

Ser despojado o no tener tierra se consolid desde la Colonia como una desven-
taja fundamental, como una forma de discriminacin, explica Augusto Gmez,
profesor de Antropologa de la Universidad Nacional y uno de los acadmicos
que ms han rastreado el tema por fuera de las medidas economtricas2.

Con todo, las cifras son en s mismas elocuentes. El ndice de Gini que mide la
desigualdad en los ingresos de una sociedad, en donde 0 es el escenario ideal en
el que todos obtienen ms o menos lo mismo y 1, el nivel extremo en el que unos
pocos lo tienen casi todo marca un indi-
cador de 0,58 para Colombia, una de las
El ndice de Gini para el
peores cifras en Amrica Latina, apenas sector rural en Colombia
superada por pases como Hait o Brasil, llega a 0,87. Es decir, lo que
segn el periodo que se tome como refe-
debera ser el indicador para
rencia. Es decir, somos uno de los pases
ms desiguales en la regin ms desigual una sociedad feudal de los
del mundo. La riqueza est tan mal re- siglos xii o xiii en Europa n
partida en Amrica Latina que aun los
pases con mejor equilibrio en su ndice de Gini tienen un peor reparto que
las naciones que ocupan las escalas ms bajas en Europa. Pues bien, el ndice de
Gini para el sector rural en Colombia llega a 0,87. Es decir, lo que debera ser el
indicador para una sociedad feudal de los siglos xii o xiii en Europa.

Eso, traducido en personas de carne y hueso, explica los hasta cuatro millones
de desplazados, como llamamos en Colombia a quienes en las ltimas d-
cadas fueron expulsados en forma violenta desde el campo hacia los ncleos
urbanos. Usualmente se integran a las ciudades a las que llegan, engrosan los
barrios suburbanos y entran en un ciclo de economa informal que resulta di-
fcil superar, al menos para la primera generacin. Aun as, con la dificultad de
subsistir, muchos prefieren seguir siendo pobres en la ciudad que ser pobres

1. Tierra a la vista en Semana, 21/8/2010, disponible en <www.semana.com/nacion/tierra-vista


/143386-3.aspx>.
2. Entrevista con el autor, Bogot, 27 de marzo de 2012.
Nueva Sociedad 239 156
Jos Luis Novoa S.

en el campo, y una vez instalados y con alguna posibilidad de ingreso, as sea


frgil, lo piensan ms de dos veces antes de intentar el regreso.

El gobierno de Juan Manuel Santos, elegido en 2010 y con expectativas razo-


nables de ser reelegido en 2014, tiene como uno de sus proyectos bandera la
restitucin de tierras, oportunidades y dignidad a esa poblacin desplazada,
que si se juntara podra disputar por ser una de las diez ciudades ms gran-
des de Amrica Latina. La primera meta, la devolucin de las tierras despo-
jadas, va sufriendo ya los primeros tropiezos en su implementacin (trabas
en la justicia, vacos legales, intereses cruzados, etc.), pero sobre todo, el fan-
tasma que ms amenaza es el de la violencia, pues persisten los asesinatos
de lderes sociales en la lucha por la tierra. La Defensora del Pueblo estatal
revel recientemente que entre 2006 y
La Defensora del Pueblo 2011 ocurrieron al menos 71 asesinatos
estatal revel de lderes de procesos de restitucin de
tierras en 14 departamentos del pas3.
que entre 2006 y 2011
ocurrieron al menos Sobre el modelo nacional para gestio-
71 asesinatos nar la tierra cultivable y sus riquezas,
poco se ha avanzado. Por un lado se
de lderes de procesos de
est incentivando, como en buena par-
restitucin de tierras en te de Amrica Latina, la explotacin de
14 departamentos del pas n los recursos naturales primarios, lo que
est generando un incremento en los
ingresos del Estado. Por otro lado, de los ms de 20 millones de hectreas po-
tencialmente cultivables, solo se dedican unos cinco millones a la agricultura.
Segn cifras oficiales, la ganadera ocupa hoy ms de 38 millones de hect-
reas. Es decir, por cada hectrea agrcola, que tiende a generar ms empleo,
hay ocho hectreas dedicadas a la ganadera, sustento bsico de un modelo
de propiedad de tierras que est en la base misma de la desigualdad nacional.
El columnista Andrs Hoyos lo expres recientemente as en El Espectador: Si
apenas se desarrollara la mitad de la tierra disponible () sera posible redu-
cir el desempleo y el subempleo a la mitad. Dicho de otro modo, existe un co-
losal instrumento para generar millones de puestos de trabajo, que no se usa.
De apa, sus propietarios pagan por no usarlo unos impuestos ridculos4.

3. Defensor pide agilizar investigaciones y sancionar a los responsables en Defensora del Pue-
blo de Colombia, Prensa, 9/4/2012, <www.defensoria.org.co/red/?_item=0301&_secc=03&ts=
2&n=1459>.
4. La cuestin agraria en El Espectador, 21/2/2012, disponible en <www.elespectador.com/
impreso/opinion/columna-328007-cuestion-agraria>.
157 Tema Central
La desigualdad en Colombia en tres actos

Una porcin sustancial de la msica propia del carnaval proviene de las po-
blaciones ribereas del ro Magdalena, la columna lquida del pas. Buena
parte de quienes vienen a la fiesta grande sufrieron la violencia en carne pro-
pia o en la de sus familiares. Casi todos llevan al menos un muerto triste
en sus oraciones. Aun as, siguen cantando y tocando la flauta de millo o la
tambora en las grandes comparsas de esta Batalla de Flores, como se llama el
desfile del sbado. Al mismo tiempo, dueos de muchas de esas tierras usur-
padas tambin vienen al carnaval y algunos, incluso, desfilan.

Ponindole un rostro al hroe negro

Barranquilla, con sus dos millones de habitantes, es un fenmeno urbano re-


lativamente reciente: tiene algo ms de un siglo como puntal del comercio en
el Caribe, a partir de la creacin de un puerto cerca de la desembocadura del
Magdalena. Tiene fama de activa, bullanguera y cuna de las movidas cultu-
rales ms interesantes de la regin. A 90 minutos en carro est Cartagena,
la ciudad inmvil, como la describe Efran Medina, uno de sus escritores
contemporneos. Por all entraron los barcos negreros de la Colonia, y en su
Plaza de la Aduana se vendan los esclavos que haban sobrevivido la feroz
travesa desde la costa occidental de frica. Buena parte de la comunidad
afrodescendiente de Colombia habr tenido al menos un ancestro que pis
esa plaza. Desde entonces se configur en esta ciudad el esquema social, per-
sistente an, de una minora blanca o con muy poco mestizaje dictando los
modos y maneras y manteniendo la estructura social por encima de una ma-
yora negra. El parecido con Sudfrica no es una coincidencia.

Julieta Lemaitre, una bloguera oriunda de Cartagena, recuerda que [c]uando


viva en Cartagena, en los aos 80, haba un gesto terrible que espero haya ca-
do en desuso: era frotarse levemente la piel del dorso de la mano con el ndice
del otro mientras se indicaba, con una expresin entre el humor y el desprecio,
que la persona de la cual se hablaba era negra5. En los ltimos aos ha ha-
bido demandas contra bares y restaurantes por no dejar ingresar a personas
de raza negra sobre cuya vestimenta y actitud no podra haber reparo alguno
que sirviera de excusa para negarles la entrada. Por estos das ha habido una
polmica nacional por el uso de la imagen de un hombre negro, encadenado
como en los viejos tiempos coloniales, como una representacin de la ciudad.
En una asamblea internacional de turismo!

5. Dnde se esconde el racismo? en Desde el jardn, blog, 22/3/2012, <www.lasillavacia.com/


elblogueo/julieta-lemaitre/32281/donde-se-esconde-el-racismo>.
Nueva Sociedad 239 158
Jos Luis Novoa S.

Un repaso a vuelo de pjaro deja ver que en las zonas de clase alta los negros
son los que llevan uniformes: nieras, aseadoras, vigilantes, etc. En los ba-
rrios populares, la inmensa mayora de la poblacin es negra o mulata. Sin
embargo, no hay negros en la historia oficial de Cartagena. No haba. Del
nico de ellos cuyo nombre pervivi, no haba ni siquiera un retrato. En el
Camelln de los Mrtires, la bisagra que une la vieja ciudad amurallada con
Getseman, el arrabal de los esclavos, hay dos hileras de bustos de hombres
blancos, hroes de la Patria y tambin esclavistas pero no de Pedro Romero,
el hroe negro sin rostro. Esa ausencia motiv hace un par de aos la creacin
de un colectivo de artistas que se hizo una pregunta simple: por qu no hay
representaciones claras de los lderes negros e indgenas que lucharon por la
independencia en nuestra ciudad? Entonces naci Pedro Romero Vive Aqu.

El colectivo descubri que, en su momento, el Concejo de la ciudad haba boi-


coteado la construccin de un busto de Pedro Romero y que, a cambio, haba
accedido a hacer un homenaje a un herrero, el oficio de Romero. Donde debi
existir un hroe negro, se puso a un herrero blanco. Y un poco ms lejos de los
bustos del Camelln de los Mrtires. Los artistas hallaron adems que hace
algn tiempo se hizo un busto de Pedro Romero con un rostro inventado,
pues, como est dicho, sus rasgos se perdieron en la historia o acaso nunca
fueron plasmados en un lienzo o en un papel. La estatua era de fibra de vi-
drio, no de bronce o mrmol, como el material de los dems bustos eternos.
De hecho se rompi y la remplazaron por otra. El pintor Alejandro Obregn
pos para ser el rostro de Romero, intentando reivindicar esa ausencia, y ese
busto en alguna parte est, pero an no aparece. La historia de esas estatuas
fallidas les pareci a los artistas toda una metfora de la construccin de las
imgenes de la ciudad y de sus gentes.

Pasaron a la accin: les pusieron pelucas afro a los orondos bustos de los hroes
blancos; produjeron un video del himno de la ciudad que le rehuy a la acua-
rela buclica que tantos tienen en mente y la pobl de nios y nias negros, de
habitantes de los barrios, de la gente cotidiana haciendo sus cosas; documen-
taron el fin de uno de los comedores populares que debi cerrarse para abrirle
paso al espacio peatonal; al logo estilizado de la ciudad, contratado con un es-
tudio creativo forneo, le opusieron un logo hecho por Runner, el mismo artis-
ta popular que hace los avisos con que los autobuses anuncian sus rutas. Pero
sobre todo, le pusieron rostro a Pedro Romero y, por esa va, estn intentando
recuperar para los cartageneros su propia cara: cientos de personas, en cuatro
versiones del evento, crearon en una calle de Getseman su propia visin de
ese hroe negro, cada uno con su retrato: los hay mulatos, de rostro rastafari, al
carboncillo, gordo y de medio lado, desnudo y de espaldas
159 Tema Central
La desigualdad en Colombia en tres actos

Uno de los principales promotores Uno de los principales


de Pedro Romero Vive Aqu es Jhon promotores de Pedro Romero
Narvaez, un realizador audiovisual
joven, negro y de los barrios popu- Vive Aqu es Jhon Narvaez,
lares, tres caractersticas que no van un realizador audiovisual joven,
bien con lo que se estila en la ciudad negro y de los barrios
amurallada. Hay una minora en
populares, tres caractersticas
crecimiento, que se asume negra y
que asume de manera ms abierta la que no van bien con lo que se
discusin y la lucha frente al tema. estila en la ciudad amurallada n
Eso es positivo, indiscutiblemente.
Pero como pueblo cartagenero nos hace falta hacer el duelo por lo que hemos
sufrido por siglos, ya no damos todos el tema por visto, queremos afrontarlo
para sanar, dice en una entrevista6. El racismo contina en Cartagena de to-
das las formas, todos los das. De manera sutil en las relaciones personales y
de manera ms abierta en la prensa, en la publicidad y, en general, en la repre-
sentacin que se hace de nosotros en la televisin, por ejemplo, o en cmo se
vende una ciudad turstica, contina. A pesar de que los avances de algunos
grupos y colectivos como el suyo son significativos, al mismo tiempo cree
que no son suficientes porque el pblico en el que influyen es limitado.

Su definicin de las consecuencias de tener un color ms oscuro de piel en


Cartagena se puede calcar, perfectamente, al resto del pas: ser negro y ser
pobre es una relacin naturalizada y perpetuada por el Estado y la sociedad.
En el barrio, en el colegio, en la familia. Ms all de la cultura, cualquier cosa
que eso sea, el racismo est en la costumbre7.

Una educacin privada de calidad

Bogot, con unos ocho millones de habitantes, es en sentido estricto una ciu-
dad mediterrnea. Est rodeada de tierras por todos lados. El ocano Atln-
tico le queda al menos a 18 horas de carretera. La planicie andina donde est
ubicada a ms 2.600 metros est ubicada en la cordillera oriental, con lo que
la llegada de mercancas hacia y desde el ocano Pacfico implica remontar
tres cadenas montaosas. Aun as, por razones de centralismo histrico, es
el principal motor econmico del pas, al que le aporta la cuarta parte del
pib. Junto con Medelln, la segunda ciudad del pas, tambin enclavada entre

6. Entrevista telefnica y por correo electrnico, 19 de abril de 2012, y reportaje en Cartagena,


marzo de 2012.
7. Ibd.
Nueva Sociedad 239 160
Jos Luis Novoa S.

montaas, es la urbe que ms le ha apostado en la ltima dcada a la educa-


cin como motor de igualdad.

Para Paola Valderrama, una de las dos asesoras del secretario de Educacin
de Bogot, el principal problema del pas respecto de la desigualdad es la bre-
cha entre educacin pblica y privada: Desde ah ya tienes un ciudadano de
primera o de segunda categora. Esto es: si en el colegio privado de calidad
te ofrecen clases de msica, gimnasia, artes e ingls en una jornada que va
hasta las tres o cuatro de la tarde y en el colegio pblico solo te dan clases,
y esto nicamente hasta el medioda, ya de entrada estn condicionadas tus
oportunidades para salir adelante. Y desde el comienzo se empieza a notar
la diferencia: si comparas a un nio de colegio jardn privado y de un colegio
pblico es comn que encuentres mejor psicomotricidad, ms desarrollo en el
habla, una expresin oral mejor elaborada en uno que en el otro, dice8.

El problema ahora, entonces, no es de acceso sino de calidad y del imaginario


sobre lo pblico y lo privado. Una de las cosas que ms han sorprendido al
equipo que comenz funciones en enero pasado tras la eleccin del izquier-
dista Gustavo Petro como alcalde es que hay unos 150.000 nios de estratos
1 y 2 (los rangos ms bajos de la clasifi-
Por qu razn un pobre cacin socioeconmica de seis niveles
prefiere gastar una porcin que se usa para diversos propsitos en
Colombia) que asisten a colegios pri-
considerable de sus
vados. Esto, en momentos en que hay
escasos ingresos pagando un ms de 50.000 cupos escolares sin uti-
colegio privado cuando lizar en la ciudad.
en su propio barrio podra Por qu razn un pobre prefiere gas-
tener estudiando a su hijo tar una porcin considerable de sus
en una escuela pblica? n escasos ingresos pagando un colegio
privado cuando en su propio barrio
podra tener estudiando a su hijo en una escuela pblica? La principal razn
parece cifrarse en el imaginario de que salir de algn colegio privado signi-
fica tener acceso a ms oportunidades, que es determinante para salir de la
pobreza, segn Valderrama9.

De hecho, la mayor parte de esos colegios privados a los que van los hijos de las
clases medias y bajas de la ciudad son considerados de garaje: construidos en

8. Entrevista con el autor, Bogot, 29 de marzo de 2012.


9. Ibd.
161 Tema Central
La desigualdad en Colombia en tres actos

pequeos lotes en los que se apeuscan salones de clase, sin reas verdes, y don-
de se replican los horarios limitados hasta el medioda y el esquema de clases en
el aula de los colegios pblicos.

El reto de Bogot es maysculo: debe resolver la formacin de un milln de


nios en 365 colegios (algunos con varias subsedes), con 32.000 maestros. El
alcalde Petro quiere extender la jornada, para por lo menos igualar el tiempo
neto que un nio o adolescente de colegio pblico ocupa en su estudio res-
pecto de uno de colegio privado de calidad. De entrada tendra que duplicar
el nmero de edificios, porque los actuales se utilizan en doble jornada: un
grupo de nios estudia hasta el medioda y en la tarde hay otro ocupando el
mismo espacio. Petro tambin quiere implementar un grado ms en la educa-
cin secundaria y fortalecer la educacin preescolar para esos 1,4 millones de
nios entre cero y cinco aos.

Tanto Bogot como Medelln han invertido sistemticamente en mejorar sus


infraestructuras: las mltiples megabibliotecas erigidas por ambas ciudades
son ejemplos mundiales; han construido algunas decenas de colegios con una
calidad y espacios solo comparables a los colegios de elite; han reforzado es-
tructuralmente y remodelado a fondo centenares de escuelas; han logrado que
la educacin sea en verdad gratuita, sin cobros disfrazados; han logrado en
muchos casos dotar de implementos y alimentacin complementaria a buena
parte de sus estudiantes. Pero no es suficiente. Ni para esas dos ciudades ni,
mucho menos, para el pas. El rezago es demasiado. Colombia, a diferencia de
Argentina u otros pases, nunca tuvo un sistema educativo nacional y de re-
lativa calidad. Uno de los principales problemas, como lo seala Valderrama,
es que la gente no ha entendido ni ha tomado conciencia de que la educacin
pblica es un bien y un derecho que hay que proteger10.

Para Consuelo Uribe, directora del Departamento de Sociologa de la Univer-


sidad Javeriana, efectivamente en Colombia la educacin es la puerta de ac-
ceso a la movilidad social, pero tambin es la puerta para la reproduccin de
las desigualdades sociales. En nuestro pas, la nocin de clase social sigue
estando vigente. Es decir, puede haber movilidad social entre los llamados
estratos socioeconmicos, pero no necesariamente alguien que viva en el es-
trato 6 (el ms alto) tiene acceso a recursos de poder, dice. Tambin es cierto
lo contrario se puede no tener fbricas o empresas, incluso no contar con
una fortuna, pero s tener acceso a la clase social ms privilegiada.

10. Ibd.
Nueva Sociedad 239 162
Jos Luis Novoa S.

Un elemento relativamente esperanzador, por doble va, es que hay ms ma-


trcula de mujeres que hombres en la educacin bsica, segn me dice Uribe.
Una tendencia as ayudara en algn sentido a corregir el desbalance histri-
co de poder entre gneros. Al parecer, en la juventud los varones estn siendo
ms tentados por el mercado de trabajo, as sea informal, pero las chicas se
estn concentrando en formarse y terminar al menos el bachillerato. Valde-
rrama lo vio durante una jornada cultural en el colegio Carlos Pizarro Leon-
gmez de Bogot, en una alumna de quizs 15 aos, embarazada, con unas
frases pintadas en letras de colores sobre su barriga desnuda: Mi mam me
ama. Quiere aprender. Hay quien le ensee?.

Solo tres razones, entre muchas

Si bien la propiedad de la tierra, la segregacin por el color de piel y la educa-


cin como diferenciador social son las principales razones en las que coinciden
los conocedores como explicacin de las desigualdades en Colombia, tambin
es cierto que son explicaciones parciales, a las que habra que agregar factores
de segregacin por etnia, gnero y clase social, al menos. La ecuacin maestra
para encontrar soluciones tendra tambin que contemplar otros elementos:

- Los desequilibrios regionales, que explican por qu en Colombia conviven ciu-


dades y regiones con indicadores de salud y educacin en franca y sostenida
mejora con otras cuyos ndices son comparables solo con los peores del mundo.
El pas econmico sigue girando alrededor del eje Bogot-Medelln. Apenas se
ven esbozos de lo que podra ser una gran industria y una regin pujante en el
Caribe, con eje en Barranquilla, mientras que en el Pacfico no asoma an un
gran polo de desarrollo, ni tampoco en la Orinoquia, que tiene un gran poten-
cial agrcola.

- Un sistema tributario inequitativo, en el que el gran capital saca ventaja y


por el que los ms ricos pagan proporcionalmente menos impuestos que las
clases medias. La redistribucin que se hace, como seala la mayora de los
expertos, es al estilo Hood Robin, es decir, al revs, de abajo para arriba, de
los ms pobres a los ms ricos.

- Unas costumbres polticas en las que la depredacin del presupuesto pblico


est a la orden del da, con los ms variados mecanismos: cobro de porcentaje
por contratos de obra y para los empleados que llegaron de la mano de pol-
ticos; nminas paralelas de empleados; pensiones infladas por mecanismos
ilegtimos o funcionarios venales, etc.
163 Tema Central
La desigualdad en Colombia en tres actos

- Un imaginario promovido por los medios de comunicacin en el que los usos


y costumbres vlidos son los de la clase media alta, principalmente la de Bogot,
mientras que los de las clases populares son motivo de risa y ancdotas.

- El conflicto interno y la lucha contra el narcotrfico, que se llevan una gran


porcin del presupuesto nacional que bien podra dedicarse a inversin so-
cial. De cada cuatro pesos del presupuesto nacional para 2012, uno se va para
pagar la deuda; ms de dos para los gastos de funcionamiento, y el equivalen-
te a 80 centavos, para inversin pura.

La actual administracin nacional lo reconoce: La desigualdad es grave. Este


gobierno trabaja con todo para romper esa realidad. Lo desafortunado es que
los resultados no se vern al ao ni a los dos. Espero que cuando me vaya de
ac ya no tengamos la medalla de bronce, le dijo hace pocas semanas a la
prensa Mauricio Santa Mara, en referencia al tercer lugar mundial que algn
estudio le asign a Colombia en el reparto de la riqueza, superado solo por
Hait y por Angola11.

Adems del proceso de restitucin de tierras a sus dueos originales, el go-


bierno de Santos le est apostando fuerte a un sistema de reparto de regalas
mineras que entra en vigencia este 2012 en procura de un mejor equilibrio
entre regiones, para impulsar proyectos de infraestructura, ciencia y tecno-
loga que puedan impactar ms all del municipio desde donde se extraen el
petrleo, el carbn y dems bienes primarios.

Desde una mirada escptica respecto de la violencia y la desigualdad secular,


la de Colombia parece ser la historia de Ssifo: una eterna lucha, nunca resuel-
ta, que recomienza por ciclos similares; una repeticin, con otros nombres,
de una historia similar. Poco a poco las cifras de pobreza y miseria muestran
mejoras, pero el mal reparto de la riqueza sigue siendo el mismo, as como
la perpetuacin de un modelo social que comenz en la Colonia. Una mirada
optimista dir que cada vez hay ms posibilidades de que Colombia pueda
corresponder hacia adentro con esas expectativas que se hacen desde el exte-
rior, principalmente desde las firmas que representan a los grandes capitales
internacionales. Quizs, entonces, con un poco de esperanza en el bolsillo,
podamos leer el carnaval de Barranquilla no solo como una metfora sino
como una utopa. Nos dice algo de lo que somos ahora, pero sobre todo, nos
dice algo de lo que podramos llegar a ser.

11. Martha Morales Manchego: Sin ahorros, en dos aos estaramos en crisis: Mauricio Santa
Mara, entrevista en El Tiempo, 18/2/2012, disponible en <www.eltiempo.com/economia/negocios
/articulo -web-new _ nota _ interior-11169561.html>.
n ENSAYo

La oportunidad socialdemcrata
Frente a la crisis estructural del capitalismo

Carlos Gabetta

En el actual contexto mundial, la socialdemocracia se encuentra


ante un gran desafo y una oportunidad histrica. El desafo: asumir
una profunda reflexin crtica sobre las causas de sus fracasos
gubernamentales durante las ltimas dcadas. La oportunidad: ocupar
un lugar crtico y propositivo frente a un liberalismo sin respuestas.
Para el autor de este artculo, eso solo es posible si se recuperan las
herramientas tericas para construir una crtica seria al capitalismo
actual y renovar el proyecto de socialismo democrtico, en un contexto
mundial en el que capitalismo y democracia parecen bifurcarse.

Sitrabajo,
no estudias, no conseguirs
decan los padres a sus
Aunque las explicaciones sobre el pro-
blema suelen ser complejas, su meollo
hijos hasta hace unas dcadas. Aho- es simple: desde hace cuatro dcadas,
ra, tal como va el mundo, da un poco los desarrollos tecnolgicos y cientfi-
lo mismo: millones de diplomados no cos aseguran aumentos de produccin
encuentran empleo. El proceso de in- y de productividad con simultnea
formatizacin, la robtica, la explo- disminucin de la necesidad de mano
sin de las comunicaciones, del trans- de obra humana. Un ejemplo, entre
porte y otros prodigiosos adelantos miles: en 1985, 39.200 obreros belgas
cientficos y tecnolgicos han dado un producan 10,6 millones de toneladas
golpe brutal a la idea, hasta ahora te- de acero. En 1990, solo un lustro des-
nida por axiomtica, de que aumen- pus, se necesitaban 21.200 trabajado-
tando la produccin se ampla la de- res para producir 11,5 millones de to-
manda de trabajo y, en consecuencia, neladas: 8,5% de produccin extra con
disminuye la pobreza. El ciclo de cre- 46% menos de trabajadores. El desem-
cimiento econmico, acompaado de pleo no ha hecho ms que acelerar-
demanda de empleos, se ha interrum- se desde entonces en todos los secto-
pido brutalmente. res de la produccin: agropecuaria,

Carlos Gabetta: periodista y escritor. Fue director de Le Monde diplomatique (edicin Cono Sur)
hasta 2010.
Palabras claves: capitalismo, democracia, trabajo, crisis, socialdemocracia, Europa.
165 Ensayo
La oportunidad socialdemcrata. Frente a la crisis estructural del capitalismo

industrial y de servicios. Uno de los Cada supermercado o shopping que se


ltimos ejemplos conocidos parece abre lleva a la ruina en poco tiempo
de ciencia ficcin: Foxconn, prin- a centenares de pequeos comercios,
cipal fabricante de los productos pero solo absorbe unas decenas de los
Apple, acaba de anunciar el reempla- centenares o miles de puestos de tra-
zo de miles de trabajadores por un bajo perdidos. Todas las ciudades
batalln de un milln de robots a ser han crecido, pero el nmero de re-
adquiridos en tres aos en procura colectores de basura es, en trminos
de disminucin de costos laborales, absolutos, mucho menor que hace
teniendo en cuenta que en la actua- unas dcadas.
lidad emplea ms de 1,2 millones de
trabajadores1. Otra idea generalmente aceptada es
que los nicos afectados por la crisis
Cuando este cambio radical se hizo econmica son los sectores ms ba-
evidente, a principios de la dcada de jos, las llamadas clases populares,
1970, la idea era que los puestos per- los trabajadores sin mayores capaci-
didos en la produccin agropecua- dades. Pero la desocupacin crnica
ria e industrial se recuperaran con incluye, adems de a los trabajadores
creces en el sector servicios; del mis- industriales, el hundimiento de los
mo modo que en los siglos xviii y xix, sectores medios por las dificultades
durante la Revolucin Industrial, los o la desaparicin del pequeo y me-
que se perdieron en el agro se gana- diano comercio y el deterioro salarial
ron, con creces, en la industria. en el sector servicios. La concentra-
cin empresaria y el estancamiento o
Nadie explicaba por qu, habiendo disminucin de los salarios adminis-
cambiado las condiciones, el proceso trativos y profesionales afectan por
se reiterara, pero casi todo el mundo su parte a las capas medias.
lo crea. Sin embargo, hoy basta con
asomarse a cualquier rama del sec- Esta nueva realidad, un presente des-
tor servicios para comprobar que no concertante y sin futuro, afecta la es-
ha sido as; al contrario. Sofisticadas tructura tradicional de millones de
mquinas reemplazan a los espera- familias de casi todas las clases so-
dos trabajadores en el sector, incluso ciales2. Los asombrosos 25 suicidios
en una rama del sector servicios de la de trabajadores en menos de dos aos
que se esperaba la mayor absorcin de en la poderosa multinacional francesa
trabajo: el turismo. Ya estn en pero-
do de prueba, por cierto exitosa, res- 1. Martina Rua: 10 cosas que nos cambia-
taurantes y hoteles completamente au- rn la vida en La Nacin, suplemento revista,
21/8/2011.
tomatizados y aviones que despegan,
2. Jos Luis Barbera: Familias hundidas por
vuelan y aterrizan sin tripulacin. la crisis en El Pas, 25/10/2009.
Nueva Sociedad 239 166
Carlos Gabetta

France Tlcom, un sector laboral has- comparativas laborales. Es decir: los


ta hace poco considerado de privilegio, trabajadores polacos estn encantados
no solo obedecen al deterioro salarial, con que empresas alemanas los con-
sino al desptico estilo de gestin de traten a us$ 5,28 la hora. Pero siempre
los recursos humanos de la empre- aparecer mano de obra ms barata en
sa: cadencias infernales, arbitrarios e alguna otra parte. En 1994, los traba-
intempestivos cambios de horario o de jadores de la Seat (Fiat-Volkswagen)
lugar de trabajo, recorte o desaparicin de Barcelona lograron impedir, aun-
de los beneficios sociales3. que al precio de importantes con-
cesiones, que la fbrica mudara sus
La globalizacin tiene otro nombre brtulos a Repblica Checa. Pocos
en trminos de trabajo: deslocaliza- aos antes haban estado encanta-
cin (outsourcing, en ingls), proceso dos de que fueran a contratarlos por
que consiste en separar los lugares cuatro veces menos que el salario de
de produccin de los de consumo; un alemn.
fabricar all donde el salario es me-
nos caro y hay menos obligaciones Se trata de una carrera a pura prdi-
(fiscales, ecolgicas y otras) y vender da. En Mxico, las maquilas (fbri-
donde existe poder de compra. As, cas en las cuales se ensamblan pro-
aprovechando las computadoras y los ductos para la exportacin a partir
satlites, la compaa area Swissair de materias primas importadas sin
deslocaliz, hace ya dos dcadas, su pagar aranceles) empleaban en 2004
departamento de contabilidad desde a 1.062.000 trabajadores, 250.000 me-
Zrich hacia la India. El economista nos que tres aos antes, ya que las
Lester Thurow se preguntaba en 1997 empresas haban comenzado a des-
por qu clase de milagro los empresa- localizar hacia China o hacia pa-
rios alemanes deberan continuar pa- ses de Amrica Central5. Pero Chi-
gando a sus obreros us$ 30,33 la hora na tampoco escapa a la regla: entre
cuando en la vecina Polonia encuen- 1995 y 2002, China perdi ms de 15
tran el mismo nivel de calificacin a millones de puestos de trabajo en f-
us$ 5,28; por qu pagarle us$ 75.000 al bricas, el 15% de su poblacin activa
ao a un doctor en Fsica estadouni- en manufacturas6.
dense si se puede emplear a un Pre-
mio Nobel ruso por us$ 1.000 al mes,
o menos4. 3. Antonio Jimnez Barca: Vamos al trabajo
como a la prisin en El Pas, 21/10/2009.
4. L. Thurow: Les fractures du capitalisme, Village
Una visin ingenua de esta evolucin, Mondial, Pars, 1997.
sostenida por la mayora de los po- 5. Esteban David Rodrguez: El sueo de la
industrializacin en cnn Expansin, 8/7/2009.
lticos y economistas de pases sub- 6. Jeremy Rifkin: Producir ms bienes con
desarrollados, es la de las ventajas menos trabajadores en El Pas, 30/12/2003.
167 Ensayo
La oportunidad socialdemcrata. Frente a la crisis estructural del capitalismo

Gran estudioso del tema, Andr Gorz la vida, sigue siendo el principio de
apunta: realidad que estructura las persona-
lidades, que justifica las obligaciones
El objetivo de la economa no es proporcio-
respecto al propio futuro, a la familia
nar trabajo, crear empleo. Su finalidad
reside en poner en funcionamiento, de la
y a la sociedad8.
forma ms eficaz posible, los factores de
produccin; es decir, crear el mximo de La exclusin duradera, incluso defi-
riqueza con el mnimo de recursos natu- nitiva, de un nmero creciente de in-
rales, capital y trabajo. El mundo industri- dividuos del mundo del trabajo no es
alizado realiza cada vez mejor esta tarea. solo un problema econmico. Es tam-
Durante los aos 80, la economa francesa bin una patologa social de amplio
aument en 30% su produccin de riqueza,
espectro, con efectos culturales de-
mientras que disminuy en 12% la canti-
vastadores: aumento de la toxicoma-
dad de trabajo que se requera para ello.7
na y de la criminalidad, trastornos
mentales, suicidios, marginalizacin
Gorz seala la urgencia de un profun-
de la juventud, racismo. Polticamen-
do cambio cultural en relacin con
te, equivale a una verdadera priva-
el trabajo: en lugar de preguntarse
cin de ciudadana, a la ruptura del
qu hacer para que en el futuro todo
contrato republicano.
el mundo pueda trabajar mucho me-
nos y mucho mejor y recibir su parte
A principios de este proceso, cuan-
de la riqueza producida socialmente,
do el fenmeno afectaba tan solo a
la inmensa mayora de los dirigentes
una pequea minora y era percibido
se preguntan qu hacer para que el
como temporal, poda ser digerido
sistema consuma ms trabajo.
por el sistema. Transformado en ma-
sivo y afectando a todas las edades
Se trata de una meta imposible de lo-
y sectores, supone el desgarro del
grar en la lgica del actual sistema,
tejido social; y en el mediano plazo,
ya que si no se empieza a concebir la
el agravamiento de los conflictos na-
mayor productividad como trabajo
cionales y mundiales con mscara
economizado, o sea, la produccin
religiosa, tnica o nacionalista.
de riqueza como social antes que pri-
vada, el problema del empleo segui-
r agravndose, con la desagregacin
Fuga hacia adelante capitalista
social y cultural consiguiente.
Un fenmeno concomitante de esta
fase del capitalismo es el dinmico
Bernard Perret y Guy Roustang, por
su parte, subrayan que la percep- 7. A. Gorz: Mtamorphoses du travail, qute du
cin de la necesidad del trabajo, que es sens. Critique de la raison conomique, Galile,
Pars, 1988. V. tb. Adieux au proltariat. Au del
siempre al menos simblicamente du socialisme, Galile, Pars, 1980.
participacin en la lucha colectiva por 8. Lconomie contre la socit, Le Seuil, Pars, 1993.
Nueva Sociedad 239 168
Carlos Gabetta

proceso de concentracin mundial, cializacin, administracin, publi-


que pone al alcance de los consumi- cidad, transportes. Disminuyen sus
dores una mayor oferta de productos costos y aumentan sus beneficios.
y servicios mediante empresas ms
eficaces, es decir, que producen ms y Y cuales son sus resultados, en trmi-
mejor empleando menos gente. El pro- nos sociales y polticos? El primero,
ceso planetario de concentracin em- fulgurante como un infarto, es la pr-
presaria empez con timidez a princi- dida de empleos. La fusin Boeing-Mc-
pios de la dcada de 1970, pero hoy es Donnell y otras del sector defensa, que
el motor de acumulacin de capitales, redujeron el nmero de empresas de
a un ritmo nunca antes conocido. 32 a 9, provocaron la prdida de ms
de un milln de empleos en eeuu. En
El capital transnacional pas de re- Argentina, entre 1973 y 1993, el proce-
presentar 17% del producto bruto mun- so de concentracin y extranjerizacin
dial en los aos 60 a 24% en 1982 y de empresas provoc la expulsin de
ms de 30% en 1995. Segn la revista 320.000 trabajadores, 25% de la mano
Fortune, 200 megaempresas controla- de obra industrial9. Ms recientemen-
ban en 1996 31,2% del comercio mun- te, durante la crisis financiera mun-
dial. Entre 1986 y 1996, las compras, dial desencadenada a finales de 2007,
las fusiones y los reagrupamientos de el Tesoro de eeuu (en realidad sus ciu-
empresas se multiplicaron a un ritmo dadanos, mediante impuestos) salv
de 15% anual. En 2000, el costo acu- de la quiebra a la mayor empresa au-
mulado de las fusiones mundiales re- tomotriz del mundo, General Motors
presentaba ya un 25% ms que el pib (gm), mediante una inyeccin de us$
de eeuu! 50.000 millones. Por supuesto que gm
debi racionalizarse, para lo cual,
Cual es la lgica de este proceso? Por- entre otras medidas, despidi a 25.000
que la tiene y, en trminos de estricta trabajadores en eeuu y a 12.000 en sus
rentabilidad y eficiencia capitalista, es diversas filiales en el mundo10.
excelente. La absorcin o fusin de em-
Todo este proceso es alentado por los
presas genera de inmediato notables
bancos y la especulacin internacional,
beneficios. En primer lugar, capitaliza-
que obtiene grandes beneficios de cor-
cin: por ejemplo, la de los laboratorios
to plazo. Fortune seal que la deuda
Sandoz y Ciba-Geigy devenidos No-
mundial (incluyendo la de los gobier-
vartis pas de us$ 63.000 millones a
nos, las empresas y los particulares),
us$ 82.000 millones apenas producida
la fusin, para alegra del puado de 9. Daniel Muchnik: Nuestra burguesa nacio-
accionistas. Esas empresas racionali- nal en La Nacin, 13/9/2011.
10. Danny Hakim y Jennifer Bayot: gm plans
zan de inmediato sus departamentos to cut 25.000 jobs in us en International Herald
de investigacin, produccin, comer- Tribune, 8/6/2005.
169 Ensayo
La oportunidad socialdemcrata. Frente a la crisis estructural del capitalismo

representa 130% del producto bru- su parte. Puesto que esta racionaliza-
to del planeta y progresa a un ritmo cin elimina empleos, los mercados
de entre 6% y 8% anual, cuatro veces solventes se achican; pero como la
ms que el crecimiento del producto produccin es cada vez mayor gracias
bruto. Solo la deuda de eeuu pas de al desarrollo cientfico y tecnolgico,
us$ 910.000 millones en 1980 a us$ 4,97 seran necesarios mercados ms gran-
billones en 1995. A mediados de 2011 des y con mayor solvencia...
se encontraba en us$ 14,4 billones!
Frdric Clairmont, economista y au- No es verdad que la lucha contra el
tor de varias obras sobre este fenme- desempleo sea, como se nos dice, la
no, sostiene que en este periodo mar- prioridad de la poltica de los pases
cado por la deflacin y disminucin desarrollados, aunque tengan ya ms
del crecimiento (mundial), el subem- de 36 millones de desocupados (...) la
pleo y el endeudamiento, las socieda- preocupacin por el empleo est rele-
des transnacionales no tienen casi otros gada por la defensa de la moneda, la
medios para expandirse que absorber reduccin del dficit pblico, el pro-
a la competencia para conquistar nue- ductivismo o la promocin del libre
vos mercados11. intercambio. Esta frase no fue lanza-
da por un izquierdista, sino por Phi-
Dicho de otro modo: el capitalismo no lippe Sguin, gaullista prominente y
aprovecha su enorme potencialidad presidente de la Asamblea Nacional
productiva para acercar los beneficios francesa, en 1993. Sguin precisaba las
del progreso a los miles de millones razones que lo llevaron a pronunciarse
de desamparados del planeta; no utili- por el no al Tratado de Maastricht en
za lo que necesita y cuida de la repro- ocasin del referndum sobre el tema:
duccin, porque eso requiere inversin
de largo plazo y reduce los beneficios El desempleo ha alcanzado una dimensin
inmediatos. Simplemente, devora lo tal, que plantea nada ms y nada menos
que la capacidad de sobrevivir del cuerpo
que tiene alrededor. Sus consignas son
social (...) debemos abocarnos urgentemen-
simples: desregulacin, lo que quie-
te a un cambio completo de valores y deci-
re decir que producir all donde no siones fundamentales (...) vivimos, desde
haya proteccin del medio ambien- hace demasiado tiempo, un verdadero
te, y donde haya salarios y fiscalidad Mnich social (...) la ceguera sobre la natu-
ms bajos y menor cobertura social; y raleza del peligro, la ausencia de lucidez y
libre comercio, lo que significa que de coraje (...) el embarazoso silencio, la edu-
vender sin trabas all donde haya cada indiferencia de la que todos hacemos
hoy gala hacia las generaciones de margi-
mercados solventes. Como estos estn
nados que concienzudamente fabrican
saturados, a las empresas no les que-
da ms remedio que eliminar o absor- 11. The Rise and Fall of Economic Liberalism, Other
ber otras empresas para quedarse con India Press, Goa, 1996.
Nueva Sociedad 239 170
Carlos Gabetta

nuestras sociedades, no es de naturaleza reciben. De esos 200 millones, ms de 23


diferente a la cobarda de las democracias millones corresponden a Europa y entre los
en los aos 30 ante las ambiciones territo- trabajadores vulnerables se puede incluir,
riales del rgimen nazi. por ejemplo, a los siete millones que en
Alemania (que tiene una tasa de desempleo
Exageraba acaso Sguin? A pesar de por debajo de la media regional) cobran
cierta recuperacin econmica, el n- menos de 400 euros.13
mero de desempleados en la Unin
Europea pas de 17 millones enton- Capitalismo y democracia
ces a 20 millones en 1996; en el con-
El sombro pronstico poltico de S-
junto de los 20 pases miembros de la
guin no parece exagerado. Hay quie-
Organizacin para la Cooperacin y
nes reflexionan abiertamente sobre si
el Desarrollo Econmico (ocde), los
la democracia es o no un buen siste-
36 millones se convirtieron en 41.
ma para garantizar el crecimiento, y
Hoy quizs superen los 80 millones.
no son solo acadmicos de derechas.
Quizs porque las cifras estn disi-
En un largo, sinuoso y excelente ar-
muladas por una serie de argucias. En
tculo de 1993, titulado sin ambages
2011, el desempleo oficial en eeuu ori-
Es mala la democracia para el cre-
llaba el 10% de la poblacin econmi-
cimiento?, la revista Business Week
camente activa, pero ya en 2010 Den-
verificaba que la India ha languide-
nis Lockhart, presidente de la Reserva
cido en democracia, mientras Chile y
Federal de Atlanta, declar que si se
Corea del Sur, ambas bajo dictaduras
considerara a las personas que aban-
hasta hace muy poco, han tenido xi-
donaron toda pretensin de encontrar
to. Hoy, el capitalismo prospera sin
empleo, la cifra rondara el 17%, ms
democracia, tal como lo demuestra el
de 20 millones de ciudadanos12. En Es-
rpido crecimiento propiciado por los
paa, el ltimo milagro europeo, el
lderes comunistas chinos. Luego de
desempleo oficial en abril de 2012 ori-
criticar a los autcratas del pasado,
llaba el 25%, uno de cada cuatro ciu-
que solo actuaban en su propio inte-
dadanos. El diario El Pas informaba a
rs, la revista estima que hoy pervi-
fin de 2011:
ven algunos de esos dictadores. Pero
Segn los datos de la Organizacin Mundial en los aos recientes ha emergido un
del Trabajo (oit), hay ms de 200 millones nuevo modelo: un autcrata deseoso
de parados en el planeta, de los cuales 30 de liberalidad en el corto plazo, para
millones se han generado en los aos de la impulsar el crecimiento y futuras ga-
actual crisis econmica. Casi 80 millones de nancias.
menores de 25 aos no encuentran empleo
y 1.200 millones de trabajadores, 40% de la
12. Un membre de la Fed souligne la crise de
fuerza de trabajo global, son considerados lemploi aux usa en Le Monde, 27/8/2009.
vulnerables por las condiciones en que 13. Joaqun Estefana: Gran recesin. Cuarto
laboran o por los escasos emolumentos que ao triunfal (y sigue) en El Pas, 24/12/2011.
171 Ensayo
La oportunidad socialdemcrata. Frente a la crisis estructural del capitalismo

Business Week matiza con la eviden- beneficio que, apoyada en el desarro-


cia histrica de que el crecimiento llo tecnolgico, acaba creando no solo
econmico genera tales pujos de li- paro, sino una verdadera crisis mun-
bertad en los pueblos, que inevitable- dial de demanda.
mente estos concluyen en democra-
cia; para acabar afirmando que los As se entiende que el neoliberalismo
pases desarrollados muy en parti- puje por la desregulacin mundial
cular eeuu no necesitan dictadores, absoluta y prescinda, si es necesario,
sino solo minimalizacin del Estado, de la democracia. El capital especula-
descentralizacin, desregulacin y li- tivo y las empresas multinacionales
bre comercio. han conseguido un poder de presin
inmenso sobre los Estados, en la me-
Pero la derechizacin del electora- dida en que esgrimen ante las econo-
do en sociedades tan insospechadas mas nacionales la amenaza de la des-
como la islandesa, la danesa y la ho- localizacin y la descapitalizacin.
landesa, por no hablar de la france-
sa, la espaola y la estadounidense, La democracia capitalista est amena-
desmiente el liberal optimismo de la zada porque el crecimiento de la pro-
revista de negocios. En noviembre de duccin ya no garantiza la provisin
2011, la derecha posfranquista arra- de empleos que la evolucin de una
s a los socialistas en las elecciones sociedad democrtica requiere. No
generales espaolas. En abril de 2012, hablamos de cualquier sociedad, sino
Marine Le Pen, dirigente del xenfo- de una que se ha dado o que intenta
bo, racista y antisemita Frente Nacio- darse, o perfeccionar, un sistema de-
nal, obtuvo casi 19% de los votos en la mocrtico de gobierno, formas demo-
primera ronda de las elecciones presi- crticas de convivencia, ya que el des-
denciales francesas. empleo estructural masivo corroe de
manera inevitable la vida social y aca-
Esta preocupante evolucin poltica ba por afectar gravemente la demo-
no es nueva en la historia. Con las di- cracia. Una sociedad sin oportunida-
ferencias del caso, es similar a las de des para la mayora, estructuralmente
las dcadas de 1920 y 1930. Pero la si- fracturada, no vive en democracia (li-
tuacin es ahora ms grave, porque los bertad, igualdad...) y acaba por reque-
intereses de los Estados y las socieda- rir alguna forma de autoritarismo.
des ya no coinciden con los de las com-
paas y el gran capital transnacional. Suele entenderse que la democracia
Lo que ahora amenaza el empleo, el es previa al desarrollo econmico, a
vigor econmico y la democracia es la la demanda de trabajo y a salarios que
desenfrenada puja por la competitivi- excedan las necesidades de reproduc-
dad y el aumento y concentracin del cin de la fuerza de trabajo, de lo que
Nueva Sociedad 239 172
Carlos Gabetta

un trabajador necesita para meramen- Dow Chemical, anunci la supresin


te sobrevivir. Pero las democracias de 1.500 empleos en Europa16. La lista
occidentales modernas, es decir con podra prolongarse indefinidamente,
inclusin y derechos para trabajado- con ejemplos de todos los pases in-
res, mujeres, jvenes, minoras e inmi- dustriales desarrollados en los que el
grantes, solo fueron dibujndose en el desempleo es estructural y las condi-
horizonte a partir de las revoluciones ciones del empleo se degradan sin ce-
productivas agraria e industrial. sar. As, en la ltima dcada, en la ue
desaparecieron un milln de puestos
Es pues necesario crecer producir de trabajo solo en el sector textil y para
bienes para distribuir y crear as con- los prximos cinco aos se esperan
diciones sociales que permitan vivir prdidas de la misma importancia. En
en democracia y en paz. Pero la evolu- los pases en desarrollo, muchos tra-
cin reciente del modo de produccin bajadores se ven obligados a aceptar
capitalista obliga a preguntarse: ga- condiciones de trabajo peores que las
rantiza el crecimiento, en cantidad y precedentes17.
calidad, la provisin de empleos que
la evolucin de una sociedad demo- Solo en los pases en desarrollo? Ade-
crtica requiere? Dos especialistas res- ms de los despidos, la Volkswagen de
ponden en Le Monde: Alemania anunci a los que quedan
que si no aceptan trabajar siete horas
La gran promesa de la liberalizacin del ms a la semana por el mismo salario,
comercio es crear prosperidad y empleo. levantar sus brtulos y se instalar en
Pero esta promesa est lejos de cumplirse, otro pas18. Y en eeuu, gm ha comen-
e incluso parece haber desaparecido de la zado a contratar trabajadores tempo-
agenda de la omc. Mientras tanto, millones
rarios a us$ 16 por hora, despus de
de trabajadores viven en la inseguridad
haber despedido a miles de fijos que
que emana de la desregulacin del merca-
do internacional. En todo el mundo, los ganaban us$ 2719.
trabajadores temen perder su empleo.14

14. Poul Nyrup Rasmussen, Guy Ryder, Giam-


Si es que no lo han perdido ya... En piero Alhadeff y Willy Thys: Commerce mon-
dial et travail dcent en Le Monde, 16/12/2005.
plena euforia de la Copa Mundial
15. Antoine Jacob: Volkswagen pourrait suppri-
de Ftbol, la automotriz alemana mer 20.000 emplois en Le Monde, 13/2/2006.
Volkswagen confirm la reduccin de 16. Yves Mamou: DuPont supprime 1.500 em-
plois en Europe et investit en Asie et au Mexi-
20.000 puestos de trabajo entre despi- que en Le Monde, 17/3/2006.
dos y jubilaciones anticipadas (Arbeits- 17. P.N. Rasmussen, G. Ryder, G. Alhadeff y W.
Thys: ob. cit.
teilzeit) y la aseguradora Allianz y su 18. Osvaldo Bayer: No todo es ftbol en Ale-
banco, el Dresdener, redujeron 7.500 mania en Pgina 12, 17/6/2006.
19. Jeff Green y Greg Bensinger: To Fill Jobs, gm
empleos15. DuPont, segunda empresa Hires Temporary Workers en International Herald
qumica estadounidense despus de Tribune, 25/5/2006; D. Hakim y J. Bayot: ob. cit.
173 Ensayo
La oportunidad socialdemcrata. Frente a la crisis estructural del capitalismo

No es hora de revisar a fondo las ex- y muchos otros de distinto tipo con-
pectativas basadas en el crecimien- tinuarn, se ampliarn y agudizarn
to segn la lgica capitalista actual? hasta tornarse inmanejables e inso-
No ser necesario comenzar a deba- portables para la vida en general.
tir alternativas al modelo, en lugar de
perseguir espejismos? La continuidad del repliegue capita-
lista hacia sus ncleos ms concentra-
Tarde o temprano, debern aparecer dos y hacia la especulacin desenfre-
fuerzas sociales y propuestas alter- nada continuar amenazando la paz
nativas a la hasta ahora irresistible mundial, lo que agravar los conflic-
conformacin de un mundo domina- tos sociales y, en ltimo trmino, de-
do por mercaderes y especuladores, teriorar su expresin poltica, la de-
basado en la injusticia y, a la postre, mocracia capitalista. Esto ltimo no
antidemocrtico. A menos que la hu- ser necesaria ni inevitablemente para
manidad se resigne a un porvenir de bien de la humanidad, ya que las alter-
exclusin masiva, conflictos perma- nativas superadoras siguen estando,
nentes y catstrofe ecolgica. por ahora y en el mejor de los casos,
en el limbo de la teora.
El capitalismo en cuestin
En la presente etapa de desarrollo ca-
Los crecientes conflictos entre traba- pitalista, cualquier aumento de la pro-
jadores y patronal, entre las socieda- duccin y de la productividad des-
des sobre todo los jvenes y el sis- truye puestos de trabajo. Los bienes,
tema en el mundo entero prefiguran producidos en mayor cantidad y ms
las luchas y las transformaciones so- rpidamente, se ofrecen en un merca-
ciales y polticas del porvenir. Iguales do cada vez menor en trminos de po-
por sus causas y distintos en sus ma- der adquisitivo, a causa del desempleo
nifestaciones, ya que se dan en mar- y de la cada de la participacin de los
cos poltica, social e histricamente trabajadores activos en el ingreso. Esto
diferentes, todos los conflictos de este ltimo, porque ante la menor partici-
tipo expresan la impotencia econ- pacin del trabajo en la composicin
mica, estructural, del sistema capita- del capital y un mercado saturado de
lista mundial para salir de su propia bienes, la tasa de ganancia del capital
crisis por sus propios medios y segn tiende a disminuir20, lo que lleva a las
su propia lgica. En otras palabras, si empresas a intentar achicar costos en
el sistema de produccin y distribu-
cin de bienes, el capitalismo, no re- 20. Karl Marx: Contribucin a la crtica de la eco-
nuncia o es obligado a renunciar a sus noma poltica y El Capital, Tor, Buenos Aires,
1946. Entre los raros anlisis recientes, Jorge
principios y modos de apropiacin Beinstein: La larga crisis de la economa global,
del beneficio, los conflictos como este Corregidor, Buenos Aires, 1999.
Nueva Sociedad 239 174
Carlos Gabetta

proveedores, controles, servicios, etc., ante un gran desafo y ante una opor-
y en particular en el salario. tunidad histrica. El desafo consiste
en que debe asumir una profunda
El recurso de mantener o aumentar reflexin crtica sobre las causas del
la tasa de ganancia achicando costos fracaso de los gobiernos socialde-
se ve facilitado, al menos en el cor- mcratas en las ltimas dcadas. La
to plazo, justamente por la causa del oportunidad, en que se hace eviden-
deterioro de la tasa: la mayor y me- te que ninguna variante del liberalis-
jor capacidad capitalista de producir mo poltico encuentra respuesta a la
bienes con menor trabajo humano. crisis estructural del capitalismo.
Y por su consecuencia: un mercado
de trabajadores inactivos, prestos a Las herramientas tericas de la social-
aceptar bajos salarios y peores condi- democracia, en cambio, la habilitan
ciones laborales. para redisear y ofrecer al mundo su
propuesta de salida de la crisis: el so-
As, y a pesar de algunos xitos par-
cialismo democrtico, actualmente la
ciales, al final de su recorrido el pro-
nica opcin razonable y superado-
ceso no hace ms que achicar la de-
ra en trminos de civilizacin. Para
manda relativa global. En esta etapa
comprender el peso del desafo y la
de su evolucin, el capitalismo solo
importancia de la oportunidad para
crea mercados efmeros, porque su
la socialdemocracia, resulta intere-
tendencia objetiva es achicarlos. Des-
sante seguir la evolucin de las ideas
de el fracaso del socialismo autorita-
y el desempeo concreto de los par-
rio en la Unin Sovitica, esta lgica
tidos socialdemcratas en el gobier-
interna del capitalismo se expandi
no desde el fin de la Segunda Guerra
hasta alcanzar vigencia planetaria.
Mundial.
El otro gran ensayo comunista, Chi-
na, es hoy un totalitarismo capitalista
En Europa, y en especial en Escandi-
ms, protagonista del entramado del
navia, la socialdemocracia fue la pro-
sistema en su condicin de principal
puesta de base que impuls y, llegado
titular de bonos del Tesoro de eeuu,
el caso, puso en prctica los extraordi-
su primer cliente comercial.
narios progresos polticos y sociales
logrados despus de 1945, en un mar-
La deriva del capital en su conjunto
co de auge econmico. Esos primeros
de la produccin a la especulacin es
aos de euforia capitalista fueron
la otra cara de este fenmeno.
polticamente favorables para la so-
La hora de la socialdemocracia? cialdemocracia, que supo administrar
con sensibilidad social los excedentes
En el actual contexto mundial, la so- que arrojaba un sistema en plena re-
cialdemocracia se encuentra a la vez construccin de posguerra; empea-
175 Ensayo
La oportunidad socialdemcrata. Frente a la crisis estructural del capitalismo

do adems en una vital disputa ideo- deslocalizaciones. Esos mercados se


lgica, poltica y geoestratgica con la ampliaban por el doble efecto de los
Unin Sovitica y, por lo tanto, forza- salarios, los prstamos del Fondo Mo-
do a hacer concesiones contrarias a su netario Internacional (fmi) y el flujo
naturaleza. de la especulacin financiera interna-
cional. El mundo del trabajo y el capi-
Durante varias dcadas, la expansin tal, el mundo capitalista, iniciaba una
productiva capitalista gener trabajo vertiginosa etapa de consumo basa-
y altos salarios y los capitalistas to- do en el endeudamiento; de ascenso
leraron y hasta propiciaron elevadas en espiral, con el chisporroteo de al-
cargas fiscales a bienes y ganancias. gunas crisis en la periferia del siste-
El capitalismo era an inclusivo y ma casi como decorado, que concluy
esa fue en consecuencia la poca de finalmente con la explosin global de
oro del reformismo de izquierdas; la 2008.
poca de grandes lderes como Willy
Brandt, Olof Palme y Enrico Berlin- Durante este periodo, la globalizacin
guer. Esa fue tambin la poca feliz y la especulacin financiera fueron
y progresiva de los populismos en para el sistema tanto el escape hacia
Amrica Latina. adelante como un recurso para disi-
mular una progresiva crisis estructu-
Pero todo empez a cambiar hace ral de demanda mediante la creacin
unas cuatro dcadas, cuando explot de demanda artificial. Pero, por otro
el desarrollo tecnolgico y cientfico lado, la presin para reducir costos
aplicado a la produccin capitalista. se acentu. Una vez reducido o bajo
Su primer efecto fue un creciente de- control el costo salarial, el principal
bilitamiento del empleo, la afiliacin y de esos costos desde el punto de vis-
la actividad sindical y un gran fervor ta del capital eran los altos impuestos
financiero. En los pases desarrolla- y cargas necesarios para mantener el
dos, los trabajadores que quedaban en Estado de Bienestar, el andamiaje so-
la calle seguan cobrando parte de su cial desarrollado durante los treinta
salario y aportes por un par de aos, se gloriosos: las tres dcadas de creci-
acogan a planes de reciclaje y espera- miento econmico real de posguerra.
ban un nuevo empleo. Los trabajadores
en activo reciban todo tipo de ofertas El capitalismo atac entonces con
de crdito. De este modo, los efectos en xito esos escollos, lo que provoc a
el consumo apenas se notaban, o este la larga an menos demanda y ma-
se disparaba, como en eeuu. yor desproteccin social, mayores
desigualdades. La expresin poltica
En los pases subdesarrollados se em- de este periodo en el que el modo de
pezaba a recibir el beneficio de las produccin capitalista empez as a
Nueva Sociedad 239 176
Carlos Gabetta

morder su propia cola fueron las dic- Ante el aumento de la factura ener-
taduras militares y algunos gobier- gtica desde la crisis del petrleo en
nos democrticos en los pases sub- 1973, el desempleo estructural provo-
desarrollados, el conservadurismo cado por la informtica y la automa-
neoliberal en eeuu y Gran Bretaa y tizacin en el proceso productivo, la
los ilusorios esfuerzos de la socialde- consecuente globalizacin y concen-
mocracia europea por reformar el tracin empresaria, la crisis de deman-
sistema, que acabaron sometindo- da y el desenfreno especulativo, la so-
la al credo neoliberal y sus maneras cialdemocracia sigui operando como
despiadadas y corruptas. Sus perso- si nada. No tom en cuenta, como sus
najes emblemticos: Ronald Reagan, herramientas tericas deberan haber-
Margaret Thatcher, Felipe Gonzlez, le indicado, los cambios estructurales
Bettino Craxi, Franois Mitterrand, que se operaban en el capitalismo.
Anthony Blair, Gerhard Schrder; el
ltimo de ellos, otro socialista es- Este error de partida determin la po-
paol, Jos Luis Rodrguez Zapatero. ltica de los partidos socialdemcratas
En Argentina, alumnos modelo de europeos, que se embarcaron poco a
ese frenes entre los pases en desa- poco en un pragmatismo que disimu-
rrollo fueron el general dictador Jor- laba cada vez menos el abandono de
ge Videla y el presidente democrtico sus principios y objetivos. Al margen
peronista Carlos Menem. de sus intenciones e intentos iniciales,
todos los gobiernos, antes o despus
Resulta chocante asociar gobiernos y de uno u otro modo, terminaron
socialdemcratas con neoliberales y acomodndose a la nueva lgica del
hasta con dictaduras. Pero aunque sistema: el desmadre especulativo, la
las diferencias de estilo e intencio- corrupcin generalizada, el endeuda-
nes son notorias, el resultado final miento del Estado en beneficio del sec-
ha sido semejante en todos los pases tor privado. Algunos gobiernos, como
y modelos: un progresivo deterioro los de Mitterrand, Felipe Gonzlez y
econmico y el desmantelamiento del Craxi, acabaron aplicando o tolerando
Estado de Bienestar. El calvario de la las maneras de la peor derecha, inclu-
izquierda europea empez pues en yendo la corrupcin y el terrorismo de
las ltimas dcadas del siglo pasado, Estado.
de manera paradojal: en el cnit de
su poder poltico, cuando la socialde- Hasta las mejores intenciones fraca-
mocracia gobernaba en Escandinavia saron por parciales, timoratas o con-
y en ms de dos tercios de los pases cesivas: por ejemplo, la ley de las 35
de la ue, el sistema econmico capita- horas semanales lograda hace una
lista iniciaba su progresiva evolucin dcada por el primer ministro socia-
hacia la crisis global actual. lista francs Lionel Jospin apuntaba
177 Ensayo
La oportunidad socialdemcrata. Frente a la crisis estructural del capitalismo

a repartir el empleo y mejorar la vida ro y se manifiesta en su propio cora-


de los trabajadores. Pero se acom- zn: los pases desarrollados. Ahora,
pa de leyes que permitieron a las la salida de la crisis, anunciada a los
empresas la flexibilizacin del tra- cuatro vientos, presenta como nicos
bajo y les otorgaron ventajas imposi- nmeros rojos la deuda pblica y el
tivas. El paulatino resultado fue que empleo21. Y todo parece indicar que,
las condiciones de trabajo empeora- una vez ms, el capitalismo obede-
ron gravemente y el Estado vio dis- ce a su propia lgica interna, es decir,
minuir an ms sus ingresos. Hoy tratar de recuperar la tasa de ganan-
en Francia, como en todo el mundo, cia mediante la especulacin. Martin
menos trabajadores trabajan ms en Hutchinson escribe en Le Monde: La
peores condiciones y ms trabajado- configuracin actual se parece a la de
res van al paro. Y el Estado est en los aos 1970: bajo crecimiento; bajas
graves dificultades. tasas de inters; aumento del precio
de las materias primas. Esto confirma,
El estruendoso fracaso del socialis- una vez ms, que los inversores han
mo real en la Unin Sovitica, hace perdido el sentido de la realidad22.
ya dos dcadas, y la consiguiente de-
riva hacia una suerte de capitalismo La implacable continuidad del pro-
de Estado autoritario en China, Viet- blema en la economa real implica su
nam y ahora Cuba parecieron dejar el contracara: crisis poltica sistmica en
camino abierto a la socialdemocracia, un gran nmero de pases, incluyen-
al menos en parte de Europa y Am- do a los desarrollados23. Y qu pro-
rica Latina. Pero, a juzgar por los re- pone la socialdemocracia ante esta
sultados, es evidente que esta no ha realidad? La reunin del Consejo de
atinado hasta ahora a reformular su la Internacional Socialista (is), que
visin del capitalismo y sus propues- tuvo lugar en San Jos de Costa Rica
tas alternativas. Es verdad que hoy el 23 y 24 de enero de 2012 para anali-
por hoy nadie las tiene, pero al me- zar La crisis financiera; los mercados
nos habra que hacerse cargo de que y la democracia; la justicia climtica,
las viejas recetas y herramientas re- result otra muestra del desconcierto
formistas, cualquiera sea su envoltu- y la impotencia actuales de esa orga-
ra socialdemcrata, socialcristiana, nizacin. Los discursos, declaracio-
populista, se muestran impotentes
ante los nuevos datos de la realidad. 21. Claire Gatinois: Le retour de lexubrance
irrationnelle? en Le Monde, 18-19/10/2009.
22. Dj, une nouvelle bulle se forme sur le
El neoliberalismo, ltima etapa co- march boursier amricain en Le Monde,
nocida del liberalismo capitalista, 17/10/2009.
23. aavv: El laberinto de las crisis polticas
entr a finales de 2007 en una gra- en Le Monde diplomatique. Edicin Cono Sur,
ve crisis, que afecta el planeta ente- 7/2009.
Nueva Sociedad 239 178
Carlos Gabetta

nes y resoluciones son elocuentes: En la reunin de Costa Rica tampoco


apenas una proposicin para gravar se analizaron las razones del fracaso
las transacciones financieras, segui- en el gobierno de su ncleo embrio-
da de los clsicos llamados a estimu- nario y principal bastin: los partidos
lar el crecimiento econmico y el em- socialdemcratas europeos. Ms de
pleo y a frenar el desmantelamiento lo mismo en cuanto a los partidos de
de los Estados. otras regiones, por ejemplo, Amrica
Latina. El socialdemcrata ex-presi-
El Informe de la Comisin sobre dente de Guatemala, lvaro Colom,
las Cuestiones Financieras Mundia- resalt en su discurso algunos logros
les de la is presidida por el Premio reales de su gobierno, pero no con-
Nobel de Economa Joseph Stiglitz sider pertinente la menor reflexin
no analiza a fondo los cambios es- sobre su derrota, en noviembre pasa-
tructurales operados en el capitalis- do, ante el general retirado Otto P-
mo. Formula apenas un llamado a rez Molina y su Partido Patriota, po-
reconcebir la arquitectura financie- pulista de extrema derecha.
ra mundial, a una mejor reglamen-
tacin, a la promocin de un creci- En conclusin, la socialdemocracia se
miento duradero y al refuerzo de la encuentra ante una oportunidad his-
proteccin social. trica, porque en todo el mundo el
modo de produccin y distribucin
Nada que distinga claramente estas capitalista est en crisis. Pero justa-
propuestas de las de la derecha libe- mente, para realizar un anlisis cr-
ral, que ya est aceptando, como en tico de sus propias dificultades o de
Francia, la idea de gravar las transac- los fracasos de las ltimas dcadas
ciones financieras y que, por supuesto, y, a partir de all, formular una pro-
mantiene el discurso de la proteccin puesta a la sociedad, la socialdemo-
social. La nica diferencia es que la cracia debe recuperar su propia tradi-
socialdemocracia se opone a los ajus- cin terica: el marxismo y todos sus
tes brutales y al desmantelamiento desarrollos y afluentes posteriores.
del Estado que est aplicando la dere- La socialdemocracia ha pagado caro
cha en toda Europa. Pero en ausencia el progresivo abandono de esas he-
de propuestas que ataquen la raz del rramientas; en particular del anlisis
problema, eso resulta puramente de- marxista de la evolucin histrica de
clarativo: en las ltimas dcadas los la economa capitalista.
gobiernos socialdemcratas, con las
variantes del caso, no han sabido fre- El error de no tener en cuenta los cam-
nar el progresivo desmantelamiento bios en la estructura del sistema aca-
del Estado benefactor en todos los pa- b instalando a los partidos socialde-
ses europeos donde han gobernado. mcratas en la lgica capitalista: se
179 Ensayo
La oportunidad socialdemcrata. Frente a la crisis estructural del capitalismo

desplazaron de reformadores a de- la Segunda Guerra Mundial, el que


fensores del sistema. Ahora, la social- termin con la Gran Depresin24. De
democracia comparte la crisis; no est modo que para aprovechar la oportu-
frente a la crisis, sino dentro. No nidad, contribuyendo a la libertad, la
constituye una alternativa, porque ha igualdad y la paz mundial, la social-
abandonado la propuesta socialista. democracia debe antes asumir el desa-
fo de un anlisis crtico de los nuevos
La oportunidad para el socialismo datos de la realidad y de sus propias
democrtico est basada en que la propuestas.
crisis capitalista es un fenmeno his-
trico objetivo, que opera en la lgica El 6 de mayo de 2012, los ciudada-
interna del sistema y anuncia un fin nos franceses eligieron al socialista
de poca. El capitalismo debe cam- Franois Hollande. El nuevo presi-
biar, mutar en su esencia. Quines dente de Francia ha hecho algunas
lo hagan, cmo lo hagan, en cunto propuestas audaces, pero muy dif-
tiempo, con qu consecuencias, son ciles de aplicar en un solo pas. No
los interrogantes que responder la obstante, es posible que en los prxi-
historia futura. Hacia dnde acabar mos aos el socialismo o coaliciones
mutando el sistema un salto cualita- hegemonizadas por l sean llamados
tivo o una mayor destruccin; ambas a gobernar en otros pases.
posibilidades estn abiertas consti-
tuye el actual desafo histrico. La socialdemocracia mundial deber
cerrar filas ante esta nueva oportuni-
La primera posibilidad, un salto de dad, aportando propuestas novedo-
calidad, es posible porque por pri- sas que apunten a revertir la actual
mera vez en su historia la humani- tendencia a la desigualdad social y a
dad produce con creces lo suficiente consolidar la democracia y la paz en
para autosatisfacerse. En el caso de el mundo. Si la socialdemocracia no
una evolucin destructiva la ten- juega sus cartas y se muestra impo-
dencia actual, las guerras comercia- tente, todo indica que habr sonado la
les, polticas y llegado el caso milita- hora de la extrema derecha, tal como
res, asolaran el planeta en un grado sugiere hoy la evolucin poltica en
mucho mayor. Francia y en numerosos pases.

La experiencia histrica reciente es al


respecto muy aleccionadora. El Premio
Nobel de Economa Paul Krugman
considera que fue ese amplio progra- 24. Decade at Bernies en International Herald
ma pblico de empleo, conocido como Tribune, 17/2/2009.
Summaries n Resmenes en ingls

Uwe Optenhgel: Church and State development and the eradication of


in Tropical Socialism: Between poverty. However, critical voices have
Cooptation, Reform and Reconquest risen which maintain that the green
[3841] economy goes astray due to an excess of
scientific positivism, as it trusts resolving
Presented as a pastoral activity, the problems arising from climate change
Popes visit to Cuba was something by applying science above political
of reconquest, in a moment in which debate. According to its detractors, it is
the island faces a complex transition. betting on technologies whose risks are
The papal masses themselves were not unpredictable, such as nanotechnology,
only widely covered by official press, synthetic biology and geo engineering,
but also in the newspapers, as well as in areas in which States and businesses
official speeches, which opened to have already invested billions of dollars.
subjects of spirituality and religion. Key Words: Green Economy, Sustainable
Also, leaders of the Communist Party Development, Global Warming, Technological
participated in the recent pilgrimage of Risks, Nanotechnology, Synthetic Biology,
Our Lady of Charity (patroness of Cuba). Geo Engineering, Rio+20.
Church and government share the project
of orderly transition, whilst the curia
gains in influence, above all in the Wolf Grabendorff: What Importance
hand of social policies. However, the Could the European Union Have for
strategy of cooperation carries risks and an Emerging Latin America? [3843]
contradictions for both sides. Key Words:
Transition, Catholic Church, Socialism, Globalization, the displacements in
Benedict xvi, Ral Castro, Cuba. geopolitical axis and the economic crisis
have reconfigured the scenes in which
European Union-Latin America and
Clio Bermann: Green Economy: A Caribbeans relations are discussed.
Possible Way Towards Another World? Europes loss of international relevance
Scientific Debates and Political Interests coincides with Latin American countries
around Rio+20 [3842] advances in political, economic and
international weight, which further
Twenty years since Eco 92, Rio de Janeiro complicates the formulation of a common
will be the 2012 host of the conference agenda and obliges the rethinking of the
Rio+20, which will have two main points bi-regional focus eu-lac, in favor of more
on the agenda: green economy and flexible discussions with countries and
institutional structure for sustainable blocs of countries in the region, including
181 Nueva Sociedad 239
Resmenes en ingls

in the most relevant subjects of today, of Opportunities, Equality of Positions,


such as security and climate change. Meritocracy, Welfare State.
Key Words: Bi-Regionalism, Integration,
Cooperation, Multi-Polarity, European
Union (eu), Latin America and the Pablo Stefanoni: Challenges in Post
Caribbean. Neoliberalism: The Models
of Venezuela, Bolivia and Ecuador
in Debate [3846]
Claus Leggewie: Europe and
North Africa: A New Generational Venezuela, Bolivia and Ecuador have
Project [3844] transformed into a sort of Latin
American axis of evil for some, and
The Arab Spring and the crisis in the into a revolutionary axis for
European Union tend to be observed and others. However, a focus centered
analyzed as two separate phenomenon. on the economic and social policies
This article, however, aims to think effectively applied allows the advances
of both processes together in order to to be recovered, the tasks pending to
evaluate the benefits of a potential be pondered, and an escape from the
Mediterranean union. Subjects such as ideological inflation with which
democracy, energy and integration could these processes are often analyzed.
be tackled with new focuses, at the same The model of the three countries
time as being possible to revitalize the is based in a compensator State,
currently questioned project of European sustained by high prices in commodities,
integration, in the frame of an era which nevertheless has been
of growing post-ideology. Key Words: capable with differences of applying
Integration, Energy, Arab Spring, countercyclical policies in a context of
Mediterranean Union, Europe, Africa. international crisis, while diverse social
programs unfold, under the motto that
now there really is fatherland for all.
Franois Dubet: The Limitations Key Words: Extraction, Left, Social
of Equal Opportunities [3845] Inclusion, Venezuela, Bolivia, Ecuador.

In recent decades, equality of


opportunities has been imposing itself Armando Barrientos: Dilemmas of
over the other vision of equality in the Latin American Social Policies: Towards
social democratic matrix, which the a Fragmented Social Protection? [3847]
author terms equality of positions.
In this sense, those who defend equality The fight against poverty in Latin
of opportunities the model of America has taken a front row seat not
liberalism of the us are less preoccupied only between center-Left governments
with reducing inequality than fighting but also between the center-Right. Whilst
against discrimination which impedes the policies of the 90s were focused
transiting the social structure in primarily on social security reforms, the
function of personal merits. The article decade since 2000 has been dominated
maintains that the Left must combine by the expansion of social assistance, in
equality of positions with equality of general with positive results. However,
opportunities, but giving priority today a reordering of the traditional
to the former, something that must not social security and the new policies
be confused with a conservative of social assistance are necessary, governed
defense of the Welfare State as we by different State institutions, with
know it today. Key Words: Equality the aim of maximizing the effects of the
Nueva Sociedad 239 182
Summaries

public transfers on welfare and avoiding extreme poverty has been observed.
an excessive fragmentation. Key Words: These figures put into question the
Social Policies, Work Market, Poverty, Latin liberal thesis of the convenience of labor
America. flexibility. Key Words: Labor, Working
Informality, Labor Flexibilization, Poverty,
Unionization, Neoliberalism, Bolsa Famlia,
Carmen Midaglia: A Critical Luiz Incio Lula da Silva, Brazil.
Evaluation of Social Programs in Latin
America: Between Liberalism and the
Return of the State [3848] Stefan Peters: Is It Possible to Move
Towards Educational Equality?
This article discusses the limits and The Dilemma of Education Policies
potentials of the policies of conditional of the Left in Latin America [3850]
cash transfers, implemented in Latin
America since the end of the 90s to If during the 20th century vast levels
become instruments of protection which of society didnt have access to the
respond to the new structure of social educationational system, today
risks. Some regional experiences (with diverse qualities and greater hierarchical
reference to Argentina and Uruguay) fragmentation can be observed among
are explored which try to establish the Latin American educational systems,
institutional ties in these benefits with which confirm the continuity of injustice.
those offered by the employment market. The reforms passed after the turn
With these initiatives, governments look to the Left didnt manage to change the
to overcome the fragmentation of the trend. These examples show a general
social welfare scheme produced dilemma in progressive educational
by the application of the strategies of policy: to successfully attack inequality,
pro-market reform in the last 30 years. broad political accords need to be
Key Words: Targeted Policies, Social made, but these very agreements imply
Programs, Institutional Fragmentation, concessions to the privileged sectors,
Argentina, Uruguay, Latin America. and, as a result, difficult the elimination
of historic inequalities. Key Words:
Education, Social Inequality, Turn to the
Jos Dari Krein / Anselmo Luis dos Left, Uruguay, Venezuela.
Santos: Formalization of Work in Brazil:
Economic Growth and the Effects of
Labor Policies [3849] Dbora Lopreite: Women and Children
First? New Strategies of Social
Since 2004, Brazil has shown good Investment in Latin America [3851]
performance in its labor market, as
much in terms of reducing In recent years, in Latin America, a series
unemployment as in the rise in formal of social plans have been driven, some of
work. As well as the growing economy, them focused in childhood and social
public institutions, the recuperation of inclusion. However, although various of
the negotiation capacity of unions, rises these initiatives have been translated into
in the minimum wage and massive important benefits associated with the
social policies, such as the Bolsa reduction of poverty, they have clearly
Famlia program, have played a role in been insufficient when alleviating the
this performance. The number of domestic charge of mothers to improve
unionized workers rose again after a their employability, and at the same
continuous fall in the 90s. At the same time generating institutional spaces
time, a strong reduction in poverty and of learning and infant development for
183 Nueva Sociedad 239
Resmenes en ingls

the youngest. One true policy of social group which unites this Andean-
inclusion requires the adoption of Caribbean nation with Indonesia,
integral measures, which include Vietnam, Egypt, Turkey and South
monetary compensation as well as Africa. However, behind this attractive
investment in services that allow image for foreign investments survive
for the development of human capital. unequal chronicles mixed with
Key Words: Social Policies, Women, violence, which refer to the colonial
Domestic Work, Gender Equality, Care, and post-colonial era. The plundering
Latin America. of lands, the anti-subversive fight and
the assassination of unionists and social
activists are just some of the faces of the
Hans-Jrgen Burchardt: Why is profound iniquities which have ridden
Latin America so Unequal? Attempts the country since its founding.
at Explanation from an Unusual Surprisingly, the right-wing government
Perspective [3852] of Juan Manuel Santos has incorporated
some of these issues into his agenda.
Despite the improvements registered Key Words: Inequality, Racism, Education,
during recent years, Latin America Land, Colombia.
remains, according to the indicators,
the most unequal region in the world.
This has made room for the so-called Carlos Gabetta: The Social
Latin American paradox, characterized Democratic Opportunity: Facing
by the tenacious relationship between the Structural Crisis of Capitalism
democracy and inequality. In an attempt [3854]
to fathom the origin of the paradox, the
article uses some figurative categories In the current world context, social
of Norbert Elias to study the Argentine democracy finds itself facing a great
case, which allows the dimension of challenge and an historic opportunity.
affect to be integrated into the social The challenge: taking a deep, critical
analysis, in an unusual and promising reflection about the causes of
perspective in analytical and political governmental failures during recent
terms. Key Words: Inequality, Latin decades. The opportunity: occupying a
American Paradox, Affective Valences, critical and purposeful place in the
Norbert Elias, Latin America, Argentina. face of liberalism without answers.
For the author of this article, this is
only possible if the theoretical tools are
Jos Luis Novoa S.: Stolen Lands, recuperated to construct a serious
Faceless Heroes and Fragmented criticism of current capitalism and renew
Schools: Inequality in Colombia in the project of democratic socialism in a
Three Acts [3853] global context in which capitalism and
democracy seem to fork. Key Words:
Colombia is considered one of the Civets Capitalism, Democracy, Work, Crisis, Social
a new term to refer to the emerging Democracy, Europe.
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Los laberintos del capitalismo Qu nos cuentas, amrica latina?
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coyuntura Sergio Ramrez. Los monstruos de la razn.


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Oficinas: Defensa 1111, 1o A, C1065AAU Buenos Aires, Argentina. y nuevos extractivismos. Las ambivalencias Alfredo Stein. La visibilidad de lo invisible.
Tel/Fax: (54-11) 4361-4108/4871 del progresismo sudamericano En dilogo con Las armas ideolgicas
Correo electrnico: <info@nuso.org> Javier Rodrguez Pardo. Testimonio: de la muerte. El discernimiento de
<distribucion@nuso.org> (distribucin y ventas) nuevos colonialismos en Amrica del Sur los fetiches. Capitalismo y cristianismo,
y frica. Radiografa de la megaminera de Franz Hinkelammert
Sandro Mezzadra. Capitalismo, migraciones Carmen Soliz. El otro rostro de Amrica
y luchas sociales. La mirada de la autonoma Latina. En dilogo con La emergencia indgena
en Amrica Latina, de Jos Bengoa
ensayo Massimo Modonesi. Las derivas de las
Yaotzin Botello. Mxico: el pas de los izquierdas latinoamericanas. En dilogo
muertos sin nombre con Agrietar el capitalismo. El hacer
contra el trabajo, de John Holloway
<www.nuso.org> SUMMARIES Carlos vila. La utilidad de la sangre. En
dilogo con Trabajos del reino, de Yuri Herrera.
El portal Nueva Sociedad es una plataforma de reflexin sobre Amrica Latina.
Articula un debate pluralista y democrtico sobre poltica y polticas latinoamericanas. SUMMARIES

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COYUNTURA Menos desigualdades,

Menos desigualdades, ms justicia social?


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