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Marcelo Novelino

Curso de Direito
CONSTITUCIONAL
Marcelo Novelino

Curso de Direito
CONSTITUCIONAL
Conforme novo CPC e a EC 90/2015

11 edio revista e atualizada

2016

1');I JUsPODIVM
EDITORA
www.editorajuspodivm.com.br
); 1 EDITORA
1f fasPODIVM
www.editorajuspodivm.com.br

Rua Mato Grosso, 175 - Pituba, CEP: 41830-151 - Salvador - Bahia


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Copyright: Edies JusPODIVM

Conselho Editorial: Dirley da Cunha Jr., Leonardo de Medeiros Garcia, Fredie Didier Jr., Jos Henrique Mouta, Jos Marcelo Vigliar,
Marcos Ehrhardt Jnior. Nestor Tvora . Robrio Nunes Filho, Roberval Rocha Ferreira Filho, Rodolfo Pamplona Filho, Rodrigo Reis
Mazzei e Rogrio Sanches Cunha.

Capa: Rene Bueno e Daniela Jardim (www.buenojardim.com.br)

Diagramao: Linotec Fotocomposio e Fotolito Ltda. (www.linotec.com.br)

N938 Novelino, Marcelo


Curso de direito constitucional/ Marcelo Novelino. - 11. ed. rev., ampl. e atual. - Salva-
dor: Ed. JusPodivm, 2016.
888p.

Bibliografia.
ISBN: 978-85-442-0827-4.

1. Direito constitucional. 2. Direito constitucional -Brasil.1. Ttulo.

CDD:342.81

Todos os direitos desta edio reservados Edies JusPODIVM.


~ terminantemente proibida a reproduo total ou parcial desta obra, por qualquer meio ou processo,
sem a expressa autorizao do autor e da Edies JusPODIVM. A violao dos direitos autorais caracteriza
crime descrito na legislao em vigor, sem prejuzo das sanes civis cabveis.
Nota 11. edio

A dcima primeira edio do Curso de Direito Constitudonal traz novos temas,


alm de numerosas atualizaes legislativas e jurisprudenciais.
Dentre as principais novidades, destaca-se a anlise do "Estado de coisas incons-
titucional", termo projetado no direito brasileiro com a Arguio de Descumprimento
de Preceito Fundamental n 347 /DF, na qual postulada a adoo de providncias
estruturais relativas ao sistema penitencirio com o objetivo de sanar Leses decor-
rentes de aes e omisses dos poderes pblicos.
Tambm merece especial referncia a abordagem de dois julgamentos, realizados
pelo Supremo no final do ltimo ano, nos quais envolvidos importantes atores pol-
ticos: o da Ao Cautelar n 4.036/DF, em que referendada a Liminar determinando a
priso preventiva de um senador da Repblica; e o da Arguio de Descumprimento de
Preceito Fundamental n 378/DF, na qual definido o rito a ser ob~ervado no processo
de impeachment da Presidente Dilma Roussef.
No tocante s alteraes Legislativas, alm de introduzidas as modificaes
decorrentes das emendas constitucionais promulgadas em 2015, aprofundou-se o
estudo dos recursos extraordinrio e especial, assim como da reclamao, Luz do
Novo Cdigo de Processo Ci:vil.
Esperamos que a nova edio, revista, ampliada e atualizada, possa contribuir
para o estudo e reflexo crtica acerca dos temas mais relevantes do Direito Cons-
titucional.

Braslia, janeiro de 2016.


O Autor
Prefcio

Tenho a honra de prefaciar esta obra, fruto da atividade docente do Professor


Marcelo Novelino, o qual, muito jovem, comeou a compartilhar slidos conhecimentos
com seus alunos. Inicialmente com alunos de Juiz de Fora, depois de Belo Horizonte
(no renomado Curso A. Carvalho) e, agora, no sistema de ensino telepresencial LFG
- Rede de Ensino Luiz Flvio Gomes, o 1. da Amrica Latina.
Marcelo Novelino Doutor pela Universidade do Estado do Rio de Janeiro (UERJ)
e Procurador Federal (AGU) desde o ano 2000. Ensina no s a teoria, como tambm
a prtica. Em suas aulas telepresenciais, ministradas para mais de 200 unidades em
todo o pas, alm de revelar profundo conhecimento do Direito Constitucional, de-
monstrou-se um comunicador seguro, conciso e objetivo. Conquistou, desse modo,
rapidamente, uma legio enorme de admiradores em todo o Brasil.
Assisti a grande parte da sua primeira aula no nosso sistema e logo conclu,
juntamente com vrios alunos, que estvamos diante de um emrito professor, de
didtica impecvel, raciocnio claro e que transmitia conceitos de modo objetivo e
concatenado. tudo o que o aluno mais deseja de um Mestre. Marcelo consegue
reunir em sua pessoa todos esses atributos e, ademais, no se distancia do aluno,
nem no relacionamento nem na forma de expor a matria.
No af de se aproximar ainda mais do seu pblico ouvinte, acaba de escrever
um verdadeiro e completo Manual de Direito Constitucional, dirigido especialmente
para quem est prestando Exame de Ordem ou concurso pblico. Todo professor de
excelente didtica, quando escreve, automaticamente transfere para o papel a clareza
das suas exposies orais.
O objetivo perseguido pelo autor ("de elaborar uma obra concisa, acessvel e de
fcil compreenso") j foi alcanado. S resta agora o reconhecimento do seu pblico
leitor, mas isso no tardar muito, seja pela clareza da exposio, seja pelo seu con-
tedo, que tem, dentre outras, a virtude de ressaltar a principiologia constitucional,
partindo-se, claro, do princpio sntese do Estado Constitucional e Democrtico de
Direito, que o da dignidade humana.
Tanto a primeira parte da obra (Teoria Geral da Constituio) como a segunda
(Direito Constitucional Positivo) constituem, nos dias atuais, matria absolutamente
indispensvel para ingressar no domnio de qualquer aluno ou estudioso do assunto.
Ambos os textos, de outro lado, contam com forte aderncia jurisprudncia do
Supremo Tribunal Federal. Isso revela no s a preocupao de transmitir um denso e
aprofundado pensamento jurdico, seno sobretudo a atualidade dos temas abordados.
8 CURSO DE DIREITO CONSTITUCIONAL Marcelo Novelino

E h mais: vrias questes de concursos so encontradas no final de cada ttulo.


Isso conduz o estimado leitor a se exercitar: Learning doing (aprender e exercitar). Este
o mtodo mais adequado para a aprendizagem segura e profcua de qualquer aluno.
Que este livro de Marcelo Novelino tenha o merecido acolhimento de todos.
Contedo no lhe falta, mesmo porque no nasceu, obvianiente, da noite para o dia.
Ao contrrio, algo maduro, ponderado, consequncia de muitas aulas de Direito
Constitucional, que sempre foram (e so) ministradas com todo o cuidado e zelo. A
mesma didtica e objetividade das aulas foi trasladada para esta obra. No ter o
aluno, por conseguinte, qualquer dificuldade de compreenso. Conceitos sintticos
mais precisos, com desenvolvimento suave e concatenado de cada tema: tudo o
que se encontra neste trabalho, que vai conquistar, com certeza, o estimado leitor.

Riviera, dezembro de 2005

Luiz IFlvio Gomes


Doutor em Direito Penal pela Faculdade de Direito da Universidade
Complutense de Madri. Mestre em Direito Penal pela USP. SecretrioGeral
do IPAN (Instituto Panamericano de Poltica Criminal). Consultor e Parecerista.
Fundador e Presidente da LFG - Rede de Ensino Luiz Flvio Gomes (1. Rede de Ensino Telepresencial
do Brasil e da Amrica Latina - Uder Mundial em Cursos Preparatrios
Telepresenciais - www.lfg.com.br).
Abreviaturas
e siglas usadas

A.N. - Ato Normativo


AC - Ao CauMar
ADC - Ao Declaratria de Constitucionalidade
ADI - Ao Direta de Inconstitucionalidade
ADPF - Arguio de Descumprimento de Preceito Fundamental
Agi - Agravo de Instrumento
AgR - Agravo Regimental
AL - Assembleia Legis.ativa
AO - Ao Originria
ApC - Apelao Civel
CC - Cdigo Civil
CClvel - Cmara CJvel
CD - Cmara dos Deputados
CDP - Cmara de Direito Privado
CF - Constitui.fo da Repblica Federativa do Brasil de 1988
CFA - Comandantes das Foras Armadas (Marinha, Exrcito e Aeronutica)
CL - Cmara Legislafrta
CLT - Consolidao das Leis Trabalhistas
CN - Congresso Nacional
CNJ - Conselho Nacion3l de Justia
CNMP - Conselho Nacional do Ministrio Pblico
CP - Cdigo Penal
CPC - Cdigo de Processo Civil
CPI - Comisso Parlamentar de Inqurito
CPP - Cdigo de Processo Penal
10 CURSO DE DIREITO CONSTITUCIONAL Marcelo Novelino

cs - Confederao Sindical
CTN - Cdigo Tributrio Nacional
CV - Cmara de Vereadores
Des. - Desembargador
DF - Distrito Federal
DJ - Dirio da Justia
DJU - Dirio da Justia da Unio
DL - Decreto-Lei
DO - Dirio Oficial
e.g. - exempli gratia (por exemplo)
EC - Emenda Constituio
ER - Estatuto de Roma do Tribunal Penal Internacional
Extr. - Extradio
UNDB - Lei de Introduo s normas do Direito Brasileiro
MA - Maioria Absoluta
MC - Medida Cautelar
Min. - Ministro
MP - Medida Provisria
MPE - Ministrio Pblico Estadual
MPU - Ministrio Pblico da Unio
MR - Maioria Relativa
Op. cit. - Opus dtatum (Obra citada)
Pet - Petio
PG - Procurador-Geral dos Estados e Distrto Federal
PGJ - Procurador-Geral de Justia
PGR - Procurador-Geral da Repblica
PR - Presidente da Repblica
QO - Questo de Ordem
Rcl. - Reclamao
RE - Recurso Extraordinrio
Rel. - Relator
REsp - Recurso Especial
ABREVIATURAS E SIGLl\S USADAS 11

RHD - Recurso em Habeas Corpus


RI - Regimento Interno
RISTF - Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal
ROMS - Recurso Ordinrio em Mandado de Segurana
RTJ - Revista Trimestral de Jurisprudncia
SE - Sentena Estrangeira
SF - Senado Federal
STF - Supremo Tribunal Federal
STJ - Superior Tribunal de Justia
T. - Turma
TC - Tribunal de Contas
TCE - Tribunal de Contas do Estado
TCM - Tribunal de Contas do Municpio
TCU - Tribunal de Contas da Unio
TCIDH - Tratados e Convenes Internacionais de Direitos Humanos
TJ - Tribunal de Justia
TPI - Tribunal Penal Internacional
TRE - Tribunal Regional Eleitoral
TRF - Tribunal Regional Federal[
TRT - Tribunal Regional do Trabalho
TS - Tribunais Superiores
TSE - Tribunal Superior Eleitoral
TST - Tribunal Superior do Trabalho
v.u. - votao unnime

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Sumrio

Nota 11. edio............................................................................................................. 5


Prefcio............................................................................................................................. 7
Abreviaturas e siglas usadas ................................................................................................ 9

TTULO I
TEORIA DA CONSTITUIO

Captulo 1 ..,. Direito constitucional ...................................................................... 35


1. Na:ureza ...................................................................................................................... 35
2. Definio..................................................................................................................... 36
3. Objeto......................................................................................................................... 36
4. Fontes de juridicidade ............... .................................................................................... 36
4.1. Fontes do direito constituc'onal.............................................................................. 37
4.1.1. Os costumes consti:ucionais ........................................................................ 38
4.1.2. A criao judicial do direito........................................................................ 39
4.1.3. A doutrina como fonte indireta de produo do direito................................... 41

Captulo 2 ..,. Constitucionalismo .......................................................................... 43


1. Definio- 43
2. Evoluo histrica......................................................................................................... 44
2.1. Constitucionalismo antigo .'..................................................................................... 44
2.1.1. Estado hebreu............................................................................................ 44
2.1.2. Grcia....................................................................................................... 44
2.1.3. Roma........................................................................................................ 45
2.1.4. Inglaterra.................................................................................................. 45
2.2. Constitucionalismo moderno ................................................................................... 46
2.2.1. O surgimento das constituies liberais......................................................... 46
2.2.1.1. A experincia estadunidense ....... ... .................................................. 47
2.2.1.2. A experincia francesa.................................................................... 48
2.2.2. O surgimento das .;onstituies sociais ..... .................................................... 50
2.3. Constitucionalismo conterrporneo .......................................................................... 51
2.4. Constitucionalismo do futuro 54
2.5. Quadro: evoluo histrica do constitucionalismo...................................................... 55

Captulo 3 ..,. Ps-positivismo e neoconstitucionalismo..................................... 57


1. Ps-positivismo............................................................................................................ 57
1.1. O ps-positivismo metodo(gico.............................................................................. 57
1.2. O ps-positivismo tico ' 58
1.3. O ps-positivismo terico....................................................................................... 58
2. Neoconstitucionalismo ................................................................................................... 59
2.1. O neoconstitucionalismo como modelo constitucional................................................ 59
2.2. O neoconstitucionalismo terico.............................................................................. 60
14 CURSO DE DIREITO CONSTITUCIONAL Marcelo Novelino

2.3. O neoconstitucionalismo ideolgico......................................................................... 60


3. Diferenas entre o ps-positivismo e o neoconstitucionalismo ............................................ 61
3.1. As diferentes pretenses: teoria universal x teoria particular...................................... 61
3.2. A relao entre direito e moral............................................................................... 62

Captulo 4 Poder Constituinte ........................................................................... 65


1. Poder Constituinte Originrio.......................................................................................... 65
1.1. Espcies............................................................................................................... 65
1.2. O fenmeno constituinte........................................................................................ 66
1.3. Natureza ................................................................. ............................................. 67
1.4. Titularidade e exerccio.......................................................................................... 67
1.5. Caractersticas essenciais........................................................................................ 68
1.6. Limitaes materiais.............................................................................................. 68
1.7. Legitimidade......................................................................................................... 69
1.8. Quadro: Poder Constituinte Originrio (PCO) ............................................................. 69
2. Poder Constituinte Decorrente .............................. .. ........................................................ 70
2.1. Natureza ......................................................... ..................................................... 70
2.2. Caractersticas....................................................................................................... 71
2.3. Existe Poder Constituinte Decorrente fora dos Estados-membros? ................................ 71
2.4. Limitaes impostas auto-organizao dos Estados................................................. 72
2.5. Quadro: Poder Constituinte Decorrente (PCD) ............................................................ 73
3. Poder Constituinte Derivado ........................................................................................... 74
3.1. Limitaes impostas ao Poder Reformador................................................................ 74
3.1.1. Limitaes temporais.................................................................................. 74
3.1.2. Limitaes circunstanciais........................................................................... 74
3.1.3. Limitaes formais (processuais ou procedimentais)....................................... 75
3.1.4. Limitaes materiais (ou substanciais).......................................................... 77
3.1.4.1. Clusulas ptreas expressas ............................................................. 78
3.1.4.2. Clusulas ptreas implcitas............................................................. 82
3.2. Limitaes impostas ao Poder Revisor...................................................................... 84
3.3. Quadro comparativo............................................................................................... 85
4. Poder Constituinte Supranacional.................................................................................... 85

Captulo 5 A constituio ................................................................................... 87


1. Conceito...................................................................................................................... 87
2. Objeto......................................................................................................................... 87
3. Elementos ... ... .. .. . ......... ... . ... ... . .. .. ...... ........ ... .. . . .. ... .. . ..... . ... .. . . . . . . ...... ........... ..... ...... .... ... 88
4. Fundamentos................................................................................................................ 89
4.1. Concepo sociolgica ........................................................................................... e 89
4.2. Concepo poltica ................................................................................................ 89
4.3. Concepo jurdica .......................................................... ...................................... 90
4.4. Concepo normativa............................................................................................. 90
4.5. Concepo culturalista ........................................................................................... 91
5. A constituio e o seu papel.......................................................................................... 91
5.1. Constituio-lei ................................................................................................,,... 92
5.2. Constituio-fundamento (Constituio-total) ........................................................... 92
5.3. Constituio-moldura ............................................................................................. 92
5.4. Constituio dctil (Constituio suave)................................................................... 92
6. Classificaes das constituies...................................................................................... 93
6.1. Quanto forma..................................................................................................... 93
6.2. Quanto sistemtica ............................... .... ................... ....................................... 94
SUMRIO 15

6.3. Quanto origem................................................................................................... 94


6.4. Quanto ao modo de elaborao............................................................................... 95
6.5. Quanto identificao das normas constitucionais.................................................... 95
6.6. Quanto estabilidade............................................................................................ 96
6. 7. Quanto extenso ................................................................................................ 97
6.8. Quanto funo (ou estrutura)............................................................................... 98
6.9. Quanto dogmtica.............................................................................................. 99
6.10. Quanto origem da decretao............................................................................... 100
6.11. Quanto ao contedo ideolgico............................................................................... 100
6.12. Quanto finalidade............................................................................................... 101
6.13. Quanto legitimidade do contedo constitucional.................................................... 101
6.14. Classificao ontolgica ......................................................................................... 102
7. Classificao da Constituio de 1988.............................................................................. 103
8. Quadro: classificao das constituies............................................................................ 103

Captulo 6 Classificaes das normas constitucionais.................................... 105


1. Esclarecimentos preliminares ..... :.................................................................................... 105
2. Classificaes quanto eficcia...................................................................................... 106
2.1. Classificao proposta por Jos Afonso da Silva........................................................ 106
2.1.1. Normas constitucionais de eficcia plena ............................. ......................... 106
2.1.2. Normas constitucionais de eficcia contida.................................................... 107
2.1.3. Normas constitucionais de eficcia limitada................................................... 108
2.1.3.1. Normas de princpio institutivo (ou organizatrio) ............................. 108
2.1.3.2. Normas de princpio programtico.................................................... 109
2.2. Classificao proposta por Maria Helena Diniz........................................................... 109
2.3. Classificao proposta por Celso Bastos e Carlos Ayres Britto...................................... 110
2.4. Outras classificaes.............................................................................................. 110
3. Classificaes quanto espcie....................................................................................... 111
3.1. Critrios de distino entre princpios e regras.......................................................... 112
3.1.1. Critrio distintivo proposto por Peczenik e Hage............................................ 112
3.1.2. Critrios distintivos propostos por Humberto vila......................................... 113
3.1.3. Critrio distintivo proposto por Ronald Dworkin ............................................. 114
3.1.4. Critrio distintivo proposto por Robert Alexy ................................................. 114

Captulo 7 Conflito entre normas constitucionais .......................................... 117


1. Conflitos entre regras.................................................................................................... 118
2. Conflitos entre princpios............................................................................................... 119
3. Conflitos entre regras e princpios................................................................................... 122

Captulo 8 Normas constitucionais no tempo................................................. 125


1. Revogao ................................................................................................................... 125
2. Teoria da desconstitucionalizao.................................................................................... 125
3. Recepo ....................... :............................................................................................. 126
4. Repristinao ............................................................................................................... 128
5. Mutao constitucional.................................................................................................. 129
6. Constitucionalidade superveniente................................................................................... 130

Captulo 9 Hermenutica constitucional ..........:............................................... 131


1. Consideraes preliminares.............................................................................................. 131
2. Cnones tradicionais....................................................................................................... 132
16 CURSO DE DIREITO CONSTITUCIONAL Marcelo Novelino

3. Contribuies da dogmtica alem .................................................................................. 134


3.1. Princpios de interpretao da constituio.............................................................. 135
3.1.1. Princpio da unidade da constituio............................................................ 135
3.1.2. Princpio do efeito integrador...................................................................... 136
3.1.3. Principio da concordncia prtica (ou harmonizao)...................................... 136
3.1.4. Princpio da fora normativa ...................................... ,................................. 138
3.1.5. Principio da mxima efetividade (interpretao efetiva ou eficincia)............... 138
3.1.6. Principio da conformidade funcional (exatido funcional, correo funcional ou
"justeza").................................................................................................. 139
3.2. Mtodos de interpretao constitucional.................................................................. 139
3.2.1. Mtodo hermenutico clssico (ou mtodo jurdico) ....................................... 140
3.2.2. Mtodo cientfico-espiritual......................................................................... 140
3.2.3. Mtodo tpico-problemtico ........................................................................ 141
3.2.4. Mtodo hermenutico-concretizador .............................................................. 142
3.2.5. Mtodo normativo-estruturante..................................................................... 143
3.2.6. Mtodo concretista da constituio aberta .................................................... 144
4. Contribuies da doutrina norte-americana....................................................................... 146
4.1. Interpretativismo x no interpretativismo.................................................................. 146
4.2. Teoria do "reforo da democracia" ........................................... :............................... 147
4.3. Minimalismo e maximalismo ................................................................................... 148
4.4. Pragmatismo jurdico............................................................................................. 149
4.5. A Leitura moral da constituio............................................................................... 151
5. Prembulo.................................................................................................................... 155
6. Integrao da constituio............................................................................................. 156

TTULO II
CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE

Captulo 10 .,.. Teoria geral do controle de constitucionalidade........................ 159


1. A supremacia da constituio......................................................................................... 159
2. Bloco de constitucionalidade.......................................................................................... 160
3. Natureza da norma inconstitucional................................................................................. 160
4. Formas de inconstitucionalidade..................................................................................... 161
4.1. Quanto ao tipo de conduta..................................................................................... 161
4.1.1. Estado de coisas inconstitucional................................................................. 162
4.2. Quanto norma constitucional ofendida .................................................................. 163
4.3. Quanto extenso ................................................................................................ 163
4.4. Quanto ao momento.............................................................................................. 164
4.5. Quanto ao prisma de apurao................................................................................ 164
4.6. Quadro: formas de inconstitucionalidade.................................................................. 165
5. Formascde controle de constitucionlidade ....................................................................... 165
5.1. Quanto ao momento.............................................................................................. 165
5.2. Quanto natureza do rgo ................................................................................... 168
5.3. Quanto finalidade............................................................................................... 169
5.4. Quanto ao tipo de pretenso deduzida em juzo........................................................ 170
5.5. Quanto competncia........................................................................................... 170
5.fi. Quadro: formas de controle de constitucionalidade.................................................... 172

Captulo 11 .,.. Controle difuso de constitucionalidade....................................... 173


1. Aspectos gerais............................................................................................................. 173
2. Clusula da reserva de plenrio....................................................................................... 174
SUMARIO 17

2.1. Smula Vinculante n 10......................................................................................... 176


3. Suspenso da execuo de Lei pelo senado....................................................................... 178
4. A ao civil pblica como instrumento de controle de constitucionalidade........................... 179
5. A tendncia de "abstrativizao" do controle concreto ...................................................... 180

Captulo 12 .,.. Ao direta de inconstitucionalidade e ao declaratria de


constitucionalidade............................................................................................ 185
1. Aspectos introdutrios................................................................................................... 185
2. Legitimidade ativa ........................................................................................................ 186
3. Parmetro (ou norma de referncia)................................................................................ 189
4. Objeto......................................................................................................................... 189
4.1. Perspectiva material.............................................................................................. 190
4.2. Perspectiva temporal ............................................................................................. 192
4.3. Perspectiva espacial............................................................................................... 192
5. Aspectos processuais e procedimentais............................................................................ 193
5.1. Requisitos da petio inicial................................................................................... 194
5.2. Interveno de terceiros e amicus curiae .................................................................. 195
5.3. Advogado-Geral da Unio ....................................................................................... 198
5.4. Procurador-Geral da Repblica................................................................................. 198
6. Liminar........................................................................................................................ 199
7. Deciso definitiva......................................................................................................... 200
7.1. Modulao temporal dos efeitos da deciso.............................................................. 203
7.2. Tcnicas de deciso ...........................................................................,.................... 205
7.2.1. Declarao de inconstitucionalidade com reduo de texto.............................. 205
7.2.2. Interpretao conforme a constituio.......................................................... 206
7.2.3. Declarao parcial de inconstitucionalidade sem reduo de texto.................... 208
7.2.4. Inconstitucionalidade consequencial............................................................. 209
7.2.5. Inconstitucionalidade progressiva................................................................. 209
8. Recorribilidade.............................................................................................................. 210

Captulo 13 .,.. Arguio de descumprimento de preceito fundamental.......... 211


1. Aspectos introdutrios.................................................................................................... 211
2. Legitimidade ativa e amicus curiae.................................................................................. 212
3. Parmetro .................................................................................................................... 213
4. Hipteses de cabimento................................................................................................. 214
5. Objeto......................................................................................................................... 215
6. Liminar........................................................................................................................ 216
7. Deciso........................................................................................................................ 216
8. Quadro: controle concentrado (ADI, ADC e ADPF}.............................................................. 218

Captulo 14 .,.. Ao direta de inconstitucionalidade por omisso.................... 221


1. Aspectos introdutrios................................................................................................... 221
2. Parmetro (ou norma de referncia) ................................................................................ 221
3. Objeto......................................................................................................................... 222
4. Legitimidade ativa ........................................................................................................ 223
5. Legitimidade passiva..................................................................................................... 223
6. Competncia................................................................................................................. 223
7. Procedimento............................................................................................................... 224
8. Liminar........................................................................................................................ 224
9. Efeitos da deciso......................................................................................................... 225
18 CURSO DE DIREITO CONSTITUCIONAL Marcelo Novelino

Captulo 15 .,.. Controle normativo abstrato no mbito estadual ...................... 227


1. Representao de inconstitucionalidade .......................................................................... . 227
1.1. Competncia ........................................................................................................ . 227
1.2. Legitimidade ...................................................................................................... . 227
1.3. Parmetro ............................................................................................................ . 228
1.4. Objeto ................................................................................................................ . 229
1.5. Efeitos da deciso ................................................................................................ . 229
2. Instituio de outras aes de controle normativo abstrato ............................................... . 230
3. Quadro: controle normativo abstrato nos Estados ............................................................. . 231

Captulo 16 .,.. Representao interventiva .......................................................... 233


1. Aspectos introdutrios .................................................................................................. . 233
2. Representao interventiva federal ................................................................................. . 233
2.1. Quadro: representao interventiva federal .............................................................. . 235
3. Representao interventiva estadual.. ............................................................................. . 236
3.1. Quadro: representao interventiva estadual ............................................................ . 236

TTULO III
PRINC(PIOS FUNDAMENTAIS

Captulo 17 .,.. Estrutura, fundamentos e objetivos do Estado brasileiro ........ . 239


1. Princpios estruturantes ................................................................................................ . 239
1.1. Princpio republicano ............................................................................................ . 240
1.2. Princpio federativo .............................................................................................. . 241
1.2.1. Princpio da indissolubilidade do pacto federativo ......................................... . 241
1.3. Princpio do Estado democrtico de direito .............................................................. . 242
1.3.1. Estado liberal ........................................................................................... . 242
1.3.2. Estado social ............................................................................................ . 245
1.3.3. Estado democrtico de direito (Estado constitucional democrtico) ................. . 246
2. Princpio da separao dos poderes ................................................................................ . 248
3. Fundamentos ............................................................................................................... . 249
3.1. Soberania ............................................................................................................ . 250
3.2. Cidadania ............................................................................................................ . 251
3.3. Dignidade da pessoa humana ................................................................................. . 251
3.3.1. Dignidade da pessoa humana e direitos fundamentais .................................... . 254
3.4. Valores sociais do trabalho e da livre-iniciativa ........................................................ . 256
3.5. Pluralismo poltico ............................................................................................... . 256
4. Objetivos fundamentais ................................................................................................ . 258
5. Princpios regentes das relaes internacionais ............................................................... .. 259 .
6. Quadro comparativo ..................................................................................................... . 264

TTULO IV
DIREITOS E GARANTIAS FUNDAMENTAIS
.
Captulo 18 .,.. Teoria dos direitos fundamentais ................................................. 267
1. Esclarecimentos preliminares ......................................................................................... . 267
2. Natureza ..................................................................................................................... . 267
3. Classificao doutrinria dos direitos fundamentais .......................................................... . 268
3.1. A teoria dos status (Georg Jellinek) ............................................................. . 268
3.2. Classificao trialista ............................................................................................ . 269
!"
t1'"
~ SUMRIO 19

~
4. Caracteres.................................................................................................................... 270
5. Os direitos fundamentais e suas dimenses (geraes) ...................................................... 272
6. Direitos e garantias dos direitos..................................................................................... 274
7. Dos deveres fundamentais.............................................................................................. 27 4
8. A eficcia horizontal dos direitos fundamentais................................................................ 275
8.1. Teoria da ineficcia horizontal (doutrina da state action) ........................................... 275
8.2. Teoria da eficcia horizontal indireta....................................................................... 276
8.3. Teoria da eficcia horizontal direta.......................................................................... 277
9. Dimenso subjetiva e dimenso objetiva.......................................................................... 277
9.1. Fundamentao objetiva e subjetiva........................................................................ 278
10. Suporte ftico dos direitos fundamentais......................................................................... 279
10.1. Elementos ............................................................................................................ 279
10.2. Espcies............................................................................................................... 281
10.3. Quadro: Suporte ftico ........................................................................................... 283
11. Contedo essencial........................................................................................................ 283
12. Restries aos direitos fundamentais............................................................................... 286
12.1. Classificao .................................-........................................................................ 287
12.2. Quadro: classificao das restries aos direitos fundamentais.................................... 289
13. Os limites dos limites.................................................................................................... 290
13.1. Requisito formal.................................................................................................... 290
13.2. Requisitos materiais .............................................................................................. 291
<.
14. O postulado da proporcionalidade ................................................................................... 291
L
14.1. O contedo do postulado da proporcionalidade......................................................... 292
14.1.1. Adequao................................................................................................. 292
14.1.2. Necessidade............................................................................................... 293
ti~ 14.1.3. Proporcionalidade em sentido estrito............................................................ 294
14.2. Proibio de proteo insuficiente (proibio de proteo deficiente, proibio de insu-
ficincia ou proibio por defeito) ............................................................ .............. 296
14.3. Distino entre proporcionalidade e razoabilidade...................................................... 296
15. Concorrncia e coliso................................................................................................... 298

Captulo 19 .,.. Direitos individuais e coletivos..................................................... 301


1. Classificao constitucional............................................................................................ 301
2. Direitos individuais ....................................................................................................... 301
3. Direitos coletivos.......................................................................................................... 301
4. Destinatrios dos direitos individuais .............................................................................. 302
5. Destinatrios dos deveres: eficcia vertical e horizontal..................................................... 304
6. A aplicao imediata das normas de direitos fundamentais ................................................ 305
7. Tratados e convenes internacionais de direitos humanos................................................. 306
7.1. Quadro: posio hierrquica dos tratados internacionais............................................. 308
8. Tribunal Penal Internacional........................................................................................... 308
'
~ 8.1. Princpios............................................................................................................. 309
8.2. Aspectos polmicos .. ,............................................................................................ 310
~
~~
~ Captulo 20 .,.. Direitos individuais em espcie.................................................... 313
1. Aspectos introdutrios................................................................................................... 313

1
'-
2. Direito vida...............................................................................................................
2.1. mbito de proteo................................................................................................
314
314
2.2. Restries (intervenes restritivas) ....................... ~................................................. 316
2.2.1. Aborto...................................................................................................... 318

1 2.2.1.1. Incio da vida humana e proteo jurdica......................................... 318


20 CURSO DE DIREITO CONSTITUCIONAL Marcelo Novelino

2.2.1.2. A (i)legitimidade constitucional da descriminalizao do aborto ......... . 320


2.2.1.2.1. Vida e dignidade do feto versus direitos fundamentais da
gestante ..................................................................... 320
2.2.1.2.2. O aborto como problema de sade pblica ....................... . 321
2.2.1.3. A no criminalizao do aborto no direito comparado ....................... 322
2.2.2. Eutansia e conceitos afins ........................................................................ . 322
2.3. Quadro: direito vida ........................................................................................... . 324
3. Direito igualdade ....................................................................................................... . 324
3.1. Evoluo histrica ................................................................................................ 324
3.2. O direito igualdade na Constituio de 1988 ......................................................... . 326
3.3. A dimenso objetiva e subjetiva do direito igualdade ............................................ . 329
3.4. mbito de proteo e interveno .......................................................................... . 330
3.5. Os destinatrios do dever de igualdade ................................................................. 333
3.6. Aes afirmativas ................................................................................................. 334
4. Direito privacidade .................................................................................................... 337
4.1. Direito intimidade, vida privada, honra e imagem .................................................. 337
4.1.1. mbito de proteo ................................................................................... . 337
4.1.2. Restries (intervenes restritivas) ............................................................ . 338
4.1.2.1. Interceptao ambiental ................................................................ . 338
4.1.2.2. Gravao clandestina ..................................................................... 338
4.1.2.3. Quebra do sigilo de dados .............................................................. . 340
4.1.3. Quadro: direito intimidade, vida privada, honra e imagem ........................... 341
4.2. Inviolabilidade do domiclio ................................................................................... 342
4.2.1. mbito de proteo ................................................................................... . 342
4.2.2. Restries (intervenes restritivas) ............................................................ . 342
4.2.3. Quadro: inviolabilidade do domiclio ............................................................ . 346
5. Direito liberdade ....................................................................................................... 346
5.1. Liberdade de manifestao do pensamento .............................................................. 346
5.1.1. mbito de proteo .................................................................................. 346
5.1.2. Restries (intervenes restritivas) ............................................................ . 347
5.1.3. Quadro: liberdade de manifestao do pensamento ........................................ . 349
5.2. Liberdade de conscincia, de crena e de culto ........................................................ . 350
5.2.1. mbito de proteo ................................................................................... . 350
5.2.1.1. Objeo de conscincia (escusa de conscincia ou imperativo de cons-
cincia) ....................................................................................... . 350
5.2.1.2. Liberdade religiosa e dever de neutralidade do Estado ....................... . 354
5.2.2. Restries (intervenes restritivas) ............................................................ . 358
5.3. Liberdade de comunicao pessoal ......................................................................... . 359
5.3.1. mbito de proteo ................................................................................... . 359
5.3.2. Restries (intervenes restritivas) ............................................................ . 361
5.3.3. Quadro: Liberdade de comunicao pessoal. .................................................. . 363
5.4. Liberdade de exercido profissional.. ........................................................................ . 363
5.4.1. mbito de proteo ................................................................................... . 363
5.4.2. Restries (intervenes restritivas) ............................................................ . 364
5.4.3. Quadro: liberdade de exercido profissional ................................................... . 364
5.5. Liberdade de informao ....................................................................................... 364
,5.5.1. mbito de proteo ................................................................................... 365
5.5.2. Restries (intervenes restritivas) ............................................................ . 367
5.5.3. Quadro: liberdade de informao ................................................................. . 368
5.6. Liberdade de locomoo ........................................................................................ . 369
5.6.1. mbito de proteo ................................................................................... . 369
5.6.2. Restries (intervenes restritivas) ............................................................ . 369
SUMARIO 21

5.6.3. Quadro: liberdade de locomoo .................................................................. . 370


5.7. Liberdade de reunio ............................................................................................ 370
5.7.1. mbito de proteo ................................................................................... . 370
5.7 .2. Restries (intervenes re;tritivas) ............................................................ . 371
5. 7.3. Quadro: liberdade de reunio ...................................................................... 372
5.8. Liberdade de associao- 372
5.8.1. mbito de protec .................................................................................. 372
5.8.2. Restries (intervenes restritivas) ............................................................ . 373
5.8.3. Quadro: liberdade de associao .................................................................. 373
6. Direito propriedade .................................................................................................... . 374
6.1. mbito de proteo .............................................................................................. . 374
6.2. Restries (intervenes restritivas) ....................................................................... . 374
6.2.1. Princpio da funo social da propriedade .................................................... . 375
6.2.2. Desapropriao ......................................................................................... . 376
6.2.3. Requisio ................................................................................................ . 378
6.2.4. Usucapio constitucional ............................................................................ . 379
6.2.5. Expropriao-sano e confisco ................................................................... . 380
6.3. Quadro: direito propriedade ................................................................................ . 383

Captulo 21 "" Garantias individuais ..................................................................... 385


1. Garantias relacionadas segurana jurdica ..................................................................... . 386
1.1. Principio da legalidade .......................................................................................... 386
1.2. Principio da no retroatividade das leis ................................................................... . 387
1.2.1. Direito adquirido .............................................................. :........................ . 388
1.2.2. Ato jurdico perfeito .................................................................................. 392
1.2.3. Coisa julgada ............................................................................................ 392
2. Garantias de natureza penal- 394
2.1. Garantias relativas s penas .................................................................................. 394
2.1.1. Princpio da pessoalidade ........................................................................... . 394
2.1.2. Princpio da individualizao ...................................................................... . 395
2.1.3. Princpio da humanidade ............................................................................ . 398
2.2. Garantias relativas priso ................................................................................... . 400
2.3.1. Espcies de priso ..................................................................................... . 401
2.3.1.1. Priso extrapenal .......................................................................... . 402
2.3.1.2. Priso caLtelar.............................................................................. . 404
2.2.2. Princpio da no aJtoincrminao ............................................................... . 407
3. Garantias de natureza processual ................................................................................... . 409
3.1. Princpio da inafastabilidade da aoreciao jurisdicional.. .......................................... . 409
3.2. Princpio do juiz natural. ....................................................................................... 411
3.3. Princpio do devido processo legal. ......................................................................... . 412
3.4. Princpios do contraditric e da ampla defesa .......................................................... . 413
3.5. Inadmissibilidade de provas ilcitas ........................................................................ . 416
3.6. Presuno de no culpabilidade ............................................................................. . 418
3.7. Princpio da razovel durao do processo ............................................................... . 420

Captulo 22 ... Aes constitucionais ..................................................................... 421


1. Aspectos introdutrios .................................................................................................. 421
2. Habeas corpus ...................................... 422
2.1. Modalidades ......................................................................................................... . .422
2.2. Legitimidade ........................................................................................................ . 422
2.3. Objeto e objetivo ................................................................................................. . 423
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22 CURSO DE DIREITO CONSTITUCIONAL Marcelo Novelino r
.\
1
1
2.4. Consideraes finais .............................................................................................. 424
3. Habeas data................................................................................................................. 425
3.1. Legitimidade ativa................................................................................................. 425
3.2. Legitimidade passiva ............................................................................................. 426
3.3. Objeto e objetivo.................................................................................................. 427
3.4. Hipteses de cabimento......................................................................................... 427
3.4.1. Conhecimento de informaes pessoais......................................................... 427
3.4.2. Retificao de dados................................................................................... 428
3.4.3. Complementao de informaes pessoais..................................................... 428
3.5. Interesse de agir................................................................................................... 429
3.6. Liminar e deciso de mrito ................................................................................... 429
4. Mandado de segurana................................................................................................... 430
4.1. Modalidades.......................................................................................................... 430
4.2. Mandado de segurana individual............................................................................ 430
4.2.1. Legitimidade ativa...................................................................................... 430
4.2.2. Legitimidade passiva .................................................................................. 432
4.2.3. Objeto e objetivo....................................................................................... 433
4.2.4. Cabimento residual e vedaes especficas..................................................... 433
4.2.5. Prazo para impetrao................................................................................ 435
4.2.6. Liminar..................................................................................................... 435
4.2. 7. Deciso de mrito ...................................................................................... 436
4.3. Mandado de segurana coletivo............................................................................... 438
4.3.1. Legitimidade ativa...................................................................................... 438
4.3.2. Liminar e deciso de mrito ........................................................................ 440
5. Mandado de injuno .................................................................................................... 440
5.1. Legitimidade ativa................................................................................................. 441
5.1.1. Mandado de injuno coletivo ..................................................................... 441
5.2. Legitimidade passiva ............................................................................................. 442
5.3. Objeto e objetivo.................................................................................................. 442
5.4. Parmetro de controle............................................................................................ 444
5.5. Competnca......................................................................................................... 444
5.6. Procedimento........................................................................................................ 445
5. 7. Liminar e deciso de mrito ................................................................................... 446
5.8. Quadro comparativo: mandado de injuno e ao direta de inconstitucionalidade por
omisso ....... ........ .... ....... .......... .. ... ..... ... .................... ...... .. ... ..... .. ....... .. ...... ..... .... 448
6. Ao popular................................................................................................................ 449
6.1. Legitimidade ativa................................................................................................. 449
6.2. Legitimidade passiva ............................................................................................. 450
6.3. Objeto: atos impugnveis....................................................................................... 451
6.4. Objetivo............................................................................................................... 452
6.5. Tutela preventiva e reparatria................................................................................ 453
6.6. Requisitos especficos: binmio ilegalidade-lesividade................................................ 453
6.7. Competncia......................................................................................................... 454
6.8. Liminar................................................................................................................ 455
6.9. Deciso de mrito................................................................................................. 456
7. Quadro: aes constitucionais......................................................................................... 456

Captulo 23 ~ Direitos sociais ................................................................................ 459


1. Aspectos introdutrios................................................................................................... 459
2. A adjudicao dos direitos sociais................................................................................... 459
3. Reserva do possvel....................................................................................................... 461
4. Mnimo existencial........................................................................................................ 463
r

r SUMARIO 23

5. Princpio da vedao de retrocesso.................................................................................. 463


6. Direitos sociais em espcie ............................................................................................ 465
6.1. Direito moradia.................................................................................................. 466
6.2. Direitos individuais dos trabalhadores...................................................................... 467
6.2.1. Direito ao trabalho e garantia do emprego ................................................. 469
6.2.2. Direitos sobre as condies de trabalho ........................................................ 469
6.2.3. Direitos relativos ao salrio......................................................................... 470
6.2.4. Direitos relativos ao repouso e inatividade do trabalhador............................ 472
6.2.5. Direitos de proteo dos trabalhadores.......................................................... 473
6.2.6. Direitos relativos aos dependentes do trabalhador.......................................... 474
6.2.7. Direito de participao dos trabalhadores...................................................... 474
6.3. Direitos coletivos dos trabalhadores......................................................................... 474
6.3.1. Liberdade de associao profissional e sindical.............................................. 474
6.3.2. Direito de greve......................................................................................... 478
6.3.3. Participao em colegiados de rgos pblicos .............................................. 480

Captulo 24 ~ Direitos de nacionalidade .............................................................. 481


1. Conceito...................................................................................................................... 481
2. Espcies de nacionalidade.............................................................................................. 482
2.1. Nacionalidade originria (primria ou atribuda)........................................................ 482
2.1.1. Critrio territorial....................................................................................... 482
2.1.2. Critrio sanguneo...................................................................................... 483
2.2. Nacionalidde adquirida (secundria, derivada,. ou de eleio).................................... 484
2.2.1. Naturalizao tcita (grande naturalizao ou naturalizao coletiva)............... 484
2.2.2. Naturalizao expressa................................................................................ 484
2.3. Quadro: espcies de nacionalidade........................................................................... 486
3. Quase nacionalidade...................................................................................................... 486
4. Diferenas de tratamento entre brasileiro nato e naturalizado ............................................ 487
4.1. Cargos privativos................................................................................................... 487
4.2. Assentos no Conselho da Repblica ......................................................................... 488
4.3. Propriedade de empresa jornalstica e de radiodifuso ............................................... 488
4.4. Extradio ... ... ...................... ................................................................................ 488
4.4.1. Crimes polticos e de opinio....................................................................... 490
4.4.2. Sistema da contencosidade limitada ............................................................ 490
4.4.3. Princpio da especialidade........................................................................... 490
4.4.4. Princpio da dupla punibilidade.................................................................... 491
4.4.5. Direitos humanos e comutao da pena ........................................................ 491
4.4.6. Retroatividade dos tratados de extradio ..................................................... 491
4.5. Quadro: diferenas de tratamento............................................................................ 492
5. Perda do direito de nacionalidade ................................................................................... 492

Captulo 25 ~ Dos direitos polticos...................................................................... 495


1. Aspectos introdutrios ................................................................................................... 495
2. Espcies....................................................................................................................... 495
2.1. Direitos polticos positivos..................................................................................... 495
2.1.1. Direito de sufrgio ..................................................................................... 496
2.1.2. Alistabilidade (capacidade eleitoral ativa)..................................................... 496
2.1.3. Elegibilidade (capacidade eleitoral passiva) ................................................... 499
2.2. Direitos polticos negativos ................................... :................................................ 501
2.2.1. Inelegibilidades ......................................................................................... 501
2.2.1.1. Inelegibilidade relativa em razo do cargo ........................................ 501
24 CURSO DE DIREITO CONSTITUCIONAL Marcelo Novelino

2.2.1.1.1. Cargos eletivos............................................................... 501


2.2.1.1.2. Cargos no eletivos......................................................... 503
2.2.1.2. Inelegibilidade relativa em razo do parentesco (inelegibilidade refle-
xa)............................................................................................... 504
2.2.1.3. Militares ....................................................................................... 505
2.2.1.4. Outros casos de inelegibilidade........................................................ 507
2.2.2. Perda e suspenso dos direitos polticos ....................................................... 508
2.2.2.1. Recall ........................................................................................... 509
2.3. Quadro: espcies de direitos polticos...................................................................... 510
3. Principio da anterioridade eleitoral.................................................................................. 511
4. Dos partidos polticos.................................................................................................... 511
4.1. Verticalizao....................................................................................................... 512
4.2. Fidelidade partidria.............................................................................................. 513
5. Sistemas eleitorais........................................................................................................ 514
5.1. Sistema majoritrio............................................................................................... 515
5.2. Sistema proporcional............................................................................................. 515
5.3. Sistema misto....................................................................................................... 516
5.4. O modelo "distrital" ............................................................................... _............... 516
5.5. Quadro comparativo............................................................................................... 518

TTULO V
ORGANIZAO DO ESTADO BRASILEIRO

Captulo 26 ~ A federao brasileira .................................................................... 521


1. Aspectos gerais ............................................................................................................ . 521
1.1. Elementos constitutivos do Estado ......................................................................... . 521
1.2. Formas de Estado ................................................................................................ .. 522
1.2.1. Estado unitrio (ou simples) ....................................................................... . 522
1.2.2. Estado composto ....................................................................................... . 522
1.2.3. Unio incorporada ..................................................................................... . 524
2. Centralizao e descentralizao .................................................................................... . 524
3. Caractersticas essenciais .............................................................................................. . 524
3.1. Quadro: Estado Federal. ......................................................................................... . 525
4. Autonomia dos entes federativos ................................................................................... . 525
5. Tipos de federalismo .................................................................................................... . 526
5.1. Quanto ao surgimento (ou quanto origem) .......................................................... .. 527
5.2. Quanto repartio de competncias .................................................................... .. 527
5.3. Quanto concentrao do poder ........................................................................... .. 528
5.4. Quanto homogeneidade na distribuio de competncias ....................................... .. 529
5.5. Quanto s caractersticas dominantes do modelo federal ........................................... . 530
5.6. Quanto s esferas ou centros de competncia ......................................................... .. 531
5. 7. Quadro: tipos de federalismo ................................................................................. . 531
6. Anlise histrica .......................................................................................................... . 532
7. Repartio de competncias ......................................................................................... .. 533
7.1. Critrios utilizados na repartio de competncias .................................................... . 534
7.1.1. Campos especficos de competncia legislativa e administrativa ...................... . 535
7.1.2. Possibilidade de delegao ......................................................................... . 535
7.1.3. Competncias administrativas (ou materiais) comuns ..................................... . 536
7.1.4. Competncias legislativas concorrentes ....................................................... .. 537
7.1.5. Quadro: repartio de competncias ............................................................ . 540
7.2. Competncias privativas e exclusivas ..................................................................... .. 540
SUMARIO 25

8. Organizao poltico-administrativa................................................................................. 540


8.1. Capital Federal...................................................................................................... 541
8.2. Incorporao, subdiviso e desmembramento de Estados............................................ 542
8.3. Criao, incorporao, fuso e desmembramento de Municpios................................... 544
9. Da interveno............................................................................................................. 545
9 .1. Interveno federal ......... .... ..... . .... .. ....... ... ... . .... ............ ... ... .. .. ... ... ... .. ..... .. . ..... ...... 545
9 .1.1. Pressupostos materiais................................................................................ 546
9.1.2. Pressupostos formais.................................................................................. 546
9.1.3. Controle poltico e jurisdicional da interveno.............................................. 547
9.2. Interveno estadual............................................................................................. 548
9.2.1. Pressupostos materiais................................................................................ 548
9.2.2. Pressupostos formais .................................................................................. 549
9.2.3. Controle poltico ........................................................................................ 549
9.3. Quadro: espcies de interveno............................................................................. 549

Captulo 27 ~ Da Unio.......................................................................................... 551


1. Posio da Unio na federao brasileira.......................................................................... 551
2. Competncias............................................................................................................... 551
3. Leis nacionais e leis federais.......................................................................................... 552
4. Bens da Unio ............................................................................... ......... ... .... ..... . 552

Captulo 28 ~ Dos Estados ..................................................................................... 555


1. Autonomia dos Estados .......................................................................... .-...................... . 555
1.1. Auto-organizao ................................................................................................. . 555
1.1.1. Princpios limitativos ................................................................................. . 556
1.2. Autolegislao .............................. ;...................................................................... . 558
1.3. Autogoverno ........................................................................................................ . 559
1.3.1. Do Poder Legislativo estadual .................................................................... .. 560
1.3.1.1. Das garar;itias do Poder Legislativo estadual ..................................... . 561
1.3.2. Do Poder Executivo estadual ....................................................................... . 562
1.4. Autoadministrao ................................................................................................ . 564
2. Regies metropolitanas ................................................................................................. . 565
3. Dos bens dos estados ................................................................................................... . 566
,. 4. Iniciativa popular no mbito estadual ........................................................................... .. 567
!:
i
'i1 Captulo 29 ~ Dos Municpios ............................................................................... . 569
i 1. O Municpio como ente federativo ................................................................................. ..
2. Auto-organiz~o :...................:: ........................................................................ .
569
569
2.1. Composio das (amaras Mumcipa1s ...................................................................... .. 570
1 2.2. Estatuto dos vereadores ....................................................................................... .. 570
i 2.3. Responsabilizao dos prefeitos ............................................................................ ..
3. Autolegislao ............................................................................................................. .
572
572
4. Autogoverno ............................................................................................ 575
5. Autoadministrao ....................................................................................................... . 575
6. Fiscalizao oramentria e financeira ............................................................................ . 575

Captulo 30 ~ Do Distrito Federal e Territrios.................................................... 577


1. Distrito Federal............................................................................................................. 577
1.1. Natureza jurdica................................................................................................... 577
1.2. Auto-organizao .................................................................................................. 578
26 CURSO DE DIREITO CONSTITUCIONAL Marcelo Novelino

1.3. Autolegislao ..................................................................................................... . 578


_1.4. Autogoverno ........................................................................................................ . 579
1.5. Autoadministrao ................................................................................................ . 579
2. Territrios ................................................................................................................... . 579
3. Quadro: autonomias atribudas aos entes federativos ........................................................ . 581

TTULO VI
ORGANIZAO DOS PODERES

Captulo 31 .,. Poder Legislativo............................................................................ 585


1. Estrutura...................................................................................................................... 585
2. Funes ..................................................................................................................... .. 585
3. Deputados e senadores ................................................................................................. 586
4. Atribuies do Congresso Nacional ................................................................................ .. 587
5. Sesses Legislativas ...................................................................................................... . 588
6. Mesas diretoras ............................................................................................................ . 589
7. Comisses parlamentares ............................................................................................... . 589
7.1. Comisso representativa do Congresso Nacional. ...................................................... .. 590
7.2. Comisso parlamentar de inqurito federal .............................................................. . 591
7.2.1. Requisitos para a criao ........................................................................... . 591
7.2.2. Poderes .................................................................................................... . 593
7.2.3. Limites .................................................................................................... . 595
7.2.4. Quadro - Comisso parlamentar de inqurito ................................................ . 597
7.3. Comisso parlamentar de inqurito estadual.. .......................................................... . 597
7.4. Comisso parlamentar de inqurito municipal. ........................................................ .. 598
8. Estatuto dos parlamentares federais .............................................................................. .. 599
8.1. Imunidade material (inviolabilidade) ....................................................................... . 600
8.2. Imunidade formal ................................................................................................. . 601
8.3. Prerrogativa de foro .............................................................................................. . 603
8.4. Incompatibilidades ............................................................................................... . 605
8.5. Perda do mandato: hipteses de cassao e extino ............................................... .. 607
9. Quadro: competncias ................................................................................................... . 611

Captulo 32 .,. Processo legislativo ....................................................................... . 613


1. Aspectos introdutrios .................................................................................................. . 613
2. Espcies de processo legislativo ..................................................................................... . 613
3. Processo legislativo ordinrio ........................................................................................ . 614
3.1. Fase introdutria .................................................................................................. . 614
3.1.1. Iniciativa ................................................................................................. . 614
3.2. Fase constitutiva ................................................................................................. .. 616
3.2.1. Sano e veto ........................................................................................... . 619
3.3. Fase complementar ............................................................................................... . 621
3.4. Quadro: processo legislativo ordinrio ..................................................................... . 622
4. Processo legislativo sumrio ......................................................................................... .. 622
5. Processos legislativos especiais ...................................................................................... . 623
5.1. Emendas Constituio ....................................................................................... .. 623
5.2. Leis complementares ............................................................................................. . 625
5.3. Medidas provisrias .............................................................................................. . 625
5.3.1. Prazo de vigncia ..................................................................................... .. 626
5.3.2. Regime de urgncia .................................................................................. .. 627
5.3.3. Trmite .................................................................................................... . 627
SUMRIO 27

5.3.4. Rejeio.................................................................................................... 628


5.3.5. Revogao................................................................................................. 629
5.3.6. Limitaes materiais................................................................................... 630
5.3. 7. Edio de medidas provisrias nos Estados e Munipios ................................. 631
5.3.8. Controle de constitucionalidade das medidas provisrias ................................. 632
5.4. Leis delegadas ...................................................................................................... 633
5.4.1. Processo legislativo.................................................................................... 633
5.4.2. Sustao ................................................................................................... 634
5.4.3. Limitaes materiais................................................................................... 634
5.5. Decreto legislativo ................................................................................................ 634
5.6. Resolues ........................................................................................................... 634
5. 7. Quadro comparativo: processo legislativo ................................................................. 635

Captulo 33 .,. Tribunal de Contas.......................................................................... 637


1. Aspectos introdutrios................................................................................................... 637
2. Tribunal de Contas da Unio........................................................................................... 637
2.1. Competncias ....................................................... ;................................................ 638
2.1.1. Competncia fiscalizadora............................................................................ 639
2.1.2. Competncia judicante................................................................................ 640
2.1.3. Competncia sancionatria .......................................................................... 640
2.1.4. Competncia consultiva............................................................................... 641
2.1.5. Competncia informativa............................................................................. 641
2.1.6. Competncia corretiva................................................................................. 641
3. Ministrio Pblico junto ao Tribunal de Contas da Ulnio.................................................... 641
4. Tribunais de contas dos Estados, Distrito Federal e Munipios............................................ 642

Captulo 34 .,. Poder Executivo.............................................................................. 643


1. Sistemas de governo ..................................................................................................... 643
1.1. Parlamentarismo.................................................................................................... 643
1.2. Presidencialismo.................................................................................................... 644
1.3. Semipresidencialismo (ou semiparlamentarismo)........................................................ 644
2. Competncias do Presidente da Repblica ........................................................................ 645
3. Substituio e sucesso do Presidente da Repblica.......................................................... 647
4. Decretos e regulamentos................................................................................................. 648
5. Ministros de Estado........................................................................................................ 649
6. Funcionrios pblicos.................................................................................................... 650
7. Da responsabilidade do Presidente da Repblica................................................................ 650
7.1. Crimes de responsabilidade...................................................................................... 651
7.2. Crimes comuns...................................................................................................... 654
7.3. Imunidade priso cautelar................................................................................... 654
7.4. Irresponsabilidade penal relativa .............. ........ .... ................. ...... ......... ................... 654
8. Da responsabilidade dos governadores dos Estados ,~ do Distrito Federal.............................. 655
8.1. Crimes comuns ..........,........................................................................................... 655
8.2. Crimes de responsabilidade..................................................................................... 656
9. Da responsabilidade dos prefeitos................................................................................... 657
10. Quadro: competncias.................................................................................................... 658
11. A responsabilizao poltico-administrativa dos agentes polticos ....................................... 659

Captulo 35 .,. Poder Judicirio ................................ ;............................................. 663


1. Aspectos introdutrios................................................................................................... 663
1.1. Funes tpicas e atpicas ...................................................................................... 663
28 CURSO DE DIREITO CONSTITUCIONAL Marcelo Novelino

1.2. Estrutura organizacional ........................................................................................ . 664


2. Disposies gerais ........................................................................................................ . 665
2.1. Garantias institucionais ......................................................................................... . 665
2.2. Garantias funcionais ............................................................................................. .. 666
2.2.1. Vedaes .................................................................................................. . 668
2.3. Tempo de "atividade jurdica" para ingresso na magistratura ..................................... .. 669
2.4. rgo especial ..................................................................................................... . 670
2.5. Quinto constitucional.. .......................................................................................... . 671
2.6. Clusula da reserva de plenrio (regra do full bench) ............................................... .. 671
2.7. Juizados especiais ................................................................................................ . 672
2.8. Justia de Paz ..................................................................................................... . 673
2.9. Precatrio ........................................................................................................... . 674
2.9.1. Regime dos precatrios .............................................................................. . 674
2.9.2. Dispensa de precatrio ............................................................................... . 679
2.9.3. Prazo para pagamento .............................................................................. .. 681
2. 9.4. Honorrios advocaticios ............................................................................ .. 683
2.9.5. Sequestro da quantia devida ....................................................................... . 683
2.9.6. Interveno federal e estadual. .................................................................... . 684
2.9.7. Possibilidade de compensao .................................................................... .. 684
2.9.8. Leilo ...................................................................................................... . 685
3. Conselho Nacional de Justia ......................................................................................... . 685
3.1. Composio .......................................................................................................... . 685
3.2. Competncias ....................................................................................................... . 686
4. Supremo Tribunal Federal ............................................................................................. .. 688
4.1. Competncias ....................................................................................................... . 689
4.1.1. Proteo constitucional. ............................................................................. . 689
4.1.2. Crimes comuns e de responsabilidade.......................................................... .. 690
4.1.3. Tutela das liberdades constitucionais .......................................................... .. 692
4.1.3.1. Habeas corpus ............................................................................... . 692
4.1.3.2. Mandado de segurana e habeas data ............................................. .. 693
4.1.3.3. Mandado de injuno ..................................................................... . 693
4.1.4. Litgios e conflitos .................................................................................... . 693
4.1.5. Outras competncias ................................................................................. .. 695
4.2. Recurso extraordinrio ......................................................................................... .. 695
4.2.1. Aspectos introdutrios ............................................................................... . 695
4.2.1.1. Prequestionamento ....................................................................... .. 698
4.2.1.2. Prvio esgotamento da instncia ordinria ...................................... .. 699
4.2.1.3. Impossibilidade de reexame de fatos e provas ................................. .. 700
4.2.2. Repercusso geral.. .................................................................................... . 700
4.2.3. Hipteses de cabimento ............................................................................ .. 702
4.2.2.1. Violao a dispositivo constitucional .............................................. .. 702
4.2.2.2. Declarao de inconstitucionalidade de tratado ou lei federal. ............ . 703
4.2.2.3. Declarao de constitucionalidade de lei ou ato de governo local ....... . 704
4.2.2.4. Declarao de validade de lei local contestada em face de lei federal. .. 704
4.3. Smula vinculante ............................................................................................... .. 704
4.3.1. Natureza ................................................................................................. .. 706
4. 3. 2. Press.u~.ostos co~stit_ucio~ais ....................................................................... . 706
4.3.3. Reqms1tos constituaona1s .......................................................................... . 707
4.3.4. Extenso dos efeitos .................................................................................. . 708
4.3.5. Quadro: smula vinculante ......................................................................... . 709
4.4. Reclamao constitucional.. ................................................................................... . 709
5. Superior Tribunal de Justia ......................................................................................... .. 712
SUMRIO 29

5.1. Competncias........................................................................................................ 712


5.1.1. Proteo do ordenamento jurdico federal...................................................... 712
5.1.1.1. Contrariedade ou negativa de vigncia a tratado ou lei federal............ 712
5.1.1.2. Conflito entre ato de governo local e lei federal................................ 714
5.1.1.3. Divergncia jurisprudencial.............................................................. 714
5.1.2. Crimes comuns e de responsabilidade ............................................... 714
5.1.3. Tutela das liberdades constitucionais............................................................ 715
5.1.3.1. Mandado de segurana e habeas data............................................... 715
1 5.1.3.2. Habeas corpus................................................................................
5.1.3.3. Mandado de injuno......................................................................
716
716
i
l
5.1.4. Litgios e conflitos_...................................................................................
5.1.5. Outras competncia5...................................................................................
716
717
6. Tribunais Regionais Federais e ju'zes federais................................................................... 717
~f 6.1. Composio.......................................................................................................... 718
~ 6.2. Competncia .................... .................................................................................... 718
~
6.2.1. Litgios e conflitos..................................................................................... 719
~
6.2.2. Competncia criminal.................................................................................. 719
6.2.3. Tutela das liberdades constitucionais e direitos humanos................................ 720
6.2.4. Outras competncias................................................................................... 721
~ 6.3. Foro das causas de interesse da Unio..................................................................... 721

i 7. Tribunais e juzes do Trabalho........................................................................................


7.1. Composio..........................................................................................................
7.2. Competncia.........................................................................................................
. 7.~.1.. :ompet~ncia. dos Tribunais do Trabalho..........................................................
722
722
723
724
8. Tnbuna1s e JUlzes Ele1tora1s ...... -.................................................................................... 725
1 8.1. Estrutura e composio..........................................................................................
8.2. Competncia.........................................................................................................
725
726
9. Tribunais e juzes Militares............................................................................................. 727
1 9.1. Estrutura e composio..........................................................................................
9.2. Justia Militar da Unio.........................................................................................
727
728
10. Tribunais de Justia e juzes staduais ........................................................................... 728
1i 10.1.Justia Militar estadual.......................................................................................... 729
i
~
2 TTULO VII
' FUNES ESSENCIAIS JUSTIA

1 Captulo 36 11> Ministrio Pblico........................................................................... 735


1. Definio constitucional................................................................................................. 735
2. Natureza jurdica........................................................................................................... 736
f 3. Prinpios institucionais................................................................................................. 736
~ 3.1. Prinpio da unidade.............................................................................................. 737
~ 3.2. Principio da indivisibilidade....................................................................................
3.3. Princpio da independncia funcional.......................................................................
737
737
3.4. Principio do promotor natural................................................................................. 738
4. Estrutura orgnica......................................................................................................... 739
4.1. Ministrio Pblico junto ao Tribunal de Contas ......................................................... 739
4.2. Conselho Nacional do Ministrio Pblico.................................................................. 740
5. Procurador-Geral da Repblica ................................................................................. ....... 741
6. Procurador-Geral de Justia............................................................................................ 742
7. Funes institucionais ............ ....................................................................................... 743
7.1. Ao penal pblica................................................................................................ 744
30 CURSO DE DIREITO CONSTITUCIONAL Marcelo Novelino

7.1.1. Poder de investigao criminal. ................................................................... . 745


7.2. Inqurito civil e ao civil pblica ......................................................................... . 745
7.3. Controle de constitucionalidade .............................................................................. . 747
7.4. Controle externo da atividade policial. ................................................................... .. 747
7.5. Outras funes ..................................................................................................... . 748
8. Ingresso na carreira ..................................................................................................... .
9. Garantias ................................................................................................................... ..
749
750
1
c
9.1. Vitaliciedade ........................................................................................................ . 751 ~
9.2. Inamovibilidade ................................................................................................... . 751 m

~
9.3. Irredutibilidade de subsdio .................................................................................... . 752
10. Vedaes ..................................................................................................................... . 752

Captulo 37 ~ Advocacia Pblica .......................................................................... . 755 \"


~

1. Aspectos introdutrios .................................................................................................. . 755 :

t
2. Regime funcional ......................................................................................................... . 755 L
3. Advocacia-Geral da Unio .............................................................................................. . 756
4. Advogado-Geral da Unio .............................................................................................. . 758
5. Procuradores dos Estados e do Distrito Federal ................................................................ . 759
5.1. Regime jurdico .................................................................................................... . 760
i

Captulo 38 ~ Advocacia e Defensoria Pblica .......... "........................................ 761


1. Advocacia ................................................................................................................... . 761
1.1. Princpio da indispensabilidade do advogado ........................................................... . 761
1.2. Princpio da inviolabilidade do advogado ................................................................ . 762
1.3. Priso cautelar ..................................................................................................... . 763
1.4. Estatuto da advocacia ........................................................................................... . 763
2. Defensoria Pblica ...................................................................................................... .. 765
2.1. Normas gerais de organizao das defensorias pblicas ............................................. . 767
2.2. Autonomia funcional e administrativa ..................................................................... . 769
2.3. Princpios institucionais ........................................................................................ . 770

TTULO VIII
DEFESA DO ESTADO E DAS INSTITUIES DEMOCRTICAS

Captulo 39 ~ Estado de defesa e estado de stio ............................................... 775


1. Aspectos introdutrios .................................................................................................. . 775
2. Estado de defesa .......................................................................................................... . 775
3. Estado de stio ............................................................................................................ . 776

Captulo 40 ~ Foras Armadas ............................................................................... 779


1. Definio constitucional. ............................................................................................... . 779
2. Punies disciplinares ................................................................................................... . 779
3. Regime jurdico ........................................................................................................... . 779
4. Servio militar obrigatrio ............................................................................................. . 781

Captulo 41 ~ Segurana pblica ......................................................................... . 783


1. Finalidade ................................................................................................................... . 783
2. Polcia ostensiva e polcia judiciria .............................................................................. .. 783
SUMRIO 31

TTULO IX
ORDEM SOCIAL

Capitulo 42 ... Seguridade social ........................................................................... 791

1i
1. Disposies gerais.........................................................................................................
2. Objetivos .....................................................................................................................
791
791
~ 3. Financiamento..............................................................................................................
4. Da sade......................................................................................................................
794
799
m 4.1. Critrios para a adjudicao de medicamentos .......................................................... 800

~
4.2. Custeio do Sistema nico de Sade......................................................................... 802
4.3. Diretrizes do Sistema nico de Sade ...................................................................... 803
4.4. Assistncia sade e iniciativa privada ................................................................... 804
"i
:
4.5. Competncias do Sistema nico de Sade ................................................................ 805
: 5. Da previdncia social..................................................................................................... 806
: 5.1. Organizao.......................................................................................................... 806
L 5.2. Benefcios ............................................................................................................ 807
5.3. Valor dos benefcios: clculo, limites e reajuste .................. ;..................................... 810
; 6. Da assistncia social..................................................................................................... 811
j
Captulo 43 ~ Educao, cultura e desporto........................................................ 815
1. Da educao................................................................................................................. 815
1.1. Princpios informadores.......................................................................................... 815
1.2. Competncias dos entes federativos......................................................................... 818
2. Da cultura.................................................................................................................... 818
3. Do desporto .................................................................................................................. 820

Captulo 44 ~ Famlia, criana, adolescente e idoso........................................... 823


1. Da famlia.................................................................................................................... 823
1.1. Proteo estatal da entidade familiar....................................................................... 824
1.2. Divrcio............................................................................................................... 825
. 2. Da criana, do adolescente e do jovem............................................................................ 826
~ 3. Do idoso...................................................................................................................... 828
~
~ Captulo 45 ~ Temtica especfica......................................................................... 831
~ 1. Cincia, tecnologia e inovao........................................................................................ 831
"1
~ 2. Comunicao social....................................................................................................... 832
l 2.1. Propriedade de empresa jornalstica e de radiodifuso ............................................... 835
~ 3. Meio ambiente ...................... :....................................................................................... 835
~ 3.1. Destinatrios do direito ao meio ambiente e do dever de proteo.............................. 837
3.2. Princpios informadores do direito ambiental............................................................ 837
3.3. Efetividade do direito ao meio ambiente.................................................................. 837
3.4. Responsabilizao ambiental................................................................................... 839
4. ndios ..................... .... ................ .................. ...... .. .. .......... .......... .............. .................. 840
4.1. Princpios informadores.......................................................................................... 841
4.2. Terras tradicionalmente ocupadas pelos ndios.......................................................... 841

Referncias bibliogrficas ...... .. ... ......... ..... ................ ........... ...... ........... .. .......... ................... 845
ndice remissivo................................................................................................................. 867
TTULO 1

TEORIA
DA CONSTITUIO
1
1
~" CAPTULO 1

Direito constitucional
Sumrio: 1. Natureza - 2. Definio - 3. Objeto - 4. Fontes de juridicidade: 4.1. Fontes do
direito constitucional: 4.1.1. Os costumes constitucionais; 4.1.2. A criao judicial do direito;
4.1.3. A doutrina como fonte indireta de produo do direito.

1. NATUREZA
Conhecer a essncia do direito constitucional e suas singularidades contribui
para uma adequada compreenso e soluo dos problemas constitucionais. Dentro
da maior e mais tradicional diviso do direito positivo - pblico e privado -, o
direito constitucional classificado como um ramo interno do direito pblico. Por
ser a constituio o fundamento de validade de todas as normas do ordenamento
jurdico, h quem o considere como o tronco do qual derivam todos os demais
ramos do direito.
O direito constitucional se diferencia no apenas por seu objeto e tarefas, mas
tambm por peculiaridades, como o seu grau hierrquico, a classe de suas normas,
as condies de sua validade e a capacidade para se impor perante a realidade social
(HESSE, 2001a).
O carter supremo e vinculante das normas constitucionais condiciona a forma
e o contedo dos atos elaborados pelos podieres pblicos, sob pena de invalidao.
A supremacia do direito constitucional um pressuposto da funo desempenhada
pela constituio como ordem jundica fundamental da comunidade, cujas normas
vinculam todos os poderes, inclusive o Legislativo.
O carter aberto da constituio permite a sua comunicao com outros sistemas.
Nesse sentido, Konrad Hesse (2001a) assinala ser a constituio no um sistema
fechado e onicompreensivo, mas um "conjunto de princpios concretos e elementos
bsicos do ordenamento jurdico da comunidade, para o qual oferece uma diretriz
(norma marco).'' A abertura do si~tema constitucional, no entanto, no ilimita-
da, pois se' apresenta apenas na medida suficiente para garantir a margem de ao
necessria liberdade do processo poltico, permitindo a persecuo de diferentes
concepes e objetivos, de acordo com as mudanas tcnicas, econmicas e sociais.
Permite uma adaptao evoluo histrica., algo indispensvel para a prpria exis-
tncia e eficcia da constituio.
.
A garantia imanente decorre da inexistncia de uma instncia superior capaz
de assegurar o cumprimento da constituio. O direito constitucional, por ter que
se garantir por si mesmo, exige uma configura-o apta a assegurar, mediante a
independncia e harmonia entre os poderes, a observncia espontnea e natural de
suas normas pelos poderes constitudos.
36 CURSO DE DIREITO CONSTITUCIONAL Marcelo Novelino

2. DEFINIO
Definir um objeto consiste em delimitar os seus aspectos gerais e especficos
com o intuito de diferenci-Lo dos demais. Com base nos pressupostos Lgico-formais,
o direito constitucional pode ser definido como o ramo interno do direito pblico
(gnero prximo) que tem por objeto o estudo sistematizado das normas supremas,
originrias e estruturantes do Estado (diferena especfica).
Meirelles Teixeira (1991) define o direito constitucional, deforma sinttica, como
o "estudo da teoria das constituies e da constituio do Estado brasileiro, em par-
ticular"; e, deforma analtica, como "o conjunto de princpios e normas que regulam
a prpria existncia do Estado moderno, na sua estrutura e no seu funcionamento, o
modo de exerccio e os Limites de sua soberania, seus fins e interesses fundamentais,
e do Estado brasileiro, em particular." Para Jos Afonso da Silva (1997), enquanto
cincia positiva das constituies, trata-se do "ramo do direito pblico que expe,
interpreta e sistematiza os princpios e normas fundamentais do Estado."

3. OBJETO
O direito constitucional tem por objeto caracterstico de estudo as normas refe-
rentes aos direitos e garantias fundamentais, estruturao do Estado e organizao
dos poderes, matrias tipicamente consagradas pelas constituies.
Manuel Garca-Pelayo (1993) diferencia trs disciplinas; conforme o objeto
especfico a ser estudado:
I) direito constitudonal positivo (particular ou espedal): tem por objeto a
interpretao, sistematizao e crtica das normas constitucionais vigentes
em um determinado Estado como, e.g., o direito constitucional brasileiro;
II) direito constitudonal comparado: tem por finalidade o estudo comparativo
e crtico das normas constitucionais positivas, vigentes ou no, de diversos
Estados, desenvolvido com o intuito de destacar singularidades e contrastes
entre as diversas ordens jurdico-constitucionais; e
III) direito constitudonal geral: compreende a sistematizao e classificao
de conceitos, princpios e:instituies de diversos ordenamentos jurdicos
visando identificao dos pontos comuns, isto , das caractersticas es-
sencialmente semelhantes de um determinado grupo de constituies. Por
meio desta disciplina, procura-se estabelecer uma teoria geral do direito
constitucional.

4. FONTES DE JURIDICIDADE
O problema das fontes est relacionado ao modo de constituio e manifestao
do direito positivo vigente em uma determinada sociedade. A palavra "fonte" (do
Cap. 1 DIREITO CONSTITUCIONAL 37

Latim fons ou fontis), que significa nascente de gua, vem sendo utilizada metafo-
ricamente pela cincia do direito, desde o sculo XVI, para designar de onde este
provm. As fontes do direito so, portanto, os fatores responsveis pela constituio
de sua normatividade.
Aexperincia jurdica revela a existncia de trs bases constitutivas fundamentais
do direito: a Legislao, a tradio e a jurisdio. Conforme o tipo de sistema (civil
Law ou common law), via de regra, uma delas se sobressai "como polo de organizao
do conjunto" e convoca as demais, de forma que todas acabam por participar do
processo global de constituio do direito (MIRANDA, 2000a). Em que pese a diver-
sidade de grau e de articulao entre as fontes, todo sistema constitucional possui
normas advindas da Lei, dos costumes e da jurisprudncia.

4.1. Fontes do direito constitucional


Toda classificao doutrinria subjetiva e, de certa forma, arbitrria. Para ser
til, alm de coerente, deve facilitar a compreenso de uma determinada realidade
estudada. Nas palavras de VirgHio Afonso da Silva (2003), "classificaes ou so co-
erentes e metodologicamente slidas, ou so contraditrias - quando, por exemplo,
so misturados diversos critrios distintivos - e, por isso, pouco ou nada teis."
As classificaes das fontes do direito so bastante diversificadas, no havendo
consenso nem mesmo acerca do sentido no qual devem ser trabalhadas. Utilizando
como paradigma a classificao adotada por Norberto Bobbio (1996), as fontes de
juridicidade podem ser .divididas em originrias e derivadas.
Nos pases de civil law, a fonte onginria do direito constitucional a constituio
escrita que, na condio d fonte principal e suprema, pode delegar competncias
a outros poderes ou reconhecer, ainda que implicitamente, normatividade a outras
fontes. As fontes derivadas delegadas so as resultantes de competncias atribudas
pela constituio a rgos inferiores para a produo de normas jurdicas regulamen-
tadoras. Enquadram-se nesta espcie, por exemplo, as Leis e decretos que Lhe servem
de apoio, bem como a jurisprudncia decorrente da integrao e interpretao de
seus dispositivos. As fontes derivadas reconhecidas compreendem as normas jurdicas
produzidas antes ou durante a vigncia de uma constituio e que so por ela aco-
lhidas. o caso, por exemplo, das Leis recepcionadas e dos costumes constitucionais.
1 Fontes do direto
constitucional

Originria: Derivadas
Constituio escrita

Delegadas: Reconhecidas:
leis, decretos costumes
e jurisprudncia
38 CURSO DE DIREITO CONSTITUCIONAL Marcelo Novelino

4.1.1. Os costumes constitucionais


O surgimento de um costume ocorre quando a prtica reiterada de certos
atos capaz de criar, no meio social, a convico de sua obrigatoriedade. Para
que este tenha valor jurgeno, imprescindvel a conjugao do aspecto objetivo,
consistente na prtica comum e habitual de determinados atos, com o aspecto
subjetivo, caracterizado pela crena de que tais atos so necessrios ou indispen-
sveis coletividade.
O costume constitucional se diferencia dos demais no pela forma de surgi-
mento, mas por ter um contedo relacionado aos direitos fundamentais, estrutura
do Estado ou organizao dos poderes. Parte da doutrina critica a aceitao dos
costumes como fonte do direito constitucional por considerar que a manifestao
da vontade do povo deve ocorrer exclusivamente por meio da Assembleia Consti-
tuinte ou de um rgo equivalente (princpio da soberania nacional), bem como por
entender que a existncia de normas criadas margem da constituio vulnera sua
supremacia (conceito de constituio formal). A despeito de tais argumentos, os
costumes constitucionais, quando compatveis com a constituio escrita, devem
ser admitidos por terem um papel relevante na interpretao de dispositivos e na
integrao de Lacunas constitucionais. Vale notar, no entanto, que o reconheci-
mento de uma norma costumeira como direito constitucional no escrito depende
da confirma9, ainda que implcita, pelas cortes constitucionais, principais rgos
responsveis pela guarda das constituies. Nesse sentido, o entendimento adotado
por Klaus Stern (1987) que cita, como exemplo de costume no direito alemo,
a "clusula rebus sic stantibus" reconhecida pelo Tribunal Constitucional Federal
como "um componente no escrito do direito constitucional federal." A extenso
e a prolixidade da Constituio brasileira deixam pouco espao para o surgimento
de costumes constitucionais. Um dos raros exemplos neste sentido o "voto de
Liderana", de acordo com o qual, no processo simblico de votao das matrias
Legislativas, o voto dos Lderes dos partidos polticos representa o de seus Liderados
presentes sesso. No processo de votao nominal, os Lderes votam em primeiro
Lugar para que os demais parlamentares saibam, antes de votar, em que sentido
foi o voto da Liderana de seu partido.
Os costumes podem ser de trs espcies. O nico reconhecido como fonte aut-
noma do direito constitucional, o costume praeter constitutionem ("alm da consti-
tuio"), utilizado na interpretao de dispositivos constitucio.nais ou na integrao
de eventuais lacunas existentes no texto. O costume secundilm constitutionem, por
estar em consonncia com a constituio, contribui para sua maior efetividade. Este
deve ser considerado apenas como fonte subsidiria, pois, existindo norma constitu-
cional escrita esta que deve ser aplicada. O costume contra constitutionem, ou seja,
aquele cujo contedo tem o sentido oposto ao de uma norma da constituio formal,
no deve ser admitido como fonte para a criao de normas (costume positivo), nem
para o desuso (costume negativo).
Cap. 1 DIREITO CONSTITUCIONAL 39

4.1.2. A criao judicial do direito


As divergncias sobre o papel da jurisprudncia como fonte criadora de normas
jurdicas so intensas, sobretudo, no que se refere extenso e Legitimidade. Cada
vez mais, a jurisdio tem assumido um lugar de destaque, notadamente em virtude
da atuao das cortes constitucionais na concretizao e realizao das constitui-
es. Embora isso no seja uma novidade no direito norte-americano, trata-se de
um fenmeno relativamente recente na Amrica Latina e na Europa, onde, segundo
Canotilho (2000), "as decises dos tribunais constitucionais passaram a considerar-se
como um novo modo de praticar o direito constitucional."
A doutrina mais tradicional sustenta, com fundamento no princpio da separao
dos poderes, que os juzes tm Legitimidade democrtica apenas para a aplicao,
e no para a produo de normas. Inocncio Mrtires Coelho (2000a) pondera, no
entanto, que a sobrevivncia do princpio da separao dos poderes depende de sua
adequao s mudanas impostas pela prxis constitucional, sendo imprescindvel
sua reinterpretao de forma a "adapt-Lo s exigncias do moderno Estado de Di-
reito." Para o autor, "a interpretao criadora uma atividade legtima, que o juiz
desempenha naturalmente no curso do processo de aplicao do direito, e no um
procedimento esprio, que deva ser coibido porque supostamente situado margem
da lei." Por considerar inquestionvel a legitimidade e imprescindibilidade da criao
judicial do direito, Canotilho (2000) afirma que a controvrsia deve girar apenas
em torno de sua extenso. Em suas palavras, "a investigao e obteno do direito
criadoramente feita pelos juzes ao construrem normas de deciso para a soluo
de casos concretos constitui um dos momentos mais significativos da pluralizao
das fontes de direito."
Com o advento das profundas mudanas operadas no constitucionalismo do
segundo ps-guerra, a atividade interpretativa desenvolvida no mbito do Poder
Judicirio assumiu uma importncia ainda maior. A margem de ao na aplicao do
direito vem sendo gradativamente alargada em virtude da inafastvel necessidade
de identificao do contedo normativo de dispositivos formulados em termos vagos
e imprecisos, bem como da resoluo de conflitos normativos inexoravelmente pre-
sentes em constituies democrticas consagradoras dos valores plurais inerentes s
complexas sociedades contemporneas.
A interpretao do _direito no se resume mera descrio de um significado
normativo, nem descoberta de uma norma preexistente. Trata-se de uma atividade
constitutiva, ~.no simplesmente declaratria (GRAU, 2006). O intrprete constri
- ou, segundo Humberto vila (2004), reconstri - o sentido da norma a partir do
texto normativo, ponto de partida e Limite para a interpretao. A norma , por-
tanto, o produto da interpretao: interpretam-se textos, aplicam-se normas. Se a
determinao do sentido do direito sempre resulta do processo interpretativo de um
texto, logo os enunciados legislativos e jurisprudenciais no devem ser considerados,
40 Cl!llRSO DE DIREITO CONSTITUCIONAL Marcelo Novelino

em si mesmos, como direito, mas sim como a fonte a partir da qual o processo de
produo jurdica se desenvolve. 1
As normas podem ser regras ou princpios. Enquanto aquelas fornecem razes
definitivas para a deciso, estes fornecem apenas razes contributivas (PECZENIK;
HAGE, 2000). Isso ocorre porque a interpretao de enunciados normativos princi-
piolgicos no suficiente para fornecer, desde logo, todas as razes necessrias
e suficientes para a deciso. preciso que, em um segundo momento, sejam ana-
lisadas tambm as razes fornecidas por princpios opostos para ento se extrair
a regra a ser aplicada no caso concreto. Como anota Riccardo Guastini (2010), da
concretizao de um princpio pode resultar um nmero indeterminado de regras
particulares.
Vale destacar, ainda, que na declarao de inconstitucionalidade de Leis e atos
normativos, o tribunal constitucional atua como um autntico Legislador negativo.
Nesse sentido, Hans Kelsen (2007) afirma que "anular uma Lei estabelecer uma
norma geral, porque a anulao de uma Lei tem o mesmo carter de generalidade
que sua elaborao, nada mais sendo, por assim dizer, que a elaborao com sinal
negativo e, portanto, ela prpria uma funo Legislativa.'' Como observa Emerson
Garcia (2008b), embora no seja permitido aos tribunais criar paradigmas de con-
trole no contemplados no texto constitucional, nem substituir as opes polticas
adotadas pelo Legislador por suas prprias escolhas, h uma indiscutlvel influncia
das decises judiciais no delineamento do padro de conduta a ser seguido pela
coletividade. A criao judicial do direito se mostra, ainda mais nitida, nas decises
com eficcia aditiva, em especial,. quando o tribunal constitucional emprega a tcnica
da interpretao conforme ou supre uma omisso de outro poder. 2

1. Sobre esse aspecto, so esclarecedoras as observaes de Carlos Bernal Pulido (2005):"As fontes do Direito
so disposies. no sentido de textos OU enunciados, dos quais, considerados de maneira isolada, nada se
deriva. Trata-se unicamente de um elenco de signos que, por si mesmos, no tm nenhum significado. O
significado lhes atribudo somente quando interpretados. [...] Desta distino entre dispositivo e norma
seguem-se vrios efeitos. O mais importante para os nossos propsitos que, na verdade, as normas
jurdicas no se encontram nas fontes de direito, mas sim em suas interpretaes, e que as interpretaes
que fundamentam e concretizam as normas com autoridade so as produzidas na jurisprudncia, ou seja,
as desenvolvidas pelos juzes na fundamentao de suas decises.
2. Quando do julgamento da constitucionalidade da lei de biossegurana, o Ministro Gilmar Mendes asse-
verou: "Em outros vrios casos antigos [ADI 3.324, ADI 3.046, ADI 2.652, ADI 1.946, ADI 2.209, ADI 2.596,
ADI 2.332] possvel verificar que o Tribunal, a pretexto de dar interpretao conforme a Constituio a
determinados dispositivos, acabou proferindo o que a doutrina constitucional, amparada na prtica da
Corte Constitucional italiana, tem denominado de decises manipulativas de efeitos aditivos. Tais sentenas
de perfil aditivo foram proferidas por esta Corte nos recentes julgamentos dos MS [MS 26.602, 26.603,
26.604], em que afirmamos o valor da fidelidade partidria; assim como no julgamento sobre o direito de
greve dos servidores [MI 708, 712, 607]; na frmula encontrada para solver a questo da inconstitucionali-
dade da denominada clusula da reserva de barreira instituda pelo art. 13 da Lei 9.096 [ADI 1.351; 1.354].
[...] Portanto, possvel antever que .a Supremo Tribunal Federal acabe por se livrar do vetusto dogma
do legislador negativo e se alie mais progressiva linha jurisprudencial das decises interpretativas com
eficcia aditiva, j adotadas pelas principais Cortes Constitucionais europeias (ADI 3510/DF, Rei. Min. Ayres
Britto, 29.05.2008).
Cap. 1 DIREITO CONSTITUCIONAL 41

No sistema constitucional brasileiro, o direito judicial com fora de Lei revela-


-se, sobretudo, nas decises proferidas pelo Supremo Tribunal Federal em sede de
controle abstrato de constitucionalidade (CF, art. 102, 1. 0 e 2. ) e na edio de
enunciados de smula com efeito vinculante (CF, art. 103-A). Em tais hipteses,
inegvel a atribuio de um poder normativo ao Tribunal, ainda que pautado por
parmetros constitucionais.
No campo das Lacunas, a criao judicial do direito envolve a utilizao da
analogia, procedimento de integrao do direito atravs do qual a norma referente
a uma determinada hiptese aplicada a outra semelhante no regulamentada. Nas
palavras de Francesco Ferrara (1987), analogia a "harmnica igualdade, proporo
e paralelismo (paragone) entre relaes semelhantes", e "esta essncia do mtodo
analgico faz com que a ele se possa recorrer independentemente de autorizao do
Legislador." Para a doutrina mais tradicional, ao decidir um caso no regulamentado,
o juiz no cria propriamente uma nova norma, mas apenas descobre uma norma j
existente dentro do ordenamento jurdico. Ferrara (1987) sustenta que o juiz, ao
aplicar normas por analogia, "no forja com livre atividade regras jurdicas, mas
desenvolve normas Latentes que se encontram j no sistema", pois o "direito no
s o contedo imediato das disposies expressas; tambm o contedo virtual de
disposies no expressas, mas insitas todavia no sistema onde o juiz as vai desco-
brir." Nesse sentido, a analogia no considerada como fonte do direito, mas como
um procedimento de autointegrao por meio do qual se busca, dentro do prprio
sistema normativo, a soluo para o caso no regulamentado.
A semelhana entre os casos deve ser relevante, isto , deve ser a razo su-
ficiente para aquela regulamentao Legal (ratio Legis), podendo ser compreendida
por meio da seguinte frmla: "onde houver o mesmo motivo, h tambm a mesma
disposio de direito" ("Ubi eadem ratio, ibi eadem iuris dispositio"). A analogia
propriamente dita denominada de analogia Legis. Na analogia iuris, a norma no
retirada de um caso singular, mas abstraida de todo o sistema ou de parte dele.
Neste caso, a rigor, no h o emprego de um raciocnio por analogia, mas sim
de um recurso semelhante ao utilizado quando se recorre aos princpios gerais de
direito (BOBBIO, 1996b). Com o reconhecimento definitivo da normatividade dos
princpios e de sua importncia como critrio de deciso, o papel da analogia foi
sensivelmente reduzido.

4.1.3. A doutrina como fonte indireta de produo do direito


A doutrina (ou dogmtica jurdica), em seu sentido mais amplo, abrange con-
cepes tericas e metodolgicas, parmetros e critrios de deciso, assim como
enunciados dogmticos formulados por estudiosos do direito ou extraidos da juris-
prudncia de tribunais nacionais ou estrangeiros. Trata-se de uma disciplina "plu-
ridimensional" que mescla, pelo menos, trs atividades: (1) a descrio do direito
vigente (dimenso empirico-descritiva), (2) sua anlise sistemtica e conceitual
42 CURSO DE DIREITO CONSTITUCIONAL Marcelo Novelino

(dimenso lgico-analtica) e (3) a elaborao de propostas para a soluo de casos


jurdico-problemticos (dimenso prtico-normativa). 3
Em sua dimenso normativa, busca fornecer critrios para a reduo de incer-
tezas do direito. Para isso, prope modelos de deciso voltados a fornecer respostas
racionalmente fundamentadas a questes axiolgicas deixadas em aberto pelo material
legislativo ejurisprudencial. Aquesto central desta dimenso consiste em determinar,
a partir do direito positivo vlido, qual deciso correta em um determinado caso
concreto. As limitaes de tempo e cognio inerentes ao processo judicial exigem o
constante recurso a parmetros de deciso previamente formulados, tornando ainda
mais relevante a formulao prvia de critrios decisrios potencialmente capazes de
contribuir para a sofisticao do debate, bem como para a reduo do nus argumenta-
tivo e da complexidade decisria. A partir da antecipao de conflitos constitucionais,
fornece um conjunto de solues pr-elaboradas capazes de servir como diretriz para
a soluo de casos concretos. Ao analisar o papel da doutrina no constitucionalismo
contemporneo, Antonio Maia {2009) afirma que esta "procura lanar pontes entre
a teoria e a prtica, municiando os operadores do direito com instrumentos capazes
de conduzi-los a respostas pertinentes para os problemas jurdicos, bem fundadas e
ao mesmo tempo verificveis e, na medida do possvel, objetivamente controlveis."
Teorias, concepes, parmetros e critrios metodolgicos formulados no mbito
doutrinrio, embora no possuam carter vinculante e obrigatrio, desempenham
duas funes extremamente relevantes no processo de criao judicial do direito. De
um lado, fornecem razes contributivas para a interpretao e aplicao de textos e
normas. Quanto maior o consenso doutrinrio em torno de uma determinada teoria,
maior o seu carter persuasivo. De outro, contribuem para constituir e estruturar os
atributos judiciais. Durante toda sua formao acadmica e profissional, os juzes
so doutrinados com base em princpios e conceitos jurdicos, bem como em modos
de interpretao e julgamento caractersticos do direito, os quais lhes inculcam
certos pontos de vista, valores e convices. A atuao dos juzes est situada
nesse contexto de "infuso de significados" que lhes conferem um modo prprio de
enxergar e de se envolver com o direito {TAMANAHA, 2010). Quanto mais arraigada
a concepo doutrinria acolhida pelo juiz, maior sua influncia na construo da
norma de deciso do caso concreto.

3. P~ra o positivismo jurdico metodolgico, a dogmtica jurdica teria to somente as duas primeiras dimen-
soes (analtica. ~ emprica). J na abordagem no positivista proposta por Robert Alexy (2008a), devido ao
carter prescritivo atribudo teoria do direito, ela adquire uma dimenso normativa.
CAPTULO 2

Constitucionalismo
Sumrio: 1. Definio - 2. Evoluo histrica: 2.1. Constitucionalismo antigo: 2.1.1. Estado
hebreu; 2.1.2. Grcia; 2.1.3. Roma; 2.1.4. Inglaterra; 2.2. Constitucionalismo moderno: 2.2.1.
O surgimento das constituies liberais: 2.2.1.1. A experincia estadunidense; 2.2.1.2. A
experincia francesa; 2.2.2. O surgimento das constituies sociais; 2.3. Constitucionalis-
mo contemporneo; 2.4. Constitucionalismo do futuro; 2.5. Quadro: evoluo histrica do
constitucionalismo

1. DEFINIO
O constitucionalismo, em seu sentido mais amplo, empregado para designar
a existncia de uma constituio nos Estados, independentemente do momento
histrico ou do regime poltico adotado. Embora a constituio, em sentido
moderno, tenha surgido apenas a partir das Guerras Religiosas dos sculos XVI
e XVII, 1 todos os Estados - mesmo os absolutistas ou totalitrios - sempre pos-
suram uma norma bsica, expressa ou tcita, responsvel por legitimar o poder
soberano. Nessa perspectiva, o constitucionalismo se confunde com a prpria
histria das constituies.
Em seu sentido mais restrito, no qual o termo tradicionalmente empregado,
est associado a duas noes bsicas que o identificam: o princpio da separao
dos poderes, nas verses desenvolvidas por Kant e Montesquieu; e a garantia
de direitos, utilizada como instrumento de limitao do exerccio do poder es-
tatal para a proteo das liberdades fundamentais. sob tal ptica que Nicola
Matteucci {1998) define o constitucionalismo como uma "tcnica da liberdade",
isto , como a tcnica jurdica por meio da qual os direitos fundamentais so
garantidos em face do Estado. Ao estabelecer mecanismos de desconcentrao do
exerccio do poder com o intuito de impedir o seu uso arbitrrio e de assegurar
os ideais de liberdade, o constitucionalismo se contrape ao absolutismo. Na
clebre frase de Karl Loewenstein {1970), a histria do constitucionalismo "no
seno a busca pelo homem poltico das 1.imjtaes do poder absoluto exercido
pelos detentores do poder, assim como o esforo de estabelecer uma justificao
espiritual, moral ou tica da autoridade, em vez da submisso cega facilidade
da autoridade existente." A "Limitao do governo pelo direito" apontada por
Charles Howard Mcllwain {1977) como a mais antiga e autntica caracterstica
do constitucionalismo.

1. No perodo anterior, a constituio era apenas um lnstitutio,-lsto , um conjunto de normas desenvolvi-


das historicamente, em geral, contratualmente conformadas, orientadas por teorias jusnaturalistas, ou,
simplesmente, normas que tratavam da distribuio de poder resultante das foras existentes (STERN,
1987).
44 CURSO DE DIREITO CONSTITUCIONAL Marcelo Novelino

2. EVOLUO HISTRICA
O desenvolvimento contnuo dessas duas ideias nucleares ao longo da histria
constitucional permite diferenciar, para fins didticos, algumas fases marcantes atra-
vessadas pelo constitucionalismo at atingir sua configurao atual.

2.1. Constitucionalismo antigo


O constitudonalismo antigo compreende o perodo entre a Antiguidade e o final
do sculo XVIII, no qual se destacaram as experincias constitucionais do Estado
hebreu, da Grcia, de Roma e da Inglaterra. Embora o desenvolvimento de uma teo-
ria constitucional propriamente dita tenha se concretizado to somente no Ocidente
contemporneo, a anlise dessas importantes experincias constitucionais impor-
tante para a compreenso das categorias essenciais do pensamento constitucional
(SALDANHA, 2000).

2.1.1. Estado hebreu


A primeira experincia constitucional de que se tem noticia, no sentido de es-
tabelecer limites ao poder poltico dentro de uma determinada organizao estatal,
ocorreu na Antiguidade clssica. Quando da estruturao de seu Estado, os hebreus
adotaram constituies regidas por convices da comunidade e por costumes nacio-
na~s,_ os quais se refletiam nas relaes entre governantes e governados. Os dogmas
religiosos consagrados na Bblia serviam como limites ao poder poltico do soberano
razo pela qual Loewenstein (1970) aponta esta experincia como o marco histric~
do nascimento do constitucionalismo.
A sociedade vivia sob o jugo da autoridade divina e os direitos sofriam forte
influncia da religio. As normas supremas que deveriam nortear a vida em comuni-
dade, bem como a estrutura jurdica daqueles povos, eram estabelecidas pelos chefes
familiais ou pelos lderes dos cls, considerados representantes dos deuses na terra
assim como os sacerdotes. Entre as caractersticas do constitucionalismo praticad~
pelos povos primitivos podem ser destacadas: I) existncia de leis no escritas ao
lado dos costumes (opinio juris et necessitatis), principal fonte dos direitos; II) forte
influncia da religio, com a crena de que os lde~es eram representantesdos deuses
na terra; III) predomnio dos meios de constrangimento para assegurar o respeito
aos padres de conduta da comunidade (ordlias) e manter a coeso do grupo; e IV)
tendncia de julgar os litgios de acordo com as solues dadas a conflitos semelhantes
semelhana do que ocorre atualmente com os precedentes judiciais (BULOS, 2007).

2.1.2. Grcia
Karl Loewenstein (1970) observa que durante dois sculos existiu na Grcia um
"Estado poltico plenamente constitucional", no qual foi adotada a mais avanada
Cap. 2 CONSTITUCIONALISMO 45

forma de governo: a democrada constitucional. A Cidade-Estado de Atenas, com a


Constituio de Slon, um exemplo clssico daquilo que representou o incio da
racionalizao do poder. Os gregos consideravam como constitucionais as formas de
governo em que "o poder no estivesse legibus solutus, mas fosse limitado pela lei"
(MATIEUCCI, 1998). Diversamente das experincias ocorridas no Antigo Oriente - onde,
salvo em certos momentos da literatura filosfica chinesa ou dos textos hebraicos, a
projeo de conceitos caractersticos era praticamente inexistente -, com os gregos
se verifica a conjuno entre uma experincia institucional extremamente variada e
um teorizar idneo e desenvclvido (SALDANHA, 2000).
So apontadas como principais caractersticas do constitucionalismo nesse pe-
rodo: I) a inexistncia de constituies escritas; II) a prevalncia da supremacia do
Parlamento; III) a possibilidade de modificao das proclamaes constitucionais por
atos legislativos ordinrios; e IV) a irresponsabilidade governamental dos detentores
do poder (BULOS, 2007).

1 2.1.3. Roma
i O termo "constituio" (constitutio) era utilizado em Roma desde a poca do
Imperador Adriano, porm mm um sentido bem diferente do moderno. Designava
determinadas normas editadas pelos imperadores romanos com valor de lei. Nelson
Saldanha (2000) observa que a experincia romana foi uma espcie de retrospecto
da ocorrida na Grcia, porm com uma sequncia diferente e diversas ampliaes.
Apesar de menos mendonaca e idealizada que a experincia grega, a democracia
romana condicionou estruturas muito caractersticas e forneceu verdadeiros modelos
conceituais, tais como "principado" e "res publica".

2.1.4. Inglaterra
A experincia constitucional inglesa, centralizada no princpio do Rute of Law,
possui papel destacado na concepo de constitucionalismo. Na Idade Mdia, durante
sculos predominaram regim=s absolutistas nos quais eram vedadas quaisquer formas
participativas, assim como a imposio de limites aos governantes, considerados ver-
dadeiras encarnaes do soberano ou de entidades divinas. nesta poca, todavia,
que o constitucionalismo ressurge como movimento de conquista das liberdades,
impondo balizas atuao soberana e garantindo direitos individuais em contraposi-
o opresso estatal (TAVARES, 2002). A maior contribuio da Idade Mdia para a
histria do constitucionalismo, segundo Matteucci (1998), a foi "a afirmao de que
todo poder poltico tem de ser legalmente limitado" (prinpio da primazia da le1).
Diversamente da sangrenta Revoluo Francesa (1789), fruto da opresso imposta
classe plebeia e que visava destruir o modelo existente para a construo de um novo
Estado, a Revoluo Inglesa (Glorious Revolution), ocorrida um sculo antes (1688),
pretendia manter e reforar direitos e privilgios (TAVARES, 2002). A subordinao
46 CURSO DE DIREITO CONSTITUCIONAL Marcelo Novefino

do governo ao direito s foi possvel na Inglaterra graas independncia dos juzes


em relao ao poder polltico e, sobretudo, pela particularidade do direito ingls de
considerar, ao Lado das normas Legislativas emanadas do Parlamento, os precedentes
judiciais e os prindpios gerais do direito contidos no common law, um direito do
qual os juzes so responsveis pela guarda e manuteno (MATTEUCCI, 1998).
Entre os pactos celebrados na Inglaterra, reconhecendo a primazia das Liberdades
pblicas contra o abuso do poder, destacam-se a Magna Charta Libertatum (1215),
outorgada pelo Rei Joo Sem Terra como fruto de um acordo firmado com os sditos,
e a Petition of Rights (1628), firmada entre o Parlamento e o Rei Carlos I. Ao Lado
desses pactos foram elaborados, ainda, outros documentos de grande importncia,
como o Habeas Corpus Act (1679), o Bill of Rights (1689) e o Act of Settlement (1701).
Um dos smbolos do modelo constitucional ingls o Parlamento, especialmente
como organizado ao Longo do sculo XVII, perodo de formao dos partidos polticos
ingleses. Os Tories, em sua maioria proprietrios rurais, tinham um iderio conservador
e eram Ligados aos anglicanos. Defendiam uma Coroa forte e ainda recorriam doutrina
do direito divino dos reis. Os Whigs, por sua vez, eram defensores das doutrinas de
contrato social. Eram Liberais, puritanos e, em matria religiosa, tolerantes com os
demais protestantes (GODOY, 2007).
Rafael Jimnez Asensio, citado por Fachin (2008), assinala como principais ca-
ractersticas do constitucionalismo na Idade Mdia: I) a supremacia do Parlamento;
II) a monarquia parlamentar; III) a responsabilidade parlamentar do governo; IV)
a independncia do Poder Judicirio; V) a carncia de um sistema formal de direito
administrativo; e VI) a importncia das convenes constitucionais.

2.2. Constitucionalismo moderno


O constitucionalismo moderno designa a fase compreendida entre as revolues
Liberais do final do sculo XVIII e a promulgao das constituies ps-blicas, a
partir da segunda metade do sculo XX. Este perodo, apontado por muitos como o
verdadeiro marco inicial do constitucionalismo, foi marcado pelo surgimento de dois
modelos de constituio: as liberais e as sociais.

2.2.1. O surgimento das constituies liberais


O conceito de constituio alcanou o atual estgio de formalizao no fim
do sculo XVIII, com o surgimento das primeiras constituies escritas, rgidas,
dotadas de supremacia e orientadas por princpios decorrentes de conhecimentos
terico-cientficos.
Os direitos civis e polticos consagrados nos textos constitucionais so apon-
tados como a primeira gerao (ou dimenso) dos direitos fundamentais, Ligada ao
valor Liberdade. Marcelo Neves (2009) assinala que, ao Lado da Limitao e controle
Cap. 2 CONSTITUCIONALISMO 47

do poder, as exigncias decorrentes dos direitos fundamentais foram fatores determi-


nantes para o surgimento da constituio em sentido moderno, compreendida como
aquela vinculada ao constitucionalismo resultante das revolues Liberais.
Com a Revoluo Francesa ocorre a primeira institucionalizao coerente e
com certo carter geral do Estado de Direito (Estado Liberal), no obstante serem
encontrados precedentes mais ou menos imprecisos da ideia de "imprio da Lei" na
Antiguidade, na Idade Mdia e no Anden Rgime (DAZ, 1992).

2.2.1.1. A experincia estadunidense


Na base da experincia constitucional dos Estados Unidos esto as concepes
do filsofo ingls John Locke ("individualismo" e "Liberalismo") e do pensador po-
ltico francs Charles de Secondat, o baro de Montesquieu ("Limitao do poder").
A formalizao da deciso poltica na qual as Treze Colnias romperam com o
poder central ingls ocorreu com a publicao da Virginia Bill of Rights (12 de junho
de 1776) e da Constitution of Virginia (29 de junho de 1776), elaborada pelos Foun-
ding Fathers George Mason, James Madison e Thomas Jefferson. 2 Aps a declarao da
independncia, foi ratificado o Articles of Confederation and Perpetua{ Union (1777),
instrumento de governo da aliana formada pelos treze Estados independentes, inti-
tulados Estados Unidos da Amrica. Posteriormente, o Articles of Confederation, como
costuma ser denominado, foi substitudo pela atual Constituio dos Estados Unidos,
aprovada em 17 de setembro de 1787 na Conveno de Filadlfia.
As ideias de supremacia da constituio e sua garantia jurisdicional so algumas das
principais contribuies da tradio estadunidense. Por estabelecer as "regras do jogo"
poltico, a constituio se situa, por uma questo Lgica, em um plano juridicamente
superior ao dos que dele participam (Poderes Legislativo, Executivo e Judicirio). Sua
principal finalidade consiste em determinar quem manda, como manda e, em parte
tambm, at onde pode mandar. A garantia da supremacia constitucional atribuda
ao Poder Judicirio em razo de sua neutralidade, fator que o tornaria o mais indicado
para se manter margem do debate poltico. Nesta concepo, o constitucionalis-
mo se resolve em judicialismo destinado a assegurar o respeito s regras bsicas de
organizao poltica (PRIETO SANCHS, 2005b). A onipotncia do Parlamento ingls
como origem de graves ofensas aos direitos histricos, explica a desconfiana dos
revolucionrios estadunidenses em relao ao Legislador. A ideia de que o Parlamento
pode exorbitar os Limites de suas atribuies a premissa da Judicial Review.
Entre as inovaes e principais caractersticas desta experincia, podem serdes-
tacadas: I) a elaborao da primeira constituio escrita e dotada de rigidez (1787);

2. So denominados Founding Fathers of the United States os lderes polticos que assinaram a Declarao de
Independncia; ou participaram da Revoluo americana como lderes dos Patriots; ou, ainda, aqueles que
fizeram parte da elaborao da Constituio dos EUA onze anos mais tarde.
48 CURSO DE DIREITO CONSTITUCIONAL Marcelo Novelino

II) a ideia de supremacia constitucional; III) a instituio do controle judicial de


constitucionalidade (1803); IV) a consagrao da forma federativa de Estado; V) a
criao do sistema presidencialista; VI) a adoo da forma republicana de governo
e do regime politico democrtico; VII) a rigida separao e o equilbrio entre os
poderes estatais; VIII) o fortalecimento do Poder Judicirio; e IX) a declarao de
direitos humanos.

2.2.1.2. A experincia francesa


A sangrenta Revoluo Francesa (1789) teve por objetivo destruir o "Antigo Re-
gime". Antes do surgimento do movimento constitucionalista francs, a composio
social na Frana era profundamente estratificada, com a existncia de trs classes
sociais distintas: a nobreza (Primeiro Estado), o clero (Segundo Estado) e o povo
(Terceiro Estado). A revoluo feita pelo Terceiro Estado, composto pela grande
maioria de explorados e pela ascendente burguesia, foi o resultado do inconformismo
com os mais variados privilgios usufrudos pela nobreza e pelo clero s custas dos
tributos pagos pelo povo.
A constituio escrita foi utilizada, segundo Manoel Gonalves Ferreira Filho
(2005), como "uma arma ideolgica contra o Anden Rgime, contra o absolutismo,
contra a confuso entre o Monarca e o Estado, contra uma organizao acusada de
ser irracional. Propunha substituir tudo isso por um governo moderado, incapaz de
abusos, zeloso defensor das liberdades individuais."
O constitucionalismo francs permeado por duas ideias bsicas: a garantia
dos direitos e a separao dos poderes. O principal precedente desta concepo, o
clebre artigo 16 da Declarao Universal dos Direitos do Homem e do Cidado (1789),
estabelece que "toda sociedade na qual no assegurada a garantia dos direitos,
nem determinada a separao dos poderes, no possui Constituio".
O constitucionalismo ingls exerceu forte influncia na doutrina francesa, so-
bretudo em razo da obra de Montesquieu (De L'Esprit des Lois, de 1748), na qual foi
dedicado todo um captulo ao sistema constitucional adotado na Inglaterra. Entre-
tanto, a dificuldade de compreenso da particular Lgica do sistema constitucional
ingls (normas baseadas nos costumes; fontes diversas e incertas ... ) fez com qu~ os
franceses acabassem por preferir sua captao de forma fridireta, por intermdio do
sistema norte-americano (constituio composta por normas escritas e consolidadas
em um documento nico), cuja fonte inspiradora era o sistema ingls. Da a peculiar
influncia recproca no desenvolvimento dos sistemas na Frana e nos Estados Unidos.
No constitucionalismo revolucionrio francs, a constituio concebida como
um projeto poltico destinado a promover uma transformao poltica e social e que,
em vez de se limitar a fixar as regras do jogo, dele participa diretamente do jogo
condicionando futuras decises coletivas sobre questes como o modelo econmico
e a ao do Estado em diversas esferas (sade, educao, relaes trabalhistas ... ).
Cap. 2 CONSTITUCIONALISMO 49

Nas palavras de Prieto Sanchs (2005b), "a Constituio quer condicionar tambm, em
grande medida, o que deve ser mandado, ou seja, qual deve ser a orientao da ao
poltica em numerosas matrias." A diferena em relao ao modelo estadunidense
fica claramente evidenciada n.a extenso dos dois textos constitucionais: enquanto
aquele contemplou originariamente apenas sete artigos, o texto da Constituio
francesa de 1793 era composto por quatrocentos e dois artigos.
Dentre as principais caractersticas da experincia francesa, destacam-se: I) a
manuteno da monarquia constitucional; II) a Limitao dos poderes do Rei; III) a
consagrao do princpio da separao dos poderes, ainda que sem o rigor com que
foi adotado nos EUA; e IV) a distino entre Poder constituinte originrio e derivado,
cujo principal terico foi o Abade Emmanuel Joseph Sieyes, com seu panfleto "O
que o Terceiro Estado?".
A Frana teve vrias constituies no final do sculo XVIII. A primeira cons-
tituio escrita do pas, ainda no perodo monrquico, foi redigida pela Assembleia
Nacional Constituinte de 1789 e promulgada em 3 de setembro de 1791, tendo como
prembulo a Declarao Universal dos Direitos do Homem e do Cidado. Embora esta
seja apontada por muitos como a pioneira na Europa, Klaus Stern (1987) lembra que
a Constituio polaca (Konstytuda) j havia surgido meses antes, em 3 de maio de
1791. Logo em seguida, ocorreu uma diviso entre os revolucionrios franceses. A
parcela da burguesia que no queria aprofundar a revoluo por temer um radicalis-
mo popular aliou-se aos setores da nobreza liberal e do baixo clero - constituindo
uma espcie de "plebe eclesistica" - para formar o Clube dos Girondinos. Do Lado
oposto, liderados pela pequena burguesia e apoiados pelas massas populares de Paris
(sans-culottes), desejosos da ampliao dos direitos do povo, ficaram os Jacobinos.
A partir da posio ocupada por esses grupos em relao mesa da presidncia da
Conveno Nacional surgiram as modernas designaes polticas de direita, centro
e esquerda. direita ficavam os girondinos que desejavam consolidar as conquis-
tas burguesas, estancar a revoluo e evitar a radicalizao; ao centro, o grupo de
burgueses sem posio poltica definida; e, esquerda, a burguesia jacobina que
1 defendia o aprofundamento da revoluo. Esta diviso deu origem a dois estatutos
qu:, apesar de nunca terem sido concretamente aplicados, foram de grande impor-
~
tncia politico-histrica: a Constituio Girondino, proposta em fevereiro de 1793,
e a Constituio Jacobina, adotada em 24 de junho do mesmo ano, mas revogada
1 logo em seguida pela Conveno e seu Comit de Salvao Pblica. Em 22 de agosto
1 de 1795, foi adotada a Constituio do Diretrio, resultante de um compromisso
entre os monarquistas e os jacobinos mais moderados (Conveno Termidoriana) (Dl
RUFFA, 1988).
Um golpe de Estado marcou o fim do ciclo revolucionrio e a consolidao dos
princpios da revoluo nas instituies francesas, dando incio ditadura napole-
nica. Escolhido para chefiar o golpe de derrubada do Diretrio, Napoleo Bonaparte,
cc m o auxlio de militares e membros do governo, implanta o Consulado e retoma
os princpios do Antigo Regime. Nos dias 9 e 10 de novembro de 1799 (18 e 19 de
50 CURSO DE DIREITO CONSTITUCIONAL Marcelo Nove/ino

Brumrio, segundo o calendrio revolucionrio}, com o apoio do exrcito, Napoleo


e Sieys dissolvem a Assembleia e instituem uma nova Constituio, aprovada em
plebiscito com amplo apoio popular. No perodo do Consulado (1799 a 1804) foram
elaboradas trs constituies: I) a de 13 de dezembro de 1799, que conferia o go-
verno a um triunvirato composto por trs cnsules presididos por Napoleo; II) a de
1802, que nomeava Napoleo Cnsul vitalkio (Senatoconsulto); e III) a de 1804, que
criava o Imprio (1804 a 1814}. Diversamente dos apreciveis resultados obtidos no
mbito administrativo e da Legislao civil, as inovaes introduzidas por Napoleo no
plano constitucional no renderam bons frutos. Os artiffcios utilizados com o intuito
de revestir de aparente Legitimidade democrtica o arbtrio do Governante acabaram
servindo de exemplo, anos mais tarde, aos governantes de Estados autoritrios (DI
RUFFA, 1988).

2.2.2. O surgimento das constituies sociais


As profundas transformaes operadas na estrutura dos direitos fundamentais
e do Estado de direito foram determinantes para o surgimento, pouco antes do fim
da Primeira Guerra Mundial (1918), de um novo modelo de constituio. A igualdade
formal conferida a patres e empregados em suas relaes contratuais, com total
Liberdade para estipular as condies de trabalho, resultou no empobrecimento brutal
das classes operrias. O agravamento das desigualdades sociais provocou a indigna-
o dos trabalhadores assalariados, dos camponeses e das classes menos favorecidas
que passaram a exigir dos poderes pblicos no s o reconhecimento das Liberdades
individuais, mas tambm a garantia de direitos relacionados s relaes de trabalho,
educao e, posteriormente, assistncia aos hipossuficientes.
A crise econmica contribui decisivamente para a crise do regime Liberal,
pois este pressupe, para uma competio justa e equilibrada, certa igualdade de
acesso s oportunidades e bens essenciais. A impotncia do Liberalismo diante das
demandas sociais que abalaram o sculo XIX foi determinante para a ampliao
do papel do direito que, alm de garantir a paz, a segurana e a justia, passa
tambm a promover o bem comum. 3 O Estado abandona sua postura abstencio-
nista para assumir um papel decisivo nas fases de produo e distribuio de
bens, passando a intervir nas relaes sociais, econmicas e Laborais. Questes
existenciais, antes restritas ao mbito individual, passam a ser assumidas pelo
Estado, que se transforma em um prestador de servios. A busca da superao
do antagonismo existente entre a igualdade poltica e a desigualdade social faz
surgir a noo de Estado social.

3. No se desconhece que a pauperlzao das massas proletrias j havia se iniciado na primeira metade do
sculo XIX, a ponto de a Constituio francesa de 1848, retomando o esprito das Constituies de 1791 e
1793, reconhecer direitos econmicos e sociais. No obstante, conforme observa Fbio Konder Comparato
(1999), a plena afirmao desses novos direitos somente vem a ocorrer no sculo XX, com o advento das
Constituies do Mxico (1917) e de Weimar (1919).
Cap. 2 CONSTITUCIONALISMO 51

A Constituio mexicana de 1917 foi a primeira a incluir direitos trabalhistas


entre os direitos fundamentais (CM/1917, art. 5. 0 ). O extenso rol de direitos con-
feridos aos trabalhadores inclua a Limitao da jornada de trabalho, a previso de
salrio mnimo, idade mnima de admisso, previdncia social, alm da proteo
maternidade e ao salrio (CM/1917, art. 123}.
Na Europa, praticamente no existiam constituies democrticas nos primeiros
anos do sculo XX. A mudana se opera a partir da segunda dcada, quando se inicia
uma fase de grande intensidade poltica que conduz fundao de vrias repblicas
no velho continente. Sem dvida, o documento constitucional de maior destaque foi
o instituidor da Primeira Repblica Alem, o qual ficou conhecido como Constituio
de Weimar (1919} por ter sido elaborado e votado nesta cidade. Ademocracia social,
cujas diretrizes haviam sido traadas pela Constituio mexicana, teve sua estrutura
definitivamente consolidada com a Constituio alem que, com um texto equilibra-
do e inovador, exerceu forte influncia sobre a evoluo das instituies polticas
ocidentais. Na parte referente aos "direitos e deveres fundamentais dos alemes",
foram consagrados direitos econmicos e sociais relacionados ao trabalho, educao
e seguridade social (CW/1919, arts. 145 a 165}.
As constituies democrticas surgidas neste perodo j no se Limitavam a
organizar os poderes e garantir os direitos por meio da Lei. Pretendiam, sobretudo,
representar os princpios fundamentais colocados pelo poder constituinte na base da
convivncia civil, iniciando-se, assim, uma nova fase caracterizada pela busca por
instrumentos institucionais capazes de tutelar e realizar esses princpios fundamentais
(FIORAVANTI, 2001}. Em que pese a adoo de paradigmas profundamente divergentes
por alguns textos constitucionais do perodo entre guerras, possvel identificar ino-
vaes e traos em comum caractersticos desta nova etapa. Como forma de reao
crise do Liberalismo, agravada pela crise econmica ps-guerra que aprofundou ainda
mais a desigualdade social, passam a ser consagrados, ao Lado dos direitos Liberais
clssicos (civis e politicos}, direitos sociais e econmicos, direitos fundamentais de
segunda gerao (ou dimenso) Ligados ao valor igualdade.
tambm neste perodo que surge o controle de constitucionalidade concentrado
no tribunal constitucional, concebido por Hans Kelsen e incorporado Constituio
austraca de 1920 (sistema austraco 01;1 europeu). Na concepo kelseniana, esse tipo
de controle deveria ser exercido, basicamente, em relao ao aspecto formal, no sendo
apropriado utilizar enunciados normativos de textura aberta como parmetro para
o controle de constitucionalidade das Leis. Esse modelo de jurisdio constitucional
torna possvel, pela primeira vez no constitucionalismo europeu, a compreenso da
"constituio como norma", porqu~nto esta se erige em cnone de validade das leis.

2.3. Constitucionalismo contemporneo


O constitucionalismo europeu passou por significativas mudanas aps o fim
da Segunda Guerra Mundial (1945). Enquanto algumas constituram verdadeiras
52 CURSO DE DIREITO CONSTITUCIONAL Marcelo Novelino

inovaes, outras refletiram uma releitura de experincias anteriores. Esta nova fase
do constitucionalismo denominada, por parte da doutrina, de neoconstitudonalismo. 4
A perplexidade causada pelas terrveis experincias nazistas e pela barbrie
praticada durante a guerra despertou a conscincia coletiva sobre a necessidade de
proteo da pessoa humana, a fim de evitar que pudessem ser reduzidas condio
de mero instrumento para fins coletivos ou individuais e impedir qualquer tipo de
distino em categorias hierarquizadas de seres humanos superiores e inferiores. 5
Se por um lado essas experincias histricas produziram uma mancha vergonhosa e
indelvel na caminhada evolutiva da humanidade, por outro, foram responsveis pela
reao que culminou com o reconhecimento da dignidade da pessoa humana como
o ncleo central do constitucionalismo contemporneo, dos direitos fundamentais e
do Estado constitucional democrtico.
Consagrada expressamente nas declaraes de direitos humanos e em quase todos
os textos constitucionais surgidos no segundo ps-guerra, a noo une juristas, cien-
tistas e pensadores a ponto de se afirmar de estabelecer uma espcie de "consenso
terico universal". A consagrao no plano normativo impe o reconhecimento de
que a dignidade deixou de ser um simples objeto de especulaes filosficas para se
transformar em uma noo jurdica autnoma cumpridora de um papel fundamental
dentro do ordenamento jurdico. Embora no dependa do reconhecimento formal pelo
direito, este contribui para assegurar, de forma definitiva, o seu carter normativo.
Com a finalidade de proteger e promover a dignidade da pessoa humana e erigir
a sociedade a patamares mais elevados de civilidade e respeito recproco, os textos
constitucionais das ltimas dcadas consagraram outros grupos de direitos funda-
mentais para fazer frente s novas ameaas. Fala-se em direitos de terceira (direitos
ligados fraternidade), quarta (democracia, informao e pluralismo) e at quinta
gerao (direito paz).
A rematerializao constitucional abrange, ainda, a imposio de diretrizes,
opes polticas e amplas esferas de regulao jurdica estabelecidas, no raro, em
normas extremamente vagas e imprecisas que limitam o legislador no apenas na
forma de produo do direito, mas tambm em relao ao contedo das normas a
serem produzidas.
Outro aspecto distintivo o transbordamento da constituio dentro do sistema
normativo, sendo raro encontrar, nos dias atuais, problemas jurdicos medianamente

4. O estudo do neoconstitucionalismo e suas acepes feito no Captulo 3 (item "Neoconstitucionalismo").


5. MOTA (1998): "Em 1933, quando o Partido Nacional-Socialista conquistou o poder na Alemanha, esse
pas era o centro mais avanado da medicina e da cincia biomdica do munlo, inclusive no tocante
regulamentao tica, com as leis de 1900 e 1931 sobre experimentao em seres humanos.[...] Deve-se
assinalar que essas normas continuaram a vigorar na Alemanha durante o Terceiro Reich. Uma das jus-
tificativas dadas pelos cientistas nazistas para a realizao de experimentos cruis em judeus, ciganos,
homossexuais e comunistas era que essas pessoas eram seres inferiores, que no tinham o estatuto de
ser humano e, portanto no estavam sob o manto das leis de 1900 e 1931."
Cap. 2 CONSTITUCIONALISMO 53

srios sem alguma relevncia constitucional (PRIETO SANCHS, 2005b). Alm de trata-
rem dos mais variados temas, as normas jusfundamentais j no dependem exclusiva-
mente do legislador, podendo ser aplicadas direta e imediatamente ao caso concreto.
Afora normativa da constituio, a despeito dos esforos tericos anteriores, 6
tambm s encontra o seu reconhecimento definitivo no direito europeu aps a
metade do sculo XX. At ento, as declaraes de direitos eram desprovidas de
normatividade, no sendo admitida a invocao direta de seus dispositivos como
critrio para a soluo de litgios judiciais, nem tampouco como parmetro para a
declarao de inconstitucionalidade de leis. Por no ser visto como potencial inimigo
dos direitos, o Parlamento no ficava vinculado s declaraes de direitos, conside-
radas meras diretrizes ideais ou exortaes morais ao legislador. No se extraa, em
sntese, todas as consequncias da fora normativa da constituio, sendo os direitos
fundamentais concebidos medida das leis ordinrias e mantidos num plano mera-
mente proclamatrio. Garcia de Enterra (2003) aponta trs fatores como principais
responsveis para o reconhecimento da constituio como norma: I) a superao em
definitivo de qualquer alternativa legtima ao princpio democrtico; II) a consa-
grao de uma jurisdio constitucional que, apesar da competncia concentrada no
Tribunal Constitucional como na formulao kelseniana, toma como base o sistema
norte-americano; e, III) a defesa do sistema democrtico e a proteo do sistema de
direitos fundamentais e dos valores substantivos nos quais se apoia, com a criao
de um sistema protetivo destes frente s maiorias eleitorais eventuais e cambiantes.
Os direitos e garantias fundamentais, inicialmente voltados apenas para as rela-
es entre o Estado e os particulares (eficcia vertical), passam a ser admitidos como
critrios de soluo aplicveis tambm s relaes entre particulares, independente-
mente de intermediao legislativa (eficda horizontal dos direitos fundamentais).
Ao lado do dever de absteno imposto aos poderes pblicos pelos tradicionais
direitos de defesa, no ltimo quarto do sculo XX passou a ser admitida a imposio
de atuaes positivas, inclusive ao Legislador, com vistas realizao dos direitos
prestacionais, cuja implementao exige polticas pblicas concretizadoras de prer-
rogativas individuais e/ou coletivas destinadas a reduzir as desigualdades sociais e
a garantir a existncia humana digna. Nesse sentido, a submisso do legislador
constituio, alm da dimenso negativa imposta pelos limites formais e materiais,
passa a ter dimenso positiva decorrente da imposio do dever de legislar com vis-
tas a conferir plena efetividade a determinados comandos constitucionais. Para dar
conta das exigncias positivas decorrentes dos direitos a prestaes, foram criados
instrumentos de fiscalizao de omisses inconstitudonais. A primeira Lei Fundamental

6. No final do sculo XVIII, Sieyes j defendia uma concepo normativa de constituio ao afirmar que esta
" um corpo de leis obrigatrias ou no nada~ No obstante, o controle de constitucionalidade das
leis surge na Frana apenas aps a Constituio de 1958, sendo exercido, pela primeira vez. em 1971, na
modalidade preventiva. O controle repressivo s foi introduzido naquele pas em 17 de julho de 2008, por
meio de reforma constjtucional.
54 CURSO DE DIREITO CONSTITUCIONAL Marcelo Novelino

a prever expressamente essa modalidade de fiscalizao foi a Constituio iugoslava


{1974), seguida pela portuguesa {1976) e pela brasileira {1988). Em alguns pases
da Europa e nos EUA, mesmo no havendo ::iualquer norma prevendo expressamente
o controle de omisses, alguns tribunais conseguiram alcanar resultados muito
prximos aos daqueles pases que os consagraram em seus textos.
As transformaes ocorridas no constitucionalismo europeu do segundo ps-
-guerra o aproximam do modelo estadunidense que, desde o incio, reconhece a
constituio como autntica norma jurdica. No obstante, enquanto neste adotada
uma constituio procedimental e concisa, na Europa a Lei Suprema se caracteriza
pelo carter substancial e prolixo, nos mesmos rroldes das constituies francesas
ps-revolucionrias, responsveis por contemplar em normas substantivas os grandes
objetivos a serem implementados pelas aes pollticas. Luis Prieto Sanchs (2005b)
observa que "o neoconstitucionalismo rene elementos destas duas tradies: forte
contedo normativo e garantia jurisdicional.'' Dos Estados Unidos, herdada a "ga-
rantia judicial, que o mtodo mais adequado de 3rticular a Limitao do Legislador.
Do modelo francs, so deduzidos os parmetros do' controle de constitucionalidade,
que j no so regras formais e procedimentais, mas normas substantivas." Segundo o
autor, o neoconstitucionalismo aposta na conjugao dessas experincias ("constitui-
es normativas e garantistas") para resolver o dilema entre "constituies garantidas
sem contedo normativo e constituies com um contedo normativo mais ou menos
denso, mas sem garantias.''
Com a finalidade de suprir as deficincias e consolidar as conquistas dos mo-
delos de Estado Liberal e social surge o Estado democrtico de direito, cujas notas
distintivas so o prinpio da soberania popular e a preocupao com a efetividade
dos direitos fundamentais.

2.4. Constitucionalismo do futuro


Em artigo elaborado para uma obra coletiva resultante de diversas conferncias
realizadas sobre as perspectivas do direito pblico nos fins do sculo XX, Jos Ro-
berto Dromi (1997) tenta profetizar quais sero cs valores fundamentais marcantes
das constituies do futuro. Ojurista argentino considera que o futuro do constitu-
cionalismo est no equilbrio entre as concepes dominantes do constitucionalismo
moderno e os excessos praticados no constitucionat=smo contemporneo, e aponta sete
valores fundamentais das constituies do porvir: verdade, solidariedade, consenso,
continuidade, participao, integrao e universalizao.
Em relao verdade, as futuras constituies no devero consagrar promessas
impossveis de serem realizadas, cabendo ao Legislador constituinte fazer uma anlise
daquilo que realmente possvel e precisa ser constitucionalizado. As constituies do
futuro sero fruto de um consenso democrtico e estaro mais prximas de uma nova
ideia de igualdade, baseada na solidariedade entre os povos, no tratamento digno ao
Cap. 2 CONSTITUCIONALISMO 55

ser humano e na justia social. A continuidade da constituio, sem modificaes que


destruam sua identidade ou causem uma ruptura na Lgica de seu sistema, tambm
deve ser um valor fundamental, tendo em vista os riscos de uma descontinuidade
com todo o sistema precedente. A democracia participativa impe uma ativa e res-
ponsvel participao do povo na vida polltica do Estado, afastando-se a indiferena
social. A integrao entre os povos dos diversos Estados uma realidade, mas cabe
s constituies futuras propiciar mecanismos de integrao supranacional. Por fim,
a universalizao dos direitos humanos fundamentais uma exigncia decorrente do
primado universal da dignidade da pessoa humana.
A dificuldade de se fazer prognsticos filosficos ressaltada por Bobbio {2009)
ao afirmar que "as previses feitas pelos grandes mestres do pensamento sobre o curso
do mundo acabaram por se revelar, no finall das contas, quase sempre erradas. [... ]
Cada um de ns projeta no futuro as prprias aspiraes e inquietaes, enquanto a
histria prossegue o seu curso indiferente s nossas preocupaes.''

2.5. Quadro: evoluo histrica do constitucionalismo

Experincias constitucionais:
I) Estado hebreu
II) Grcia
III) Roma
IV) Inglaterra
Estado absolutista
II.1) Constituies liberais
Direitos Fundamentais de 1. dimenso:
- Valor: liberdade
- Direitos civis e polticos
Estado de direito (Estado liberal)
II.2) Constituies sociais
Direitos fundamentais de 2. dimenso:
- Valor: Igualdade
- Direitos sociais, econmicos e culturais
Estado social
Direitos fundamentais de 3. dimenso:
- Va!or: Fraternidade (ou solidariedade)
Direitos fundamentais de 4. dimenso:
- Democracia, informao e pluralismo
Direito fundamental de 5. dimenso:
- Direito paz
Estado democrtico de direito
(Estado constitucional democrtico)
CAPTULO 3

Ps-positivismo
e neoconstitucionalismo
Sumrio: 1. Ps-positivismo: 1.1. O ps-positivismo metodolgico; 1.2. O ps-positivismo tico;
1.3. O ps-positivismo terico - 2. Neoconstitucionalismo: 2.1. O neoconstitucionalismo como
modelo constitucional; 2.2. O neocons-t tucionalismo terico; 2.3. O neoconstituclonalismo ide-
olgico - 3. Diferenas entre o ps-pcsitivismo e o neoconstituclonalismo: 3.1. As diferentes
pretenses: teoria universal x teoria particular; 3.2. A relao entre direito e moral.

1 1. PS-POSITIVISMO
~
i O termo ps-positiVismo tem slclo empregado, a partir da dcada de 1990, para
designar uma via intermediria entre o jusnaturalismo e o juspositivismo, cujos re-
ferenciais tericos so as obras de Robert Alexy e Ronald Dworkin. A normatividade
dos principias, a centralidade da argumentao jurdica e a defesa de uma conexo
necessria entre direito e moral so alguns dos aspectos centrais dessa nova con-
cepo jusfilosfica que tem como alvo o carter meramente descritivo da teoria
jurdica, a separao entre direito e moral, bem como o conceito factual de direito,
teses centrais do positivismo jurdico.
O ps-positivismo pode ser empregado em trs acepes: I) como mtodo para
o estudo do direito; II) como ideobgia; e III) como teoria jurdica.

1.1. O ps-positivismo metodolgico


A separao estanque entre prescrio (aquilo que deve ser) e descrio (aquilo
que ), tpica de concepes jusnaturalistas e juspositivistas, questionada com
base na premissa de que uma teoria jurdica adequadamente explicativa deve ser
capaz de dar conta no s da criao, mas tambm da aplicao do direito. O ps-
-positivismo, como mtodo de estr;do do direito, atribui teoria jurdica uma funo
no apenas descritiva (elemento cognoscitivo), mas tambm prescritiva (elemento
volitivo), voltada a oferecer critrios adequados para a resoluo prtica de problemas
jurdico-constitucionais complexos. Uma "teoria jurdica integral" deve incorporar
a perspectiva do participante (ponto de vista interno) do observador (ponto de
vista externo).
Sob tal perspectiva, a teoria jurdica deixa de ser vista como mero meio de
cognio direito vigente para asrnmir uma dimenso prtica e funcional extrema-
mente importante na reduo das incertezas do direito, fornecendo elementos para
a soluo judicial de casos difceis (CALSAMIGUA, 1989 e 1998).
58 CURSO DE DIREITO CONSTITUCIONAL Marcelo Novelino

1.2. O ps-positivismo tico


Como postura ideolgica perante o direito vigente, o ps-positivismo pode ser
visto como uma via intermediria que busca preservar a segurana jurdica, mas sem
adotar uma viso ctica em relao justia material. O carter prima fade atribudo
segurana jurdica, em casos extremos, pode ser afastado em nome da justia. O
Limiar para que um determinado contedo possa ser aceito como direito sintetiza-
do na seguinte frase: "O direito extremamente injusto no direito". Ao fixar como
Limite a extrema injustia, a verso alexyana da frmula de Radbruch estabelece "um
mnimo de justia material do qual nenhum ordenamento jurdico pode abrir mo",
contribuindo para delimitar o "terreno dentro do qual o direito formalmente promul-
gado e socialmente eficaz pode possuir validade" (BUSTAMANTE, 2008a).
A constituio, como diploma normativo encarregado de consagrar os valores
fundamentais de uma sociedade ("reserva de justia"), constitui-se no principal
instrumento de realizao dos ideais ps-positivistas.

1.3. O ps-positivismo terico


O adjetivo terico revela que esta abordagem implica certa teoria sobre os
traos fundamentais de um determinado sistema jurdico. Sob esta perspectiva, as
diferenas fundamentais entre o ps-positivismo e as demais concepes podem ser
notadas nas teo'rias das fontes, das normas e da interpretao.
A doutrina ps-positivista prope uma reformulao da abordagem Legalista das
fontes do direito. Ao serem consagrados nas constituies, os antigos principias
gerais do direito deixam de ser a ltima fonte de integrao, empregada apenas
quando o uso da analogia ou de costumes no fosse possvel, e so aladDS ao topo
do ordenamento jurdico, convertendo-se no "pedestal normativo sobre o qual se
assenta todo o edifcio jurdico dos novos sistemas constitucionais" (BONAVIDES,
1996). Com o reconhecimento definitivo da fora normativa da constituio, todos
os seus dispositivos passam a impor Limites materiais tambm ao Legislador, em es-
pecial, no que se refere observncia dos direitos fundamentais, retirados da esfera
de discricionariedade da poltica ordinria. O deslocamento da prevalncia da Lei para
a centralidade da constituio est sintetizada na clebre frase cunhada por Paulo
Bonavides: "Ontem os cdigos; hoje as constituies."
No mbito da teoria da norma, a doutrina ps-positivista se caracteriza pela
defesa da normatividade dos prindpios e de sua importncia como critrio de deciso,
sobretudo, nos casos difceis. Os esforos tericos de Ronald Dworkin (1977) e Robert
Alexy (2008b) contribuiram, de forma decisiva, para que a tradicional distino entre
principias e normas fosse superada pelo entendimento de que os principios so, ao
Lado das regras, espcies de normas jurdicas.
No plano da teoria da interpretao, diante da insuficincia dos elementos
hermenuticos tradicionais para dar conta das complexidades envolvendo os casos
Cap. 3 PS-POSITIVISMO EINEOCONSTITUCIONALISMO 59

difceis, so desenvolvidos novos instrumentos metodolgicos especialmente voltados


para a interpretao constitucional e dada maior nfase argumentao juridica.
O ps-positivismo o marco filosfico das recentes transformaes operadas
no Estado de Direito (Estado Constitucional Democrtico) e no constitucionalismo
(neoconstitudonalismo).

2. NEOCONSTITUCIONALISMO
Cunhado por Susanna Pozzolo em 1997, numa conferncia proferida no XVIII
Congresso Mundial de Filosofia Jurdica e Soda{ realizado na Argentina, o termo ne-
oconstitudonalismo ganhou projeo a partir das coletneas organizadas por Miguel
CarboneLL. Na doutrina constitucional brasileira, diversos trabalhos foram dedicados
ao estudo do tema na ltima dcada.
H trs acepes nas quais o termo costuma ser usualmente empregado: I)
como modelo especifico de organizao juridico-poltica, cujos traos caractersticos,
esboados a partir da Segunda Guerra Mundial, ganham contornos mais definitivos no
final do sculo XX (neoconstitudonalismo como modelo constitudonal); II) como teoria
do direito utilizada para descrever e operacionalizar este novo modelo constitucional
(neoconstitudonalismo terico); e III) como ideologia que valora positivamente as
transformaes ocorridas nos sistemas constitucionais (neoconstitudonalismo ideol-
gico). Na precisa sntese de Paolo Comanducci (2005), o neoconstitucionalismo como
modelo constitucional designa "alguns elementos estruturais de um sistema jurdico
e poltico, que so descritos e explicados pelo (neo)constitucionalismo como teoria,
ou que satisfazem os requisitos do (neo)constitucionalismo como ideologia."

2.1. O neoconstitucionalismo como modelo constitucional


Como modelo constitucional, o neoconstitucionalismo empregado para fazer
referncia s caractersticas marcantes do constitucionalismo contemporneo. 1 Nas
palavras de Paolo Comanducci (2005), designa "o conjunto de mecanismos normativos
e institucionais, realizados em um sistema jurdico _poltico historicamente determi-
nado, que Limitam os poderes do Estado e/ou protegem os direitos fundamentais."
nesse mesmo sentido que Lus Roberto Barroso (2007b) define o neoconstituciona-
Lismo com "um conjunto amplo de transformaes ocorridas no Estado e no direito
constitucional, em meio s quais podem ser assinalados, (i) como marco histrico,
a formao do Estado constitucional de direito, cuja consolidao se deu ao Longo
das dcadas finais do sculo XX; (ii) como marco filosfico, o ps-positivismo, com
a centralidade dos direitos fundamentais e a reaproximao entre Direito e tica; e
(iii) como marco terico, o conjunto de mudanas que incluem a fora normativa da

1. Sobre o tema, ver Captulo 2 (item "Constitucionalismo contemporneo").


60 CURSO DE DIREITO CONSTITUCIONAL Marcelo Novelino

Constituio, a expanso da jurisdio constitucional e o desenvolvimento de uma


nova dogmtica da interpretao constitucional."
H quem considere o termo inapropriado para indicar certo "modelo de estado
constitucional" (POZZOLO, 2003) e at quem negue a existncia de uma configu-
rao especfica de ordenamento jurdico-constitucional a justificar este rtulo
(DIMOULIS, 2008).

2.2. O neoconstitucionalismo terico


Como teoria explicativa do direito, o neoconstitucionalismo procurar descrever
os traos caractersticos dos sistemas jurdicos contemporneos, tendo como foco
central a anlise da estrutura e do papel assumido pelas constituies no interior
desses sistemas. Dentre as principais transformaes resultantes da evoluo hist-
rica do constitucionalismo esto: I) o reconhecimento definitivo da normatividade
da constituio e, por conseguinte, de todos os dispositivos nela contidos, inde-
pendentemente de sua estrutura; II) o papel central atribudo constituio, no
apenas como estatuto organizatrio-limitativo dos poderes pblicos, mas tambm
como mecanismo de resoluo de conflitos nas mais diversas reas jurdicas; e III) a
consagrao de um extenso catlogo de direitos fundamentais e de uma pluralidade
de valores e diretrizes polticas tornando mais frequentes as colises entre direitos
constitucionalmente protegidos.
Por considerar que essas transformaes tornaram as teorias juspositivistas in-
suficientes para dar conta das complexidades atuais, o neoconstitucionalismo terico
propugna pela reviso das teorias das fontes, das normas e a da interpretao. Sob
a perspectiva terica, contrape-se ao positivismo jurdico praticado no sculo XIX,
pautado no estatalismo, Legicentnsmo e no formalismo interpretativo.

2.3. O neoconstitucionalismo ideolgico


Como postura ideolgica adotada perante o direito vigente, o neoconstitucio-
nalismo defende e valora positivamente trs diferentes aspectos. O primeiro, so as
transformaes ocorridas no modelo constitucional. Ao colocar a garantia dos direitos
fundamentais em primeiro plano, o neoconstitucionalismo se afasta parcialm~nte da
ideologia constitucionalista predominante nos sculos XVIII e XIX, quando o objetivo
central era impor limites aos poderes estatais. O Estado constitucional democrtico
visto como a melh_or e mais justa forma de organizao poltica (COMANDUCCI,
2005; PRIETO SANCHIS, 2005b).
O segundo aspecto a obrigao moral de obedecer constitui~ e s leis
compatveis com ela. As caractersticas inerentes s constituies de um Estado
constitucional democrtico so incompatveis com uma concepo de direito na qual
a lei carece de limites substandais. Essa perspectiva se contrape ao positivismo
Cap. 3 PS-POSITIVISMO E NEOLUN~ 111 UUVNALl~Mv

ideolgico do sculo XIX, que predicava a obrigao moral de obedecer lei ("teoria
da obedincia absoluta da lei enquanto tal"), sintetizada no aforisma "Gesetz ist
Gesetz" ("Lei lei"). O papel de fonte suprema passa a ser atribudo constituio,
cuja obedincia imposta por motivos morais (COMANDUCCI, 2005; PRIETO SANCHS,
2005b).
O terceiro aspecto da ideologia neoconstitucionalista a "preferncia" por ju-
zes e, em especial, por cortes constitucionais, embora esta seja uma caracterstica
geral.mente apontada por crticos e no por adeptos do neoconstitucionalismo. O
argumento de que, em razo de sua legitimidade democrtica, o legislador deve ter
a primazia para dar a ltima palavra sobre como a constituio deve ser interpretada,
considerado imprprio para garantir sua supremacia. O protagonismo judicial seria,
portanto, no uma escolha, mas o reflexo da centralidade assumida pela constituio.

3. DIFERENAS ENTRE O PS-POSITIVISMO E O NEOCONSTITUCIONALISMO


Os vocbulos ps-positivismo e neoconstitucionalismo, por vezes, so empre-
gados para designar a mesma realidade. Em que pesem as afinidades metodolgicas,
tericas e ideolgicas, h aspectos distintivos fundamentais entre as duas noes.

3.1. As diferentes pretenses: teoria universal x teoria particular


O ps-positivismo, como via intermediria para a superao das concepes
jus1aturalistas e juspositivistas, tem pretenso de universalidade, ou seja, pretende
desempenhar o papel de autntica teoria geral do direito aplicvel a qualquer tipo
de ordenamento jurdico, independentemente de suas caractersticas especficas.
As teorias ps-positivistas no foram desenvolvidas para um modelo especfico
de constituio ou de Estado. O conceito de direito proposto por Alexy (2010),
po7 exemplo, no est condicionado existncia de um determinado modelo de
constituio. A "pretenso de correo" uma aspirao que deve estar presente
err, qualquer sistema jurdico minimamente evoludo. Da mesma forma, as questes
bsicas da argumentao jurdica trabalhadas na "teoria institucional do direito",
proposta por MacCormick (2008), so dirigidas tanto a pases da tradio do dvil
laiv como do common law.
O neoconstitudonalismo, por seu turno, tem pretenses mais especificas.
Trata-se de uma teoria particularmente desenvolvida para explicar e dar conta das
ccmplexidades que envolvem um modelo especfico de organizao poltico-jurdica
(o Estado constitudonal democrtico) e de constituio ("constituies normativas e
garantistas").
Com base nas caractersticas especficas de seu objeto de estudo, questiona a
capacidade de imparcialidade da cincia jurdica e a crena no carter cientfico da
descrio, por considerar que as caractersticas do direito nos Estados constitucionais
62 CURSO DE DIREITO CONSTITUCIONAL Marcelo Novelino

democrticos inviabilizam uma rgida dicotomia entre as funes de descrio e


prescrio atribudas teoria jurdica. A partir do momento em que as constituies
incorporam uma pluralidade de valores morais heterogneos, muitos potencialmente
conflitantes entre si, a formulao de juzos descritivos puramente objetivos e cien-
tficos se torna uma pretenso ilusria, pois a determinao daquilo que o direito
estabelece exigir, em casos de maior complexidade, consideraes argumentativas
de ordem moral. Essa perspectiva particularista est presente nas palavras de Luis
Prieto Sanchs (2003}, ao explicar que "o constitucionalismo uma realidade his-
trica desfrutada apenas por uma pequena parte da humanidade, razo pela qual,
ainda quando admitssemos que o Estado constitucional representa a mais justa das
formas de organizao poltica, isso no afetaria o positivismo, cujas teses se movem
em outro plano, no plano conceitual, ou, se preferir, universal." No mesmo sentido,
Eduardo Moreira (2008} afirma no ser o neoconstitLcionalismo "uma proposta eterna
e universal" como as concepes juspositivistas, que so teorias gerais do direito
com pretenso de abordar todos os sistemas jurdicos.

3.2. A relao entre direito e moral


As diferentes aspiraes do ps-positivismo (teoria universal) e do neoconsti-
tucionalismo (teoria particular) tambm se revelam nos planos em que a moral atua
como uma instncia crtica de valorao do direito.
Na viso ps-positivista a normatividade dos princpios e a centralidade da
argumentao jurdica so determinantes para se pensar o direito e a moral como
esferas complementares e no totalmente autnomas. Embora sejam reconhecidas as
especificidades de cada uma delas, no se admite um tratamento segmentado. Ao
pressupor uma "conexo necessria" entre direito e moral, o ps-positivismo rompe
com dualismo, caracterstico das concepes juspositivistas, entre as duas esferas.
Crtico meticuloso do positivismo jurdico, Ronald Dworkin (1977) tenta recons-
truir as pontes entre direito, moral e poltica destrudas pelas escolas analticas. O
principal alvo de seu "ataque ao positivismo" exatamente o pressuposto da rgida
distino entre as trs esferas. Na obra Taking Rights Seriously, aps analisar as re-
Laqes entre elas, confere moral e poltica um Lugar de destaque em sua teoria
do direito. Partindo do pressuposto de que a argumentao moral se caracteriza
pela construo de um conjunto de princpios que justificam e conferem sentido s
instituies jurdicas, Dworkin busca restaurar a ntima relao entre a argumentao
jurdica e a argumentao moral.
Robert Alexy (2009} aponta a relao entre direito e moral como o principal
problema na polmica acerca do conceito de direito. Alm da conexo conceitu-
almente necessria entre direito e moral, existirim razes normativas favorveis
incluso de elementos morais no conceito de direito. Para comprovar sua tese,
utiliza, dentre outros, o argumento da injustia, baseado na ideia de que as normas
de um ordenamento perdem a sua qualidade jurdica quando ultrapassam o limite
Cap. 3 PS-POSITIVISMO E NEOCONSTITUCIONALISMO 63

da injustia ou da iniquidade. Por isso, a segurana jurdica deve ser sopesada


com a justia material. A lei considerada apenas um direito prima fade passvel
de ter seu carter jurdico negado com o transcurso do procedimento de aplicao
quando a contradio entre direito e moral atingir nveis intolerveis ("tese fraca
da vinculao"). Diante de argumentos justificadores, o juiz no s pode, como
deve, dizer que uma lei extremamente injusta no direito, a fim de evitar uma
contradio performativa. Com base na premissa de que o sistema jurdico tambm
um sistema de procedimentos, Alexy (2009) esclarece que a moral correta no
uma determinada "moral conteudstica", mas sim uma "moral fundamentada", isto
, uma moral construda de acordo com as regras gerais da fundamentao jurdica
e da argumentao moral, nas quai-s fracassam componentes de irracionalidade e
injustia. A ideia de uma moral correta tem o carter de uma ideia reguladora no
sentido de um objetivo a ser alcanado.
O conceito de direito proposto por Alexy (2010} introduz um novo ingrediente
(correo substandal) s definies positivistas, por considerar que o direito tem uma
"dupla natureza": a dimenso real ou ftica, representada pelos elementos contidos
nos conceitos positivistas (validade formal e eficda sodal); e a dimenso ideal
ou crtica, expressa em um elemento de natureza moral (correo substandal). A
incorporao do procedimento de aplicao do direito amplia o alcance daquilo que
o integra. O conceito formulado por Alexy no preenchido, mas apenas Limitado
pela moralidade. A incorporao da correo substandal tem por finalidade fixar um
patamar mnimo de justia material, inerente a qualquer ordenamento jurdico, abaixo
do qual o direito no pode ter validade.
A construo de um conceito de direito composto por tais critrios de identi-
ficao exige o reconhecimento de uma conexo necessria entre direito e moral, a
qual, por sua vez, pressupe uma teoria do direito com carter normativo (funo
descritiva e prescritiva). Esta conexo entre direito e moral complexa, pois, ao mesmo
tempo em que a pretenso de correo pressuposta por todos os sistemas jurdicos
(carter necessrio), sua inobservncia no invalida normas individuais e sistemas
jurdicos, apenas os torna defeituosos (carter qualificativo). Mesmo no tendo um
carter classificador (validade ou invalidade), a pretenso de correo relevante
por implicar "o dever jurdico de decidir corretamente." (BUSTAMANTE, 2008c}. .
O neoconstitudonaUsmo, por seu turno, adota uma premissa distinta ao con-
siderar que a conexo identificativa entre direito e moral resulta da incorporao
dos valores morais nas co_nstituies por meio de princpios e direitos fundamentais,
pontes necessria entre as duas esferas. Sob esta ptica, a conexo entre o direito
e a moral apenas contingente - e no necessria, como no ps-positivismo -, isto
, decorre da incorporao de princpios morais nas cnstituies contemporneas.
Nas palavras de Susanna Pozzolo (2005), esta incorporao valorativa estabelece
uma "inseparabilidade do valor tico em relao ao contedo meramente jurdico
da Constituio, determinando a especificidade de tal documento e requerendo uma
interpretao moral do texto fundamental." Isso se deve ao fato de que "para atribuir
64 CURSO DE DIREITO CONSTITUCIONAL Marcelo Novelino

um ~entido s disposies constitucionais, seria necessrio adscrever primeiro um


sentido .co.ncreto aos valores e, portanto, adotar uma certa concepo dos princpios
e dos direitos fundamentais."
_ A incorporao de uma extensa tbua de valores morais no texto das constitui-
oes como caracterstica marcante dos Estados constitucionais democrticos torna no
apenas desnecessrio, mas sobretudo indevido qualquer tipo de recurso a um valor
moral externo ao ordenamento jurdico - e, portanto, diverso daqueles escolhidos e
co.n~a.grado~ de.mocraticamente - para a soluo de problemas jurdicos concretos. O
cnte~o ?e_Justia uti.lizado na aferio da legitimidade do direito deve ser a prpria
c~n~titmao (plano mterno). A atuao dos valores morais opera na aplicao do
dm:ito, em especial, por intermdio da argumentao jurdica. A tese neoconstitucio-
nalista de conexo identificativa entre direito e moral no incompatvel com certas
~ormas de positivismo jurdico. 2 A partir do momento em que os valores morais so
incorporados ao direito por meio de princpios e direitos fundamentais e se reconhece 1
.~arter normativo de todos os dispositivos da constituio, torna-se perfeitamente
viavel a compatibilizao do neoconstitucionalismo com o positivismo jurdico.
_ Em sntese conclusiva, pode-se dizer que as abordagens ps-posfvistas pres- 1
supoem ~m~ co~exo necessria entre direito e moral, enquanto as abordagens
ne?constituaonal7stas reconhecem que, em determinados modelos constitucionais,
existe uma conexo contingente entre as duas esferas.

2. ~uigi _Ferrajo~i e Luis Prieto Sanchs, dois cones do neoconstitucionalismo, reconhecem a possibilidade de
hgaao contingente entre as duas esferas a partir da positivao normativa de valores morais mas so
apontados como juspositivistas por no considerarem haver uma conexo imprescindvel entre' elas.
CAPTULO 4

Poder Constituinte
Sumrio: 1. Poder Constituinte Originrio: 1.1. Espcies; 1.2. O fenmeno constituinte; 1.3.
Natureza; 1.4. Titularidade e exerccio; 1.S. Caractersticas essenciais; 1.6. Limitaes materiais;
1.7. Legitimidade; 1.8. Quadro: Poder Constituinte Originrio (PCO)- 2. Poder Constituinte De-
corrente: 2.1. Natureza; 2.2. Caractersticas; 2.3. Existe Poder Constitu.inte Decorrente fora dos
Estados-membros?; 2.4. Limitaes impostas auto-organizao dos Estados; 2.5. Quadro: Poder
Constituinte Decorrente (PCD) - 3. Poder Constituinte Derivado: 3.1. Limitaes Impostas ao
Poder Reformador: 3.1.1. Limitaes temporais; 3.1.2. Limitaes circunstanciais; 3.1.3. Limitaes
formais (processuais ou procedimentais); 3.1.4. Limitaes materiais (ou substanciais): 3.1.4.1.
Clusulas ptreas expressas; 3.1.4.2. Clusulas ptreas implcitas; 3.2. Limitaes impostas ao
Poder Revisor; 3.3. Quadro comparativo - 4. Pode~ Constituinte Supranacional.

1. PODER CONSTITUINTE ORIGINRIO


O Poder Constituinte responsvel pela escolha e formalizao do contedo
das normas constitucionais. O adjetivo "originrio" empregado para diferenciar o
poder criador de uma nova constituio daqueles institudos para alterar o seu texto
(Poder Constituinte Derivado) ou elaborar as constituies dos Estados-membros da
federao (Poder Constituinte Decorrente). O Poder Constituinte Originrio pode ser
definido, portanto, como um poder poltico, supremo e originrio, responsvel por
estabelecer a constituio de um Estado.

1.1. Espcies
A doutrina constitucional upliza uma srie de denominaes para identificar
diferentes aspectos da manifestao do Poder Constituinte Originrio.
Quanto ao modo de deliberao constituinte, fala-se em Poder Constituinte
Concentrado (ou Demarcado) quando o surgimento da constituio resulta da deli-
berao formal de um grupo de agentes, como no caso das constituies escritas;
ou, em Poder Constituinte Difuso quando a constituio resultante de um processo
informal em que a criao de suas normas ocorre a partir da tradio de uma deter-
minada sociedade, como ocorre com as constituies consuetudinrias.
Quanto ao momento de manifestao, denomina-se Poder Constituinte Histrico o
responsvel pelo surgimento da primeira constituio de um Estado (Exemplo: Constituio
brasileira de 1824); ou Poder Constituinte Revoludonrio o que elabora as constituies
posteriores a partir de uma revoluo (Exemplo: Constituio brasileira de 1937, criada
com o propsito de tornar efetiva a Revoluo de 1930) ou de uma transio constitudonal
(Exemplo: Constituio brasileira de 1988, criada pela Assembleia Nacional Constituinte
1
de 1987/1988, convocada por meio da Emenda Constitucional n 26/ 1985).

1. EC 26/1985, art. 1.0 Os Membros da Cmara dos Deputados e do Senado Federal reunir-se-o, unicame-
ralmente. Em Assembleia Nacional Constituinte, livre e soberana, no dia 1.0 de fevereiro de 1987, na sede
66 CURSO DE DIREITO CONSTITUCIONAL Marcelo Novelino

Quanto ao papel na elaborao do documento constitudonal, o Poder Cons-


tituinte Originrio costuma ser dividido em duas espcies complementares, e no
antagnicas. O Poder Constituinte Material o responsvel por definir o contedo
fundamental da constituio, elegendo os valores a serem consagrados e a ideia de
direito que ir prevalecer. No momento seguinte, essas escolhas polticas so for-
malizadas no plano normativo pelo Poder Constituinte Formal. O Poder Constituinte
Material precede o Formal em dois aspectos: (I) logicamente, porque "a ideia de
direito precede a regra de direito; o valor comanda a norma; a opo poltica funda-
mental, a forma que elege para agir sobre os fatos; a legitimidade, a legalidade"; e
(II) historicamente, pois o triunfo de certa ideia de direito ou nascimento de certo
regime ocorre antes de sua formalizao (MIRANDA, 2000).

1.2. O fenmeno constituinte


Ofenmeno constituinte pode se manifestar em diferentes situaes. Aelaborao
da constituio pode ser decorrente do surgimento de um novo Estado ou de algum
fato suficientemente relevante para causar a ruptura' com a ordem jurdica estabelecida.
A criao de novos Estados, na atualidade, costma ocorrer nos casos de divi-
so de um pas, ou de unio de pases ou, ainda, de emancipao de colnias ou
libertao de alguma forma de dominao.
No caso de Estados j existentes, a nova constituio pode surgir em decorrncia
de revoluo, de transio constitucional ou de derrota em uma guerra. A revoluo
se caracteriza, no necessariamente por uma ruptura marcada pela violncia, mas
pelo triunfo de um novo direito ou de um novo fundamento de validade do sistema
jurdico positivo do Estado. Na lio de Anna Cndida da Cunha Ferraz (1979), "a
funo ou atividade do Poder Constituinte Originrio essencialmente revolucionria,
na medida em que esse poder tende a substituir a ordem poltica e social existente
por uma nova; ou seja, na medida em que tende a criar uma ordem jurdica renova-
da." As revolues podem ser fruto de um (a) golpe de Estado, quando o exerccio
do Poder Constituinte usurpado por um governante; ou de uma (b) insurreio
("revoluo em sentido estrito"), quando implementada por um grupo ou movimento
externo aos poderes constitudos.
A transio constitucional, que tem como nota distintiva a observncia das com-
petncias e formas de agir preestabelecidas, marcada por um dualismo: enquanto
a nova constituio preparada, a anterior subsiste. Na experincia constituinte
brasileira de 1987 /1988, o mesmo rgo funcionou, de forma simultnea, como poder
constitudo em relao Constituio de 1967/1969 e como Poder Constituinte da
futura Constituio de 1988.

do Congresso Nacional; Art. 2.0 O Presidente do Supremo Tribunal Federal instalar a Assemblia Nacional
Constituinte e dirigir a sesso de eleio do seu Presidente; Art. 3.0 A Constituio ser promulgada depois
da aprovao de seu texto, em dois turnos de discusso e votao, pela maioria absoluta dos Membros
da Assemblia Nacional Constituinte.
Cap. 4 PODER CONSTITUINTE 67

1.3. Natureza
A natureza do Poder Constituinte Originrio pode variar conforme a concepo
de direito adotada.
Na concepo jusnaturalista, trata-se de poder jurdico (ou de direito). Os de-
fensores da existncia de um direito eterno . universal e imutvel, preexistente e
superior ao direito positivado, sustentam que o Poder Constituinte, apesar de no
encontrar limites no direito positivo anterior, estaria subordinado aos princpios do
direito natural. Nesse sentido, Manoel Gonalves Ferreira Filho (2005) afirma que a
liberdade para estabelecer as instituies pelas quais a sociedade h de ser gover-
nada decorre do direito natural e que, sendo assim, "o poder que organiza o Estado,
estabelecendo a Constituio, um poder de direito."
Na concepo positivista, por inexistente outro direito alm daquele posto
pelo Estado, o Poder Constituinte anterior e se encontra acima de toda e qualquer
norma jurdica, devendo ser considerado um poder poltico (extrajuridico ou de fato)
resultante da fora social responsvel por sua criao. Para Carl Schmitt (2003), em
razo de sua natureza essencialmente revolucionria, o Poder Constituinte estaria
liberado de valores referentes sua legitimidade. De acordo com o terico alemo,
por ter o seu sentido na existncia poltica, o sujeito do Poder Constituinte pode fixar
livremente o modo e a forma da existncia estatal a ser consagrada na constituio,
sem ter que se justificar em uma norma tica ou jurdica.

1.4. Titularidade e exerccio


A questo envolvendo a titularidade do Poder Constituinte no encontra resposta
homognea. Para a doutrina majoritria, reside sempre na soberania do povo (res-
posta democrtica). Em sua obra clssica O que o Terceiro Estado?, Joseph Sieyes
(2001) sustenta que o reconhecimento da vontade comum na opinio da maioria
mxima incontestvel. Em um de seus aspectos, o Terceiro Estado a nao, sendo
que, como tal, seus representantes formam a Assembleia Nacional e detm todos os
seus poderes. Por serem os verdadeiros depositrios da vontade nacional, cabe aos
representantes do Terceiro Estado falar em nome de toda a nao._
Em sentido diverso, h quem atribua a titularidade do Poder Constituinte no
apenas ao povo, mas tambm ao monarca, s faces ou elites dirigentes ou, ainda,
aos partidos polticos (resposta autocrtica). Sob essa perspectiva, o papel do povo
no processo constituinte , sobretudo, de legitimao do agente que exerce o Poder.
Atitularidade do Poder Constituinte, todavia, no pode ser confundida com o seu
exerdo. Titular quem detm o poder, ainda que eventualmente este seja exercido
por outros agentes. A elaborao do texto constit1Jcional por um grupo minoritrio
no o transforma no detentor da titularidade do Poder Constituinte, apenas revela o
exerccio ilegtimo deste poder por ter sido usurpado de seu autntico titular.
68 CURSO DE DIREITO CONSTITUCIONAL Marcelo Novelino

1.5. Caractersticas essenciais


O Poder Constituinte Originrio possui caractersticas tradicionais que o dife-
renciam dos poderes constitudos. Sob a ptica positivista, trata-se de um poder: I)
inicial, por no existir nenhum outro a11tes ou acima dele; II) autnomo, por caber
apenas ao seu titular a escolha do contedo a ser consagrado na Constituio; e III)
incondicionado, por no estar submetido a nenhuma regra de forma ou de contedo.
Na perspectiva jusnaturalista, defendida pelo Abade Sieyes (2001), o Poder
Constituinte se caracteriza por ser: I) incondicionado juridicamente pelo direito
positivo, mas submetido aos princpios do direito natural; II) permanente, por no
se exaurir com a concluso de sua obra; e III) inalienvel, devido impossibilidade
de transferncia, pela nao, desta titularidade.

1.6. Limitaes materiais


A viso positivista de que o Poder Constituinte Originrio tem plena liberdade
para definir o contedo a ser consagrado no texto constitucional refutada com base
no argumento de que, fora do direito positivo interno, existem limitaes materiais
a serem observadas. Jorge Miranda (2000) menciona trs categorias de limites ma-
teriais: transcendentes, imanentes e heternomos.
Os limites transcendentes so aqueles que, advindos de imperativos do direito
natural, de valores ticos ou de uma conscincia jurdica coletiva, impem-se
vontade do Estado, demarcando sua esfera de interveno. Nesse sentido, parte da
doutrina sustenta o dever de manuteno, imposto ao Poder Constituinte Originrio
pelo prinpio da proibio de retrocesso, 2 dos direitos fundamentais objeto de con-
sensos sociais profundos ou diretamente ligados dignidade da pessoa humana, .
Os limites imanentes esto relacionados "configurao do Estado luz do
Poder Constituinte material ou prpria identidade do Estado de que cada Consti-
tuio representa apenas um momento da marcha histrica." Referem-se a aspectos
como a soberania ou a forma de Estado (MIRANDA, 2000).
Os limites heternomos so provenientes da conjugao com outros ordena-
mentos jurdicos como, por exemplo, .as obrigaes impostas ao Estado por normas
de direito internacional. A globalizao e a crescente preocupao com os direitos
humanos so fenmenos que tm contribudo para relativizar a soberania do Poder
Constituinte. Sob essa perspectiva, seria vedado s futuras constituies brasileiras
consagrar a pena de morte para alm dos casos de guerra externa (CF, art. 5. 0 , XLVII,
"a"), ante o disposto na Conveno Americana sobre Direitos Humanos que, promulgada
pelo Decreto n 678, dispe em seu artigo 4. 0 , 3. : "No se pode restabelecer a
pena de morte nos Estados que a hajam abolido". Tal vedao encontra fundamento
na proibio de retrocesso.

2. Sobre as diferentes acepes do princpio, ver Captulo 23 (item O "princpio da vedao de retrocesso social").
Cap. 4 PODER CONSTITUINTE 69

1.7. Legitimidade
A anlise da legitimidade do Poder Constituinte Originrio pode ser feita
sob dois prismas distintos. Do ponto de vista subjetivo, a legitimidade est rela-
cionada titularidade e ao exerccio do poder. Para ser considerado legtimo, 0
Poder Constituinte deve ser exercido por representantes do povo (titular) eleitos
especificamente para esse fim (Assembleia Nacional Constituinte) e nos limites
da delegao.
Sob o prisma objetivo, o Poder Constituinte deve consagrar na constituio um
contedo valorativo em conformidade com determinadas limitaes materiais e/ou
correspondente aos anseios de seu titular. nesse sentido a observao feita por
Canotilho (2000) de que o critrio da legitimidade do Poder Constituinte no a
mera posse do poder, mas a conformidade do ato constituinte com a ideia de justia
e com os valores radicados na comunidade em um determinado momento histrico.
A consagrao de uma justa ordenao dos interesses e foras sociais das quais a
Constituio se originou fator indispensvel para sua legitimidade.

1.8. Quadro: Poder Constituinte Originrio (PCO)

Poder Constituinte Originrio (PCOJ


- Poder poltico, supremo e originrio, responsvel por estabelecer a constituio
Conceito
de um Estado
- PCO Concentrado/PCO Difuso
Espcies - PCO Histrico/PCO Revolucionrio
- PCO Material/PCO Formal
- Criao de novo Estado
Fenmeno - Derrota na guerra
constituinte - Revoluo (golpe de Estado; insurreio)
- Transio constitucional
- Concepo jusnaturalista: Poder jurdico (ou de direito)
Natureza
- Concepo juspositivista: Poder poltico (ou de fato)
- "Resposta autocrtica: monarca, faco, elite dirigente, um ou mais partidos
mularidade polticos
- Resposta democrtica: povo/nao
Caracteristicas - Concepo juspositivista: Inicial, autnomo, incondicionado
es5eflciais - Concepo jusnaturalista (Sieyes): incondicional, permanente, inalienvel
Limitaes
materiais
- Limites: transcendentes, imanentes e heternomos

- Subjetiva: exerccio = titularidade


Legitimidade
- Objetiva: contedo constitucional = limites materiais/vontade do titular
70 CURSO DE DIREITO CONSTITUCIONAL Marcelo Nove/ino

2. PODER CONSTITUINTE DECORRENTE


CF, art. 25. Os Estados organizam-se e regem-se pelas Constituies e Leis que
adotarem, observados os princpios desta Constituio.
ADCT, art. 11. Cada Assembleia Legislatva, com poderes constituintes, elabo-
rar a Constituio do Estado, no prazo de um ano, contado da promulgao
da Constituio Federal, obedecidos os princpios desta.

O surgimento de constituio federal impe aos Estados-membros a necessidade


(re)criar as respectivas constituies, a fim de se adaptarem nova realidade. Esta
tarefa exercida pelo Poder Constituinte Decorrente que, na lio de Anna Cndida
da Cunha Ferraz (1979), tem "um carter de complementaridade em relao Cons-
tituio", atuando para "perfazer a obra do Poder Constituinte Originrio nos Estados
Federais, para estabelecer a Constituio dos seus Estados componentes".
O poder responsvel pela auto-organizao dos Estados-membros costuma ser
classificado em duas espcies.
O Poder Constituinte Decorrente Inidal (Iristi~uidor ou Institudonalizador) o
responsvel pela elaborao das constituies estaduais. A Constituio brasileira
de 1988 adotou a Assembleia Constituinte Estcdual como forma de expresso deste
poder. No houve nenhuma convocao especfica para a escolha de seus membros,
apenas o reconhecimento de "poderes constituintes" aos integrantes das Assembleias
Legislativas eleitos em 1986 (ADCT, art. 1:).
O Poder Constituinte Decorrente Reformadcr (de Reviso Estadual ou de segundo
grau) tem a funo de promover as alteraes no texto das constituies estaduais.

2.1. Natureza
A natureza do poder responsvel pela elaborao das constituies estaduais
objeto de grande controvrsia doutrinria.
Anna Cndida da Cunha Ferraz (1979) sustenta que a manifestao deste poder
deve ser considerada constituinte, em sntese, pelas seguintes razes: I) a unidade
federada um Estado; II) o Poder Constituinte Originrio no totalmente ilimi-
tado; III) o Estqdo-membro goza de auto1omia constitucional; IV) o poder insti-
tucionalizador das unidades federadas exerce funo nitidamente constituinte; V)
a descentralizao vertical do poder imp1E e exige Constituies locais ao lado da
Constituio Federal; e VI) o Estado-membro possui competncias prprias, as quais
somente podem ser distribudas entre os podEres constitudos estaduais, por meio
da Constituio Estadual.
Celso Ribeiro Bastos (1995) sustenta, em sentido oposto, serem de tal monta
as diferenas em relao ao Poder Constituinte Jriginrio que "parece imprprio con-
servar-se o mesmo nome para realidades to dspares". Segundo o constitucionalista,
o nico ponto em comum entre eles o fato de ambos se reunirem para elaborar
uma constituio, "tudo o mais so diferenas".
Cap. 4 PODER CONSTITUINTE 71

Raul Machado Horta (1999) adota um entendimento intermedirio ao considerar


que o Poder Constituinte Decorrente possui uma dupla natureza: um poder origi-
nrio em relao constituio do Estado-membro e, ao mesmo tempo, um poder
derivado por ter sua origem na constituio federal e se submeter s suas normas.
A partir de uma anlise baseada no federalismo ptrio, o saudoso constitucionalista
mineiro aponta trs elementos informadores da natureza do Poder Constituinte De-
corrente: "a origem jurdica, a delimitao da competncia e a atividade sucessiva
do constituinte federal".

2.2. Caractersticas
O poder responsvel pela estruturao e organizao dos Estados federados possui
caractersticas diametralmente opostas s do Poder Constituinte Originrio. Enquanto
este um poder poltico, inicial, autnomo e incondicionado juridicamente, o Poder
Constituinte Decorrente institudo pela Constituio da Repblica e limitado por
suas normas (CF, art. 25). Trata-se, portanto, de um poder de direito, secundrio,
limitado e condidonado.

2.3. Existe Poder Constituinte Decorrente fora dos Estados-membros?


Cf, art. 29. O Municpio reger-se- por Lei orgnica, votada em dois turnos, com
o intersticio mnimo de dez dias, e aprovada por dois teros dos membros da
Cmara Municipal, que a promulgar, atendidos os princpios estabelecidos nesta
Constituio, na Constituio do respectivo Estado e os seguintes preceitos:[ ... ]
ADCT, art. 11, pargrafo nico. Promulgada a Constituio do Estado, caber
Cmara Municipal, no prazo de seis meses, votar a Lei Orgnica respectiva,
em dois turnos de discusso e votao, respeitado o disposto na Constituio
Federal e na Constituio Estadual.
CF, art. 32. O Distrito Federal, vedada sua diviso em Municpios, reger-se-
por Lei orgnica, votada em dois turnos com interstcio mnimo de dez dias, e
aprovada por dois teros da Cmara Legislativa, que a promulgar, atendidos
os princpios estabelecidos nesta Constituio.

Na doutrina constitucional brasileira h controvrsia acerca da existncia de


outros poderes constituintes decorrentes, alm do estadual. O tema no desperta
o mesmo interesse em outros pases pelo fato de, tradicionalmente, as federaes
serem formadas apenas pela Unio e Estados-membros.
Afederao brasileira, nos termos da Constituio de 1988, composta por quatro
entes federados: Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios (CF, arts. 1. 0 e 18).
Todos possuem as mesmas autonomias (CF, art. 18), inclusive, de a~to-organizao
por meio de estatutos prprios. No Distrito Federal e Municpios, embora tenham
recebido denominao diversa ("lei orgnica"), esses estatutos tm a natureza de
autnticas "constituies" por serem os responsveis pela estruturao e organizao
dos respectivos entes federativos. Em sendo admitida a correo de tais premissas,
72 CURSO DE DIREITO CONSTITUCIONAL Marcelo Novelino
1
no parece haver bice ao reconhecimento da existncia de um Poder Constituinte 1
Decorrente no apenas nos Estados, mas tambm no Distrito federal e Municpios. 1
No caso do Distrito Federal, esse parece ser o entendimento majoritrio na
doutrina brasileira. 3 Argumenta-se, em sntese, que a Lei Orgnica distrital, alm de t
retirar seu fundamento de validade diretamente da Constituio da Repblica, tem a
natureza de verdadeira "constituio", 4 caracterstica reforada pela possibilidade de
servir como parmetro para o controle de constitucionalidade concentrado exercido
pelo Tribunal de Justia. 5
Em relao aos Munidpios, parece predominar entendimento diverso. O principal
argumento contrrio existncia de um Poder Constituinte Decorrente nesta esfera
federativa a subordinao da Lei orgnica municipal constituio do respectivo
Estado. Com base nesse fundamento, Dirley da Cunha Jr (2008c) considera no se
poder "cogitar a existncia de um poder decorrente do poder decorrente." No mesmo
sentido, Pedro Lenza (2011) cita o entendimento de Noemia Porto, para quem "o
poder constituinte derivado decorrente deve ser de segundo grau", isto , deve ter
a Constituio Federal como fundamento direto de Legitimidade, o que no acontece
com o poder encarregado de elaborar a Lei orgnica dos Municpios.
Nos Territrios Federais, caso venham a ser criados (CF, art. 18, 2. ), descabe
pretender a existncia de um poder desta natureza, por se tratar de meras autarquias
territoriais pertencentes Unio, e no de entes federativos dotados de autonomia
organizatria.

2.4. Limitaes impostas auto-organizao dos Estados


As constituies estaduais no apenas esto submetidas s normas da Consti-
tuio da Repblica (CF, art. 25; ADCT, art. 11), como devem guardar simetria como
o modelo bsico federal em determinadas matrias. O prinpio da simetria, embora
criticado por impor Limites excessivos autonomia dos Estados-membros, vem sendo
reconhecido pela jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal desde a Constituio
de 1946. 6

3. Nesse sentido, dentre outros, Dirley da Cunha Jr. (2008c), Pedro Lenza (2011) e Bernardo Gonalves Fer-
nandes (201 O).
4. STF - ADI 980/DF, Rei. Min. Menezes Direito (06.03.2008): "A Lei Orgnica tem fora e autoridade equiva-
lentes a um verdadeiro estatuto constitucional, podendo ser equiparada s Constituies promulgadas
pelos Estados-Membros, como assentado no julgamento que deferiu a medida cautelar nesta ao direta'.'
5. Lei 11.697/2008, art. 8.0 Compete ao Tribunal de Justia: 1- processar e julgar originariamente: [...] n) a ao
direta de inconstitucionalidade de lei ou ato normativo do Distrito Federal em face de sua Lei Orgnica;
o) a ao declaratria de constitucionalidade de lei ou ato normativo do Distrito Federal em face de sua
Lei Orgnica.
6. STF - RE 74.193/GB, Rei. Min. Aliomar Baleeiro (27.04.1973): "Os Estados, sem embargo de autonomia para
sua organizao e administrao j estavam adstritos, sob a C.F. de 1.946, s linhas mestras do regime,
devendo guardar simetria com o modelo federal em matria de diviso, independncia e competncia dos
3 poderes, assim como princpios reguladores do funcionalismo pblico~ Sob a gide da Constituio de
Cap. 4 PODER CONSTITUINTE 73
1
1 As denominadas normas de observnda obrigatria (normas centrais ou normas
1 de reproduo) impem Limitaes condicionantes ao poder de organizao dos Esta-
dos-membros e estabelecem paradigmas para a elaborao de normas das constitui-
t es estaduais, conferindo-Lhes homogeneidade. A difuso dessa espcie normativa
afeta a Liberdade criadora do Poder Constituinte Decorrente que, no raro, Limita-se
a reproduzir normas da Constituio Federal (HORTA, 1999). Diversamente da Carta
anterior, que as relacionava expressamente (CF/1967-1969, art. 13, I, III e IX), na
Constituio de 1988 as normas de observnda obrigatria no foram elencadas de
forma textual. Adotou-se uma formulao genrica que, embora teoricamente confira
maior Liberdade de auto-organizao aos Estados-membros, cria o risco de possibilitar
interpretaes excessivamente amplas na identificao de tais normas. Essa esp-
cie normativa no se confunde com as normas de mera imitao, porquanto estas
designam dispositivos voluntariamente copiados da Constituio Federal pelo Poder
Constituinte Decorrente.
As normas de observncia obrigatria so diferenciadas em trs espcies. Os
prinpios constitudonais sensveis representam a essncia da organizao constitu-
cional da federao brasileira e estabelecem Limites autonomia organizatria dos
Estados-membros (CF, art. 34, VII). Os prinpios constitudonais extensveis consa-
gram normas organizatrias para a Unio que se estendem aos Estados, por previso
constitucional expressa (CF, arts. 28 e 75) ou implcita (CF, art. 58, 3. 0 ; arts. 59 e
ss.). Os prinpios constitudonais estabeleddos restringem a capacidade organizatria
dos Estados federados por meio de Limitaes expressas (CF, art. 37) ou implcitas
(CF, art. 21). 7

2.5. Quadro: Poder Constituinte Decorrente (PCD)

Poder Constituinte Decorrente (PCD)


PCD Inicial: o responsvel pela elaborao da constituio estadual
Conceito PCD Reformador: tem a funo de promover as reformas no texto da consti-
tuio estadual

- Constituinte (Anna Cndida da Cunha Ferraz)


Natureza - Poder originrio e derivado (Raul Machado Horta)

1988, 0 princpio da simetria tambm tem sido utilizado como fundamento de inmeros julgados, dentre
eles: STF - ADI 3.564/PR, Rei. Min. Luiz Fux (13.08.2014): "[...) PRINCPIO DA SIMETRIA. OBSERVNCIA COM-
PULSRIA PELOS ENTES FEDERADOS. [...] A Constituio, ao conferir aos Estados-membros a capacidade de
auto-organizao e de autogoverno, impe a observncia obrigatria de vrios princpios, entre os quais o
pertinente ao processo legislativo, de modo que o legislador estadual no pode validamente dispor sobre
as matrias reservadas iniciativa privativa do Chefe do Executivo.
7. Nesta classificao tradicionalmente adota:la pela doutrina constitucional brasileira, o termo princfpio
utilizado no sentido de norma basilar do sistema e no na acepo proposta por Robert Alexy. Por
questes didticas, optamos por manter a denominao original. O estudo pormenorizado dos princpios
constitucionais que limitam a autonomia organizatria dos Estados feito no Captulo 30 (item "Auto-or-
ganizao").
74 CURSO DE DIREITO CONSTITUCIONAL Marcelo Novelino

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Caractersticas - Poder de direito, secundrio, Limitado e condicionado


- PCD estadual; PCD distrital (maioria admite); PCD municipal (maoria no
Espcies
admite); PCD territorial (no existe)
- Princpio da simetria
Limitaes - Normas de observncia obrigatria: princpios constitucionais sens'veis, ex-
tensveis e estabelecidos

3. PODER CONSTITUINTE DERIVADO


O Poder Constituinte Derivado responsvel pelas alteraes no texto constitu-
cional segundo as regras institudas pelo Poder Constituinte Originrio. Caracteriza-se
por ser um poder institudo, limitado e condicionado juridicamente. A Constituio
de 1988 estabeleceu a possibilidade de sua manifestao por meio de reforma (CF,
art. 60) ou de reviso (ADCT, art. 3. 0 ).

3.1. limitaes impostas ao Poder Reformador


O Poder Reformador, cuja existncia se restringe aos ordenamentos jurdicos
encabeados por uma constituio rgida, tem a funo de modificar as normas
constitucionais por meio de emendas. As limitaes impostas pela Constituio de
1988 esto consagradas no artigo 60.

3.1.1. Limitaes temporais


A limitao temporal consiste na proibio de reforma de determinados dispositivos
durante certo perodo de tempo aps ser promulgada uma nova constituio. O objetivo
de se estabelecer um lapso temporal garantir a estabilidade dos novos in~titutos. 8
Na Constituio de 1988 no foi imposta limitao temporal ao Poder Reformador.

3.1.2. Limitaes circunstanciais


CF, art. 60, 1. 0 A Constituio no poder ser emendada na vigncia de
interveno federal. de estado de defesa ou de estado de stio.

So Limitaes consubstanciadas em normas aplcveis a situaes excepcionais,


de extrema gravidade, nas quais a livre manifestao do Poder Reformador possa

8. A Constituio imperial de 1824 estabelecia uma limitao temporal nos seguintes termos: Art. 174. "Se
passados quatro anos, depois de jurada a Constituio do Brasil, se conhecer, que algum dos seus artigos
merece reforma, se far a proposio por escrito, a qual deve ter origem na Cmara dos Deput3dos, e ser
apoiada pela tera parte deles'.'
Cap. 4 PODER CONSTITUINTE 75

estar ameaada. Nessas circunstncias, a instabilidade institucional poderia motivar


alteraes precipitadas e desnecessrias no texto da Lex Mater.
A Constituio veda qualquer tipo de reforma em seu texto durante a vigncia
de interveno federal, estado de defesa ou estado de stio (CF, art. 60, 1. 0 ).

3.1.3. Limitaes formais (processuais ou pr.ocedimentais)


CF, art. 60. A Constituio poder ser emendada mediante proposta:
I - de um tero, no mnimo, dos membros da Cmara dos Deputados ou do
Senado Federal;
II - do Presidente da Repblica;
III - de mais da metade das Assembleias Legislativas das unidades da Federa-
o, manifestando-se, cada uma delas, pela maioria relativa de seus membros.
[... ]
votada em cada Casa do Congresso Nacional,
2. 0 A proposta ser discutida e
em dois turnos, considerando-se aprovada se obtiver, em ambos, trs quintos
dos votos dos respectivos membros.
3. 0 A emenda Constituio ser promulgada pelas Mesas da Cmara dos
Deputados e do Senado Federal, com o respectivo nmero de ordem.
[... ]
5. A matria constante de proposta de emenda rejeitada ou havida por
prejudicada no pode ser objeto de nova proposta na mesma sesso Legislativa.

As Limitaes formais, classificadas por parte da doutrina como limitaes im-


pldtas, referem-se aos rgos competentes e aos procedimentos a serem observados
na alterao do texto constitucional.
As limitaes formais subjetivas so relacionadas competncia para propo-
situra de emendas Constituio. A iniciativa para a proposta da emenda menos
ampla que a iniciativa geral das leis (CF, art. 61), sendo o Presidente da Repblica o
nico legitimado para apresentar proposta em ambos os casos. A Constituio poder
ser emendada, ainda, mediante proposta de um tero, no mnimo, dos membros da
Cmara dos Deputados ou do Senado Federal ou de mais da metade das Assembleias
Legislativas das unidades da federao, manifestando-se, cada uma delas, pela maioria
relativa de seus membros (CF, art. 60, incisos Ia III). 9
Jos Afonso da Silva (2005a) defende a possibilidade de inidativa popular para
a propositura de emendas por meio de uma interpretao sistemtica da Constituio,
aplicando-se, por analogia, o procedimento previsto para a iniciativa popular de leis,
qual seja, projeto "subscrito por, no mnimo, um por cento do eleitorado nacional,

9. Resoluo 3/1970 (Regimento Interno do Senado), art. 212. "Podero ter tramitao iniciada no Senado
propostas de emenda Constituio de iniciativa: 1 - de um tero, no mnimo, de seus membros (CF, art.
60, I); li - de mais da metade das Assembleias Legislativas das Unidades da Federao, manifestando-se,
cada uma delas, pela maioria relativa de seus membros (CF, art. 60, Ili)''.
76 CURSO DE DIREITO CONSTITUCIONAL Marcelo Novelino

distribudo pelo menos por cinco Estados, com no menos de trs dcimos por cento
dos eleitores de cada um deles" (CF, art. 61, 2. 0 ). Esse, todavia, no parece o
melhor entendimento sobre o tema, seja por ser a norma referente iniciativa de
proposta de emenda exceo regra geral (CF, art. 61), descabendo interpretao
extensiva (normas excepcionais devem ser interpretadas restritivamente), seja por ter
sido a iniciativa popular para tais propostas objeto de deliberao e rejeio pelos
constituintes.
As limitaes formais objetivas so referentes ao processo de discusso,
votao, aprovao e promulgao das propostas de emenda. Por se tratar de uma
Constituio rgida, o processo legislativo das emendas (CF, art. 60) mais dificultoso
que o processo legislativo ordinrio (CF, art. 47).
A proposta de emenda deve ser discutida e votada em cada Casa do Congresso
Nacional, em dois turnos, sendo necessrio o voto de trs quintos (60%) dos membros
da Cmara e do Senado para sua aprovao (CF, art. 60, 2.).
A nica possibilidade de participao do Presidente da Repblica na elaborao
de uma proposta de emenda no momento da iniciativa, no fazendo parte de suas
atribuies sancionar, vetar, promulgar ou mandar publicar emendas. Toda a fase de
elaborao ocorre dentro do Parlamento, cabendo s Mesas da Cmara dos Deputados
e do Senado Federal promulgar as emendas com o respectivo nmero de ordem (CF,
art. 60, 3. ) e ao Congresso Nacional determinar sua publicao.
A matria constante de proposta de emenda rejeitada ou havida por prejudica-
da no pode ser objeto de nova proposta na mesma sesso legislativa (CF, art. 60,
5. ). Restrio semelhante foi imposta em relao s medidas provisrias, sendo
vedada sua reedio na mesma sesso legislativa em que tenha sido rejeitada ou
que tenha perdido sua eficcia por decurso de prazo (CF, art. 62, 10). Tratando-se
de projeto de lei, embora a matria anteriormente rejeitada possa ser reapresentada
na mesma sesso legislativa, exige-se maioria absoluta dos membros da Cmara ou
do Senado (CF, art. 67).
A sesso legislativa ordinria anual e compreende dois perodos legislativos:
2 de fevereiro a 17 de julho e 1. 0 de agosto a 22 de dezembro (CF, art. 57). Por-
tanto, a matria constante de proposta de emenda rejeitada somente poder ser
reapresentada a partir do dia 2 de fevereiro do ano seguinte. Tal limitao no se
aplica hiptese de rejeio do "substitutivo", espcie de proposio que altera
integralmente proposta de emenda ou projeto de lei originariamente apresentados.
Quando o substitutivo rejeitado, o projeto originrio pode ser votado por no se
tratar de "nova proposta". 1

1O. STF - MS 22.503/DF, Rei. p/ ac. Min. Maurcio Corra (08.05.1996): "li - Mrito. l. No ocorre contrariedade
ao 5.0 do art. 60 da Constituio na medida em que o Presidente da Cmara dos Deputados, autoridade
coatora, aplica dispositivo regimental adequado e declara prejudicada a proposio que tiver substitutivo
aprovado, e no rejeitado, ressalvados os destaques (art. 163, V). 2. de ver-se, pois, que tendo a Cmara
dos Deputados apenas rejeitado o substitutivo, e no o projeto que veio por mensagem do Poder Executivo,
Cap. 4 PODER CONSTITUINTE 77

3.1.4. Limitaes materiais (ou substanciais}


Dentre os argumentos formulados para justificar a excluso de determinadas
escolhas da esfera de deliberao poltico-democrtica, destacam-se duas teorias: a
do pr-comprometimento (Jon Elster) e a da democracia dualista (Bruce Ackerman).
O argumento baseado no pr-compromisso o de que a proteo qualificada
de determinados contedos, visa a assegurar o prprio processo democrtico ao
resguardar metas de longo prazo, geralmente subavaliadas por maiorias vidas em
maximizar seus interesses imediatos. Nesse sentido, as constituies democrticas
so vistas como mecanismos de autovinculao adotados pela soberania popular para
se proteger de suas prprias paixes e fraquezas. Na tentativa de explicar o papel
das cons:ituies rgidas nas sociedades democrticas, Jon Elster traa um paralelo
entre este e a soluo adotada por Ulisses para no sucumbir ao "canto das sereias".
Na conhecida aventura narrada por Homero, no Livro XII da Odisseia, antes de se-
guir viagem em seu navio, Ulisses alertado por Circ sobre os perigos de uma ilha
habitada por sereias que enfeitiam com o seu canto, impedindo os que o ouvem
de chegar ao destino. Ao se aproximar da ilha, Ulisses pede para ser amarrado ao
mastro a embarcao e adverte para no o soltarem em hiptese alguma, mesmo
que posteriormente insista nesta determinao. Com as mos devidamente atadas,
Ulisses consegue passar ao largo dos rochedos e regressar ileso, sem sucumbir ao
feitio do "canto das sereias".11 Oscar Vilhena Vieira (1999) adverte que esta analogia
deve ser tomada com cautela, pois neste caso se trata de uma limitao pessoal,
ao passo que a rigidez atribuda s decises constituintes tem um carter suprain-
dividual. sendo imposta no apenas sociedade como um todo, mas especialmente
s correntes vencidas no embate constituinte, as quais podem se converter em
maioria no futuro. Em contrapartida, "os mecanismos constitucionais tradicionais de
pr-comprometimento no estabelecem uma vedao total Liberdade de ao dos
Parlamentos", salvo em relao s clusulas ptreas.
Nos termos da teoria da democracia dualista, as decises adotadas pelo povo em
contextos de grande mobilizao cvica, como no caso das Assembleias Constituintes,
devem ser protegidas do alcance da vontade de seus representantes, manifestada em
momentos nos quais a cidadania no se apresenta de forma to intensa. Sob esta
perspectiva, Bruce Ackerman (1991) faz uma distino entre a "poltica ordinria",
realizada cotidianamente por n:ieio das deliberaes dos rgos de representao
popular, : e a "poltica extraordinria", correspondente aos momentos de intensa
manifestao da cidadania que, por estar em um patamar superior ao da poltica
ordinria, pode impor limites legtimos ao seu exerccio.

no se cuida de aplicar a norma do art. 60, 5.0 , da Constituio. Por isso mesmo, afastada a rejeio do
substitutivo, nada impede que se prossiga na votao do projeto originrio. O que no pode ser votado
na mesma sesso legislativa a emenda rejeitada ou havida por prejudicada, e no o substitutivo que
uma subespcie do projeto originariamente proposto:
11. Em estudo posterior ("Ulisses liberto: estudos sobre racionalidade, pr-compromisso e restries"), Jon Elster
revisou sua teoria original por considerar que, na verdade, a maioria no acorrenta a si prpria, mas sim
o outro por receio de que este se torne maioria no futuro.
78 CURSO DE DIREITO CONSTITUCIONAL Marcelo Novelino

Veiculadas por meio de clusulas ptreas, as limitaes materiais impostas ao


Poder Reformador restringem a alterao de determinados contedos, seja de forma
expressa, nos casos previstos textualmente na Constituio (CF, art. 60, 4. ), seja
de maneira implcita, a fim de proteger institutos e valores imprescindveis pre-
servao da identidade constitucional ou continuidade do processo democrtico.

3.1.4.1. Clusulas ptreas expressas


0
CF, art. 60, 4. No ser objeto de deliberao a proposta de emenda
tendente a abolir:
I - a forma federativa de Estado;
II - o voto direto, secreto, universal e peridico;
III - a separao dos Poderes;
IV - os direitos e garantias individuais.

Desde o advento da Repblica, todos os textos constitucionais brasileiros ado-


taram a expresso "tendente a abolir" ao impor Limites materiais s propostas de
emendas. O dispositivo deve ser interpretado no sentido de impor a preseri1ao do
ncleo essencial dos princpios e institutos protegidos por clusulas ptreas, e no
como uma vedao absoluta de alterao de seu texto ("intangibilidade literal").
Como exemplo, pode ser mencionada a legtima mudana introduzida no texto do
dispositivo que consagra o prindpio da anterioridade eleitoral (CF, art. 16), embora se
trate de uma clusula ptrea. 12 Um dos grandes desafios da jurisdio constitucional
conseguir encontrar um ponto de equilbrio entre a preservao do ncleo essencial
das clusulas ptreas e a constante necessidade de desenvolvimento da constituio,
de modo a evitar a ruptura como nica alternativa legtima.
A forma federativa de Estado deve ser conceituada a partir do modelo concre-
tamente adotado pelo constituinte originrio, e no de um modelo ideal e apriorstico
de Federao. 13 A violao de seu ncleo essencial ocorrer, em regra, nos casos
de alteraes potencialmente capazes de afetar as autonomias (auto-organizao,
autolegislao, autogoverno e autoadministrao) constitucionalmente conferida a

12. STF _:ADI 3.685, Rei. Min. Ellen Gracie (22.03.2({)6): "Alm de o referido princpio conter, em si mesmo,
elementos que o caracterizam como uma garantia fundamental oponvel at mesmo attvidade do
legislador constituinte derivado, nos termos dos arts. 5.0 , 2.0 , e 60, 4.0, IV, a burla ao que cnntido no
art. 16 ainda afronta os direitos individuais da segurana jurdica (CF, art. 5.0 , caput) e do devidc processo
legal (CF, art. 5.0, LIV). A modificao no texto do art. 16 pela EC 4/1993 em nada alterou seu contedo
principiolgico fundamental. Tratou-se de mero aperfeioamento tcnico levado a efeito para facilitar a
regulamentao do processo eleitoral:'
13. STF - ADI 2.024 MC/DF, Rei. Min. Seplveda Pertence (03.05.2007): "A 'forma federativa de Estado' - elevado
a princpio intangvel por todas as Constituies da Repblica - no pode ser conceituada a partir de um
modelo ideal e apriorstico de Federao, mas, sin, daquele que o constituinte originrio concretamente
adotou e, como o adotou, erigiu em limite material imposto s futuras emendas Constituio de resto
as limitaes materiais ao poder constituinte de reforma, que o art. 60, 4.0, da Lei Fundamental enumera
no significam a intangibilidade literal da respectiva disciplina na Constituio originria, mas apenas ~
proteo do ncleo essencial dos princpios e institutos cuja preservao nelas se protege:'
Cap. 4 PODER CONSTITUINTE 79

quaisquer dos entes polticos da federao brasileira (Unio, Estados, Distrito Fe-
deral e Municpios). 14 Da forma federativa de Estado defluem princpios cujo ncleo
essencial tambm deve ser protegido. o caso, por exemplo, do principio da indis-
solubilidade do pacto federativo {CF, art. 1. 0 , caput), cuja finalidade conciliar a
descentralizao do poder com a preservao da unidade nacional; e do princpio da
imunidade tributria recproca (CF, art. 150, VI, "a"), decorrente da isonomia entre os
entes da federao. Por ser elemento estrutural do federalismo e fator indispensvel
preservao institucional das prprias unidades federativas, a imunidade recproca
considerada clusula ptrea pelo Supremo Tribunal Federal. 15
O voto direto, secreto, universal e peridico a nica clusula ptrea cujo
contedo est protegido de forma especfica, embora na redao do dispositivo a
palavra voto tenha sido empregada no apenas em sua acepo rwia, mas tambm
no sentido de sufrgio e de escrutnio. O sufrgio a essncia do direito poltico e
consiste na capacidade de eleger, ser eleito e, de uma forma geral, participar da vida
poltica do Estado; o voto o exerccio deste direito; o escrutnio, o modo como
o exerccio se realiza. A rigor, portanto, universal o direito sufrgio, e secreto
o escrutnio. O voto obrigatrio para os que tm entre dezoito e setenta anos, com
exceo dos analfabetos (CF, art. 14, 1.''), no considerado clusula ptrea.
O prindpio da separao dos poderes (CF, art. 2. ) estabelece uma repartio
das funes estatais entre rgos distintos com a finalidade de proteger as liberdades
dos particulares por meio da limitao do poder do Estado. No clebre sistema dos
"freios e contrapesos" (checks and balances) a repartio do exerccio do poder entre
diferentes rgos tem por finalidade evita1r sejam ultrapassados os limites impostos
pela constituio. No se trata de uma rgida e estanque separao de atribuies,
mas sim de uma repartio equilibrada de funes tpicas e atpicas, visando fiscali-
zao e controle recprocos, fundados na independncia e harmonia entre os poderes. 16

14. STF - ADPF 33 MC/PA, voto do Rei. Min. Gil mar Mendes (29.10.2003): "Na espcie, cuida-se da autonomia
do Estado, base do princpio federativo amparado pela Constituio, inclusive como clusula ptrea (art. 60,
4., 1). Na forma da jurisprudncia desta Corte, se a majorao da despesa pblica estadual ou municipal,
com a retribuio dos seus servidores, fica submetida a procedimentos, ndices ou atos administrativos de
natureza federal, a ofensa autonomia do ente federado est configurada (RE 145.018/RJ, Rei. Min. Moreira
Alves; RP 1.226/RS, Rei. Min. Nri da Silveira; AO 258/SC, Rei. Min. limar Galvo, entre outros)."
15. STF - AI 174.808 AgR, Rei. Min. Maurcio Corra (DJ l .0.07.1996); ADI 939/DF, Rei. Min. Sydney Sanches"
(15.12.1993).
16. STF - ADI 3.367/DF, Rei. Min. Cezar Peluso (13.04.2005): "(...] Conselho Nacional de Justia. Instituio e
disciplina. Natureza meramente administrativa. rgo interno de controle administrativo, financeiro e disci-
plinar da magistratura. Constitucionalidade reconhecida. Separao e independncia dos Poderes. Histria,
significado e alcance concreto do princpio. Ofensa a clusula constitucional imutvel (clusula ptrea).
Inexistncia. Subsistncia do ncleo poltico do princpio, mediante preservao da funo jurisdicional,
tpica do Judicirio, e das condies materiais do seu exerccio imparcial e independente. Precedentes e
smula 649. Inaplicabilidade ao caso. Interpretao dos arts. 2. e 60, 4.0, Ili, da CF. Ao julgada im-
procedente. Votos vencidos. So constitucionais as normas que, introduzidas pela Emenda Constitucional
n.o 45, de 8 de dezembro de 2004, instituem e disciplinam o Conselho Nacional de Justia, como rgo
administrativo do Poder Judicirio nacional; Smula 649/STF: " inconstitucional a criao, por Constituio
estadual, de rgo de controle administrativo do Poder Judicirio do qual participem representantes de
outros poderes ou entidades:'
ou LUHSO DE DIHEITO CONSTITUCIONAL Marcelo Novelino

Os direitos e garantias individuais, embora consagrados de forma sistemtica


no artigo 5. 0 da Constituio de 1988, no se restringem a esse dispositivo, encon-
trando-se espalhados por toda a Constituio. Vrios exemplos podem ser mencionados
nesse sentido. Os princpios tributrios da irretroatividade (CF, art. 150, III, "a") 17 e da
anterioridade (CF, art. 150, III, "b"), 18 garantias conferidas ao cidado-contribuinte,
no podem ser suprimidos ou afastados por meio de emenda. O mesmo ocorre com
o princpio da anterioridade eleitoral (CF, art. 16), considerado garantia individual
do cidado-eleitor. 19 Tambm so clusulas ptreas, decorrentes do princpio geral
da legalidade (CF, art. 5. 0 , II), os princpios da legalidade no mbito administrativo
(CF, art. 37, caput) e tributrio (CF, art. 150, I). Do mesmo modo, o princpio da
isonomia tributria (CF, art. 150, U), decorrente do princpio da igualdade (CF, art.
5. 0 , caput). 2 O princpio do concurso pblico (CF, art. 37, II), como clusula ptrea
decorrente do princpio da igualdade (CF, art. 5. , caput), impede a criao por
emenda de qualquer outra forma de investidura definitiva em cargos pblicos, tendo
em vista que discriminaes ou privilgios so incompatveis com a isonomia exi-
gida pela Constituio e com os mais basilares princpios republicanos. Por sua vez,
a menoridade penal (CF, art. 228),2 1 garantia individual decorrente do processo de
universalizao dos direitos humanos, tambm deve ser considerada como clusula
ptrea. 22 Qualquer reduo do Limite etrio por emenda somente ser legtima se
restar preservado o "ncleo essencial" desta garantia, qual seja, a inimputabilidade
do indivduo que, em razo de sua idade, no rene as condies necessrias para
ser considerado plenamente capaz.
Se por um lado, h direitos e garantias desta espcie consagrados em outros
dispositivos constitucionais, dentre os incisos do artigo 5. 0 h dispositivos sem o
carter de fundamentalidade e, por isso, passveis de serem suprimidos por emenda.
o caso, por exemplo, de certas normas penais (CF, art. 5. 0 , XLII a XLIV). 23 Questo

17. Nesse sentido, STF - ADI 712 MC, Rei. Min. Celso de Mello (OJ 19.02.1993).
18. Nesse sentido, STF - RE 587.008, Rei. Min. Dias Toffoli (02.02.2011, com repercusso geral); ADI 939/DF, Rei.
Min. Sydney Sanches (15. 12. 1993).
19. STF - ADI 3.685/DF, Rei. Min. Ellen Gracie (22.03.2006).
20. Nesse sentido, STF - ADI 3.105, Rei. Min. Cezar Peluso (OJ 18.02.2005).
21. CF, art. 228. So penalmente inimputveis os menores de dezoito anos, sujeitos s normas da legislao
especial.
22. A capacidade penal corresponde aptido para entender o carter ilcito do fato e de determinar-se de
acordo com esse entendimento. Compreende-se como agente capaz "aquele que possui todas as condies
sociais, psicolgicas, mentais, morais e fsicas no momento em que pratica a ao delituosa" (SILVA, 2007a).
Adotando como base o critrio biopsicolgico, o legislador constituinte originrio considerou o indivduo
menor de 18 anos incapaz de compreender plenamente o carter ilcito de seus atos. No mesmo sentido, a
Conveno sobre os Direitos da Criana (1989) considera penalmente inimputvel todo ser humano menor
de 18 anos de idade. Tambm na Exposio de Motivos da Nova Parte Geral do Cdigo Penal, seguindo a
ideia de um direito penal necessrio e til, adotou-se como critrio para a manuteno da inimputabilida-
de penal ao menor de 18 anos - considerado como um "ser ainda incompleto" - o argumento de que "o
reajustamento do processo de formao do carter deve ser cometido educao, no pena criminal".
23. CF, art. 5.0 XLll - a prtica do racismo constitui crime inafianvel e imprescritvel, sujeito pena de re-
cluso, nos termos da lei; XLlll - a lei considerar crimes inafianveis e insuscetveis de graa ou anistia a
prtica da tortura, o trfico ilcito de entorpecentes e drogas afins, o terrorismo e os definidos como crimes
Cap. 4 PODER CONSTITUINTE 81

relevante se refere aos direitos coietivos consagrados no Captulo I do Ttulo II ("Dos


direitos e deveres individuais e coletivos"). A expressa referncia constitucional aos
direitos individuais, excluiria do rol de clusulas ptreas expressas determinadas
liberdades, como a de reunio (CF, art. 5. , XVI) e de associao (CF, art. 5. 0 , XVII a
XXI)? Embora classificadas como direitos coletivos, a rigor, tais liberdades so direitos
individuais de exercdo coletivo, ;:io;s o titular do direito cada um dos indivduos.
Os instrumentos de exerccio que so coletivos, no a titularidade. No h dvidas,
portanto, que tais liberdades devem ser includas no rol de clusulas ptreas expressas.
H quem defenda que todos os direitos e garantias fundamentais, e no apenas
os individuais, foram consagrados como clusulas ptreas. Para justificar uma inter-
pretao mais abrangente do dispositivo, so invocados, dentre outros, os seguintes
argumentos: I) "a expresso 'direitos e garantias individuais', utilizada no art. 60,
4. 0 , IV, no se encontra reproduzida em nenhum outro dispositivo da Constituio,
razo pela qual mesmo com base numa interpretao literal, no se poderia confundir
estes direitos individuais com os direitos individuais e coletivos do art. 5. 0 de nossa
lei fundamental"; II) no existe expressamente na Constituio brasileira de 1988
qualquer regime jurdico diferenciado a justificar uma distino no que se refere
fundamentalidade dos direitos sociais; e III) a inteno do legislador constituinte
originrio, quando da elaborao do dispositivo, foi contemplar todos os direitos e
garantias fundamentais.
Essa interpretao extensiva, entretanto, no parece ser a mais adequada. O
legislador constituinte poderia ter mencionado no rol de clusulas ptreas a expresso
"direitos e garantias fundamentais", como fez no Ttulo II, mas optou pelos "direitos
e garantias individuais", termo utilizado para designar os direitos de defesa. certo
que a interpretao literal; embora tenha precedncia prima fade sobre as demais
por prestigiar o princpio demoGtico, pode ser afastada por razes mais fortes for-
necidas por outros elementos interpretativos. Nesse caso, todavia, a sistematizao
adotada pelo constituinte originrio tambm parece no permitir a incluso de todos
os direitos e garantis fundar;ientais no rol de clusulas ptreas expressas, 24 o que
no significa a impossibilidade de determinados direitos fundamentais sociais, de
nacionalidade ou polticos serem considerados clusulas ptreas implcitas. O nus
argumentativo, nesse caso, caber quele que pretende justificar a proteo qualifica-
da ao direito fundamental. No se pode deixar de reconhecer como clusulas ptreas
implcitas, 'e.g., os direitos sociais que compem o conjunto de bens e utilidades
bsicas imprescindveis a uma vida humana digna ("mnimo existencial"). Sem a
complementao de certos direitos sociais, os direitos civis clssicos so incapazes
de proteger e promover adequadamente o princpio da dignidade da pessoa humana.

hediondos, por eles respondendo os mandantes, os executores e os que, podendo evit-los, se omitirem;
XLIV - constitui crime inafianvel e imprescritvel a ao de grupos armados, civis ou militares, contra a
ordem constitucional e o Estado Democrtico.
24. A Constituio de 1988 agrupou os direitos e garantias fundamentais (Ttulo 11) nas seguintes espcies:
direitos e deveres individuais e coletivos (Captulo I); direitos sociais (Captulo 11); nacionalidade (Captulo Ili);
direitos polfticos (Captulo IV); e part;dos polticos (Captulo V).
82 CURSO DE DIREITO CONSTITUCIONAL Marcelo Novelino

Existe a possibilidade de incluso de novos direitos e garantias individuais no


rol de clusulas ptreas? Por uma questo lgica, um limite inafastvel s pode ser
imposto, em regra, pelo poder superior ao poder inferior. Como ex~li~a Paulo Gusta-
vo Gonet Branco, as clusulas ptreas "se fundamentam na supenondade do poder
constituinte originrio sobre o de reforma. Por isso, aquele pode limitar o contedo
das deliberaes deste. No faz sentido, porm, que o poder constitui.nte d~ ~eforma
limite-se a si prprio. Como ele o mesmo agora ou no futuro, nada impedira que.
f
que hoje proibiu, amanh permita. Enfim, no cab'vel que o poder de reforma cne t
clusulas ptreas. Apenas o poder constituinte originrio pode faz-lo" (MENDES et
alii, 2007). Diante desse quadro, um novo direito individ~al, i~t~o?uzido por eme~da
f1
r
ou por um tratado internacional de direitos humanos, estana defin~twamente protegid_o
contra alteraes subsequentes ou poderia ser livremente abolido do texto consti-
tucional? A Constituio estabelece que "no ser objeto de deliberao a proposta
de emenda tendente a abolir ( ... ) os direitos e garantias indivi.duais" (CF, art. 60,
4. 0 , IV). A partir do momento em que um direito dessa espcie contemplado,
qualquer deliberao futura tendente a aboli-lo encontraria vedao express~ no
texto constitucional. Nesse caso, portanto, h uma exceo regra geral. Vale dizer:
embora no seja admissvel ao Poder Derivado Reformador impor clusulas ptreas
a si mesmo, no caso de direitos e garantias individuais, expressamente vedada
deliberao sobre qualquer proposta de emenda tendente a abolir os novos direitos.

3.1.4.2. Clusulas ptreas implcitas


De um modo geral, dois critrios podem ser utilizados na localizao dos limites
materiais implcitos: a legitimidade ou a identidade da constituio. Devido abran-
gncia do rol de princpios elencados no 4. 0 do artigo 60, no pa_re_c~ ser adequa~a
a defesa de limites implcitos como modo de suprir um suposto deficit da evocaao
deste dispositivo ao ncleo de legitimidade da constituio. Isso no exclui, todavia,
a possibilidade de fundamentao da existncia de uma limi~a~o imp~cita con:o de-
corrncia daquele ncleo de legitimidade ao qual fazem referencia as clausulas petreas
expressas, mas que no se pode ter como indiscutivelmente cont:~plada por e~as.
Nesse sentido, o Ministro Gilmar Mendes sustenta que somente a atividade hermeneu-
tica poder "revelar os princpios constitucionais que, ainda que no contemplados
expressamente nas clusulas ptreas, guardam estreita vincu_lao _com o~ princpios
por elas protegidos e esto, por isso, cobertos pela garantia de imutabilidade que
delas dimana." 25 Por outro lado, desde a formulao inicial feita por Carl Schmitt, a
ideia de identidade da constituio est no centro do problema da localizao dos
limites implcitos, ainda que se trate de uma noo bastante imprecisa, que exige
um juzo. de valor, no sendo uma tarefa eminentemente descritiva. De acordo com
Gustavo just da Costa e Silva (2000), a delimitao da identidade da Constituio
uma operao complexa que diz respeito no interpretao dos dispositivos da
Constituio, mas da ordem constitucional em sua insero na realidade histrica.

25. STF - ADPF 33 MC, voto do Min. Gilmar Mendes (OJ 06.08.2004).
Cap. 4 PODER CONSTITUINTE 83

Dentre as clusulas ptreas implcitas esto as limitaes impostas pelo Poder


Constituinte Originrio ao Poder Reformador. Permitir ao poder inferior o afastamento
dos limites estabelecidos pelo poder superior seria um contrassenso, um desrespeito
autoridade deste. Por essa razo, a maior parte da doutrina constitucional brasi-
leira no admite alteraes nos limites circunstanciais, formais e materiais previstos
no artigo 60 da Constituio de 1988. 26 H, todavia, quem defenda a possibilidade
da chamada dupla reforma (reforma em dois tempos ou dupla reviso), na qual
t a modificao do texto constitucional ocorre em duas etapas: na primeira, o limi-
te imposto pelo Poder Constituinte Originrio revogado; em seguida, altera-se a
norma constitucional de fundo em relao qual a proteo foi afastada. Seria o
caso, por exemplo, de uma reforma que revogasse a limitao material contida no
inciso IV do artigo 60 da Carta da Repblica para, ato contnuo, alterar o disposto
em seu artigo 5. 0 , inciso XLVII, de modo a permitir a imposio da pena de morte
para crimes hediondos. Ou, ainda, da reduo do qurum de aprovao das emendas
(CF, art. 60, 2. ) visando a facilitar a realizao de uma futura reforma poltica
(CF, arts. 14 a 17). Jorge Miranda (2000) considera que os princpios fundamentais
impem, independentemente de previso expressa, limites intransponveis ao poder
reformador, mas admite a modificao de outras normas que, embora aladas ao nvel
de limite material, no se identificam com a "essncia" da constituio. Na viso do
constitucionalista portugus, por no se distinguirem hierarquicamente das demais
normas consagradas na constituio, poderiam ser igualmente modificadas.
Noutro giro, os fundamentos da Repblica Federativa do Brasil - soberania,
ddadania, dignidade da pessoa humana, valores sociais do trabalho e da livre-iniciativa,
pluralismo poltico (CF, art. 1. ) -, por conferirem identidade material Constitui-
o, devem ser considerados clusulas ptreas. Para parte da doutrina, seriam desta
i espcie no apenas os fundamentos do Estado brasileiro, mas todos os prindpios
fundamentais do Ttulo I da Constituio de 1988.27
r
1
Ivo Dantas (2004) defende a impossibilidade de alterao do sistema presiden-
t dalista e da forma republicana de governo, sob a alegao de terem sido submetidos
1 a plebiscito para se tornarem definitivos (ADCT, art. 2. ). A previso de realizao
t do plebiscito interpretada como "uma transferncia, por parte do constituinte e

i em favor do povo, da deciso soberana sobre aqueles dois assuntos". Outra linha
de raciocnio, complementar a esta, no sentido da incompatibilidade do sistema
parlamentarista com o princpio da separao dos poderes nos termos em que foi
consagrado pela Constituio. Nesse caso, o plebiscito realizado em 1993 visto
como a nica e excepcional possibilidade de adoo do parlamentarismo.
De fato, no parece ser possvel compatibilizar a forma monrquica de governo
com alguns princpios petrificados na Constituio, em especial, o da separao dos

26. Esse o entendimento adotado, dentre outros, por Jos Afonso da Silva (2005a), Pinto Ferreira (1995) e
Paulo Bonavides (1996). Em sentido contrrio, Manoel Gonalves Ferreira Filho (2005).
27. Nesse sentido, dentre outros, SARLET (2003) e MENDES et a/li (2007).
84 CURSO DE DIREITO CONSTITUCIONAL Marcelo Novelino

poderes e o da isonomia. Em relao ao sistema parlamentarista, no entanto, parece-


-nos que a concluso deve ser em outro sentido. Mesmo porque a anlise do contexto
histrico quando da elaborao da Constituio revela que a previso do plebiscito
teve sentido de compromisso dilatrio, resultante da inexistncia de consenso quanto
ao sistema de governo (presidencialista ou parlamentarista) a ser adotado.
No tocante ao presidencialismo, no parece existir qualquer relao essen-
cial entre esse sistema de governo e o ncleo de legitimidade da Constituio. O
presidencialismo sequer est contemplado entre os "princpios fundamentais" do
Ttulo I da Constituio brasileira de 1988. A separao dos poderes, assim como
todo princpio, pode ser realizada de diferentes modos. Conforme esclarece Gus-
tavo da Costa e Silva (2000), sua consagrao no significa a impossibilidade de
alterao da sistemtica de inter-relao entre os poderes, mas apenas a vedao
de "transformaes que possam ser interpretadas como uma tendncia abolio
do prprio prinpio."
De todo modo, qualquer alterao do sistema de governo, para ser considerada
legtima em face do plebiscito anteriormente realizado, dever ser submetida a uma
nova consulta popular (plebiscito ou referendo).

3.2. Limitaes impostas ao Poder Revisor


ADCT, art. 3. 0 A reviso constitucional ser realizada aps cinco anos, contados
da promulgao da Constituio, pelo voto da maioria absoluta dos membros
do Congresso Nacional, em sesso unicameral.

Diversamente da reforma, via ordinria e permanente de modificao da Cons-


tituio (CF, art. 60), a reviso consiste em uma via extraordinria e transitria de
alterao do texto constitucional (ADCT, art. 3. ).
A reviso possua uma limitao temporal de cinco anos, contados a partir de
05 de outubro de 1988, data da promulgao da Constituio. 28 Por ter sido con-
sagrada em uma norma constitucional transitria, cuja eficcia se exauriu com sua
aplicao, a possibilidade de novas revises constitucionais tem sido descartada pela
jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal. 29

28. Foram aprovadas seis emendas constitucionais de reviso, publicadas no DOU entre 02.03.1994 e 09.06.1994.
29. STF - ADI 1.722 MC!TO, Rei. Min. Marco Aurlio (10.12.1997): "REVISO CONSTITUCIONAL - CARTAS
ESTADUAIS. Ao primeiro exame concorrem o sinal do bom direito, o risco de manter-se com plena
eficcia o ato normativo estadual e a convenincia de suspenso no que, mediante emenda constitu-
cional aprovada por assembleia legislativa, previu-se a reviso da Carta local, estipulando-se mecanismo
suficiente a torn-la flexvel, ou seja, jungindo-se a aprovao de emendas a votao em turno nico
e por maioria absoluta. Ao Poder Legislativo, Federal ou Estadual, no est aberta a via da introduo,
no cenrio jurdico, do instituto da reviso constitucional."; No mesmo sentido: ADI 981 MC, Rei. Min.
Nri da Silveira (17.03.1993): o resultado do plebiscito de 21 de abril de 1933 no tornou sem objeto a
reviso a que se refere o artigo 3.0 do ADCT. Aps S de outubro de 1993, cabia ao Congresso Nacional
deliberar no sentido da oportunidade ou necessidade de proceder aludida reviso constitucional, a
ser feita 'uma s vez~"
Cap. 4 PODER CONSTITUINTE 85

Em relao s limitaes formais, o Poder Constituinte Originrio estabeleceu


um procedimento menos rgido que o de reforma, de modo a tornar vivel, se neces-
srio, uma ampla e profunda alterao do texto constitucional. No lugar do qurum
de trs quintos e da votao em dois turnos (CF, art. 60, 2. 0 ), a aprovao das
emendas de reviso ficou condicionada ao voto da maioria absoluta dos membros do
Congresso Nacional, em sesso unicameral.
As limitaes materiais e drcunstanciais, embora no previstas expressa-
mente, eram consideradas as mesmas impostas ao Poder Reformador (CF, art. 60,
1. e 4.).3

3.3. Quadro comparativo


Sobre a diferena entre as limitaes impostas ao Poder Reformador e ao Poder
Revisor, observe o seguinte quadro comparativo.

Interveno federal, Estado de Defesa ou Estado


Circunstanciais Idem
de Stio

- Subjetivas: Iniciativa de 1/3 dos membros da


Cmara ou do Senado; Presidente da Repblica;
ou mais de 50% das Assembleias Legislativas,
pela maioria relativa de seus membros;
Qurum de aprovao:
- Objetivas: 3/5 dos membros da Cmara e do
maioria absoluta dos mem-
Formais Senado (qurum de aprovao); 2 turnos de
bros do Congresso Nacional
votao; promulgao pelas mesas da Cmara
- Sesso unicameral
e do Senado; impossibilidade de reapresen-
tao da matria rejeitada na mesma sesso
legislativa
- No h sano ou veto de propostas de emenda

Materiais Clusulas ptreas expressas e implcitas Idem

4. PODER CONSTITUINTE SUPRANACIONAL


A ruptura das tradicionais premissas de organizao dos Estados deu origem
ideia de existncia de um Poder Constituinte pautado na cidadania universal, no plu-
ralismo de ordenamentos jurdicos e em uma viso remodelada de soberania. Trata-se
de um poder destinado a elaborar uma constituio supranacional, apta a vincular os
Estados ajustados sob o seu comando e fundamentada na vontade do povo-cidado

30. STF - ADI 981 MC/PR, Rei. Min. Nri da Silveira (17.03.1993): "Emenda ou reviso, como processos de mu-
dana na Constituio, so manifestaes do poder constituinte institudo e, por sua natureza, limitado.
Est a 'reviso' prevista no artigo 3.0 do ADCT de 1988 sujeita aos limites estabelecidos no pargrafo 4.0 e
seus incisos do artigo 60 da Constituio:
86 CURSO DE DIREITO CONSTITUCIONAL Marcelo Nove/ino

universal, seu verdadeiro titular. Este poder considerado constituinte por ter a fora
de criar uma ordem jurdica de cunho constitucional, na medida em que reorganiza
a estrutura de cada um dos Estados que adere ao direito comunitrio e submete as
constituies nacionais ao seu poder supremo (RODRIGUES, 2000).
CAPTULO 5

Aconstituio
Sumrio: 1. Conceito - 2. Objeto - 3. Elementos - 4. Fundamentos: 4.1. Concepo sociolgica;
4.2. Concepo poltica; 4.3. Concepo jurdica; 4.4. Concepo normativa; 4.5. Concepo
culturalista - 5. A constituio e o seu papel: 5.1. Constituio-lei; 5.2. Constituio-fundamento
{Constituio-total}; 5.3. Constituio-moldura; 5.4. Constituio dctil {Constituio suave} - 6.
Classificaes das constituies: 6.1. Quanto forma; 6.2. Quanto sistemtica; 6.3. Quanto
origem; 6.4. Quanto ao modo de elaborao; 6.5. Quanto identificao das normas constitu-
cionais; 6.6. Quanto estabilidade; 6.7. Quanto extenso; 6.8. Quanto funo {ou estrutura};
6.9. Quanto dogmtica; 6.1 O. Quanto origem da decretao; 6.11. Quanto ao contedo
ideolgico; 6.12. Quanto finalidade; 6.13. Quanto legitimidade do contedo constitucional;
6.14. Classificao ontolgica - 7. Classificao da Constituio de 1988 - 8. Quadro: classifi-
cao das constituies.

1. CONCEITO
O termo constituio possui diversos significados, sendo todos eles ligados
ideia de "modo de ser de alguma coisa" e, por extenso, de organizao interna de
seres e entidades. Nesse sentido amplo, pode-se dizer que "todo Estado possui uma
constituio", que o "simples modo de ser do Estado" (SILVA, 2005a). No sentido
de lei fundamental, a constituio o estatuto responsvel por criar e organizar os
elementos essenciais do Estado ou, nas palavras de Canotilho (1994), o "estatuto
jurdico do poltico". Paolo Biscaretti Di Ruffia (1998) aponta trs contedos jurdicos
nitidamente diversos referentes ao termo Constituio: I) em sentido substancial (ou
objetivo), pode ser compreendido como "o conjunto de normas jurdicas fundamentais,
escritas ou no escritas, que estabelecem a estrutura essencial do Estado"; II) em
sentido formal, como "as normas jurdicas distintas das legislativas ordinrias em
razo de seu processo de formao mais difcil, mais solene e mais longo"; e III) em
sentido documental, como "um particular ato normativo solene que encerra a maioria
das normas substancialmente constitucionais."
Em seu sentido jurdico contemporneo, a constituio pode ser definida como
o conjunto sistematizado de normas originrias e estruturantes do Estado cujo objeto
nuclear so os direitos fundamentais, a estruturao do Estado e a organizao dos
poderes.

2. OBJETO
O contedo das constituies varivel no tempo e no espao. A ampliao do
objeto com o decorrer dos anos fez surgir a distino entre constituio em sentido
material e constituio em sentido formal.

t O contedo tradicionalmente consagrado nas primeiras constituies escritas


(constituies liberais clssicas) era limitado, basicamente, estrutura do Estado,
1
88 CURSO DE DIREITO CONSTITUCIONAL Marcelo Novelino

organizao dos poderes e aos direitos e garantias fundamentais. Por serem o objeto
clssico das constituies, tais contedos so identificados como matrias consti-
tudonais. Em contrapartida, todos os demais temas consagrados na Lei Maior so
considerados apenas formalmente constitudonais, ou seja, tm natureza constitucional
to somente em virtude do documento no qual esto inseridos.
A Constituio brasileira de 1988 tem como objeto, alm das matrias consti-
tucionais clssicas (direitos e garantias fundamentais; estrutura do Estado; organi-
zao dos poderes), normas referentes tributao e oramento, bem como ordem
econmica, financeira e social.

3. ELEMENTOS
A constituio, embora se apresente como um todo unitrio e orgnico, possui
normas que tratam dos mais variados assuntos. Para facilitar a compreenso do con-
tedo constitucional, as diversas matrias consagradas em seu texto foram agrupadas
didaticamente. No h um consenso quanto ao nmero e caracterizao desses
elementos, que podem variar conforme o critrio adotado. Uma das classificaes
mais prestigiadas a proposta por Jos Afonso da Silva (2005a), que agrupa os
elementos da Constituio de 1988 em cinco categorias.
Os elementos orgnicos se manifestam em normas reguladoras da estrutura do
Estado e do Poder, como as consagradas no Captulo II (Das foras armadas) e no
Captulo III (Da segurana pblica), do Ttulo V; e nos Ttulos III (Da organizao
do Estado), IV (Da organizao dos Poderes) e VI (Da tributao e do oramento)
da Constituio.
Os elementos limitativos esto consubstanciados nas normas definidoras dos
direitos e garantias fundamentais (Ttulo II), as quais impem Limites atuao dos
poderes pblicos (carter negativo). Por exigirem prestaes materiais e jurdicas do
Estado (carter positivo), e no uma absteno, os direitos sociais no se incluem
nesta categoria.
Os elementos sodoideolgicos revelam a ideologia que permeia o contedo
constitucional, podendo ser identificados nas normas que consagram os direitos
sociais (Captulo II, Ttulo II) e que integram a ordem econmico-financeira (Ttulo
VII) e a ordem social (Ttulo VIII).
Os elementos de estabilizao constitudonal se encontram consubstanciados
nas normas destinadas soluo dos conflitos constitucionais (CF, arts. 34 a 36),
defesa da Constituio (CF, arts. 102 e 103), do Estado e das instituies democr-
ticas (Ttulo V). Encontram-se contemplados, ainda, nas normas que estabelecem os
meios e tcnicas para a alterao da Lei Fundamental (CF, art. 60).
Por fim, os elementos formais de aplicabilidade estatuem regras de aplicao
da Constituio, como as contidas no artigo 5. 0 , 1. 0 e em dispositivos do Ato das
Disposies Constitucionais Transitrias (ADCT).
Cap. 5 A CONSTITUIO 89

4. FUNDAMENTOS
As diferentes formas de compreender o direito acabam por produzir, conforme o
prisma de anlise, diferentes concepes de constituio. A seguir, sero abordadas
as principais perspectivas acerca de seus fundamentos.

4.1. Concepo sociolgica


Em conferncia realizada em 1862 para operrios e intelectuais da antiga Prssia,
Ferdinand Lassalle (2000) diferenciou a constituio jurdica (ou escrita) da consti-
tuio real (ou efetiva). Por considerar os problemas constitucionais como questes
do poder, e no do direito, apontou como fundamento da verdadeira constituio de
um pas os fatores reais e efetivos do poder vigente, constitudos pelo conjunto de
foras politicamente atuantes na conservao das instituies jurdicas (monarquia,
aristocracia, grande burguesia, banqueiros ... ). Tais fatores formam a constituio
real do pas, que , em essncia, "a soma dos fatores reais do poder que regem urna
nao." A relao existente entre esta e a constituio jurdica a inscrio dos
fatores reais do poder em uma "folha de papel", por meio da qual adquirem uma
expresso escrita.
Para Lassale, por prevalecer sempre a vontade dos titulares do poder, a cons-
tituio jurdica s ser boa e duradoura quando "corresponder constituio real e
tiver suas razes nos fatores do poder que regem o pas." Do contrrio, no passar
de uma "folha de papel" fadada a sucumbir, de forma inevitvel, diante dos fatores
reais de poder.

4.2. Concepo poltica


Na perspectiva de Carl Schmitt (2003), o fundamento da constituio est na
vontade poltica concreta que a antecede. Por ser o conjunto de normas supremas, a
constituio no poderia apoiar-se em outra norma jurdica, mas apenas em decises
polticas oriundas de um ser poltico (vontade poltica) capaz de impor uma existncia
de acordo com determinadas normas. Na obra Teoria da Constituio, publicada em
1928, Schmitt sistematiza a matria de direito poltico partindo da anlise dos di-
versos conceitos abrangidos pela palavra constituio. Segundo o autor, s possvel
estabelecer um conceito a partir da distino entre constituio e lei constitucional.
Para Schmitt (2003), a constituio em sentido pensado corresponde a um
"sistema fechado de normas" que tem como carter distintivo certo contedo ideal
como, por exemplo, constituies liberais e no liberais. A partir do conceito ideal,
adota-se uma determinada organizao de Estado, relativamente forma de gover-
no, limitao do Poder, definio e limitao das competncias e aos direitos
fundamentais. Em sentido positivo, designa as normas constitutivas, em concreto, da
"unidade poltica de um povo" (constituio do Estado), resultantes de uma deciso
90 CURSO DE DIREITO CONSTITUCIONAL Marcelo Novelino

poltica do poder constituinte consistente na determinao "da forma concreta de


conjunto pela qual se pronuncia ou decide a unidade poltica", cuja existncia Lhe
anterior. Sob esse prisma, a constituio propn"amente dita compreende apenas
aquilo que decorre de uma deciso poltica fundamental sobre a forma de "existncia
poltica concreta" de um povo.
So diferenciados, ainda, dois conceitos de constituio. No conceito absoluto,
definida "como um todo unitrio", de modo a designar tanto uma unidade concreta
como uma unidade pensada ou ideal. No conceito relativo, a constituio representa
uma pluralidade de leis constitucionais materialmente distintas, mas formalmente
iguais. Trata-se de um conceito formal de constituio, independentemente da funda-
mentalidade do contedo da norma. A validade dessas leis constitucionais pressupe
uma constituio e tem esta como base, pois toda lei, inclusive as constitucionais,
tem como fundamento de validade uma deciso poltica anterior tomada por um po-
der ou autoridade politicamente existente. S:hmitt (2003) adverte que "a distino
entre constituio e leis constitucionais s possvel, no entanto, porque a essncia
da constituio no est contida em uma lei ou em uma norma. No fundo ce toda
normao reside uma deciso poltica do titular do poder constituinte."

4.3. Concepo jurdica


Nos termos da concepo jurdica adotada por Hans Kelsen (1996) o jurista
no precisa se socorrer da sociologia ou da poltica para buscar o fundamento da
constituio, pois este se encontra no plano jurdico. A constituio norma pura,
puro "dever-ser''. O Mestre de Viena faz uma :listino entre constituio em sentido
lgico-jurdico e em sentido jurdico-positivo.
Em sentido lgico-jurdico, a constituiJ consiste em uma "norma fundamental
hipottica" (grundnorm). Fundamental, por s.er o fundamento de validade da consti-
tuio em sentido jurdico-positivo; hipottica, por s existir em tese, como norma
metajurdica pressuposta (e no posta), fruto de uma conveno social indispensvel
para a validade da constituio jurdica e, por consequncia, de todo o ordenamento
jurdico. O comando nela contido seria: "todos devem obedecer Constituio". A
"norma fundamental hipottica" o fundamento de validade ltimo de todas as nor-
mas de uma ordem jurdica, constituindo a u1idade de uma pluralidade de normas. A
constituio em sentido lgico-jurdico o f Jndamento de validade da constituio
em sentido jurdico-positivo, compreendida como o conjunto de normas reguladoras
da produo de outras normas, ou seja, como a norma positiva suprema.

4.4. Concepo normativa


A obra de Konrad Hesse teve papel rele,tante na superao do modelo de cons-
tituio como documento essencialmente poltico, predominante na Europa durante
a primeira metade do sculo XX. Em trabalh:> que teve por base sua aula inaugural
Cap. 5 A CONSTITUIO 91

na Universidade de Freiburg/RFA, em 1959, Hesse (1991) busca demonstrar que,


ao contrrio da tese defendida por Lassalle. nem sempre os fatores reais do poder
prevalecem sobre a constituio normativa. Admitir que "as normas constitucionais
nada mais expressam do que relaes tticas altamente mutveis" - argumenta o
professor alemo - seria atribuir ao direito constitucional a miservel funo, indigna
de qualquer cincia, de comentar os fatos polticos e justificar as relaes de poder
dominantes.
A pretenso de eficcia das normas constitucionais se associa, como elemento
autnomo, s condies de sua realizao. A constituio configura no s expresso
do ser, mas tambm do dever-ser e, muito alm do simples reflexo das condies tticas
de sua vigncia, possui uma fora normativa capaz de imprimir ordem e conformao
realidade poltica e social. A constituio real e a constituio jurdica possuem
relao de coordenao, condicionando-se mutuamente, embora no dependam, pura
e simplesmente, uma da outra.
Hesse (1991) considera que, a despeito da incapacidade de realizar as coisas
por si s, a constituio pode impor tarefas, transformando-se em fora ativa se
essas forem efetivamente realizadas ou se for possvel identificar a vontade de
concretiz-las. Para se converter em fora ativa, faz-se indispensvel a "vontade de
constituio" (Wille zur Verfassung) e no s a "vontade de poder" (Wille zur Macht).
O reconhecimento definitivo da fora normativa das constituies uma das
principais conquistas do constitucionalismo contemporneo.

4.5. Concepo culturalista


As concepes analisadas revelam vises complementares e teis, em diferentes
medidas, para a compreenso das complexidades inerentes ao fenmeno constitu-
cional. A sntese dos diferentes fundamentos conduz ideia de constituio total,
de modo a abranger os aspectos econmicos, sociolgicos, jurdicos e filosficos em
uma perspectiva unitria.
Nos termos da concepo culturalista, a constituio encerra um "conjunto de
normas fundamentais condicionadas pela cultura total, e ao mesmo tempo condi-
cionante desta, emanadas da vontade existencial da unidade poltica, e reguladora
da existncia, estrutura e fins do Estado e do modo de exerccio e limites do poder
poltico." Sob essa ptica, ao mesmo tempo em que resultante da expresso cultu-
ral de determinado momento histrico, a constituio atua tambm como elemento
conformador do sentido de aspectos culturais (TEIXEIRA, 1991).

5. A CONSTITUIO E O SEU PAPEL


O papel desempenhado pela constituio no ordenamento jurdico pode ser
analisado segundo a liberdade de conformao atribuda ao legislador e aos cidados.
92 CURSO DE DIREITO COl~STITUCIONAL Marcelo Novelino

5.1. Constituio-lei
O conceito de constituio-lei parte do pressuposto de que a constituio um
conjunto de normas como qualquer outro, sem supremacia sobre as demais leis e sem
o poder de conformao do legislador. As normas constitucionais serviriam apenas
como diretriz (no vinculante) para a atuao legislativa (SILVA, 2005b).
Tal entendimento no se mostra compatvel com ordenamentos jurdicos dotados
de constituies formais e rgidas, como o brasileiro.

5.2. Constituio-fundamento (Constituio-total)


Tal perspectiva tem como base a ideia de ser a constituio o fundamento no
s das atividades relacionadas ao Estado, mas tambm de toda a vida social, cuja
regulao deve estar nela consagrada. O espao de liberdade conformadora deixado
ao legislador bastante restrito, cabendo-lhe to somente interpretar e conferir
efetividade s normas constitucionais.
A atividade legislativa concebida como "mero instrumento de realizao da
constituio". Para Virglio Afonso da Silva (2005b ), apesar da pouca aceitao em
outros pases, "a ideia de constituio-fundamento ou total , ainda que no expres-
samente, pressuposta por grande parte da doutrina brasileira" em alguns mbitos.

5.3. Constituio-moldura
Termo corrente no direito norte-americano, a palavra "moldura" utilizada me-
taforicamente para designar a constituio como mero limite atuao legislativa.
Para essa perspectiva, a Lei Fundamental atua como uma espcie de moldura dentro
da qual o legislador pode atuar, preenchendo-a conforme a oportunidade poltica.
jurisdio constitucional caberia apenas controlar "se" (no "como") o legislador atuou
dentro dos parmetros constitucionalmente estabelecidos. Proposta como alternativa
teoria dos princpios, em especial de Robert Alexy, essa acepo intermediria tem
recebido especial ateno de diversos estudos produzidos na Alemanha (SILVA, 2005b ).

5.4. '-Gnstituio dctil (Constituio suave)


tntre as novas sugestes para a moderna teoria da constituio, destaca-se a
proposta por Gustavo Zagrebelsky (costituzione mite). Segundo o jurista italiano, nas
sociedades pluralistas atuais, dotadas de certo grau de relativismo e caracterizadas
pela diversidade de interesses, ideologias e projetos, o papel da constituio no
deve consistir na realizao direta de um projeto predeterminado da vida comunitria,
cabendo-lhe to somente a tarefa bsica de assegurar as condies possveis para a
vida em comum. Na imagem utilizada por Zagrebelsky (1992), o direito constitucio-
nal equiparado a um conjunto de "materiais de construo", sendo a constituio
Cap. S A CONSTITUIO 93

apenas a plataforma de partida para a construo do edifcio concreto, cuja obra seria
resultante das combinaes desses materiais pela "poltica constitucional".
A constituio no deve ser concebida como o centro do qual tudo deriva por
irradiao da soberania estatal, mas para o qual tudo deve convergir. Em outras pa-
lavras: a constituio deve ser compreendida "mais como um centro a alcanar que
como um centro do qual partir." O adjetivo "dctil" ou "suave" ("mite") utilizado
com o intuito de expressar a necessidade de a constituio acompanhar a descentra-
lizao do Estado e refletir o pluralismo social, poltico e econmico. A "ductilidade
constitucional" deve ser associada a "coexistncia" e "compromisso", com uma viso
poltica de "integrao atravs da rede de valores e procedimentos comunicativos"
(ZAGREBELSKY, 1992).

6. CLASSIFICAES DAS CONSTITUIES


Inmeros critrios podem ser adotados para classificar as constituies. Alm_
de lgica, a classificao deve ser til para a compreenso do objeto a ser estudado.
A seguir sero analisadas algumas das mais relevantes para a melhor compreenso
do direito constitucional.

6.1. Quanto forma


A classificao das constituies quanto forma adota como critrio distintivo
a maneira como as normas constitucionais se exteriorizam. Embora esta seja a mais
antiga e tradicional, esta classificao costuma ser criticada em virtude da inexis-
tncia de uma linha divisria 'definida a contento, pois, ao mesmo tempo em que
as constituies escritas possuem elementos costumeiros, as no escritas contm
documentos escritos.
As constituies escritas so formadas por um conjunto de normas de direito
positivo constante de um s cdigo (codificada) ou de diversas leis (no codifica-
da). Os principais objetivos de uma Constituio desta espcie so a estabilidade,
a previsibilidade, a racionalidade e a publicidade de suas normas, aspectos que
contribuem para uma maior segurana jurdica. A primeira constituio escrita foi a
dos Estados Unidos da Amrica (1787), ainda vigente ap'S mais de duzentos anos de
sua elaborao. Atualmente, quase todos os Estados adotam constituies escritas.
As constituies no escritas - tambm conhecidas como inorgnicas, cos-
tumeiras ou consuetudinrias - so aquelas cujas normas se originam, sobretudo,
dos precedentes judiciais, das tradies, costumes e convenes constitucionais. O
exemplo mais conhecido o da Inglaterra que, apesar de no adotar uma constitui-
o escrita, possui vrios documentos de valor constitucional, tais como, a Magna
Charta Libertatum (1215), o Petition of Rights (1628), o Habeas Corpus Act (1679),
o Bill of Rights (1689), o Aet of Settlement (1701) e, mais recentemente, o Human
94 CURSO DE DIREITO CONSTITUCIONAL Marcelo Novelino

Rights Ad (2000). Tambm se enquadra nesta espcie a constituio da Nov.'J Zeln-


dia que, assim como a inglesa, formada por um conjunto de estatutos, tratados
internacionais, precedentes judiciais e convenes constitucionais no escritas. No
Oriente Mdio, o Estado de Israel regido por um conjunto de leis bsicas aprovadas
pelo Parlamento (Knesset).

6.2. Quanto sistemtica


A classificao quanto sistemtica (ou quanto unidade documental) se aplica
apenas s constituies escritas.
Codificadas (orgnicas ou unitextuais) so as constituies cujas no-mas se
encontram inteiramente contidas em um s texto, formando um nico corpn de lei
com princpios e regras sistematicamente ordenados e articulados em ttulos, captulos
e sees. A unitextualidade decorre da inexistncia de "leis de emenda" e "leis com
valor constitucional" fora do texto da constituio (CANOTILHO, 2000).
No codificadas (inorgnicas, pluritextuais ou legais) so as constituies
escritas formadas por normas esparsas ou fragmentadas em vrios textos.

6.3. Quanto origem


Esta classificao distingue, historicamente, as foras responsveis pelo surgi-
mento da constituio.
Em termos histricos, a constituio outorgada (ou imposta) representa uma
limitao autoridade do governante (Reis, Prncipes ou Chefes de Estado) que, diante
da ascenso do poder popular, acaba por ceder uma parcela de suas prerrogativas,
ento absolutas, em proveito do povo (BONAVIDES, 1996). Juridicamente, decorre de
um ato unilateral da vontade poltica soberana do governante, como a Constituio
brasileira de 1824, outorgada por Dom Pedro I.
As constituies outorgadas submetidas a plebiscito ou referendo na tentativa
de aparentarem legitimidade so denominadas de constituies cesaristas. Como
3dverte Jos Afonso da Silva (2005a), a participao popular sobre um projeto ela-
'Jorado por um Imperador (plebiscitos napolenicos) ou um Ditador (plebis,:ito de
Pinochet, no Chile) no pode ser considerada democrtica, pois visa apenas ntificar
a vontade do detentor do poder.
As constituies pactuadas (ou pactuais) substituram o modelo de constituio
outorgada, marcando a transio da monarquia hereditria para a monarquia repre-
sentativa. So constituies por meio das quais se efetiva um compromisso entre o
soberano (Rei) e a representao nacional (Assembleia), exprimindo o compromisso
instvel de duas foras politicamente opostas: de um lado, a realeza absoluta debilita-
da; do outro, a nobreza e a burguesia, em franca ascenso (BONAVIDES, 1996). Como
exemplo, pode ser mencionada a Carta Constitucional francesa de 1830, cor.cebida
Cap. 5 A CONSTITUIO 95

como um pacto entre o Rei e a sociedade, no como uma imposio autoritria da-
quele (GARCA DE ENTERRA, 2003).
As constituies democrticas - tambm denominadas populares, dogmticaE
votadas ou promulgadas - surgiram como fruto da afirmao vitoriosa do principie
democrtico, resultante do enfraquecimento da monarquia e ascendncia da democracia.
So constituies elaboradas por um rgo constituinte composto de representante~.
do povo, eleitos para o fim especfico de elaborar a Constituio (Assembleias Cons
tituintes), expressando a ideia de que todo governo deve se apoiar no consentimento
dos governados e traduzir a vontade popular (BONAVIDES, 1996).

6.4. Quanto ao modo de elaborao


Este critrio leva em conta o modo de surgimento da constituio.
As constituies histricas so formadas lentamente por meio do tempo, n2
medida em que os usos e os costumes vo se incorporando vida estatal, como
ocorreu com a Constituio inglesa. So as constituies consuetudinrias vistas sob
o ngulo de sua gnese.
As constituies dogmticas resultam dos trabalhos de um rgo constituinte
sistematizador das ideias e princpios fundamentais da teoria poltica e do direito
dominante naquele momento. So constituies necessariamente escritas, que "partem
de teorias preconcebidas, de planos e sistemas prvios, de ideologias bem declaradas,
de dogmas polticos" (TEIXEIRA, 1991).

6.5. Quanto identificao das normas constitucionais


Este critrio distingue as constituies de acordo com o modo de identificao
de suas normas: pelo contedo ou pela forma de elaborao.
A constituio em sentido material identificada por consagrar um conjunto
de normas estruturais de uma dada sociedade poltica. So consideradas normas
materialmente constitucionais as que contm matrias tpicas de uma constituio,
quais sejam, estrutura do Estado, organizao dos poderes e direitos e garantias
fundamentais. Nos termos do artigo 16 da Declarao Universal dos Direitos do Ho
mem e do Cidado, proclamada pela Assembleia Nacional francesa, em 26 de agosto
de 1789, "a sociedade em que no esteja assegurada a garantia dos direitos nem
estabelecida a separao dos poderes no tem Constituio.'' Na Carta brasileira de
1988, as normas materialmente constitucionais esto consagradas, sobretudo, nos
Ttulos I (Dos princpios fundamentais), II (Dos direitos e garantias fundamentais),
III (Da organizao do Estado) e IV (Da organizao dos poderes).
A constituio em sentido formal pode ser definida como o conjunto de nor-
mas jurdicas produzidas por um processo mais rduo e mais solene que o ordinrio,
com o propsito de tornar mais difcil a sua alterao. Esta espcie pressupe uma
96 CURSO DE DIREITO CONSTITUCIONAL Marcelo Novelino

constituio escrita. Os fatores dificultosos presentes na elaborao dessas normas so


o qurum qualificado, a exigncia de plebiscito/referendo ou de um rgo legislativo
com a funo especial de elaborar a constituio, como a Assembleia Constituinte. As
normas formalmente constitucionais so aquelas elaboradas por processos legislativos
mais complexos que o ordinrio. O carter constitucional dessa espcie normativa
no decorre do contedo, mas da forma de elaborao.
Normas referentes a direitos e garantias fundamentais, estrutura do Estado e
organizao dos poderes, quando elaboradas sem as formalidades tpicas da cons-
tituio, sero apenas materialmente constitucionais. o caso, por exemplo, das
normas de direitos humanos contempladas no Pacto Internacional dos Direitos Civis
e Polticos ou na Conveno Americana sobre Direitos Humanos, ambos dotados de
status supralegal, mas infraconstitucioncll. Em contrapartida, normas referentes a
matrias no constitucionais, se consagradas na constituio, sero apenas formal-
mente constitucionais, como a que mantm o Colgio Pedro II na rbita federal (CF,
art. 242, 2. ): Por fim, normas materialmente constitucionais, quando produzidas
por processos especialmente solenes, so tambm formalmente constitucionais, ainda
que consagradas fora do texto da constituio. o Caso, por exemplo, das normas
contidas na Conveno Internacional sobre os Direitos das Pessoas com Deficin-
cia, estatuto incorporado ao direito brasileiro com o status de emenda por ter sido
aprovado em dois turnos, por trs quintos dos votos dos membros de cada casa do
Congresso Nacional (CF, art. 5. , 3. ).

6.6. Quanto estabilidade


O critrio utilizado na classificao das constituies quanto sua estabilidade
(mutabilidade ou plasticidade) a consistncia das normas constitucionais, aferida
com base na complexidade do processo de sua alterao em comparao com o
processo legislativo ordinrio. Trata-se de uma classificao decorrente da distino
entre constituio em sentido material e formal.
A contraposio entre rigidez e flexibilidade constitucionais foi formulada por
James Bryce e A. V. Dicey, atentos s peculiaridades da constituio inglesa em
comparao com as constituies norte-americana e francesa. Para Jorge Miranda
(2000), referida dicotomia vale muito mais no plano histrico e comparativo do que
no plano dogmtico. De acordo com o constitucionalista portugus, a distino ri-
gidez-flexibilidade constitucional foi sugerida "como melhor expresso de uma linha
divisria ntida entre situaes histrico-jurdicas especficas, como contribuio
para um conhecimento mais realista dessas situaes, das suas origens e das suas
condies de subsistncia."
Imutveis so as Leis Fundamentais antigas, como o Cdigo de Hamurabi e a l
Lei das XII Tbuas, que surgiram com a pretenso de eternidade e que, por isso, no !
podiam ser modificadas sob pena de maldio dos deuses.
1
l
Cap. 5 A CONSTITUIO 97

As constituies fixas so aquelas que no podiam ser modificadas seno pelo


mesmo poder constituinte que as elaborou, quando convocado para isso. o caso
das constituies francesas da poca de Napoleo I. Tanto as constituies imutveis
como as fixas tm apenas valor histrico.
As constituies rgidas somente podem ser modificadas mediante procedi-
mentos mais solenes e complexos que o processo legislativo ordinrio. Possuem
exigncias formais especiais, como debates mais amplos, prazos mais dilatados e
quorum qualificado, podendo conter matrias insuscetveis de modificao pelo Poder
Constituinte Derivado reformador ("clusulas ptreas"). Adotada pela maioria dos
Estados modernos, esta espcie prpria de constituies escritas.
Na classificao proposta por Alexandre de Moraes (2002b ), a constituio rgida
dotada de normas imutveis ("clusulas ptreas"), como no caso da Constituio
brasileira de 1988 (CF, art. 60, 4. 0 ), considerada super-rgida.
As constituies semirrgidas (ou semiflexfveis) so as que contm uma parte
rgida e outra flexvel. o caso, por exemplo, da Constituio imperial brasileira
de 1824, que assim preceituava em seu artigo 178: " s Constitucional o que diz
respeito aos limites, e atribuies respectivas dos Poderes Polticos, e aos Direitos
Polticos, e individuais dos Cidados. Tudo, o que no Constitucional, pode ser
alterado sem as formalidades referidas, pelas Legislaturas ordinrias."
As constituies flexveis (ou plsticas) so aquelas que promanam da mesma
autoridade responsvel pela criao das leis ordinrias e que permitem a modifica-
o de suas normas por um processo idntico ao de qualquer outra lei. As normas
de uma Constituio flexvel .reduzem-se a normas legais, no possuindo nenhuma
supremacia sobre as demais. As leis criadas pelo Parlamento passam a ter o mesmo
valor das leis constitucionais, as quais podem ser distinguidas, no pela forma de sua
elaborao, mas pelo contedo que consagram: a regulamentao do poder poltico
(matria constitucional). A flexibilidade urna caracterstica prpria das constituies
costumeiras, apesar da possibilidade de existncia de constituies escritas flexveis.
Com a entrada em vigor do Human Rights Act (2000), o Parlamento ingls passou a se
submeter aos dispositivos desta declarao de direitos, colocando a sua supremacia em
xeque e fazendo ruir o modelo de constituio flexvel na Ing~aterra (SILVA, 2005b ).

6.7. Quanto extenso


A diversidade de matrias e a abrangncia de cada uma delas dentro do texto
const~tucional so analisadas nesta classificao.
As constituies condsas - t~mbm conhecidas como breves, sumrias, su-
dntas, bsicas ou clssicas - so aquelas que contm apenas princpios gerais ou
que enunciam regras bsicas de organizao e funcionamento do sistema jurdico
estatal. Seus textos, em regra, consagram somente matrias constitucionais, como
1
98 CURSO DE DIREITO CONSTITUCIONAL Marcelo Novelino

no caso da Constituio norte-americana de 1787. Suas principais vantagens so a


estabilidade de suas normas e a maior flexibilidade da legislao infraconstitucional.
As constituies prolixas (analiticas ou regulamentares) contm matrias
que, por sua natureza, so alheias ao direito constitucional. Suas normas tratam ora
de mincias de regulamentao, ora de regras pertinentes ao campo da legislao
ordinria. As constituies desta espcie so necessariamente escritas. A preocupa-
o em conferir maior proteo, ao menos em tese, a certos institutos relevantes
para a sociedade tem contribudo para que as constituies prolixas sejam cada vez
mais numerosas, como pode ser constatado por meio das constituies europeias
do segundo ps-guerra e das constituies de pases latino-americanos elaboradas
aps o fim das ditaduras militares. Entre os exemplos desta espcie encanta-se a 1
1
i
Constituio brasileira de 1988.
11
1
6.8. Quanto funo (ou estrutura)
1
Este critrio analisa a funo desempenhada pela constituio dentro do orde-
namento jurdico como instrumento de organ'zao da sociedade e do Estado. !
A constituio-garantia (constituio-quadro, estatutria ou orgnica) 11
concebida como "estatuto organizatrio", como simples "instrumento de governo",
responsvel pela definio de competncias e regulao de processos (CANOTILHO,
1994). Alm de princpios materiais estruturantes - tais como o princpio do Estado 1
de direito, o princpio democrtico, o princpio republicano e o princpio pluralista -,
esta espcie de Constituio assegura aos indivduos, sobretudo, liberdades-negativas 1
ou liberdades-impedimento em face da autoridade estatal.
A Constituio programtica (diretiva ou dirigente) se caracteriza por conter 1
normas definidoras de tarefas e programas de ao a serem concretizados pelos poderes
pblicos. As constituies dirigentes tm como trao comum a tendncia, em maior
ou menor medida, de se tornarem uma constitw"o total. No tocante vinculao
constitucional da direo poltica, Canotilho ~1994) sustentou em sua tese e dou-
toramento que, "a Constituio dirigente ma-ca uma decisiva distncia em relao
ao entendimento da poltica como domnio juridicamente livre e constitucionalmente
desvinculado: a vinculao jurdico-constl-tuciJnal dos atos de direo poltica no
apenas uma vinculao material que exige um fundamento constitucional para esses
mesmos atos. Neste sentido, a Constituio programtico-dirigente no substitui a
poltica, mas torna-se premissa material da poltica."
Em trabalho mais recente, essa tese foi parcialmente revista com a proposta
de "substituio de um direito autoitariamente dirigente, mas ineficaz, atravs
de outras frmulas que permitam completar o projeto da modernidade - onde
ela no se realizou nas condies complexas da ps-modernidade." (BINENBO-
JM, 2004). Segundo Canotilho (2000), a "ideia de programa" era associada ao
carter dirigente da Constituio, no sentido de comandar a ao estatal e impor
Cap. 5 A CONSTITUIO 99

a realizao de metas pelos poderes pblicos. No entanto, com a atenuao das


funes desempenhadas pelo Estado, o programa constitucional passou a assumir
"mais o papel de legitimador da socialidade estatal do que a funo de um direito
dirigente do centro poltico."
Ao lado da Constituio mexicana de 1917 e da Constituio de Weimar de
1919, a Constituio brasileira de 1988 um dos exemplos clssicos de constituio
dirigente, consagrando inmeras normas programticas (normas-tarefa e normas-fim),
como as que estabelecem os objetivos fundamentais da Repblica Federativa do
Brasil (CF, art. 3. ).
A constituio-balano (ou constituio registro) aquela que descreve e re-
gistra, periodicamente, o grau de organizao poltica e das relaes reais de poder.
Adotada pela extinta Unio Sovitica (1923, 1936 e 1977), esta espcie assim
.
denominada por se fazer, de tempos em tempos, um balano do estgio em que se
encontra a evoluo para o socialismo (FACHIN, 2008).
1

! 6.9. Quanto dogmtica


1 Esta classificao utiliza como critrio distintivo a natureza filosfico-ideolgica
de suas normas.
Constituies ortodoxas so as que adotam apenas uma ideologia poltica
1 informadora de suas concepes, afastando o pluralismo, como ocorreu com as cons-
1 tituies da extinta Unio Sovitica (URSS) e com a Constituio chinesa de 1982.
Constituies eclticas (compromissrias, compsitas ou heterogneas)
1 so aquelas que procuram conciliar ideologias opostas. Nas sociedades pluralis-
tas, em regra, a constituio surge a partir de um pacto entre as diversas foras
polticas e sociais. O procedimento constituinte resultante de vrios compro-
missos constitucionais estabelecidos por meio da barganha, da argumentao,
de convergncias e de diferenas (CANOTILHO, 2000). A ausncia de um grupo
hegemnico capaz de conferir uma identidade ideolgica Constituio acaba
resultando em uma fragmentao de seu texto em "pequenos acordos tpicos".
Essa diversidade de pactos subjacentes elaborao da constituio faz com que
suas normas se caracterizem pela textura aberta, a qual possibilita a consagrao
de valores e princpios contraditrios a serem harmonizados pelos aplicadores
do direito. 31 So exemplos desta espcie a Constituio portuguesa de 1976 e a
Constituio brasileira de 1988.

31. Oscar Vilhena Vieira (1999) observa que "muitos desses acordos so meramente estratgicos, pois sabe-se
que no tero eficcia imediata, mas tambm no caracterizam uma derrota na arena constituinte, o que
ocorreria pela adoo de determinados interesses pelo texto constitucional em detrimento de outros va-
lores dele excludos. O compromisso - configurado pela adoo de valores e princpios antagnicos - ao
menos sinaliza com a possibilidade de disputas futuras, por intermdio da legislao ordinria, da ao
administrativa e da batalha nos tribunais."
100 CURSO DE DIREITO CONSTITUCIONAL Marcelo Novelino

6.1 O. Quanto origem da decretao


Nesta classificao as constituies so divididas conforme tenham sido decre-
tadas de dentro ou de fora do Estado.
Na grande maioria dos casos, a constituio elaborada por rgos do prprio
Estado (autoconstituio).
Quando decretada de fora do Estado, seja por uma organizao internacional,
seja por outros Estados, denominada heteroconstituio. Incluem-se nesta esp-
cie algumas das Constituies dos pases da Commonwealth aprovadas por leis do
Parlamento britnico (Canad, Nova Zelndia, Austrlia, Jamaica, Maurcia, etc.), a
primeira Constituio da Albnia (obra de uma conferncia internacional, de 1913),
a Constituio cipriota (procedente dos acordos de Zurique, de 1960, entre a Gr-
-Bretanha, a Grcia e a Turquia) e a Constituio da Bsnia-Herzegovina (aps os
chamados acordos de Dayton, celebrados em 1995).
No tocante natureza das heteroconstituies, Jorge Miranda (2000) esclarece
que uma constituio que passe da comunidade pr-estatal para o Estado "tem
por ttulo, desde o instante da aquisio da soberania, no j a autoridade que a
elaborou, mas sim a soberania do novo Estado." O fundamento de validade desta
constituio, contido na ordem jurdica de onde ela proveio at o momento da
independncia, com a proclamao desta, transfere-se para a ordem jurdica local,
investida de poder constituinte. Verifica-se, portanto, uma verdadeira novao do
ato constituinte.

6.11. Quanto ao contedo ideolgico


Tal classificao tem como critrio distintivo certo contedo ideal, a partir do
qual adotada uma determinada organizao de Estado.
Carl Schmitt (2003) observa que no processo histrico da constituio comeou
a prosperar, a partir do sculo XVIII, um conceito ideal de constituio, no qual eram
entendidas como constituies apenas aquelas que correspondiam s demandas de
liberdade burguesa e consagravam certas garantias desta liberdade. A diviso entre
constituies liberais e no liberais recebeu sua significao concreta nas palavr:as
de Montesquieu contidas em sua clebre obra L'Esprit des tois: "umas constituies
tm como objeto e fim imediatos a glria do Estado; outras, a liberdade poltica
dos cidados."
A finalidade das constituies liberais ("liberdade poltica dos cidados")
coincide, portanto, com aquela expressa no conhecido. artigo 16 da Declarao dos
Direitos do Homem e do Cidado: "toda sociedade na qual no assegurada a garantia
dos direitos, nem determinada a separao dos poderes, no possui Constituio."
Somente so consideradas liberais, adverte Schmitt (2003), as constituies que
consagram algumas garantias da liberdade burguesa ("liberal no sentido da liberdade
Cap. 5 A CONSTITUIO 101

burguesa"), constituies caracterizadas pela diviso dos poderes e declarao das


liberdades individuais e suas garantias contra o abuso do poder pblico, por meio
de sua limitao. Esta espcie corresponde s constituies-garantia, das quais
so exemplos clssicos a Constituio norte-americana de 1787 e a Constituio
francesa de 1791.
As constituies sodais correspondem a um momento posterior na evoluo do
constitucionalismo. Em seu texto esto consagrados no apenas direitos ligados
Liberdade, mas tambm direitos sociais, econmicos e culturais, ligados igualdade
material, cuja implementao exige uma atuao positiva do Estado (Estado do Bem
Comum). Parte-se da premissa de que a liberdade tem como pressuposto a existncia
de uma igualdade real entre os cidados. De um modo geral, como esses direitos vm
muitas vezes consagrados em normas que estabelecem objetivos a serem alcanados,
essa espcie corresponde s constituies dirigentes.

6.12. Quanto finalidade


Partindo da anlise da pretenso constitucional de ser um instrumento definitivo
ou de transio, Jorge Miranda (2000) denomina de pr-constituio (constituio
provisria ou constituio revoludonria) o conjunto de normas que tem por fina-
lidade: I) definir o regime de elaborao e aprovao da Constituio formal; e II)
estruturar o poder poltico no interregno constitucional, eliminando os resqucios do
antigo regime. Podem ser mencionados, como exemplo, o caso da Frana em 1958
e o da frica do Sul, com a Constituio interina de 1993 (com a qual foi depois
confrontada a Constituio d~finitiva de 1996 pelo Tribunal Constitucional).
Essa espcie se contrape constituio definitiva (ou de durao indefinida
para o futuro), como pretende ser a constituio produto final do processo consti-
tuinte. Por vezes, cabe pr-constituio definir os princpios pelos quais deve se
pautar a constituio formal a ser elaborada subsequentemente.

6.13. Quanto legitimidade do contedo constitucional


A partir da legitimidade do contedo constitucional, Canotilho {2000) define
a constituio semntica como apenas uma "constituio de fachada", meramente
formal, por no consagrar um contedo mnimo de "bondade" e "justia". A expe-
rincia histrica tem demonstrado a utilizao desta categoria de Constituio nos
regimes ditatoriais, em que o detentor do poder utiliza a Carta Politica (em seu as-
pecto formal) com o intuito de conferir uma pretensa legitimidade sua autoridade.
A constituio normativa qualificada como um conceito de valor ("dever-ser"),
sendo composta por um conjunto de normas dotadas de "bondade material", como
as que garantem os direitos e liberdades, impem limites aos poderes e estabelecem
a representatividade do governo.
102 CURSO DE DIREITO CONSTITUCIONAL Marcelo Novelino

6.14. Classificao ontolgica


O critrio de anlise utilizado por Karl Loewenstein (1970) baseado na con-
cordncia das normas constitucionais com a realidade do processo do poder, a partir
da premissa de que a Constituio aquilo que os detentores e destinatrios do
poder fazem dela na prtica. Nesta classificao as constituies so diferenciadas
segundo o seu carter normativo, nominal ou semntico.
A constitujo normativa aquela cujas normas efetivamente dominam o pro-
cesso poltico. Trata-se de uma constituio na qual o processo de poder se adapta
e se submete s suas normas. Nas palavras de Loewenstein (1970), "para ser real ou
efetiva, a constituio ter que ser observada por todos os interessados e ter que
estar integrada na sociedade estatal, e esta nela. A constituio e a comunidade
tiveram que passar por uma simbiose."
A consatuio nomjnal aquela que, apesar de vlida sob o ponto de vista
jurdico, no consegue conformar o processo poltico s suas normas, carecendo de
uma fora normativa adequada. Suas normas so dotadas de eficcia jurdica, mas
no tm realidade existencial, pois a dinmica do processo poltico no se adapta s
suas normas. Esta situao no se confunde com a existncia de uma prtica cons-
titucional diferente do texto constitucional. Os pressupostos sociais e econmicos
existentes na atualidade operam contra uma absoluta conformidade entre as normas
constitucionais e as exigncias do processo do poder. Segundo o autor da classifi-
cao, "a funo primria da constituio nominal educativa; seu objetivo , em
um futuro mais ou menos distante, converter-se em uma constituio normativa e
determinar realmente a dinmica do processo de poder no lugar de se submeter a
ele" (LOEWENSTEIN, 1970).
A constitujo semntica a utilizada pelos dominadores de fato, visando sua
perpetuao no poder. A Constituio se destina no limitao do poder poltico,
mas a ser um instrumento para estabilizar e eternizar a interveno destes domina-
dores. Como exemplo desta espcie, Loewenstein (1970) menciona, dentre outras,
as Constituies napolenicas e a Constituio cubana de 1952.
A Constituio brasileira de 1988 classificada por alguns como normativa
(LENZA, 2011) e, por outros, como nominal (FERNANDES, 2010). A diversidade de
correlaes existentes entre suas normas e o processo de poder, de fato, torna difcil
o enquadramento em um dos dois extremos. Se os direitos individuais, de naciona-
lidade e polticos j alcanaram um grau satisfatrio de normatividade, os direitos
sociais ainda tm um rduo caminho a ser percorrido at atingir o mesmo patamar
de efetividade. Um aspecto fundamental, n.o entanto, parece demonstrar que a atual
constituio brasileira deve ser classificada como nominal, ao menos no sentido men-
cionado por Karl Loewenstein. Os fatores que obstaculizam a absoluta conformidade
entre as normas constitucionais e as exigncias do processo do poder - impedindo
que a constituio seja qualificada como normativa - so exatamente os "pressu-
postos sociais e econmicos", tal como acontece com a Constituio brasileira. A
Cap. S A CONSTITUIO 103

pretenso de normatividade no pode ser usada como argumento vlido, pois, como
adverte o prprio Loewenstein, o objetivo de toda constituio nominal exatamente
converter-se em uma constituio normativa.

?. CLASSIFICAO DA CONSTITUIO DE 1988


A partir de algumas das classificaes supramencionadas, a atual Constituio
brasileira se caracteriza por ser:
I) escrita;
II) codificada;
III) democrtica;
IV) dogmtica;
V) rgida (ou super-rgida);
VI) formal;
VII) prolixa;
VIII) dirigente;
IX) ecltica;
X) a utoco nstitui o;
XI) definitiva.

8. QUADRO: CLASSIFICAO DAS CONSTITUIES

fJ;},t'.j~~;-~~:~~=-,:-~ f~:::~.1" ;:l;l~~~i,s\~~;'((~!~~ ~!~s~~~~i~l>~(, :).~:~:,~::.~:d'.~~Yt~Jfr~


1. Quanto forma a) Escritas;
b) No escritas (inorgnicas, costumeiras ou consuetudinrias).
2. Quanto sistemtica (ou a) Codificadas (orgnicas ou unitextuais);
quanto unidade documental) b) No codificadas (inorgnicas, pluritextuais ou legais).
a) Outorgadas (ou impostas);
3. Quanto origem b) Pactuadas (ou pactuais);
c) Democrticas (populares, dogmticas, votadas ou promul-
gadas).
4. Quanto ao modo de elaborao a) Dogmticas;
b) Histricas.
5. Quanto identificao das
a) Constituio em sentido material;
normas constitionais (ou
contedo) b) Constituio em sentido formal.

4. Quanto dogmtica a) Ortodoxas;


b) Eclticas (compromissrias, compsitas ou heterogneas).
104 CURSO DE DIREITO CONSTITUCIONAL Marcelo Novelino

Classificao,das constituies
a) Imutveis;
b) Fixas;
6. Quanto estabilidade
c) Rgidas;
(mutabilidade ou plasticidade)
d) Semirrigidas (ou semiflexveis);
e) Flexveis (ou plsticas).
a) Concisas (breves, sumrias, sucintas, bsicas ou clssicas);
7. Quanto extenso
b) Prolixas (analticas ou regulamentares).

a) Constituio-garantia (ou Constituio-quadro);


8. Quanto funo
b) Constituio programtica (ou dirigente);
(ou estrutura)
e) Constituio-balano (ou Constituio-registro).
9. Quanto origem da a) Autoconstituio;
decretao b) Heteroconstituio.

a) Ortodoxas;
10. Quanto dogmtica
b) Eclticas.
a) Liberais;
11. Quanto ao contedo
b) No Liberais;
ideolgico
e) Sociais.
a) Pr-Constituio (Constituio provisria ou Constituio
revolucionria);
12. Quanto finalidade
b) Constituio definitiva (ou de durao indefinida para o
futuro).

13. Quanto legitimidade do a) Semntica;


contedo constitucional b) Normativa.
a) Normativa;
14. Classificao ontolgica
b) Nominal;
(Karl Loewenstein)
e) Semntica.

1
1

1
l
CAPTULO 6

Classificaes
das normas constitucionais
Sumrio: 1. Esclarecimentos preliminares - 2. Classificaes quanto eficcia: 2.1. Classificao
proposta por Jos Afonso da Silva: 2.1.1. Normas constitucionais de eficcia plena; 2.1.2. Normas
constitucionais de eficcia contida; 2.1.3. Normas constitucionais de eficcia limitada; 2.1.3.1.
Normas de princpio institutivo (ou organizatrio); 2.1.3.2. Normas de princpio programtico;
2.2. Classificao proposta por Maria Helena Diniz; 2.3. Classificao proposta por Celso Bastos
e Carlos Ayres Britto; 2.4. Outras classificaes - 3. Classificaes quanto espcie: 3.1. Critrios
de distino entre princpios e regras; 3.1.1. Critrio distintivo proposto por Peczenik e Hage;
3.1.2. Critrios distintivos propostos por Humberto Avila; 3.1.3. Critrio distintivo proposto por
Ronald Dworkin; 3.1.4. Critrio distintivo proposto por Robert Alexy.

1. ESCLARECIMENTOS PRELIMINARES
A compreenso da diversidade dos efeitos produzidos pelas normas constitu-
cionais de fundamental importncia na concretizao da constituio. A fim de
evitar imprecises terminolgicas e conceituais capazes de obscurecer a compreenso
adequada do tema, faz-se relevante distinguir os planos normativos da vigncia,
validade, eficcia e efetividade.
Considera-se existente a norma elaborada por uma autoridade aparentemente
competente para a sua criao. A existncia da norma no mundo jurdico denomi-
nada vignda. Uma norma est vigente se existente e no revogada.
Em geral, a doutrina utiliza os termos vigncia e vigor como equivalentes. Trcio
Sampaio Ferraz Jr. (2001) adverte, no entanto, que designam qualidades distintas,
porquanto o vigor de uma norma est relacionado com sua imperatividade, com sua
fora vinculante, no se ligando necessariamente sua vigncia ("tempo de valida-
de"), como ocorre no caso de ultratividade.
A. validade, em termos jurdicos, traduz uma relao de conformidade entre a
norm:i inferior e a norma superior ("fundamento de validade"). Uma norma vlida
se produzida em conformidade com as que disciplinam o procedimento de sua criao
e delimitam o seu contedo, como ocorre com as leis em relao Constituio.
Quando se diz que uma norma vlida at a declarao de sua inconstitucionalidade,
o termo "validade" est sendo utilizado no sentido de obrigatoriedade da observncia
daquela norma, no no sentido de pertinncia desta a um sistema.
Eficda (eficda jurdica) a aptido da norma para produzir os efeitos que
lhe so prprios. Uma norma eficaz quando capaz de produzir efeitos ou de ser
aplicada. Em regra, a eficcia surge no mesmo momento da vigncia, exceto nas
hipteses em que diferida, ou seja, adiada para o futuro, como no caso das leis
que criam ou majoram tributos (CF, art. 150, III, "b").
1
106 CURSO DE DIREITO CONSTITUCIONAL Marcelo Nove/ino

A efetividade (eficda sodal) est rei.acionada produo concreta de efeitos.


O fato de uma norma existir, ser vlida, vigente e eficaz no garante, por si s, que
os efeitos por ela pretendidos sero efetiv3mente alcanados. Para ter efetividade,
necessrio que a norma cumpra sua finalidade, atenda funo social para a qual
foi criada. Algumas normas constitucionai~, em especial as que tratam de direitos
fundamentais sociais, apresentam srios problemas de efetividade em razo de limi-
taes oramentrias ou de omisses inconstitucionais em sua regulamentao. o
que ocorre, por exemplo, no caso do direito moradia (CF, art. 6. ), na proteo da
relao de emprego contra despedida arbitrria ou sem justa causa (CF, art. 7. 0 , I)
ou em relao ao direito de greve dos servidores pblicos (CF, art. 37, VII).

2. CLASSIFICAES QUANTO EFICCIA

A fora normativa da constituio impe o reconhecimento de valor jurdico,


obrigatrio e vinculante aos preceitos da constituio. sendo a eficcia atributo
reconhecido a todas as espcies de normas constitucionais, ainda que em diferentes
graus. A seguir, sero analisadas algumas das principais classificaes baseadas na
aptido da norma para produzir os efeitos que lhe so prprios.

2.1. Classificao proposta por Jos Afonso da Silva

A primeira obra a tratar de forma sistematizada o tema no Brasil foi publicada


em 1967, sendo, ainda hoje, a classificao mais adotada por aqui. Em monografia
sobre o tema, Jos Afonso da Silva (2004) faz uma distino entre normas consti-
tucionais de eficcia plena, contida e limitada.

2.1.1. Normas constitucionais de eficcia plena


A despeito de a Constituio de 1988 'evelar acentuada tendncia no sentido de
deixar ao legislador ordinrio a complementao de suas normas, a maioria de seus
dispositivos consagra normas de eficcia plena. Essas possuem aplicabilidae direta e
imediata por no dependerem de legislao posterior para sua inteira operatividade,
estando aptas a produzir, desde sua entrada em vigor, seus efeitos essenciais (eficcia
positiva e negativa) .1 Contm todos os elementos e requisitos sua incidncia direta,
isto , sua configurao normativa precisa a ponto de possibilitar que sejam extradas
condutas positivas ou negativas independentemente da intermediao do legislador.
Por terem aplicabilidade integral, no pqdem sofrer restries infraconstitucio-
nais, embora admitam regulamentao. Tal distino criticada por Virgllio Afonso
da Silva (2010), pois, por um lado, toda restrio tambm regulamentao; e, por

1. Em outras classificaes, assemelham-se s chamadas normas autoaplicveis, autoexecutveis (self-executing


provisions) ou bastantes em si.
Cap. 6 CLASSIFICAES DAS NORMAS CONSTITUCIONAIS 107

outro, toda regulamentao importa em restrio, "j que regular o exerccio de um


direito implica excluir desse exerdcio aquilo que a regulao deixar de fora."
Pertencem a esta categoria, de um modo geral, as normas que contenham
proibies (CF, art. 145, 2. ) ou vedaes (CF, art. 19); as que confiram isenes
(CF, art. 184, 5. 0 ), imunidades (CF, arts. 53 e 150, I a VI) ou prerrogativas (CF,
art. 128, 5. 0 , I); alm daquelas que no indiquem processos especiais para a sua
execuo ou que j se encontrem suficientemente explicitadas na definio dos in-
teresses nelas resguardados.

2.1.2. Normas constitucionais de eficcia contida


So normas com aplicabilidade direta, imediata, mas possivelmente no integral.
Apesar de aptas a regular de forma suficiente os interesses relativos ao seu contedo,
desde sua entrada em vigor, reclamam a atuao legislativa no sentido de reduzir
o seu alcance. Em outras palavras, embora admitam limitao por norma infracons-
titucional, sua aplicao ao caso concreto no est condicionada existncia de
normatizao infraconstitucional ulterior.
As normas de eficcia contida possuem eficcia positiva e negativa. Enquanto no
elaborada a norma regulamentadora restritiva, tero aplicabilidade integral, como se
fossem normas de eficcia plena passveis de restrio. Ante a mera possibilidade de res-
trio, o termo "normas de eftcda redutvel (ou restringvel)" revela-se mais adequado.
Ao consagrarem direitos restringveis costumam utilizar expresses como "nos
termos da lei" ou "na forma da lei". guisa de exemplo, podem ser mencionados:
I) o direito de greve dos empregados da iniciativa privada (CF, art. 9. 0 , 1. ), pas-
svel de ser exercido sem restries at o advento da Lei n 7. 783/1989, na qual
foram definidos os servios e atividades essenciais; II) a inviolabilidade do sigilo
das comunicaes telefnicas (CF, art. 5. 0 , XII), restringida com o advento da Lei n
9.296/1996, regulamentadora das hipteses em que a interceptao pode ser judi-
cialmente autorizada; e, III) a liberdade profissional (CF, art. 5. 0 , XIII), restringvel
por leis que estabeleam qualificaes para o seu exerdcio.
Algumas normas de eficcia contida indicam elementos restritivos diversos da
lei, como conceitos de direito pblico (ordem pblica, segurana nacional, integridade
nacional, bons costumes, necessidade ou utilidade pblica, perigo pblico iminente ... ).
Em certos casos, a restrio poder advir de outra norma constitucional, como ocorre
com a liberdade de reunio (CF, art. 5. 0 , XVI), sujeita restrio durante o estado de
defesa (CF, art. 136, 1. 0 , I) ou suspenso em estado de stio (CF, art. 139, IV).
A distino entre normas de eficcia plena e contida criticada ante a possibili-
dade de todas as normas constitucionais serem restringidas pela legislao ordinria.
Para Virgllio Afonso da Silva {2010), a nica forma de manter essa distino e, ao
mesmo tempo, reconhecer a inexistncia de direitos absolutos utilizando a figura
dos limites imanentes, partindo-se "do pressuposto de que os direitos garantidos por
108 CURSO DE DIREITO CONSTITUCIONAL Marcelo Novelino

normas de eficcia plena (e irrestringvel) esto submetidos apenas aos Limites que
decorrem expressa ou implicitamente do texto constitucional, enquanto as normas de
eficcia dita contida estariam sujeitas a outros limites ou restries, impostas pelo
legislador ordinrio."

2.1.3. Normas constitucionais de eficcia limitada


Determinadas normas possuem eficcia limitada ou reduzida por s manifesta-
rem a plenitude dos efeitos jurdicos pretendidos pelo legislador constituinte aps
a emisso de atos normativos previstos ou requeridos por ela. Tm aplicabilidade
indireta, mediata e reduzida, por s incidirem totalmente sobre os interesses objeto
de sua regulamentao jurdica "aps uma normatividade ulterior que lhes desenvolva
a eficcia, conquanto tenham uma incidncia reduzida e surtam outros efeitos no
essenciais."
O dever jurdico de legislar decorrente de tais normas pouco eficaz, devido
inexistncia de sano especfica e impossibilidade de obrigar o legislador a criar
leis. A discricionariedade do legislador s se verifica, no entanto, quanto ao momento
da iniciativa, pois havendo lei integrativa preexistente, no se admite a revogao
se dela decorrer um vcuo legislativo .
As normas de eficcia limitada, embora nem sempre dotadas de eficcia posi-
tiva, possuem eficcia negativa, no sentido de no recepcionar a legislao anterior
incompatvel e de impedir a edio de normas em sentido oposto aos seus comandos.

2.1.3.1. Normas de princpio institutivo (ou organizatrio)


So normas de contedo eminentemente organizatrio e regulativo dependen-
tes de intermediao legislativa para estruturar entidades, rgos ou instituies
contemplados no texto constitucional. Tm por caracterstica fundamental indicar
uma "legislao futura que lhes complete a eficcia e lhes d efetiva aplicao." 2 O
constituinte limita-se a traar esquemas gerais reservando ao legislador ordinrio a
funo de complement-los conforme os critrios, requisitos, condies e circuns-
tncias pr~vistas na norma.
Podem determinar a emisso de legislao integrativa de forma peremptria
(normas impositivas) ou apenas possibilit-la, sem imposio (normas facultativas
ou permissivas), hiptese na qual a discricionariedade de iniciativa do legislador
total, sendo descabida a declarao de inconstitucionalidade por omisso. 3

2. Exemplos: art. 18, 2.0 ; art. 33; art. 91, 2.0 ,: art. 93; art. 113; art. 161; art. 163 e art. 192, todos da Cons-
tituio de 1988.
3. :x~mplos: a) normas impositivas - art. 20, 2.0 ; art. 32, 4.0 ; art. 33; art. 88; art. 90, 2.; art. 107, pargrafo
unico; art. 109, VI; art. 111, 3. 0 ; art. 113; art. 128, 5.0 e art. 121; e, b) normas facultativas ou permissivas
- art. 22, pargrafo nico; art. 25, 3.0 ; art. 125, 3.0 ; art. 154, I; e art. 195, 4..
Cap. 6 CLASSIFICAES DAS NORMAS CONSTITUCIONAIS 109

2.1.3.2. Normas de princpio programtico


H normas nas quais o constituinte, em vez de regular direta e imediatamente
o interesse, opta por fixar apenas diretrizes indicativas de fins e objetivos a serem
perseguidos pelos poderes pblicos. Tais princpios se distinguem por seus fins e
contedos, impondo aos rgos 2statais uma finalidade a ser cumprida (obrigao
de resultado), embora sem determinar os meios a serem adotados.
Vinculadas disciplina das relaes econmico-sociais, as normas de princpio
programtico esto localizadas, sobretudo, nos Ttulos VII e VIII, apresentando-se no
texto constitucional consubstanciadas em esquemas genricos, diretrizes e programas
de ao. Segundo Jos Afonso da Silva (2004 ), "envolvem um contedo social e ob-
jetivam a interferncia do Estado na ordem econmico-social, mediante prestaes
positivas, a fim de propiciar a realizao do bem comum, atravs da democracia social."
Por serem as normas programticas tradicionalmente consideradas como "'sim-
ples programas', 'exortaes morais', 'declaraes', 'sentenas polticas', 'aforismos
polticos', 'promessas', 'apelos ao legislador', 'programas futuros', juridicamente des-
providos de qualquer vinculativicade'', Canotilho (2000) aponta a necessidade de se
declarar a "morte" de referida espcie normativa, a fim de estabelecer uma ruptura
definitiva com a doutrina clssica.

2.2. Classificao proposta por Maria Helena Diniz


Utilizando como critrio a intanJibilidade e a produo de efeitos concretos,
Maria Helena Diniz (1997) distingue quatro espcies de normas constitucionais.
As normas de eficcia absoluta (ou supereficazes) no podem ser alteradas
nem mesmo por emenda Con~tituio, porquanto contm uma "fora paralisante
total de qualquer legislao que, explcita ou implicitamente, vier a contrari-las."
Possuem eficcia positiva, por estarem aptas a serem imediatamente aplicadas aos
casos concretos; e negativa, decorrente de sua fora paralisante total de qualquer
t norma, criada por emenda ou por lei infraconstitucional, em sentido contrrio. Inci-
dem imediatamente, sem necessitarem de legislao posterior, tais como as clusulas
1 ptreas referentes federao (CF, art. 1. 0 ), separao dos poderes (CF, art. 2.),
ao voto direto, secreto, universal e peridico (CF, art. 14) e aos, direitos e garantias
individuais.
As normas com eficcia plena possuem idoneidade para serem imediatamente
aplicadas por conterem todos os elementos imprescindveis para a produo imediata
de efeitos. Distinguem-se das n::irmas de eficcia absoluta em razo da possibilidade
de serem emendadas.
As normas com eficcia relativa restringvel correspondem s normas de eficcia
contida, ou seja, possuem aplicabilidade imediata e plena, embora suscetveis
restrio nos casos e formas estabelecidas em lei.
110 CURSO DE DIREITO CONSTITUCIONAL Marcelo Novelino

As normas com eficcia relativa complementvel (ou dependente de complemen-


tao legislativa) so preceitos de aplicao mediata, dependentes da emisso de
normatividade futura para terem capacidade de executar os interesses visados. Assim
como na classificao de Jos Afonso da Silva (2004), so distinguidas em normas
de princpio institutivo e normas programticas. Na concepo de Maria Helena Diniz
(1997), no se pode considerar inaplicvel, a priori, norma programtica carente de
legislao integradora, sendo necessrio "analisar cada caso concreto, ante o fim
social tutelado constitucionalmente, visto que, na realidade ftica, podem ocorrer
situaes que geram direitos subjetivos."

2.3. Classificao proposta por Celso Bastos e Carlos Ayres Britto

Celso Bastos e Carlos Ayres Britto diferenciam as normas de aplicao das normas
de integrao (BASTOS, 1997).
As normas de aplicao so aquelas que possu~m capacidade de atuao, sem
a necessidade de nenhum outro querer legislativo infraconstitucional. So normas
"cheias", que no demandam complementao. As normas de aplicao irregulamen-
tveis so aquelas que, alm de incidirem diretamente sobre os fatos ou realidades
que regulam, so insusceptveis de outro tratamento que no seja o constitucional.
As normas de aplicao regulamentveis, embora sejam aptas para incidir de forma
imediata, necessitam de uma melhor conformao de seu preceito.
As normas de integrao so aquelas que permitem a composio com uma
vontade legislativa ordinria, podendo ser de duas espcies: restringveis e comple-
mentveis. As restringveis so configurveis apenas mediante expressa previso. Por
terem um arqutipo superabundante, a regulamentao legislativa ter por finalidade
restringir ou reduzir o seu mbito de incidncia. As complementveis so normas que
demandam um aditamento, uma soma de contedo, independentemente da existncia
de qualquer previso explcita.

2.4. Outras classificaes

Na classificao formulada por Uadi Lammgo Bulos -(2007), destacam-se


as normas constitucionais de eficcia exaurida (ou esvada), compreendidas como
aquelas que, embora vigentes, so insuscetveis de continuar a produzir efeitos
por j terem efetivado seus comandos. Tais normas esto contidas no Ato das
Disposies Constitucionais Transitrias como, por exemplo, a que determinou a
realizao, em 07 de setembro de 1993, de um plebiscito para a escolha da forma
e sistema de governos (ADCT, art. 2. ) e a que disps sobre a reviso constitucio-
nal, realizada entre 1. 0 de maro e 7 de junho de 1994 (ADCT, art. 3. 0 ). Referidas
normas, enquanto no implementados seus comandos, podem ser designadas como
de eficcia exaurivel.
Cap. 6 CLASSIFICAES OAS NORMAS CONSTITUCIONAIS 111

H outras classificaes adotadas no Brasil que, a despeito de superadas, me-


recem referncia por seu relevante papel na evoluo histrica da normatividade
constitucional.
A classificao proposta por Rui Barbosa (1933), tendo como referncia a distin-
o formulada por Thomas Cooley, distingue as normas constitucionais autoexecutveis
(self-executing), passveis de aplicao direta e imediata aos casos a que se referem,
por dispensar qualquer tipo regulamentao; das normas no autoexecutveis (not
self-executing), carentes de ulterior ao legislativa para sua execuo.
Pontes de Miranda diferencia as normas constitucionais em bastantes em si,
aplicveis independentemente de norma regulamentadora; das normas no bastantes
em si, dependentes de regulamentao para serem aplicadas aos casos concretos;
das normas programticas, definidoras de diretrizes a serem implementadas pelos
poderes pblicos.

3. CLASSIFICAES QUANTO ESPCIE


A distino clssica entre princpios e normas encontra-se superada pela con-
cepo de que tanto os princpios como as regras so espcies do gnero norma
jurdica. O carter normativo dos princpios, hoje algo trivial, no era plenamente
reconhecido at meados do sculo XX, quando eram considerados meras proclamaes
polticas, sem carter vinculante para os poderes pblicos. Vezio Crisafulli (1952) foi
um dos primeiros a romper com a lgica conservadora dominante ao afirmar que um
princpio, seja expresso ou implcito, constitui "uma norma aplicvel como regra de
determinados comportamentos pblicos ou privados." Ainda de acordo com o jurista
italiano, se os princpios fossem simples diretivas tericas, seria necessrio admitir,
por questo de coerncia que, nas hipteses de soluo de casos judiciais com base
em um princpio, "a norma posta pelo juiz, e no, ao contrrio, somente aplicada
por ele ao caso especfico." Outro relevante contributo para a superao da carncia
de normatividade dos princpios, foi o dado por Josef Esser (1961) que, embora
negasse aos princpios a condio de normas jurdicas em sentido tcnico, admitia
sua concretizao pela via judicial ou legislativa. No obstante, os aportes tericos
determinantes para o reconhecimento definitivo da normatividade dos princpios
foram formulados por Ronald Dworkin (1977) e Robert Alexy (2008b).
Ao identificar os princpios como uma classe distinta das regras e destacar sua
importncia na soluo de casos difceis, Dworkin (1977), argumenta ser possvel
adotar dois pontos de vista muito distintos: I) conferir aos princpios o mesmo
tratamento dado s normas, isto , destacar sua obrigatoriedade como direito e a
necessidade de sua apreciao nas decises judiciais; ou II) negar-lhes obrigatorie-
dade e admitir que, em certos casos, as decises judiciais so baseadas em vetores
extrajurdicas observados de acordo com a livre vontade de cada juiz. A relevncia da
escolha entre um dos pontos de vista reside na diferena fundamental entre aceitar
112 CURSO DE DIREITO CONSTITUCIONAL Marcelo Novelino

uma norma como obrigatria e ter o costume de seguir algo como se fosse uma nor-
ma. No primeiro enfoque, ao aplicarem um princpio, os juzes estariam impondo o
cumprimento de direitos e deveres jurdicos preexistentes. No segundo, o juiz estaria
criando uma norma discricionria ex post facto. Na perspectiva adotada por Dworkin
(1977), os juzes no tm discricionariedade em relao aos princpios, considerados
como normas obrigatrias e vinculantes.
Influenciado pela teoria de Dworkin, Robert Alexy (2008b) sustenta serem os
princpios e as regras espcies normativas dotadas das seguintes caractersticas em
comum: I) ambos dizem o que deve ser; II) ambos podem ser formulados com a
ajuda de expresses denticas bsicas (ordem, permisso, proibio); e III) ambos
so razes para juzos concretos de dever-ser, ainda que de tipo diferente.

3.1. Critrios de distino entre princpios e regras

Os critrios distintivos so diversificados. Tradicionalmente, princpios e regras


eram diferenciados quanto ao grau de abstratividade (ou generalidade). Sob essa
ptica, os princpios so considerados normas "generalssimas" por serem aplicveis
a diversos casos heterogneos, ao passo que as regras se caracterizam por abranger
l
em seu pressuposto ftico (ou hiptese) apenas casos homogneos.
A distino quanto determinabih'dade, inicialmente adotada para diferenciar
princpios e normas, tambm foi empregada para distinguir princpios e regras. Para
1
Josef Esser (1961), o aspecto distintivo dos princpios no o grau de abstrao
ou o carter geral. mas sim a impossibilidade de precisar os casos de aplicao. Por
isso, enquanto as regras so aplicadas de forma direta e imediata aos casos previstos
em seu preceito, os princpios no so mandamentos em si mesmos, mas apenas
a sua causa, critrio ou justificao. No mesmo sentido, Karl Larenz (1997) afirma
serem os princpios jurdicos "pautas gerais de valorao ou preferncias valorativas
em relao ideia do direito que, todavia, no chegaram a condensar-se em regras
jurdicas imediatamente aplicveis, mas que permitem apresentar 'fundamentos jus-
tificativos' delas."

3.1.1. Critrio distintivo proposto por Peczenik e Hage


Princpios e regras podem ser diferenciados quanto natureza das razes for-
necidas para o resultado decisrio. Sob tal perspectiva, as regras fornecem razes
decisivas (decisive reasons) para se chegar a determinadas concluses, ao passo que
os princpios fornecem apenas razes contributivas (contributing reasons), ou seja,
argumentos favorveis ou contrrios a certos resultados, mas incapazes de determi-
narem, por si mesmos, a concluso especfica.
Peczenik e Hage (2000) explicam serem os princpios, em sua forma mais pura,
unilaterais (one-sided) por fazerem referncia apenas a um dos aspectos do caso ao qual
Cap. 6 CLASSIFICAES DAS NORMAS CONSTITUCIONAIS 113

se aplicam. Como princpios diversos fornecem razes conflitantes correspondentes a


lados distintos do mesmo caso, um julgamento equilibrado exige o balanceamento das
razes contributivas fornecidas pelos diferentes objetivos neles consagrados. Nessa
perspectiva, " o conjunto de todas as razes relativas a uma determinada concluso,
razes favorveis e contrrias, que determinam se a concluso se mantm."

3.1.2. Critrios distintivos propostos por Humberto vila


Na obra "Teoria dos prin:pios", uma das principais referncias sobre o tema na
doutrina brasileira, Humberto vila (2012) diferencia as duas espcies normativas a
partir de critrios distintos.
Quanto ao modo como contribuem para a deciso, categoriza as regras como
normas "preliminarmente decisivas e abarcantes" com pretenso de gerar uma soluo
especfica para o conflito de razes, e os princpios como normas "primariamente
complementares e preliminarmente parciais" vocacionadas a fornecer razes contri-

l butivas para a deciso.


Quanto natureza do comportamento prescrito, as regras so normas imediata-
mente descritivas que estabel_ecem obrigaes, permisses e proibies; os princpios
so normas imediatamente finalsticas que estabelecem um estado de coisas a ser
1 atingido.
Quanto justificao adotada na interpretao e aplicao, a das regras exige
uma construo conceitual dJs fatos correspondente da norma e de sua finalidade;
a dos princpios impe a correspondncia entre o "estado de coisas posto como fim"
e os "efeitos decorrentes da' conduta havida como necessria".
Com base nesses critrios de dissociao entre princpios e regras, prope as
seguintes definies:
As regras so normas inediatamente descritivas, primariamente retrospectivas e
com pretenso de decicibilidade e abrangncia, para cuja aplicao se exige a
avaliao da correspon:Jncia, sempre centrada na finalidade que lhes d suporte
ou nos princpios que lhes so axiologicamente sobrejacentes, entre a cons-
truo conceitual da cescrio normativa e a construo conceitual dos fatos.
Os princpios so normas imediatamente finalsticas, primariamente prospectivas
e com pretenso de complementaridade e de parcialidade, para cuja aplicao se
demanda uma avaliao da correlao entre o estado de coisas a ser promovido
e os efeitos decorrentes da conduta havida como necessria sua promoo.

A par dessas espcies 1ormativas, vila (2012) aponta, ainda, a existncia de


postulados normativos, defi1idos como deveres de segundo grau que, situados no
mbito das metanormas, es:abelecem a estrutura de aplicao e prescrevem modos
de raciocnio e argumentao no tocante a outras normas. o caso, por exemplo, do
postulado da proporcionalidade. Embora tradicionalmente denominada de princpio, a
rigor, a proporcionalidade condio de possibilidade do raciocnio com princpios.
114 CURSO DE DIREITO CONSTITUCIONAL Marcelo Novelino

3.1.3. Critrio distintivo proposto por Ronald Dworkin


Na distino lgica adotada por Ronald Dworkin (1977) as normas apontam para
decises prprias em circunstncias especficas, mas se diferenciam pelo carter da
direo fornecida. Ojusfilsofo norte-americano aponta a existncia de trs espcies
normativas: regras (rules), diretrizes polticas (policies) e princpios (principies).
As regras so aplicveis maneira do tudo ou nada ("rules are aplicable in
all-or-nothing fashion"), isto , caso ocorram os fatos estipulados por regras ;lidas,
as respostas dadas devem ser aceitas. As consequncias jurdicas devem ser aplica-
das quando se realizam as condies previstas. Por terem carter de definitividade,
impem determinados resultados, sendo aplicveis na forma de juzos disjuntivos: se
os fatos estipulados por uma regra vlida se do, a resposta dada deve ser aceita.
Por isso, o enunciado preciso deve conter todas as possveis excees. Quando se
chega a um resultado contrrio ao estabelecido, porque foi alterada ou abandonada.
Os princpios, por sua vez, trazem em si uma "exigncia de justia, de equidade
ou alguma outra dimenso de moralidade." Os juzes,, assim como esto obrigados a
aplicar uma regra vlida, devem decidir conforme os princpios de maior peso, mesmo
quando existem outros apontando em sentido contrrio. Os princpios indicam, apenas
de forma provisria (carter prima facie), o sentido da deciso a ser dada, sendo que
seu preterimento em um caso especfico, no significa invalidade. Atuam com maior
destaque nos casos difceis (hard cases), orientando as decises e servindo como
base argumentativa para sua fundamentao.
As diretrizes polticas (policies) designam normas (standards) consagradoras de
objetivos a serem alcanados, geralmente por promoverem melhorias econmicas, po-
lticas ou sociais. o caso, por exemplo, do dispositivo constitucional que prescreve
a erradicao da pobreza e da marginalizao, bem como a reduo de desigualdades
sociais e regionais como objetivos fundamentais do estado brasileiro (CF, art. 3. 0 ,
III). Na maior parte das vezes, Dworkin (1977) utiliza o termo princpio (lato sensu)
para se referir ao "conjunto dos standards que no so regras", reconhecendo a fra-
gilidade da distino entre as diretrizes e os princpios interpretados como 1ormas
enunciadoras de objetivos sociais.

3.1.4. Critrio distintivo proposto por Robert Alexy


Na teoria dos princpios formulada por Robert Alexy (2008b), a diferenc quali-
tativa, e no apenas gradual, entre princpios e regras resulta na distino estrutural
dos direitos consagrados nas duas espcies normativas.
Os princpios so definidos como mandamentos de otimizao, ou seja, "normas
que ordenam que algo seja realizado na maior medida possvel, dentro das possibi-
lidades jurdicas e fticas existentes." Caracterizam-se por dois aspectos centrais:
I) podem ser satisfeitos em graus variados; e II) a medida devida dessa sat'sfao
depende no somente das possibilidades fticas, mas tambm das possibilidades
Cap. 6 CLASSIFICAES DAS NORMAS CONSTITUCIONAIS 115

jurdicas, as quais so determinadas por outros princpios e regras. Fornecem apenas


razes provisrias (prima facie) para as decises, ou seja, comandos aceitos em um
primeiro momento, mas dependentes de verificaes subsequentes, em face de outros
fornecidos por princpios opostos. Por no definirem "a extenso de seu contedo em
face dos princpios colidentes e das possibilidades fticas", tais razes so afastveis,
no caso concreto, por outras antagnicas mais fortes, motivo pelo qual os princpios
nunca asseguram direitos ou impem deveres de forma definitiva.
Embora a noo de princpio formulada por Ronald Dworkin tenha inspirado a
teoria desenvolvida por Robert Alexy, as duas concepes se diferenciam em aspec-
tos de fundamental importncia. Para Alexy, os "princpios podem se referir tanto a
direitos individuais quanto a interesses coletivos", enquanto Dworkin correlaciona
princpios a direitos individuais e diretrizes polticas (policies) a interesses coletivos.
No mais, Alexy rejeita a tese da nica resposta correta e Dworkin no considera os
princpios como mandamentos de otimizao.
As regras so definidas por Alexy (2008b) como mandamentos definitivos, ou
seja, "normas que so sempre satisfeitas ou no satisfeitas. Se uma regra vale, ento,
deve-se fazer exatamente aquilo que ela exige, nem mais, nem menos. Regras contm
determinaes no mbito daquilo que ftica e juridicamente possvel." Enquanto
os princpios admitem diferentes graus de concretizao, as regras vlidas exigem
o cumprimento na medida exata de suas prescries. Algumas podem ter carter
provisrio (prima facie), embora diferente e essencialmente mais forte que o dos
princpios. Como ressaltado por Thomas Bustamante (2008d), no mundo real - e no
em um "mundo deonticamente perfeito" - a obrigao de realizar a consequncia
jurdica poder ser elidida em caso de conflito com outra mais forte. Isso revela que
o carter da obrigao no era definitivo, mas apenas provisrio. As regras somente
fornecem razes definitivas quando aplicveis sem qualquer exceo, isto , quando
garantem direitos ou impem deveres de maneira inafastvel.
Para Alexy (2008b ), as razes fornecidas pelos princpios, ante a possibilidade
de superao por outras mais fortes, tm sempre carter provisrio, enquanto as for-
necidas pelas regras tm carter definitivo, desde que no comportem excees. So
diferenciados dois tipos de regras. As completas so aquelas cuja determinao contida
no enunciado suficiente para a deciso e que, por conseguinte, fornecem razes
definitivas para um juzo concreto de dever-ser. Por serem aplicveis sem qualquer
exceo, asseguram direitos e impem deveres definitivos. As incompletas, por sua
vez, no podem ser aplicadas independentemente de sopesamentos, sendo necessrio
recorrer ao nvel dos princpios para se chegar deciso. Sob essa ptica, aquelas
devem ser compreendidas como mandamentos definitivos e estas como mandamentos
provisrios, embora de carter essencialmente mais forte que o dos princpios.
CAPTULO 7

Conflito entre normas


constitucionais
Sumrio: 1. Conflitos entre r<=gras - 2. Conflitos entre princpios - 3. Conflitos entre regras e
princpios.

A constituio um "si;tema normativo aberto de princpios e regras" (CANO-


TILHO, 2000) que, assim como os demais, necessita das duas espcies normativas
para exteriorizar os seus comandos. Um sistema constitudo exclusivamente por regras
exigiria disciplina legislativa exaustiva e completa, alm de inviabilizar a realizao
dos sopesamentos necessrios resoluo dos conflitos inerentes ao pluralismo que,
como assinalado por Bobbio (2009), antes de ser uma teoria " uma situao objetiva,
na qual estamos imersos." Por outro lado, um sistema composto apenas por princ-
pios produziria situaes de grave insegurana jurdica, alm de tornar o processo
decisrio lento e extremamente complexo. O raciocnio com princpios tende a gerar
incertezas em virtude da difculdade na identificao exata das razes favorveis e
contrrias a determinada co1cluso, bem como da falta de clareza sobre como as
razes conflitantes devem ser sopesadas. As regras, alm de proporcionarem maior
clareza e previsibilidade a seus destinatrios, possuem processo de aplicao mais
simples e rpido, menos custoso e com menores riscos de erro, conferindo maior
segurana jurdica aos destinatrios de seus comandos.
As constituies democrticas contemporneas se caracterizam por consagrar
grande diversidade de valores plurais, no raro, conflitantes entre si, tornando fre-
quente o surgimento de antinomias. As antinomias jurdicas consistem no conflito
entre normas pertencentes ao mesmo ordenamento e dotadas do mesmo mbito de
validade temporal, espacial, pessoal e material.
Quanto ao contedo, as antinomias podem ser prprias, quando duas normas
impem condutas inconciliveis entre si (uma obriga e a outra probe; uma permite e
a outra obriga; ou, uma probe e a outra permite), ou imprprias, quando envolvem o
conflito entre princpios (antinomia de princpios), valores (antinomia de valorativa)
ou meios e fins (antinomia ::eleolgica).
Quanto forma de soluo, podem ser reais, quando solucionveis apenas com a
excluso de uma das normas envolvidas, ou aparentes, quando puderem ser resolvidas
pela tia interpretativa.
Os conflitos normativos tm como ponto em comum a produo de resultados
distintos a depender da norma prevalecente. A diferena est nos meios de resoluo
empregados, variveis conforme as espcies normativas envolvidas.
118 CURSO DE DIREITO CONSTITUCIONAL !Aarcelo Novelino

1. CONFLITOS ENTRE REGRAS


A validade simultnea de normas contraditrias entre si incompatvel com
o princpio da unidade do ordenamento jurdico. O conflito de primeiro grau entre
regras pode ser eliminado quando se introduz uma "clusula de exceo" como, por
exemplo, no caso da proibio de sair da sala de aula antes de tocar o sinal e do
dever de deixar a sala quando soar o alarme de incndio: "se o sinal ainda no tiver
sido tocado, mas o alarme de incndio tiver soado, essas regras conduzem a juzos
concretos de dever-ser contraditrios entre si. Esse conflito deve ser solucionado por
meio da incluso, na primeira regra, de uma clusula de exceo para o caso do alar-
me de incndio" (ALEXY, 2008b). Tais clusulas so constitudas, segundo Humberto
vila (2012), mediante um processo de valorao de argumentos e contra-argumentos,
semelhante ao juzo de sopesamento de razes, no qual "em funo da existncia de
uma razo contrria que supera axiologicamente a razo que fundamenta a prpria
regra, decide-se criar uma exceo." Para solucionar os conflitos de regras insupe-
rveis pelas tcnicas tradicionais da hermenutica jurdica, Ana Paula de Barcellos
(2005) prope a "ponderao de valores ou bens" por considerar necessrio, para
escolha da regra a ser aplicada, "ascender na escala de abstrao e examinar os fins,
as razes e os valores que, em ltima anlise, justificam cada uma das duas regras
em confronto." A rigor, em conflitos envolvendo esta espcie normativa, o que se
pondera no so as regras em si, mas os princpios nos quais se fundamentam.
Quando no for possvel introduzir uma clusula de exceo, a invalidade deve
declarada com base nos critrios hierrquico (lex superior derogat inferiori) ou crono-
lgico (lex posterior derogat priori), 1 salvo nas hipteses de contradio entre regras
gerais e especficas, quais se aplica o critrio da especialidade (lex generalis non
derogat speciali). 2
Na dimenso da validade podem ocorrer, ainda, conflitos de segundo grau
envolvendo mais de um critrio, como nos casos de antinomia entre (I) norma
constitucional anterior e norma legal posterior (hierrquico x cronolgico); ou entre
(II) norma geral de lei posterior e norma especfica de lei anterior (especialidade x
cronolgico); ou, ainda, entre (III) norma constitucional geral e norma legal especfica
(hierrquico x especialidade). Com exceo da primeira hiptese, quando o critrio
hierrquico sempre prevalece sobre o cronolgico, a soluo depende da anlise do
caso concreto. O critrio da especialidade geralmente prevalece sobre o cronolgico,
assim como o critrio hierrquico tende a prevalecer sobre o da especialidade. Em
ambas as hipteses, no entanto, uma resposta definitiva somente possvel caso a
caso, aps a interpretao dos dispositivos envolvidos.

1. Decreto-lei 4.657 /1942 (Lei de Introduo s Normas do Direito Brasileiro), art. 2.0 , 1.0 A lei posterior
revoga a anterior quando expressamente o declare, quando seja com ela incompatvel ou quando regule
inteiramente a matria de que tratava a lei anterior.
2. Decreto-lei 4.657/1942 (Lei de Introduo s Normas do Direito Brasileiro), art. 2.0 , 2.0 A lei nova, que
estabelea disposies gerais ou especiais a par das j existentes, no revoga nem modifica a lei anterior.
Cap. 7 CONFLITO ENTRE NORMAS CONSTITUCIONAIS 119

2. CONFLITOS ENTRE PRINCPIOS


O conflito entre princpios, embora possvel tambm na dimenso da validade,
tende a ocorrer com frequncia na dimenso do peso (jmportnda ou valor).
Em sociedades democrticas e plurais, a constituio resulta de pequenos pac-
tos entre grupos representativos de setores distintos e com valores, por vezes,
antagnicos. O consenso fundamental responsvel pela positivao das normas
constitucionais no apaga "o pluralismo e antagonismo de ideias subjacentes ao
pacto fundador" (CANOTILHO, 2000), responsveis pelo surgimento de tenses
(colises) normativas.
Na antinomia jurdica imprpria, a validade das normas conflitantes pressu-
posta. A soluo para antinomias de princpios deve ser dada, Luz das circunstncias
fticas e jurdicas de cada caso concreto, por meio da ponderao (sopesamento ou
balanceamento), procedimento estruturado em trs etapas: inicialmente, as (I) as
normas aplicveis ao caso so identificadas e agrupadas conforme a direo que
apontam; em seguida, so analisadas as (II) circunstncias fticas e suas reper-
cusses; aps as duas etapas preparatrias, atribudo o (III) peso relativo aos
princpios envolvidos ("ponderao propriamente dita"). A ponderao propriamente
dita tambm subdividida em trs momentos: (III.a) definio da intensidade da
interveno; (III.b) anlise da importncia dos fundamentos justificadores da inter-
veno; e (III.e) realizao da ponderao em sentido estrito. Nos termos da lei de
ponderao, formulada por Robert Alexy (1998), "quanto mais intensa se revelar a
interveno em um dado direito fundamental, maiores ho de se revelar os funda-
mentos justificadores dessa interveno."
A ponderao de princpios (e no de bens ou valores) deve ser empregada como
ltimo recurso metodolgico, ou seja, apenas para a resoluo de casos de maior
complexidade nos quais os elementos interpretativos tradicionais sejam insuficientes
para solucionar o problema. Se os princpios so normas e se as normas so resultantes
da interpretao do texto, a ponderao de princpios somente deve ser realizada
aps a atribuio de sentido aos enunciados normativos.
Em casos difceis, marcados por fortes incertezas quanto s circunstncias f-
ticas e/ou jurdicas, deve ser reconhecida a competncia do Poder Legislativo para
avaliar as variveis empricas, sendo autorizada a interveno legislativa no mbito
de proteo de direitos fundamentais, mesmo quando no constatada a veracidade
das premissas pressupostas, mas apenas a sua incerteza ("margem de ao epist-
mica emprica"). Se as dvidas estiverem relacionadas melhor quantificao dos
princpios em jogo, tambm deve ser reconhecida uma rea de manobra na qual o
Legislador pode tomar decises com base em suas prprias valoraes ("margem de
ao epistmica normativa"). Vale dizer: a margem de ao epistmica normativa
surge quando h incerteza acerca dos pesos dos princpios em coliso, ao passo que
a margem de ao epistmica emprica se refere s hipteses de insegurana quanto
s premissas empricas que sustentam a interveno Legislativa (ALEXY, 2008b).
120 CURSO DE DIREITO CONSTITUCIONAL Marcelo Novelino

Quando as normas constitucionais no obrigam nem probem algo, h uma mar-


gem de ao estrutural para definir os objetivos, escolher os meios e para sopesar.
Existindo norma regulamentadora, trs vetores interpretativos impem ao julgadores
o dever de conferir primazia s escolhas feitas pelos rgo Legislativos e adminis-
trativos: o prinpio democrtico, referido por Alexy (2008b) como "princpio formal
da competncia decisria do Legislador democraticamente Legitimado"; o princpio da
presuno de constitucionalidade das leis; e o princpio das capacidades institucionais.
Qualquer teoria interpretativa ser incompleta se no tiver em conta aspectos em-
pricos sobre as capacidades interpretativas das instituies e os efeitos sistmicos
gerados na sociedade pela alocao do poder decisrio (VERMEULE, 2006).
Da ponderao resulta uma regra definidora da relao de precedncia condi-
cionada entre os princpios envolvidos, isto , uma norma especfica contendo as
condies sob as quais determinado princpio tem preferncia sobre outro. Tal relao
condicionada, pois em condies diversas o resultado pode ser diferente. Ante a
inexistncia de hierarquia entre normas constitucionais, somente Luz das circuns-
tncias fticas e jurdicas do caso concreto possvel definir o peso relativo de cada
princpio e a intensidade da precedncia de um sobre o outro. Isso no impede,
todavia, a doutrina de contribuir para a resoluo de conflitos no mbito judicial
fornecendo modelos pr-elaborados de solues ponderativas a serem utilizados como
parmetros para a soluo de casos concretos.
De acordo com a lei de coliso, "as condies sob as quais um princpio pre-
valece sobre outro constituem o pressuposto ftico de uma regra que expressa a
consequncia jurdica do princpio precedente" (ALEXY, 2008b). As regras resultantes
de ponderaes de princpios devem ser generalizveis e aplicveis a casos futuros
envolvendo os mesmos elementos fticos e jurdicos essenciais. Tais regras simpli-
ficam a ulterior soluo de casos originariamente complexos, alm de permitir aos
destinatrios da norma antever o tipo de conduta a ser adotada, evitando, assim, a
supresso do carter orientador do direito. Como ressaltado por Luis Prieto Sanchs
(2005b ), "a ponderao se configura, pois, como um passo intermedirio entre a
declarao de relevncia de dois princpios conflitantes que regulam provisoriamente
certo caso e a construo de uma regra para regular esse caso em definitivo; regra
que, por certo, graas ao precedente, pode ser generalizada e que termina por fazer
desnecess_ria a ponderao nos casos centrais ou reiterados."
Os crticos da ponderao costumam acus-La de ser um procedimento discricio-
nrio, capaz de permitir arbitrariedades e de conduzir exacerbao do subjetivismo,
mas no apontam alternativas metodolgicas melhores, desprovidas desses defeitos.
A rigor, tais problemas no decorrem da ponderao em si, mas sim da existncia
de enunciados normativos que, por serem vagos e imprecisos, so insuficientes
para fornecer os elementos necessrios formulao de juzos definitivos. De fato,
diferentes julgadores podem conferir pesos distintos ao mesmo princpio e chegar
a resultados diversos quanto relao de precedncia entre eles. Isso, no entan-
to, no uma caracterstica especfica da ponderao, mas de todo procedimento
Cap. 7 COM FLITO EI' TRE NORMAS CONSTITUCIONAIS 121

decisrio envolvendo questes normativas complexas. Segundo Frank Cross (1997),


estudos empricos sugerem que "todos os testes jurdicos esto sujeitos a uma po-
tencial manipulao ideolgica. Se isso for verdade, o balanceamento no menos
legtimo e, possivelmente, mais transparente e honesto do que outras abordagens
de tomada de decises."
Em termos descritivos, a ponderao deve ser compreendida como uma estru-
tura formal de raciocnio com princJios utilizada para a justificao - e no para a
descoberta - de resultados previamente concebidos. Explica-se.
O raciocnio decisrio rrocesso mental extremamente complexo desenvolvido,
em boa parte, no "sistema intJitivo". 3 Nele se misturam, de maneira anrquica, expe-
rincias e conhecimentos Uur'dicos e extrajurdicos) formadores da pr-compreenso
do juiz. Nessa fase de descoberta, sJ travadas contnuas e variadas batalhas internas
at o momento em que um Limiar cruzado e o resultado interpretativo "acontece".
Quanto maior a complexidaoe do caso a ser decidido, mais catico e desordenado
tende a ser o processo mental voltado a analisar e sopesar razes variadas, de pesos
distintos e, muitas das vezes, antagnicas entre si. As ferramentas analticas forne-
cidas pela doutrina (mtodos interpretativos, diretrizes hermenuticas, metanormas,
parmetros decisrios objetivos), desde que internalizadas, contribuem para orientar
a busca pela melhor respost., mas nos casos complexos raramente orientam o jul-
gador a um nico resultado possvel. Aps vivenciar uma batalha interna durante o
processo de descoberta (heuresis) e sentir que a questo foi resolvida, o juiz inicia
a justificao para explicar o resultado obtido e tentar convencer os demais inter-
locutores da legitimidade jurdica da deciso. Para fundament-la adequadamente,
precisa organizar e dar coerncia profuso catica de ideias e razes que o levaram
a decidir. O raciocnio de justificaco, empreendido pelo "sistema deliberativo", de-
senvolve-se de forma consciente, refletida, racional, organizada e analtica, embora
sob a influncia do sistema intuitivo, sobretudo, em casos complexos de alta carga
moral e poltica.
O principal objetivo da fundamentao de um julgado no simplesmente des-
crever o exato processo men:al de descoberta do resultado - at porque isso no seria
possvel -, mas demonstrar a correo jurdica e a consistncia lgica da deciso.

3. NOVELINO (2014): "A tomada de deciso envolve dois tipos de processos mentais essencialmente distin-
tos. Os pensamentos produzidos pelo sis'.ema intuitivo (Sistema 1) so rpidos, espontneos, automticos,
exigem com pouco esforo e no so voluntariamente controlados. Este sistema abrange as intuies, im-
presses, pr-concepes e vieses cognitivos. Por seu turno, os processos mentais produzidos pelo sistema
deliberativo (Sistema 2) so lento~. controlados e deliberados, tal como ocorre em decises governadas por
regras e que exigem grande esforo mental. Nele esto abrangidas as atividades mentais relacionadas
concentrao e ao raciocnio lgico. A relao entre os dois sistemas complicada e bastante complexa. Os
processos mentais do sistema intuitivo tendem a ser afetados por inclinaes cognitivas e a cometer erros
sistemticos em circunstncias especficas que podem ser minimizados, mas no totalmente controlados
pelo sistema deliberativo. Considerando a impossibilidade de se evitar totalmente que esses vieses (biases)
afetem a tomada de deciso, o melhor que se pode fazer, adverte Kahneman (2012), tentar identificar
as situaes em que os engano~ e inclinaes so mais provveis a fim de minimizar sua interferncia:'
122 CURSO DE DIREITO CONSTITUCIONAL Marcelo Novelino

Em outras palavras: ao justificar a deciso, o juiz no se preocupa em descrever os


caminhos mentais percorridos para chegar ao resultado, tampouco em exteriorizar os
diversos fatores que, de fato, influenciaram sua escolha final. Busca demonstrar, da
maneira mais adequada e convincente possvel, ser o resultado alcanado, alm de
coerente com os fatos do caso e com as avaliaes geralmente aceitas, o melhor
luz do direito vigente. Para isso, escolhe as ferramentas analticas mais apropriadas
para estruturar, organizar e exteriorizar sua deciso, ou seja, para justific-la em
termos lgicos e jurdicos. nessa etapa da deciso judicial que as fases e critrios
da ponderao desempenham o seu papel mais relevante, pois, alm de permitirem a
exteriorizao dos argumentos de forma mais ntida, objetiva e intersubjetivamente
controlvel, conferem a possibilidade de constatar e reparar eventuais incorsistn-
cias, erros ou omisses ocorridos no processo de descoberta. Os debates envolvendo
a ponderao devem ser situados, portanto, no mbito da justificao das dEcises,
e no no plano da descoberta do resultado.

3. CONFLITOS ENTRE REGRAS E PRINCPIOS


As regras geralmente so resultantes do sopesamento de pnnc1p10s e valo-
res realizadas nos planos legislativo e constitucional ou, nas palavras de Dworkin
(1977), representam, com frequncia, uma espcie de compromisso entre prilcpios
conflitantes." Na elaborao de regras, decide-se, implicitamente, quais fatos so
relevantes e como as razes por eles fornecidas devem ser sopesadas. o legislador,
ao tomar essa deciso, espera dar a palavra final sobre como aquele tipo de caso
ser regulamentado (PECZENIK; HAGE, 2000).
No mbito da interpretao e aplicao do direito, a relao entre as duas esp-
cies normativas ocorre de diferentes formas. Os princpios, por serem fundamentos das
regras, desempenham uma funo interpretativa relevante em relao a estas. Por um
lado, as hipteses de incidncia das regras poderr ser reduzidas (reduo teleolgica)
ou ampliadas (extenso teleolgica) com o auxlio de determinados princpios. Tal
correo se faz necessria quando o pressuposto ftico de uma regra, que " uma
generalizao probabilstica a respeito de alguma justificao (em geral, ainda que
no necessariamente, implcita)", revela-se superinclusivo ou subinclusivo (SCHAUER,
1991). Exemplo de regra superinclusiva a proibio da entrada de animais em te-
atros. Embora o co-guia, a priori, tambm estej3 includo no pressuposto ftico da
regra, possvel criar uma exceo para exclu-lo com fundamento em determinados
princpios. Do mesmo modo, possvel incluir no pressuposto ftico de uma regra
subinclusiva algo que, a priori, no esteja contido. o caso, e.g., da proibio de
ces na parte superior de aeronaves, suscetvel de ser estendida a outros animais.
H casos nos quais princpios e regras podem conduzir a resultados diversos.
Nos casos de conflito envolvendo normas situadas no mesmo plano, a exis:ncia
de regra especfica afasta, a priori, a aplicao do princpio. Ao "entrincheirar"
determinadas razes em uma regra, o legislador pretende bloquear o uso de outras
Cap. 7 CONFLITO ENTRE NORMAS CONSTITUCIONAIS 123

(razes contributivas) decorrentes de pnnc1p1os. Por serem as regras resultantes


do sopesamento de razes contrapostas, no deve o intrprete substituir a escolha
institucionalizada pelo legislador democraticamente eleito por suas valoraes pes-
soais. A primazia provisria das regras no mbito de aplicao a nica posio
sustentvel do ponto de vista da vinculao ao texto constitucional. A observncia
das regras promove valores (previsibilidade, confiabilidade, segurana e eficincia)
e princpios (justia formal, igualdade e democracia) fundamentais em um Estado
democrtico de direito.
Nos casos de conflito entre princpios e regras situados em planos distintos, o
afastamento da regra legal somente deve ocorrer nos casos de inconstitucionalida-
de, de manifesta injustia ou em situaes excepcionalssimas que, por escaparem
da normalidade, no poderiam ter sido ordinariamente previstas pelo legislador. O
afastamento da aplicao de regras vlidas ante as circunstncias especficas do caso
concreto conhecido como derrotabilidade (ou superabilidade). Em tais hipteses, o
intrprete confere ao princpio da justia e aos princpios que justificam o afasta-
mento da regra um peso maior do que ao princpio da segurana jurdica e queles
subjacentes regra. A ponderao, portanto, no feita entre a regra e o princpio,
mas entre princpios que fornecem razes favorveis e contrrias aplicao da re-
gra naquele caso especfico. No h nisso, qualquer desobedincia ao direito, pois
a deciso pautada por normas estabelecidas pelo prprio ordenamento jurdico.
CAPTULO 8

Normas constitucionais
no tempo
Sumrio: 1. Revogao - 2. Teoria da desconstitucionalizao - 3. Recepo - 4. Repristinao
- 5. Mutao constitucional - 6. Constitucionalidade superveniente.

A compreenso adequada da inter-relao, no tempo, entre normas constitucio-


nais e infraconstitucionais fundamental para a anlise da vigncia e eficcia das
normas de um ordenamento jurdico. Neste captulo sero abordadas os principais
fenmenos do direito constitucional intertemporal.

1. REVOGAO

A revogao pressupe normas dotadas de semelhante densidade normativa e


produzidas pelo mesmo rgo. Por isso, a rigor, no correto falar em revogao de
norma legal por norma constitucional (hiptese de no recepo) nem de lei por medida
provisria ou, nos casos de competncia legislativa concorrente (CF, 24, 4. ), de lei
estadual por lei federal superveniente (hipteses de suspenso da vigncia e eficcia).
Quando duas normas possuem a mesma densidade normativa e so emanadas
do mesmo rgo, a posterior revoga a anterior nos casos de: I) declarao expressa;
II) incompatibilidade; ou III) regulao integral da matria.
Quanto forma, a revogao pode ser expressa quando a norma posterior enu-
mera os dispositivos revogados por ela. Para isso, os dispositivos revogados devem
ser elencados textualmente, no bastando a expresso genrica: "ficam revogadas as
disposies em contrrio". A revogao tcita ocorre em razo da incompatibilidade
material entre duas normas produzidas pelo mesmo rgo ou quando uma norma
posterior regula inteiramente a matria tratada por uma norma anterior, hiptese
denominada de "revogao por normao geral".
Quanto extenso, a revogao pode ser total (ab-rogao), se abranger toda
a lei ou todo o dispositivo, ou parcial (derrogao), se atingir apenas parte deles.
Nos casos de surgimento de uma nova constituio ocorre a revogao integral da
constituio anterior ("revogao por normao geral"), salvo se houver expressa
disposio em outro sentido.

2. TEORIA DA DESCONSTITUCIONALIZAO
Nos termos da teoria da desconstitucionalizao, quando do surgimento de uma
nova constituio, ocorrem duas situaes distintas com as normas constitucionais
126 CURSO DE DIREITO CONSTITUCIONAL Marcelo Novelino

anteriores: as normas materialmente constitucionais (direitos e garantias fundamen-


tais, estrutura do Estado e organizao dos poderes) so revogadas, mas as normas
apenas formalmente constitucionais (demais dispositivos contemplados no texto da
constituio), cujo contedo for compatvel com o da nova constituio, so por ela
recepcionadas como normas infraconstitucionais.
A tese, explorada por Esmein com base na concepo poltica de constituio
proposta de Carl Schmitt,1 parte da premissa de que, frequentemente, as constitui-
es escritas contm dispositivos apenas formalmente constitucionais, os quais, se
compatveis com a nova ordem constitucional. desgarram-se daquela na qual estavam
encaixados e permanecem em vigor, embora rebaixados categoria de lei infracons-
titucional. De acordo com a referida teoria, se a prxima constituio brasileira no
fizer referncia ao Colgio Pedro II, o dispositivo (CF, art. 242, 2. ) ser descons-
titucionalizado, ou seja, recepcionado como lei ordinria.
Ateoria da desconstitucionalizao s deve ser admitida quando houver expressa
previso no texto constitucional, como ocorreu, por exemplo, com o artigo 147 da
Carta paulista de 1967, ao considerar "vigentes, com o carter de lei ordinria, os
artigos da Constituio promulgada em 9 de julho de 1947" que no a contrariassem.
A Constituio brasileira de 1988, por no conter qualquer enunciado nesse
sentido, revogou inteiramente a Carta anterior ("revogao por normao geral").

3. RECEPO
A revogao de uma constituio faz corr: que todas as demais normas do orde-
namento jurdico percam seu fundamento de validade e, portanto, sua vigncia. Com
o objetivo de dar continuidade s relaes sociais, tendo em vista a impossibilidade
ftica de nova regulao imediata de todas as hipteses necessrias, as normas in-
fraconstitucionais, cujo contedo seja compatvel com o da nova constituio, so
recepcionadas por ela (novao legislativa).
Assim, ao ser promulgada uma nova constituio, duas situaes podem ocorrer.
As normas infraconstitucionais anteriores materialmente compatveis com ela so
recepcionadas e ganham um novo fundamento de validade. As normas infraconstitu-
cionais materialmente incompatveis perdem seu fundamento de validade antigo e,
como no ganham um novo fundamento, perdem tambm sua vigncia. O princpio
da unidade do ordenamento jurdico no admite a convivncia simultnea de normas
materialmente incompatveis entre si. O instituto da recepo deve ser aplicado tam-
bm s hipteses de promulgao de emendas constitucionais, no havendo qualquer
justificativa plausvel para que fique restrito apenas aos casos de surgimento de uma
nova constituio.

1. Sobre a diferena entre "constituio propriamente dita" e "leis constitucionais" proposta por Carl Schmitt,
ver Captulo 5 (item "Concepo poltica").
Cap. 8 NORMAS CONSTITUCIONAIS NO TEMPO 127

Nos casos de incompatibilidade material superveniente entre norma legal e


constitucional (originria ou derivada) ocorre a no recepo. 2 Trata-se de fenmeno
distinto da revogao, a qual pressupe normas com semelhante densidade normativa
e emanadas do mesmo poder. 3 Distingue-se, ainda, da inconstitucionalidade super-
veniente. Como ressaltado por Zeno Veloso (2003), "a eiva da inconstitucionalidade
s pode ser apurada diante da Constituio vigente ao tempo em que foi elaborada
a lei ou o ato inquinado. S se pode falar em inconstitucionalidade, no sentido tc-
nico do vocbulo, quando as normas participam concomitantemente de um mesmo
ordenamento jurdico."
A incompatibilidade formal superveniente, em regra, no impede a recepo, mas
confere nova roupagem ao ato infraconstitucional. 4 o caso do Cdigo Tributrio
Nacional, criado originariamente como lei ordinria (Lei 5.172/1966) - em conformi-
dade com o disposto no art. 5. 0 , XV, b, da Constituio de 1946 - e posteriormente
recepcionado como lei complementar pela Constituio de 1967, por meio do Ato
Complementar n 36/1967. 5 Na Constituio de 1988 (CF, art. 146), o status de lei
complementar foi mantido em relao s normas compatveis com o novo sistema
tributrio nacional (ADCT, art. 34, 5. ).
A exceo ocorre com o deslocamento de competncias federativas do ente menor
para o maior, hiptese na qual a legislao anterior no recepcionada, como, por
exemplo, no caso de uma competncia legislativa municipal atribuda aos Estados
pela nova constituio. Na hiptese inversa, ou seja, de alterao de competncia
legislativa de um ente maior (Unio) para um ente menor (Estados ou Municpios),
a recepo deve ser admitida de modo a evitar o vcuo legislativo.

2. STF - RE 518.711 AgR/SP, Rei. Min. Joaquim Barbosa (23.09.2008): "EMENTA: AGRAVO REGIMENTAL. ADICIO-
NAL DE INSALUBRIDADE. BASE DE CALCULO. VEDAO DE VINCULAO AO SALRIO MINIMO. SMULA
VINCULANTE N 4. NO-RECEPO PELA CONSTITUIO FEDERAL DO ART. 3.0 , PARGRAFO NICO, DA
LEI COMPLEMENTAR 432/1985, DO ESTADO DE SO PAULO:'; STF - ADPF 130/DF, Rei. Min. Carlos Britto
(30.04.2009): "[ ... ]NO RECEPO EM BLOCO DA LEI N .250/1967 PELA NOVA ORDEM CONSTITUCIONAL:';
RE 511.961/SP, Rei. Min. Gilmar Mendes (17.06.2009): "EMENTA: JORNALISMO. EXIG~NCIA DE DIPLOMA DE
CURSO SUPERIOR, REGISTRADO PELO MINISTtRIO DA EDUCAO, PARA O EXERCICIO DA PROFISSO DE
JORNALISTA. LIBERDADES DE PROFISSO, DE EXPRESSO E DE INFORMAO. CONSTITUIO DE 1988 (ART.
5. 0 , IX E XIII, E ART. 220, CAPUT E 1.0 ). NO-RECEPO DO ART. 4. 0 , INCISO V, DO DECRETO-LEI N 972,
DE 1969:'; RE 600.885/RS, Rei. Min. Crmen Lcia (09.02.2011): "[ ... ] 3. A Constituio brasileira determina,
expressamente, os ,requisitos para o ingresso nas Foras Armadas, previstos em lei: referncia constitucional
taxativa ao critrio de idade. Descabimento de regulamentao por outra espcie normativa, ainda que
por delegao legal. 4. No foi recepcionada pela Constituio da Repblica de 1988 a expresso 'nos
regulamentos da Marinha, do Exrcito e da Aeronutica' do art. 10 da Lei n 6.880/1980:'
3. Na jurisprudncia do Supremo, a incompatibilidade de norma legal anterior com norma constitucional
posterior era tratada como revogao. Nos julgados mais recentes, o Tribunal tem utilizado, com maior
frequncia, o termo no recepo, embora o rigor terminolgico nem sempre seja observado. Nesse sentido,
ADPF 97/PA, Rei. Min. Rosa Weber (21.08.2014): "O art. 65 da Lei Complementar n 22/1994 do Estado do
Par, no que vincula os vencimentos dos Delegados de Polcia aos dos Procuradores do Estado, no foi
recepcionado pela ordem constitucional-administrativa tal como redesenhada pela Emenda Constitucional
n 19/1998, o que redunda em revogao tcita, por incompatibilidade material ...~
4. STF - RE 272.872/RS, Rei. p/ ac. Min. Nelson Jobim; RE 242.061 AgR-EDv/SC, Rei. Min. Marco Aurlio.
5. CF/1967, art. 18, 1.0 Lei Complementar estabelecer normas gerais de direito tributrio, dispor sobre
conflitos de competncia nessa matria entre Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios e re-
gular as limitaes constitucionais ao poder de tributar.
128 CURSO DE DIREITO CONSTITUCIONAL Marcelo Novefino

4. REPRISTINAO
A repristinao consiste no restabelecimento de uma condio anterior. No
direito, o fenmeno ocorre quando uma norma restaura sua vigncia em virtude da
revogao da norma que a revogou. Admite-se, como regra, apenas a repristinao
expressa.
No mbito constitucional, o'fundamento da repulsa repristinao tcita so os
principias da segurana jurdica e da estabilidade das relaes sociais. O permanente
refluxo de normas j revogadas geraria dificuldades insuperveis na aplicao do di-
reito, razo pela qual a repristinao de normas constitucionais s admitida quando
h previso expressa neste sentido. No mbito da legislao infraconstitucional, a
Lei de Introduo s Normas do Direito Brasileiro tambm veda a repristinao tcita
ao preceituar que, salvo disposio em contrrio, a lei revogada no se restaura por
ter a lei revogadora perdido a sua vigncia (LINDB, art. 2., 3.). A revogao de
uma lei ah-rogante no faz, portanto, com que a lei inicialmente revogada volte a
ter vigncia de forma automtica. Em sntese: como regra geral, a repristinao s
admitida nos casos em que uma terceira norma, ao revogar a anterior (segunda
norma), prev expressamente a restaurao da vigncia da primeira norma revogada.
O efeito repristinatrio tdto, no qual a condio anterior de uma norma
aparentemente revogada restabelecida mesmo sem determinao expressa nesse
sentido, distingue-se da repristinao tcita, hiptese de restaurao automtica da
vigncia de norma efetivamente revogada. Como exemplo, podem ser mencionadas
quatro hipteses. 6
Nas aes diretas de inconstitucionalidade, o efeito repristinatrio tcito pode
ocorrer em duas situaes. Na concesso de medida cautelar suspendendo a vigncia
da vigncia e eficcia da lei revogadora, a legislao aparentemente revogada volta
a ser aplicada novamente, salvo determinao expressa em sentido contrrio.7 Nas
decises definitivas de mrito, havendo declarao de inconstitucional com efeitos
retroativos ("ex tunc"), a legislao anterior pode repristinar se compatvel com a
constituio. Seria incoerente admitir a manuteno de um vcuo legislativo causado
pela aparente revogao de uma lei vlida, por ser a lei inconstitucional um ato nulo,
cujo vcio foi reconhecido desde a sua criao.
Mencionado efeto tambm pode ocorrer nos casos de exerccio da competncia
legislativa plena pelos Estados-membros (CF, art. 24, 1. 0 a 4. ). No mbito da
legislao concorrente, a Unio tem competncia para legislar sobre normas gerais,
cabendo aos Estados exercer a competncia suplementar. Caso a Unio no elabore
as normas gerais, os Estados podero exercer a competncia legislativa plena para

6. Referida distino nem sempre observada no mbito doutrinrio e jurisprudencial. Os quatro exemplos
mencionados, por vezes, so referidos como hipteses de repristinao tcita.
7. Lei n 9.868/99, art. 11, 2.0 A concesso da medida cautelar torna aplicvel a legislao anterior acaso
existente, salvo expressa manifestao em sentido contrrio.
Cap. 8 NORMAS -:ONSTITUCIONAIS NO TEMPO 129

atender suas peculiaridades. Tal exerccio no impede a Unio de elaborar, a qualquer


momento, a norma geral de sua competncia, de modo a suspender a vigncia e efi-
ccia da lei estadual no que lhe for i:ontrrio. Caso a lei federal sobre normas gerais
seja posteriormente revogada, a lei estadual voltar a produzir efeitos se compatvel
com a nova legislao federal revogadora.
Existe, ainda, a possibilidade de restaurao da vigncia de lei suspensa por
medida provisria rejeitada ou havida por prejudicada (CF, art. 62, 3. ).

5. MUTAO CONSTITUCIONAL
O conceito de mutao foi introduzido por Laband e posteriormente desenvolvido
por Jellinek em contraposio refcrma. Enquanto esta se realiza por intermdio de
procedimentos formais (CF, art. 60), a mutao se manifesta por meio de processos
informais de modificao do contedo da constituio sem alterao de seu texto.
As mudanas informais podem ocorrer com o surgimento de novos costumes
constitucionais ou pela via interpretativa, quando se altera o sentido atribudo ao
enunciado normativo constitucional. Podem ser mencionadas, por exemplo, as viradas
de interpretao do Supremo em relao competncia para julgar habeas corpus
contra ato de turmas recursais dos juizados especiais e ao princpio da individua-
lizao da pena, cujo novo significado se tornou incompatvel com a vedao em
abstrato da progresso no regime de cumprimento da pena. 9
A mutao constitucional envolve, alm do aspecto interpretativo, a relao de
tenso entre o direito e a realidade, sendo o fator temporal o principal responsvel
por sua ocorrncia. Em regra, a nova interpretao implementada com o intuito
de compatibilizar o contedo da constituio s transformaes polticas, sociais
e econmicas ocorridas na sociedade. Isso no significa, entretanto, que deva ser
descartada a possibilidade de influncia de outros fatores, tais como a prxis do
Estado e a concretizao de normas da constituio por normas infraconstitucionais
(STERN, 1987).
A legitimidade do fenmeno est diretamente relacionada aos limites textuais
contidos no dispositivo interpretado. No devem ser admitidas mudanas que, a

8. STF - HC 86.009 QO/DF, Rei. Min. Caries Brito (29.08.2006): "Tendo em vista que o Supremo Tribunal
Federal, modificando sua jurisprudr.cia, assentou a competncia dos Tribunais de Justia estaduais para
julgar habeas corpus contra ato de Turmas Recursais dos Juizados Especiais, impe-se a imediata remessa
dos autos respectiva Corte local para reincio do julgamento da causa, ficando sem efeito os votos j
proferidos. Mesmo tratando-se de alterao de competncia por efeito de mutao constitucional (nova
interpretao Constituio Federal), e 1o propriamente de alterao no texto da Lei Fundamental, o
fato que se tem, na espcie, hiptese de competncia absoluta (em razo do grau de jurisdio), que
no se prorroga:'
9. STF - HC 82.959, Rei. Min. Marco Aur 1 o (23.02.2006): "Conflita com a garantia da individualizao da
pena - artigo 5.0 , inciso XLVI, da Constituio Federal - a imposio, mediante norma, do cumprimento
da pena em regime integralmente fechcdo. Nova inteligncia do princpio da individualizao da pena,
em evoluo jurisprudencial, assentada e inconstitucionalidade do artigo 2. 0 , 1.0 , da Lei 8.072/1990:'
130 CURSO DE DIREITO CONSTITUCIONAL \1arce/o Novelino

pretexto de atualizar o contedo da constituio, extrapole as possibilidades semn-


ticas de seu texto. 10 Para Canotilho (2000), as mutaes silenciosas s so legtimas
quando decorrentes da necessidade de permanente .dequao dialtica entre o pro-
grama normativo e a esfera normativa e se compatveis com os princpios estruturais
(polticos e jurdicos) da constituio. Ser ilegtima a interpretao criadora que,
com base na fora normativa dos fatos, pretenda constitucionalizar uma alterao
inequivocamente contraditria com o texto.

6. CONSTITUCIONALIDADE SUPERVENIENTE
A constitucionalidade superveniente ocorre quando uma norma originariamente
incompatvel com a constituio constitucionalizada ante a alterao do parmetro
constitucional. Tal fenmeno pode ocorrer com o advento de nova constituio, com
a promulgao de emenda ou, ainda, no caso de processos informais de modificao
do contedo da constituio (mutao constitucional). A admissibilidade de cons-
titucionalizao, quando inexistente previso expressa, depende do entendimento
adotado em relao sua natureza da norma inconstitucional.
Se a norma inconstitucional for considerada um ato anulvel, a constitucio-
nalidade superveniente deve ser admitida se inExistente decretao de sua incons-
titucionalidade. Sob essa perspectiva, considerado o princpio de presuno de
constitucionalidade das leis, a norma cuja incompatibilidade com a constituio no
foi reconhecida, quando da mudana do parmetro, convalida-se e continua vigente.
Isso no impede, todavia, que eventuais violaes a direitos subjetivos ocorridas
durante o perodo de divergncia normativa sejam reparadas judicialmente, por meio
de controle difuso-incidental, pois somente as rel.es jurdicas ocorridas aps o
surgimento do novo parmetro podem ser consicera:las validamente regidas pela lei
constitucionalizada.
Caso se considere a lei inconstitucional um 1to nulo, 11 por ser o vcio de origem
insanvel, a modificao do parmetro constitucional no tem o condo de convalidar
a norma. Nas palavras de Humberto vila (1999), "a invalidade um fenmeno que
no se altera no tempo." Esse o entendimento adotado pelo Supremo Tribunal Federal.12

1o. to caso, por exemplo, da mutao referente ao papel do Senado (CF, art. 52, X), proposta por Gil mar Mendes
e Eros Grau, mas rejeitada pelos demais ministros do Supremo (RCL 4.335/AC, Rei. Min. Gilmar Mendes,
20.03.2014). Embora o texto do dispositivo confira competncia ao Senado para "suspender a execuo, no
todo ou em parte, de lei declarada inconstitucional por decis:J definitiva do Supremo Tribunal Federal';
pretendia-se atribuir Casa de representantes dos Estados a funo de dar mera publicidade s decises
proferidas pelo Supremo no controle difuso.
11. Essa concepo, adotada nos Estados Unidos desde o caso "Mbury vs. Madison" (1803), acolhida pela
maioria dos ministros do Supremo Tribunal Federal.
12. STF - RE 346.084/PR, Rei. Min. Marco Aurlio (DJ 1.0 .09.2006): "O sistema jurdico brasileiro no contempla
a figura da constitucionalidade superveniente:
CAPTULO 9

Hermenutica constitucional
Sumrio: 1. Consideraes preliminares - 2. Cnones tradicionais - 3. Contribuies da dog-
mtica alem: 3.1. Princpios de interpretao da constituio: 3.1.1. Princpio da unidade da
constituio; 3.1.2. Princpio do efeito integrador; 3.1.3. Princpio da concordncia prtica (ou
harmonizao); 3.1.4. Princpio da fora normativa; 3.1.5. Princpio da mxima efetividade (inter-
pretao efetiva ou eficincia); 3.1.6. Princpio da conformidade funcional (exatido funcional,
correo funcional ou "justeza"); 3.2. Mtodos de interpretao constitucional; 3.2.1. Mtodo
hermenutico clssico (ou mtodo jurdico); 3.2.2. Mtodo cientfico-espiritual; 3.2.3. Mtodo
tpico-problemtico; 3.2.4. Mtodo hermenutico-concretizador; 3.2.5. Mtodo normativo-es-
truturante; 3.2.6. Mtodo concretista da constituio aberta - 4. Contribuies da doutrin~
norte-americana: 4.1. lnterpretativismo x no interpretativismo; 4.2. Teoria do "reforo da de-
mocracia"; 4.3. Minimalismo e maximalismo; 4.4. Pragmatismo jurdico; 4.5. A leitura moral da
constituio - 5. Prembulo - 6. Integrao da constituio

1. CONSIDERAES PRELIMINARES
A interpretao constitucional um dos principais objetos de preocupao dos
estudiosos do direito. Nos ltimos anos, com o surgimento de novos instrumentos
metodolgicos, desenvolvidos com o intuito especfico de atender s peculiaridades
envolvendo a interpretao e aplicao dos enunciados normativos constitucionais,
tem se cogitado a existncia de uma verdadeira hermenutica constitucional.
A utilizao de instrumentos metodolgicos, embora til para orientar e limitar a
interpretao constitucional, nos casos de maior complexidade incapaz de conduzir
a um nico resultado possvel. 1 Por serem os mtodos tratados pelos tribunais como
livremente comutveis entre si, explica Josef Esser, no deveria causar surpresa o
fato de os juzes elegerem, em cada caso, aqueles que lhes permitem compatibilizar
a soluo considerada justa com o direito. A pr-compreenso alcanada com a ex-
perincia profissional possibilita no apenas a formulao de determinada conjectura
de sentido, mas tambm a construo da prpria "convico de justeza", dirigindo
o processo de "escolha do mtodo" de acordo com o resultado j antecipado. Nesse
sentido, as consideraes interpretativas e dogmticas servem mais ao ulterior "con-
trole de concordncia", a fim de comprovar a compatibilidade da soluo encontrada
com o direito positivo. Embora considere tal procedimento ilegtimo, por contrariar
a vinculao do juiz lei e ao direito, alm de contaminado por uma boa dose de
"arrogncia judicial", Larenz (1997) admite que, provavelmente, a descrio feita por
Esser o que ocorre na realidade.

1. KELSEN (1996): "[A] interpretao jurdico-cientfica tem de evitar, com o mximo cuidado, a fico de que
uma norma jurdica apenas permite, sempre e em todos os casos, uma s interpretao: a interpretao
'correta'. Isto uma fico de que se serve a jurisprudncia tradicional para consolidar o ideal de segurana
jurdica. Em vista da plurissignificao da maioria das normas jurdicas, este ideal somente e realizvel
aproximativamente
132 CURSO DE DIREITO CONSTITUCIONAL Marcelo Novelino

De fato, em casos de maior complexidade, sobretudo, envolvendo questes sobre


as quais o julgador possui valores e convices pessoais fortemente arraigados, as
formas de argumentos e as metanormas tendem a atuar mais como reforo argumen-
tativo ou forma de legitimao dos pontos de vista acolhidos, do que propriamente
instrumento de busca da resposta mais adequada. Todavia, em regra, o caminho
percorrido pelo intrprete no unidirecional, vale dizer, do resultado para a escolha
do mtodo. Durante o "controle de concordncia," podem surgir novas razes contri-
butivas para o aperfeioamento e modificao da soluo previamente encontrada,
como sugere a ideia de espiral formada a partir da circularidade hermenutica. Por
outro lado, h temas sobre os quais o juiz no tem uma pr-concepo formada. Nos
casos envolvendo questes novas, pouco conhecidas e de baixa salincia, os instru-
mentos metodolgicos tendem a desempenhar um papel extremamente relevante na
formao da convico judicial, sendo empregados com o sincero intuito de buscar
a melhor resposta para a controvrsia a ser decidida.

2. CNONES TRADICIONAIS
As metanormas - normas de segundo grau utilizadas na interpretao e aplicao
de outras normas - atuam em dois planos distintos: na descoberta do resultado,
concorrem para a formao da pr-compreenso jurdica do intrprete assim como
fornecem razes contributivas (princpios) ou definitivas (regras) para a atribuio
de sentido a enunciados normativos e para aplicao de outras normas (funo heu-
rstica); no mbito da fundamentao das decises, so empregadas para justificar e
legitimar o resultado, permitindo o controle intersubjetivo de sua conformidade com
as regras de raciocnio geralmente aceitas (funo de racionalizao).
Os cnones interpretativos, enquanto espcies de metanormas, fornecem razes
contributivas favorveis ou contrrias atribuio de determinados sentidos. Tm,
portanto, natureza principiolgica.
Diversos fatores impedem que conduzam a um nico resultado possvel. No
h um acordo quanto quantidade, formulao, valor ou ordem de preferncia en-
tre eles. A ausncia de ordenao hierrquica inviabiliza a fundamentao segura
dos resultados de decises, ante a possibilidade de cnones diferentes conduzirem
a resultados opostos (ALEXY-, 2008a}. A inexistncia de normas (de terceiro grau)
impondo quais elementos devem ser utilizados em cada caso permite ao intrprete
conferir um peso maior aos de sua preferncia ou mesmo invocar apenas os que
se ajustam ao resultado pretendido. O reconhecimento, pelo Supremo, das unies
homoafetivas como entidade familiar, ilustra bem esse ponto. Tal resultado s foi
possvel por ter prevaleci.do a interpretao sistemtica. Se o Tribunal conferisse um
peso maior aos argumentos semnticos e histricos, a concluso seria diversa. 2 A

2. As diferentes solues possveis foram expressamente mencionadas no voto do Ministro Ricardo Lewan-
dowski: "E, no caso sob exame, tenho que a norma constitucional, que resultou dos debates da Assembleia
Cap. 9 HERMENtUTICA CONSTITUCIONAL 133

opo por determinadas formas de argumentos em detrimento de outras escolha


resultante de uma tomada de deciso baseada em pr-decises acerca da compreenso
do contedo das normas (GRIMM, 2006a).
A despeito da incapacidade de eliminar incertezas e de fundamentar com se-
gurana o resultado de decises, os cnones hermenuticos no so desprovidos de
valor ou utilidade. Desde Savigny, 3 um dos juristas mais influentes do sculo XIX,
desempenham papel relevante no sentido de conferir certa estabilidade interpre-
tao, orientando e limitando a atividade do intrprete.
O elemento semntico (gramatical ou literal) atenta, sobretudo, para o enunciado
lingustico da norma, esclarecendo o significado das palavras e o seu valor semntico.
A dupla relevncia atribuda ao texto, compreendido como ponto de partida e limite
para a interpretao, contribui para assegurar a fora normativa da constituio. Na
interpretao constitucional, o uso desse argumento apresenta algumas particulari-
dades. A primeira diz respeito linguagem vaga e aberta empregada em muitos dos
dispositivos, a exigir do intrprete atuao criativa na construo do significado da
norma, mais que a mera extrao do significado preciso das palavras. o caso, por
exemplo, da dignidade da pessoa humana (CF, art. 1. 0 , III), do devido processo legal
(CF, art. 5. 0 , LIV) e da presuno de inocncia (CF, art. 5. , LVII). A segunda con-
siste na inadequao de se tratar dispositivos constitucionais como normas tcnicas,
voltadas apenas aos profissionais da rea jurdica. Por ser o texto da lei fundamental
voltado para toda a sociedade, cujos membros e instituies tambm so intrpretes
legtimos, em regra, suas palavras devem ser interpretadas no sentido ordinrio, e
no em sentido tcnico-jurdico (SOUZA NETO; SARMENTO, 2012).
O elemento sistemtico preconiza, ante a inexistncia de enunciados normativos
isolados, a interpretao em conjunto dos dispositivos, como se formassem um todo
harmnico. Parte-se da premissa de ser o direito, no um simples amontoado de
normas, mas um sistema no qual as diversas partes possuem conexo com o todo,
luz do qual os dispositivos devem ser compreendidos. No mbito da interpretao
constitucional, a utilizao desse argumento reforada pelos princpios da unidade,
do efeito integrador e da concordncia prtica (ou harmonizao).

Constituinte, clara ao expressar, com todas as letras, que a unio estvel s pode ocorrer entre o homem
e a mulher, tendo em conta, ainda, a sua possvel convolao em casamento. Como, ento, enquadrar-se,
juridicamente, o convvio duradouro e ostensivo entre pessoas do mesmo sexo, fundado em laos afetivos,
que alguns - a meu ver, de forma apropriada - denominam de "relao homoafetiva"? Ora, embora essa
relao no se caracterize como uma unio estvel, penso que se est diante de outra forma de entidade
familiar, um quarto gnero, no previsto no rol encartado no art. 226 da Carta Magna, a qual pode ser
deduzida a partir de uma leitura sistemtica do texto constitucional e, sobretudo, diante da necessidade
de dar-se concreo aos princpios da dignidade da pessoa humana, da igualdade, da liberdade, da pre-
servao da intimidade e da no discriminao por orientao sexual aplicveis s situaes sob anlise"
(ADI 4.277 e ADPF 132, ambas da relatoria do Min. Ayres Britto; 4 e 5.5.2011).
3. Savigny utilizava a denominao "elementos; por considerar que os cnones no constituem "espcies de
interpretao [Ausfegung]" separveis umas das outras, mas sim momentos de um processo unitrio de
interpretao {MLLER, 2000).
134 CURSO DE DIREITO CONSTITUCIO\JAL Narcelo Novelino

O elemento lgico est ligado " estruturao do pensamento, ou seja, relao


lgica em que se acham suas diversas partes". Savigny o diferencia do sistemtico, o
qual se refere " conexo interna que enlaa a todas as instituies e regras jurdicas
dentro de uma magna unidade" (SOUZA NETO; SARMENTO, 2012). Parte da doutrina
costuma abordar os dois elementos conjuntamente.
O elemento histrico (ou gentico) busca definir o sentido da norma por meio
do exame da inteno do legislador revelada em precedentes legislativos, trabalhos
preparatrios, exposio de motivos e debates parlamentares. Embora a interpretao
dos dispositivos no esteja vinculada ao sentido pretendido por seu criador, as razes
que o motivaram a legislar sobre o tema no podem ser desprezadas pelo intrprete.
Sem embargo das dificuldades de natureza subjetiva (quem deve ser considerado o
sujeito da "vontade do legislador"?) e objetiva (qual o contedo dessa vontade?)
envolvendo esse elemento, o princpio democrtico impe aos julgadores o dever
de ter em considerao, sempre que possvel, o propsito dos poderes pblicos ao
elaborar o enunciado normativo.
Aos quatro momentos do processo interpretati'JO referidos por Savigny, pode
ser acrescentado o teleolgico proposto por Ihering. Diversamente do histrico, cuja
base so os fins objetivados pelo legislador (teleolgico-subjetivo), esse elemento
se baseia na finalidade contida no texto normativo (:eleolgico-objetivo). O carter
fortemente proposjtivo das constituies contemporneas, repletas de normas defini-
doras de fins, diretrizes e tarefas dirigidas aos poderes pblicos, refora a relevncia
do mencionado cnone para a interpretao dos dispositivos constitucionais.
Por fim, o elemento comparativo adota por refer:icia o modo como determinadas
questes jurdicas foram resolvidas em outros pases, em especial, naqueles de tra-
dies histricas, jurdicas e culturais semelhantes. Em casos de maior complexidade
usual tribunais constitucionais invocarerr solues legislativas e jurisprudenciais
adotadas em outras sociedades. Nos ltimos anos, ante a facilitao das pesquisas
jurisprudncias nos meios eletrnicos, tem sido cada vez mais frequente a utilizao
de parmetros estabelecidos em decises pr::iferidas por rgos jurisdicionais estran-
geiros ("cosmopolitismo judicial").

3. CONTRIBUIES DA DOGMTICA ALEM


As constituies possuem caractersticas prprias que as diferenciam das demais
leis, dentre elas: I) a superioridade hierquica; n;, a natureza principiolgica de
boa parte de suas normas, sobretudo, no mbito dcs direitos fundamentais; III) a
variedade de seu objeto, no qual abrangidos os mais variados temas; IV) a diversidade
do grau de eficcia e de efetividade de suas normas; V) a origem compromissria,
marcada pela criao de normas orientadas por valores plurais e, no raro, antagnicos
entre si; e VI) a alta carga moral e poltica d~ alguns enunciados normativos, cuja
interpretao tende a ser fortemente influenciada por fatores ideolgicos.
Cap. 9 HERMENWTICA CONSTITUCIONAL 135

Os elementos clssicos foram originariamente pensados para o direito civil e,


embora metodologicamente teis e necessrios, nem sempre so suficientes para
atender satisfatoriamente peculiaridades inerentes s constituies. Tal constatao
levou juristas alemes a desenvolverem princpios e mtodos voltados especificamente
para a interpretao constitucional.

3.1. Princpios de interpretao da constituio


O catlogo de metanormas elaboradas para interpretar e aplicar dispositivos
constitucionais abrange, segundo a sistematizao feita por Konrad Hesse (1998), os
princpios da unidade da constituio, do efeito integrador, da concordncia prtica,
da fora normativa, da mxima efetividade e da conformidade funcional.

3.1.1. Princpio da unidade da constituio


O princpio da unidade da constituio uma especificao da interpretao
sistemtica. Considerado pelo Tribunal Constitucional Federal da Alemanha como o
mais importante princpio de interpretao constitucional (MLLER, 2000), impe
ao intrprete o dever de harmonizar as tenses e contradies existentes entre as
normas da constituio decorrentes do pluralismo e do antagonismo de ideias sub-
jacentes ao pacto fundador.
O fundamento para que uma norma no seja analisada isoladamente, mas sim
em conjunto com as demais normas integrantes do sistema no qual est inserida,
decorre da conexo e interdependncia entre os elementos da constituio. As normas
constitucionais devem ser consideradas como preceitos integrados em um sistema
interno unitrio de princpios e regras.
O carter unitrio da constituio impede o estabelecimento de uma hierarquia
normativa entre seus dispositivos. A tese da hierarquia entre normas constitucionais
abordada por Otto Bachof em seu clebre livro Normas constitucionais inconstitu-
cionais? Aps analisar vrias hipteses suscitadas por Krger, dentre elas, a possibi-
lidade de violao a um preceito de grau superior (preceito material fundamental da
constituio) por outro de sigr.iificado secundrio (apenas formalmente constitucional)
do mesmo documento, Bachof (1994) admite a invalidao de norma originria for-
malmente constitucional quando incompatvel com outra positivadora de um "direito
supralegal", por consider-la contrria ao direito natural e, por conseguinte, carente
de legitimidade, "no sentido de obrigatoriedade jurdica".
. A possibilidade de declarao da inconstitucionalidade de norma originria da
constituio tem sido afastada pela jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal. 4

4. STF - ADI 815/DF, Rei. Min. Moreira Alves (28.03.1996): "EMENTA: - Ao direta de inconstitucionali-
dade. Pargrafos 1.0 e 2. 0 do artigo 45 da Constituio Federal. - A tese de que h hierarquia entre
normas constitucionais originrias dando azo declarao de inconstitucionalidade de umas em face
136 CURSO OE DIREITO CONSTITUCIONAL Marcelo Novefino

3.1.2. Princpio do efeito integrador


A constituio, como elemento do processo de integrao comunitria, tem por
escopo a produo e conservao da unidade poltica. Por essa razo, nas resolues
de problemas jurdico-constitucionais deve ser dada primazia aos critrios que favo-
ream a integrao poltica e social produzindo um efeito criador e conservador da
unidade (HESSE, 1998). Ao contrrio do que possa parecer, explica Canotilho (2000), o
princpio no se apoia em uma "concepo integracionista de Estado e da sociedade"
conducente a reducionismos, autoritarismos, fundamentalismos e transpersonalismos
polticos. Aponta para a busca de "solues pluralisticamente integradoras."
Geralmente associado ao princpio da unidade, o efeito integrador considerado
por Mller (2000) apenas um subcaso da interpretao sistemtica e no propria-
mente um princpio da metdica constitucional. Nas raras vezes em que mencionado
nas decises do Supremo Tribunal Federal, atuou como mero reforo argumentativo,
nunca como critrio interpretativo autnomo. s
t

3.1.3. Princpio da concordncia prtica (ou harmonizao) l


O princpio da concordncia prtica impe ao intrprete, nos casos de coliso
entre dois ou mais direitos constitucionalmente consagrados, o dever de coordenar e
combinar os bens jurdicos em conflito, realizando a reduo proporcional do mbito
ii
li

de alcance de cada um deles. A afirmao de bens constitucionalmente protegidos

de outras e incompassvel com o sistema de Constituio rgida. - Na atual Carta Magna 'compete
ao Supremo Tribunal Federal, precipuamente, a guarda da Constituio' (artigo 102, 'caput'), o que
implica dizer que essa jurisdio lhe atribuda para impedir que se desrespeite a Constituio como
um todo, e no para, com relao a ela, exercer o papel de fiscal do Poder Constituinte originrio, a
fim de verificar se este teria, ou no, violado os princpios de direito suprapositivo que ele prprio
havia includo no texto da mesma Constituio. - Por outro lado, as clusulas ptreas no podem
ser invocadas para sustentao da tese da inconstitucionalidade de normas constitucionais inferio-
res em face de normas constitucionais superiores, porquanto a Constituio as prev apenas como
limites ao Poder Constituinte derivado ao rever ou ao emendar a Constituio elaborada pelo Poder
Constituinte originrio, e no como abarcando normas cuja observncia se imps ao prprio Poder
Constituinte originrio com relao as outras que no sejam consideradas como clusulas ptreas, e,
portanto, possam ser emendadas. Ao no conhecida por impossibilidade jurdica do pedido:'; ADI
4.097 AgR/OF, Rei. Min. Cezar Peluso (08.10.2008): "[ ... ] Patente, de~sarte, que o pedido de todo
em todo impossvel, pois implicaria admitir declarao de invalidade de preceito constitucional por
ofensa ora (i) ao direito suprapositivo no positivado (direito natural, consubstanciado em "princpios
naturais e critrios isonmicos, gerais e coletivos da lei de um estado democrtico", vagamente invo-
cados ... ), ora (ii) a norma constitucional positivada, alegadamente de maior hierarquia (como seria o
art. 5. 0 , em relao ao art. 14, 4. 0 , no entendimento do autor). O Supremo Tribunal Federal carece
de competncia para fiscalizar o Poder Constituinte originrio quanto ao dito direito suprapositivo,
esteja este positivado, ou no, na Constituio. Esta Corte tem por misso constitucional precpua
guardar a Constituio da Repblica. Sua competncia est expressamente prevista no art. 102, que
a adscreve estima intra-sistemtica das normas, sem lhe facultar cognio da sua legitimidade ou
justia pr-jurdicas ou suprapositivas:'
5. STF - ADPF 105/AL, Rei. Min. Gil mar Mendes (14.03.2012): "Por um imperativo de segurana jurdica e de
mxima efetividade constitucional, deve-se prestigiar, no presente caso, uma interpretao balizada pelos
vetores hermenuticos da concordncia prtica e da eficcia integradora da Constituio:'
Cap. 9 rlERMENtUTICA CONSTITUCIONAL 137

no de implicar o sacrifcio total de outros tambm consagrados na Lei Maior. 6-7 A


exigncia de concordncia prtica decorre da necessidade de se preservar a unidade
da constituio.
A despeito da advertncia feita por Friedrich Mller (2000) de que tal diretriz
se posiciona contrariamente s tcnicas da sopesamento de valores ou de bens, no
raro, ela empregada na jurisprudnc'a como critrio orientador da ponderao. 8
Robert Alexy (2008b) considera seu modelo de sopesamento de princpios equi-
valente concordncia prtica.

6. STF - MS 26.750/0F, Rei.: Min. Luiz Fux (- 1.11.2013): "Nesses casos, que sob um primeiro ngulo
poderiam ensejar verdadeiras arbitrariedades pelo intrprete, ao optar, em voluntarismo, pela nor-
ma que lhe parecesse merecedcra de maior prestgio, impe-se, como ensina a novel teoria da
interpretao constitucional, a h3rmonizao prudencial e a concordncia prtica dos enunciados
constitucionais em jogo, a fim de que cada um tenha seu respectivo mbito de proteo assegurado,
como decorrncia do princpio d3 unidade da Constituio:'; HC 89.544/RN, Rei. Min. Cezar Peluso
(14.04.2009): "Se, de um lado, a Constitui~o da Repblica, no art. 5. 0 , inc. XXXVlll, letra 'c', proclama
a instituio do jri e a soberan a de seus veredictos, de outro assegura aos acusados em geral o

l contraditrio e a ampla defesa, mm os meios e recursos a ela inerentes (inc. LV, do art. 5. 0 ). Ambas
essas garantias, que constituem clusulas elementares do princpio constitucional do justo processo
da lei (due processo of law), devem ser interpretadas sob a luz do critrio da chamada concordncia

i prtica, que, como se sabe, consiste 'nurra recomendao para que o ap/icador das normas consti-
tucionais, em se deparando com "ituaes de concorrncia entre bens consti.tucionafmente protegidos,
adote a soluo que otimize a rea.'izao dE todos eles, mas, ao mesmo tempo, no acarrete a negao
de nenhum: Noutras palavras, on :!e, nos passos metodolgicos da exegese, se desenhe ou aparea
contradio ou coliso de normas, no se pode, base de precipitada 'ponderao de bens' ou de
'abstrata ponderao de valores'. interpretar e aplicar nenhuma delas custa do pleno sacrifcio da
outra ou outras. Essa decorrncia lgico-jurdica do princpio da unidade orgnica e da integrida-
de axiolgica da Constituio, e cuja ratio juris est em garantir a coexistncia harmnica dos bens
nessa tutelados, sem predomnic terico de uns sobre outros, cuja igualdade de valores fundamenta
o critrio ou princpio da concordncia .. :.
7. Nesse sentido, o entendimento .;dotado pelo Tribunal Constitucional Federal da Alemanha: BVerfGE
93, 1 (KRUZIFIX): Esse conflito entre diversos titulares de um direito fundamental garantido sem
reserva, bem como entre esse cireito fundamental e outros bens constitucionalmente protegidos,
deve ser solucionado segundo o princpio da concordncia prtica (praktische Konkordanz), o qual
determina que nenhuma das posies juridicas conflitantes ser favorecida ou afirmada em sua ple-
nitude, mas que todas elas, o q Janto possvel, sero reciprocamente poupadas e compensadas. [ ... ]
No seria compatvel com o mardamento da concordncia prtica reprimir os sentimentos daqueles
que pensam diferente [no-cris':os] para que os alunos cristos possam, alm da aula de religio
e devoo voluntria, estudar, t3mbm nas matrias laicas, sob o smbolo de sua religio:'; BVerfGE
92, 365: "A participao um critrio evidente para a transferncia do risco de inadimplncia do
salrio do seguro-desemprego ;:ara os trabalhadores, cujos interesses esto em acordo, em grande
parte, com os de seus colegas envolvidos diretamente na disputa trabalhista. t plausvel utilizar .esta
concordncia de interesses como fundam2nto da suspenso do salrio de trabalhadores em penado
parcial:'
8. TRF4 - AG 2008.04.00.016487-1/RS, Rei. Oes. Federal Maria Lcia Luz Leiria, Terceira Turma (!?.E.
21.08.2008): "DIREITO FUNDAMHlTAL SADE. COLISO DE DIREITOS. CRITtRIOS PARA PONOERAAO.
ANALISE DE CASO CONCRETO. 1. O direito fundamental sade encontra-se garantido na Constitui-
o, descabendo as alegaes e e mera programtica, de forma a no lhe e~iccia. 2. A int.erpretao
constitucional h de ter em coni:a a unidade da Constituio, mxima efetividade dos d1re1tos funda-
mentais e a concordncia prtica, que impede, como soluo, o sacrifcio cabal de um dos direitos
em relao aos outros."; TRF4 - AC 1999.70.06.001890-0, Rei. Oes. Federal Dirceu ~e Almeida. s.oares,
Turma Especial (DJ 13.08.2003): "[ ... ] a soluo do impasse, mediante a formulaao de um JUIZO de
concordncia prtica, h de se- estabelecida atravs da devida ponderao dos bens e valores, m
concreto, de modo a que se identifique uma 'relao especfica de prevalncia' entre eles:'
138 CURSO DE DIREITO CONSTITUCIONAL Marcelo Novelino

3.1.4. Princpio da fora normativa


O princpio da fora normativa atua como um apelo ao intrprete, como repre-
sentao de um objetivo a ser perseguido, embora sem disponibilizar proced'men-
tos especficos para atingir tal fim. Nas palavras de Konrad Hesse (1998), cerno a
constituio quer ser atualizada, mas as possibilidades e condies histricas dessa
atualizao se transformam, na resoluo de problemas jurdico-constitucionais deve
ser dada preferncia s solues mais apropriadas a fomentar a otimizao de suas
normas, tornando-as mais eficazes.
Com o objetivo de evitar o enfraquecimento da normatividade constituc'onal,
os princpios da fora normativa e da mxima efetividade tm sido invocados para
desconstituir, por meio de ao rescisria, decises de instncias inferiores j tran-
sitadas em julgado quando baseadas em interpretao divergente da conferida ao
dispositivo pelo Supremo Tribunal Federal. 9

3.1.5. Princpio da mxima efetividade (interpretao,efetiva ou eficincia)


A efetividade atua como um quarto plano da norma - ao lado da existncia,
validade e eficcia -, significando "a realizao do Direito, a atuao prtica d. nor-
ma, fazendo prevalecer no mundo dos fatos os valores e interesses por ela tutelados.
Simboliza a efetividade, portanto, a aproximao, to ntima quanto possvel, entre
o dever ser normativo e o ser da realidade social" (BARROSO, 1996).
Desenvolvido pelo Tribunal Constitucional Federal alemo com base no prircpio
da fora normativa, o princpio da mxima efetividade costuma ser invocado no m-
bito dos direitos fundamentais, a fim de que seja atribudo aos seus dispositi'1os o
sentido capaz de conferir a maior efetividade possvel, visando realizao concreta
de sua funo social.
A mxima efetividade reivindica interpretaes amplas dos dispositivos jus-
fundamentais. Nesse sentido, atua de forma semelhante ao enunciado in dubio pro
libertate, que parte de uma presuno de liberdade a favor do cidado. Para Friedrich
Mller (2000), o emprego de referida diretriz pode se revelar problemtico em re.ao
ao princpio da unidade.

9, STF - RE 328,812 ED/AM, Rei. Min. Gilmar Mendes (06.03.2008): "[,,,]A manuteno de decises das ins-
tncias ordinrias divergentes da interpretao adotada pelo STF revela-se afrontosa fora non1ativa
da Constituio e ao princpio da mxima efetividade da norma constitucional:'; AI 555,806 AoR/MG
Rei. Min. Eros Grau (01.04.2008): "Inaplicabilidade da Smula 343 em matria constitucional, sob p;,na d~
infringncia fora normativa da Constituio e ao princpio da mxima efetividade da norma constitu-
cional:'; ADI 3345/DF, Rei. Min. Celso de Mello (25.08.2005): "A FORA NORMATIVA DA CONSTITUIO DA
REPBLICA E O MONOPLIO DA LTIMA PALAVRA, PELO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, EM MATtRIA DE
INTERPRETAO CONSTITUCIONAL [... ] A interpretao constitucional derivada das decises proferido,s pelo
Supremo Tribunal Federal - a quem se atribuiu a funo eminente de 'guarda da Constituio' 1CF, art.
102, 'caput') - assume papel de essencial importncia na organizao institucional do Estado brasileiro, a
justificar o reconhecimento de que o modelo poltico-jurfdico vigente em nosso Pas confere, Suprema
Corte, a singular prerrogativa de dispor do monoplio da ltima palavra em tema de exegese das 'lOrmas
inscritas no texto da Lei Fundamental:'
Cap. 9 HERMEN~UTICA CONSTITUCIONAL 139

A fim de assegurar a efetividade aos direitos fundamentais, a Constituio


brasileira de 1988 consagrou um conjunto de aes - habeas corpus, habeas data,
mandado de segurana e mandado de injuno - voltadas garantia de seu exerccio,
inclusive nos casos de omisses inconstitucionais, alm de determinar a aplicao
imediata das normas definidoras desses direitos (CF, art. 5. 0 , 1.).

3.1.6. Princpio da conformidade funcional (exatido funcional, correo funcional ou


'Justeza")
O princpio da conformidade funcional orienta os rgos encarregados de inter-
pretar a constituio a agirem dentro de seus respectivos limites funcionais, evitan-
do decises capazes de subverter ou perturbar o esquema organizatrio-funcional
constitucionalmente estabelecido (HESSE, 1998).
Trata-se de diretriz voltada, sobretudo, atuao dos tribunais constitucionais
em suas relaes com os poderes pblicos, sendo atualmente considerada mais como
princpio autnomo de competncia do que propriamente de interpretao constitu-
cional (CANOTILHO, 2000).
Revela-se incompatvel com essa diretriz interpretativa a proposta de mutao
constitucional do papel do Senado quando da declarao de inconstitucionalidade
de leis pelo Supremo em controle difuso-incidental (CF, art. 52, X), restringindo-o
a dar publicidade a tais decises. 10 Na viso de alguns juristas, tambm violaria a
conformidade funcional toda e qualquer atuao do Tribunal como "legislador posi-
tivo".11 Tal entendimento, todavia, no parece ser o mais harmnico com a realidade
constitucional brasileira, sobretudo, ante a consagrao de direitos fundamentais cuja
efetividade depende de atuaes positivas por parte dos poderes pblicos. 12

3.2. Mtodos de interpretao constitucional


Os mtodos tm como objetivo orientar, limitar e racionalizar a atividade in-
terpretativa por meio da fixao de procedimentos e da sistematizao do uso de

1O. A proposta de mutao, formulada pelos fvlinistros Gil mar Mendes e Eros Grau, acabou sendo rejeitada pela
maioria dos' membros do Supremo Tribunal Federal (RCL 4.335/AC, Rei. Min. Gilmar Mendes, 20.03,2014).
11. Dentre os diversos casos nos quais o Supremo atuou como legislador positivo - i.e., no apenas invalidou
uma lei, mas criou uma norma geral e abstrata - podem ser mencionados os referentes ao direito de
greve dos servidores pblicos (MI 708/DF, Rei. Min. Gil mar Mendes, 25.10.2007) e ao direito da gestante
de interromper a gestao nas hipteses de anencefalia (ADPF 54/DF, Rei. Min. Marco Aurlio, 12.04.2012).
12. Ao criticar a transposio irrefletida para o contexto brasileiro de um princpio originariamente formulado
para a realidade constitucional alem, Virgilio Afonso da Silva (2007b) afirma que "o conceito de conformi-
dade fhcional e a ideia de contraposio entre legislao negativa e positiva fariam talvez algum sentido
se a Constituio Brasileira tivesse consagrado apenas os chamados direitos fundamentais clssicos, tambm
chamados de 'direitos negativos'. Como no esse o caso, fica difcil justificar o papel do STF como mero
limite negativo atividade legislativa. Se a Constituio impe prestaes positivas ao legislador e se o
STF o guardio d.a Constituio por excelncia, como justificar a omisso do segundo diante da inrcia
do primeiro? Somente com o apego a uma concepo estanque de separao de poderes, que remonta
poca da Revoluo Francesa, mas que no faz mais sentido h muito tempo:'
140 CURSO DE DIREITO CONSTITUCIONAL Marcelo Novelino

formas de argumentos e de metanormas instrumentais. A partir de um conhecido


artigo elaborado por Ernst-Wolfgang Bkkenfrde, tem sido elencado um conjunto
de mtodos especficos de interpretao constitucional desenvolvidos no direito
alemo. Para Canotilho (2000}, apesar de partirem de premissas diferentes, tais
mtodos so reciprocamente complementares e podem ser.utilizados conjuntamente
na concretizao da constituio. O sincretismo metodolgico criticado por Virglio
Afonso da Silva (2007} por dificultar o desenvolvimento de procedimentos adequados
e realmente aplicveis interpretao constitucional.

3.2.1. Mtodo hermenutico clssico (ou mtodo jurdico)


O mtodo hermenutico clssico, proposto por Ernst Forsthoff, parte da premissa
de que a constituio, por ser uma espcie de lei, deve ser interpretada com base nos
elementos tradicionais (gramatical, sistemtico, lgico e histrico) desenvolvidos por
Savigny para a interpretao de dispositivos legais. A concepo da constituio como
lei (tese da identidade) compreendida como uma conquista do Estado de Direito
e como fundamento de sua estabilidade,. inexistindo qualquer justificativa plausvel
para o desenvolvimento de mtodos especficos. As particularidades constitucionais
devem ser consideradas somente como elemento adicional, no para afastar a utili-
zao dos mencionados cnones.
Os elementos tradicionais, embora importantes para a interpretao consti-
tucional, so insuficientes para a resoluo dos casos de maior complexidade, no
podendo ser olvidado que as reflexes feitas por Savigny tiveram por base institutos
jurdicos prprios do direito privado.

3.2.2. Mtodo cientfico-espiritual


No mtodo cientfico-espiritual, 13 idealizado por Rudolf Smend, a interpretao
deve ter em conta o sistema de valores subjacentes constituio (elemento valora-
tivo), assim como sua importncia no processo de integrao comunitria (elemento
integrativo). Os institutos do direito constitucional devem ser compreendidos em sua
conexo com o sentido de conjunto e universalidade expressos pela constituio,
a qual deve ser interpretada como um togo ("viso sistmica"). Tambm devem ser
levados em considerao fatores extraconstitucionais, dentre eles, a realidade social
captada naquele momento histrico (elemento sociolgico).
A principal diferena em relao aos mtodos positivistas, segundo Bonavides
(1996), o fato de ser extremamente crtico quanto ao contedo constitucional,
apreciado globalmente em seus aspectos teleolgicos e materiais, os quais devem

13. O termo "cientfico-espiritual" resulta de uma traduo imprecisa da denominao utilizada por Forsthoff
(Geisteswissenschaftliche Methode) em conhecido artigo no qual rejeita a concepo integrativa proposta
por Smend.
Cap. 9 HERMENtUTICA CONSTITUCIONAL 141

servir de critrio para a interpretao. Como decorrncia da ntima relao entre


a interpretao constitucional e as cincias sociais, a norma fundamental adquire
uma feio "mais poltica que jurdica", permitindo serem extradas as mais diversas
consideraes conforme o tempo, a poca e as circunstncias.
O desenvolvimento em termos muito vagos, a ausncia de fundamento filosfi-
co-jurdico claro, bem como a indeterminao e mutabilidade dos possveis resultados
obtidos, so algumas das principais crticas feitas a esse mtodo.

3.2.3. Mtodo tpico-problemtico


Theodor Viehweg, com a obra Topik und jurisprudenz (1953), foi decisivo para
retomc::da da tpica no campo jurdico, como forma de reao ao positivismo jurdico
predominante nos meados do sculo XX. Viehweg (1979) compreende a tpica como
uma "'.".:cnica do pensamento problemtico", cujo objeto so raciocnios derivados
de premissas aparentemente verdadeiras, elaboradas com base em opinies ampla-
mente admitidas. Os topai so formas de argumentos extradas de princpios gerais,
decises judiciais, crenas e opinies comuns, cuja principal funo intervir, em
carte auxiliar, na discusso em torno de problemas concretos a serem resolvidos.
Os diferentes argumentos so submetidos a pontos de vista favorveis e contrrias,
com o intuito de se descobrir qual a interpretao mais conveniente: "no lugar do
reflexo entra a reflexo". H um processo aberto de argumentao entre vrios intr-
pretes na busca da adequao da norma ao problema, entendido como "toda questo
que aparentemente permita mais de uma resposta e que requer necessariamente um
entendimento preliminar, de acordo com o qual toma o aspecto de questo que h
que levar a srio e para a qual h que buscar uma resposta como soluo."
O mtodo tpico-problemtico tem como ponto de partida a compreenso pr-
via do problema e da constituio e de apoio o consenso ou o senso comum, os
quais so revelados, e.g., pela doutrina dominante ou pela jurisprudncia pacfica.
Trata-se de uma teoria de argumentao jurdica voltada para o problema e para o
conceito de compreenso prvia, apta a fundamentar um sistema material de direito
em contraposio ao sistema formal do dedutivismo lgico (BONAVIDES, 1996). No
existem respostas corretas ou verdadeiras, mas sim argumentos que se impem pela
fora do convencimento. O compromisso central do intrprete consiste em encontrar
a melhor soluo para o problema apresentado.
Referido mtodo se contrape ao sistemtico por considerar o direito como
disciplina prtica, voltada soluo de problemas concretos. Diante da con~ep_~o
sistemtica atualmente dominante, a tpica tem a proposta de resgatar o rac10crn10
dirigido ao problema, e no norma ou ao sistema. A despeito do carter ass~ste
mtico do pensamento tpico, existem conexes essenciais entre problema e_ s1:t:-
ma. A tpica um procedimento de busca de premissas, ao passo que o rac1oc1mo
sistemtico se apoia em premissas j dadas. Assim, enquanto aquela mostra como
142 CURSO DE DIREITO CONSTITUCIONAL Marcelo Novelino

se acham as premissas, a Lgica as recebe e as elabora (VIEHWEG, 1979). Dentre as


utilidades do mtodo, Bonavides (1996) destaca a capacidade de preencher Lacunas,
de complementar e comprovar os resultados obtidos atravs de outros procedimentos.
As principais crticas so: I) a ausncia de investigao jurisprudencial sria e
profunda; II) a possibilidade de conduzir a casusmos ilimitados e, por consequncia,
gerar insegurana interpretativa, tendo em vista os elementos clssicos de interpre-
tao, assim como a norma e o sistema, serem tratados como simples topai; e III)
a inverso do caminho a ser percorrido pelo i ntrpre:e, o qual deve partir da norma
para a soluo do problema, e no do problema para a busca de normas justificadoras
do resultado pretendido.

3.2.4. Mtodo hermenutico-concretizador


A teorizao fundamental do mtodo hermenutico-concretizador foi desen-
volvida por Konrad Hesse (1998) que, inspirado nas obras de Viehweg e Luhmann,
sistematizou um conjunto de princpios interpretat'vos dirigentes e limitadores a
serem utilizados na coordenao e valorizao dos pontos de vista adotados na
resoluo dos problemas constitucionais. O catlogo compreende os princpios da
unidade da constituio, do efeito integrador, da concordncia prtica, da con-
vivncia das liberdades pblicas, da fora normativa, da mxima efetividad2 e da
conformidade funcional.
O mtodo parte do pressuposto de que, por no haver interpretao constitu-
cional independente de problemas concretos, inteq::retao e aplicao consistem
em um processo unitrio. Assim, a determinao do contedo plurissignificativo dos
enunciados normativos constitucionais deve ser feita "sob a incluso da 'realidade' a
ser ordenada." Os elementos bsicos so: a norma a ser concretizada, a compreenso
prvia do intrprete e o problema concreto a ser resolvido. A concretizao "pressupe
um 'entendimento' do contedo da norma a ser con:retizada", que, por sua vez,
inseparvel da pr-compreenso do intrprete e do problema concreto. A leitura do
1
texto constitucional comea pela pr-compreenso de seu sentido pelo intrprete,
t
cabendo-lhe concretizar a norma a partir da situao histrica igualmente concreta. tr
Em virtude do "pr-juzo" inerente a todo entendimento, a pr-compreenso deve r
ser exposta de forma deliberada e fundamentada, de modo a evitar o arbtrio e o
subjetivismo inconsciente. Os fundamentos da compreenso prvia so estabelecidos
pela teoria da constituio, considerada como condio para compreender a norma
e o problema (HESSE, 1998)
Nas palavras de Bonavides (1996), trata-se de metodologia positivista atenta
realidade concreta, pautada em pensamento problematicamente orientado de teor
emprico e casustico. Ao contrrio do mtodo tpico-problemtico, aqui inexiste
primazia da norma sobre o problema, partindo-se do resultado da concretizao
normativa para a soluo do caso.
Cap. 9 HERMENtUTICA CONSTITUCIONAL 143

3.2.5. Mtodo normativo-estruturante


Inspirado pela tpica, Friedrich Mller (2000) prope uma "metdica estrutu-
rante" desenvolvida para o direito constitucional. Segundo o formulador do mtodo
normativo-estruturante, a indicao dos elementos tradicionais de interpretao como
mtodos da prxis e da cincia jurdica fruto de uma compreenso equivocada da
estrutura da realizao prtica do direito. Ante a impossibilidade de direito e realidade
subsistirem autonomamente, deve-se falar em concretizao, e no em interpretao,
sendo esta considerada apenas um dos elementos, embora dos mais relevantes, do
processo de concretizao da norma.
Por fornecerem complementarmente os componentes necessrios deciso
jurdica, na concretizao normativa o operador deve considerar tanto os elementos
resultantes da interpretao do programa normativo (conjunto de domnios lingusti-
cos resultantes da abertura semntica proporcionada pelo texto do preceito jurdico,
ou seja, a diversidade de sentidos semanticamente possveis do comando lingustico
insculpido no texto) quanto os decorrentes da investigao do domnio normativo
(conjunto de domnios reais, fticos, abrangidos em funo do programa normativo,
isto , a realidade social que o texto intenta conformar). O resultado do conjunto
formado pelo programa normativo e pelo mbito normativo a norma jurdica, que
deve ser formulada de maneira genrica e abstrata (MLLER, 2000).
Mller (2000) faz uma distino entre a norma e o texto normativo. O texto
no possui normatividade; no lei, mas apenas a forma da lei; atua como diretriz e
limite das possibilidades legais de uma determinada concretizao material do direito
(funo diretiva e limitativa). A normatividade, como um processo estruturado que
se manifesta nas decises prticas, no decorre somente do texto da norma, mas
tambm de numerosos textos que transcendem o seu teor literal, como os materiais
legais, os manuais didticos, os comentrios e estudos monogrficos, os precedentes
judiciais e o material fornecido pelo direito comparado. O texto s toma sentido
1 quando colocado numa operao ativa de concretizao.
A concretizao das normas feita por meio dos elementos clssicos desenvol-
vidos por Savigny, aliados a alguns elementos adicionais, divididos em dois grupos:
o primeiro abrange os recursos do tratamento do texto da norma; o segundo, os
passos de sua concretizao.
Os elementos metodolgicos compreendem os elementos tradicionais da inter-
pretao (gramatical, histrico, gentico, sistemtico e teleolgico), os princpios
de interpretao da Constituio, entendidos como subcasos das regras tradicionais
(efeito integrador, princpio da unidade, concordncia prtica, fora normativa ... ) e
os problemas da Lgica formal e da axiomatizao no direito constitucional. Em razo
da ausncia de normatividade, nunca se poder estabelecer uma ordem hierrquica
vinculante entre esses elementos metdicos, tendo fracassado todas as tentativas
nesse sentido.
144 CURSO DE DIREITO CONSTITUCIONAL Marcelo Novelino

O processo de aplicao do direito deve utilizar dados da sociologia, da cincia


poltica, da economia, alm de outros exigidos pelo mbito normativo da prescrio
a ser concretizada. Os elementos do mbito da norma so fecundos e possuem um
peso decisivo para a concretizao, motivo pelo qual "a prxis jurisprudencial de
tribunais constitucionais tem um valor paradigmtico em termos de conhecimento".
O mbito da norma no consiste na soma de fatos, mas em um "nexo formulado em
termos de possibilidade real de elementos estruturais que so destacados da reali-
dade social na perspectiva seletiva e valorativa do programa da norma e esto, via
de regra, conformados de modo ao menos parcialmente jurdico" (MLLER, 2000).
Os elementos dogmticos compreendem a doutrina e a jurisprudncia que, por
serem estruturadas linguisticamente, tambm necessitam de interpretao.
Os elementos de tcnica de soluo buscam, pelo caminho da tpica, pontos
de vista problematicamente orientados com a finalidade de encontrar a espcie de
estruturao e argumentao no texto da deciso. Por serem aspectos tericos,
dogmtico-construtivos e de poltica jurdica ou constitucional, tais pontos de vista
devem funcionar como fatores auxiliares, sem conduzir a suposies e resultados
independentes ou contrrios s normas.
Os elementos tericos contribuem, sobretudo, para a pr-compreenso em
teoria da constituio, produzindo efeitos decorrentes da fora caracterizadora de
determinadas posies metdicas fundamentais das prprias teorias do direito, do
Estado e da Constituio, tais como o positivismo, o decisionismo, o normologismo
e o sociologismo.
Os elementos de poltica constitucional fornecem valiosos pontos de vista ma-
teriais para a compreenso e implementao prtica de normas constitucionais, com
referncia ponderao das consequncias e considerao valorativa de contedos.
Os elementos metodolgicos, do mbito da norma e dogmticos, por estarem
em relao direta com a norma, so considerados hierarquicamente superiores aos
demais. Segundo Bonavides (1996), esse um ponto falho do mtodo normativo-es-
truturante que, aps se abrir para a realidade, tem sua ltima postulao assentada
numa estrutura jurdica limitativa.

3.2.6. Mtodo concretista da constituio aberta


A preocupao central da tese desenvolvida por Peter Hberle (1997) se afasta
das questes essenciais tradicionalmente trabalhadas pela teoria da interpretao
constitucional, quais sejam as tarefas (justia, equidade, segurana jurdica, previsi-
bilidade, clareza metodolgica, capacidade de consenso, correo funcional, formao
de unidade), os objetivos e os mtodos a serem utilizados no processo interpretativo.
O foco de seu trabalho no est direcionado para os procedimentos a serem utilizados
na interpretao constitucional, mas sim para os sujeitos que dela participam. Hberle
defende a necessidade de ampliao do crculo de intrpretes da constituio, como
Cap. 9 HERMENUTICA CONSTITUCIONAL 145

consequncia da necessidade de integrao da realidade no processo de interpreta-


o constitucional. Quanto mais pluralista for a sociedade, mais abertos devem ser
os critrios interpretativos. Ao sustentar que no apenas o processo de formao
da constituio pluralista, mas tambm todo o seu desenvolvimento posterior, o
jurista alemo rompe com o modelo hermenutico clssico construdo a partir de uma
sociedade fechada e dirigido intencioralmente compreenso do sentido de um texto.
Na busca de um modelo adequado para as sociedades democrticas, pluralistas
e abertas, Hberle (1997) afirma nJ ser possvel estabelecer um elenco fechado
de intrpretes, pois no apenas os rgos estatais, mas tambm os cidados e os
grupos sociais (igrejas, sindicatos ... ) esto potencialmente vinculados ao processo de
interpretao constitucional. Partindc da premissa de que "a teoria da interpretao
deve ser garantida sob a influncia da teoria democrtica", sustenta que em uma
democracia liberal a interpretao desenvolvida pelos rgos jurisdicionais, por mais
importante que seja, no a nica possvel. Em um sentido amplo, todo aquele que
vive no contexto regulado por uma ncrma constitucional seria um legtimo intrprete
ou, ao menos, um cointrprete, ror subsistir sempre a responsabilidade da jurisdio
constitucipnal de dar a ltima palavra ;obre como a constituio deve ser interpretada.
Tendo em conta que a constituio estrutura no apenas o Estado em sentido
estrito, mas tambm a prpria esfera pblica, dispondo diretamente sobre a organiza-
o da sociedade e de setores da vida privada, as foras sociais devem ser integradas
ativamente como sujeitos da interpretao e no tratadas apenas como seu objeto.
Ademais, em uma sociedade aberta o processo constitucional formal no a nica
via que leva interpretao da Lei Maior, existindo diversos problemas em torno
da constituio que sequer chegam Corte Constitucional. Por tais razes, Hberle
(1997) considera que a limitao da hermenutica constitucional aos intrpretes
"oficiais" representaria um "empobrecimento ou um autoengodo".
Entre os riscos suscitados pelo alargamento extremo do crculo de intrpretes,
fazendo de todos a um s tempo o seu objeto e sujeito, est a possibilidade de que
interpretaes divergentes resultem na quebra da unidade da constituio e no en-
fraquecimento de sua fora normafr.a. Para Bonavides (1996), o mtodo concretista
da constituio aberta exige um sl'do consenso democrtico, instituies fortes e
uma cultura poltica desenvolvida, pressupostos no encontrados em sistemas sociais
e polticos subdesenvolvidos ou em desenvolvimento.
No controle de constitucionalidade brasileiro, a partir de uma concepo do
direito processual constitucional como parte do direito de participao democrtica,
foram introduzidos dois importantes instrumentos de abertura da interpretao cons-
titucional: a figura do amicus curiae e a realizao de audincias pblicas, de modo a
possibilitar efetiva comunicao entre os diversos participantes do amplo processo de
interpretao constitucional. Tais previses tm como escopo o aperfeioamento dos
instrumentos de informao, bem como o alargamento da participao da sociedade
no processo constitucional, plualizando o debate e conferindo maior legitimidade
democrtica e social s decises do Supremo Tribunal Federal.
146 CURSO DE DIREITO CONSTITUCIONAL Marcelo Novelino

4. CONTRIBUIES DA DOUTRINA NORTE-AMERICANA


O debate hermenutico norte-americano, antes restrito disputa entre vises
conservadoras e progressistas, avanou significativamente nas ltimas dcadas com
o surgimento de teorias mais sofisticadas. Baseadas em diferentes vises sobre o
papel dos juzes e os limites legtimos de sua atividade interpretativa, as principais
concepes tericas tm como foco central o tipo de postura - e no de ferramen-
ta metodolgica - a ser adotada pelo intrprete. Alguns dos argumentos e ideias
subjacentes a essas teorias fornecem valiosas contribuies para a formulao de
parmetros capazes de orientar e limitar a interpretao constitucional desenvolvida
pelo Poder Judicirio.

4.1. lnterpretativismo x no interpretativismo


O interpretativismo compreende concepes tericas que, embora distintas,
possuem como ponto em comum uma viso mais conservadora da interpretao
constitucional, a qual deve ser pautada pela vontade' originria dos formuladores
da constituio (originalismo) ou pelos elementos contidos no texto constitucional
(textualismo ).
Robert Bork (1993), um dos smbolos do ativismo judicial conservador nos
Estados Unidos, adota a postura origina/isto ao sustentar que os magistrados devem
seguir o entendimento original dos criadores da constituio, por ser o sentido pre-
tendido pela sociedade daquela poca. Sendo a lei resultante das palavras utilizadas
pelo legislador, deve-lhe ser atribudo o sentido ordinariamente expresso por elas.
Assim como em outros textos legais, na interpretao constitucional se deve buscar
"o significado originrio das palavras", revelado por meio da leitura do documento
e de sua histria.
Frank Easterbrook (2008) atribui ao originalismo um papel vital na prtica cons-
titucional ao lado do pragmatismo. Considera que, em razo das diferentes constries
impostas aos poderes pblicos, essas teorias devem ser adotadas de acordo com o
tipo de Poder: o Judicirio deve adotar o originalismo, enquanto o Legislativo deve
se pautar pela viso pragmtica. As regras de interpretao no devem ser entendidas
de forma unitria, mas adaptveis constituio e ao papel do ator. Considerando
a diferena do papel desempenhado pelos juzes em relao aos atores polticos, a
interpretao judicial deve ser conforme a lei, e no pautada pela teoria poltica ou
moral do intrprete.
As principais diretrizes do originalismo, voltadas restrio da margem de ao
dos juzes e promoo da democracia, so: I) o respeito absoluto vontade do
constituinte histrico; II) a utilizao somente de "princpios neutros" (WECHSLER,
1959) formulados pelo constituinte; III) a interpretao limitada ao previsto ou
contemplado como possvel pelo constituinte histrico, de forma a efetivar sua
mensagem, sem acrscimo de direitos no previstos originariamente no texto; IV) a
Cap. 9 HERMEN~UTICA CONSTITUCIONAL 147

impossibilidade de afastamento da mensagem do constituinte histrico por magis-


trados, sob pena de invaso das competncfas constitucionais e de atentado contra
a soberania popular (SAGS, 2007).
Parte dos interpretativistas defende o respeito absoluto ao texto constitucional.
Diversamente dos originalistas, preocupados em descobrir a inteno do legislador,
os textualistas perseguem o significado da lei. A interpretao deve utilizar apenas
ingredientes contidos na constituio, sendo o papel dos juzes limitado aplicao
de seu texto, sem modific-lo. Magistrados no esto autorizados a elaborar "novas
leis" ou perseguir fins mais amplos que os textualmente contemplados, mesmo quando
consideram necessrio.
Para Anton~n Scalia (1997) o textualismo uma concepo formalista ("Vida longa
ao formalismo. E isso que faz do governo um governo das leis e no dos homens"),
embora diversa do literalismo, pois o texto normativo no deve ser interpretado de
maneira restritiva ou leniente, e sim de modo a abranger tudo o que razoavelmente
significa, respeitados os limites impostos pelo significado das palavras. O juiz da
Suprema Corte estadunidense, apontado como um dos principais expoentes dessa
postura conservadora, afirma:
Para ser um textualista de boa reputao, no preciso ser demasiadamente
estpido a ponto de no perceber os efeitos sociais mais amplos para os quais
uma Lei (ou poderia ser) concebida para ser empregada; nem demasiadamente
inflexvel para no perceber que novos tempos exigem novas leis. Basta manter
a crena de que os juzes no tm autoridade para perseg\lir esses fins mais
amplos ou elaborar essas novas Leis.

No sentido oposto, os adeptos do no interpretativismo adotam posies mais


progressistas. Defendem o direito de cada gerao viver a constituio a seu modo,
descabendo ao legislador constituinte do passado impor seus valores, de modo absoluto,
sociedade atual. Por isso, os magistrados tm a obrigao de desenvolver e atualizar
o texto constitucional para serem atendidas as exigncias do presente, cabendo-lhes
descobrir os valores consensuais existentes no meio social e projet-los na interpre-
tao. Tal perspectiva confere ao Poder Judicirio um papel de protagonismo nas
mudanas sociais e na incorporao de novos direitos constituio (SAGS, 2007).

4.2. Teoria do "reforo da democracia"

A teoria proposta por John Hart Ely, na obra Democracy and distrust, baseia-se
na noo de "reforo da democracia" (democracy-reinforcement), cabendo aos magis-
trados, como papel principal, a proteo de direitos indispensveis (pr-condies)
ao bom funcionamento da democracia, bem como de grupos em situao de risco
resultante da insuficincia do processo democrtico.
A jurisdio constitucional deve deixar a democracia seguir o seu curso regular,
atuando apenas nos casos de mau funcionamento, a fim de desobstruir os canais
148 CURSO DE DIREITO CONSTITUCIONAL Marcelo Novelino
1
de mudana do processo democrtico. Isso ocorre, segundo Ely (1980), quando o r
processo democrtico torna-se indigno de confiana, como nos casos em que (I)
partidos dominantes sufocam os canais de mudana poltica a fim de assegurar
~
sua permanncia dentro - e a dos demais partidos fora - do Poder; ou, ainda, nas
hipteses em que, (II) embora a voz ou o voto no sejam efetivamente negados a
ningum, as vises representativas da maioria sistematicamente colocam em des-
1
vantagem alguma minoria por simples hostilidade ou preconceito, recusando-se o !
reconhecimento de interesses em comum e negando-se a proteo oferecida a outros
grupos pelo sistema representativo. Representantes da maioria so as pessoas menos
!:
confiveis para identificar situaes dessa natureza.
A partir de uma concepo procedimental de democracia, o Judicirio deve agir
para assegurar a regular participao poltica de todos, evitando desvirtuamentos do
processo democrtico, mas sem interferir diretamente no mrito das escolhas feitas
pelos poderes pblicos. Ao rejeitar o argumento de serem juzes nomeados e vita-
lcios so mais indicados para refletir os valores convencionais que representantes
eleitos democraticamente, Ely (1980} argumenta no ter a constituio consagrado o
sufrgio universal "para que os valores dos juristas de primeira classe prevalecessem
sobre as decises populares."
Nos estados democrticos, a escolha dos valores predominantes deve ser feita
por representantes eleitos, pois caso a maioria no concorde, tem a possibilidade de
eleger outros. Em sntese: na adjudicao constitucional, o papel do juiz deve ser
anlogo do rbitro de futebol, ou seja, ele tem o dever de agir quando as regras
do jogo so violadas a fim de evitar vantagens indevidas, mas no pode interferir
no resultado da partida.

4.3. Minimalismo e maximalismo


Cass Sunstein (2001) aponta vantagens e desvantagens de dois tipos de decises
judiciais: as minimalistas e as maximalistas.
O termo minimalismo identifica decises desprovidas de formulao de regras
gerais e teorias abstratas, voltadas apenas ao estritamente necessrio para a resoluo
de litgios particulares. Decises minimalistas, caracterizadas pela superficialidade
(shallowness) e estreiteza (narrowness), justificam-se por motivos diversos, dentre
eles, os de que os tribunais devem: (I) decidir apenas -as questes estritamente ne-
cessrias resoluo da controvrsia; (II) evitar decidir casos que ainda no estejam
suficientemente "maduros" ("ripe"); (III) evitar emitir opinies consultivas; (IV)
respeitar os precedentes judiciais (holdings), mas no necessariamente as opinies
pessoais secundrias expressas na deciso (dieta); (V) exercer a "virtude passiva" de
manter o silncio sobre as grandes questes cotidianas.
Para Sunstein (2001}, "todas essas ideias envolvem o uso construtivo do silncio",
sendo que, no raro, os juzes evitam emitir pronunciamentos por razes pragmticas,
estratgicas ou democrticas. To importante quanto estudar o que os juzes dizem,
Cap. 9 HERMENtuTICA CONSTITUCIONAL 149

examinar o que no dizem e por que no dizem. A adoo de posturas minimalis-


tas, ao deixar o mximo possvel de questes controvertidas em aberto, promove a
democracia por diminuir a interferncia judicial no processo poltico, permitindo a
resoluo desses temas na esfera democrtica.
1 Dentre as vantagens esto a reduo dos encargos das decises judiciais, a
diminuio do risco de erro judicial, a viabilidade de solues concretas independen-
temente da amplitude da controvrsia sobre os valores em jogo, a maior flexibilidade
para futuras decises e o fomento do pluralismo.
O maximalismo, por seu turno, refere-se s decises formuladoras de regras gerais
para julgamentos futuros e voltadas a fornecer justificativas teoricamente ambicio-
sas para os resultados. Ao contrrio das decises minimalistas, caracterizam-se pela
profundidade (depth) e amplitude (width), o que no significa decidir, em todos os
casos, tudo o que possa ser decidido. Sunstein (2001} considera o maximalismo uma
boa cpo para os casos de inadequado funcionamento do processo democrtico, de
desconfiana nas demais instituies ou nas situaes marcadas pela necessidade
de planejamento antecipado. Alm disso, decises maximalistas, quando proferidas
por tribunais constitucionais, tornam o direito mais previsvel e reduzem o risco de
decises equivocadas em instncias inferiores.
Sunstein (2001} faz o seguinte balano das duas formas de deciso:
Vale a pena tentar uma soluo ampla e profunda (1) quando os juzes tm
uma confiana considervel nos mritos da soluo, (2) quando a soluo pode
reduzir o custo da incerteza futura para os tribunais e litigantes, (3) quando o
planejamento prvio importante, e (4) quando uma abordagem maximalista
for capaz de promover os objetivos democrticos, seja criando as condies
para a democracia, seja impondo bons incentivos a serem correspondidos pelos
polticos eleitos. O minimalismo se torna mais atraente (1) quando os juzes
esto atuando em meio a uma incerteza factual ou moral (constitucionalmente
relevante) e as circunstncias so rapidamente modificadas, (2) quando qualquer
soluo parece ser embaraosa (confounded) para os casos futuros, (3) quando
a necessidade de planejamento antecipado no parece persistente, e (4) quando
as condies prvias para o autogoverno democrtico no esto em jogo e os
objetivos democrticos no podem ser promovidos por um julgamento baseado
em regras (rule-bound judgment).

A despeito da ntida preferncia pelo minimalismo judicial, visto como nico


caminho possvel para a convergncia mnima nos casos envolvendo questes alta-
mente controversas, Sunstein (2001} afirma ser um exagero consider-lo sempre a
melhor opo, devendo a escolha entre as diferentes alternativas ocorrer com base
em uma srie de consideraes contextuais.

4.4. Pragmatismo jurdico


O pragmatismo jurdico possui variadas verses, as quais no correspondem ne-
cessariamente a uma aplicao simples e direta do pragmatismo filosfico atividade
150 CURSO OE DIREITO CONSTITUCIONAL Marcelo Novelino

jurisdicional. Na verso defendida por Richard Posner (2003) o pragmatismo jurdico


tem como ncleo a "adjudicao pragmtica", segundo a qual a deciso deve vi-
sar o resultado mais razovel, levando em considerao no apenas consequncias
decorrentes do caso especfico, mas tambm as sistmicas em seu sentido mais
amplo. A deciso pragmtica baseada em fatos e consequncias, mais do que em
conceitualismos, generalidades ou dedues silogsticas. Segundo Posner (2003), o
pragmatismo jurdico simptico s teorias de natureza emprica e avesso ao uso
de teorias morais e polticas abstratas para orientar a tomada de deciso judicial.
O mtodo adotado para verificar se o fato est ou no abrangido pela norma
dividido em duas etapas. A primeira consiste em definir o objetivo da norma, a ser
buscado pelo juiz no apenas no sentido do texto normativo, mas tambm na realidade
social por ele conformada. Em seguida, deve ser escolhido o melhor resultado para
alcanar tal finalidade, sem ignorar o compromisso legislativo subjacente norma
nem permitir a dissoluo da legislao por contingncias imprevistas. Identificado
o propsito, a norma pode ser reformulada em termos prticos (POSNER, 2008).
Segundo Posner (2008), no se deve criar expecttivas excessivas em relao
ao pragmatismo, o qual "no uma mquina de produzir respostas comprovadamen-
te corretas" para as questes jurdicas. Casos semelhantes podero ser tratados de
maneiras divergentes, pois diferentes juzes iro atribuir pesos distintos s conse-
quncias e estas sero prognosticadas de forma diversa. O pragmatismo no tem a
pretenso de conduzir resposta mais correta; contenta-se com decises razoveis,
tendo em conta os interesses conflitantes no caso em questo. A discricionariedade
judicial deve ser limitada, mas no completamente eliminada.
Dentre os elementos centrais da concepo adotada por Posner (2003), trs
podem ser destacados.
O primeiro a nfase nas consequncias, compreendida no apenas como a
ateno s melhores consequncias imediatas do caso, mas tambm s futuras con-
sequncias sistmicas, includo o respeito s leis e aos precedentes. Por serem os
materiais mais importantes da deciso judicial, as consequncias benficas da adeso
s normas legais e jurisprudenciais tambm devem ser sopesadas pelo juiz. O prag-
matismo jurdico, todavia, no se confunde com o consequencialismo, pois em um
sistema pragmtico de adjudicao devem ser preservadas certas posturas formalistas,
sobretudo no sentido de decidir baseado mais em regras que em princpios. Ademais,
por razes prticas e jurisdicionais o juiz no obrigado, nem est autorizado . a ter
em conta todas as possveis consequncias de suas decises.
Outro elemento relevante a razoabilidade ("reasonableness"), considerada o
"critrio final" de um julgamento pragmtico. O juiz deve buscar proferir a deciso
mais razovel possvel, sopesando suas vantagens e desvantagens. Isso significa levar
em considerao no apenas as consequncias especficas da deciso, mas tambm o
material jurdico convencional, a preservao dos valores do Estado de Direito, alm
de outras consideraes de ordem psicolgica e prudencial.
Cap. 9 HERMENWTICA CONSTITUCIONAL 151

O terceiro elemento o carter prospectivo. Ao contrrio do formalismo, vol-


tado para o passado (a deciso deve ter um "pedigree"), o pragmatismo jurdico
uma teoria voltada para o futuro, sendo a adeso s decises anteriores vista como
necessria para alcanar objetivos sociais relevantes, mas no como dever tico de
coerncia e consistncia.
Posner considere inexistir qualquer procedimento analtico geral que diferencie
o raciocnio jurdico de qualquer outro raciocnio prtico, mas no endossa a tese
propalada por adeptos do realismo jurdico 14 e do criticai legal studies 15 de que os
juzes decidem casos de forma idntica aos legisladores e outros polticos. Embora a
distncia entre eles seja menor do que a retratada pelo formalismo jurdico, 16 equi-
parar direito e poltica - ou adjudicao e legislao - um equvoco resultante de
desinformao.
A despeito de sua pretenso normativa, o pragmatismo jurdico identifica as"
pectos relevantes da realidade decisria e descreve um modelo de comportamento
adotado por boa parte dos juzes nos Estados Unidos.

4.5. A leitura moral da constituio


Dentre as abordagens contemporneas de maior influncia est a formulada por
Ronald Dworkin (1977) na qual prope um modelo de policies, principies e rules em
contraposio ao modelo de regras. 17 Nessa concepo, os princpios desempenham
papel fundamental na tomada de deciso, sobretudo, nos casos difceis (hard cases)
envolvendo questes constitucionais com fatos no previstos em regras especficas.
Dworkin (2005) refuta a tese de serem direito e poltica exatamente a mesma coi-
sa, mas considera irrealista a noo jurdica tradicional de pertencerem a mundos

14. O realismo jurdico, movimento jusfilosfico extremamente ctico em relao s normas jurdicas e pos-
sibilidade de fundament-las ("o Direito o que os juzes dizem ser"), teve seu auge na prtica jurdica
norte-americana entre as dcadas de 1920 e 1950. Entre seus principais idealizadores est Oliver Wendell
Holmes. justice da Suprema Corte dos EUA entre 1902 e 1932. Apontando como o programa implcito do
realismo jurdico "o estudo objetivo da lei como um instrumento para alcanar fins e no contexto de uma
sociedade em mudana'; Hessel Yntema destaca os pontos de partida deste movimento, dentre os quais
esto: a noo de criao judicial de direito; a concepo do direito como um meio para alcanar fins
sociais; a insistncia no estudo objetivo dos problemas jurdicos; a desconfiana das normas jurdicas como
descries de como o direito funciona ou realmente dirigido, e, particularmente, de sua confiabilidade
como prognstico de deciso; insistncia sobre a necessidade de um estudo mais preciso das situaes
jurdicas ou decises em categorias estritas" (BUSTAMANTE, 2007).
15. O criticai legal studies ("estudos criticas do direito") uma escola terica que, inspirada no realismo jurdico,
surgiu a partir do movimento dos direitos civis na dcada de 60, nos Estados Unidos, onde teve forte
influncia, sobretudo no final d dcada de 1980. Uma de suas ideias centrais a defesa de uma inter-
pretao politicamente engajada do direito. Um dos expoentes deste movimento (os denominados crits)
o brasileiro Roberto Mangabeira Unger.
16. O formalismo jurdico, que teve o seu auge entre 1870 e 1920, considera o direito como algo autnomo,
abrangente e logicamente determinado, caractersticas necessrias e suficientes para permitir aos juzes
deduzir, por meio de uma atividade puramente mecanica, os nicos resultados corretos.
17. Sobre o tema, ver Captulo 6 (item "Critrio distintivo proposto por Ronald Dworkin").
152 CURSO DE DIREITO CONSTITUCIONAL Marcelo Novelino

inteiramente distintos e independentes, bem como de ser possvel evitar qualquer


interferncia das preferncias polticas dos juzes em suas decises. Odesenvolvimento
da poltica constitucional prejudicado pela falsa crena de que se os juzes no
fossem to sedentos pelo poder usariam estratgias de interpretao politicamente
neutras (DWORKIN, 2006c).
A leitura moral no considera as convices pessoais de justia nocivas a in-
terpretao, desde que abertamente reconhecidas, expostas e defendidas de forma
honesta. Para Dworkin (2006c), qualquer tentativa de se impor limites puramente
mecnicos ou semnticos para a resoluo de casos difceis ser infrutfera, razo
pela qual as verdadeiras restries devem ser buscadas no nico lugar onde podem
ser realmente encontradas: em "bons argumentos". Os juzes no podem dizer que a
constituio expressa suas prprias opinies ou um juzo moral particular qualquer, a
menos que sejam coerentes, "em princpio, com o desenho estrutural da constituio
como um todo e tambm com a linha de interpretao constitucional predominante
seguida por outros juzes no passado." A leitura moral no proposta para toda e
qualquer interpretao. Dirige-se especificamente aos dispositivos constitucionais
formulados em linguagem "especialmente abstrata" ou na forma de "princpios morais"
de decncia e justia. Tambm no se destina soluo de todos os tipos de casos,
mas apenas daqueles contendo questes constitucionais novas ou controversas. Nos
demais, Dworkin (2006c) prope a utilizao de um "clculo de resultados" no qual
a estrutura mais adequada ser a capaz de melhor assegurar o respeito s condies
democrticas.
Para o saudoso jusfilsofo estadunidense, os juzes adotam a leitura moral
na medida em que seguem qualquer tipo de estratgia coerente para interpretar a
constituio, sendo que as diferentes compreenses dos "grandes valores morais"
inseridos no texto constitucional fornecem a melhor explicao para as diferenas
entre os padres decisrios liberais e conservadores: juzes com convices polticas
mais conservadoras tm uma tendncia natural para interpretar os princpios cons-
titucionais abstratos de maneira conservadora, enquanto os juzes com convices
mais liberais tendem a interpretar os mesmos princpios de maneira liberal.
Ao reconhecer a impossibilidade de neutralidade dos juzes em relao s gran-
des questes constitucionais, Dworkin (2006c) adverte que o Senado deve "negar a
confirmao aos indicados cujas convices sejam demasiadamente idiossincrticas ou
que se recusem a declar-las com franqueza." No obstante, Dworkin (2005) conside-
ra "tosca" a tese do realismo jurdico de que os juzes decidem questes complexas
simplesmente com base em suas convices polticas, como se fossem legisladores.
Em primeiro lugar, por ignorar um limite determinante para as decises judiciais, de
acordo com o qual "os juzes devem impor apenas convices polticas que acreditam,
de boa-f, poder figurar numa interpretao geral da cultura jurdica e poltica da
comunidade." Pode haver discordncias razoveis acerca de quais convices polticas
satisfazem essa condio, mas algumas seguramente no passam pelo teste por no
se prestarem "interpretao geral coerente" exigida pelo direito. Em segundo lugar,
Cap. 9 HERrv'.ENfUTICA CONSTITUCIONAL 153

por obscurecer uma distino entre dois tipos de argumentos fundamentais para a
teoria jurdica: os argumentos de princpios e os argumentos de poltica. 18 Ajurisdio
se distingue da atividade legislativa essencialmente por sua atuao como frum de
princpio, ou seja, como lcus no qual as decises devem se basear em argumentos
de princpio. Vale dizer: a influncia das "convices pessoais de justia" dos juzes
deve ser admitida somente em questes de princpio, no em questes de poltica.
O empreendimento interpretativo deve ser restringido tanto pela integridade do
direito, quanto por aspectos semnticos e histricos. A integridade do direito exige
que as normas da comunidade sejam criadas e interpretadas de modo a expressar "um
sistema nico e coerente de justia e equidade na correta proporo", algo possvel
apenas em uma "comunidade de princpios". 19 A integridade possui trs dimenses.
A dimenso principiolgica exige decises judiciais determinadas por princpios, e
no por acordos, estratgias ou acomodaes polticas. A dimenso vertical impe
ao juiz o dever de demonstrar a coerncia de sua afirmao com os precedentes e
com as principais estruturas do arranjo constitucional ao qual pertence. A dimenso
horizontal impe ao juiz conferir ao princpio aplicado a devida importncia em
pleitos subsequentes (DWORKIN, 1988).
A importncia da consistncia narrativa na interpretao jurdica destacada
por uma metfora na qual Dworkin (1988} compara a complexid.ade da tarefa juris-
dicional de decidir casos difceis ao papel desempenhado por vrios autores quando
da elaborao de um romance em cadeia (chain novel). O romance em srie escrito
por um grupo de autores, cabendo a cada um deles interpretar o captulo recebido
para escrever, tendo em conta um conjunto de princpios coerentes que assegurem
a integridade do texto, novo captulo a ser acrescentado ao material do romancista
seguinte, e assim por diante'. Nesse empreendimento coletivo, cada um deve escrever
seu captulo de modo a colaborar da melhor maneira possvel para a continuidade
e desenvolvimento de um romance unificado. A metfora do "romance em cadeia"

18. Os argumentos de poltica se referem persecuo de objetivos coletivos considerados relevantes para o
bem-estar da comunidade como um t~do, ao passo que os argumentos de princpio justificam determinadas
decises por demonstrarem que estas respeitam ou asseguram direitos de indivduos ou de determinados
grupos.
19. Dworkin (1988) faz uma distino entre trs modelos de comunidade. Na comunidade de fato as pessoas
no se sentem vinculadas por nenhum interesse especial referente justia e equidade para com os demais
membros da coletividade, a no ser como meio para alcanar seus prprios objetivos (postura estratgica).
Na comunidade de regras, parte-se do pressuposto de que os membros de uma comunidade poltica acei-
tam o compromisso geral de obede::er a regras estabelecidas a partir no de um compromisso comum de
princpios, mas de um acordo entre interesses ou pontos de vista antagnicos. Apesar do interesse especial
dos membros no sentido de que "cada pessoa receba o benefcio integral de quaisquer decises polticas
que de fato tenham sido tomadas na esfera dos acordos polticos vigentes': os membros so livres para
agir politicamente de uma forma qLase to egosta quanto em uma comunidade de fato. Por sua vez,
na comunidade de princpios as pesscas so consideradas como pertencentes a uma comunidade poltica
genuna por aceitarem que "so governadas por princpios comuns e no apenas por regras criadas por um
acordo poltico". Para essas pessoas a politica vista como uma arena de debates "sobre quais princpios
a comunidade deve adotar como sis:ema, que concepo deve ter de justia, equidade e justo processo
legal'; e no um locus no qual cada L m tenta fazer valer suas convices pessoais da maneira mais ampla
possvel:'
CURSO DE DIREITO CONSTITUCIONAL Marcelo Novelino
154

"d l d "integridade do direito", evidenciando a import~cia da


corresponde ao i .ea . , es prtica revelada pela histria, sem deixar de
. l - de Legisladores e Juiz . ,
vrncu aao _ d d de sua projeo para outros casos futuros. 0s JUizes
lado a compreensao ~ equa tt. o da integridade "decidem casos difceis tentando
. ideal rnterpre a w ' . . d
que aceitam o . t rente de princpios sobre os direitos e deveres as
m algum conJUn o coe . . 'd"
encontrar, e . t _ da estrutura poltica e da doutrina JUri ica oe sua
elhor rnterpre aao . . - . d
pessoas, a m l - d controvrsias no se deve cnar decisoes a partir o
comum a e. "d d " Na reso uao e ' .
d zir as decises anteriores. Deve-se escolher o repre-
implesmente repro u . d
na da, nem s d _ l "tura mais adequada da cadeia de prece entes a ser
. . . l que proce e a ei . .
sentante inicia . t d unidade que deve orientar a tarefa rnterpretatwa.
continuada e estar conscien e a . .
o linguagem empregada no texto constitucio-
. portantes e lemen tos S 2 . .
Outros im h. t, . os subiacentes. A interpretao, alm de partir daqui.o que
1

na l e Os aspectos . 1s ,,oncd J
basear em informaes especi'fi cas acerca de ' quem
"
os au ore t s disseram
. " ' eve " se qual determinadas palavras foram emprega das. Deve
. ,, bre 0 contexto no . . . h
disse e so o dos princpios morais constitucionais que mel or se encaixe
ser buscada a con.ce~. d , elemento indispensvel para a descoberta do que os
. t da historia o pais, . l
no conJun o t quiseram dizer quando usaram determinadas pa avras.
u; ers) supostamen e _
autores vram _ . h" t' ricos so fundamentais para a compreensao do texto
t s semanticos e is o .
Os elemen o . . lao s vrias possibilidades interpretativas.
e atuam como limite em re ..
. l da teoria so os casos difceis (hard cases), definidos como
O alvo prinqpa t para qualquer Juiz quando sua anlise preliminar no
l "se apresen am, ' . l
aque es que t duas ou mais interpretaes de uma lei ou de um JU -
fi zer Prevalecer uma en k. re(1988 ) diante de tais casos o julgador "d eve fazer uma
d
ga o e " s gundo Dwor
. rn t - aceitveis,, perguntando-se qual delas apresenta em
tre as interpre aoes . . . -
esco lh a en onto de vista da moral poltica, a estrutura das rnstituioes e
sua melhor Luz, do .Pd d - suas normas pblicas como um todo". Para resolv-los,
. - s da comum a e
decisoe . ., f . . t
, l bre 1"uiz Hrcules modelo de JUsfiloso o omscien e,
. (l 77) recorre ao ce e . ' . , . ,,
Dwor krn 9 . . d h . menta pacincia e perspicacia sobre-humanas . capaz
"d 0 t d0 de habillda e, con eci ' . ., .

de encontrar respos
tas corretas mesmo para os casos mais difceis.
, .
- k" (1977) mesmo quando no h nenhuma norma expl1Cita
N concepao
.
de Dwor rn
.d
' . . .. l
divduos tm direito a uma deciso JUdlCla especi ca
'fi
t rmmado senti o, os m . . l't"
em de e . . 'd" composto por regras princpios e diretrizes po i icas.
basea da n0 material - d "t
JUn lCO '
existncia de um espao de discnc10narieda e no qua
d l
. (Z005) nao a mi e a
Dwor km . ma e aplic-la de forma retroativa, ao caso concreto.
. . , l" e para cnar a nor ' . l
o Juiz e ivr d"fceis existe uma nica resposta correta, qual seJa, aque a
Mesmo para os casos lih . t"ficada Nos sistemas Jurdicos maduros seriam raros,
. . ode ser me or JUS i .
cuJa teoria P, . casos de empate entre as teorias contrapostas.
embora possweis, os . _ .
d ncipais proposies tericas formuladas por Dworkm tem sido
Algumas as l"~~i tas e antidemocrticas, por conferirem aos juzes o poder de
rotuladas como e. i ~s . aos demais membros da sociedade. John Hart Ely
. convicoes morais l
impor suas . . reao dos juzes ao convite para buscar os va ores
(1980) questiona como sena a
Cap. 9 HERMEN~UTICA CONSTITUCIONAL 155

constitucionais nos escritos dos bons filsofos morais contemporneos se quase todos
os comentrios ao trabalho de Rawls fazem reservas em relao s suas concluses. 20
Para Ely, isso j seria suficientemente ruim, mas a realidade ainda um pouco pior:
"a experincia sugere que, de fato, haver uma predisposio sistemtica na escolha
judicial de valores fundamentais, sem surpresa, a favor dos valores da classe mdia
alta, classe profissional da maioria advogados e juzes, e para a qual so atrados,
nessa matria, a maioria dos filsofos morais."

5. PREMBULO
Todas as constituies brasileiras consagraram prembulo em seus textos, ainda
que com contedo e extenso variados. 21 O prembulo, embora seja parte integrante
das constituies e possua a mesma origem e sentido dos demais dispositivos, cos-
tuma ser distinguido por sua eficcia e pelo papel desempenhado.
Os posicionamentos existentes acerca da natureza jurdica do prembulo podem
ser reunidos em trs concepes.
Para as teses da natureza normativa, o prembulo deve ser compreendido como
um conjunto de preceitos com eficcia jurdica idntica dos demais enunciados
normativos consagrados no texto da constituio. Nessa perspectiva, dotado de fora
normativa e, portanto, serve como parmetro para o controle de constitucionalidade.
Para as teses da natureza no normativa, por ser destitudo de valor normativo
e de fora cogente, o prembulo no pode ser invocado como parmetro para a
declarao de inconstitucionalidade de leis e atos normativos. Nesse sentido, Jorge
Miranda (2000a) observa que ele no uma declarao de direitos, no cria direitos
ou deveres, no forma um conjunto de preceitos, nem pode ser invocado enquanto
tal, de forma isolada.22
As concepes que negam o carter normativo do prembulo podem ser subdivi-
didas em dois grupos. No primeiro, encontram-se as que situam o prembulo no no
domnio do direito, mas da poltica ou da histria, atribuindo-lhe to somente carter

20. De forma irnica, Ely (1980) simula um julgam.ento realizado pelos membros da Suprema Corte dos EUA
com base na teoria proposta por Dworkin: "Ns gostamos do Rawls, vocs gostam do Nozick. Ns vence
mos, 63. Lei invalidada:'
21. O prembulo da Constituio brasileira de i 988 foi redigido nos seguintes termos: "Ns, representantes
do povo brasileiro, reunidos em Assembleia Nacional Constituinte para instituir um Estado Democrtico,
destinado a assegurar o exerccio dos direitos sociais e individuais, a liberdade, a segurana, o bemestar,
o desenvolvimento, a igualdade e a justijl como valores supremos de uma sociedade fraterna, pluralista
e sem preconceitos, fundada na harmonia social e comprometida, na ordem interna e internacional, com
a soluo pacfica das controvrsias, promulgamos, sob a proteo de Deus, a seguinte CONSTITUIO
DA REPBLICA FEDERATIVA DO BRASIL:'
22. STF - ADI 2.076/AC, Rei. Min. Carlos Velloso (i 5.08.2002): "Prembulo da Constituio: no constitui norma
central. Invocao da proteo de Deus: no se trata de norma de reproduo obrigatria na Constituio
estadual, no tendo fora normativa:'; No mesmo sentido: MS 24.645-MC/DF, Rei. Min. Celso de Mello
(21.11.2003).
156 CURSO DE DIREITO CONSTITUCIONAL Marcelo Novelino

poltico-ideolgico (tese da irrelevncia jurdica). No segundo, localizam-se aquelas


para as quais o prembulo participa das caractersticas jurdicas da constituio e,
embora no possua carter normativo, desempenha funo juridicamente relevante.
Ao indicar a inteno do constituinte originrio e consagrar os valores supremos da
sociedade, o prembulo serve de vetor interpretativo fornecendo razes contributivas
para a interpretao dos enunciados normativos contidos no texto constitucional (tese
da relevncia interpretativa ou jurdica especifica ou indireta).

6. INTEGRAO DA CONSTITUIO
Para parte da doutrina, a constituio no um sistema completo e perfeito,
razo pela qual podem ocorrer lacunas constitucionais quando determinadas matrias
de natureza constitucional deixares de ser consagradas no texto. Embora as lacunas
constitucionais devam ser preenchidas pelos mesmos mtodos de integrao utilizados
no mbito legislativo (analogia, costumes e princpios gerais do direito), as signifi-
cativas transformaes na teoria das fontes no podem ser ignoradas. Atualmente, a
prpria existncia de lacunas tem sido questionada, sob o argumento de que "em um
sistema jurdico a ser completado por princpios, direitos fundamentais e diretrizes
fundamentais, no podemos mais falar em lacunas, j que tudo , em tese, preenchvel
pelos mandamentos constitucionais ma'iores" (MOREIRA, 2008).
As lacunas constitucionais no se confundem com as omisses legislativas, nas
quais a prpria constituio delega ao Poder Legislativo a atribuio de regula-
mentar suas normas, nem com as matrias no regulamentadas, as quais no foram
consagradas no texto, de forma intencional, por opo do legislador constituinte
(CARVALHO, 2002).
TTULO II

CONTROLE DE
CONSTITUCIONALIDADE
CAPTULO 10

Teoria Geral do Controle


de Constitucionalidade
Sumrio: 1. A supremacia da constituio - 2. Bloco de constitucionalidade - 3. Natureza da
norma inconstitucional - 4. Formas de inconstitucionalidade; 4.1. Quanto ao tipo de conduta:
4.1.1. Estado de coisas inconstitucional; 4.2. Quanto norma constitucional ofendida; 4.3.
Quanto extenso; 4.4. Quanto ao momento; 4.5. Quanto ao prisma de apurao; 4.6. Quadro:
formas de inconstitucionalidade - 5. Formas de controle de constitucionalidade: 5.1. Quanto
ao momento; 5.2. Quanto natureza do rgo; 5.3. Quanto finalidade; 5.4. Quanto ao tipo
de pretenso deduzida em juzo; 5.5. Quanto competncia; 5.6. Quadro: formas de controle
de constitucionalidade.

1. A SUPREMACIA DA CONSTITUIO
A supremacia da constituio pode ser referida em sentido material ou formal.
Por estabelecerem os direitos e garantias fundamentais, a estrutura do Estado e a
organizao dos poderes, afirma-se que as constituies possuem uma supremacia de
contedo em relao s leis. Asupremacia material seria, portanto, corolrio do objeto
clssico de todas as constituies por trazerem em si os fundamentos do Estado de
Direito. Com as revolues liberais, responsveis por introduzir o modelo moderno
de constituio (escrita, formal e dotada de rigidez), surge a ideia de supremacia
formal como atributo exclusivo das constituies rgidas. No plano dogmtico, esta
se traduz na superioridade hierrquica de suas normas em relao a todas as demais
espcies normativas, as quais s sero validas quando produzidas em consonncia
com a forma e/ou o contedo constitucionalmente determinados. A supremacia da
constituio impe a compatibilidade vertical das normas do ordenamento jurdico,
fiscalizada por rgos encarregados de impedir a criao ou manuteno de atos
normativos em desacordo como seu fundamento de validade.
Como os poderes pblicos retiram suas competncias da constituio, presume-se
agirem de acordo com ela. Tal presuno, embora relativa (juris tantum), desempenha
funo pragmtica fundamental para garantir a imperatividade das normas jurdicas, im-
pondo a observncia de seus comandos enquanto no proclamada a inconstitucionalidade
pelo rgo judicial competente. No caso das leis, a presuno de constitucionalidade
reforada pelo controle preventivo exercido no s pelo prprio Poder Legislativo - em
especial, por suas comisses de constituio e justia -, mas tambm pelo Chefe do
Poder Executivo, a quem cabe vetar o projeto de lei considerado inconstitucional (veto
jurdico). No mbito do controle de constitucionalidade, referida presuno se alinha ao
princpio democrtico para impor ao Judicirio uma postura de deferncia em relao
s escolhas feitas pelos poderes cujos membros foram democraticamente eleitos para
definir e implementar as polticas pblicas e que, por conseguinte, possuem primazia
160 CURSO DE DIREITO CONSTITUCIONAL Marcelo Novelino

na conformao desses comandos constitucionais. Havendo dvidas consistentes sobre


a constitucionalidade da lei, deve-se optar pela manuteno de sua validade e, em
se tratando de enunciados plurissignificativos, interpret-los conforme a constituio.
Nesse sentido, Lus Roberto Barroso (1996) assevera atuar a presuno de constitucio-
nalidade "como fator de autolimitao da atividade do Judicirio que, em reverncia
atuao dos demais poderes, somente deve invalidar-lhes os atos diante de casos de
inconstitucionalidade flagrante e incontestvel."

2. BLOCO DE CONSTITUCIONALIDADE
O conceito de bloco de constitucionalidade foi desenvolvido por Louis Favoreu,
em referncia s normas com status constitucional do ordenamento jurdico francs,
dentre elas, a Constituio de 1958, o prembulo da Constituio de 1946, a Decla-
rao Universal dos Direitos do Homem e do Cidado de 1789, alm de outras normas
de valor constitucional (CARVALHO, 2006).
Em razo da pluralidade de acepes de constituio, a abrangncia material do
bloco de constitucionalidade pode variar conforme o significado atribudo. Em sentido
estrito, compreende a totalidade de normas constitucionais, expressas ou implcitas,
constantes da constituio formal. Corresponde, portanto, ao conceito de parmetro
(ou "norma de referncia") do controle de constitucionalidade. Em sentido amplo
abrange, alm das normas formalmente constitucionais, as apenas materialmente
constitucionais - e.g., normas de direitos humanos compreendidas no Pacto de So
Jos da Costa Rica -, alm de outras que, embora situadas abaixo da constituio,
so "vocacionadas a desenvolver, em toda a sua plenitude, a eficcia dos postulados
e dos preceitos inscritos na Lei Fundamental." 1

3. NATUREZA DA NORMA INCONSTITUCIONAL


A controvrsia envolvendo a natureza da norma inconstitucional, alm da im-
portncia terica, conduz a diferentes consequncias prticas. H, basicamente, trs
posicionamentos sobre o tema.
A primeira concepo parte do pressuposto de que uma norma s existe, em
termos jurdicos, quando pertence a um ordenamento jurdico vigente, ou seja, quan-
do reconhecida pelos rgos primrios ou quando sua edio est autorizada por
outra norma pertencente ao sistema. As normas inconstitucionais, por no reunirem
tais condies, devem ser consideradas como atos inexistentes. Utiliza-se o termo
existncia, portanto, com o sentido descritivo de pertinncia ao sistema jurdico, o
que s se verifica em relao a normas originrias ou editadas de acordo com outras
normas (NINO, 1980).

1. STF - ADI 595/ES, Rei. Min. Celso de Mello, deciso monocrtica (18.02.2002); ADI 514/PI, Rei. Min. Celso
de Mello, deciso monocrtica (24.03.2008).
Cap. 10 TEORIA GERAL DO CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE 161

A segunda concepo, adotada pelo sistema austraco, situa-se no extremo


oposto ao considerar a norma inconstitucional como ato anulvel, ou seja, vlido
e eficaz enquanto no houver a decretao de inconstitucionalidade pelo tribunal
constitucional. Sob essa ptica, a deciso judicial tem natureza constitutiva por anular
(ou cassar) a norma, e no apenas declarar uma nulidade preexistente (CAPPELLETTI,
1999). A teoria da anulabilidade sustentada por Hans Kelsen (2007) ao afirmar que,
quando o direito positivo estabelece um mnimo de requisitos a serem preenchidos
para que o ato jurdico no seja nulo a priori, "no fim das contas, sempre uma
autoridade pblica que deve declarar de forma autntica se as condies mnimas
foram ou no respeitadas, seno qualquer um poderia se dispensar de obedecer s
leis, 3legando simplesmente que no so leis."
Por fim, a concepo clssica, adotada nos Estados Unidos desde "Marbury vs.
Madison", considera a norma inconstitucional como ato nulo. Nessa perspectiva, a
inconstitucionalidade vcio insanvel capaz de fulminar a norma desde a sua ori-
gem, tendo a deciso judicial natureza declaratria, ou seja, o rgo judicial apenas
reconhece algo preexistente (CAPPELLETTI, 1999). A teoria da nulidade acolhida
na jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal. 2

4. FORMAS DE INCONSTITUCIONALIDADE
A inconstitucionalidade em sentido estrito decorre do antagonismo entre condu-
tas comissivas ou omissivas dos poderes pblicos e os comandos constitucionais (CF,
art. 102, I, "a", e III; CF, art. 103, 2.). A seguir, sero analisados os principais
critrios de classificao.

4.1. Quanto ao tipo de conduta


De acordo com o tipo de conduta praticada pelo Poder Pblico, a inconstitu-
cion3lidade pode ocorrer por ao ou por omisso.
A inconstitucionalidade por ao decorre de condutas comissivas (facere) con-
trrias a preceitos constitucionais. Verifica-se, portanto, quando os poderes pblicos
agem ou editam normas em desacordo com a constituio.
A inconstitucionalidade por omisso ocorre quando no adotadas (non facere ou
non praestare), ou adotadas de modo insuficiente, medidas legislativas ou executivas
necessrias (conduta negafr1a) para tornar plenamente aplicveis normas constitucio-
nais carentes de intermediao. Quando o parlamento se abstm de cumprir, total ou
parcialmente, o dever de legislar, viola a prpria integridade da constituio, estimu-
lanco o preocupante "fenmeno da eroso da conscincia constitucional". 3 Aindiferena

2. STF - ADI 875; ADI 1.987; ADI 2.727, voto do Rei. Min. Gilmar Mendes (24.02.2010): "o princpio da nulidade
continua a ser a regra tambm no direito brasileiro'.'
3. STF - ADI 1.484/DF, Rei. Min. Celso de Mello, deciso monocrtica (21.08.2001 ).
162 CURSO DE DIREITO CONSTITUCIONAL Marcelo Novelino

dos destinatrios do poder perante a Lei Fundamental, anota Loewenstein (1970),


consiste em uma atitude psicolgica capaz de conduzir atrofia dessa conscincia.

4.1.1. Estado de coisas inconstitucional


o termo "estado de coisas inconstitudonal", cunhado pela Corte Constitucional
da Colmbia, ganhou projeo por aqui com o julgamento da Arguio de Descum-
primento de Preceito Fundamental n 347 /DF, da relatoria do Ministro Marco Aurlio,
na qual postulada a adoo de providncias estruturais relativas ao sistema peniten-
cirio brasileiro com o objetivo de sanar Leses decorrentes de aes e omisses dos
poderes da Unio, dos Estados e do Distrito Federal.
So apontados trs pressupostos centrais para a configurao do fenmeno
(CAMPOS, 2015).
o pressuposto ftico consiste na ocorrncia de violao generalizada e sistmica
de direitos fundamentais a afetar um nmero elevado, e indeterminado de pesso-
as. A atuao judicial, nesse ambiente, se voltada a assegurar o direito apenas de
determinados indivduos ou grupos implicaria em proteo deficiente dos direitos
fundamentais na sua dimenso objetiva.
O pressuposto poltico a constatao da existncia de reiteradas condutas
comissivas e omissivas, por parte das autoridades pblicas, tendentes a perpetuar
ou agravar o quadro de inconstitucionalidade. A ausncia de polticas pblicas ade-
quadas ou a falta de coordenao entre elas resulta no da inrcia ou incapacidade
de um nico rgo, e sim de falhas estruturais na atuao do Estado como um todo.
O pressuposto jurdico refere-se s medidas necessrias superao de tais vio-
laes. A correo do mau funcionamento sistmico do Estado depende da atuao
conjunta das autoridades no sentido de aprimorar as polticas pblicas existentes,
realocar recursos oramentrios e reajustar os arranjos institucionais. Tal contexto
Legitima a atuao mais engajada do tribunal constitucional, de modo a permitir a
superao dos desacordos polticos e institucionais, da falta de coordenao entre
rgos pblicos, dos temores relacionados ao custo poltico de determinadas decises
e da sub-representao de grupos sociais minoritrios ou marginalizados.
Caracterizado o "estado de coisas inconstitucional", o guardio da constituio
deve impor medidas estruturais flexveis e monitorar o seu cumprimento (CAMPOS,
2015). Tais providncias consistem em determinaes judiciais voltadas ao redimensio-
namento dos ciclos de formulao, implementao e avaliao de polticas pblicas, a
fim de viabilizar melhor coordenao estrutural. Cabe ao tribunal constitucional definir
as balizas dentro das quais os poderes pblicos devero atuar, mas sem estabelecer
pormenorizadamente as providncias a serem adotadas. Deve ser assegurada uma
margem de ao constitucionalmente adequada, no podendo o Judicirio substituir
o Legislativo e o Executivo na implementao de tarefas que Lhes so prprias. Para
assegurar maior eficcia deciso, na fase de execuo dos comandos, deve haver
Cap. 1 O TEORIA GERAL DO CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE 163

o monitoramento contnuo por parte do tribunal, com a realizao de audincias


pblicas peridicas e a participao conjunta das autoridades pblicas responsveis
e de setores da sociedade civil.
Em sntese, o rgo judicial exerce o papel de instaurador e coordenador do
dilogo institucional, instaurando o debate em torno do tema e impulsionando a
atuao das autoridades pblicas no sentido de promover a adequada proteo aos
direitos fundamentais violados.

4.2. Quanto norma constitucional ofendida


Considerando a norma constitucional atingida, a inconstitucionalidade pode ser
formal ou material.
A inconstitucionalidade formal (ou nomodinmica) ocorre quando h violao
de norma constitucional definidora de formalidades ou procedimentos relacionados
elaborao de atos normativos. Subdivide-se em trs subespcies.
A inconstitucionalidade formal propriamente dita procede da violao de norma
constitucional referente ao processo Legislativo. Pode ser subjetiva, no caso de Leis
e atos emanados de autoridades incompetentes (e.g., CF, arts. 60, I a III; e 61,
1. ); ou, objetiva, quando Leis ou atos normativos so elaborados em desacordo com
as regras procedimentais (e.g., CF, arts. 60, 1. 0 , 2. 0 , 3. 0 e 5. 0 ; e 69).
A inconstitucionalidade formal orgnica resulta da violao de norma consti-
tucional definidora do rgo competente para tratar da matria (e.g., CF, art. 22).
Por seu turno, a inconstitucionalidade formal por violao a pressupostos objetivos
decorre da inobservncia de requisitos constitucionalmente previstos para a elabo-
rao de determinados atos normativos como, por exemplo, a relevncia e urgncia
exigidas para edio de medidas provisrias (CF, art. 62).
A inconstitucionalidade material (ou nomoesttica) ocorre quando o contedo
de Leis ou atos normativos contraria normas constitucionais de fundo, como as de-
finidoras de direitos ou deveres (e.g., CF, art. 5. 0 ). Tal incompatibilidade afronta o
princpio da unidade do ordenamento jurdico.

4.3. Quanto extenso

Conforme a sua extenso, a inconstitucionalidade pode ser total ou parcial.


A inconstitucionalidade total atinge a Lei, o ato normativo ou o dispositivo em
sua integralidade, no restando partes vlidas a serem aplicadas.
A inconstitucionalidade parcial ocorre quando os poderes pblicos deixam de
adotar medidas suficientemente adequadas para tornar efetiva normas constitucionais
(omisso parcial) ou quando apenas parte da Lei ou do dispositivo Legal afronta a
constituio.
164 CURSO DE DIREITO CONSTITUCIONAL Marcelo Novelino

4.4. Quanto ao momento

De acordo com o momento de criao da norma impugnada, a inconstituciona-


lidade pode ser originria ou superveniente.
A inconstitucionalidade originria ocorre quando a criao da norma-objeto
contida na lei ou no ato normativo posterior norma-parmetro ofendida. Nes-
sa hiptese, a norma infraconstitucional possui vcio de origem, independente do
momento a partir do qual a declarao de inconstitucionalidade comea a produzir
efeitos ("modulao dos efeitos temporais da deciso").
Na inconstitucionalidade superveniente a norma-objeto anterior norma-par-
metro e, embora originariamente constitucional, torna-se posteriormente incompat-
vel.4 Na jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal, essa relao categorizada como
no recepo (ou revogao), 5 seja a mudana decorrente de emenda ou do surgimento
de nova constituio. 6 o caso, por exemplo, da norma definidora da legitimidade
ativa para propor aes declaratrias de constitucionalidade (Lei 9.868/99, art.
13), elaborada conforme o 4. 0 do artigo 103, mas no recepcionada pela Emenda
Constitucional n 45/2004.

4.5. Quanto ao prisma de apurao


Conforme o prisma de sua apurao, a inconstitucionalidade pode ser direta ou
indireta.
A inconstitucionalidade direta (imediata ou antecedente) resulta da violao
frontal constituio, ante a inexistncia de ato normativo situado entre a norma-
-objeto e o parmetro ofendido.
A inconstitucionalidade indireta (ou mediato) ocorre quando da presena de
norma interposta entre o objeto e o dispositivo constitucional. Essa modalidade
se divide em duas subespcies. Quando o vcio de uma norma atinge outra dela
dependente, como no caso de decretos regulamentadores de leis inconstitucio-
nais, a inconstitucionalidade consequente. Quando resulta da violao a normas
infraconstitucionais interpostas, como no caso de decretos ilegais, trata-se de
inconstitucionalidade reflexa ou por via oblqua. Dessa espcie os decretos viola-
dores de leis regulamentadas, os quais devem ser considerados ilegais e, apenas
indiretamente, inconstitucionais.

4. A Constituio portuguesa de i 976 prev tal modalidade ao dispor que, em se tratando "de inconstitucio-
nalidade ou de ilegalidade por infrao de norma constitucional ou legal posterior, a declarao s produz
efeitos desde a entrada em vigor desta ltima" (art. 282.0 , 2).
5. STF - RE 396.386/SP, Rei. Min. Carlos Velloso, Segunda Turma (29.06.2004): "t que no h falar em inconsti-
tucionalidade superveniente. Tem-se, em tal caso, a aplicao da conhecida doutrina de Kelsen: as normas
infraconstitucionais anteriores Constituio, com esta incompatveis, no so por ela recebidas. Noutras
palavras, ocorre derrogao, pela Constituio nova, de normas infraconstitucionais com esta incompatveis."
6. STF - ADI 3.569/PE, Rei. Min. Seplveda Pertence (02.04.2007).
Cap. 1 O TEORIA GERAL DO CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE 165

4.6. Quadro: formas de inconstitucionalidade

Ao

Quanto ao tipo Cmisso


de conduta
Estado de coisas Subjetiva
inconstitucional
dita
Objetiva
,=armai Orgnica
(norrodinmica)
Quanto norma
ofendida Material Por violao
(nomoesttica) a pressupostos
objetivos

Total
Quanto
~ extensao
Parcial

Criginria
Quanto
momento Superveniente (no
recepo/revogao)

Diret (imediata ou
an:ecedente)
Quanto a" prisma.
.-:;..,:;v;;. .. .,. ,; Consequente
de apura~o
lnlir:ta (mediata)
Reflexa (oblqua)

5. FORMAS DE CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE


O controle de constitucionalidade das leis e atos normativos se realiza de variadas
fornas, por rgos diversos e em momentos distintos. As classificaes a seguir vi:am
facilitar a compreenso de quando, como, por que e por quem o controle pode ser exercido.

5.1. Quanto ao momento


De acordo com o momento do exerccio, o controle de constitucionalidade pode
ser preventivo ou repressivo. O marco distintivo entre as duas modalida.des .dev:
ser a data da publicao da lei ou ato normativo, quando o processo legislativo e
de'.l nitivamente concludo. 7

7. STF _ ADI 466 MC/DF, Rei. Min. Celso de Mello (03.04.1991 ): "O direito constitucional positivo brasileiro,.
longo de sua evoluo histrica, .iama is autorizou - como a nova Constituio promulgada em i 988 tambem
166 CURSO DE DIREITO CONSTITUCIONAL Marcelo Novelino

O controle preventivo de constitucionalidade tem como objeto leis ou atos


normativos em formao.
No mbito do Poder Legislativo, exercido, em regra, pelas comisses de
constituio e justia, sem prejuzo de seu exerccio pelo plenrio das respecti-
vas casas. O Regimento Interno da Cmara dos Deputados estabelece que, antes
da apreciao pelo Plenrio, as proposies sero examinadas pela Comisso de
Constituio e Justia e de Cidadania, para o exame de sua constitucionalidade por
meio de parecer terminativo (RICO, arts. 53, III, e 54, I). No caso de provimento
de recurso contra parecer terminativo de Comisso haver apreciao preliminar
em Plenrio, a quem cabe deliberar definitivamente sobre a constitucionalidade
da proposio (RICO, arts. 154 e 155). Por seu turno, o Regimento Interno do
Senado Federal prev a competncia da Conisso de Constituio, Justia e
Cidadania para opinar sobre a constitucionalidade das matrias que lhe forem
submetidas (RISF, art. 101, I). Havendo emisso de parecer pela inconstitucio-
nalidade, a proposio ser considerada re~eitada e arquivada definitivamente,
por despacho do Presidente do Senado. No sendo unnime o parecer, admite-se
recurso de um dcimo dos membros do Senado no sentido de sua tramitao
(RISF, art. 101, 1. 0 ).
Outra possibilidade de realizao do controle preventivo no mbito parlamentar
no caso de delegao atpica, quando o Congresso Nacional pode apreciar o projeto
de lei delegada elaborada pelo Presidente da Repblica (CF, art. 68, 3. ).
O Chefe do Poder Executivo pode exer :er o controle, de forma preventiva,
0

opondo o veto jurdico a projeto de lei C)nsiderado inconstitucional (CF, art.


66, 1. 0 ).
O exerccio pelo Poder Judicirio ocorre apenas excepcionalmente, nos casos
de impetrao de mandado de segurana por parlamentar quando violadas as
regras do processo legislativo. Por terem direito i::blico subjetivo observncia
do devido processo legislativo constitucional, os parlamentares - e apenas eles,
nunca terceiros estranhos atividade parlamentar - podem impetrar o manda-
mus a fim de assegurar o exerccio desse direito como ocorre, por exemplo, na
hiptes.e de eventual deliberao sobre propostas de emenda tendentes a abolir
clusulas ptreas (CF, art. 60, 4. ). A legitimidade restrita aos membros do
rgo legislativo perante o qual esteja em cuso J projeto de lei ou a proposta
de emenda, no podendo ser estendida a outros parlamentares. 9 No caso de perda

no o admite - o sistema de controle jurisdicional preventivo de constitucionalidade, em abstrato. [...] A


jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal tem refletido claramente essa posio em tema de controle
normativo abstrato, exigindo, nos termos do que pres.cre-.te o prprio texto constitucional - e ressalvada
a hiptese de inconstitucionalidade por omisso - que a ao direta tenha, e s possa ter, como objeto
juridicamente idneo, apenas leis e atos normativos, federais ou estaduais, j promulgados, editados e
publicados:'
8. STF - MS 24.642/DF, Rei. Min. Carlos Velloso (18.02.2004).
9. STF - MS 24.645 MC/DF, Rei. Min. Celso de Mello (08.09.2003).
Cap. 1 O TEORIA GERAL DO CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE 167

superveniente do mandato pelo impetrante, o mandado de segurana deve ser ex-


tinto por ausncia superveniente de legitimidade ativa ad causam. 1 Trata-se, na
espcie, de controle concreto voltado precipuamente proteo do direito liquido e
certo do parlamentar ao devido processo legislativo constitucional e que, por isso,
no pode ser utilizado para antecipar a anlise da constitucionalidade material de
normas. 11 Somente so admitidas como parmetro normas referentes ao processo
legislativo previsto na Constituio, no podendo ser invocadas para tal fim as
constantes apenas de regimentos internos. O controle preventivo no inviabiliza
posterior controle repressivo. 12
O controle repressivo (ou tpico) tem por objeto leis e atos normativos j pro-
mulgados, editados e publicados. Realiza-se, portanto, aps a concluso definitiva
do processo legislativo.
Tal controle pode ser exercido pelo Poder Legislativo em situaes diversas. o
Congresso Nacional pode sustar atos do Presidente da Repblica que exorbitem os
limites da delegao legislativa ou do poder regulamentar (CF, art. 49, V). Pode,
ainda, rejeitar medidas provisrias (I) por ausncia dos requisitos objetivos de
relevncia e urgncia (CF, art. 62, 5. 0 ); (II) por terem contedo incompatvel
com a Constituio ou por ela vedado (CF, art. 62, 1. ); ou, ainda, (III) por
terem sido reeditadas na mesma sesso legislativa em que foram rejeitadas ou
q.ue tenh~m perdido sua eficcia por decurso de prazo (CF, art. 62, 10). Por
fim, o Tribunal de Contas, rgo auxiliar do Legislativo, pode apreciar a cons-
titucionalidade de leis e atos do Poder Pblico no exerccio de suas atribuies
(Smula 347 /STF).
O Chefe do Poder Executivo pode negar cumprimento a leis e atos normativos
consi?erados inconstitucionais. Admitida pela jurisprudncia do Supremo na vigncia
dos sistemas constitucionais pretritos, 13 aps o advento da Constituio de 1988 tal
negativa passou a ser questionada, sobretudo, ante legitimidade ativa conferida
ao Presidente da Repblica e aos governadores para a propositura da ao direta de
inconstitucionalidade (CF, art. 103). No obstante, considerada a ausncia de hierar-
quia entre os poderes e a igual subordinao de todos aos comandos constitucionais
deve-se admitir a recusa.14 Para legitimar a negativa de cumprimento, de modo ~
evitar eventuais responsabilizaes, deve justific-la por escrito e dar publicidade ao
ato. Por coerncia, concomitantemente, deve tambm ajuizar a ao cabvel a fim
de impugnar o ato combatido. Declarada a constitucionalidade da lei, a negativa de

10. STF - MS 27.971/DF, Rei. Min. Celso de Mello (1.0 .07.2011).


11. STF - MS 32.033/DF, Rei. p/ ac. Min Teori Zavascki, Plenrio (20.06.2013).
12. STF - MS 24.645 MC/DF, Rei. Min. Celso de Mello (08.09.2003).
13. STF -Rp 980/SP, Rei. Min. Moreira Alves (21.11.1979); RMS 14.136/ES, Rei. Min. Antonio Vi lias Boas (14.06.1966).
14. A~s a promulgao da Constituio de 1988, o Supremo Tribunal Federal j admitiu a negativa de cum-
primento (ADI 221 MC/DF, Rei. Min. Moreira Alves, 29.03.1990), assim como o Suprerior Tribunal de Justia
(REsp 23.121-92/GO, Rei. Min. Humberto Gomes de Barros, 08.11.1993).
168 CURSO DE DIREITO CONSTITUCIONAL Marcelo Novelino

cumprimento no pode persistir, sob pena de caracterizar hiptese configuradora de


interveno (CF, arts. 34, VI, e 35, IV).
No mbito administrativo, tal prerrogativa exclusiva do Chefe do Poder Execu-
tivo, no sendo extensvel a outras autoridades e rgos. Nesse sentido, o Supremo
afastou a competncia do Conselho Nacional de Justia 15 e do Conselho Nacional
do Ministrio Pblico 16 para o exerccio do controle de constitucionalidade, ante a
natureza administrativa de tais rgos.
O principal protagonista no controle repressivo , sem dvida, o Poder Judi-
cirio. A competncia para exercer o -controle concentrado reservada, quando o
parmetro violado for norma da constituio da Repblica, ao Supremo Tribunal
Federal (CF, art. 102, I, "a" e 1. 0 ; art. 103, 2. 0 ); quando for norma da cons-
tituio estadual, aos tribunais de justia, (CF, art. 125, 2.). O controle difuso
pode ser exercido por qualquer juiz ou tribunal, inclusive de ofcio, dentro de suas
respectivas competncias.

5.2. Quanto natureza do rgo

O controle de constitucionalidade pode ser diferenciado quanto natureza do


rgo encarregado de exerc-lo.
O controle poltico o realizado por rgos sem poder jurisdicional. Denomina-se
sistema poltico de controle o adotado por pases nos quais o exerccio atribudo
ao Legislativo ou a rgos criados especificamente para esse fim como, por exemplo,
o Cansei/ Constitutionnel francs.
O controle jurisdicional o exercido por rgos do Poder Judicirio. No sistema
jurisdicional, a primazia para exercer o controle repressivo (tpico) conferida a juzes
e tribunais, como ocorre no Brasil e nos Estados Unidos.
Quando adotados simultaneamente, a depender do tipo de lei ou ato normativo,
tem-se o sistema misto, como na Sua, onde leis locais so submetidas ao controle
jurisdicional e leis nacionais ao controle poltico realizado pela Assembleia Nacional
(SILVA, 2005a).

15. STF - AC 2.390 MC-REF/PB, Rei. Min. Crmen Lcia, Pleno (19.08.2010): "( ... ] A Lei n 8.223/2007, decretada
e sancionada pelos Poderes Legislativo e Executivo do Estado da Paraba, no pode ter o controle de
constitucionalidade realizado pelo Conselho Nacional de Justia, pois a Constituio da Repblica confere
essa competncia, com exclusividade, ao Supremo Tribunal Federal:'
16. STF - MS 27.744/DF, Rei. Min. Luiz Fux, Primeira Turma (14.04.2015):"[ ... ] O Conselho Nacional do Ministrio
Pblico no ostenta competncia para efetuar controle de constitucionalidade de lei, posto consabido
tratar-se de rgo de natureza administrativa, cuja atribuio adstringe-se ao controle da legitimidade
dos atos administrativos praticados por membros ou rgos do Ministrio Pblico federal e estadual (art.
130-A, 2.0 , da CF/88). Precedentes (MS 28.872 AgR/DF, Rei. Min. Ricardo Lewandowski, Tribunal Pleno; AC
2.390 MC-REF, Rei. Min. Crmen Lcia, Tribunal Pleno; MS 32.582 MC. Rei. Min. Celso de Mello; ADI 3.367/
DF, Rei. Min. Cezar Peluso, Tribunal Pleno):'
Cap. t O TEORIA GERAL DO CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE 169

5.3. Quanto finalidade

Quanto finalidade, o controle jurisdicional pode ser de duas espcies.


No controle concreto (indental, por via de defesa ou por via de exceo),11 a
pretenso deduzida em juzo atravs de processo constitucional subjetivo, exercido
com a finalidade principal de soluc'onar controvrsia envolvendo direitos subjetivos.
Nessa modalidade, antes de julgar a procedncia do pedido, o juiz analisa, inciden-
talmente, a compatibilidade entre a norma impositiva da obrigao questionada e o
parmetro constitucional supostam3nte violado. A verificao da constitucionalidade
, portanto, um antecedente lgico, temporal e incidental para a formao do juzo
de convico acerca da controvrsia.
O controle abstrato (por via de ao, por via direta ou por via principal) vol-
taco, precipuamente, a assegurar a supremacia da constituio. Trata-se de processo
constitucional de ndole objetiva, .sem partes formais, passvel de ser instaurado
incependentemente de interesse jurdico subjetivo. A despeito da denominao, o
controle abstrato no se restringe ao mero contraste entre o ato impugnado e o
parmetro constitucional violado. A considerao de aspectos tticos controversos
inevitvel, por no ser possvel ignorar os dados da realidade no processo de inter-
pretao e aplicao do direito.
As denominaes utilizadas nessa classificao so problemticas, podendo
induzir a erro. Em ambas as formas de controle a verificao da compatibilidade
entre o objeto e o parmetro constitucional, embora priorize aspectos distintos,
essencialmente a mesma. No controle abstrato, a aferio da constitucionalidade de
uma lei no uma anlise puramente jurdica, imune investigao de elementos
tticos. Mesmo nesta espcie de controle o que se aprecia no a simples compa-
tibilidade entre dispositivos da lei e da constituio, mas sim a "relao entre a lei
e D problema que se lhe apresenta em face do parmetro constitucional." Qualquer
que seja a modalidade de controle exercido, a comunicao entre fato e norma
in3fastvel. dizer, mesmo quando a inconstitucionalidade apreciada, em tese a
arlise envolve trs elementos (lei, problema e constituio), e no apenas dois
(lei e constituio). A aferio dos chamados fatos legislativos indissocivel de
qualquer modalidade de controle e, por conseguinte, da competncia do tribunal que
se vale, para esta finalidade, de "documentos histricos, literatura especializada,
dados estatsticos e anlises de peritos e experts" (MENDES, 1999a). Em sntese, no
controle abstrato a aferio da constitucionalidade de Leis e atos normativos envolve
no apenas elementos jurdicos (.ei e constituio), mas tambm elementos tticos
(problema a ser resolvido).

17. Em que pese serem empregados por parte da doutrina, os termos "controle por via de defesa" ou "por via
de exceo~ no parecem apropriados, pois a inconstitucionalidade pode ser suscitada no apenas como
meio de defesa, mas tambm como causa de pedir.
170 CURSO DE DIREITO CONSTITUCIONAL Marcelo Novelino

Por seu turno, no controle concreto o processo mental de verificao da cons-


titucionalidade semelhante ao desenvolvido no controle abstrato, com a diferena
de a aferio da constitucionalidade do ato (antecedente) preceder a deciso do
caso concreto (consequente). Apesar de se influenciarem reciprocamente, as duas
anlises, a rigor, so feitas em separado. A primeira envolve a verificao, a partir
do problema suscitado, da compatibilidade entre a lei (objeto) e a Constituio
(parmetro). A segunda est relacionada anlise especfica da situao concreta
do autor, ou seja, de todo e qualquer fato relevante para a aplicao da norma. A
anlise da constitucionalidade da lei um pressuposto para julgar a (im)procedncia
do pedido. Tal constatao fica ainda mais evidente no mbito dos tribunais (CF, art.
97 e NOVO CPC, arts. 948 a 950), ante a separao lgica e temporal entre a anlise
da constitucionalidade, feita pelo pleno ou rgo especial, e do pedido formulado
pela parte, decidido pelo rgo fracionrio.

5.4. Quanto ao tipo de pretenso deduzida em juzo

Quando o controle de constitucionalidade visa primordialmente proteo da


ordem constitucional objetiva, a pretenso deduzida em juzo atravs de processo
constitucional objetivo.
Quando tem por finalidade primordial a proteo de direitos subjetivos, a pre-
tenso deduzida em juzo atravs de processo constitucional subjetivo, no qual se
busca no a declarao da inconstitucionalidade em si, mas a preveno ou reparao
da leso a direito concretamente violado.
Referida distino meramente tendencial, pois, conforme adverte Canotilho
(2000), "no processo subjetivo, cuja finalidade principal defender direitos, no est
ausente o propsito de uma defesa objetiva do direito constitucional e, por outro
lado, no processo objetivo, dirigido fundamentalmente defesa da ordem constitu-
cional, no est ausente a ideia de proteo de direitos e interesses juridicamente
protegidos."

5.5. Quanto competncia

De acordo com o rgo jurisdicional competente, o controle pode ser difuso ou


concentrado. A Constituio brasileira de 1988 adota o controle jurisdicional misto
(ou combinado), passvel de ser exercido em ambas as vias.
O controle difuso (ou aberto) pode ser exercido por qualquer rgo do Poder
Judicirio. Conhecido como sistema norte-americano de controle, teve suas bases
tericas estabelecidas a partir do voto proferido por John Marshall, ento Presi-
dente da Suprema Corte dos Estados Unidos, na deciso mais conhecida da histria
constitucional: o clebre caso Marbury v. Madison (1803). Frequentemente apontada
Cap. 10 TEORIA GERAL DO CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE 171

como a precursora do controle de constitucionalidade, a rigor, esta foi a primeira


deciso na qual a Suprema Corte declarou a inconstitucionalidade de ato legislativo
do Congresso, tendo uma fundamental importncia, pois, ao tentar superar as difi-
culdades polticas que envolviam o caso, Marshall traou os fundamentos definitivos
do exerccio do controle jurisdicional. Antes, porm, existiram dois precedentes na
jurisprudncia norte-americana nos quais ideias embrionrias j estavam presentes:
o Hayburn's Case 18 e o Case Hylton v. United States. 19

No Brasil, o controle difuso de constitucionalidade foi consagrado desde a pri-


meira Constituio Republicana (1891).
O controle concentrado (ou reservado) atribudo exclusivamente a determinado
trib~nal.Idealizado por Hans Kelsen e consagrado originariamente pela Constituio
da Austria (1920), esse tipo de controle proliferou na Europa, ficando conhecido
como sistema austraco ou europeu. Em diversos pases do continente - como na
Alemanha -, tanto o controle concreto como o abstrato so exercidos exclusivamente
pelo Tribunal Constitucional.
No direito brasileiro, o primeiro instrumento de controle concentrado foi a re-
presentao interventiva, introduzida pela Constituio de 1934 (art. 12). Atualmente
prevista no artigo 36, inciso III da Constituio de 1988 e regulamentada pela Lei
n 12.562/2011, referida ao de controle concentrado-concreto uma exceo na
sistemtica brasileira que, em regra, consagra mecanismos de controle concentrado-
-abstrato ou de controle difuso-concreto. O controle concentrado-abstrato surge com
a Emenda Constitucional n 16/1965, responsvel por introduzir a representao de
inconstitucionalidade no sistema constitucional ptrio.

18. Na poca em que o Hayburn's Case (2 U.S. 409, 1792) foi julgado, cada juiz da Suprema Corte atuava tam-
bm como membro de uma Circuit Court. Embora a Suprema Corte nunca tenha se pronunciado sobre a
constitucionalidade da lei impugnada (lnvalid Pensions Act de 1792), cinco de seus seis justices declararam
a lei inconstitucional como membros das Circuit Courts dos Distritos de Nova Iorque, Pensilvania e Carolina
do Norte.
19. O Case Hylton v. United States (3 U.S. 171, 1796) significativo por ter sido o primeiro no qual a Suprema
Corte dos EUA foi questionada sobre a constitucionalidade de um ato do Congresso. Apesar de ter consi-
derado constitucional o tributo impugnado, pode-se dizer que neste caso o Tribunal exerceu uma judicial
review.
172 CURSO DE DIREITO CONSTITUCIONAL Marcelo Novelino

5.6. Quadro: formas de controle de constitucionalidade

Comisses de Constituio e Justia, Ple-


nrio e delegao atpica (CF, art. 68, 3.0 )

Preventivo Veto jurdico

Mandado de segurana impetrado por


parlamentar quando houver inobservn-
cia do processo legislativo constitucional

Quanto Lei delegada/decreto (CF, art. 49, V)


ao momento

Medida provisria (CF, art. 62)

Tribunal de Contas (Smula 347/STF)

Repressivo Negativa de cumprimento

Controle difuso

Controle concentrado

Controle poltico
Quanto natu-
reza do rgo
Controle jurisdicional

Concreto (incidental, por via


de defesa ou por via de exceo)
Quanto finali-
dade do controle
Abstrato ':por via de ao,
direta ou principal)

Processo constitucional objetivo


Quanto ao tipo
de pretenso
deduzida em juzo Processo constitucional subjetivo

Controle difuso (aberto


ou sistema norte-americano) Legenda:
Quanto
competnca PL: Poder Legislativo
Controle concentrado (fechado, PE: Poder Executivo
sistema austraco ou sistema europeu) PJ: Poder Judicirio
-- -- ------ -- -- --- - --- .
-~
CAPTULO 11

Controle difuso
de constitucionalidade
Sumrio: 1. Aspectos gerais - 2. Clusula da reserva de plenrio: 2.1. Smula Vinculante n 1O
- 3. Suspenso da execuo de lei pelo senado - 4. A ao civil pblica como instrumento
de controle de constitucionalidade - S. A tendncia de "abstrativizao" do controle concreto.

1. ASPECTOS GERAIS
Consagrado no sistema brasileiro desde a primeira Constituio Republicana de
1891, o controle difuso (ou aberto) pode ser exercido por qualquer juiz ou tribunal
dentro do mbito de sua competncia.
A finalidade principal do controle difuso-concreto a proteo de direitos
subjetivos. Por ser apenas uma questo incidental analisada na fundamentao da
deciso, a inconstitucionalidade pode ser reconhecida inclusive de ofcio, ou seja,
sem provocao das partes. Sua anlise ocorre na fundamentao da deciso, de
forma incidental (incidenter tantum), como questo prejudicial de mrito. O rgo
jurisdicional no a declara no dispositivo, to somente a reconhece para afastar sua
aplicao no caso concreto.
A pretenso deduzida em juzo atravs de um processo constitucional subje-
tivo, cuja legitimidade atiya atribuda a qualquer pessoa cujo direito tenha sido
supostamente violado em um caso concreto.
Admite-se como parmetro qualquer norma formalmente constitucional, mesmo se
j revogada, desde que vigente ao tempo da ocorrncia do fato (tempus regit actum).
O objeto pode ser qualquer ato emanado dos poderes pblicos. No existem
restries quanto natureza do ato questionado (primrio ou secundrio; normativo
ou no normativo), nem quanto ao mbito de sua emanao (federal, estadual ou
municipal). No importa, ainda, se o ato j foi revogado, se exauriu seus efeitos ou
se anterior . constituio em vigor. No controle difuso-concreto, o importante
verificar se, no momento do fato, houve a violao de direito subjetivo por ato do
poder pblico incompatvel com a constituio em vigor.
No tocante aos efeitos da deciso, h aspectos relevantes a serem destacados.
O reconhecimento da inconstitucionalidade, em regra, produz efeito apenas para as
partes nele envolvidas no processo (eficcia inter partes), sem atingir terceiros que
no participaram da relao processual. 1 Sob a perspectiva temporal, o reconhecimento

1. STF - Rei 10.403/RJ, Rei. Min. Dias Toffoli (19.08.2010): "Ineficcia em relao a terceiros do que decidido
em controle difuso de constitucionalidade."
174 CURSO DE DIREITO CONSTITUClmJAL Marcelo Novelino

da inconstitucionalidade, em regra, tem efeitos retroativos (ex tunc), por prev3lecer


o entendimento de que a lei inconstitucional um ato nulo (teoria da nulidade). 2 A
possibilidade de modulao temporal dos efeitos da deciso, prevista expressamente
apenas no controle abstrato (Lei 9.868/1999 e Lei 9.882/1999), tambm adrritida,
embora excepcionalmente, no controle difuso-incidental quando justificada por ra-
zes de segurana jurdica ou de interesse social. 3 Para afastar a aplicao da norma
invlida apenas aps o trnsito em julgado da deciso (efeitos ex nunc) 4 ou a partir
de um momento futuro nela fixado (efeitos pro futuro), 5 o Supremo Tribunal Federal
aplica, por analogia, a regra contida no artigo 27 da Lei n 9.686/1999. 6
A despeito das divergncias sobre o tem3/ o Supremo tambm admitiu a mo-
dulao temporal dos efeitos da deciso em controvrsia envolvendo a no recepo
de normas pr-constitucionais. 8

2. CLUSULA DA RESERVA DE PLENRIO


CF, art. 97. Somente pelo voto da maioria absoluta de seus membros ou dos
membros do respectivo rgo especial poderJ os tribunais declarar a incons-
titucionalidade de lei ou ato normativo do "cder Pblico.

No mbito dos tribunais, a inconstitucionalidade de lei ou ato normativo s


pode ser declarada pelo voto da maioria absoluta de seus membros ou, onde houver,
dos membros do respectivo rgo especial (CF, art. 97). Este poder ser constitudo
em tribunais compostos por mais de vinte e cinco membros para exercer atribuies
administrativas e jurisdicionais delegadas da competncia do plenrio (CF, art. 93,

2. STF - ADI 3.601 ED/DF, Rei. Min. Dias Toffoli, Plenrio (09.09.201 O).
3. STF - AI 641.798/RJ, Rei. Min. Joaquim Barbosa (22.10.2010.1: "Em princpio, a tcnica da modulao temporal
dos efeitos de deciso reserva-se ao controle concentrado de constitucionalidade, em face de disposio
legal expressa. No obstante, e embora em pelo meno; duas oportunidades o Supremo Tribunal Federal
tenha aplicado a tcnica da modulao dos efeitos da declarao de inconstitucionalidade no controle
difuso da constitucionalidade das leis, imperioso ter presente que a Corte o fez em situaes extremas,
caracterizadas inequivocamente pelo risco segurana juridica ou ao interesse social:'; No mesmo sentido:
AI 531.013 AgR/RJ, Rei. Min. Joaquim Barbosa (21.11.2006); AI 582.280 AgR/RJ, Rei. Min. Celso de IAello.
4. STF - RE 442.683/RS., Rei. Min. Carlos Velloso (13.12.2005); RE 556.664/RS, Rei. Min. Gilmar Mendes
(12.06.2008).
5. STF - RE 197.917/SP, Rei. Min. Mauricio Corra (06.04.2002).
6. STF - AI 659.918 AgR/RJ, Rei. Min. Ricardo Lewandowski :23.10.2007).
7. No julgamento do AI 582.280 AgR/RJ, o Ministro Celso de Mello, relator, afirmou ser inaplicvel "a teoria da
limitao temporal dos efeitos, se e quando o Supremo Tribunal Federal, ao julgar determinada causa, nesta
formular juzo negativo de recepo. Em sentido contrrio, o Ministro Gilmar Mendes deixou consignado,
em seu voto-vista, "a plena compatibilidade tcnica para modulao de efeitos com a declarao de no
recepo de direito ordinrio pr-constitucional pelo Supremo Tribunal Federal:'
8. STF - RE 600.885/RS, Rei. Min. Crmen Lcia (09.02.201" ): "Declarao de no-recepo da norma com
modulao de efeitos. [... ] O princpio da segurana juridica impe que, mais de vinte e dois a1os de
vigncia da Constituio, nos quais dezenas de concursos foram realizados se observando aquela regra
legal, modulem-se os efeitos da no-recepo: manute1o da validade dos limites de idade fixados em
editais e regulamentos fundados no art. 10 da Lei n 6.380/1980 at 31 de dezembro de 2011. 6. Recurso
extraordinrio desprovido, com modulao de seus efeitos:'
Cap. 11 CONTROLE DIFUSO DE CONSTITUCIONALIDADE
175

x,~)-. A clusula da r~serva de plenn"o, tambm conhecida como regra do full bench
( tnbunal completo ), deve ser observada tanto no controle difuso, como no con-
centrado,9 independentemente de previso legal especfica, com'o a contida no artigo
23 da Lei n 9.868/1999.

O c.ontrole difuso exercido por tribunais regulamentado pelos respectivos regi-


m~ntos internos e pelo Cdigo de Processo Civil. Arguida a inconstitucionalidade de
le~ ~u ~t.o no_rm~tivo do Poder Pblico, caber ao relator do processo, aps a oitiva do
Mrnisteno Publico, submeter a questo turma ou cmara competente para conhecer
d~ ~rocesso (~ov9 CPC,. a~ .. 948). Caso a alegao de inconstitucionalidade seja
reJ_eitada pelo !gao frac~onano (turma ou cmara), este prosseguir no julgamento
ate sua conclusao. Todavia, se a alegao for acolhida, dever ser lavrado 0 acrdo
a fim de ser submetida a questo ao plenrio ou, onde houver, ao rgo especial
(NOVO CPC, art. 949). Admite-se a manifestao de vrios rgos e entidades entre
el~s,_ o Ministrio P.blico, as pessoas jurdicas de direito pblico responsveis pela
ed~ao do at~ ~uest~onado, os legitimados para a propositura de ao direta e de
aao declaratona, alem do amicus cun"ae (NOVO CPC, art. 950, 1. a 3.).10
. O pro~un~iame:nto do plenrio ou do rgo especial deve se restringir anlise
da rnconst1tuc10nabdade da lei em tese (antecedente), sendo o julgamento do caso
concreto feito pelo rgo fracionrio (consequente), com base naquele pronuncia-
mento. Ocorre, na hiptese, uma diviso horizontal de competncia funcional entre
0
plenrio (ou rgo especial), a quem cabe decidir a questo da inconstitucionalidade
em deciso irrecorrvel, e o rgo fracionrio, responsvel pelo julgamento da causa
(CUNHA JR., 2008b). Por se tratar de uma regra de competncia funcional a inob-
servncia da clusula da reserva de plenrio gera a nulidade absoluta da deciso 11
da qual poder ser interposto recurso extraordinrio para o Suprem 0 .12 '

. , A remessa do.s autos ao plenrio (ou ao rgo especial) dispensada quando


J houver pronunciamento destes ou do plenrio do Supremo Tribunal Federal sobre
a questo (NOVO c:c..
~rt. 949, pargrafo nico). No h nenhuma incompatibili-
dade .entre a Consti~u1~ao e essas excees introduzidas pela Lei n 9.756/1998 e
ma~tid~s no Novo C?digo de Processo Civil, as quais apenas consagraram no plano
legislativo o entendimento jurisprudencial j.: consolidado pelo Supremo.13 Existindo
pronunci~m~n_to anterior sobre a inconstitucionalidade de norma por: do guardio
da Constitui~ao, a adoo do mesmo entendimento pelo rgo fracionrio refora a
for?~ normativa .. No .caso. de pron.unciamento anterior do prprio tribunal, por ser a
an~b~e da const1tu:1onalidade feita em abstrato (incidente processual de natureza
objetiva), o entendimento adotado pelo plenrio (ou rgo especial) no deve ser

9. STF - RE 240.096/RJ, Rei. Min. Seplveda Pertence (30.03.1999).


1O. Sobre o amicus curiae, ver Captulo 12 (item "Interveno de terceiros e amicus curiae'?.
11. STF - AI 472.897 AgR/PR, Rei. Min. Celso de Mello (18.09.2007).
i2. STF - RE 432.884 AgR/GO, Rei. Min. Joaquim Barbosa, Segunda Turma (26.06.2012).
13. STF - RE 433.101 AgR/SP, Rei. Min. Seplveda Pertence (08.03.2005).
176 CURSO DE DIREITO CON~ 111 UUUNAL Marcelo ivoveuno

aplicado apenas ao caso concreto que originou o incidente, mas servir como prece-
dente (Leading case) para os demais processos, vinculando os rgos fracionrios do
prprio tribunal. Seria ilgico submeter a mesma questo ao pleno por diversas vezes.
A clusula da reserva de plenrio dirige-se somente aos tn"bunais. No se aplica
s decises de juzes singulares nem de juizados especiais. 14 No Supremo Tribunal
Federal, h deciso considerando dispensvel a observncia desta regra quando do
julgamento de recurso extraordinrio. 15 Ademais, por ser exigvel apenas para decla-
rar a inconstitucionalidade de leis ou atos normativos, a reserva de plenrio no se
aplica s decises de reconhecimento da constitucionalidade (princpio da presuno
de constitucionalidade), aos casos de interpretao conforme a constituio 16 nem
anlise de normas pr-constitucionais 17

2.1. Smula Vinculante n 1O


Nos termos do Verbete Vinculante 10 da Smula do Supremo, "viola a clusula
de reserva de plenrio (CF, artigo 97) a deciso de rgo fracionrio de tribunal que,
embora no declare expressamente a inconstitucionalidade de lei ou ato normativo
do Poder Pblico, afasta sua incidncia no todo ou em parte." Ao dispor sobre o
afastamento da incidncia no todo ou em parte, o enunciado deixa clara a necessi-
dade de submeter a questo ao plenrio no apenas quando do reconhecimento da
inconstitucionalidade de toda a lei ou ato normativo, mas tambm quando este juzo
incidir sobre alguns dos dispositivos (artigos, pargrafos, alneas, incisos), palavras
ou expresses neles contidas.

14. STF - ARE 792.562 AgR/SP. Rei. Min. Teori Zavascki, Segunda Turma (18.03.2014): "O art. 97 da Constituio,
ao subordinar o reconhecimento da inconstitucionalidade de preceito normativo a deciso nesse sentido
da 'maioria absoluta de seus membros ou dos membros dos respectivos rgos especiais; est se dirigindo
aos tribunais indicados no art. 92 e aos respectivos rgos especiais de que trata o art. 93, XI. A referncia,
portanto, no atinge juizados de pequenas causas (art. 24, X) e juizados especiais (art. 98, 1), os quais, pela
configurao atribuda pelo legislador, no funcionam, na esfera recursai, sob regime de plenrio ou de
rgo especial:' No mesmo sentido: RE 453.744 AgR/RJ, voto do Relator, Min. Cezar Peluso (13.06.2006):
"A regra da chamada reserva do p/enrio para declarao de inconstitucionalidade (art. 97 da CF) no se
aplica, deveras, s turmas recursais de Juizado Especial."
15. STF - RE 361.829 ED/RJ, Rei. Min. Ellen Gracie, Segunda Turma (02.03.2010): "O STF exerce, por excelncia,
o controle difuso de constitucionalidade quando do julgamento do recurso extraordinrio, tendo os seus
colegiados fracionrios competncia regimental para faz-lo sem ofensa ao art. 97 da Constituio Federal:'
16. STF - RE 579.721/MG, Rei. Min. Ayres Britto 115.12.2010): "A interpretao conforme a Constituio, por
veicular juzo afirmativo da constitucionalidade da norma interpretada, dispensa, quando exercida no m-
bito do controle concreto e difuso de constitucionalidade, a instaurao do incidente processual atinente
ao princpio da reserva de plenrio ('full bench') de que trata o art. 97 da CR/88:' No mesmo sentido: RE
1B4.093/SP. Rei. Min. Moreira Alves (29.04.1997); RE 460.971, Rei. Min. Seplveda Pertence (DJ 30.03.2007).
17. STF - ARE 705.316 AgR/DF, Rei. Min. Luiz Fux (12.03.2013): "As normas editadas quando da vigncia das
Constituies anteriores se submetem somente ao juzo de recepo ou no pela atual ordem constitu-
cional, o que pode ser realizado por rgo fracionrio dos Tribunais sem que se tenha por violado o art.
97 da CF."; O tema, no entanto, ser reapreciado pelo Supremo (AI 838.188 RG/RS, Rei. Min. Presidente,
23.06.2011: "Apresenta reper~usso geral recurso extraordinrio que verse sobre a exigncia de observncia
da regra constitucional da reserva de plenrio quando, eventualmente, for o caso de negar-se aplicao
de norma anterior Constituio Federal de 1988").
A edio do enunciado teve por objetivo afastar eventuais dvidas acerca da
necessidade de os rgos fracionrios de tribunais submeterem a questo ao plenrio
ou rgo especial quando da no aplicao de dispositivo considerado incompatvel
com a Lei Maior. De acordo com os precedentes, considera-se "declaratrio de in-
constitucionalidade o acrdo que - embora sem o explicitar - afasta a incidncia da
norma ordinria pertinente lide, para decidi-la sob critrios diversos alegadamente
extrados da Constituio." 18 Embora inslita a edio de um enunciado para dizer o
bvio, sua necessidade pode ser facilmente notada diante dos frequentes artifcios
empregados por rgos fracionrios para no submeterem a arguio de inconstitu-
cionalidade ao pleno (ou rgo especial). 19
No se deve confundir, todavia, o juzo de inconstitucionalidade com a deciso
que, a despeito de considerar a norma constitucional (em tese), deixa de aplic-la ao
caso concreto em razo de circunstncias extraordinrias ou de situaes de extrema
injustia (derrotabilidade de regras). Quando a no incidncia da norma est dissociada
do juzo de inconstitucionalidade, descabe a observncia da reserva de plenrio. 2
Por outro lado, diversamente do que se poderia supor em um primeiro momento,
a edio da smula no teve por objetivo exigir a observncia da clusula nos casos
em que o tribunal restringe a aplicao de uma norma a alguns casos, afastando a
sua incidncia em relao a outros. Seno vejamos. Por no admitir a declarao de
nulidade parcial sem reduo de texto no controle difuso, o Supremo vem adotando
o entendimento de que a deciso que atribui ou exclui um determinado sentido
confere lei uma interpretao conforme a constituio. 21 Nesse caso, o Tribunal
considera inaplicvel a reserva de plenrio, pois a inconstitucionalidade estaria na
interpretao incompatvel com o texto constitucional, e no na lei ou no ato nor-
mativo passveis de serem interpretados em harmonia com a Constituio.22 Com o
advento da smula, poder-se-ia supor uma mudana de orientao jurisprudencial,
no sentido de ser exigida a observncia da clusula tambm para os casos nos quais
uma hiptese de aplicao excluda. Todavia, essa no parece ter sido a inteno
da Corte: primeiro, por no existir nenhum precedente no qual referida mudana de
entendimento tenha ficado consignada, conforme exige a Constituio ao dispor
que a aprovao da smula poder ocorrer "aps reiteradas decises sobre matria

18. STF - AI 472.897 AgR/PR, Rei. Min. Celso de Mello (DJ 28.09.2007).
19. STF - AI 472.897 AgR/PR, Rei. Min. Celso de Mello (18.09.2007); RE 240.096/RJ, Rei. Min. Seplveda Pertence
(30.03.1999); RE 544.246 ED/SE, Rei. Min. Seplveda Pertence (14.08.2007); RE 319.181/DF, Rei. Min. Ellen
Grade (21.05.2002).
20. STF - Rei 6.944, Rei. Min. Crmen Lcia (OJf 13.08.201 O): "A simples ausncia de aplicao de uma dada
norma jurdica ao caso sob exame no caracteriza, apenas por isso, violao da orientao firmada pelo
Supremo Tribunal Federal. Para caracterizao da contrariedade Smula vinculante n 1O, do Supremo
Tribunal Federal, necessrio que a deciso fundamente-se na incompatibilidade entre a norma legal
tomada como base dos argumentos expostos na ao e a Constituio."
21. STF - ADI 1.719/DF, Rei. Min. Joaquim Barbosa; ADI 3.168/DF, Rei. Min. Joaquim Barbosa.
22. STF - RE 184.093/SP. Rei. Min. Moreira Alves (29.04.1997); RE 460.971, Rei. Min. Seplveda Pertence (OJ
30.03.2007).
178 CURSO DE DIREITO CONSTITUCIONAL Marcelo Novelino

constitucional" (CF, art. 103-A); segundo, por haver deciso posterior aprovao
da smula na qual foi mantido o entendimento de que a "interpretao que restrirge
a aplicao de uma norma a alguns casos, mantendo-a com relao a outros, no se
identifica com a declarao de inconstitucionalidade da norma que a que se refere
o artigo 97 da Constituio.'' 23
A dispensa de observncia da clusula da reserva de plenrio, quando j hou.ter
pronunciamento anterior do Supremo ou do prprio tribunal, no foi afastada cim
a edio do novo verbete.

3. SUSPENSO DA EXECUO DE LEI PELO SENADO


CF, art. 52. Compete privativamente ao Senado Federal:
[ ... ]
X- suspender a execuo, no todo ou em parte, de lei dedarada inconstitucional
por deciso definitiva do Supremo Tribunal Federal.

A suspenso da execuo, pelo Senado, de Lei declarada inconstitucional (CF,


art. 52, X) se restringe s decises definitivas proferidas pelo Supremo no mbito
do controle difuso-concreto (RISTF, art. 178). No controle concentrado-abstrato a de-
ciso possui eficcia contra todos e efeito vinculante no se justificando, portanto,
posterior suspenso.
H divergncias em relao ao momento a partir do qual a execuo da Lei
suspensa, se retroativamente (efeito ex tunc) 24 ou se apenas a partir da edic da
resoluo pelo Senado (efeito ex nunc). 25 De qualquer modo, nada impede que o
Senado edite uma resoluo com efeitos retroativos expressamente previstos 26 ou
que seja estabelecida uma norma conferindo este efeito, como a contida no artigo
1. 0 do Decreto n 2.346/1997, aplicvel no mbito da Administrao Pblica federal.

23. STF - RE 572.497 AgR/RS, Rei. Min. Eros Grau (11.11.2008).


24. Para Gilmar Mendes (2004) "parecia evidente aos constituintes que a suspenso da execuo da lei, tal
como adotada em 1934, importava na extenso dos efeitos do aresto declaratrio da inconstitucionalidade,
configurando, inclusive, instr4mento de economia processual. Atribua-se, pois, ao ato do Senado carter
ampliativo e no apenas paralisante ou derrogatrio do diploma viciado. E, no fosse assim, incuo seria
o instituto com referncia maioria das situaes formadas na vigncia da lei declarada inconstituciJnal:'
Nesse sentido: STF - ADI 1.417, voto do Min. Octavio Gallotti {OJ 23.03.2001): "Note-se, contudo, que, em
face da suspenso determinada pelo Senado Federal {Res. 49-95) e decorrente da declarao de inconstitu-
cionalidade formal, pelo Supremo Tribunal dos decretos-leis citados {RE n 148.754), prevalece, obviamente,
ex tunc, a invalidade da obrigao tributria questionada:'
25. Nesse sentido, Oswaldo Aranha Bandeira de Mello (1980) sustenta que "a suspenso da lei corresponde
revogao da lei'; devendo "ser respeitadas as situaes anteriores definitivamente constitudas, porquanto
a revogao tem efeito ex nunc". Portanto, nesta concepo "o Senado Federal apenas cassa a lei, que deixa
de obrigar, e, assim, perde a sua executoriedade porque, dessa data em diante, a revoga simplesmente:'.
Tambm adotam o entendimento de que a resoluo do Senado produzir efeitos unicamente a partir de
sua edio {ex nunc), dentre outros, Themstocles Brando Cavalcanti, Jos Afonso da Silva, Nagib Slaibi
Filho, Anna Cndida da Cunha Ferraz e Regina Machado Nery Ferrari.
26. Nesse sentido, a Resoluo 10/2005 do Senado Federal.
Cap. 11 CONTROLE DIFUSO OE CONSTITUCIONALIDADE 179

Tais solues, alm de conferirem maior efetividade ao princpio da isonomia, evi-


tam a necessidade de pessoas atingidas pela norma no perodo anterior edio da
resoluo terem de recorrer ao Judicirio, sobrecarregando ainda mais este poder,
com evidentes prejuzos, sobretudo, para os que tm menor condio de recorrer ao
Judicirio para fazer valer os seus direitos.
A suspenso da execuo da lei pelo Senado considerada um ato discricion-
rio.27 Todavia, caso decida editar a resoluo suspensiva, o rgo dever se ater aos
exatos limites da deciso proferida pelo Supremo, no podendo retirar do mundo
jurdico normas que no tiveram sua inconstitucionalidade proclamada. 28 A suspenso
da Lei "no todo ou em parte" deve corresponder integralmente ao que foi declarado
inconstitucional: nem mais, nem menos.
O termo "Lei" deve ser interpretado de forma extensiva, de modo a abranger
qualquer ato normativo emanado das esferas federal, estadual, distrital ou municipal.
A suspenso de leis estaduais ou municipais no viola o princpio federativo, pois,
na hiptese, o Senado atua como rgo nacional.
A possibilidade de edio da resoluo pelo Senado suspendendo a execuo
da Lei declarada inconstitucional para todos (erga omnes) no se estende aos atos
normativos pr-constitucionais, por se tratar de hiptese de no recepo. 29
Por fim, vale registrar que a proposta de redefinio do papel do Senado atra-
vs de uma mutao constitucional, a fim de que sua resoluo apenas conferisse
publicidade s decises do Supremo Tribunal Federal, dotando-as de efeitos gerais
mesmo quando proferidas no controle difuso, foi rejeitada pela maioria dos ministros
no julgamento da Reclamao n 4.335/AC.

4. A AO CIVIL PBLICA COMO INSTRUMENTO DE CONTROLE DE CONSTITUCIO-


NALIDADE
A ao civil pblica est expressamente consagrada no texto constitucional
entre as funes institucionais do Ministrio Pblico, a quem cabe promov-La "para
a proteo do patrimnio pblico e social, do meio ambiente e de outros interesses
difusos e coletivos" (CF, art. 129, III). Gregrio Assagra de Almeida (2007) destaca
dois princpios relacionados a esta ao no plano constitucional: o princpio ,da no
taxatividade ("outros interesses ... ") e o princpio da legitimidade ativa coletiva
concorrente ou pluralista (CF, art. 129, 1. 0 ). Segundo o autor, apesar de no ter
sido prevista no artigo 5. 0 da Constituio, a ao civil pblica possui a natureza
jurdica de garantia constitucional (CF, art. 5. 0 , 2. ) sendo, portanto, uma clusula
ptrea (CF, art. 60, 4. 0 , IV).

27. Nesse sentido, Gilmar Mendes (2004). Em sentido contrrio, entendendo se tratar de ato vinculado, Zeno
Veloso (2003).
28. STF - ADI 3.929 MC/DF, Rei. Min. Ellen Gracie (29.08.2007).
29. STF - RE 387.271/SP, Rei. Min. Marco Aurlio, Pleno (08.08.2007).
180 CURSO DE DIREITO CONSTITUCIONAL Marcelo Novelino

A utilizao da ao civil pblica como instrumento de controle difuso-concreto


(incidental) admitida pela jurisprudncia do Superior Tribunal de Justia 30 e do
Supremo Tribunal Federal. 31 Como j destacado anteriormente, nessa modalidade de
controle, a controvrsia constitucional deve consistir no fundamento do pedido, na
causa de pedir ou na questo prejudicial que Leve soluo do bem jurdico perse-
guido na ao. Por se tratar de controle incidental, o reconhecimento da inconstitu-
cionalidade estar afeto ao caso concreto que o originou, no obrigando quem no
concorreu para o evento danoso apontado na ao coletiva. Portanto, a utilizao
da ao civil pblica no pode ser admitida quando a declarao da inconstitucio-
nalidade for o objeto do pedido formulado, hiptese em que estaria sendo utilizada
como sucedneo da ao direta de inconstitucionalidade. Por haver usurpao da
competncia do Supremo, cabe reclamao (CF, art. 102, I, "l"). 32

5. A TENDNCIA DE "ABSTRATIVIZAO" DO CONTROLE CONCRETO

No sistema jurdico brasileiro contemporneo possvel notar uma tendncia de


"abstrativizao" do controle de constitucionalidade, a qual pode ser compreendida
como um movimento no sentido de conferir ao controle concreto (ou incidental)
caractersticas e efeitos tpicos do controle abstrato. Esse movimento pode ser
constatado em planos diversos.
No mbito constitucional, a Emenda Constitucional n 45/2004 introduziu
dois novos institutos: a smula vinculante (CF, art. 103-A) e a repercusso geral
no recurso extraordinrio (CF, art. 102, 3. ). No caso das smulas vinculantes,
verifica-se a atribuio de um efeito tpico do controle abstrato a enunciados
aprovados a partir de reiteradas decises sobre matria constitucional em processos
subjetivos. Por seu turno, a exigncia de demonstrao da repercusso geral em
questes constitucionalmente discutidas no recurso extraordinrio, como requisito
intrnseco para sua admissibilidade, demonstra que o instrumento vem perdendo
seu carter eminentemente subjetivo para assumir o papel de defesa da ordem
constitucional objetiva. 33
No mbito legislativo, podem ser observadas, nos ltimos anos, inmeras inova-
es introduzidas por normas processuais tendentes a reforar o grau de vinculao
dos precedentes. No Novo Cdigo de Processo Civil, h expressa determinao para
que os rgos jurisdicionais observem as decises, enunciados e orientaes no s

30. STJ - REsp 294.022/DF, Rei. Min. Joo Otvio de Noronha (02.08.2005); REsp 557.646/DF, Rei. Min. Eliana
Calmon (OJ 30.06.2004).
31. STF - Rei 2.460 MC/RJ, Rei. Min. Marco Aurelio (10.03.2004); RE 424.993/DF, Rei. Min. Joaquim Barbosa; RE
227.159/GO, Rei. Min. Nri da Silveira (12.o:>.2002).
32. STF - Rei 2.224/SP. Rei. Min. Seplveda Pertence (26.10.2005).
33. STF - RCL 10.793/SP, Rei. Min. Ellen Grade (13.04.2011 ): "As decises proferidas pelo Plenrio do Supremo
Tribunal Federal quando do julgamento de recursos extraordinrios com repercusso geral vinculam os
demais rgos do Poder Judicirio na soluo, por estes, de outros feitos sobre idntica controvrsia:
Cap. 11 COtHROLE DIFUSO DE CONSTITUCIONALIDADE 181

das instncias superiores, mas tambm do prprio tribunal. 34 Na instncia inicial,


conferiu-se poderes aos juzes para julgar liminarmente, com base em entendimen-
to jurisprudencial consolidado nos tribunais, causas em que a fase instrutria seja
dispensvel. 35 Nas instncias recursais, manteve-se o poder conferido ao relator para
negar seguimento ou dar provimento a recurso, conforme o entendimento consolidado
na jurisprudncia dos tribunais superiores. 36
No mbito jurisprudencid, nota-se urna forte tendncia de concentrao em al-
gumas decises proferidas pelo Supremo a partir de meados dos anos 2000, embora
esse movimento tenha perdido fora aps a sada de Gilmar Mendes da Presidncia
do Tribunal. Em voto proferido no Recurso Extraordinrio n 197.917/SP, referente
fi:<ao proporcional do nCmero de vereadores, o Ministro Gilrnar Mendes alertou
para a necessidade de obser1ar o efeito transcendente conferido quela deciso, 37 a
despeito de se tratar de cortrole difuso-concreto. Em seguida, o Tribunal Superior
Eleitoral editou a Resoluo n 21. 702/2004 para estender a todos os Municpios
da federao brasileira o entendimento fixado no referido acrdo. 38 No tocante aos
efeitos atribudos s decises em mandado de injuno, houve urna virada radical na
jurisprudncia do Supremo. l\o lugar da tradicional cincia dada ao poder competente,
o Tribunal chegou a suprir dietarnente a omisso, inclusive com efeitos erga omnes. 39
Em decises posteriores, embora os efeitos tenham sido limitados s partes envolvidas
(inter partes), 40 autorizou-SE os relatores a decidir monocrtica e definitivamente os

34. NOVO CPC, art. 927. Os juzes E os tribunais observaro: 1 - as decises do Supremo Tribunal Federal em
controle concentrado de constitucionalidade; li - os enunciados de smula vinculante; Ili - os acrdos
em incidente de assuno de :ompetncia ou de resoluo de demandas repetitivas e em julgamento
de recursos extraordinrio e especial repetitivos; IV - os enunciados das smulas do Supremo Tribunal
Federal em matria constitucicnal e do Superior Tribunal de Justia em matria infraconstitucional; V - a
orientao do plenrio ou do orgo especial aos quais estiverem vinculados.
35. NOVO CPC, art. 332. Nas caus2s que dispensem a fase instrutria, o juiz, independentemente da citao
do ru, julgar liminarmente improcedente o pedido que contrariar: 1- enunciado de smula do Supremo
Tribunal Federal ou do Supericr Tribunal de Justia; li - acrdo proferido pelo Supremo Tribunal Federal
ou pelo Superior Tribunal de .1ustia em julgamento de recursos repetitivos; Ili - entendimento firmado
em incidente de resoluo de demandas repetitivas ou de assuno de competncia; IV - enunciado de
smula de tribunal de justia >obre direito local.
36. NOVO CPC, art. 932. Incumbe ao relator: [ ... ] IV - negar provimento a recurso que for contrrio a: a)
smula do Supremo Tribunal =ederal, do Superior Tribunal de Justia ou do prprio tribunal; b) acrdo
proferido pelo Supremo Tribunal Federal ou pelo Superior Tribunal de Justia em julgamento de recursos
repetitivos; c) entendimento r..mado em incidente de resoluo de demandas repetitivas ou de assuno
de competncia; V - depois d facultada a apresentao de contrarrazes, dar provimento ao recurso. se
a deciso recorrida for contrria a: a) smula do Supremo Tribunal Federal, do Superior Tribunal de Justia
ou do prprio tribunal; b) acrdo proferido pelo Supremo Tribunal Federal ou pelo Superior Tribunal de
Justia em julgamento de reo:ursos repetitivos; c) entendimento firmado em incidente de resoluo de
demandas repetitivas ou de 2ssuno de competncia.
37. STF - RE 197.917/SP, Rei. Min. Maurcio Corra (06.04.2002).
3:3. STF - RMS 25.110/SP, Rei. p/ ac. Min. Eros Grau (11.05.2006). Nota do autor: Com a promulgao da EC
58/2009, as regras para fixao do nmero de parlamentares municipais foi novamente alterada (CF, art.
29, IV).
39. STF - MI 708/DF, Rei. Min. Gilmar Mendes (19.09.2007); No mesmo sentido: MI 712/PA, Rei. Min. Eros Grau
(25.10.2007).
40. STF - MI 758/DF, Rei. Min. Marco Aurlio (1.0 .07.2008); No mesmo sentido: MI 721/DF, Rei. Min. Marco
Aurlio (30.08.2007).
182 CURSO DE DIREITO CONSTITUCIONAL Marcelo Novelino

mandados de injuno versando sobre casos idnticos ao precedente do Tribunal. 41


Vale registrar, ainda, a controvrsia envolvendo os efeitos da deciso proferida pelo
Supremo no "Caso Oseas". 42 Quando do julgamento. o Ministro Nelson Jobim :he-
gou a advertir que, a rigor, o Tribunal no estava decidindo o caso concreto, mas
sim a constitucionalidade da imposio legal de cu :nprimento da pena, no caso da
prtica de crimes hediondos, em regime integralmente fechado. 43 Embora proferida
em processo constitucional subjetivo, a aparncia de a deciso ter sido dotada de
efeito erga omnes motivou, inclusive, o ajuizamento de reclamao constitucicnal,
conhecida e julgada procedente pela maioria dos ministros do Supremo, embora com
base em fundamentos diversos. 44
Para os defensores da concentrao do controle de constitucionalidade no Su-
premo Tribunal federal, caberia a este, como guardio da Constituio (CF, art. 102),
definir o correto sentido de suas normas, pois interpretaes divergentes enfraquecem
sua fora normativa e impedem sua mxima efetividade. Afirma-se, ainda, a in:ide-
quao da forma como o controle difuso foi transpo~to para o sistema constitucional
brasileiro, isto , sem a respectiva consagrao de mecanismos capazes de impor a
devida observncia dos precedentes, permitindo-se que dispositivos declarados incons-
titucionais pelo Supremo continuem a ser aplicado por juzes e pela administrao
pblica, gerando insegurana jurdica e quebra da isonomia. Nos pases de common
law, como o caso dos Estados Unidos, o princpio do stare decisis impe seja
atribudo o devido peso aos precedentes, os quais so vinculantes para os tribunais
inferiores (binding effect). 45 Com o objetivo de suprir a ausncia de vinculac em
nosso sistema, foi introduzida pela Constituio de B34 a possibilidade de suspenso
da execuo, pelo Senado, de norma declarada inconstitucional em deciso definitiva
do Supremo. Alega-se, no entanto, que devido inrcia do Senado, a frmula criada
pelo constituinte brasileiro acabou no cumprindo adequadamente sua finalidade,
razo pela qual deveria ser revista por meio de mutao constitucional. 46

41. STF - MI 795 QO/DF, Rei. Min. Crmen Lcia (15.04.2009)_


42. STF - HC 82.959/SP, Rei. Min. Marco Aurlio (23.02.2006}.
43. O Tribunal decidiu que a vedao de progresso do regime de cumprimento da pena prevista na Lei de
Crimes Hediondos {Lei 8.072/1990, art. 2. 0 , 1.0 ) incompattel com a garantia da individualizao da
pena (CF, art. 5.0 , XLVI).
44. STF - Rd 4.335/AC, Rei. Min. Gilmar Mendes, Plenrio :20.03.2014): "Reclamao. 2. Progresso de reime.
Crimes hediondos. 3. Deciso reclamada aplicou o art. 2.0 , 2.0 , da Lei n 8.072/90, declarado inconstitu-
cional pelo Plenrio do STF no HC 82.959/SP, Rei. Min. Marco Aurlio, DJ 1.9.2006. 4. Supervenincia da
Smula Vinculante n 26. 5. Efeito ultra partes da declarao de inconstitucionalidade em controle cifuso.
Carter expansivo da deciso. 6. Reclamao julgada procedente:'
45. De acordo com Cappelletti (1999), o manifesto insucesso da adoo do controle difuso nos pases de tradi-
o romanstica {civil law) e as graves consequncias resultantes de "conflito e de incerteza foram evi':ados
no~rEstados Unidos da Amrica, como tambm nos outros Pases de common law, em que vige o sistema
de controle judicial 'difuso' de constitucionalidade. Ali vale de fato [...] o fundamental princpio do stare
decisis, por fora do qual a deciso proferida pelas cortes sui:eriores de cada jurisdio so vincu ntes
para as cortes inferiores da mesma jurisdio.
46. Nesse sentido, a tese sustentada pelo Ministro Gilmar Mendes. quando do julgamento da Reclamao
4.335, ao afirmar ser legtimo entender que, atualmente, a frmula relativa suspenso de execuo
da lei pelo Senado h de ter simples efeito de publicidade. ou seja, se o STF, em sede de controle
Cap. 11 CONTROLE OIFUSO OE CONSTITUCIONALIDAOE
183

Ad t D~ lado oposto, h ~~a viso :xtremamente crtica tendncia de concentrao


o an o como marco teonco a teona habermasiana do "a ir comunica i ,, .
pro~edim_entalist~ sustenta que "a Constituio no podge ser identi~:ad' a corrente
pro~e~o fixo e unilateral da Assembleia Constituinte, mas como algo que ~ecomo t~
cot1d1anamente por uma sociedade". Sob essa perspectiva a o o cons roi
concentrado enfraquece a tutela de direitos fundamentai~ e apcaba ppor uml modelo
bases d0 propno
- Esta do democratico
, . de direito (CRUZ ) A
or
t so apar
. as
d'f ' 2004 rgumen a-se ainda
ser a via i usa mais apropriada defesa dos direitos fundamentais dev1d ', . '
inclina - d t 'b ' o a ma10r
d , a.o os n una~s supenores de se acomodar s polticas de governo. Dentro
o propno Supre'.11~ !nb~nal Federal, ouvem-se crticas concentra o excessiv
s~us poderes ~ec~s~nos, inclusive, no sentido de que esta traria o ri;co d f a de
cimento do pnncip10 democrtico. e en raque-

incidental, declarar, definitivamente, que a lei incon . . . -


zendo-se a comunicao quela Casa legislativa st1tuc1onal, essa dec1sao ter efeitos gerais, fa-
{lnformativo 454/STF). para que publique a deciso no Dirio do Congresso:
CAPTULO 12

Ao direta de
inconstitucionalidade e ao
declaratria de constitucionalidade
Sumrio: 1. Aspectos introdutrios - 2. Legitimidade ativa - 3. Parmetro (ou norma de
referncia) - 4. Objeto: 4.1. Perspectiva material; 4.2. Perspectiva temporal; 4.3. Perspectiva
espacial - 5. Aspectos processua s e procedimentais: 5.1. Requisitos da petio inicial; 5.2.
Interveno de terceiros e amicus curiae; 5.3. Advogado-Geral da Unio; 5.4. Procurador-Geral
da Repblica - 6. Liminar - 7. Deciso definitiva: 7.1. Modulao temporal dos efeitos da deci-
so; 7.2. Tcnicas de deciso: 7.2.1. Declarao de inconstitucionalidade com reduo de texto;
7.2.2. Interpretao conforme a constituio; 7.2.3. Declarao parcial de inconstitucionalidade
sem reduo de texto; 7.2.4. Inconstitucionalidade consequencial; 7.2.5. Inconstitucionalidade
progressiva - 8. Recorribilidade.

1. ASPECTOS INTRODUTRIOS
O controle normativo abstrato surge no sistema constitucional brasileiro com
a representao de inconstitucionaUdade, introduzida pela Emenda Constitucional n
16/1965. 1 Com a Constituio de 1988 so institudas, ao lado da agora denominada
ao direta de inconstitucionalidade (CF, art. 102, I, "a", primeira parte), a ao de
arguio de descumprimentQ de preceito fundamental (CF, art. 102, 1. 0 ), a ao
direta de inconstitucionalidade p'Jr omisso (CF, art_ 103, 2. ) e a ao declaratria
de constitucionalidade (CF, art_ 102, I, "a", segunda parte).
A ao declaratria, formalizada pela Emenda Constitucional n 03/93, foi
concebida com o objetivo de abreviar o tempo para manifestao do Supremo nos
casos de controvrsia judicial relevante acerca da constitucionalidade de lei ou ato
normativo federaL Trata-se, a ri9or. de ao direta "com sinal trocado, tendo ambas
carter dplice ou ambivalente." 2 Embora dirigidas a finalidades opostas, por terem
a mesma natureza devem ser pro.cessadas e julgadas em conjunto quando houver
identidade ue objeto, 3 admitindo-se, ainda, a cumulao de aes. 4 Nos termos
do artigo 24 da Lei n 9.868/1999, proclamada a constitucionalidade, julgar-se-
improcedente a ao direta ou procedente eventual ao declaratria; e, proclamada

1. C:>nstituio brasileira de 1946, art. 101 - Ao Supremo Tribunal Federal compete: 1 - processar e julgar
o-iginariamente: [ ... ] k) a representao contra inconstitucionalidade de lei ou ato de natureza normativa,
federal ou estadual, encaminhada pelo P-ocurador-Geral da Repblica.
2. STF - Rei 2.126 MC/SP, Rei. Min. Gilmar Mendes (12.08.2002).
3. STF - ADC 29/DF; ADC 30/DF e ADI 4.578/AC, Rei. Min. Luiz Fux, Pleno (16.02.2012).
4. STF - ADI 5.316 MC/DF, Rei. Min. Luiz Fux (21.05.2015).
CURSO DE DIREITO CONSTITUCIONAL Marcelo Novelino
186

-o direta ou improcedente
a inconstitucionalidade, julgar-se- proce den t e a aa
eventual ao declaratria.
. , . d F 'bilidade se aplica ao processo constitucional objetivo. Nos
O pnnop10 a J ungi ositura
d . . dade da via escolhida presentes os requisitos para a prop
casos e improp_ne d controle normati~o abstrato, s admite-se a devida converso,
de outra das a~es d ed "erro grosseiro".6 Pelo mesmo fundamento, propostas d~as
~:lv~a~sma~~e~r~oa~ :bje:os convergentes, a perda de parte do objeto de uma permite
sejam seus fundamentos encampados pela outra. 7

2. LEGITIMIDADE ATIVA
CF, art. 103. Podem propor a ao direta de inconstitucionalidade e a ao
declaratria de constitucionalidade:
I_ 0 Presidente da Repblica;
II _ a Mesa do Senado Federal;
III _ a Mesa da Cmara dos Deputados; . .
IV - a Mesa de Assembleia Legislativa ou da Cmara Legislativa do D1stnto
Federal;
V _ 0 Governador de Estado ou do Distrito Federal;
VI _ 0 Procurador-Geral da Repblica;
VII - o Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil;
VIII - partido poltico com representao no Congresso ~aciona'.;
IX - confederao sindical ou entidade de classe de mbito nac10nal.

tuc1'onal obJ'etivo no h partes propriamente ditas. A legiti-


No processo cons t l d p
midade ativa para provocar o controle normativo abstrato, antes li~1t~ ao rocura- -
dor-Geral da Repblica, foi consideravelmente ampliada pela Const1tu:ao_ de_ 1988. O
ajuizamento das aes declaratrias de constitucionalidade, quando mst1tu1das pela

06 2005) "Tendo em conta o carter subsidirio da ADPF, o


5. STF - ADPF 72 QO/PA, Rei. Min. Ellen Gracie (Ol. d h mo ADI a ADPF ajuizada pelo Governador
Tribunal resolveu questo de ordem no sentido P. e con e~elr, c
-
do Estado do Maranhao, em que se im
pugna a ortana n
. :. p
5 612005
,,. A' OI 4 163/SP Rei. Min. Cezar Peluso
' '
dente licito conhecer de ao direta de
(29.02.2012): "Aplcao do prindp_io da fungibiil~~~=~t~e~= prec~ito fundamental, quando coexistentes
inconstitucionalidade como_ arg~~ao de descump de inadmissibilidade daquela'.'
todos os requisitos de adm1ss1b1ildade desta, em caso
6. STF - ADPF 314 AgR/DF, Rei. Min. Marco Aurlio (ll.12.201~:~menta: 1. ARGUIO DE DESCUMPRIMENTO
STF - ADPF 132/RJ, Rei. Min. Ayres Bntto, Pleno (0~~ ~0~~~-ETO RECEBIMENTO NA PARTE REMANESCENTE,
5
7.
0
DE PRECEITO FUNDAMENTAL (ADPF). PERDA PAR;IE UNIO HOM.OAFETIVA E SE RECONHECIMENTO COMO
COMO AO, DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDA S
ENTRE AES DE NATUREZA ABSTRATA. JULGAMENTO
INSTITUTO JURDICO. C_NVERGtNCIA DE OB~ET~DPF n _RJ pela ADI n 4.277-DF, com a finalidade de
132
CONJUNTO. Encampaao dos fun_damen'.os. _ , t
1 723
do Cdigo Civil. Atendimento das condies
conferir 'interpretao conforme a Const1tu1ao ao ar
da ao'.' . . . . O) ADI 2 .982 ED/CE, Rei. Min. Gilmar Mendes
8. STF - Rei 11.022/DF, Rei. Mm. ~armen Lucia ():"E
8 12 201
d ' ue no existe ru no processo objetivo, mas
(02.08.2006); Em sentido contrrio, NEVES (2011 . nten o q ,,
o autor naturalmente parte e como tal ser tratado no processo.
Cap. 12 AO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE E AO DECLARATRIA DE CONSTITUCIONALIDADE 187

Emenda Constitucional n 3/1993, era restrito ao Presidente da Repblica, s Mesas


do Senado Federal e da Cmara dos Deputados, assim como ao Procurador-Geral da
Repblica (CF, art. 103, 4. 0 , e Lei 9.868/99, art. 13). Com o advento da Emenda
Constitucional n 45/2004, a legitimidade ativa tornou-se idntica da ao direta
de inconstitucionalidade (CF, art. 103).
Na jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal, h distino entre dois gru-
pos de legitimados. 9 O Presidente da Repblica, as Mesas do Senado Federal e
da Cmara dos Deputados, o Procurador-Geral da Repblica, o Conselho Federal
da Ordem dos Advogados do Brasil e os partidos polticos com representao no
Congresso so legitimados ativos universais, ou seja, no precisam demonstrar
"pertinncia temtica". Isso significa a possibilidade de impugnar leis ou atos
normativos independentemente da afetao de seus interesses ou objetivos ins-
titucionais especficos.
Tratamento diverso conferido s Mesas das Assembleias Legislativas e da
Cmara Legislativa do Distrito Federal, aos governadores, s confederaes sindicais
e s entidades de classe de mbito nacional, os quais devem demonstrar pertinn-
cia temtica entre o contedo veiculado na norma impugnada e suas finalidades
ou interesses. 10 So considerados, portanto, legitimados ativos especiais. Quando o
vicio de inconstitucionalidade for idntico para todos os destinatrios, a exigncia
de pertinncia temtica no impede o amplo conhecimento da ao, tampouco que
a inconstitucionalidade da norma seja declarada para alm do mbito dos indivduos
representados pela entidade requerente.11
A maior parte dos legitimados possui capacidade postulatria especial. As exce-
es so os partidos polticos, as confederaes sindicais e as entidades de classe
de mbito nacional, dos quais se exige postulao por meio de advogado.12 Quando
a petio inicial for subscrita por este, deve ser acompanhada pelo instrumento de
mandato (Lei 9.868/1999, art. 3. 0 , pargrafo nico).
O rol de legitimados exaustivo (numerus clausus), no sendo admitida sua
ampliao, nem interpretao extensiva. Nesse sentido, a legitimidade do Chefe do
Executivo (Presidente da Repblica e governadores) no pode ser estendida ao res-
pectivo Vice, salvo se estiver no exerccio do cargo quando da propositura da ao. 13
Pelo mesmo motivo, a legitimidade das Mesas do Senado e da Cmara no se estende
do Congresso Nacional.

9. Para uma anlise crtica desta construo jurisprudencial, cf. MARTINS (2007).
10. STF - ADI 1.507 MC-AgR/RJ, Rei. Min. Carlos Vel\oso (03.02.1997).
11. STF -ADI 4.364, Rei. Min. Dias Toffoli (02.03.2011). No mesmo sentido: ADI 3.710, Rei. Min. Joaquim Barbosa
(09.02.2007).
12. STF - ADI 127 MC-QO/AL, Rei. Min. Celso de Mel\o (20.11.1989).
13. STF - ADI 604 MC/AC, Rei. Min. Celso de Mello (DJ 29.11.1991); ADI 2.896/SC, Rei. Min. Ellen Gracie (DJ
22.08.2003).
188 CURSO DE DIREITO CONSTITUCIONAL Marcelo Novelino

As entidades de classe s tm legitimidade quando compostas por membros que


se dedicam a uma determinada atividade profissional14 ou econmica. 15 Para serem
consideradas de mbito nacional, em regra, devem estar presentes em pelo menos
um tero dos Estados da federao, 16 exigncia mitigada pelo Supremo no caso de
entidade cujos associados desenvolviam atividade considerada de "relevncia nacio-
nal".17 Ajurisprudncia do Supremo Tribunal Federal evoluiu no sentido de reconhecer
a legitimidade de entidades de classe formadas por pessoas jurdicas atuantes na
defesa de categoria social, mesmo quando reunidas em associaes correspondentes
a cada Estado ("associao de associaes"). 18 Os "conselhos federais" corporativos
no so enquadrados como entidades de classe. 19
No mbito da organizao sindical, as confederaes sindicais (entidades de ter-
ceiro grau) so as nicas com legitimidade para propor aes de controle normativo
abstrato, no sendo esta reconhecida s federaes e sindicatos, mesmo quando de
carter nacional. 20
No caso dos partidos polticos, a exigncia de representao no Congresso Na-
cional deve ser analisada no momento da propositura. 21 A perda superveniente do
representante no impede a continuidade do processo e julgamento das aes de
controle abstrato. O entendimento diverso do adotado em relao legitimidade
ativa no mandado de segurana impetrado por parlamentar por inobservncia do
devido processo legislativo constitucional, quando a supervenincia da perda do
mandato impe seja declarada a extino do processo. 22

14. STF-ADI 894 MC/DF, Rei. Min. Nri da Silveira (18.ll.1993):"A Unio Nacional dos Estudantes [UNE], como
entidade associativa dos estudantes universitrios brasileiros, tem participado, ativamente, ao longo do
tempo, de movimentos cvicos nacionais na defesa as liberdades pblicas, ao lado de outras organizaes
da sociedade; e insuscetvel de dvida sua posio de entidade de mbito nacional na defesa de interesses
estudantis, e mais particularmente, da juventude universitria. No se reveste, entretanto, da condio de
'entidade de classe de mbito nacional; para os fins previstos no inciso IX, segunda parte, do art. 103, da
Constituio:'
15. STF - ADI 271/DF, Rei. Min. Moreira Alves, Pleno (24.09.1992): "Central nica dos Trabalhadores (CUT).
Falta de legitimao ativa. Sendo que a autora constituda por pessoas jurdicas de natureza vria, e que
representam categorias profissionais diversas, no se enquadra ela na expresso - entidade de classe de
mbito nacional -, a que alude o art. 103 da Constituio, contrapondo-se s confederaes sindicais,
porquanto no uma entidade que congregue os integrantes de uma determinada atividade ou categoria
profissional ou econmica, e que, portanto, represente, em mbito nacional, uma classe. No mesmo sentido:
ADI 1.442, Rei. Min. Celso de Mello (03.11.2004); ADI 1.969/DF, Rei. Min. Ricardo Lewandowski (28.06.2007).
Esse tambm o entendimento adotado em relao Central Geral dos Trabalhadores (CGT): ADI 928 MC/
DF, Rei. Min. Sydney Sanches (01.09.1993).
16. STF - ADI 3.850 AgR/SP, Rei. Min. Sepveda Pertence, Pleno (1.0 .08.2007).
17. STF - ADI 2.866 MC/RN, Rei. Min. Gilmar Mendes (25.09.2003).
18. STF - ADI 3.153 AgR/DF, Rei. p/ ac. Min. Seplveda Pertence, Pleno (12.08.2004).
19. ADI 641 MC/DF, Rei. p/ ac. Min. Marco Aurlio, Plenrio (11.12.1991).
20. STF - ADI 1.795/PA, Rei. Min. Moreira Alves (19.03.1998); ADI 4.064 MC/DF, Rei. Min. Celso de Mello
(01.04.2008).
21. STF - ADI 2.618 AgR-AgR/PR, Rei. p/ ac. Min. Gilmar Mendes, Pleno (12.08.2004); ADI 4.900/DF, Rei. Min.
Teori Zavascki (11.02.2015).
22. 5TF - MS 27.971/DF, Rei. Min. Celso de Mello (1.0 .07.2011).
Cap. 12 AO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE E AO DECLARATRIA DE CONSTITUCIONALIDADE 189

3. PARMETRO (OU NORMA DE REFERNCIA)


Parmetro a norma da constituio adotada como referncia para a anlise
comparativa com o ato infraconstitucional impugnado. No controle abstrato de
constitucionalidade, s podem ser invocadas como referncia normas formalmente
constitucionais, dotadas de vigncia e eficcia. No so admitidas como parmetro,
portanto, normas constantes de tratados ou convenes internacionais de direitos
humnos aprovados pelo rito ordinrio, pois, embora materialmente constitucionais,
so cesprovidas do requisito formal. Normas como as do Pacto de So Jos da Costa
Rica somente podem ser invocada no controle de convencionalidade. 23 Por sua vez,
eventuais violaes a normas constitucionais revogadas 24 ou com eficcia j exaurida
no colocam em risco a supremacia da constituio e, por isso, no justificam o
acior amento do controle normativo abstrato.
As normas constitucionais invocveis como parmetro em aes diretas e aes
declaatrias so exatamente as mesmas. Das trs partes que integrc~m a Constitui-
o 1988, apenas o disposto no prembulo no possui carter normativo. 25 Servem
come referncia todas as normas consagradas na parte permanente (CF, arts. 1. ao
250). inclusive do modo implcito ("ordem constitucional global"), assim como as
constantes do ato das disposies constitucionais transitrias (ADCT, arts. 1. ao 96),2 6
desde que no estejam com eficcia exaurida.
Como parmetro para o cabimento dessas aes, incluem-se, ainda, as normas
contidas em tratados e convenes internacionais de direitos humanos equivalentes
s enendas, ou seja, aprovados por trs quintos dos membros de cada Casa do Con-
gresso Nacional, em dois turnos de votao (CF, art. 5. , 3. ) como a "Conveno
sobre os direitos das pessoas com deficincia", incorporada ao ordenamento jurdico
brasileiro pelo Decreto n 6.949/2009.

4. OBJETO
CF, art. 102. Compete ao Supremo Tribunal Federal, precipuamente, a guarda
da Constituio, cabendo-lhe: I - processar e julgar, originariamente: a) a ao
direta de inconstitucionalidade de lei ou ato normativo federal ou estadual
e a ao declaratria de constitucionalidade de lei ou ato normativo federal.

23. S::ibre o tema, ver Captulo 19 (item "Tratados e convenes internacionais de direitos humanos").
24. STF - ADI 15/DF, Rei. Min. Seplveda Pertence (14.06.2007): "No conhecimento quanto ao parmetro do
a:t. 150, 1.0 , da Constituio, ante a alterao superveniente do dispositivo ditada pela EC 42/03:'
25. STF - ADI 2.076/AC, Rei. Min. Carlos Velloso (15.08.2002): "Prembulo da Constituio: no constitui norma
central. Invocao da proteo de Deus: no se trata de norma de reproduo obrigatria na Constituio
estadual, no tendo fora normativa."; MS 24.645 MC/DF, Rei. Min. Celso de Mello (08.09.2003): "[ ... ]o Plenrio
oo
Supremo Tribunal Federal, em recente (e unnime) deciso (ADI 2.076/AC, Rei. Min. CARLOS VELLOSO),
reconheceu que o prembulo da Constituio no tem valor normativo, apresentando-se desvestido de
fora cogente:'
26. As normas constantes do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias possuem a mesma hierarquia
daquelas consagradas na parte permanente. Nesse sentido, STF - RE 215.107 AgR/PR, Rei. Min. Celso de
Mello (21.11.2006).
CURSO DE DIREITO CONSTITUCIONAL Marcelo Novelino
190

Objeto o ato infraconstitucional impugnvel no controle de constitucionali-


dade. A anlise de sua admissibilidade deve ser feita sob trs perspectivas distintas:
material, temporal e espacial.

4.1. Perspectiva material


O objeto das aes diretas e aes declaratrias se restringe s leis e atos
normativos (CF, art. 102, I, "a") que, dotados de vigncia e eficcia, violem direta-
mente a Constituio. A existncia de ato interposto entre o objeto impugnado e
o parmetro constitucional ofendido inviabiliza c cabimento de controle normativo
abstrato.27 A anlise de atos tipicamente regulamentares, de natureza secundria,
28
deve ocorrer no plano da legalidade.
O termo lei deve ser interpretado no sentido estrito, ou seja, de modo a abranger
apenas leis ordinrias e complementares, independ-=ntemente do carter geral ou espe-
cfico, concreto ou abstrato de seu objeto. Esse o entendimento atualmente adotado
pelo Supremo Tribunal Federal que, alterando sua jurisprudncia anterior, passou 29a
admitir a impugnao de "leis de efeitos concretos" no controle normativo abstrato.
30
Os atos normativos, por sua vez, so atos gerais e abstratos, com capacidade
31
de inovar a ordem jurdica, produzidos pelos poderes pblicos. Dessa espcie, entre
33
outros: I) as emendas Constituio; 32 II) as medidas provisrias; III) os decre-
tos legislativos; IV) as resolues da Cmara dos Deputados, do Senado Federal, do
Congresso Nacional, de tribunais, do Conselho Nacional de Justia e do Conselho
Nacional do Ministrio Pblico; 34 V) os regimentos internos de tribunais e de rgos
legislativos;35 VI) os atos do Poder Executivo com fora normativa (decretos aut-
nomos,36 portarias, 37 instrues normativas, ordens de servio ... ); VII) os tratados e

27. STF-ADI 416 AgR/ES, Rei. Min. Celso de Mello (16.10.201L).


28. STF - ADI 2.714/DF, Rei. Min. Maurcio Corra: "Os eventuais excessos do poder regulamentar dcs atos
impugnados no revelariam inconstitucionalidade, mas sim eventual ilegalidade frente a leis ordinrias
regulamentadas, cuja anlise incabvel em sede de contr:Jle abstrato de normas:'
29. STF - ADI 4.048 MC/DF, voto do Rei. Min. Gilmar Mendes (14.05.2008).
30. STF - ADI 4.049 MC/DF, Rei. Min. Ayres Britto (OJ 08.05.2009): "lei no precisa de densidade normativa para
se expor ao controle abstrato de constitucionalidade, devido a que se trata de ato de aplicao primria
da Constituio. Para esse tipo de controle, exige-se densidade normativa apenas para o ato de natureza
infra legal'.'
31. STF - ADI 2.950 AgR/RJ, Rei. p/ ac. Min. Eros Grau (06.10.2004): "Esto sujeitos ao controle de constitucio-
nalidade concentrado os atos normativos, expresses da funo normativa, cujas espcies compreendem
a funo regulamentar (do Executivo), a funo reg'1mental (do Judicirio) e a funo legislativa (do Legis-
lativo):'
32. STF - ADI 939/DF, Rei. Min. Sydney Sanches (15.12.1993).
33. Sobre o tema, ver Captulo 32 (item "Controle de constitucionalidade das medidas provisrias").
34. STF - ADC 12 MC/DF, Rei. Min. Carlos Britto; ADI 1.805 MC/DF, Rei. Min. Nri da Silveira.
35. STF - ADI 4.029/DF, Rei. Min. Luiz Fux (08.03.2012).
36. STF - ADI 4.152/SP, Rei. Min. Cezar Peluso (01.06.2011 ); ADI 1.969 MC/DF, Rei. Min. Marco Aurlio.
37. STF - ADI 3.206/DF, Rei. Min. Marco Aurlio (14.04.2005).
Cap. 12 AO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE E AO DECLARATRIA DE CONSTITUCIONALIDADE 191

convenes internacionais; 38 VIII) os atos primrios editados por pessoas 3u 'd'


. .t , bl' IX) as decises proferidas em processo administrativo. 39 n icas
de direi o pu 1co;
As normas constitucionais originrias, embora sejam atos normativos, no se
~u~mete~ ?
controle de co~stitucionalidade. A tese da hierarquia rejeitada pela
JUnsprudenc1a do Supremo Tnbunal Federal, 40 seja pela impossibilidade de fiscalizar
os atos nor~ati_v~s produ~idos pelo poder constituinte originrio, 41 seja com funda-
mento no pnncipio da unidade da constituio.42
A vignd~ e eficcia so atributos indispensveis para a admissibilidade da lei ou
do ato norma:ivo_ como objeto da ao direta ou da ao declaratria. Tal exigncia
decorre d~ propna n_at~r:za d~ controle normativo abstrato, voltado a assegurar a
supremacia da constitu1ao. Leis e atos normativos revogados ou ineficazes embor
~el~vantes_ no mbito d.as ~elaes
.ju.rdicas individuais, no representam, amea:
im~nente . arde~ c~nst1tuc10nal ob3etiva, descabendo impugn-los por meio dessas
a_oes. ~ss1m,. nao sa.o _ad~i::das c~m_o .objeto normas: I) contidas em leis tempor-
nas, ~pos o fim da vigencia ou eficac1a, salvo quando includas em pauta antes do
44
exaun~ento dest~; II) de eficcia suspensa pelo Senado (CF, art. 52, X);45 e III)
de_ ~a~ater ou efeit~ concreto j exaurido. 46 Caso a revogao ou 0 exaurimento da
eficacia ocorram apos a propositura, a ao restar prejudicada por perda superveniente

38. STF - ADI 1.480/DF, Rei. Min. Celso de Mello (08.08.2001 ).


39. STF - ADI 3.202/RN, Rei. Min. Crmen Lcia, Pleno (05.02.2014).
40. Sobre o tema, ver Captulo 9 (item "Princpio da unidade da comtituio").
41. STF - ADI 815/DF, Rei. Min. Moreira Alves, Plenrio (28031996) "EMENTA Ao diret d
nalidade. Pargrafos l. e 2. do artigo 45 da Constit~i~o te~e
Fed.eral A de que ha he inconst1tuc10-
normas constitucio ai d d 1erarqwa entre
. n s. originarias . an o azo declarao de inconstitucionalidade de umas em face
de outras e. incomposs1vel com o sistema de Constituio rgida. - Na atual Carta Magna "com ete ao
S~premo Tribunal Federal, precipuamente, a guarda da Constituio" (artigo 102 "caput") 0 ~ I'
d1_zer que essa jurisd~o lhe atribuda para impedir que se desrespeite aConsti~uio c~mo ~~ ~:~~e:
nao para, com rel~ao. a ela, exercer ..papel de fiscal do Poder Constituinte originrio, a fim de verifi~ar
~e este tena, ou ~a~, ~1olado os princ1p1os de direito suprapositivo que ele prprio havia includo no texto
a mesma Const1t~1ao. Po.r outro lado, as clusulas ptreas no podem ser invocadas para sustenta o
da te~e
da 1nconst1tuc1onal1dade d: normas constitucionais inferiores em face de normas constitucio~ais
superiores, porquanto a Const1tu1ao as prev apenas como limites ao Poder Constituinte derivado ao
rever ou ao emend~r . Constitui~o elaborada pelo Poder Constituinte originrio, e no como abarcando
normas CUJ~dobservanc1a se 1mpos ao prprio Poder Constituinte originrio com relao as outras que no
~eJam ~ob~lsd1 edradas. e.orno clusulas ptreas, e, portanto, possam ser emendadas. Ao no conhecida por
1mposs1 11 a e JUnd1ca do pedido:'
42. STF - ADI 4.097 AgR/DF, Rei. Min. Cezar Peluso: "Ao direta de inconstitucionalidade ADI lnad 'bT
~
dade". Art: 14, 4.0, da ff'. ~orma c~nstituci.onal insusce~ivel
originria. Objeto nomolgico de co~;~~~ ~~
const1~uc1onahdade. Princ1p'.o ~a unida~e hierrquico-normativa e carter rgido da Constituio brasileira.
Doutn~a. Pre:edentes. ~arenc1a da aao. Inpcia reconhecida. Indeferimento da petio inicial A ravo
1mprov1do. Nao s~ ~dm1te controle concentrado ou difuso de constitucionalidade de normas pr~/ d
pelo poder constituinte originrio:' uz1 as
43. STF - ADI 784/SC, Rei. Min. Moreira Alves (14.08.1997).
44. STF - ADI 4.426/CE, Rei. Min. Dias Toffoli (09.02.2011).
45. STF - ADI 15/DF, Rei. Min. Seplveda Pertence (14.06.2007).
46. STF - ~DI 2.980, Re.1. p/ ac. Min. Cezar Peluso (05.02.2009). No mesmo sentido: ADI 4 041 A R-A R-A R
Rei. Mm. Dias Toffoh (24.03.2011 ). g g g '
192 CURSO DE DIREITO CONSTITUCIONAL Marcelo Novelino

do objeto, 47 salvo nas hipteses de "fraude processual", perpetrada com o nico e


inequvoco objetivo de evitar a declarao de inconstitucionalidade. 48 A revogao
do ato normativo originalmente combatido no impede a anlise da inconstitucio-
nalidade de ato superveniente com semelhante contedo e devidamente impugnado
antes do incio do julgamento. 49
No mais, no se admite como objeto norma declarada constituonal pelo Plenrio
do Supremo, mesmo quando em controle difuso, salvo mudanas significativas ou
quando da supervenincia de argumentos nitidamente mais relevantes. 50

4.2. Perspectiva temporal


No tocante ao aspecto temporal, as leis e atos normativos s sero admitidos
como objeto de ao direta ou de ao declaratria quando produzidos posteriormente
ao parmetro constitucional supostamente violado. Normas pr-constitucionais que se
tornarem posteriormente incompatveis devido ao surgimento de nova constituio
ou da promulgao de emenda no podem ser questionadas por meio dessas duas
vias, por no se tratar de questo de constitucionalidade, mas sim de direito inter-
temporal (no recepo). 51
O fato de a ao declaratria ter sido criada pela Emenda Constitucional n
3/1993, no a impede de ter por objeto lei ou ato normativo produzido anterior-
mente data da promulgao da referida emenda, desde que posterior ao parmetro
constitucional invocado. 52

4.3. Perspectiva espacial


Sob a perspectiva espacial, h relevante diferena entre os objetos das aes
de controle normativo abstrato. Nas aes diretas de inconstitucionalidade podem

47. STF -ADI 1.203 QO/PI, Rei. Min. Celso de Mello (19.04.1995); ADI 737/DF, Rei. Min. Moreira Alves (16.09.1993).
48. STF - ADI 3.306/DF, Rei. Min. Gilmar Mendes, Plenrio (17.03.2011): "Supervenincia de Lei Distrital que
convalidaria as resolues atacadas. Sucessivas leis distritais que tentaram revogar os atos normativos im-
pugnados. Posterior edio da Lei Distrital n 4.342, de 22 de junho de 2009, a qual instituiu novo Plano de
Cargos, Carreira e Remunerao dos servidores e revogou tacitamente as Resolues 197/03, 201/03, 202/03 e
204/03, por ter regulado inteiramente a matria por elas tratadas, e expressamente as Resolues ns 202/03
e 204/03. Fatos que no caracterizaram o prejuzo da ao. Quadro ftico que sugere a inteno de burlar
a jurisdio constitucional da Corte. Configurada a fraude processual com a revogao dos atos normativos
impugnados na ao direta, o curso procedimental e o julgamento final da ao no ficam prejudicados:
49. STF - ADI 3.147 ED/PI, Rei. Min. Teori Zavascki, Plenrio (28.05.2014).
50. STF - ADI 4.071 AgR/DF, rei. Min. Menezes Direito (22.04.2009): "t manifestamente improcedente a ao
direta de inconstitucionalidade que verse sobre norma (art. 56 da Lei n. 9.430/1996) cuja constituciona-
lidade foi expressamente declarada pelo Plenrio do Supremo Tribunal Federal, mesmo que em recurso
extraordinrio. [... ] A alterao da jurisprudncia pressupe a ocorrncia de significativas modificaes de
ordem jurdica, social ou econmica, ou, quando muito, a supervenincia de argumentos nitidamente mais
relevantes do que aqueles antes prevalecentes, o que no se verifica no caso."
51. STF - ADI 2, Rei. Min. Paulo Brossard (06.02.1992); Rp 1.102, Rei. Min. Moreira Alves.
52. STF - ADC l /DF, Rei. Min. Moreira Alves (l ..12.1993).
Cap. 12 AO DIRETA DE INCONSTfTUCIONALIDADE EAO DECLARATRIA DE CONSTITUCIONALIDADE 193

ser impugnados leis ou atos nornativos federais e estaduais, ao passo que nas aes
declaratrias de constitucionalidade admite-se como objeto apenas normas federais
(CF, art. 102, I, "a").
Leis e atos normativos :ic Distrito Federal podem ser impugnados em ao dire-
ta, desde que referentes matria includa no mbito de competncia dos Estados, 53
Nos termos do enunciado de Smula n 542 do Supremo, "no cabe ao direta de
inconstitucionalidade de lei do Distrito Federal derivada da sua competncia legisla-
tiva municipal." Quando, no entanto, a distino da natureza estadual ou municipal
da norma no se revela pos;vel, a ao deve ser admitida. 54
Em regra, no se admite a cumulao de objetos emanados de entes federativos
distintos, independentemente do fundamento jurdico invocado. H, todavia, ao me-
no5 duas hipteses nas quais a cumulao objetiva deve necessariamente ocorrer. A
primeira, quando em virtude da relao material entre estatutos normativos federais
e estaduais a inconstitucic nalidade de um seja prejudicial validade do .outro. A
segunda, quando indispensvel para viabilizar a eficcia do provimento em virtude
da imbricao substancial entre as normas como ocorre, por exemplo, nos casos de
competncia legislativa conc:mente em que uma lei federal contenha preceitos nor-
mc.tivos idnticos ou similcres aos de uma lei estadual. Nesta hiptese, a declarao
de inconstitucionalidade ser incua se ficar restrita a apenas um deles. 55

S. ASPECTOS PROCESSUAIS E PROCEDIMENTAIS


O trmite das aes diretas e das aes declaratrias semelhante, embora nesta
no haja previso legal de abertura de prazo, nem para informaes das autoridades
responsveis pelo ato, nem para manifestao do Advogado-Geral da Unio. Devido
impossibilidade de conv:il'dao de atos inconstitucionais pelo decurso de tempo,
no h prazo prescricional ou decadencial para o ajuizamento dessas aes. 56
Por serem aes de ndole objetiva, no se aplicam determinados princpios
constitucionais processua;s, como o contraditrio, a ampla defesa e o duplo grau de
jurisdio. No se admite, a'n:la, a arguio de suspeio, em que pese a possibilidade
de ocorrer o impedimente de um Ministro quando este houver atuado anteriormente
no mesmo processo como requerente, requerido, Advogado-Geral da Unio ou Procu-
rador-Geral da Repblica.'7
A despeito de se tratar de controle normativo abstrato, no qual se afirma que
a inconstitucionalidade analisada "em tese", existe a possibilidade de apurao de

53. STF - ADI 1.750/DF, Rei. Min. Eros Grau (20.09.2006).


54. STF - ADI 3.341/DF, Rei. Min. 'licardo Lewandowski (29.05.2014).
55. STF - ADI 2.844 QO/PR, Rei. 11.\in. Seplveda Pertence.
56. STF - ADI 1.247 MC/PA, Rel Mir. Celso de Mello (17.08.1995).
57. STF - ADI 2.321 MC, Rei. Min. Celso de Mello (OJ 10.6.2005).
194 CURSO DE DIREITO CONSTITUCIONAL Marcelo Novefino

questes fticas, admitindo-se, inclusive, a de.;ignao de peritos e a realizao de


audincia pblica para esclarecimento de matria ou circunstncia de fato. Nos termos
da lei regulamentadora das aes direta e declaratria, "em caso de necessidade de
esclarecimento de matria ou circunstncia de fato ou de notria insuficincia das
informaes existentes nos autos, poder o relator requisitar informaes adicionais,
designar perito ou comisso de peritos para que emita parecer sobre a questo, ou
fixar data para, em audincia pblica, ouvir depoimentos de pessoas com experi-
ncia e autoridade na matria." (Lei 9.868/1999, arts. 9. 0 , 1. 0 e art. 20, 1. 0 ).
Especificamente nas aes declaratrias, podero ser solicitadas, ainda, "informaes
aos Tribunais Superiores, aos Tribunais federais e aos Tribunais estaduais acerca da
aplicao da norma questionada no mbito de sua jurisdio." (Lei 9.868/1999, art.
20, 2. 0 ).

5.1. Requisitos da petio inicial


As peties iniciais de aes diretas e aes declaratrias devem observar
requisitos especficos quanto ao objeto, ao parmetro e ao pedido formulado (Lei
9.868/1999, arts. 3. 0 e 14).
Para as aes diretas de inconstituciona!idade, exige-se a indicao do dispo-
sitivo da lei ou do ato normativo impugnado (objeto) e dos fundamentos jurdicos
do pedido (parmetro). Em relao ao objeto, a regra da adstrio (ou da correlao
ou da congruncia) delimita a declarao de inconstitucionalidade aos dispositivos
expressamente indicados na inicial, salvo n JS casos de interdependncia ou de
inconstitucionalidade consequente, quando poder ser estendida, por arrastamento
(ou por atrao), a normas no impugnadas. 5' No tocante ao parmetro, embora os
fundamentos jurdicos do pedido devam ser expressamente indicados, a anlise feita
pelo Supremo no fica adstrita aos dispositivos constitucionais apontados na inicial.
No processo constitucional objetivo, a causa de pedir aberta, ou seja, abrange todas
as normas formalmente constitucionais e nc apenas as indicadas pelo requerente
como supostamente ofendidas. 59
Nas aes declaratrias de constitucionalidade, a petio inicial deve indicar,
alm do dispositivo questionado e dos fundament0s jurdicos do pedido, a existn-
cia de controvrsia judicial relevante a respeito da aplicao do dispositivo indicado
(Lei 9.868/1999, art. 14, III). A discordncia sobre a constitucionalidade da norma
deve ser verificada no mbito do Poder Judicirio, no sendo suficiente apontar
meras divergncias doutrinrias para que este requisito formal seja atendido. Ante
a presuno de constitucionalidade das leis. deve haver um estado de incerteza,
caracterizado por uma rzovel quantidade de pronunciamentos judiciais sobre a in-
constitucionalidade da norma questionada, suficientemente relevante para justificar

58. STF - ADI 2.982 QO/CE, Rei. Min. Gilmar Mendes.


59. STF - ADI 1.896 MC, Rei. Min. Sydney Sanches (18.02. 1999).
Cap. 12 AO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE E AO DECLARATRIA DE CONSTITUCIONALIDADE 1 95

a manifestao do Supremo Tribunal Federal. Como ressaltado pelo Ministro Celso de


Mello, quando do julgamento da Ao Declaratria n 8 MC/DF, "a inexistncia de
pronunciamentos judiciais antagnicos culminaria por converter, a ao declaratria
de constitucionalidade, em um inadmissvel instrumento de consulta sobre a validade
constitucional de determinada lei ou ato normativo federal, descaracterizando, por
completo, a prpria natureza jurisdicional que qualifica a atividade desenvolvida pelo
Supremo Tribunal Federal."
Por serem aes de carter dplice ou ambivalente, havendo identidade entre o
objeto de aes diretas e aes declaratrias, essas sero reunidas para julgamento
conjunto. Se for proclamada a constitucionalidade do dispositivo, julgar-se- improce-
dente a ao direta e procedente a ao declaratria. Na hiptese inversa, julgar-se-
procedente a ao direta e improcedente a ao declaratria (Lei 9.868/1999, art.
24). No controle normativo abstrato, por ser aberta a causa de pedir, ocorre conexo
entre as aes nos casos de identidade do objeto. 60
O pedido formulado em aes diretas e aes declaratrias deve especificar,
com clareza, quais os dispositivos impugnados ou questionados e, se for o caso, a
natureza do vcio que os atinge. Se o pedido versar apenas sobre a inconstituciona-
lidade formal de uma lei ou ato normativo, a regra da adstrio impede a anlise da
constitucionalidade material. 61
A petio inicial poder ser indeferida pelo relator quando considerada inepta,
no fundamentada ou manifestamente improcedente, sendo cabvel a interposio
de agravo desta deciso (Lei 9.868/1999, arts. 4. 0 , pargrafo nico, e 15). Como
aponta Daniel Neves (2011), nos casos de admissibilidade de deciso monocrtica,
a participao do relator corresponde a uma espcie de "porta-voz avanado" do
rgo colegiado que recebe uma delegao para decidir por razes de facilitao
procedimental ou de urgncia da situao.

5.2. Interveno de terceiros e amicus curiae


Lei 9.868/1999, art. 7. 0 No se admitir interveno de terceiros no processo
de ao direta de inconstitucionalidade.
1. (VETADO)
2. O relator, considerando a relevncia da matria e a representatividade
dos postulantes, poder, por despacho irrecorrvel, admitir, observado o
prazo fixado no pa_rgrafo anterior, a manifestao de outros rgos ou
entidades.

60. STF - ADPF 139/DF, Rei. Min. Cezar Peluso (30.04.2008): "Nos processos do controle objetivo de constitu-
cionalidade, a conexo ocorre apenas na hiptese de identidade de objetos entre as aes, visto que, no
controle abstrato, a causa de pedir aberta:'
61. STF - ADI 2. 182/DF, Rei. p/ ac. Min. Crmen Lcia (12.05.201 O): "Ao direta de inconstitucionalidade. 1.
Questo de ordem: pedido nico de declarao de inconstitucionalidade formal de lei. Impossibilidade de
examinar a constitucionalidade material:'
196 CURSO DE DIREITO CONSTITUCIONAL Marcelo Novelino

No controle normativo abstrato, no se admite desistncia (Lei 9.868/1999,


arts. 5. e 16), assistncia (RISTF, art. 169, 2. ), nem interveno de terceiros (Lei
9.868/1999, art. 7. e 18}. No obstante, inspirada no direito processual constitucional
estadunidense, 62 a Lei n 9.868/1999 contemplou a possibilidade de manifestao
de rgos e entidades nas aes diretas de inconstitucionalidade (art. 7., 2.).
Ante a inexistncia de razo lgico-jurdica plausvel para afastar a aplicao da
regra s aes declaratrias de constitucionalidade, atendidos os requisitos legais, a
participao do amicus curiae tambm admitida nessas aes. 63
A participao do "amigo do tribunal" no controle de constitucionalidade
visa pluralizar o debate e promover a abertura da interpretao constitucional,
de modo a conferir maior legitimidade democrtica deciso. Espera-se sejam
trazidas ao processo informaes potencialmente capazes de contribuir para o
resultado decisrio. Embora o dispositivo disponha sobre a manifestao de
rgos e entidades apenas nas aes diretas, por analogia, aplica-se tambm s
aes declaratrias de constitucionalidade 64 e s arguies de descumprimento
de preceito fundamental.
H divergncias quanto natureza. Para Edgar Silveira Bueno Filho (2002), tra-
ta-se de espcie de assistncia qualificada, ao passo que, na viso de Fredie Didier Jr.
(2007}, o amicus curiae seria um "verdadeiro auxiliar do juzo". No Supremo Tribunal
Federal, prevalece o entendimento de ser a manifestao de rgos ou entidades uma
exceo inadmissibilidade de interveno de terceiros no processo constitucional
objetivo. 65 A mesma orientao foi adotada pelo Novo Cdigo de Processo Civil ao
incluir o captulo sobre o tema no ttulo da interveno de terceiros.
A manifestao como amicus curiae pode ser requerida por rgo ou entidade
interessados ou solicitada, de ofcio, pelo Supremo. O pedido de admisso deve ser
subscrito por advogado regularmente constitudo, sob pena de indeferimento por
ausncia de capacidade postulatria. 66 O dispositivo que fixava o prazo para a ad-
missibilidade foi vetado pelo Presidente da Repblica. Com o argumento de se evitar

62. A figura do amicus curiae bastante conhecida nos pases de common /aw. Sua origem costuma ser rela-
cionada ao direito processual penal ingls, embora alguns a associem ao direito romano (BUENO, 2006).
63. STF - ADC 24/DF, Rei. Min. Crmen Lcia, deciso monocrtica (17.03.10). No mesmo sentido: ADC/DF 12,
Rei. Min. Carlos Britto (20.08.08).
64. STF - ADC 14/DF, Rei. Min. Ellen Gracie (DJE 03.02.2009). Nota do autor: O dispositivo do projeto de lei
que previa a participao do amicus curiae nas aes declaratrias (lei 9.868/1999, art. 18, 2. 0 ) foi vetado
pelo Presidente da Repblica que, nas razes do veto, ressalvou a possibilidade de o Supremo Tribunal
Federal, por meio de interpretao sistemtica, admitir esta abertura processual.
6S. STF - ADI 2.130 AgR/SC, Rei. Min. Celso de Mello (OJ 14.12.2001); ADI 3.045, voto do Min. Celso de
Mello (OJ 1.0 .06.2007); SS 3.457 AgR, Rei. Min. Ellen Gracie (DJE 19.02.2008); ADI 3.921, Rei. Min. Joaquim
Barbosa (OJ 31.10.2007); MS 26.835, deciso proferida pelo Min. Ricardo Lewandowski (OJ 23.08.2007);
ADC 19, Rei. Min. Marco Aurlio (DJE 03.02.2009); ADI 4.022, Rei. Min. Marco Aurlio (DJE 25.04.2008). Em
sentido contrrio, o Ministro Gilmar Mendes sustenta tratar-se de "hiptese diversa da figura processual
da interveno de terceiros" (ADI 3.494, Rei. Min. Gilmar Mendes, DJ 08.03.2006; ADI 2.548, Rei. Min.
Gilmar Mendes, OJ24.10.2005).
66. STF - ADPF 180/SP, Rei. Min. Ellen Gracie (07.08.2009).
Cap. 12 Ail.O DIRETA DE INCONSTITUCIONALICACE E AO DECLARATRIA DE CONSTITUCIONALIDADE 197

maiores transtornos ao procedimento, o ingresso de rgos ou entidades s tem sido


admitido at o encaminhamento do processo, pelo relator, para incluso na pauta de
julgamentos. 67 A manifestao pode ~.er exteriorizada atravs de memoriais escritos
ou por meio de sustentao oral. 68
Os requisitos de admissibilidade legalmente exigidos so a relevncia da matria
(requisito o:ijetivo) e a representativid3de dos postulantes (requisito subjetivo). A
jurisprudncia do Supremo Tribunal Feceral exige, ainda, a demonstrao de pertinncia
temtica. 69 O despacho do relator adnitindo a manifestao de rgo ou entidade
irrecorrvel, mas cabe agravo nos casos de inadmissibilidade.7
H pelo menos duas distines relevantes entre o tratamento conferido ao amicus
curiae nas aes de controle normativ:i abstrato e no Novo Cdigo de Processo Civil. 71
O referido Cdigo prev expressamente a participao de pessoas naturais (NOVO CPC,
art. 138, caput), a qual no admitida nos processos constitucionais objetivos, ante
o disposto 10 2. 0 do artigo 7. 0 da Lei n 9.868/99, que prev a manifestao de
"rgos ou entidades". 72 Nas aes diretas e aes declaratrias descabe o requeri-
mento de medida cautelar73 e a interposio de recursos,7 4 ao passo que em processos
constitucionais subjetivos so admitidos a oposio de embargos declaratrios e de
recurso da deciso proferida no julgamento de incidente de resoluo de demandas
repetitivas (NOVO CPC, art. 138, 1. 0 e 3. 0 ).

67. STF - ADI 4.071, Rei. Min. Menezes Direito (22.04.2009).


68. STF - ADI 2.777 QO/SP, Rei. Min. Cezar Peluso (26.11.2003).
69. STF - ADI 3.931, Rei. Min. Crmen Lcia (DJE 19.08.2008).
70. STF - AD1 3.105 ED/DF, Rei. Min. Cezar Pelusc (02.02.2007). Em sentido contrrio: ADI 3.346 AgR-ED, Rei.
Min. Marco Aurlio (28.04.2009).
71. NOVO CPC, art. 138. O juiz ou o relator, ccnsiderando a relevncia da matria, a especificidade do tema
objeto da demanda ou a repercusso social da controvrsia, poder, por deciso irrecorrvel, de ofcio
ou a requerimento das partes ou de querr pretenda manifestar-se, solicitar ou admitir a participao de
pessoa natural ou jurdica, rgo ou entidade especializada, com representatividade adequada, no prazo
de 15 (quinze) dias de sua intimao; 1.'' A interveno de que trata o caput no implica alterao de
competncia nem autoriza a interposio ce recursos, ressalvadas a oposio de embargos de declarao
e a hiptese do 3. 0 ; 2. Caber ao juiz ou io relator, na deciso que solicitar ou admitir a interveno,
definir o~ poderes do amicus curiae; 3. C amicus curiae pode recorrer da deciso que julgar o incidente
de resolLo de demandas repetifr1as.
72. STF - ACI 4.178, Rei. Min. Cezar Peluso, de:isao monocrtica (07,10.2009): "No assiste razo ao pleito de
(... ), que requerem admisso na cortdio de amici curiae. que os requerentes so pessoas fsicas, terceiros
concretamente interessados no feito, carec~ndo do requisito de representatividade inerente interveno
prevista :>elo art. 7.0 , 2.0 , da Lei 9.868, de 10-11-99, o qual, alis, explcito ao admitir somente a mani-
festao de outros 'rgos ou entidades' come medida excepcional aos processos objetivos de controle de
constitucionalidade." No mesmo sentido: P.DI 4.403, Rei. Min. Ricardo Lewandowski, deciso monocrtica
(25.05.2C10); ADPF 205, Rei. Min. Dias Toffoli, deciso monocrtica (16.02.2011).
73. STF - ADI 2.904, Rei. Min. Me;nezes Direito (DJE 06.06.2008).
74. STF - ADI 3.615 ED/PB, Rei. Min. Crmen Lcia (17.03.2008): "1. A jurisprudncia deste Supremo Tribunal
assente quanto ao no-cabimento de rei:ursos interpostos por terceiros estranhos relao processual
nos processos objetivos de controle de co1stitucionalidade. 2. Exceo apenas para impugnar deciso de
no-admissibilidade de sua interveno ncs autos. 3. Precedentes. 4. Embargos de declarao no conhe-
cidos:'; No mesmo sentido: ADI 2.591 ED/DF, Rei. Min. Eros Grau (14.12.2006).
198 CURSO DE DIREITO CONSTITUCIONAL Marcelo Novelino

5.3. Advogado-Geral da Unio


CF, art. 103, 3. 0 Quando o Supremo Tribunal federal apreciar a inconstitu-
cionalidade, em tese, de norma legal ou ato normativo, citar, previamente, o
Advogado-Geral da Unio, que defender o to ou texto impugnado.

Nas aes diretas, o Supremo Tribunal Federal deve citar, previamente, o Advo-
gado-Geral da Unio para a defesa do ato ou textc impugnado (CF, art. 103, 3. 0 ).
Este dever se manifestar no prazo de quinze dias, aps terem sido prestadas as
informaes pelos rgos ou autoridades das quai~. emanou a norma combatida (Lei
9.868/99, art. 8.).
A funo de defensor legis, atribuda ao Advogado-Geral da Unio para velar
pela presuno de constitucionalidade das leis, mestra-se de especial relevncia por
inexistir partes formais e contraditrio no processo constitucional objetivo. No lhe
cabe opinar ou exercer funo fiscalizadora, atribuio conferida ao Procurador-Geral
da Repblica/ 5 mas sim trazer argumentos contrrios aos expostos na inicial, a fim
de que o Supremo possa ter uma viso dialtica e de maior amplitude sobre a con-
trovrsia. A funo especial de curador das normas infraconstitucionais, dirige-se
defesa de leis e atos normativos emanados tanto da esfera federal, como estadual.
O munus de defender o ato ou texto combatido tem sido interpretado com tem-
peramentos, contrariando a literalidade do dispositivo constitucional. De acordo com
a jurisprudncia do Supremo, no h obrigatoriedade de defesa da norma impugnada
quando, por exemplo, j houver pronunciamento do prprio Tribunal no sentido da
inconstitucionalidade da tese jurdica discutida. 76 Em casos nos quais o interesse da
Unio coincide com o do requerente que ajuizou a ao direta, o Tribunal considera
que a exigncia de defesa do ato impugnado implicaria a retirada de sua funo
primordial - a de defender os interesses da Unio (CF, art. 131) - e, atravs de uma
interpretao sistemtica, tem admitido a manifes:ao pela inconstitucionalidade. 77

5.4. Procurador-Geral da Repblica


CF, art. 103, 1. 0 O Procurador-Geral da Repblica dever ser previamente
ouvido nas aes de inconstitucionalidade e em todos os processos de compe-
tncia do Supremo Tribunal Federal.

75. STF - ADI 1.254 MC-AgR, Rei. Min. Celso de Mello (OJ 19.09:997).
76. STF - ADI 1.616, Rei. Min. Maurcio Corra (OJ 24.08.2001 }.
77. STF - ADI 3.916 QO/DF, Rei. Min. Eros Grau (07.10.2009); Em sentido contrrio, o entendimento adotado
pelo Ministro Marco Aurlio, relator da ADI 3.413/RJ (01.06.2011 }, assim ementada;"( ...) Processo objetivo -
Ao Direta de Inconstitucionalidade -" Atuao do Advogado-Geral da Unio. Consoante dispe a norma
imperativa do 3.0 do artigo 103 da Constituio Federal, incumbe ao Advogado-Geral da Unio a defesa
do ato ou texto impugnado na ao direta de inconstitucionalidade, no lhe cabendo emisso de simples
parecer, a ponto de vir a concluir pela pecha de inconstitucionalidade." Nota do autor: No obstante se
tratar de acrdo decidido, por unanimidade, pelo Plenrio do Supremo Tribunal Federal, o trecho citado
na ementa acima expressa o entendimento do Relator, sem refletir, necessariamente, a posio dos demais
ministros, os quais no se manifestaram sobre o tema 1os respectivos votos.
Cap. 12 AO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE E AO DECLARATRIA DE CONSTITUCIONALIDADE 199

O Procurador-Geral da Repblica deve ser previamente ouvido em todos os pro-


cessos de competncia do Supremo (CF, art. 103, 1. ). Cabe-lhe exercer a funo
de custos constitutionis, zelando pela supremacia da constituio e pela proteo da
ordem constitucional objetiva. Nos processos constitucionais subjetivos, no se exige,
necessariamente, a remessa automtica de todos os processos ao Procurador-Geral da
Repblica. O dispositivo tem sido interpretado teleologicamente, no sentido ter por
finalidade levar ao seu conhecimento as teses discutidas no Supremo Tribunal Federal. 78
Nos processos constitucionais objetivos, alm de ter legitimidade ativa para
propor todas as aes, o Procurador-Geral da Repblica dever ser ouvido, mesmo
quando for o requerente, aps o Advogado-Geral da Unio, devendo manifestar-se
no prazo de quinze dias (Lei 9.868/1999, art. 8. 0 ). Embora inadmitida a desistncia
(Lei 9.868/1999, art. 5. ), nada obsta a emisso de parecer em sentido contrrio
ao por ele proposta, tal como ocorrido na Ao Direta de Inconstitucionalidade n
4.975/DF. Vencido o prazo legal, o relator deve lanar o relatrio, com cpia a todos
os ministros, e pedir dia para julgamento (Lei 9.868/1999, art. 9. ).

6. LIMINAR
Nas aes de controle normativo abstrato a liminar ser analisada, em regra, pelo
plenrio do Supremo Tribunal Federal, a quem cabe conceder a liminar por deciso
da maioria absoluta de seus membros, ou seja, seis ministros (Lei 9.868/1999, arts.
10 e 21). Nas aes diretas, h duas hipteses excepcionais em que a medida acau-
teladora poder ser concedida monocraticamente, ad referendum do pleno: durante o
perodo de recesso; 79 ou, nos termos do Regimento Interno, 80 em caso de urgncia. 81
As decises liminares proferidas no processo constitucional objetivo produzem,
assim como as decises definitivas, eficcia contra todos (erga omnes) e efeito
vinculante, relativamente aos demais rgos do Poder Judicirio e Administrao
Pblica. A determinao contida nessas decises se torna obrigatria a partir da data
da publicao da parte dispositiva no Dirio Oficial da Unio (DOU) e no Dirio da
Justia da Unio (DJU) (Lei 9.868/1999, arts. 11 e 21, pargrafo nico). 82
Nas aes declaratrias de constituonaUdade, concedida a medida cautelar,
ser determinada a suspenso do julgamento dos processos envolvendo a aplicao da
lei ou do ato normativo questionado at o julgamento definitivo da ao, devendo

78. STF - AI 158.725 AgR-ED/MG, Rei. Min. Marco Aurlio (18.12.1995).


79. STF - ADI 3.389 MC/RJ, Rei. Min. Joaquim Barbosa (29.03.2006).
80. RISTF, art. 21. So atribuies do Relator: [...] IV - submeter ao Plenrio ou Turma, nos processos da
competncia respectiva, medidas cautelares necessrias proteo de direito suscetvel de grave dano de
incerta reparao, ou ainda destinadas a garantir a eficcia da ulterior deciso da causa; V - determinar,
em caso de urgncia, as medidas do inciso anterior, "ad referendum" do Plenrio ou da Turma.
81. STF - ADI 4.638/DF, Rei. Min. Marco Aurlio, deciso monocrtica (19.12.2011).
82. STF - ADI 711 QO/AM, Rei. Min. Nri da Silveira.
200 CURSO DE DIREITO CONSTITUCIONAL Marcelo Novelino

este ocorrer no prazo mximo de cento e oitenta dias, sob pena de perda da eficcia
da deciso Liminar (Lei 9.868/1999, art. 21).
Nas aes diretas de inconstitucionalidade, a medida acauteladora poder
suspender a vigncia da norma impugnada, 83 assim como o julgamento dos processos
envolvendo sua aplicao. A suspenso de Lei ou ato normativo determinada, em
regra, com efeitos ex nunc, mas, se o Tribunal entender necessrio, pode modular os
efeitos da deciso a fim de conceder-Lhe eficcia retroativa (ex tunc). Salvo expressa
manifestao em sentido contrrio, a Legislao anterior revogada pela norma limi-
narmente suspensa, torna-se novamente aplicvel (Lei 9.868/1999, art. 11, 1.
e 2. 0 ). Ocorre, portanto, um efeito repristinatrio tcito (ou respristinao tcita).
A deciso indeferitria do pedido de Liminar no produz eficcia contra todos,
nem efeito vinculante. 84

7. DECISO DEFINITIVA
A Lei n 9.868/1999 preservou a orientao constante do Regimento Interno
1
do Supremo ao estabelecer o qurum mnimo para o julgamento da ao direta e da [
ao declaratria. A realizao da sesso de julgamento depende da presena de,
pelo menos, dois tero dos ministros (oito votos), devendo a constitucionalidade ou 1
r
a inconstitucionalidade ser declarada, em regra, pela maioria absoluta (seis votos)
dos membros do Tribunal (Lei 9.868/1999, arts. 22 e 23). Caso inalcanado o qurum
legalmente exigido, a norma permanece vlida devido presuno de constitucio- 1
nalidade, mas a deciso no produz eficcia contra todos, nem efeito vinculante. A
constitucionalidade da norma poder ser novamente questionada perante os demais
rgos do Poder Judicirio. 85 1
As decises definitivas de mrito proferidas nas aes diretas e nas aes
declaratrias produzem eficcia contra todos e efeito vinculante, relativamente aos
demais rgos do Poder Judicirio e administrao pblica direta e indireta, nas
esferas federal, estadual e municipal (CF, art. 102, 2. ; Lei 9.868/1999, art. 28,
pargrafo nico).

83. Nesse sentido, o entendimento do Ministro Gilmar Mendes ao afirmar, quando do julgamento da
Reclamao n 2.256/RN, que a medida acauteladora suspende no apenas a eficcia da norma, mas
a sua prpria validade, por ser incompatvel com o princpio da unidade do ordenamento jurdico a
vigncia simultnea de duas normas contraditrias entre si. Na jurisprudncia do Supremo Tribunal
Federal, todavia, as expresses "suspenso de vigncia" e "suspenso de execuo" so utilizadas in-
distintamente.
84. STF - Rei 3.424 AgR/SP. Rei. Min. Ayres Britto (11.10.2007).
85. STF -ADI 4.167/DF, Rei. Min. Joaquim Barbosa (27.04.2011): Diante do empate (cinco a cinco) em relao
a um dos dispositivos impugnados, o Tribunal deliberou, por maioria, que a deciso da Corte no se
reveste de eficcia vinculante e efeito erga omnes, por no haver sido obtida a maioria absoluta, neces-
sria para tanto. Vencidos os Ministros Joaquim Barbosa, relator, e Ricardo Lewandowski, para os quais
o entendimento adotado pela maioria significaria um convite ao descumprimento da aludida norma
(Informativo 624/STF).
Cap. 12 AO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE E AO DECLARATORIA DE CONSTITUllNALIUAUt .lUI

Sob a ptica subjetiva, a eficcia "erga omnes",. co.ro~rio do processo obje~ivo


no qual no existem partes formais, atinge a todos mdistmtament~, tan~o particu-
lares quanto poderes pblicos. 86 O efeito vinculante, por sua vez, atinge diretamente
apenas alguns rgos dos poderes pbli~os, em_bora, de forma ~;flexa, acab~ p~r
alcanar tambm os particulares em suas mteraoes com a~ueles. . A ~esobediencia
autoridade da deciso autoriza o ajuizamento de reclamaao constitucional (CF, art.
102, I, "l"), por qualquer pessoa atingida pela deciso contrria ao entendimento
firmado pelo Supremo.
No mbito do Poder Judicirio, ficam vinculados todos os demais rgos. Em
relao ao prprio Supremo Tribunal Federal, o precede~t~ vincula os fut~ros julga-
mentos a se-em realizados monocraticamente, pelos ministros, ou colegiadamente,
89
pelas turmas,88 mas no impede a reviso da jurisprudncia pelo Plenrio.
A deciso tambm no vincula o Poder Legislativo em sua f~no tpica, de
legislar, razo pela qual, em tese, poder ser elaborada .nova lei .com conteudo
idntico ao de ato j declarado inconstitucional. 90 Entendimento ~i~erso c~mpro
meteria a relao de equilbrio existente entre os pode~es _e redu~i.na o legislador
a um papel subalterno.9 1 o Tn"bunal de Contas, embor~ org~o auxili~r ~esse P?der,
1
fica vinculado no exerccio de sJa funo fiscalizatna, p01s a ausencia_ de vm:u-
lao do Legislador se restringe funo legife~ante. No ~ue se refe~e ~s '.u.no~s
1 fiscalizatrias, administrativas - e.g., contrataao de servidores - e Jurisdicionais
r
Conforme adverte Juliano Taveira Bernardes (2008), "no por causa do efeito erga _om~:s que. tribunal
e os demais sujeitos processuais esto impedidos de renovar a discuss.o da_s q~estoes apreciadas, mas
86
1 .!
em razo :Jo sistema de precluses ~rocessuais, cujo maior exemplo. e. a coisa JUigada. . .
Introduzido expressamente no ,controle de constitucionalidade brasileiro pela_ Emenda c_onst1tuc1on~I _n
0

87
en principio, 0 efeito vinculante foi conferido apenas s decises proferidas nas a~es declar~to'.1as
311993
de co~stitucionalidade. Ao regulamentar as aes de controle normativo abstrato, o leg1s~ador '. '.nano
1 estendeu este efeito s aes diretas de inconstitucionalidade (Lei 9.868/1999, art. 28, paragrafo u~1co~ e
[ d - de descumprimento de preceito fundamental (Lei 9.882/1999, art. 1O, 3.)._A const1tu~1~
~:li;a~';~1~e~tenso desse efeito, rnnferido pelo constituinte originrio apenas para a aao declaratord1a
l
1
ld de foi questionada perante 0 Supremo Tribunal Federal. Posteriormente, a Emen a
d e const1:uc1ona 1 a d
Constituc onal n 4S/2004 alterou 0 disposto no artigo 102, 2.0 , consagran o-o expressamen
tituio tambm para as aes diret3s.
te na Cons-

88. STF - RE 216.259 AgR/CE, Rei. Min. Celso de Mello (09.05.2000). . _


STF _Rei 374/PE. Rei. Min. Gilmar l/\endes, Pleno (18.04.2013): "A oportunidade de reaprec1aao d~s de-
4
89 cises tom~das em sede de controle abstrato de normas tende ~ surgir _com mais natural~dade e ?e orma
t no mbito das reclamaes no juzo hermeneut1co t1p1co da reclamaao - no balanar
mais recorren e . . rd z a oportunidade para
de olhos' entre objeto e parmetro da reclamao - que surgira com maior n_1 1 e .
evoluo interpretativa no controle ce constitucionalidade. Com base na alegaao de afront~ a ~e~erm1~ad:
deciso do STF 0 Tribunal poder reapreciar e redefinir o contedo e o alcance de sua pro?na ec1saod
inclusive pode~ ir alm, superando total ou parcialmente a deciso-parmetr~ da recla':"aao, se e~tent e~
que, em' virtude de evoluo herm~nutica, tal deciso no se coaduna mais com a mterpretaao a ua
da Constituio: ) "P dd b sso
90. STF _ Rc l3.019 MC/SP, Rei. Min. Cel~o de Mello, deciso monocrtica (08.05.2012: reten 1 a su ~1 _
do Poder Le islativo ao efeito vinculante que resulta do julgamento, pelo STF, dos proce_ssos de fi~ca 1za_ao
abstrata de ~onstitucionalidade. Inadmissibilidade. Consequ:nte po~sib~lidade de odle~1slado; e~1ta~~:r~~:
conted::> idntico ao de outro diplcrna legislativo declarado mconst1tuc1onal, em se e e ':n~o e. AI
pela su~rema corte." No mesmo sentido: ADI 907, Rei. Min. limar Galvo; ADI 864, Rei. Mm. ore1ra ves.
91. STF - Rei 2.617 AgR/MG, Rei. Min. Cezar Peluso.
202 CURSO DE DIREITO CONSTITU:IONAL Marcelo Novelino

- e.g., julgamento do Presidente da Repblica pe.o Senado-, todos os rgos do


Poder Legislativo esto vinculados pelas decises do Supremo proferidas em sede
de controle normativo abstrato.
Em relao s atribuies do chefe do Poder Executivo, a vinculao s no
abrange as relacionadas ao processo legislativo, tais como: iniciativa, sano, veto
de projetos de lei; promulgao e publicac de leis; edio de medidas provisrias
e leis delegadas; e celebrao de tratados e convenes internacionais. 92 A rigor,
portanto, seria mais preciso afirmar que o efeito vinculante no atinge funes de
natureza legislativa, independentemente de sere11 exe:cidas pelo Poder Legislativo ou
pelo Executivo. Tal concepo tem como base a prpria ideia de Estado Democrtico
de Direito, no qual no se pode admitir que o Poder Judicirio proba a elaborao
de leis e atos normativos. O Supremo Tribunal Feder3l, embora tenha como misso
precpua a guarda da Lei Maior, no o seu Cnic-J intrprete legtimo. As vias de
interpretao constitucional devem ser mantid.s abertas para permitir o seu cont-
nuo aperfeioamento e a adaptao de seu sentido 1ormativo s evolues sociais
e polticas, a fim de se evitar a "fossilizao da Ccnstituio". 93
Sob a ptica objetiva, h divergncias sobre as partes vinculantes da deciso.
Nas aes diretas e nas aes declaratrias, por ser a (in)constitucionalidade o objeto
principal do pedido (questo principaliter tantum), deve ser declarada no dispositivo da
deciso, de modo a produzir eficcia contra todos e efeito vinculante. A controvrsia
gira em torno da possibilidade de se estender a 'inculao a argumentos expostos
na fundamentao do julgado.
Para os defensores da teoria extensiva, o efeito vinculante deve se projetar
para alm do dispositivo de modo a abranger t~mbm os motivos determinantes da
deciso assim como os princpios nela consagados, os quais ultrapassariam os limites
do aresto a fim de vincular outras decises sobre a mesma questo jurdica. Essa
transcendncia dos motivos expostos na fundamentao, limita-se ratio decidendi,
ou seja, s razes que consubstanciam as pre11issas indispensveis para se chegar ao
resultado da deciso. As questes obiter dieta, isto , questes secundrias do julgado
mencionadas apenas de passagem, poderiam at produzir efeitos persuasivos, mas
no vinculantes. A transcendncia dos motivos (ou efeito transcendente dos motivos
determinantes ou efeitos irradiantes) reflete a preocupao doutrinria em assegurar
a fora normativa da constituio que, para alguns, s poderia ser integralmente
preservada com o reconhecimento da eficcia ~inculante dos fundamentos determi-
nantes da deciso proferida pelo tribunal constitucional, especialmente em sede de

92. STF - Rei 14.1 S6 AgR/AP, Rei. Min. Celso de Mello, Plenario (19.C.2.:<014): "Pretendida submisso do processo
legislativo ao efeito vinculante que resulta do julgamento. pelo STF, das causas de fiscalizao abstrata de
constitucionalidade. Inadmissibilidade. Consequente possi:iilidade de o chefe do Poder Executivo, por meio
de sano (ato impregnado de qualificao constitucbnal e integrante do prprio processo de formao
das leis), converter, em lei, projeto cujo contedo estaia em conflito com deciso confirmatria da cons-
titucionalidade de certo diploma legislativo, proferida, em sede d2 controle abstrato, pela Suprema Corte."
93. STF - Rei 2.617 AgR/MG, Rei. Min. Cezar Peluso.
Cap. 12 AO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE E AO DECLARATRIA DE CONSTITUCIONALIDADE 203

controle normativo abstrato. Em sentido oposto, os adeptos da teoria restritiva sus-


tentam que o efeito vinculante deve se restringir ao dispositivo da deciso. Embora
reconheam o valor altamente persuasivo dos motivos determinantes e admitam a
anlise das razes decisrias em caso de dvidas sobre o alcance da parte dispositi-
va, consideram inapropriado estender o efeito vinculante a argumentos expostos na
fundamentao do julgado. 94
A teoria da transcendncia dos motivos, embora j adotada em decises do ple-
nrio,95 tem sido formalmente rejeitada pelo Supremo Tribunal Federal. 96 No obstante,
na jurisprudncia desta Corte ainda podem ser encontradas decises monocrticas que,
a despeito de no fazerem qualquer referncia ao efeito transcendente dos motivos
determinantes, a rigor, baseiam-se em razes contidas na fundamentao de outros
acrdos e no em seu dispositivo. 97 Existe um aspecto de ordem prtica a dificultar
a adoo formal da transcendncia dos motivos pela jurisprudncia do Supremo. Como
o Tribunal adota um modelo agregativo de deciso, no qual cada ministro elabora
um voto autnomo, nem sempre os motivos determinantes para a concluso de um
ministro so idnticos aos dos demais que votaram no mesmo sentido. Vale dizer:
em muitos dos casos no se consegue identificar com clareza qual foi a verdadeira
ratio decidendi do Tribunal.

7.1. Modulao temporal dos efeitos da deciso


Lei n 9.868/1999, art. 27. Ao declarar a inconstitucionalidade de Lei ou ato
normativo, e tendo em vista razes de segurana jurdica ou de excepcional
interesse social, poder o Supremo Tribunal Federal, por maioria de dois teros
de seus membros, restringir os efeitos daquela declarao ou decidir que ela
s tenha eficcia a partir de seu trnsito em julgado ou de outro momento
que venha a ser fixado.

A declarao de inconstitucionalidade de lei ou ato normativo produz, em re-


gra, efeitos retroativos (ex tunc), por ser a lei inconstitucional considerada um ato

94. Dentre os doutrinadores brasileiros adeptos desta concepo restritiva, Juliano Taveira Bernardes (2008)
cita Regina Ferrari, Luiz Oswaldo Palu e Clmerson Merlin Clve.
95. STF - Rei 2.363/PA, Rei. Min. Gil mar Mendes, Plenrio (23.10.2003): "Efeito vinculante das decises profe-
ridas em ao direta de inconstitucionalidade. Eficcia que transcende o caso singular. Alcance do efeito
vinculante que no se limita parte dispositiva da deciso. Aplicao das razes determinantes da deciso
proferida na ADI 1.662. Reclamao que se julga procedente:'
96. STF - Rei 9.778 AgR/RJ, Rei. Min. Ricardo Lewandowski (26.10.2011 ): "[ ...] Este Supremo Tribunal, por ocasio
do julgamento da Rei 3.014/SP, Rei. Min. Ayres Britto, rejeitou a aplicao da chamada 'teoria da transcen-
dncia dos motivos determinantes7'
97. STF - Rei 18.687 MC/DF, Rei. Min. Roberto Barroso, deciso monocrtica (27.09.2014): "Ementa: RECLAMA-
O. MEDIDA LIMINAR. CENSURA PRtVIA A VEICULO DE IMPRENSA. INADMISSIBILIDADE. 1. Na ADPF 130,
Rei. Min. Ayres Britto, o Supremo Tribunal Federal proibiu "qualquer tipo de censura prvia" aos rgos de
imprensa, como determina a Constituio. 2. Ao proibir jornalistas, radialistas e integrantes dos meios de
comunicao de entrevistar, mencionar, elogiar ou mesmo criticar candidatos inscritos na disputa eleitoral
de 2014, a deciso reclamada aparentemente violou a autoridade da deciso do Plenrio do STF. 3. Liminar
deferida parcialmente."
204 CURSO DE DIREITO CONSTITUCIONAL Marcelo Novelino

nulo (teoria da nulidade), 98 com vcio de origem. Excepcionalmente, no entanto, a


declarao poder ter eficcia apenas a partir do trnsito em julgado (ex nunc) 99 ou
de momento futuro (pro futuro) 10 fixado na deciso.
Para a modulao temporal dos efeitos da deciso devem ser observados dois
requisitos: razes de segurana jurdica ou de interesse social a justificar o afasta-
mento do princpio da nulidade; e qurum de dois teros dos membros do Tribunal
(Lei 9.868/1999, art. 27). Quando a declarao de inconstitucionalidade no faz
expressa referncia ao momento, os efeitos temporais so presumidamente retroati-
vos. Proclamado o resultado final, se tem por concludo e encerrado o julgamento,
tornando-se invivel sua reabertura para fins de modulao, 101 ressalvada a oposio
de embargos declaratrios. 102
No obstante haver previso expressa apenas para a declarao de incons-
titucionalidade, nada impede seja modulada a declarao de constitucionalidade
como, por exemplo,. na seguinte situao hipottica: o Supremo concede medida
cautelar em ao direta de inconstitucionalidade suspendendo a vigncia e eficcia
de lei instituidora de um imposto. Com base na deciso, empresas elaboram novo
planejamento econmico-financeiro subtraindo dos custos do produto o valor cor-
respondente exao. No julgamento do mrito, todavia, a medida acauteladora
revogada e a norma tributria declarada constitucional. Nesse tipo de caso, razes
de segurana jurdica ou excepcional interesse social podem justificar o efeito ex
nunc, de modo a evitar consequncias extremamente gravosas como, e.g., demis-
ses em massa.

98. STF - ADI 875; ADI 1.987; ADI 2.727, voto do Rei. Min. Gilmar Mendes (24.02.201 O): "O princpio da nulidade
continua a ser a regra tambm no direito brasileiro:
99. STF -ADI 4.639/GO, Rei. Min. Teori Zavascki, Pleno (1 l.03.2015):"Ao direta de inconstitucionalidade julgada
procedente, com modulao de efeitos, para declarar a inconstitucionalidade integral da Lei 15.150/2005,
do Estado de Gois, ressalvados os direitos dos agentes que, at a data da publicao da ata deste jul-
gamento, j houvessem reunido os requisitos necessrios para obter os correspondentes benefcios de
aposentadoria ou penso:'
100. STF - ADI 1.842/RJ, Rei p/ ac. Min. Gil mar Mendes (06.03.2013): "Em razo da necessidade de continuidade
da prestao da funo de saneamento bsico, h excepcional interesse social para vigncia excepcional
das leis impugnadas, nos termos do art. 27 da Lei n 9868/1998, pelo prazo de 24 meses, a contar da data
de concluso do julgamento, lapso temporal razovel dentro do qual o legislador estadual dever reapre-
ciar o tema .. :'; ADI 4.876/DF, Rei. Min. Dias Toffoli (26.03.2014): "Modulao dos efeitos da declarao de
inconstitucionalidade, nos termos do art. 27 da Lei n 9.868/99, para, i) em relao aos cargos para os quais
no haja concurso pblico em andamento ou com prazo de validade em curso, dar efeitos prospectivos
deciso, de modo a somente produzir efeitos a partir de doze meses, contados da data da publicao da
ata de julgamento, tempo hbil para a realizao de concurso pblico, a nomeao e a posse de novos
servidores, evitando-se, assim, prejuzo prestao de servios pblicos essenciais populao; ii) quanto
aos cargos para os quais exista concurso em andamento ou dentro do prazo de validade, a deciso deve
surtir efeitos imediatamente."
101. STF - ADI 2.949 QO/MG, Rei. p/ ac. Min. Marco Aurlio, Pleno (08.04.2015): "Uma vez ocorrida a proclamao
do resultado do julgamento, descabe a reabertura em sesso subsequente:'
102. STF - ADI 3.601 ED, Rei. Min. Dias Toffoli, Plenrio (09.09.2010): "Continua a dominar no Brasil a doutrina
do princpio da nulidade da lei inconstitucional. Caso o Tribunal no faa nenhuma ressalva na deciso,
reputa-se aplicado o efeito retroativo. Entretanto, podem as partes trazer o tema em sede de embargos
de declarao."
Cap. 12 AO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE E AO DECLARATRIA DE CONSTITUCIONALIDADE 205

Nas declaraes de inconstitucionalidade com efeitos retroativos (ex tunc), a


legislao anteriormente revogada, se compatvel com a Constituio, tem sua vign-
cia restaurada (efeito repristinatrio tcito). Como apontado por Zeno Veloso (2003),
seria uma contradio permitir que uma norma afastada por um ato inconstitucional,
continue revogada, permanea sem eficcia. Por isso, a fim de se evitar um vcuo
legislativo, admite-se a restaurao da norma revogada quando esta for compatvel
com o texto constitucional. 13 Quando o efeito repristinatrio for indesejado por ser
a lei revogada tambm inconst'tucional, faz-se necessria a formulao de pedidos
sucessivos de declarao de ir,constitucionalidade do diploma ab-rogatrio e das
normas por ele revogadas, sob pena de no conhecimento da ao direta. 104

7.2. Tcnicas de deciso


Lei n 9.868/1999, Art. 28. p3rgrafo nico. A declarao de constitucio-
nalidade ou de inconstitucion3l':Jade, inclusive a interpretao conforme a
Constituio e a declarao pcial de inconstitucionalidade sem reduo de
texto, tm eficcia contra todo~ e efeito vinculante em relao aos rgos
do Poder Judicirio e Administrao Pblica federal, estadual e municipal.

A extenso dos efeitos ca declarao de inconstitucionalidade proferida no


controle normativo abstrato pode va:-iar conforme a tcnica de deciso adotada.

7.2.1. Declarao de inconstitucionalidade com reduo de texto


A inconstitucionalidade (cu de 1ulidade) pode ser declarada com reduo total
ou parcial do texto da lei ou ato normativo. Ao adotar esta tcnica de deciso, o
Tribunal Constitucional atua, segunco Hans Kelsen (2008), como uma espcie de
legislador negativo, pois a nulidade (ou a anulao) de uma lei "tem o mesmo ca-
rter de generalidade que sua elaborao, nada mais sendo, por assim dizer, que a
elaborao com sinal negativo e portanto ela prpria uma funo legislativa."
Adeclarao de inconstitudonaUdade com reduo total de texto pode decorrer
de vcios distintos, conforme as nornas constitucionais violadas. Os vcios formais
suscitaro a nulidade de toda a lei ou ato normativo sempre que no for possvel a
diviso em partes vlidas e invlidas. Tratando-se de vcio material, esta espcie de

103. STF - ADI 2.884/RJ, Rei. Min. Celso de M~llo. No mesmo sentido: ADI 3.148/TO e ADI 2.215 MC/PE.
104. STF -ADI 2.215/PE, Rei. Min. Celso de Mellc "EMENTA: AO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. CONSI-
DERAES SOBRE O VALOR DO ATO INC005TITUCIONAL. FORMULAES TERICAS. O STATUS QUAEST/ONIS
NA JURISPRUD~NCIA DO STF. CONTROLE NORMATIVO ABSTRATO DE CONSTITUCIONALIDADE E EFEITO
REPRISTINATRIO. A QUESTO DO EFEITO Rf PRISTINATRIO INDESEJADO. NECESSIDADE, EM TAL HIPTESE,
DE FORMULAO DE PEDIDOS SUCESSl\/OS DE DECLARAO DE INCONSTITUCIONALIDADE TANTO DO
DIPLOMA AS-ROGATRIO QUANTO DAS NORMAS POR ELE REVOGADAS, DESDE QUE TAMBM EIVADAS
DO VICIO DA ILEGITIMIDADE CONSTITUCl::lNAL. AUSf;NCIA DE IMPUGNAO, NO CASO, DO DIPLOMA
LEGISLATIVO CUJA EFICCIA RESTAURAR-5 E-IA EM FUNO DO EFEITO REPRISTINATRIO. HIPTESE DE
INCOGNOSCIBILIDADE DA AO DIRETA. PRECEDENTES. AO DIRETA NO CONHECIDA:'
206 CURSO DE DIREITO CONSTITUC ONAL Marcelo Nove/ino

declarao dever ser empregada quando todos os dispositivos do objeto impugna~o


tiverem 0 contedo incompatvel com a constituio ou quando houver uma relaao
de interdependncia entre as partes vlidas e invlidas.
Na declarao de inconstitudonaUdade com reduo par~~[ de texto atin~e
apenas parte da lei ou ato normativo, no s: es~endendo . J~izo de censur~ ~s
demais normas constantes do diploma normativo rnfraconstltucional. Esta especie
de declarao poder atingir, inclusive, expresses ou palavras isoladas, 105 no sendo
necessrio abranger todo o dispositivo, como ocorre com o veto parcial. 106 So con-
dies necessrias para a declarao de nulidade parcial a existncia de condies
objetivas de divisibilidade e a no interveno no mbito da vontade do legislador. 107

7.2.2. Interpretao conforme a constituio


No direito brasileiro, a interpretao conforme a constituio tem sido empre-
gada em dois sentidos distintos, ora como princ~io in~erpretativo, ora como tcnica
de deciso judicial.
Oprinpio da interpretao conforme a constituio corol_rio da supr:~a:ia
constitucional e da presuno de constitucionalidade. O reconhecimento defimtwo
de sua fora normativa e o seu deslocamento para o centro do sistema jurdico,
conferiram constituio uma posio de destaque na interpretao dos demais
ramos do direito, cujos dispositivos devem ser compreendidos luz da constituio,
de modo a realizar, atravs da chamada "fil:ragem constitucional", os valores nela
consagrados. Por outro lado, se as leis e atos normativos tm como fundamento de
validade a constituio e se os poderes competentes para elabor-los retiram sua
competncia desta, deve-se presumir que agiram em conformidade com os preceitos
constitucionais. Esta presuno, indispensvel para segurar a imperatividade das

io5. Nesse sentido, por exemplo, a deciso do Supremo Tribunal Federal que, ao apreci.ar o ~rtigo 7.0 , ~da
Lei n 8.904/94 (Estatuto da Ordem dos Advogados do Bra;il) - "O advogado tem imunidade profiss1ona!,
no constituindo injria, difamao ou desacato punrveis qualquer manifestao de sua parte, no exerc1-
cio de sua atividade, em juzo ou fora dele, sem prejuzo das sanes disciplinares perante a OAB, pelos
excessos que cometer" -, declarou a inconstitucional dade da expresso "ou desacat?'; por entender que
a imunidade profissional do advogado no a compreende, pois conflita. com a autoridade ~o magistrado
na conduo da atividade jurisdicional:' (ADI i .127/DF, Rei p/ ac. Mm. R'.cardo Lewandowsk1 (.17.?5.2006).
i 06. CF, art. 66, 2.0 O veto parcial somente abranger ti;xto int~ral de artigo, de pargrafo, de mc1so ou de
alnea.
io7. STF - ADI 2.645 MC/TO, voto do Min. Seplveda Pertence, Plenrio (i i .i i .2004): "Ao direta de inconstit~
cionalidade parcial: incindibilidade do contexto do diploma legal: impossibilidade !urdica. i. Da ~e~lar.aao
de inconstitucionalidade adstrita regra de aproveit,amento automtico decorreria, com a subs1stenc1a da
parte inicial do art. i70, a inverso do sentido inequloco do perti~en~e conjunt? normativo da L..i284/0i:
a disponibilidade dos ocupantes dos cargos ext'.ntos - que.. !~1 qu1~ beneficia~ com o ?rove!tamento
automtico - e, com essa disponibilidade, a drstica consequenc1a - nao pretendida pela lei benefica. - de
reduzir-lhes a remunerao na razo do tempo de servio pblico, imposta por fora do novo teor ditado
pela EC i 9/98 ao art. 4 i, 3., da Constituio da Fepblica. 2. Ess~ inverso do sentido_ inequvoco da
lei - de modo a faz-la prejudicial queles que s pr:tendeu beneficiar-, subverte a funao que o poder
concentrado de controle abstrato de constitucionalidade de normas outorga ao Supremo Tribunal:'
Cap. 12 AO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE EAO DECLARATRIA DE CONSTITUCIONALIDADE 207

normas jurdicas, reforada pelo controle preventivo de constitucionalidade realizado


pelo Legislativo e Executivo, poderes cujos membros foram democraticamente eleitos
para concretizar os comandos constitucionais. Considerando que a dvida milita a favor
da manuteno da lei, quando da interpretao de dispositivos infraconstitucionais
polissmicos ou plurissignificativos, deve-se optar pelo sentido compatvel, e no
conflitante, com a constituio. 108 No caso das emendas constitucionais, a aferio
de constitucionalidade material do dispositivo introduzido pelo Poder Constituinte
Derivado deve ser pautada pelos princpios consubstanciados nas clusulas ptreas.
Tradicionalmente, afirma-se que a interpretao conforme encontra limites no
sentido inequvoco do dispositivo legal, no sendo permitido ao intrprete contrari-lo
(interpretao contra legem), assim como no fim supostamente contemplado pelo
legislador, cuja vontade no poderia ser substituda pela do juiz. 109 Nesse sentido,
a interpretao conforme atuaria como uma metanorma de autolimitao judiciria.
. Tais parmetros, no entanto, no tm sido observados pelo Supremo Tribunal Federal,
como ficou evidenciado na deciso que estendeu s unies homoafetivas contnuas,
pblicas e duradouras os direitos e deveres referentes s unies estveis entre ho-
mens e mulheres.U
A interpretao conforme, como tcnica de dedso judidal, costuma ser
utilizada em trs sentidos diversos. No primeiro, o ato impugnado considerado
constitucional, desde que interpretado no sentido fixado pelo rgo jurisdicional. 111
No segundo, exclui-se uma das possveis interpretaes do dispositivo, por ser in-
compatvel com a constituio. Nesse sentido, a interpretao conforme equivale
declarao parcial de nulidade sem reduo de texto. 112 Por fim, a interpretao con-

108. STF - ADI 3.694/AP, Rei. Min. Seplveda Pertence (OJ 06.i l.2006); ADI 3.685/DF, Rei. Min. Ellen Gracie (OJ
10.08.2006); ADI 2.238 MC/DF, Rei. Min. limar Galvo (12.02.2003).
i 09. STF - Rp. 1.417/DF, Rei. Min. Moreira Alves (OJ 15.04.1988): "[ ...] se a nica interpretao possvel para
compatibilizar a norma com a Constituio contrariar o sentido inequvoco que o Poder Legislativo lhe
pretendeu dar, no se pode aplicar o princpio da interpretao conforme a Constituio, que implicaria,
em verdade, criao de norma jurdica, o que privativo do legislador positivo:'
11 O. STF - ADPF 132/RJ, Rei. Min. Ayres Britto (05.05.2011 ): "Ante a possibilidade de interpretao em sentido
preconceituoso ou discriminatrio do art. 1.723 do Cdigo Civil, no resolvel luz dele prprio, faz-se
necessria a utilizao da tcnica de 'interpretao conforme Constituio'. Isso para excluir do dispositivo
em causa qualquer significado que impea o reconhecimento da unio contnua, pblica e duradoura entre
pessoas do mesmo sexo como famlia. Reconhecimento que de ser feito segundo as mesmas regras e
com as mesmas consequncias da unio estvel heteroafetiva:' Como reconhecido pelo Ministro Ricardo
Lewandowski, na ocasio desse julgamento, "a norma constitucional, que resultou dos debates da Assem-
bleia Constituinte, clara ao expressar, com todas as letras, que a unio estvel s pode ocorrer entre o
homem e a mulher, tendo em conta, ainda, a sua possvel convolao em casamento:'
111. STF - ADI 255/RS, Rei. p/ ac. Min. Ricardo Lewandowski (16.03.2011 ): "ADI julgada procedente em parte,
para conferir interpretao conforme Constituio ao dispositivo impugnado, a fim de que a sua aplicao
fique adstrita aos aldeamentos indgenas extintos antes da edio da primeira Constituio Republicana.";
ADI 4.467 MC/DF, Rei. Min. Ellen Gracie (30.09.201 O): "Medida cautelar deferida para dar s normas ora
impugnadas interpretao conforme Constituio Federal, no sentido de que apenas a ausncia de
documento oficial de identidade com fotografia impede o exerccio do direito de voto:
112. STF - ADPF 187/DF, Rei. Min. Celso de Mello (15.06.2011 ): " Tribunal julgou procedente a argio de
descumprimento de preceito fundamental, para dar, ao artigo 287 do Cdigo Penal, com efeito vincu-
lante, interpretao conforme Constituio, "de forma a excluir qualquer exegese que possa ensejar a
208 CURSO DE DIREITO CONSTITUCIONAL Marcelo Novefino

forme pode ser utilizada para afastar a aplicao de uma norma vlida a determinada
hiptese de incidncia possvel. Em vez de uma dada interpretao ser considerada
inconstitucional, ocorre a declarao de no incidncia da norma em relao a uma
especfica situao de fato. Nesse caso, embora a norma seja considerada constitu-
cional, sua aplicao ao caso concreto afastada (inconstitucionalidade em concreto)
ante as circunstncias fticas especficas. 113
Em sntese, a interpretao conforme pode ser empregada: I) como metanorma,
ao impor a interpretao de normas infraconstitucionais luz dos valores consa-
grados na constituio (princpio da interpretao conforme a constituio); ou II)
como tcnica de deciso judicial (II.1) ao impor um dado sentido em detrimento
dos demais (interpretao conforme propriamente dita), (II.2) ao excluir determinada
interpretao considerada inconstitucional (declarao parcial de nulidade sem reduo
de texto) ou, ainda, (II.3) ao afastar a incidncia da norma em uma situao concreta
(inconstitucionalidade em concreto).

7.2.3. Declarao parcial de inconstitucionalidade sem reduo de texto


A utilizao desta tcnica de deciso judicial faz com que uma determinada
hiptese de aplicao da lei seja declarada inconstitucional, sem que ocorra qualquer
alterao em seu texto. No h supresso de palavras que integram o texto da norma,
mas apenas a excluso de determinada interpretao considerada inconstitucional. 114
No mbito do controle normativo abstrato, o Supremo Tribunal Federal tem empregado
a declarao parcial de inconstitucionalidade sem reduo de texto e a interpreta-
o conforme a constituio como tcnicas de deciso judicial equivalentes. 115 Em
ambas, h uma reduo do mbito de aplicao de dispositivos com mais de uma
interpretao possvel, sem qualquer alterao de seu texto.
A despeito da semelhana entre elas, possvel, no entanto, identificar al-
gumas diferenas. Na interpretao conforme conferido um sentido norma e
afastados outros analisados na fundamentao, enquanto na declarao parcial de
inconstitucionalidade sem reduo de texto excluda uma determinada interpretao,

criminalizao da defesa da legalizao das drogas, ou de qualquer substncia entorpecente especfica,


inclusive atravs de manifestaes e eventos pblicos:
113. STJ - REsp 1.018.614/PR, Rei. Min. Eliana Calmon (DJe 06.08.2008): "A jurisprudncia do STJ tem mitigado,
em hipteses excepcionais, a regra que exige a oitiva prvia da pessoa jurdica de direito pblico nos casos
em que presentes os requisitos legais para a concesso de medida liminar em ao civil pblica (art. 2.0
da Lei 8.437/92):'
114. ADPF 54/DF, Rei. Min. Marco Aurlio (12.04.2012): "ESTADO - LAICIDADE. O Brasil uma repblica laica,
surgindo absolutamente neutro quanto s religies. Consideraes. FETO ANENCtFALO - INTERRUPO
DA GRAVIDEZ - MULHER - LIBERDADE SEXUAL E REPRODUTIVA - SADE - DIGNIDADE - AUTODETERMI-
NAO - DIREITOS FUNDAMENTAIS - CRIME - INEXISTl:NCIA. Mostra-se inconstitucional interpretao de
a interrupo da gravidez de feto anencfalo ser condJta tipificada nos artigos 124, 126 e 128, incisos 1
e li, do Cdigo Penal."
115. STF - ADI 4.414/AL, Rei. Min. Luiz Fux (31.05.2012); RE 401.436/GO, Rei. Min. Carlos Velloso (31.03.2004);
ADI 3.096, Rei. Min. Crmen Lcia (16.06.2010).
Cap. 12 AO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE E AO DECLARATRIA DE CONSTITUCIONALIDADE 209

permitindo-se as demais comportadas pelo texto constitucional. Ao fixar dada in-


terpretao como constitucional, ;io se declara a inconstitucionalidade de todas as
outras possveis interpretaes, podendo surgir novas hipteses compatveis com o
texto da Lei Maior. Por esse motivo, h quem defenda que a declarao de nulidade
sem reduo de texto dotada de maior clareza e segurana jurdica. Ademais, a
declarao de inconstitucionalidade tcnica de deciso utilizvel exclusivamente
no controle normativo abstrato, ao passo que a interpretao conforme pode ser
empregada, pelo Tribunal Constitucional, como tcnica decisria, mas tambm, por
qualquer intrprete da constituio, como princpio de interpretao das leis. 116

7.2.4. Inconstitucionalidade consequencial


A inconstitucionalidade consequencial (por arrastamento ou por atrao)
declarada quando o vcio do dispositivo questionado acaba por atingir outro no
expressamente impugnado na ini.:ial. Diversamente do controle concreto, no qual a
inconstitucionalidade pode ser reconhecida de ofcio pelo rgo prolator da deciso,
no mbito d::i controle normativo abstrato, a declarao de inconstitucionalidade, em
regra, s pede abranger o objeto impugnado (regra da adstrio). 117 No obstante,
quando hou1er uma relao de interdependncia entre dispositivos, a inconstitucio-
nalidade de normas no impugnadas poder ser declarada por "arrastamento". 11 A
interdependncia pode ocorrer entre dispositivos do mesmo diploma normativo (arras-
tamento horizontal) 119 ou em relao a atos regulamentares, quando sua inconstitucio-
nalidade for consequente de um vcio na lei regulamentada (arrastamento vertical). 120

7.2.5. Inconstitucionalidade progressiva


Trata-~.e de tcnica de deciso judicial utilizada para a manuteno da validade de
normas de constitucionalidade duvidosa em razo das circunstncias fticas existentes
no momento. A norma se situa entre a constitucionalidade plena e a inconstitucio-
nalidade atsoluta, sendo considerada vlida (norma ainda constitucional), enquanto
perdurar a situao constitucional imperfeita, por razes de segurana jurdica ou

116. STF - RE 184.093/SP, Rei. Min. Moreira Alves (29.04.1997): No controle difuso "no utilizvel a tcnica da
declara:i de inconstitucionalidade sem reduo do texto, por se lhe dar uma interpreta'o conforme
Constituico, o que implica dizer que inconstitucional a interpretao da norma de modo que a coloque
em choque com a Carta Magna, e no a inconstitucionalidade dela mesma que admite interpretao que
a compatibiliza com esta:
117. STF - ADI 2.895/AL. Rei. Min. Carlos l/elloso (02.02.2005).
118. STF - ADI 2.982 QO/CE, Rei. Min. Gilmar Mendes.
119. STF - ADI 4.451 MC-REF/DF, Rei. Min. Ayres Britto (02.09.201 O): "Medida cautelar concedida para suspender
a eficci do inciso li e da parte final do inciso Ili, ambos do art. 45 da Lei 9.504/1997, bem como, por
arrastamento, dos 4. 0 e 5.0 do mesmo artigo:'
120. STF - ADI 3.645/PR, Rei. Min. Ellen Gr3cie (31.05.2006): "Declarao de inconstitucionalidade conseqencial
ou por arrastamento de decreto regulamentar superveniente em razo da relao de dependncia entre
sua validade e a legitimidade constitucional da lei objeto da ao:
210 CURSO DE DIREITO CONSTITUCIONAL Marcelo Novelino

pelos efeitos deletrios advindos de sua invalidao, potencialmente mais prejudiciais


que a manuteno temporria.
Nesse sentido, 0 Supremo Tribunal Federal entendeu descaber o reconhecimento
da inconstitucionalidade de dispositivo legal conferindo "prazo em dobro, para recurso,
s Defensorias Pblicas, ao menos at que sua organizao, nos Estados, alcance o
nvel de organizao do respectivo Ministrio Pblico, que a parte adversa, como
121
rgo de acusao, no processo da ao penal pblica."
Ante contextos de progressiva incompatibilidade, pode-se fazer um "apelo ao
legislador'' para a implementao das modificaes necessrias com a finalidade de
evitar o trnsito definitivo para a inconstitucionalidade.

8. RECORRIBILIDADE
As decises proferidas pelo pleno do Supremo Tribunal Federal, indep:n?~nte
mente de resolverem ou no o mrito, so irrecorrveis, 122 ressalvada a possibilidade
de interposio de embargos de declarao. A lei veda, ainda, q~e a ~e.ciso pos_sa
ser objeto de ao rescisria (Lei 9.868/1999, art: 26). ~ parti: di.spositiv.a do acor-
do deve ser publicada dentro do prazo de dez dias apos o transito em Julgado da
deciso, em seo especial do Dirio da Justia e do Dirio Oficial da Unio (Lei
9.868/1999, art. 28). Para que a deciso seja cumprida, no entanto, no neces-
srio trnsito em julgado. A interposio de enbargos declaratrios no impede a
implementao da deciso. 123
A legitimidade para a interposio de embargos declaratrios restrita queles
. . 124
que fazem parte da relao processual, no se estenden do ao am1cus cunae nem
ao Advogado-Geral da Unio. 125
Nas aes de controle abstrato, ante o carter objetivo, os prazos recursais so
sempre singulares, no se aplicando, subsidiari3mente, a regra do prazo em dobro
para manifestaes processuais da Fazenda Pblica ou do Ministrio Pblico (NOVO
CPC, arts. 180 e 183). 126

i21. STF - HC 70.Si4/RS, Rei. Min. Sydney Sanches, Pleno (23.03.i994): "Uma lei, em virtude das circunstncias
de fato, pode vir a ser inconstitucional, no o sendo, porm, enquanto essas circunstncias de fato no
se apresentarem com a intensidade necessria para que se tornem inconstitucionais:
i 22. NEVES (20i 1): "Na realidade, ao invs da expressa meno de:iso que resolve o mrito, o art. 26 da ~ei 1
9.868/1999 teria sido melhor formulado, se tivesse simplesment!= previsto o acrdo que decide a aao.
Pouco importa se o acrdo resolve ou no o mrito, bastando qe seja uma deciso colegiada do Tribunal
Pleno para que se torne irrecorrvel'.' --
123. STF - Rei 2.576/SC, Rei. Min. Ellen Gracie (DJ 20.08.2004).
1
124. STF - ADI 3.615 ED, Rei. Min. Crmen Lcia (17.03.2008).
125. STF - ADI 2.323, Rei. Min. llmar Galvo (16/05/2001).
1
126. STF - RE 579.760 ED/RS, Rei. Min. Cezar Peluso (27 .10.2009).
CAPTULO 13

Arguio de descumprimento
de preceito fundamental
Sumrio: 1. Aspectos introdutrios - 2. legitimidade ativa e amicus curiae - 3. Parmetro - 4.
Hipteses de cabimento - 5. Objeto - 6. liminar - 7. Eciso - 8. Quadro: controle concentrado
(ADI, ADC e ADPF).

1. ASPECTOS INTRODUTRIOS
A ao de arguio de descumprimento de preceito fundamental (ADPF) foi
introduzida no direito brasileiro pela Constituio de 1988 e regulamentada pela
Lei n 9.882/99. 1 Trata-se de instrumento- de controle concentrado, reservada a
competncia para o processo e julgamento ao Supremo Tribunal Federal (CF, art.
102, 1. 0 ).
A ao possui carter subsidirio, descabendo quando existir qualquer outro
meio eficaz para sanar a lesividade (Lei 9.882/1999, art. 4. 0 , 1. 0 ). A subsidia-
riedade pressupe a inexistncia de outro instrumento processual-constitucional
apto a resolver a questo jurdica com a mesma efetividade, imediaticidade e
amplitude. 2 Tendo em vista o carter acentuadamente objetivo, o juzo de sub-
sidiariedade h de ter em vista, especialmente, os demais processos objetivos,
embora possam existir outros meios especficos igualmente eficazes na espcie,
como, por exemplo, o procedimento para interpretao, reviso ou cancelamento
de smula vinculante (Lei 11.417 /2006). 3 A existncia de outro mecanismo jur-
dico que, mesmo aps o seu esgotamento, tenha se mostrado incapaz de sanar
a leso no afasta o cabimento subsidirio. 4 Embora a constitucionalidade seja
questionada por parte da doutrina, 5 o Supremo considera a ausncia do requisito
causa obstativa do ajuizamento. 6

1. STF - ADPF 156, Rei. Min. Crmen Lcia (19.12.2008): "A argio de descumprimento de preceito funda-
mental possvel aplicar-se, por analogia, as regras contidas na Lei n 9.868/99, que dispe sobre o processo
e o julgamento da ao direta de inconstitucionalidade e da ao declaratria de constitucionalidade:
2. STF - ADPF 79 MC, Rei. Min. Cezar Peluso (DJ 04.08.2005).
3. STF - ADPF 128/DF, Rei. Min. Cezar Peluso (15.04.2008): "[ ...] ainda que assim no fosse, o conhecimento
da ao encontraria bice no princpio da subsidiariedade. Como observou o Advogado-Geral da Unio, 'a
reviso e o cancelamento, bem assim a edio de enunciado de smula vinculante, encontram-se discipli-
nados na lei n.0 11.417, de 19 de dezembro de 2006, que, ao regulamentar o art. 103-A da Constituio
da Repblica, estabelece procedi_me11tQ. espe.cffico para .tais.situaes:'.
4. STF - ADPF 17 AgR, Rei. Min. Celso de Mello.
5. Nesse sentido, entre outros, TAVARES (2002).
6. STF - ADPF 100 MC/TO, Rei. Min. Celso de Mello (15.12.2008); ADPF 33, Rei. Min. Gilmar Mendes (DJ
27.10.2006); ADPF 47 MC, Rei. Min. Eros Grau (DJ 27.10.2006); ADPF 3 QO, Rei. Min. Sydney Sanches
(18.05.2000).
212 CURSO DE DIREITO CONSTITUCIONAL Marcelo Novelino

Ante o princpio da fungibilidade, presentes os requisitos para a propositura da


ao direta de inconstitucionalidade e ausente o carter subsidirio, a ADPF pode ser
conhecida como ADF e vice-versa. O mesmo fundamento justifica a admissibilidade
de cumulao de pedidos diversos, quando a anlise conjunta se revelar necessria
para a devida resoluo da controvrsia. 9

2. LEGITIMIDADE ATIVA E AMICUS CURIAE


A legjtfmjdade ativa para a propositura da argu1ao de descumprimento de
preceito fundamental idntica das demais aes de controle normativo abstrato
(Lei 9.882/1999, art. 2. 0 , I). 1 So legitimados universais o Presidente da Repblica,
a Mesa do Senado Federal, a Mesa da Cmara dos Deputados, o Procurador-Geral da
Repblica, o Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil e os partidos pol-
ticos com representao no Congresso Nacional. As Mesas de Assembleias Legislativas
e da Cmara Legislativa do Distrito Federal, os governadores de Estado e do Distrito
Federal e as confederaes sindicais e entidades de classe de mbito nacional so
legitimados especiais, sendo-lhes exigida a demonstrao de pertinncia temtica.11
O projeto de lei dispunha que qualquer pessoa lesada ou ameaada por ato
do Poder Pblico poderia propor a arguio (Lei 9.882/1999, art. 2. 0 , II). Contu-
do, o dispositivo foi vetado pelo Presidente da Repblica, sob a alegao de que
a inexistncia de qualquer requisito especfico a ser ostentado pelo proponente da
arguio e a generalidade do objeto da impugnao presumivelmente elevariam de
forma excessiva o nmero de aes a ponto de inviabilizar funcionalmente a atu-
ao do Supremo Tribunal Federal. Nas razes do veto restou consignado caber ao
Procurador-Geral da Repblica, enquanto Advogado da Constituio, a formalizao
das questes constitucionais carentes de deciso e socialmente relevantes. Por isso,
manteve-se a possibilidade de interessados, mediante representao, solicitarem a
propositura ao Procurador-Geral da Repblica, cabendo-lhe decidir sobre o cabimento
do seu ingresso em juzo (Lei 9.882/1999, art. 2. 0 , II, 1. 0 ).

7. STF - ADPF 72 QO/PA, Rei. Min. Ellen Gracie (01.06.2005).


8. STF - ADI 4.180 REF-MC/DF, Rei. Min. Cezar Peluso (10.03.2010): "Aplicao do princpio da fungibilidade.
Precedentes. t licito conhecer de ao direta de inconstitucionalidade como argio de descumprimento
de preceito fundamental, quando coexistentes :todos os requisitos de admissibilidade desta, em caso de
inadmissibilidade daquela:'
9. STF - ADPF 378/DF, Rei. p/ ac. Min. Robeto Barroso (17.12.2015): "A ao cabvel, mesmo se considerar-
mos que requer, indiretamente, a declarao de inconstitucionalidade de norma posterior Constituio
e que pretende superar omisso parcial inconstitucional. Fungibilidade das aes diretas que se prestam
a viabilizar o controle de constitucionalidade abstrato e em tese. Atendimento ao requisito da subsidiarie-
dade, tendo em vista que somente a apreciao cumulativa de tais pedidos capaz de assegurar o amplo
esclarecimento do rito do impeachment por parte do STF."
10. Sobre o tema, ver Captulo 12 (item "Legitimidade ativa").
11. STF - ADPF 75 AgR, Rei. Min. Ricardo Lewandowski (03.05.2006): "Os legitimados para propor arguio
de descumprimento de preceito fundamental se encontram definidos, em numerus clausus, no art. 103
da Constituio da Repblica, nos termos do disposto no art. 2.0, I, da Lei 9.882/1999. Impossibilidade de
ampliao do rol exaustivo inscrito na CF. Idoneidade da deciso de no conhecimento da ADPF."
Cap. 13 ARGUIO DE DESCUMPF:IMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL 213

A participao do amkus curiae, embora no tenha sido expressamente prevista


na Lei n 9.882/1999, tem sido admitida por analogia legis, aplicando-se o disposto
no artigo 7. 0 , 2. 0 da Lei n 9.863/1999. 12

3. PARMETRO
A arguio s cabvel quando houver violao de preceito fundamental (Lei
9.882/1999, art. 1. 0 , caput), isto , de norma (princpio ou regra) da Constituio
imprescindvel para preservar a identid.de ou o regime adotado. Dentre os preceitos
com carter de fundamentalidade podem ser mencionados, a ttulo exemplificativo,
os princpios fundamentais (Ttulo I). os direitos e garantias fundamentais (Ttulo
II), os preceitos que conferem autonomia aos entes federativos, os princpios cons-
titucionais sensveis (CF, art. 34, VII) e as clusulas ptreas.13
No julgamento da Medida Cautelar na Arguio de Descumprimento de Preceito
Fundamental n 33/PA, o relator, Ministro Gilmar Mendes, ressaltou:
muito difcil indicar, o priori, os preceitos fundamentais da Constituio
passveis de leso to grave qu~ justifique o processo e o julgamento da
argio de descumprimento. No h dvida de que alguns desses preceitos
esto enunciados, de forma :xp.cita, no texto constitucional. Assim, nin-
gum poder negar a qualid2de d~ preceitos fundamentais da ordem cons-
titucional aos direitos e garanti3s individuais (art. 5. 0 , dentre outros). Da
mesma forma, no se poder deixar de atribuir essa qualificao aos demais
princpios protegidos pela clusula ptrea do art. 60, 4. 0 , da Constituio,
quais sejam, a forma federativa de Estado, a separao de Poderes e o voto
direto, secreto, universal e p:ridico. Por outro lado, a prpria Constituio
explicita os chamados 'princpios sensveis', cuja violao pode dar ensejo
decretao de interveno federal nos Estados-Membros (art. 34, VII). fcil
ver que a amplitude conferida ; clusulas ptreas e a idia de unidade da
Constituio (Einheit der Verfass.;r.g) acabam por colocar parte significativa
da Constituio sob a proteo dessas garantias. (... ) O efetivo contedo das
'garantias de eternidade' somentE ser obtido mediante esforo hermenutico.
Apenas essa atividade poder revelar os princpios constitucionais que, ainda
que no contemplados expressarrente nas clusulas ptreas, guardam estreita
vinculao com os princpios por elas protegidos e esto, por isso, cobertos
pela garantia de imutabilidade que delas dimana. Os princpios merecedores de
proteo, tal como enunciacos nornalmente nas chamadas 'clusulas ptreas',
parecem despidos de contedo esJEcfico. Essa orientaao, consagrada por esta
Corte para os chamados 'princpios sensveis', h de se aplicar concretizao
das clusulas ptreas e, tarr.bm, dos chamados 'preceitos fundamentais'. (... )
o estudo da ordem constituci:rnal no seu contexto normativo e nas suas
relaes de interdependncia que permite identificar as disposies essenciais
para a preservao dos princbio~. basilares dos preceitos fundamentais em um
determinado sistema. (... ) Destarte, um juzo mais ou menos seguro sobre a

12. STF - ADPF 46/DF, Rei. Min. Marco Aurl o (DJ 20.06.2005); ADPF 73/DF, Rei. Min. Eros Grau (OJ 08.08.2005).
13. STF - ADPF 1 QO/RJ, Rei. Min. Nri da Silveira (03.10.2000): "Compete ao Supremo Tribunal Federal o juzo
acerca do que se h de compreender, ro sistema constitucional brasileiro, como preceito fundamental."
214 CURSO DE DIREITO CONSTITUCIONAL Marcelo Novelino

leso de preceito fundamental consistente nos princpios da diviso de Poderes,


da forma federativa do Estado ou dos direitos e garantias individuais exige,
preliminarmente, a identificao do contedo dessas categorias na ordem
constitucional e, especialmente, das suas rel3es de interdependncia. Nessa
linha de entendimento, a leso a preceito fundamental no se configurar
apenas quando se verificar possvel afronta a um princpio fundamental, tal
como assente na ordem constitucional, mas tambm a disposies que confi-
ram densidade normativa ou significado espe:fico a esse princpio. Tendo em
vista as interconexes e interdependncias dos princpios e regras, talvez no
seja recomendvel proceder-se a uma distin;o entre essas duas categorias,
fixando-se um conceito extensivo de preceito fundamental, abrangente das
normas bsicas contidas no texto constitucon3l.

O preceito fundamental s pode ser invocado como parmetro se vigente, pois


normas constitucionais revogadas no podem servir como referncia para o controle
normativo abstrato.

4. HIPTESES DE CABIMENTO
Lei n 9.882/1999, art. L A arguio prevista no 1. 0 do art. 102 da
Constituio Federal ser proposta perante o Supremo Tribunal Federal, e ter
por objeto evitar ou reparar leso a preceito fundamental, resultante de ato
do Poder Pblico.
Pargrafo nico. Caber tambm arguio de descumprimento de preceito
fundamental: I - quando for relevante o fundamento da controvrsia consti-
tucional sobre lei ou ato normativo federal. estadual ou municipal, includos
os anteriores Constituio.

No mbito legislativo foram consagradas duas hipteses de cabimento: I) a


arguio autnoma, nas modalidades preventiva (evitar leso) e repressiva (reparar
leso); e II) a arguio incidental. 14
Aarguio autnoma tem por objeto evitar ou reparar leso a preceito fundamen-
tal resultante de ato do Poder Pblico (Lei 9.882/1999, art. 1. 0 , caput). Trata-se de
ao tpica do controle normativo abstrato, proposta diretamente perante o Supremo
Tribunal Federal, independentemente de qualquer controvrsia. A pretenso deduzida
em juzo mediante um processo constitucional objetivo, cuja: finalidade precpua
proteger os preceitos fundamentais ameaados ou lesados por ato do Poder Pblico.
A arguio incidental ser cabvel quando for relevante o fundamento da con-
trovrsia constitucional sobre lei ou ato normativo federal, estadual ou municipal,

14. O relator da Ao Direta de Inconstitucionalidade n 2.231 MC/DF, Ministro Nri da Silveira, votou no
sentido de que a arguio incidental no poderia ser criada pelo legislador ordinrio, mas apenas por
emenda constitucional, razo pela qual proferiu voto no sentido de dar ao texto interpretao conforme
a constituio, a fim de excluir de sua aplicao contTO"...rsias constitucionais concretamente j postas em
juzo. Manifestou-se, ainda, pelo deferimento da liminar para suspender a eficcia do 3.0 do art. 5.0 , por
estar relacionado com a arguio incidental em processos concretos. At o momento (03.03.2015), no
houve manifestao dos demais ministros.
Cap. 13 ARGUIO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL
215

includos os anteriores Constituio, contestados em face de um preceito cons-


titucional fundamental (Lei 9.882/1999, art. 1. 0 , pargrafo nico, I). No se trata
de ao autnoma, por surgir no curso de processo judicial concreto, em razo de
controvrsia constitucional relevante, requisito de admissibilidade a ser comprova-
do quando de sua propositura (Lei 9.882/1999, art. 3. 0 , V). A arguio incidental
permite que uma questo constitucional relevante envolvendo a interpretao e a
aplicao de um preceito constitucional fundamental possa ter um trnsito direto
e imediato de qualquer rgo judicial para o Supremo Tribunal Federal, desde que
no tenha sido definitivamente julgada. Nesse caso, ocorrer uma "ciso" entre a
questo constitucional e as demais questes suscitadas pelas partes no caso concre-
to, cabendo Corte Constitucional a apreciao apenas da primeira, uma vez que a
competncia para decidir acerca da pretenso deduzida continua sendo dos rgos
judiciais ordinrios (CUNHA JR., 2008b). A legitimidade ativa a mesma da arguio
autnoma (Lei 9.882/1999, art. 2. , I), no se admitindo o ajuizamento pelas partes
envolvidas na controvrsia. 15

5. OBJETO

A arguio de descumprimento de preceito fundamental foi concebida com o


intuito de viabilizar a impugnao, em sede de controle normativo abstrato, de atos
estatais antes insuscetveis de apreciao direta pelo Supremo Tribunal Federal. A
partir dessa perspectiva, o termo descumprimento deve ser compreendido de modo
mais amplo que a inconstitucionalidade, a fim de abranger uma ampla gama de atos
dos poderes pblicos incompatveis com preceitos constitucionais fundamentais.
Na Lei n 9.882/1999 h referncia ao objeto da arguio autnoma como
sendo "ato do Poder Pblico" (art. 1. 0 , caput) e da arguio incidental, "lei ou ato
normativo federal, estadual ou municipal, includos os anteriores Constituio" (art.
0
1. , pargrafo nico, I). A interpretao desses dispositivos controversa. Segundo
Andr Ramos Tavares (2002), o objeto da arguio incidental deve se restringir s
leis e atos normativos, no abrangendo outras espcies de ato dos poderes pblicos,
como ocorre na arguio autnoma. Em sentido diverso, Dirley da Cunha Jr. (2008b)
argumenta no ter sentido a mesma ao, embora com modalidades distintas, ter
diferentes objetos, razo pela qual os dispositivos devem ser interpretados em
conjunto de modo a se haurir uma orientao nica. Sob essa ptica, o objeto de
ambas as aes abrange os atos do Poder Pblico - isto , leis e atos com ou sem
carter normativo - emanados da esfera federal, estadual ou municipal, includos os
anteriores Constituio.

15. STF - ADPF 11/SP. Rei. Min. Presidente (30.01.2001): "A argio de descumprimento de preceito funda-
mental poder ser proposta pelos legitimados para a ao direta de inconstitucionalidade (Lei 9.882/99,
art. 2.0 , 1), mas qualquer interessado poder solicitar ao Procurador-Geral da Repblica a propositura da
argio (art. 2. 0 , 1.0 )." No mesmo sentido, as Arguies de Descumprimento de Preceito Fundamental
19, 20, 22, 27, 29, 30, 62, 69 e 75.
216 CURSO DE DIREITO CONSTITUCIONAL Marcelo Novelino

No so admitidos como objeto atos tipicamente regulamentares, 16 enunciados


de smula comuns 17 ou vinculantes, 18 propostas de emendas Constituio, 19 vetos
do chefe do Poder Executivo 2 nem decises judiciais com trnsito em julgado. 21

6. LIMINAR
Para a concesso de medida liminar exige-se a maioria absoluta dos membros do
Supremo Tribunal Federal (seis ministros), salvo em caso de extrema urgncia, perigo
de leso grave ou recesso, quando a medida acauteladora poder ser concedida pelo
relator, ad referendum do plenrio (Lei 9.882/1999, art. 5. 0 , 1.).
O relator poder ouvir os rgos ou autoridades responsveis pelo ato questio-
nado, bem como o Advogado-Geral da Unio ou o Procurador-Geral da Repblica, no
prazo comum de cinco dias (Lei 9.882/1999, art. 5. 0 , 2. 0 ).
A liminar poder determinar a suspenso da tramitao de processos, de efeitos
de decises judiciais ou de qualquer outra medida relacionada com a matria objeto
da arguio, salvo se decorrentes da coisa julgada (Lei 9.882/1999, art. 5. , 3. ).

7. DECISO
Lei n 9.882/1999, art. 10. Julgada a ao, far-se- comunicao s auto-
ridades ou rgos responsveis pela prtica dos atos questionados, fixando-se
as condies e o modo de interpretao e aplicao do preceito fundamental.
1. 0 O presidente do Tribunal determinar o imediato cumprimento da deciso,
lavrando-se o acrdo posteriormente.
2. Dentro do prazo de dez dias contado a partir do trnsito em julgado da
deciso, sua parte dispositiva ser publicada em seo especial do Dirio da
Justia e do Dirio Oficial da Unio.
3. 0 A deciso ter eficcia contra todos e efeito vinculante relativamente
aos demais rgos do Poder Pblico.
Art. 11. Ao declarar a inconstitucionalidade de lei ou ato normativo, no pro-
cesso de arguio de descumprimento de preceito fundamental, e tendo em

16. STF - ADPF 210 AgR/DF, Rei. Min. Teori Zavascki, Pleno (06.06.2013):"A jurisprudncia do STF firmou-se no
sentido de que a arguio de descumprimento de preceito fundamental , via de regra, meio inidneo para
processar questes controvertidas derivadas de normas secundrias e de carter tipicamente regulamentar:'
17. STF - ADPF 80 AgR, Rei. Min. Eros Grau (12.06.2006).
18. STF - ADPF 147 AgR, Rei. Min. Crmen Lcia (24.03.2011). No mesmo sentido: ADPF 80 AgR, Rei. Min. Eros
Grau (12.06.2006).
19. STF - ADPF 43 AgR, Rei. Min. Carlos Britto (20.11.2003).
20. STF - ADPF 73/DF, Rei. Min. Eros Grau (DJ 11.05.2007); ADPF 1 QO/RJ, Rei. Min. Nri da Silveira (03.02.2000).
21. STF - ADPF 288 MC/DF, Rei. Min. Celso de Mello, deciso monocrtica (21.10.2013): "O Plenrio do STF (... ),
ao acentuar que no funo constitucional da arguio de descumprimento de preceito fundamental
atuar como instrumento de desconstituio da autoridade da coisa julgada em sentido material, claramente
delimitou o mbito de incidncia dessa ao constitucional, pr-excluindo, de seu campo de abrangn-
cia, atos jurisdicionais, como o ora referido na petio inicial, desde que impregnados dos atributos que
qualificam a res judicata:'
Cap. 13 ARGUIO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL 217

vista razes de segurana jurdica ou de excepcional interesse social, poder o


Supremo Tribunal Federal, por maioria de dois teros de seus membros, restringir
os efeitos daquela declarao ou decidir que ela s tenha eficcia a partir de
seu trnsito em julgado ou de outro momento que venha a ser fixado.
Art. 12. A deciso que julgar procedente ou improcedente o pedido em arguio
de descumprimento de preceito fundamental irrecorrvel, no podendo ser
otjeto de ao rescisria.
Art. 13. Caber reclamao contra o descumprimento da deciso proferida pelo
5Lpremo Tribunal Federal, na forma do seu Regimento Interno,

Para a realizao do julgamento da arguio de descumprimento de preceito


fundamental exige-se, assim como nas aes diretas e nas aes declaratrias, a
presena de, no mnimo, dois teros (oito ministros) dos membros do Supremo (Lei
9.882/1999, art. 8. 0 ). A deciso deve ser tomada pela maioria absoluta (seis minis-
tros) dos membros do Tribunal. 22
Nas aes de controle normativo abstrato, as decises do colegiado so irrecor-
rveis e no podem ser objeto de ao rescisria (Lei 9.882/1999, art. 12). Em que
pese a omisso legislativa quanto ao cabimento de embargos declararatrios, esses
devem ser admitidos em caso de obscuridade, contradio ou omisso. Como j res-
saltado quando da anlise das aes diretas e aes declaratrias, os prazos recursais
so sempre singulares, no se aplicando, subsidiariamente, a regra que estabelece
prazo em dobro para manifestaes processuais da Fazenda Pblica ou do Ministrio
Pblico (NOVO CPC, arts. 180 e 183).
A deciso do Supremo deve fixar as condies assim como o modo de interpreta-
o e aplicao do preceito fundamental, os quais sero comunicados s autoridades
ou rgos responsveis pela prtica dos atos questionados (Lei 9.882/1999, art.
10, caput). A deciso tem eficcia contra todos (erga omnes) e efeito vinculante
relativamerte aos demais rgos do Poder Pblico (Lei 9.882/1999, art. 10, 3. ). 23
Prevalece o entendimento de que a deciso no vincula o Poder Legislativo, embora
a exegese :onjunta desses dois dispositivos parea indicar o reconhecimento, por
parte do prprio legislador ordinrio, de uma primazia do Supremo Tribunal Federal
para dar a ltima palavra sobre como os preceitos fundamentais devero ser inter-
pretados e aplicados. A fim de evitar o engessamento da Constituio e permitir a
adaptao a futuras transformaes sociais e polticas, foram mantidas abertas as vias
para possveis mudanas de entendimento do Tribunal, cujo pl~no no fica vinculado
pelo entendimento contido no aresto.

22. O 1. do artigo 8. da Lei 9.882/1999, que estabelecia qurum de dois teros para a deciso, foi vetado
sob 0 argumento de impor "restrio desproporcional celeridade, capacidade decisria e a eficincia na
prestao jurisdicional" pelo Supremo. Ante a ausncia de previso expressa, a deciso dever ser tomada
por maioria absoluta, mesmo qurum exigido para a concesso de medida liminar (Lei 9.882/1999, art. S.)
e para a deciso definitiva .em aes diretas e aes declaratrias (Lei 9.868/1999, art. 23).
23. Andr Ramos Tavares (2007b) afirma que a referncia feita pelo dispositivo aos demais rgos do Poder
Pblico torna a deciso mais ampla que a proferida em ADI ou ADC, uma vez que para estas aes a
Constituico estabeleceu o efeito vinculante apenas em relao aos demais rgos do Poder Judicirio e
para a Administrao Pblica.
218 CURSO DE DIREITO CONSTITUCIONAL Marcelo Novelino

Os efeitos temporais da deciso, em regra, so retroativos (ex tunc), embora


seja admitida a modulao temporal, por voto de dois teros dos membros, quan-
do presentes razes de segurana jurdica ou de excepcional interesse social (Lei
9.882/1999, art. 11).
Na arguio inddental, por haver uma conjugao do controle concreto com o
abstrato, a deciso final ter duas implicaes. A primeira, de natureza endoproces-
sual, faz com que o deslinde da questo constitua antecedente lgico do julgamento
da prpria causa geradora do incidente, vinculando as partes e o rgo julgador.
A segunda, de carter extraprocessual, decorre da eficcia contra todos e do efeito
vinculante, fazendo com que a deciso proferida pelo Supremo atinja tambm parti-
culares que no participaram da relao processual, bem como o Poder Executivo e
os demais rgos do Poder Judicirio (BERNARDES, 2000).
Na hiptese de descumprimento da deciso proferida pelo Supremo Tribunal
Federal, cabe reclamao (Lei 9.882/1999, art. 13).

8. QUADRO: CONTROLE CONCENTRADO (ADI, ADC E ADPF)


Para melhor fixao das diferenas e semelhanas entre as trs aes do controle
normativo abstrato, observe o quadro abaixo:
ADC ADI ADPF
Competncia - STF - STF - STF
- Ato do poder pblico
- Lei/ato normativo - Lei/ato normativo
- Federal/estadual/munici-
- Federal - Federal/estadual
Objeto pal
- Posterior ao parmetro - Posterior ao parmetro
- Anterior/posterior ao pre-
constitucional violado constitucional violado
ceito fundamental violado
- Norma formalmente - Norma formalmente Cons-
Constitucional titJcional
- Tratados e Cor.venes - Tratados e Convenes
Parmetro Internacionais de Direi- Internacionais de Direitos - "Preceito fundamental"
tos Humanos (aprovados Humanos (a~rovados por
por 3/5 dos membros e 3/5 dos membros e em
em dois turnos). dois turnos).
Universal:
- Presidente da Repblica
- Procurador-Geral da Repblica
- Mesa do Senado
- Mesa da Cmara
Legitimidade - Partidos polticos com representao no Congresso Nacional
ativa - Conselho federal da OAB
Especial:
- Governadores
- Mesas das Assembleias Legislativas estaduais e da Cmara Legislativa do DF
- Confederaes sindicais
- Entidades de classe de mbito nacional
Cap. 13 ARGUIO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL
219

ADC ADI ADPF


- Eficcia erga omnes e
- Eficcia erga omnes e efeito vinculante
efeito vinculante - Suspende processos, efei-
- Eficcia erga omnes e - Suspende a validade da tos de decises judiciais
Liminar efeito vinculante norma impugnada e o ou qualquer outra medida
- Suspende julgamento julgamento de processos relacionada matria
dos processos que a envolvam (salvo se decorrentes da
- Eficcia temporal: Ex nunc coisa julgada)
(regra) - Eficcia temporal: Ex nunc
(regra)
- Eficcia erga omnes e efeito vinculante
Deciso de - Eficcia temporal: Ex tunc (regra)
mrito - Modulao temporal: qurum de dois teros; razes de segurana jurdica ou ex-
cepcional interesse social
CAPTULO 14

Ao direta de
inconstitucionalidade
por omisso
Sumrio: 1. Aspectos introdutrios - 2. Parmetro (ou norma de referncia) - 3. Objeto - 4.
Legitimidade ativa - 5. Legitimidade passiva - 6. Competncia - 7. Procedimento - B. Liminar
- 9. Efeitos da deciso.

1. ASPECTOS INTRODUTRIOS
A violao de normas constitucionais pode ocorrer no apenas quando o Poder
Pblico pratica condutas comissivas (inconstitucionalidade por ao), mas tambm em
hipteses nas quais deixa de agir conforme determina a Constituio (inconstitucio-
nalidade por omisso). Para assegurar a supremacia constitucional nestas hipteses,
foram consagrados dois instrumentos: o mandado de injuno 1 e a ao direta
de inconstitucionalidade por omisso. Esses mecanismos de controle das omisses
inconstitucionais, apesar de ap.arentemente semelhantes, possuem caractersticas
bastante diversificadas, a ponto de no se admitir o pedido de converso de uma
ao na outra. 2
A ao direta de inconstitucionalidade por omi~so (AD0) 3 tem por finalidade
precpua proteger a ordem constitu:ional objetiva, sobretudo, no tocante s normas
cuja efetividade dependa de alguma medida dos poderes pblicos (CF, art. 103,
2. 0 , regulamentado pela Lei 9.868/1999, arts. 12-A a 12-H). Trata-se de ao de
controle concentrado-abstrato de constitucionalidade, na qual a pretenso deduzida
em juzo mediante um processo constitucional objetivo.

2. PARMETRO (OU NORMA DE REFERNCIA}


CF, art. 103, 2. 0 Declarada a inconstitucionalidade por omisso de medida
para tornar efetiva norma constitucional, ser dada cincia ao Poder cmpe-
tente para a adoo das providrcias necessrias e, em se tratando de rgo
administrativo, para faz-lo em trinta dias.

1. Sobre a ao constitucional, ver Capitule 22 (item "Mandado de injuno").


2. STF - MI 395 QO, Rei. Min. Moreira Alves (DJ 11.09.1992).
3. As aes diretas de inconstitucionalidade por omisso eram classificadas como ADI. A partir de outubro
de 2008, todas as novas aes desta classe, assim como as em tramitao no Supremo Tribunal Federal,
passaram a ser autuadas como ADO.
222 CURSO DE DIREITO CONSTITUCIONAL Marcelo Novelino

Para 0 cabimento de uma ao direta de inconstitucionalidade por omisso, o


parmetro (ou norma de referncia) deve ser norma constitucional cuja plena efeti-
vidade dependa, em alguma medida, da intermediao dos poderes pblicos.

3. OBJETO
Lei 9.868/1999, art. 12-B. A petio indicar: I - a omisso inconstitucional
total ou parcial quanto ao cumprimento de dever constitucional de legislar ou
quanto adoo de providncia de ndole administrativa.

A ADO tem por objeto uma omisso inconstitucional. Esta ocorre quando o
Poder Pblico deixa de atuar da forma exigida por uma norma da constituio
cuja plena efetividade dependa de medida integradora de seus comandos. Para
a caracterizao da mora inconstitucional necessria a decorrncia de prazo
razovel para a edio da norma exigida. 4 A omisso no se caracteriza como
inconstitucional quando o prazo estabelecido pela Constituio para a elabora-
o da norma regulamentadora ainda no expirou. 5 Na hiptese de elaborao
da norma regulamentadora ou adoo da providncia administrativa necessria,
aps o ajuizamento, ocorrer a perda do objeto dessas aes, a ao dever ser
extinta por perda do objeto.
Quanto extenso, a omisso pode ser total quando h uma absteno por
parte do Poder Pblico destinatrio do comando contido na norma; ou parcial, quando
6
ocorre uma incompletude na regulamentao implementada pela lei ou ato normativo.
Admite-se a aplicao, no ltimo caso, do princpio da fungibilidade.7
Quanto ao rgo responsvel pela medida, a omisso pode ser administrativa,
quando no so tomadas as providncias necessrias para a execuo dos comandos
contidos na norma constitucional; ou, legislativa, no caso da ausncia de iniciativa
ou de elaborao da norma devida. Neste caso, o objeto da ao pode ser "todo o
ato complexo que forma o processo legislativo, nas suas diferentes fases." (MENDES
et alii, 2007). A existncia de projeto de lei em tramitao, por si s, no afasta a
mora do Poder Legislativo.
Quanto natureza do objeto, a medida pode ser qualquer tipo de providncia
atribuda aos poderes pblicos, independentemente de sua natureza legislativa ou
administrativa, jurdica ou material, abstrata ou concreta. O Supremo Tribunal Federal
j se manifestou em sentido contrrio ao cabimento de ADO que tenha por objeto
a ausncia de um ato administrativo sem carter normativo.

4. STF - MI 361, Rei. p/ ac. Min. Seplveda Pertence (0117.06.1994).


5. STF - ADI 3.303, Rei. Min. Carlos Britto (01 16.03.2007).
6. STF - ADI 1.439 MC, Rei. Min. Celso de Mello (OJ 30.05.2003): "[... ] Salrio mnimo - Valor insuficiente -
Situao de inconstitucionalidade por omisso parcial:'
7. STF - ADI 3.243/MT, Rei. Min. Gilmar Mendes.
8. STF - ADI 19/AL, Rei. Min. Aldir Passarinho {OJ 14.04.1989).
Cap. 14 AO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE POR OMISSO 223

4. LEGITIMIDADE ATIVA
Lei 9.868/1999, art. 12-A. Podem propor a ao direta de inconstituciona-
lidade por omisso os legitimados propositura da ao direta de inconstitu-
cionalidade e da ao declaratria de constitucionalidade.

A legitimidade ativa para propositura da ADO a mesma prevista para as demais


aes de controle normativo abstrato (Lei 9.868/1999, art. 12-A c/c o art. 103, CF),
com a ressalva de que rgos com competncia para iniciar o processo legislativo
somente tero legitimidade quando a elaborao da norma depender de iniciativa
privativa de outro rgo. Sendo corresponsveis pela omisso inconstitucional, no
faz sentido atribuir-lhes legitimidade para a propositura da ao.
O Presidente da Repblica, a Mesa do Senado Federal, a Mesa da Cmara
dos Deputados, o Procurador-Geral da Repblica, o Conselho Federal da Ordem
dos Advogados do Brasil e os partidos polticos com representao no Congres-
so Nacional so legitimados universais. Por sua vez, as Mesas de Assembleias
Legislativas ou da Cmara Legislativa do Distrito Federal, os governadores de
Estado e do Distrito Federal e as confederaes sindicais e entidades de classe
de mbito nacional so legitimados especiais, sendo-lhes exigida a demonstrao
de pertinncia temtica.

5. LEGITIMIDADE PASSIVA
A legitimidade passiva atribuda s autoridades e rgos responsveis pela
medida necessria para tornar efetiva norma constitucional. O destinatrio principal
desta ao o Poder Legislativo, mas em se tratando de iniciativa reservada (e.g.,
CF, arts. 37, X; 61, 1. 0 ; 93; 96, I, a, e II), o objetivo ser desencadear o processo
legislativo, razo pela qual a cincia dever ser dada ao rgo ou poder competente
para a apresentao do projeto de lei.

6. COMPETNCIA
Por se tratar de instrumento de controle concentrado, a competncia para pro-
cessar e julgar a ao direta de inconstitucionalidade por omisso reservada ao
Supremo Tribunal Federal (CF, art. 103, 2. ), quando o parmetro constitucional
violado for norma da Constituio da Repblica.
Admite-se, ainda, a criao de ADO por constituies estaduais ou pela
lei orgnica do Distrito Federal tendo como parmetro normas dos respectivos
diplomas. A competncia, em ambos os casos, ser reservada ao Tribunal de
Justia local. 9

9. Entre as Constituies que trouxeram tal previso, podem ser mencionadas as dos seguintes Estados: SE,
~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~
224 CURSO DE DIREITO CONSTITUCIONAL Marcelo Novelino

7. PROCEDIMENTO
A disciplina processual da ao direta de inconstitucionalidade por omisso foi
estabelecida pela Lei n 12.063/2009, por meio do acrscimo de novo Captulo
Lei n 9.868/1999. O procedimento semelhante ao da ao direta de inconstitu-
cionalidade por ao, cujas regras so aplicadas subsidiariamente (Lei 9.868/1999,
art. 12-E e art. 12-H, 2. 0 ).
A petio dever indicar a omisso inconstitucional, assim como o pedido com
suas especificaes (Lei 9.868/1999, art. 12-B, I e II). Se indeferida pelo relator,
caber agravo da deciso (Lei 9.868/1999, art. 12-C, pargrafo nico); se recebida,
este pedir informaes aos titulares do dever constitucional de legislar ou de adotar a
providncia de ndole administrativa, as quais devero ser prestadas no prazo de trinta
dias contado do recebimento do pedido (Lei 9.868/1999, art. 6. 0 , pargrafo nico).
O relator poder solicitar a manifestao do Advogado-Geral da Unio, a ser
encaminhada no prazo de quinze dias (Lei 9.868/1999; art. 12-E, 2. 0 ). Essa no se
confunde com a citao para a defesa da norma impugnada, nos casos de inconsti-
tucionalidade por ao. A despeito do no caber referida autoridade justificar toda
e qualquer inrcia do Poder Pblico, 10 nas hipteses de omisso parcial, em razo
da existncia de ato ou texto impugnado, sua manifestao deve ser considerada
obrigatria, nos termos do artigo 103, 3. 0 , da Constituio da Repblica.
Decorrido o prazo para as informaes, na ao em que no for o requerente,
o Procurador-Geral da Repblica ter vista dos autos por quinze dias para exarar seu
parecer como custos constitutionis (Lei 9.868/1999, art. 12-E, 3. 0 ).
Aps o relator apresentar seu voto em plenrio, havendo a presena na sesso
de pelo menos oito Ministros (Lei 9.868/1999, art. 23), o Supremo tomar a deciso,
em regra, pela maioria absoluta de seus membros (Lei 9.868/1999, art. 23).

8. LIMINAR
O Supremo Tribunal Federal no costumava admitir a concesso de liminar em
aes desta natureza, por entender ser incompatvel com os efeitos conferidos
deciso definitiva.11 A exceo ficava por conta apenas de alguns casos de omisso
parcial.12 Com a nova disciplina processual conferida pela Lei n 12.063/2009, passou
a ser expressamente prevista a possibilidade de concesso de medida cautelar, desde
que atendidos, cumulativamente, dois requisitos: excepcional urgncia e relevncia
da matria (Lei 9.868/1999, art. 12-F).

10. STF - ADI 1.439 MC, voto do Min. Celso de Nlello (22.05.1996); ADI 23 QO, Rei. Min. Sydney Sanc_hes (OJ
--1. 0 .09.1989). --
11. STF - ADI 1.439 MC/DF, Rei. Min. Celso de Mello.
12. STF -ADI 336 MC/DF, Rei. Min. Celio Borja (24.09.1990); ADI 652 MC/MA, Rei. Min. Celso de Mello (18.12.1991 );
ADI 2.040/PR, Rei. Min. Maurcio Corra (15.12.1999).
Cap. 14 AO DIRETA CE INCONSTITUCIONALIDADE POR OMISSO 225

Em relao aos efeitos, a deciso liminar poder consistir na determinao para


suspender a aplicao da lei ou .to normativo questionado, nos casos de omisso
parcial, assim como os processo5 judiciais ou administrativos, ou ainda em outra
providncia a ser fixada pelo Tricunal (Lei 9.868/1999, art. 12-F, 1. 0 ).

9. EFEITOS DA DECISO
A deciso de mrito proferida nessas aes diretas deve dar cincia ao rgo ou
poder compe-:ente responsvel pela omisso, para que adote as providncias cabveis.
Nos casos de omisso de rgos administrativos, a Constituio fixa o prazo de trinta
dias para ad::io das medidas necessrias (CF, art. 103, 2. 0 ). Muitas das vezes,
no entanto, este prazo pode-se r2velar extremamente exguo para a edio de ato
administrativo de carter regulamentar e, mais ainda, no caso de atos que demandem
realizao de medidas administrtivas concretas, tais como construo de escolas,
hospitais, presdios e adoo de jeterminadas polticas complexas. 13 Atento a essa
dificuldade, o legislador ordinrio permitiu a flexibilizao deste lapso temporal ao
estabelecer que, em caso de omissfo imputvel a rgo administrativo, as providncias
devero ser :idotadas no prazo de trinta dias ou em prazo razovel a ser estipulado
excepcionalmente pelo Tribunal, tendo em vista as circunstncias especficas do caso
e o interesse pblico envolvido (Lei 9.868/1999, art. 12-H, 1. 0 ).
No que concerne mora do Poder Legislativo, no h imposio de prazo
constitucional para que a omisso seja suprida. No julgamento da Ao Direta de
Inconstitucionalidade n 3.682, de relataria do Ministro Gilmar Mendes, o Supremo
Tribunal Federal sugeriu o prazo de dezoito meses para que o Congresso elaborasse
a norma reclamada e eliminasse o estado de inconstitucionalidade. Na deciso, ficou
consignado no se tratar de imp<)r um prazo para a atuao legislativa do Congres-
so Nacional, mas apenas da fixa;o de um parmetro temporal razovel, tendo em
vista o prazo de vinte e quatro meses - fixado pelo Tribunal nas Aes Diretas de
Inconstitucionalidade 2.240, 3.316, 3.489 e 3.689 - para que as leis estaduais pre-
vendo criao de municpios ou alterao de seus limites territoriais continuassem
a ter vigncia.
Para uma viso geral da ao direta de inconstitucionalidade por omisso, veja
o quadro a seguir:

ADO
(CF, art. 103, 2.0 e Lei 9.868/1999, arts. 12-A a 12-H) ,
Quanto finalidade
Controle abstrato (Tornar efetiva norma constitucional)
do controle
Quanto ao tipo de pretenso
Processo constitucional objetivo
deduzida em juzo

13. STF - ADI 3.682, Rei. Min. Gilmar Merdes (DJ 06.09.2007).
226 CURSO DE DIREITO CONSTITUCIONAL Marcelo Novelino

ADO
(CF, art.103, 2.0 e Lei 9.868/1999, arts. 12-A a 12-H)

Quanto competncia Controle concentrado (STF)


Universal:
- Presidente da Repclica
- Procurador-Geral :la Repblica
- Mesa do Senado
- Mesa da Cmara
- Partidos polticos com representao no Congresso Nacional
Legitimidade ativa - Conselho federal da OAB
Especial:
- Governadores
- Mesas das Assembleias L~gislativas estaduais e da Cmara Legis-
lativa do Distrito Federal
- Confederaes sir.ci:ais
- Entidades de classe de ~mbito nacional
Legitimidade passiva Autoridades ou rg:is responsveis pela medida
Norma constitucion.l dependente de medida intermediadora para
Parmetro
ter plena efetividade
Suspenso da aplicao de lei ou ato normativo (omisso parcial)
Liminar ou de processos jud-ciais e administrativos
Fixao de outras providncias
Cincia ao poder competente para suprir a omisso
Deciso de mrito - rgo administrativo: trinta dias ou prazo razovel;
- Poder Legislativo: no h prazo
CAPTULO 15

Controle normativo abstrato


no mbito estadual
Sumrio: 1. Representao de inconstitucionalidade: 1.1. Competncia; 1.2. Legitimidade; 1.3.
Parmetro; 1.4. Objeto; 1.S. Efeitos da deciso - 2. Instituio de outras aes de controle
normativo abstrato - 3. Quadro: controle normativo abstrato nos Estados.

1. REPRESENTAO DE INCONSTITUCIONAUDADE

Nos termos da Constituio de 1988, cabe aos Estados a instituio de repre-


sentao de inconstitucionalidade de leis ou atos normativos estaduais ou municipais
em face da Constituio Estadual, vedada a atribuio da legitimao para agir a um
nico rgo (CF, art. 125, 2. ). No lugar de ao direta de inconstitucionalidade,
expresso utilizada em outros dispositivos optou-se por representao de inconsti-
tucionalidade, nomenclatura adotada na Constituio de 1967 /69. A distino, no
entanto, meramente terminolgica.

1.1. Competncia

A competncia para processar e julgar a representao de inconstitucionalidade,


quando o parmetro for norma de constituio estadual, do respectivo Tribunal de
Justia, sendo vedada a atribuio desta competncia a quaisquer outros rgos do
Poder Judicirio, inclusive ao Supremo Tribunal Federal. 1

1.2. Legitimidade

A Constituio de 1988 no estabelece a legitimidade ativa para a propositura das


aes de controle normativo abstrato no mbito estadual, apenas veda a atribuio
da legitimidade de agir a um nico rgo (CF, art. 125, 2. ). Embora o artigo 103
no 'contenha norma de observncia obrigatria/ diversas constituies estaduais
optaram pela simetria. 3

1. STF - ADI 1.669, Rei. Min. Nri da Silveira (OJ OS.11.1999); ADI 717/AC, Rei. Min. llmar Galvo (OJ 21.08.1992).
2. STF -ADI 558 MC/RJ, Rei. Min. Seplveda Pertence, Pleno (16.08.1991); RE 261.677/PR, Rei. Min. Seplveda
Pertence, Pleno (06.04.2006).
3. o_ caso, por _exemplo, do disposto no artigo .J 18 da_ Constituio do Estado de Minas Gerais: "So partes
legtimas para propor ao direta de inconstitucionalidade de lei ou ato normativo estadual ou municipal,
em face desta Constituio: 1- o Governador do Estado; li - a Mesa da Assembleia; Ili - o Procurador-Geral
de Justia; IV - o Prefeito ou a Mesa da Cmara Municipal; V - o Conselho da Ordem dos Advogados do
Brasil, Seo do Estado de Minas Gerais; VI - partido poltico legalmente institudo; VII - entidade sindical
ou de classe com base territorial no Estado:'
228 CURSO DE DIREITO CONSTITUCIONAL Marcelo Navelino

As constituies dos Estados podem adotar o "modelo de introverso", atribuindo


a legitimidade ativa apenas aos rgos dos poderes pblicos; ou, o "modelo de extro-
verso", atribuindo-a tambm a entidades de carter privado, tais como associaes,
entidades de classe e partidos polticos. No deve ser admitida a possibilidade de
atribuir a legitimidade da propositura da representao de inconstitucionalidade aos
cidados ("ao popular"), seja porque o dispositivo constitucional se refere a rgos,
seja pelo risco efetividade do controle concentrado causada pela possibilidade de
uma inflao de processos (LEONCY, 2007).
No tocante legitimidade passiva, tambm no se exige das constituies es-
taduais simetria com a Constituio da Repblica. 4

1.3. Parmetro
O nico parmetro para o controle concentrado-abstrato no mbito estadual so
os dispositivos da constituio do respectivo Estado, no sendo possvel estender
o parmetro Constituio da Repblica 5 nem lei orgnica municipal. 6 No h
restrio quanto natureza do dispositivo invocado, sendo admitidas como par-
metro quaisquer normas da Constituio Estadual, inclusive normas de observncia
obrigatria 7, normas de mera repetio e at mesmo normas remissivas. 9 Enquanto
as normas de mera repetio so reproduzidas nas constituies estaduais por von-
tade pura e simples dos Estados-membros, as normas de observncia obrigatria se
impem compulsoriamente como modelos a serem seguidos. 10 As normas remissivas
(ou normas de regulamentao indireta ou normas "per relationem"), so aquelas cuja
regulamentao devolvida a outra norma. 11

4. STF - ADI 119/RO, Rei. Min. Dias Toffoli, Pleno (19.02.2014): "No inconstitucional norma da Constituio
do Estado que atribui ao procurador da Assembleia Legislativa ou, alternativamente, ao procurador-geral
do Estado, a incumbncia de defender a constitucionalidade de ato normativo estadual questionado em
controle abstrato de constitucionalidade na esfera de competncia do Tribunal de Justia. Previso que
no afronta a CF, j que ausente o dever de simetria para com o modelo federal, que impe apenas a
pluralidade de legitimados para a propositura da ao (art. 125, 2.0 , CF/1988):'
5. STF - ADI 508/MG, Rei. Min. Sidney Sanches (DJ 23.05.2003); ADI 699 MC/MG, Rei. Min. Octavio Gallotti
(OJ 24.04.1992).
6. STF _:RE 175.087, Rei. Min. Nri da Silveira (OJ 17.05.2002).
7. STF - Rei 383, Rei. Min. Moreira Alves (OJ 21.05.1993).
8. STF - Rei 4.432/TO, Rei. Min. Gil mar Mendes (OJ 10.10.2006); RE 199.293/SP, Rei. Min. Marco Aurlio (OJ
06.08.2004); ADI 1.529 QO/MT, Rei. Min. Octvio Gallotti (OJ 28.02.1997).
9. STF - Rei 5.375 MC/RS, Rei. Min. Celso de Mel lo (29.09.2011 ).
1O. Sobre o tema, ver Captulo 4 (item "Limitaes impostas auto-organizao dos Estados").
11. Como exemplo de normas remissivas, podem ser mencionadas: Canstituio do Estado do Piauf, art. 5.0
O Estado assegura, no seu territrio e nos limites de sua competncia, a inviolabilidade dos direitos e
garantias fundamentais que a Constituio Federal confere aos brasileiros e aos estrangeiros -residentes
no pas.; Constituio do Estado da Bahia, art. 149. O sistema tributrio estadual obedecer ao disposto na
Constituio Federal, em leis complementares federais, em resolues do Senado Federal, nesta Constituio
e em leis ordinrias.
Cap. 15 CONTROLE NORMATl'/O ABSTRATO NO MBITO ESTADUAL 229

Na hiptese de o Tribunal de Ji.:stia considerar inconstitucional a norma da


constituio estadual invocada como parmetro, poder, de ofcio ou mediante pro-
vocao, declarar a sua incompatibilidade com a Constituio da Repblica. Apesar de
exercida dentro de uma ao de cortrcle normativo abstrato, a anlise da inconstitu-
cionalidade do parmetro realizada de modo incidental, em um exame da validade
que antecede o julgamento do mrito. 12 Nesses casos, da deciso proferida pelo
Tribunal de Justia caber recurso extraordinrio para o Supremo Tribunal Federal. 13

1.4. Objeto
A representao de inconstitucionalidade no mbito estadual tem como objeto
leis e atos normativos estaduais e municipais (CF, art. 125, 2. ), dentre eles, emen-
das constituio estadual, lei orgnica municipal, leis complementares e ordinrias
estaduais e municipais, medidas provisrias editadas pelo Governador ou pelo Prefeito,
decretos legislativos e resolues :la Assembleia Legislativa e da Cmara Municipal.
No so admitidos como objeto leis ou atos normativos federais.
Existe a possibilidade de ajuizamento simultneo de aes diretas de incons-
titucionalidade tendo como objeto lei ou ato normativo estadual: uma, perante o
Supremo Tribunal Federal, tendo corno parmetro a Constituio da Repblica (CF,
art. 102, I, "a"); outra, perante o Tribunal de Justia, tendo como parmetro a
constituio do Estado (CF, art. 125, 2. 0 ). Havendo a ocorrncia de simultaneus
processus, a ao instaurada perant~ o Tribunal de Justia deve ser suspensa at
a deciso final do Supremo. 14 Se o Supremo declarar a norma inconstitucional, a
ao proposta perante o tribunal local deve ser extinta sem julgamento do mrito
por perda do objeto; se declarar a norma constitucional, a representao de incons-
titucionalidade estadual deve prosseguir, admitindo-se, inclusive, a declarao de
inconstitucionalidade pelo Tribunal de Justia, por serem aes com parmetros
constitucionais diversos. 15

1.5. Efeitos da deciso


No que se refere ao aspecto temporal, a declarao de inconstitucionalidade
produz, em regra, efeitos retroativos (ex tunc), havendo a possibilidade de modulao
dos efeitos temporais da deciso em hipteses excepcionais.
No tocante ao aspecto subjetivo, em virtude da prpria natureza do controle
abstrato - processo constitucional objetivo sem partes formais -,a deciso sem-
pre produz eficcia contra todos (erga omnes). A comunicao da declarao de

12. STF - Rei 526/SP, Rei. Min. Moreira Alves (OJ 04.04.1997).
13. STF - Rei 383/SP, Rei. Min. Moreira Alves (DJ 21.05.1993).
14. STF - ADI 3.482/DF, Rei. Min. Celso de Mello.
15. STF - Rei 4.432/TO, Rei. Min. Gilmar Wendes (OJ 10.10.2006).
230 CURSO DE DIREITO CONSTITUCIONAL Marcelo Navelino

inconstitucionalidade a rgo legislativo no pode ser obrigatria, 16 assim como a


resoluo suspensiva da execuo da norma impugnada no pode ser imposta como
condio para a invalidade. 17 A comunicao feita Assembleia Legislativa ou
Cmara Municipal deve ser interpretada, segundo Clmerson Merlin Clve, como um
mero ato de cooperao entre os poderes, no sentido de dar maior publicidade
deciso do Tribunal de Justia (Apud LEONCY, 2007).
Da deciso proferida pelo Tribunal de Justia, admite-se a interposio de recurso
extraordinrio quando o parmetro invocado na ao direta for norma de observncia
obrigatria pelas constituies estaduais. 18 Tem legitimidade para interpor o apelo
extremo, alm dos requerentes e requeridos na ao originria, o Procurador-Geral
do Estado. 19 Por se tratar de controle normativo abstrato, a deciso do Supremo ter
eficcia erga omnes, extensiva a todo o territrio ncional,2 devendo o entendimento
ser aplicado aos novos feitos submetidos s turmas ou ao plenrio em casos anlogos. 21

2. INSTITUIO DE OUTRAS AES DE CONTROLE NORMATIVO ABSTRATO


permitido s constituies estaduais institu' rem a ao direta de inconstitu-
donalidade por omisso, 22 conforme entendimento adotado pelo Supremo Tribunal
Federal. 23 Considerada a possibilidade de a omisso inconstitucional se manifestar
sob a forma de omisso parcial, indicando uma i1completude da regulao ou do

16. STF - RE 199.293/SP, Rei. Min. Marco Aurlio (DJ 06.08.2004).


17. Constituio do Estado da Bahia, art. 134, 2.0 Declarada a inconstitucionalidade, a deciso ser comunicada
Assembleia Legislativa ou Cmara Municipal para suspensho da execuo da lei ou ato impugnado, no
todo ou em parte.
18. STF - AI 694.299 AgR/RJ, Rei. Min. Dias Toffoli, Primeira Turm (13.08.2013).
19. STF - RE 570.392/RS, Rei. Min. Crmen Lcia, Pleno (11.12.2014): "l. O Procurador-Geral do Estado dispe
de legitimidade para interpor recurso extraordinrio contra a:rdo do Tribunal de Justia proferido em
representao de inconstitucionalidade (art. 125, 2. 0 , da Constituio da Repblica) em defesa de lei ou
ato normativo estadual ou municipal, em simetria a mesma competncia atribuida ao Advogado-Geral da
Unio (art. 103, 3. 0 , da Constituio da Repblica). Teoria dos poderes implcitos:'
20. STF - RE 187.142 QO/RJ, Rei. Min. limar Galvo, Plenrio (13.G8.1998).
21. STF - RE 323.526/RS, Rei. Min. Seplveda Pertence, Primeira Turma (30.04.2002): "Aplicao do art. 101
RISTF, a teor do qual - salvo proposta de reviso por qualquer dos Ministros - a declarao plenria de
constitucionalidade ou inconstitucionalidade de lei ser de lcgo aplicada aos novos feitos submetidos
Turma ou ao Plenrio: recurso extraordinrio do Municpio conhecido e provido:; AI 375.011 AgR/RS, Rei.
Mn. Ellen Grade, Segunda Turma (05.10.2004): "O RE 251.238 foi provido para se julgar procedente ao
direta de inconstitucionalidade da competncia originria do Tribunal de Justia estadual, processo que,
como se sabe, tem carter objetivo, abstrato e efeitos erga omnes. Esta deciso, por fora do art. 101 do
RISTF, deve ser imediatamente aplicada aos casos anlogos submetidos Turma ou ao Plenrio:'
22. Constituio do Estado de Minas Gerais, art. 118. 4. 0 Reconhe:ida a inconstitucionalidade por omisso de
medida para tornar efetiva norma desta Constituio, a deciso ser comunicada ao Poder competente para
adoo das providncias necessrias prtica do ato ou incio do processo legislativo, e, em se tratando
<:fe rgo administrativo, para faz-lo em trinta dias, sob pena de responsabilidade. Alm da Constituio
mineira, tambm trouxeram esta previso as constituies do~ Estados de So Paulo (art. 90, 4.0 ), Rio de
Janeiro (art. 159, 2.0 ), Esprito Santo (art. 112, 3. 0 ), Paran (art. 113, 1.0 ), Santa Catarina (art. 85, 3.0),
Rio Grande do Sul (art. 95, XII, d, 1.0 ), Bahia (art. 134, 4.0 ), ,ernambuco (art. 63, 2.0 ) e Rio Grande do
Norte (art. 71, 4.0 ), entre outras.
23. STF - RE 148.283/MA, Rei. Min. limar Galvo (OJ 07.12.2000).
Cap. 1S CONTROLE NORMATIVO ABSTRATO NO MBITO ESTADUAL 231

ato normativo, "no h como deixar de reconhecer uma relativa fungibilidade entre
a ao direta de inconstitucionalidade (chamada no mbito dos Estados-membros de
representao de inconstitucionalidade) e a ao direta de inconstitucionalidade por
omisso" (MENDES et alli, 2007).
Por ter a ao declaratria de constituonalidade a mesma natureza da ao
direta de inconstitucionalidade (carter dplice ou ambivalente), tambm no h
bice a sua instituio no mbito dos Estados e do Distrito Federal. 24
A criao, pelas constituies estaduais, de aes de arguio de descumpri-
mento de preceito fundamental revela-se mais problemtica ante a dificuldade de
enquadramento no referido dispositivo e a incompetncia dos Estados para legislar
sobre matria processual, salvo quando autorizados por lei complementar a tratar de
questes especficas (CF, art. 22, I e pargrafo nico). No entanto, com fundamento
no princpio da simetria, h quem admita a possibilidade de se conferir competncia
ao Tribunal de Justia para processar e julgar aes desta natureza, 25 como previsto
nas constituies de Alagoas 26 e do Rio Grande do Norte 27

3. QUADRO: CONTROLE NORMATIVO ABSTRATO NOS ESTADOS

Competncia - Tribunal de Justia

- Estabelecida pelas constituies estaduais, sendo vedada a atribuio


Legitimidade ativa
a um nico rgo (no norma de observncia obrigatria)

Parmetro - Normas da constituio estadual

,Objeto - Leis e atos normativos estaduais e municipais

Efeitos da deciso - Erga omnes e, em regra, ex tunc

24. Lei 11.697/2008, art. 8.0 Compete ao Tribunal de Justia: 1 - processar e julgar originariamente: [...]o) a
ao declaratria de constitucionalidade de lei ou ato normativo do Distrito Federal em face de sua Lei
Orgnica ..
25. BARROSO (2011 ): "A Constituio Federal no previu a arguio no mbito dos Estados-membros - como
fez com ao direta de inconstitucionalidade (art. 125, 2.0) - mas, a exemplo do que se passa com a
ao direta de constitucionalidade, pode ser instituda pelo constituinte estadual, com base no principio
da simetria com o modelo federal. Sua importncia, todavia, ser limitada, por pelo menos duas razes: (i)
os preceitos fundamentais havero de ser os que decorrem da Constituio Federal; (ii) os atos municipais
e os estaduais j so passveis de ADPF federal. Portanto, a arguio em mbito estadual no ter nem
paradigma nem objeto prprio: No mesmo sentido, CUNHA JR. (2011).
26. Constituio do Estado de Alagoas, art. 133. Compete ao Tribunal de Justia, precipuamente, a guarda da
.Constituio do Estado de Alagoas, cabendo-lhe, privativamente:[...] IX- processar e julgar,.originariamente:
[...] r) a arguio de descumprimento de preceito fundamental decorrente desta Constituio.
27. Constituio do Estado do Rio Grande do Norte, art. 71. O Tribunal de Justia tem sede na Capital e Ju-
risdio em todo o territrio estadual, competindo-lhe, precipuamente, a guarda desta Constituio, com
observncia da Constituio Federal, e: 1 - processar e julgar, originariamente: a) a arguio de descum-
primento de preceito fundamental decorrente desta Constituio, na forma de lei.
CAPTULO 16

Representao interventiva
Sumrio: 1. Aspectos introdutrios - 2. Representao interventiva federal: 2. 1. Quadro: repre-
sentao interventiva federal - 3. Representao interventiva estadual: 3.1. Quadro: represen-
tao interventiva estadual.

1. ASPECTOS INTRODUTRIOS
Na jurisdio constitucional brasileira, o controle de constitucionalidade exer-
cido, em regra, nos modelos difuso-concreto ou concentrado-abstrato. A representao
interventiva (ou ao direta de inconstitucionalidade interventiva), 1 exceo, por se
tratar de um mecanismo de controle concentrado-concreto, cuja competncia para
processo e julgamento reservada 30 Supremo, na esfera federal, e aos Tribunais de
Justia, na esfera estadual. A pret~nso deduzida em juzo por meio de um pro-
cesso constitucional subjetivo, instaurado com a finalidade de resolver conflitos de
natureza federativa. O contraditrio estabelecido entre a Unio e Estado-membro
ou entre a Unio e o Distrito Federal (representao interventiva federal); ou, ainda,
entre Estado e Municpio a ele per:encente (representao interventiva estadual).
Concebida originariamente pe_a Constituio de 1934 (art. 12, 2. 0 ), a repre-
sentao interventiva o mais antigo instrumento de controle concentrado de nossa
jurisdio constitucional. Aps ter sido suprimida pela Carta de 1937, foi novamente
introduzida na Constituio de 1946 (art. 8. 0 , pargrafo nico) e, posteriormente,
mantida em nosso sistema p~las Constituies de 1967 /69 (art. 11, 1. 0 , "c") e de
1988 (art. 36, III).

2. REPRESENTAO INTERVENTIVA FEDERAL


CF, art. 36. A decretao da interveno depender: ( ... )III - de provimento,
pelo Supremo Tribunal Federal, de representao do Procurador-Geral da Repbli-
ca, na hiptese do art. 34, VII, e no caso de recusa execuo de Lei federal.
1. 0 O decreto de interveno, que especificar a amplitude, o prazo e as
condies de execuo e que, se couber, nomear o interventor, ser submetido
apreciao do Congresso Nacional ou da Assembleia Legislativa do Estado,
no prazo de vinte e quatro horas.
(... )
3. 0 Nos casos do art. 34, VI e VII, ou do art. 35, IV, dispensada a apreciao
pelo Congresso Nacional ou p~la Assembleia Legislativa, o decreto limitar-se-
a suspender a execuo do ato impugnado, se essa medida bastar ao restabe-
lecimento da normalidade.

1. Para Dirley da Cunha Jr. (2008b), nada obstante a denominao representao, que vem desde a Consti-
tuio de 1934, no h dvida de que se trata de verdadeira ao, concebida para instaurar a jurisdio
constitucional concentrada do Supremo Tribunal Federal destinada resoluo de grave conflito federativo:'
234 CURSO DE DIREITO CONSTITUCIONAL Marcelo Novelino

A representao interventiva federal (CF, art. 36, III) est regulamentada pela
Lei n 12.562/2011, que dispe sobre seu processo e julgamento perante o Supremo
Tribunal Federal. 2 A legitimidade ativa atribuda com exclusividade ao Procurador-
-Geral da Repblica, que atua como substitLto processual na defesa do interesse da
coletividade. Na esfera federal, a representao interventiva tem cabimento quando
houver violao dos seguintes princpios constitucionais sensveis: a) forma republi-
cana, sistema representativo e regime democrtico; b) direitos da pessoa humana;
c) autonomia municipal; d) prestao de ccntas da administrao pblica, direta e
indireta; e) aplicao do mnimo exigido da receita resultante de impostos estaduais,
compreendida a proveniente de transfernci.s, na manuteno e desenvolvimento do
ensino e nas aes e servios pblicos de sade (CF, art. 34, VII).
A decretao da interveno nos casos de recusa execuo de lei federal tam-
bm depende de provimento, pelo Supremo, de representao do Procurador-Geral da
Repblica (CF, art. 36, III). Essa competncia, que a partir da promulgao da Cons-
tituio de 1988 havia sido atribuda ao Superior Tribunal de Justia, com o advento
da Emenda Constitucional n 45/2004 foi devolvida ao Supremo Tribunal Federal, nos
mesmos moldes da Constituio de 1967 /69 (art. 11, 1. , "c"). H uma divergncia
doutrinria com relao natureza desta .o. Para Gilmar Mendes et alli (2007)
trata-se de hiptese de autntica representao interventiva, enquanto na viso de
Jos Afonso da Silva (2005), por no visar declarao de inconstitucionalidade, a
"ao de executoriedade da lei" teria naturela diversa da representao interventiva.
A competncia para processar e julga a representao interventiva federal
reservada ao Supremo, a quem cabe verificar, para fins de interveno e no contex-
to de um conflito federativo, se a norma viola princpios sensveis ou impede, de
forma indevida, a execuo de lei federal. A deciso, que se limita a constatar a
inconstitucionalidade, no elimina a norma do ordenamento jurdico e, portanto, no
produz eficcia erga omnes. Insere-se no contexto de um procedimento complexo
como uma condio indispensvel para que o Presidente da Repblica possa, se for
o caso, decretar a interveno (MENDES et alli, 2007).
A Lei n 12.562/2011 prev a possibilidade de concesso de liminar por deciso
da maioria absoluta (seis ministros) dos membros do Supremo, a qual poder consistir
na determinao para suspender o andamento de processo ou os efeitos de decises
judiciais ou administrativas ou de qualquer outra medida relacionada com a matria
objeto da representao interventiva (art. 5. caput e 2. ).
A deciso definitiva somente poder ser tomada se estiverem presentes na sesso,
pelo menos, oito ministros. Para julgar o pecido procedente ou improcedente neces-
sria a manifestao de, no mnimo, seis ministros em um ou outro sentido. Julgada
a ao, dever ser feita a comunicao s autoridades ou aos rgos responsveis

2. Para o estudo das hipteses de interveno federal r.os Estados e no Distrito Federal, ver Captulo 26 (item
"Interveno federal").
Cap. 16 REPRESENTAO INTERVENTIVA 235

pela prtica dos atos questionados. Se o Supremo Tribunal Federal considerar que
a medida estadual no violou os princpios sensveis ou que houve indevida recusa
execuo de lei federal, julgar o pedido improcedente; se reconhecer que o ato
editado pelo Estado afronta os referidos princpios ou que a conduta (comissiva ou
omissiva) do poder pblico estadual caracteriza uma recusa indevida execuo de
lei federal, julgar o pedido procedente. Neste caso, o Presidente do Supremo levar
ao conhecimento do Presidente da Repblica o acrdo publicado para que este, no
prazo improrrogvel de at quinze dias, d cumprimento ao disposto nos 1. e
3., do artigo 36, da Constituio Federal. A deciso que julga procedente ou impro-
cedente o pedido da representao interventiva tem natureza poltico-administrativa. 3
Trata-se de deciso irrecorrvel e insuscetvel de impugnao por ao rescisria (Lei
12.562/2011, arts. 9. 0 a 12).
O provimento da representao no retira, por si s, a eficcia do ato impug-
nado, mas condio juridicamente exigida para eventual decretao da medida
interventiva. Se o Estado-membro no revogar espontaneamente o ato impugnado,
o Presidente da Repblica dever editar um decreto suspensivo de sua execuo, sen-
do dispensada a apreciao pelo Congresso Nacional (CF, art. 36, 3. ). Caso esta
medida no seja suficiente para restabelecer a normalidade, dever ser expedido o
decreto interventivo especificando a amplitude, o prazo e as condies de execuo e,
se couber, nomeando o interventor (CF, art. 36, 1. ). A decretao da interveno
ato vinculado e no mera faculdade do Presidente da Repblica.

2.1. Quadro: representao interventiva federal

Competncia - Supremo Tribunal Federal


- Ativa: Procurador-Geral da Repblica
Legitimidade
- Passiva: rgo estadual responsvel pelo ato
- Princpios constitucionais sensveis
Parmetro
- Recusa execuo de lei federal
- Concesso: Pleno (maioria absoluta = seis ministros)
- Suspende andamento de processo, ou efeitos de decises judiciais e ad-
Liminar
ministrativas, ou qualquer outra medida relacionada matria objeto da
representao interventiva
- Natureza: poltico-administrativa
- Comunicao s autoridades ou aos rgos responsveis pela prtica dos atos
Deciso
questionados
_de.1n1tto ... - Pedido procedente: Presidente do STF leva acrdoao Presidente da Repblica
para cumprimento em quinze dias (ato vinculado)

3. STF - AI 343.461 AgR, Rei. Min. Celso de Mello (DJ 29.11.2002).


236 CURSO DE DIREITO CONSTITUCIONAL Marcelo Novelino

3. REPRESENTAO INTERVENTIVA ESTADUAL


CF, art. 35, O Estado no intervir em seus Municpios [... ], exceto quando:
[ ... ] IV - o Tribunal de Justia der provimento a representao para assegurar
a observncia de princpios indicados na Constituio Estadual, ou para prover
a execuo de lei, de ordem ou de deciso judicial.

A decretao pelo Governador da interveno estadual em um Municpio, nos


casos de inobservncia dos princpios indicados na Constituio Estadual, da no
execuo de lei, de ordem ou de deciso judicial, depende do provimento da repre-
sentao interventiva pelo Tribunal de Justia, nico rgo judicial competente para
process-La e julg-la (CF, art. 35, IV).
A legitimidade para propor a representao interventiva estadual exclusiva do
Procurador-Geral de Justia. 4 No polo oposto, cabe ao Procurador dos rgos muni-
cipais interessados a defesa do ato municipal impugnado.
A representao interventiva estadual simtrica federal, apesar de possuir
um parmetro sensivelmente mais amplo. Alm do cabimento no caso de inobser-
vncia de princpios indicados na constituio estadual e da recusa execuo de
lei, a representao poder ser proposta tambm para prover a execuo de ordem
ou de deciso judicial.
O provimento da representao pelo Tribunal de Justia requisito indispens-
vel para a decretao da interveno pelo Governadora. 5 A deciso, por ter natureza
poltico-administrativa, no pode ser combatida por meio de recurso extraordinrio. 6
A decretao da interveno estadual no Municpio, quando decorrente de provi-
mento, pelo Tribunal de Justia, de representao do Procurador-Geral de Justia,
no se submete a controle poltico, por ser dispensada a apreciao pela Assembleia
Legislativa (CF, art. 36, 3. 0 ).

3.1. Quadro: representao interventiva estadual

Competncia - Tribunal de Justia


- Ativa: Procurador-Geral de Justia
Legitimidade
- Passiva: rgo municipal responsvel pelo ato
- Princpios indicados na constit1:1io estadual
Parmetro
- Recusa execuo de lei, ordem ou deciso judicial
Deciso - Natureza: poltico-administrativa (No cabe recurso extraordinrio)
de mrito - Governador: ato vinculado

4. Smula 614/STF: "Somente o Procurador-Geral da Justia tem legitimidade para propor ao direta inter-
ventiva por i11constitucionalidade de lei municipal:'
5. Para a anlise das hipteses de interveno estadual nos Municpios, ver Captulo 26 (item "Interveno
estadual").
6. Smula 637/STF: "No cabe recurso extraordinrio contra acrdo de Tribunal de Justia que defere pedido
de interveno estadual em municpio:'
TTULO III

PRINCPIOS
FUNDAMENTAIS
CAPTULO 17

Estrutura, fundamentos e
objetivos do Estado brasileiro
Sumrio: 1. Princpios estruturantes: 1.1. Princpio republicano; 1.2. Princpio federativo: 1.2.1.
Principio da indissolubilidade do pacto federativo: 1.3. Principio do Estado democrtico de
direito: 1.3.1. Estado liberal; 1.3.2. Estado social; 1.3.3. Estado democrtico de direito (Estado
constitucional democrtico) - 2. Princpio da separao dos poderes - 3. Fundamentos: 3.1.
Soberania; 3.2. Cidadania; 3.3. Dignidade da pessoa humana: 3.3.1. Dignidade da pessoa huma-
na e direitos fundamentais; 3.4. Valores sociais do trabalho e da livre-iniciativa; 3.5. Pluralismo
poltico - 4. Objetivos fundamentais - 5. Principio5 regentes das relaes internacionais - 6.
Quadro comparativo.

A Constituio de 1988 consagra, no Ttulo I, os princpios fundamentais da


Repblica Federativa do Brasil, os quais estabelecem a forma, a estrutura e os fun-
damentos do Estado brasileiro (CF, art. 1. ),. a diviso dos poderes (CF, art. 2. ),
os objetivos primordiais a serem perseguidos (CF, art. 3. ) e as diretrizes a serem
adotadas nas relaes internacionais (CF, art. 4. ).

1. PRINCPIOS ESTRUTURANTES
CF, art. 1. A Repblica Federativa do Brasil, formada pela unio indissolvel
dos Estados e Municpios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado Demo-
crtico de Direito (... ].

Os princpios estruturantes constituem e indicam as diretrizes fundamentais in-


formadoras de toda a ordem constitucional. Dotados de elevado grau de abstrao,
esses princpios so densificados por outros mais especficos que iluminam o seu
significado em um processo de "esclarecimento recproco" que, segundo Karl Larenz
(1997), possui duplo sentido: "o princpio esclarece-se pelas suas concretizaes e
estas pela unio perfeit com o princpio." O princpio democrtico, por exemplo,
densificado por uma srie de princpios constitucionais gerais (como o princpio do
sufrgio universal) que, por sua vez, so densificados por princpios constitucionais
especiais (como o princpio da liberdade de propaganda, igualdade de oportunidades
e imparcialidade da campanha eleitoral), os quais tambm recebem a concretizao
de diversas regras constitucionais (CANOTILHO, 2000).
Sero analisados, a seguir, os princpios estruturantes consagrados no caput
do artigo 1. da Constituio da Repblica, os quais expressam as decises polti-
cas fundamentais do legislador constituinte em relao forma e organizao do
Estado brasileiro.
240 CURSO DE DIREITO CONSTITUCIONAL Marcelo Novelino

1.1. Princpio republicano


A histria republicana brasileira tem incio em 15 de novembro de 1889, com
a derrocada do regime imperial. A consagrao desta forma de governo no mbito
constitucional inaugurada com o advento da Constituio de 1891, sendo que,
desde ento, todas as cartas polticas brasileiras seguiram o mesmo caminho. A
compreenso das decorrncias advindas da consagrao do princpio republicano no
texto constitucional pressupe uma anlise, ainda que sucinta, dos desdobramentos
filosficos envolvendo este conceito e de sua evoluo histrica.
Antes de se tornar hegemnica em todo o mundo, a forma republicana de go-
verno foi objeto de contemplao terica e de lutas por sua aplicao prtica. Os
esforos tericos a respeito tm incio na antiguidade, quando Aristteles traz as
ideias de monarquia (governo de um s), aristocracia (governo de alguns) e democracia
(governo do povo) ou repblica, segundo alguns tradutores. As trs formas teriam
tambm modelos degenerados, quais sejam, a tirania, a oligarquia e a demagogia,
respectivamente. Tal conceituao, apesar de ter um carter generalista e se utilizar
de termos que no correspondem exatamente s concepes atuais, ainda possui
relevncia quando se estuda quem so os governantes de um povo e, sobretudo,
quais os interesses prevalecentes. As reflexes tericas envolvendo as formas de
governo so posteriormente desenvolvidas por filsofos como Maquiavel - que, a
partir de anlises empricas, constata a preponderncia dos modelos monrquicos e
republicanos - e Montesquieu - ao tratar sobre os governos republicanos (governo de
todos ou muitos), monrquicos (poder concentrado em uma pessoa, porm limitado
por leis) e despticos (poder sem limitaes) (DALLARI, 1998).
A monarquia, durante muitos sculos, foi a forma de governo adotada pela
maioria dos Estados, principalmente at o incio da idade contempornea. Dentre
suas principais caractersticas podem ser mencionadas a hereditariedade na transfe-
rncia do poder e a vitaliciedade do governante, que reinava livre de responsabili-
dades de natureza poltica, civil ou penal. Em geral, nos governos monrquicos, o
soberano no prestava contas aos sditos acerca das diretrizes polticas adotadas,
diversamente do que costuma ocorrer nos Estados contemporneos. Outrossim, no
se cogitava a possibilidade de responsabilizao civil da Administrao Pblica pelos
danos causados aos cidados, tampouco de respons.abilizao penal do governante
pela prtica de atos ilcitos.
A repblica (res publica: "coisa do povo") surgiu como uma forma de governo
oponvel Monarquia, com a finalidade de retirar o poder das mos do Rei e pass-
-lo nao. O surgimento de governos republicanos se d com o florescimento dos
ideais de liberdade e igu,aldade postulados, sobretudo, por pensadores liberais do
sculo XVIII. Cultivava-se a insurgncia contra as injustias da sociedade estamental
baseada na monarquia, a qual no visava ao benefcio comum, mas de um pequeno
grupo social. A ascenso da burguesia enquanto classe economicamente mais forte
possibilita a luta no s pelos ideais iluministas, mas, em especial, por princpios
Cap.17 ESTRUTURA, FUNDAMENTOS EOBJETIVOS DO ESTADO BRASILEIRO 241

fomentadores de seus empreendimentos, que, em alguns momentos, so convergen-


tes com os anseios populares de previsibilidade e segurana jurdica. Esse processo
desencadeado na Europa, em especial com a Revoluo francesa de 1789, d origem
s ideias responsveis pela construo do republicanismo tal como atualmente
conhecido. A principal contribuio para a concretizao dessa forma de governo foi
dada, no entanto, pela Revoluo America1a de 1776, que construiu uma repblica
sobre ideais bastante slidos, corsagrados em 1787 na primeira constituio escrita
da histria. Tal movimento emancipatrio serviu como fonte de inspirao para um
grande nmero de pases, nos quais forarr desencadeados processos de democrati-
zao. Desde ento, a maioria dos povos vem se insurgindo contra as monarquias,
que ainda predominaram no sculo XIX, rr as que foram se tornando cada vez mais
escassas a partir do sculo XX.
A repblica se caracteriza pelo carter representativo dos governantes, inclusive
do Chefe de Estado (representati tidade), pela necessidade de alternncia no poder
(temporariedade) e pela responsabilizao poltica, civil e penal de seus detentores
(responsabilidade). A forma republicana de governo possibilita a participao dos
cidados, direta ou indiretamente, no go1erno e na administrao pblica, sendo
irrelevante a ascendncia do indvduo para fins de titularidade e exerccio de fun-
es pblicas.

1.2. Princpio federativo


Etimologicamente, a palavra federao remonta ao vocbulo latino "foedus",
que pode ser entendido como "aliana" ou "pacto". A forma federativa de Estado tem
sua origem a partir de um pacto celebrado entre Estados que cedem sua soberania
para o ente central e passam a ter autonomia nos termos estabelecidos pela cons-
tituio. Nessa aliana que toma a forma de um s Estado institudo um governo
central ao lado de outros regionais, dotados de autonomia necessria preservao
das diferenas culturais locais, mas unidos em prol de ideais comuns. H, portanto,
a incidncia de mais de uma esfera de poder sobre a mesma populao e dentro de
um mesmo territrio.
O prinpio federativo, que tem como ncleo essencial o respeito autonomia
constitucionalmente conferida a cada ente integrante da federao, deve servir de di-
retriz hermenutica tanto no mbito de elaborao quanto no de aplicao das normas.

1.2. 1. Princpio da indissolubilidade do pacto federativo


No Brasil, as unidades federadas receberam a denominao de Estados, o que, em
termos polticos, refora a ideia de autonomia atribuda a cada uma delas. O vnculo
entre esses Estados-membros, qU s~() entes federativos unidos pela constituio,
no tem natureza semelhante de acordos internacionais celebrados entre Estados
soberanos e que, a qualquer instante, pode ser denunciado pelo Estado-parte.
242 CURSO DE DIREITO CONSTITUCIC 'IAL Marcelo Novelino

O princpio da indissolubilidade do pacto federativo, consagrado no Brasil desde


a primeira Constituio Republicana (1891), tem por finalidade conciliar a descen-
tralizao do poder poltico com a preservao da unidade nacional. Ao estabelecer
que a Repblica Federativa do Brasil formada pela unio indissolvel dos Estados,
Distrito Federal e Municpios, a Constituio veda, aos entes que compem a fede-
rao brasileira, o direito de secesso. Caso ocorra qualquer tentativa de separao
tendente a romper com a unidade da federac brasileira, permitida a interveno
federal com o objetivo de manter a integridade nacional (CF, art. 34, I).

1.3. Princpio do Estado democrtico de direito


O Estado de direito assumiu formas variadas e passou por profundas transforma-
es ao longo de sua histria. A abordagem das diferentes configuraes adotadas
por este modelo contribui para a adequada compreenso do significado do princpio
do Estado democrtico de direito.

1.3.1. Estado liberal


A primeira institucionalizao coerente e com certo carter geral do Estado de
direito ocorre com a Revoluo Francesa, ainda que sejam encontrados precedentes
mais ou menos imprecisos da ideia de "imprio da lei" na Antiguidade, na Idade
Mdia e no Ancien Rgime. O Estado de direito um Estado liberal de direito, que
representa a institucionalizao do triunfo da burguesia ascendente sobre as clas-
ses privilegiadas do Antigo Regime. Contra a ideia de um Estado de polcia, que
tudo regula e que assume a busca da "felicidade dos sditos" como tarefa prpria,
no Estado Liberal h ntida distino entre f::iras polticas e econmicas (Estado
abstencionista) .1
A limitao do Estado pelo direito com :i distribuio das funes em rgos
distintos ("separao dos poderes") um dos aspectos distintivos em relao ao
modelo anterior. No Estado monrquico obsolut;sta, o poder legiferante, a execuo
da lei e a jurisdio se concentravam em um s rgo. Como anota Dieter Grimm
(2006a), "o monarca no estava apenas autorizado a interpretar as leis promulgadas
por ele como autnticas, ou seja, com efeito obrigatrio para a aplicao do direito,
mas, sobretudo, podia tambm avocar todo ate ~e aplicao do direito e, ele mesmo,
tomar decises individuais baseadas na sua prpria compreenso da norma."
As principais caractersticos do Estado literal so:
I) os direitos fundamentais basicamente ::orrespondem aos direitos da burgue-
sia (liberdade e propriedade), sendo :onsagrados apenas de maneira formal
e parcial para as classes inferiores;

1. No Estado de polcia, caracterstico do sculo XVIII, o sot erano governava em nome do Estado, mas exercia
o poder de forma discricionria, conforme aquilo que co1siderasse de interesse do Estado e dos sditos.
Cap. 17 ESTRUTURA, FUNDAMENTOS E OBJETIVOS DO ESTADO BRASILEIRO 243

II) a interveno da Administrao Pblica somente pode ocorrer dentro da lei


(princpio da legalidade da Administrao Pblica);
III) a limitao pelo Direito se estende ao soberano que, ao se transformar em
"rgo do Estado", tambm passa a se submeter ao imprio da lei (Estado
limitado);
IV) o papel do Estado se limita defesa da ordem e segurana pblicas, sendo
os domnios econmicos e sociais deixados esfera da liberdade individual
e de concorrncia (Estado mnimo). 2
A concretizao do Estado de direito ocorre de variadas formas, em razo da
pluralidade de culturas, de circunstncias histricas e da configurao de cada or-
denamento jurdico estatal. Ainda que em todas as experincias jurdicas possa ser
identificada uma tentativa de alicerar a juridicidade estatal, a "domesticao do
domnio poltico" pelo direito ocorre de maneiras distintas, motivo pelo qual se faz
relevante identificar e distinguir trs conceitos: Rule of Law, Rechtsstaat e tat Lgal.
O marco terico do Rufe of law Albert V. Dicey, com sua obra The law of
the Constitution (1885). Compreendida como o governo das Leis, em substituio ao
governo dos homens, a expresso encontra sua base na limitao do poder arbitr-
rio e na igualdade dos cidados ingleses perante a lei, ideais florescidos durante a
Idade Mdia. Em que pese a variao do sentido da interpretao conferida a esta
frmula, Canotilho (2000) identifica quatro significados bsicos atribudos Rufe of
Law: a obrigao da observncia de um processo justo legalmente regulado, quando
se tiver de julgar e punir os cidados, privando-os da sua liberdade e propriedade
(princpio do devido processo legal em seu carter substantivo); a proeminncia das
leis e costumes do pas perante a discricionariedade do poder real; a sujeio de
todos os atos do executivo soberania do parlamento; a igualdade de acesso aos
tribunais por parte dos cidados a fim de defenderem os seus direitos segundo "os
princpios de direito comum dos ingleses (Common Law) e perante qualquer entidade
(indivduos ou poderes pblicos)."
O Rechtsstaat (Estado de direito) surge na Prssia do sculo XVIII, sob a in-
fluncia de diversas experincias polticas e culturais que tinham como viga mestra
a imp~ssoalidade do poder. OEstado era considerado o nico soberano, sendo todos,
do Rei ao mais nfimo funcionrio, seus servidores. Diversamente de outras culturas -
como a inglesa -, que distinguiam na lei tanto o aspecto formal (voluntas) quanto o
material (ratio), no Rechtsstaat a lei compreendida como sinnimo de vontade do
soberano. O direito torna-se mera fora, sendo eliminada a anttese, identificadora do
co~stitucionalismo, entre o poder e os direitos individuais. Isso se explica pelo fato de

2. O liberalismo poltico postula um Estado limitado, enquanto o liberalismo econmico propugna por um
Estado mnimo. Para Adam Smith, principal representante desta vertente econmica, o Estado deve ter
apenas trs deveres: proteger a sociedade da violncia e da invaso por outras sociedades; estabelecer
uma adequada administrao da justia; e erigir e manter certas obras e instituies pblicas que nunca
seriam do interesse privado, porquanto o lucro no reembolsaria as despesas.
244 CURSO DE DIREITO CONSTITUCIONAL Marcelo Novelino

este ideal ter amadurecido dentro do clima do positivismo jurdico, no qual o mstico
respeito pela lei associado a um modo de conceb-la absolutamente voluntarista.
Se o Estado de direito apenas um modo de exercer o poder, o direito no ser um
verdadeiro limite a este poder, mas apenas o modo de se externar. O cidado no
pode opor os prprios direitos originrios contra o Estado, porquanto sua soberania
no conhece limites. O Estado persegue seus fins somente dentro das formas e dos
Limites do direito e, portanto, deve garantir aos cidados a certeza de sua liberdade
jurdica, uma liberdade sempre concedida pelo Estado. Mateucci (1998) observa que,
ao delimitar a justia ao campo administrativo, excluindo-a do constitucional, a
teoria do Rechtsstaat apresenta o grave inconveniente de no opor Limites ao poder
do Estado, seno os de carter processual, sendo os direitos individuais concebidos
apenas como o resultado de uma autolimitao por parte do Estado.
No constitucionalismo francs, a expresso tat lgal pode ser compreendida
como o estabelecimento de normas por meio de Legisladores eleitos democraticamen-
te. As leis elaboradas pelo Parlamento so concebidas como a expresso da vontade
poltica geral e dos imperativos constitucionais, tal como enumerado na Declarao
de Direitos do Homem e do Cidado (1789), os quais limitam os legisladores em suas
escolhas, ainda que as limitaes e objetivos impostos pela Constituio desempe-
nhem um papel exclusivamente poltico. As concepes de tat lgal e Rechtsstaat
so muito prximas. Ambas se referem a um sistema de leis feitas pelo legislador,
ainda que apenas no tat lgal se verifique a exigncia de que este seja eleito de-
mocraticamente. Canotilho (2000) assinala que o tat lgal foi concebido como uma
ordem jurdica hierrquica de quatro nveis, cuja estrutura ainda serve de paradigma
para alguns Estados constitucionais da atualidade: I) no vrtice da pirmide, estava
situada a Declarao Universal dos Direitos do Homem e do Cidado, de 26 de agosto
de 1789, que, ao consagrar os "direitos naturais e sagrados do homem", estabeleceu
uma disciplina vinculativa para a prpria constituio; II) no plano imediatamente
inferior, situava-se a constituio de 1791; III) logo abaixo, vinham as leis; e IV)
na base da pirmide, situavam-se os atos do executivo de aplicao das leis. Toda-
via, a supremacia da constituio acabou sendo neutralizada pela primazia da lei. A
sujeio do poder ao direito, por estar radicada mais na substncia das suas ideias
do que na capacidade de elaborar procedimentos capazes de lhes conferirem uma
operatividade prtica, acabou fazendo do constitucionalismo francs, paradoxalmente,
um "constitucionalismo sem constituio".
Interessante notar que a profunda desconfiana dos revolucionrios franceses nos
juzes no deixava margem para adjudicao da constituio, o que posteriormente
acabou se mostrando inadequado para uma democracia constitucional. Na tentativa de
remediar esta deficincia, o tat du Droit foi invocado para suprir o tat lgal, com
a tarefa de transformar garantias constitucionais de natureza poltica em garantias
_ legais. Sua finalidade era substituir a "Constituio como poltica" pela "Constituio
como Lei", conferindo-lhe um carter jurdico. A combinao entre tat lgal e tat
du Droit mais prxima do Verfassungsstaat ("Estado Constitucional") do que do
Rechtsstaat ("Estado de Direito").
Cap. 17 ESTRUTURA, FUNDAME \JTOS EOBJETIVOS DO ESTADO BRASILEIRO 245

Nos Estados Unidos, a noo de "Imprio do Direito" (The Reign of Law) ga-
nhou contornos inovadores, tendo como aspecto distintivo a ideia de submisso
de todos ao Direito (Always under law). O Estado constitucional estadunidense
apresenta os seguintes aspectos distintivos: I) direito do povo de elaborar uma lei
superior na qual so estabelecidos os direitos e liberdades dos cidados, os esquemas
essenciais do governo e seus respectivos limites; II) associao da juridicidade do
poder jusjficao do governo (se11pre subordinado s leis), cujas razes devem
ser pblicas de modo a tornar patente o consentimento do povo em ser governado
sob determinadas condies; III) tribunais constitudos por juzes (agentes do povo)
nos quais este deposita a confiana de preservao dos princpios de justia e dos
direitos consagrados na lei superior. A justia exercida em nome do povo, podendo
os juzes recorrer constituio para declarar a nulidade de leis (CANOTILHO, 2000).

1.3.2. Estado social


O regime Liberal pressupe certa igualdade entre os indivduos, por requerer uma
competio equilibrada. Com a crise econmica e a crescente demanda por direitos
sociais aps o fim da Primeira Guer-a Mundial (1918), houve tambm a crise do li-
beralismo, dando origem a uma transformao na superestrutura do Estado liberal. O
Estado abandona sua postura abstencionista para assumir um papel decisivo nas fases
de produo e distribuio de bens e passando a intervir nas relaes econmicas.
A noo contempornea de Estado social surge a partir da busca da superao do
antagonismo existente entre a igualdade poltica e a desigualdade social. Ao contrrio
do Estado socialista (Estado prolet.-io) que o marxismo intenta implantar, o Estado
social conserva sua adeso ao capit:llismo, sendo este o principal aspecto distintivo
entre os dois modelos (BONAVIDES, 2007).
O Estado social adota os mais variados sistemas de organizao poltica, alguns
inclusive antagnicos. A Alemanha nazista, a Itlia fascista, a Espanha franquista,
Portugal salazarista, a Inglaterra de Churchill, os Estados Unidos de Roosevelt, a
Frana durante a Quarta Repblica e o Brasil, a partir de 1930, foram Estados sociais.
Suas princ' pais caractersticas so:
I) interveno no mbito social, econmico e laboral, com o abandono da
~ostura abstencionista;

II) papel decisivo na produ2o e distribuio de bens;


III) sarantia de um mnimo bem-estar, por exemplo, com a criao de um salrio
social para os mais carentes;
IV) estabelecimento de um rande convnio global implcito de estabilidade
. econmica (pacto Keynesfano).
Em geral, as expresses Estado social e Estado do bem-estar social (Welfare State)
so utilizadas para designar o modelo de Estado voltado satisfao das necessidades
246 CURSO DE DIREITO CONSTITUCIONAL Marcelo Novelino

individuais e coletivas dos cidados. Contudo, h quem identifique este ltimo a um


dos aspectos especficos da ao poltica do Estadc social, qual seja, a preocupao
com o bem-estar da coletividade. Nesta acepo, o Estado do bem-estar poderia ser
associado tambm a outros modelos, como alguns Estados absolutistas.

1.3.3. Estado democrtico de direito (Estado constitucional democrtico)


Ao fim da Segunda Guerra Mundial, na tentativa de consolidar as conquistas e
suprir as lacunas das experincias anteriores, surge um novo modelo de Estado que
tem como notas distintivas a introduo de novos necanismos de soberania popular,
a garantia jurisdicional da supremacia da Constituio, a busca pela efetividade dos
direitos fundamentais e ampliao do conceito de democracia. As constituies con-
temporneas "representam o intento de recompor a grande fissura entre democracia
e constitucionalismo", por meio de uma frmula que promova um justo equilbrio
entre o princpio democrtico e a fora normativa da constituio. 3 Na busca pela
conexo entre a democracia e o Estado de direito, o orincpio da soberania popular se
apresenta como uma das vigas mestras deste novo modelo, impondo uma organizao
e um exerccio democrticos do Poder (ordem de :lomnio legitimada pelo povo).
Alm da ampliao dos mecanismos tradicionais de democracia representativa, com a
universalizao do sufrgio para categorias antes exdudas do processo participativo
(como mulheres e analfabetos ... ), so consagrados instrumentos de participao direta
do cidado na vida poltica do Estado, tais como plebiscito, referendo e iniciativa
popular. 4 A tenso entre a nova configurao do constitucionalismo e o conceito
meramente formal de democracia, tradicionalmente associado premissa majoritria,
promove o desenvolvimento de uma dimenso substancial da democracia, 5 a fim de
assegurar que os direitos fundamentais sejam efetivamente usufrudos por todos,
inclusive pelas minorias perante a vontade popula~ majoritria. 6

3. FIORAVANTI (2001): " esta uma forma constitucional, como cl3ramente se v, absolutamente incompre-
ensvel luz da tradio moderna que sempre obrigou a todo; a se situar de uma lado ou de outro: com
o povo soberano, e assim contra a mesma ideia de uma lei fundamental vinculante para o futuro, ou
com a constituio como limite, como ideal de estabilidade e de equilbrio, e assim contra a desmedida
e ameaadora ideia do povo soberano:'
4. Por considerar que o povo era incapaz de tomar decises de forma direta, Montesquieu (2009) afirmava:
"a grande vantagem dos representantes serem capazes de ciscutir os negcios. O povo no est apto
para isso, o que constitui um dos grandes inconvenientes da Jemocracia. [...] O povo no deve participar
seno para escolher os seus representantes, o que est muitc ao seu alcance:'
5. FERRAJOLI (2005):"A subordinao da lei aos princpios constit,J:ionais equivale a introduzir uma dimenso
substancial, no s nas condies de validade das normas, ma~ tambm na natureza da democracia, para
representar um limite e, ao mesmo tempo, complet-la. Um limite porque aos direitos constitucionalmente
estabelecidos correspondem proibies e obrigaes impost3; aos poderes e da maioria, que de outra
_ forma seriam absolutos. E a completa porque estas mesmas ~r::iibies e obrigaes se configuram como
outras tantas garantias dos direitos de todos, frente ao abuso de tais poderes que - como a experincia
ensina - poderiam de outro modo envolver, junto com os direitos, o prprio mtodo democrtico:'
6. GRIMM (2006b): "Parece difcil adotar um conceito de democracia que seja puramente formal. Primeiro, um
conceito de democracia baseado somente no princpio majori,rio incapaz de assegurar eficazmente um
governo democrtico. Ele no previne a maioria de abolir a re ra da maioria. Segundo, a democracia, ainda
Cap. 17 ESTRUTURA, FUNDAMENTOS EOBJETIVOS DO ESTADO BRASILEIRO 247

A fim de destacar a mudana do paradigma de Estado, que antes associado ideia


de "imprio da lei" (Estado de direito) passa a ter na supremacia da constituio sua
caracterstica nuclear (Estado constitucional), h quem prefira a designao Estado
constitucional democrtico.7 No Estado constitucional, a constituio a norma mais
elevada, no apenas sob o ponto de vista formal, mas tambm substancial. Dentre
as principais caractersticas desse modelo de Estado esto:
I) consagrao de institutos de democracia direta e indireta que introduzem
o povo no governo do Estado, tais como plebiscito, referendo e iniciativa
popular (CF, art. 14, I a III);
II) preocupao com a efetividade e dimenso material dos direitos fundamen-
tais, assegurados mediante a jurisdio constitucional; 9
III) limitao do Poder Legislativo, no apenas no aspecto formal (modo de
produo do direito), mas tambm no mbito material, fiscalizando a compa-
tibilidade do contedo das leis com os valores consagrados na Constituio;
IV) imposio constitucional no apenas de limites, mas tambm de deveres
ao legislador;
V) aplicao direta da constituio com o reconhecimento definitivo de sua
fora normativa;
VI) ampliao do conceito meramente formal de democracia (participao
popular, vontade da maioria, realizao de eleies peridicas, alternncia
no Poder) para uma dimenso substancial, como decorrncia do reconhe-
cimento da fora normativa e vinculante dos direitos fundamentais, os
quais devem ser usufrudos por todos, inclusive pelas minorias perante a

que identificada com a regra da maioria, fica difcil de ser concebida sem umas garantias adicionais para
o funcionamento do processo democrtico. Liberdade de expresso e informao so, indiscutivelmente,
as mais importantes. A proteo da minoria outra garantia cuja ausncia diminuiria sensivelmente as
chances de uma mudana democrtica. Essas garantias adicionais, quando atribudas noo de democracia,
poderiam, por bvio, estar sujeitas ao escrutnio judicial sem violar o princpio democrtico".
7. Em um sentido mais amplo, o conceito de Estado constitucional pode ser empregado, pela primeira vez,
para a Monarquia Constitucional inglesa dp sculo XVII, na qual foram elaborados os documentos mais
prximos das Constituies escritas modernas - como o Agreement of the People (1647) e o lnstrument of
Government (1653), ainda que tenham sido manifestaes isoladas e de aplicao muito breve (STERN,
1987). Atualmente, qualquer que seja o seu conceito ou justificao, o Estado s se concebe como Estado
constitucional (CANOTILHO, 2000).
8. Para Ferrajoli (2005), o Estado legislativo de Direito e o Estado constitucional de Direito so modelos norma-
tivos que refletem experincias histricas diferentes, ambas desenvolvidas no continente europeu e, cada
uma delas, fruto de uma mudana de paradigma na natureza e estrutura do Direito, da cincia jurdica e
da jurisdio.
9. A inter-relao entre Estado de direito, direitos fundamentais e democracia assinalada por Marcelo Neves
(2009) nos seguintes termos: "Estado de direito e direitos fundamentais sem democracia no encontram
nenhuma garantia de realizao, pois todo modelo de excluso poltica pe em xeque os princpios jurdicos
da legalidade e da igualdade, inerentes, respectivamente, ao Estado de direto e aos direitos fundamentais.
Por seu turno, a democracia sem Estado de direito e direitos fundamentais descaracteriza-se como ditadura
da maioria. Essas so as dimenses da complementariedade:'
248 CURSO DE DIREITO CONSTITUCIONAL Marcelo Nove/ino

vontade popular (pluralismo, proteo das minorias, papel contramajori-


trio do Poder Judicirio ... ). 1

2. PRINCPIO DA SEPARAO DOS PODERES


CF, art. 2. 0 So Poderes da Unio, independentes e harmnicos entre si, o
Legislativo, o Executivo e o Judicirio.

No clebre "sistema de freios e contrapesos" (checks and balances) a repartio


equilibrada dos poderes entre os diferentes rgos feita de modo que nenhum
deles possa ultrapassar os limites estabelecidos pela constituio sem ser contido
pelos demais. A classificao das funes do Estado foi inicialmente esboada por
Aristteles (384 a 322 a.e.) no texto intitulado "Poltica". Nos tempos modernos,
John Locke foi o primeiro autor a formular uma teoria da separao dos poderes do
Estado, apesar de s t-lo feito entre Legislativo e Executivo, no contemplando o
Judicirio. De acordo com o filsofo ingls - que contribuiu para a formao da sepa-
rao dos poderes por meio da interpretao de instituies adotas na Gr-Bretanha
em decorrncia da Revoluo de 1688 -, reunir o Legislativo e o Executivo em um
mesmo rgo "seria provocar uma tentao muito forte para a fragilidade humana,
to sujeita ambio ... " (CAETANO, 2003).
Inspirado na obra de Locke, Montesquieu escreveu o clssico tratado L'Esprit
des lois (1748). Aps constatar, com base na "experincia eterna", que todo aquele
que investido no poder tende a dele abusar at que encontre limites, o escritor
francs sustenta que a limitao a um poder s possvel se houver um outro poder
capaz de limit-lo. A descrio da Constituio inglesa como exemplo de limitao
do Poder pelo Poder, argumenta Ferreira Filho (2007), pode ter tido a inteno ocul-
ta, em razo das cautelas exigidas pela poca, de "recomendar a diviso do Poder
como remdio contra o absolutismo e como garantia da liberdade", especialmente
se assegurada a independncia do Judicirio. A obra de Montesquieu teve grande
difuso no apenas na Europa, mas tambm na Amrica, influenciando a Constituio
da Filadlfia que consagrou a frmula da especializao dos rgos e d