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DROIT ADMINISTRATIF TD 1 - LE STATUT DE LA JURIDICTION ADMINISTRATIVE
DROIT ADMINISTRATIF
TD 1 - LE STATUT DE LA JURIDICTION ADMINISTRATIVE

« Les pouvoirs du législateur à l’égard de la juridiction administrative »

Le principe de séparation des pouvoirs publics ne concerne pas expressivement la juridiction administrative. Si le statut de la juridiction juridictionnelle et son rapport avec les autres pouvoirs d'état, notamment le pouvoir législatif, est conçu par la Constitution, ceux-ci de la juridiction administrative restaient pendent très longtemps sans reconnaissance constitutionnelle et ont été dégagés par la jurisprudence, notamment le Conseil Constitutionnel, qui a trouvé lien entre la séparation des ordres juridiques et l’exigence de la séparation des pouvoirs, prévu par la Déclaration des Droits de l'Homme et du Citoyen du 26 août 1789 qui fait partie de la Constitution actuelle. C’est le Conseil Constitutionnel qui a reconnu dans sa décision du 22 juillet 1980 l’indépendance de la juridiction administrative en mentionnant « qu’il n'appartient ni au législateur ni au gouvernement de censurer les décisions des juridictions, d'adresser à celles-ci des injonctions et de se substituer à elles dans le jugement des litiges relevant de leur compétence ».

La juridiction administrative, l’invention de la Révolution, s’est apparue pour empêcher les Parlements d’intervenir aux affaires administratives. Le juge judiciaire, qui a eu ses origines dans l’ancien régime et restait très rattaché à celui-ci pouvait empêcher la nouvelle administration de l’exécution effective de ses fonctions. La loi des 16 et 24 août 1790 a interdit le juge judiciaire d’empiéter aux affaires de l’administration. Dès lors, les organes judiciaires administratifs exercent une fonction juridictionnelle particulière, qui distingue les fonctions des organes de l’ordre judiciaire, et qui visent à statuer sur décisions prises par les autorités publiques exerçant les prérogatives de la puissance publique. Le statut de la juridiction administrative a évolué au fil des années et pendent très longtemps le législateur comme détenteur du pouvoir capable d’imposer les règles avait la possibilité de supprimer cette juridiction à cause de l’absence des garanties constitutionnelles de son existence et de sa compétence non déterminé. Le législateur ne peut pas priver les organes de la juridiction judiciaire du pouvoir de statuer sur les litiges, parce que l’existence de la juridiction judiciaire fait partie de «bloc de constitutionnalité», les règles de valeur constitutionnelle qui s’impose au législateur, et qui ne peuvent pas être modifiés par celui-ci. L’application du même principe à la juridiction administrative était contestée pendant longtemps. Dès 2008 le Conseil d’Etat est introduit dans la Constitution est apparait dans l’article 61-1 comme l’organe juridictionnel qui peut saisir le Conseil Constitutionnel sur la question prioritaire de constitutionnalité. La révision constitutionnelle 2008 attribue au Conseil d’Etat autre rôle que conseiller du Gouvernement et confirme la reconnaissance constitutionnelle du statut de la juridiction administrative.

Le droit administratif étant essentiellement droit jurisprudentiel, la jurisprudence a joué le rôle primordial dans la reconnaissance et détermination du statut et la compétence de la juridiction administrative. Quelles sont les grandes étapes de la constitutionnalisation de la juridiction administrative ? Quelle est la fonction de la jurisprudence dans la reconnaissance du statut de cette juridiction ? Le législateur, a-t-il le droit de modifier la compétence de la juridiction administrative ou la compétence en question est incluse dans le «bloc de constitutionnalité»? Quelles sont les facultés du législateur à l’égard de la juridiction administrative?

Il faut définir le statut actuel de la juridiction administrative, le fondement de son existence et compétence pour comprendre sa place dans l’organisation des pouvoirs publics (A) et ensuite passer aux possibilités spécifiques du législateur de s’échapper au principe de la séparation des pouvoirs et déterminer la compétence de la juridiction administrative (B).

I. L’évolution du statut de la juridiction administrative

Dès la première reconnaissance par la loi de la dualité des ordres juridictionnels jusqu’à la consécration constitutionnelle de l’existence de la juridiction administrative, celle-ci a connu des changements profonds dans son organisation et en rapport avec les autres branches de pouvoir public (a) qui ont servis le prétexte pour que le Conseil Constitutionnel puisse déterminer la notion de la juridiction administrative et sa compétence limitée

  • a) L’origine non constitutionnelle de la juridiction administrative.

L’existence de deux ordres juridictionnels a été reconnue par la loi du 16 24 août 1790. La juridiction judiciaire a été interdite de citer devant elle les administrateurs et de s’immiscer aux affaires de l’administration. La reconnaissance de la dualité d’ordre juridictionnel n’entraînait pas nécessairement l’interdiction pour le législateur de modifier cette règle de dualité par la loi antérieure parce qu’à l’époque aucune disposition de la loi suprême n’envisageait pas l’existence constitutionnelle et l’indépendance constitutionnelle de cet ordre de juridiction. Jusqu’à la loi du 24 mai 1872 l’administration avait double compétence en matières administratives et contentieuses, elle était son propre juge. Il n’y pas eu la distinction entre l’administration active et la juridiction administrative. La loi du 24 mai 1872 a éliminé la nécessite de soumettre les contentieux administratifs relevant de Conseil d’état à l’approbation du Chef d’état et a attribué au Conseil d’état la compétence de juger les contentieux administratifs en soi même (justice déléguée). C’est le moment d’apparence de la véritable juridiction administrative, qui était distincte des organes de l’administration. C’est fondant sur cette loi que le Conseil Constitutionnel dans la suite dans sa décision du 22 juillet 1980 va dégager la constitutionnalité de l’existence de la juridiction administrative en appuyant sur « les principes fondamentaux reconnu par les lois de la République » - la disposition de la Préambule de la Constitution 1946 qui fait partie de la Constitution française actuelle.

Néanmoins, les compétences largement développés par la jurisprudence, ils restent méconnus par le « bloc de constitutionnalité » et cependant sont susceptibles à la modification voire abolition par le législateur.

  • b) La détermination de la compétence de la juridiction administrative

Le Conseil Constitutionnel, ayant admis l’indépendance de la juridiction administrative a ensuite dégagé la compétence de cette juridiction en appuyant sur les mêmes « principes fondamentaux reconnu par les lois de la République » que dans sa décision de 22 juillet 1980. Dans ce cas-là, le Conseil Constitutionnel n’a pas seulement admis la compétence de la juridiction administrative, mais a aussi définit l’étendue et les limites de sa compétence.

Tout d’abord la décision précise le domaine de la compétence de la juridiction administrative. Le Conseil Constitutionnel utilise les critères organiques et formels. Selon le Conseil Constitutionnel « relèvent de la compétence de la juridiction administrative l'annulation ou la réformation des décisions prises par les autorités exerçant le pouvoir exécutif, leurs agents, les collectivités territoriales de la République ou les organismes publics placés sous leur autorité ou leur contrôle ». Cette précision évoque le critère organique, la nature des organes qui prend la décision. Et ces organes doivent agir « dans l'exercice des prérogatives de puissance publique» qui constitue le critère formel. Le Conseil Constitutionnel a prévu les possibilités pour le législateur d’aménager la compétence de la juridiction administrative sans violer le principe de séparation des pouvoirs.

Il est mentionné que les « matières réservées par nature à l'autorité judiciaire » ne font pas partie de la compétence de la juridiction administrative. On voit dans telle formulation la référence aux règles de la répartition des compétences entre deux ordres juridictionnels.

Appart des règles habituelles de la répartition des compétences, le Conseil Constitutionnel prévoit l’instrument spécifique qui donne au législateur les possibilités de s’échapper au rattachement obligatoire des contentieux à l’ordre administratif, même s’ils sont à l’origine des actes pris par la personne de service publique exerçant les prérogatives publiques en vue d’accomplir la mission de service publique et normalement devraient être statués par le juge administratif. Tel est le cas pour les matières réservées par tradition à l’autorité judiciaire et pour la bonne administration de la justice. L’autre faculté du législateur qui pouvait porter atteinte au principe de séparation des ordres juridictionnels et l’Indépendance de la juridiction administrative est la loi de validation.

II. Les dérogations de la règle générale de l’interdiction au législateur de s’immiscer dans les affaires de la juridiction administrative

L’interdiction au législateur d’intervenir aux affaires de la juridiction administrative qui résulte de l’indépendance constitutionnelle de celle-ci contient quelques exceptions. Législateur peut valider les actes administratifs qui ont été annulés par le juge postérieurement et influencer l’issue de contentieux administratifs en cours (a) et modifier les règles habituelles de l’attribution des compétences entre deux ordres juridictionnels en unifient le contentieux au sein de la juridiction principalement intéressé pour bonne administration de la justice et attribuant au juge judiciaire les matières réservés (b).

  • a) La validation des actes administratifs

Dans sa décision du 22 juillet 1980 le Conseil Constitutionnel en affirmant l’Independence constitutionnelle de la juridiction administrative n’a pas, néanmoins, prohibé au législateur de valider les actes administratifs annulés par la justice administrative. Certains peuvent dire que c’est la violation manifeste d’interdiction au législateur de s’immiscer dans les affaires de la juridiction administrative parce que cette validation entraine le changement des décisions des juges administratives. Ce n’est pas le cas. Le Conseil Constitutionnel et la Cour Européenne des droits de l’homme ont imposé certaines conditions pour que la validation soit valable.

Le Conseil Constitutionnel a prévu les conditions suivantes de la légalité des lois de validation : le législateur ne peut modifier que les actes qui font l’objet des procédures pendantes, les lois de validation ne peuvent porter sur matières pénales, les lois de validation doivent être justifiés par l’existence d’un but d’intérêt général. La loi ne peut modifier les décisions passées ayant le statut de la chose jugée. Les lois de validation ne peuvent porter atteinte aux principes constitutionnels que si le but d’intérêt général soit en soi-même constitutionnel. Ces conditions permettent de concilier l’exigence de l’indépendance de la juridiction administrative avec la possibilité pour le législateur de reconnaître les actes administratifs en adoptant la loi qui donnent la légalité aux actes annulés par la juridiction administrative.

Autre possibilité de déroger du principe de la séparation des pouvoirs concerne les garanties fondamentales de libertés individuelles et de la propriété ainsi que la garantie processuel de bonne administration de la justice.

  • b) La bonne administration de la justice

Le Conseil Constitutionnel a définit la compétence de la juridiction administrative dans sa décision du 23 janvier 1987. Dès lors la compétence de la juridiction administrative a valeur constitutionnel. Le Conseil dérivait la compétence de la juridiction administrative des « principes fondamentaux reconnus par les lois de la République ». Tour d’abord, il mentionne la notion de « la conception française de la séparation des pouvoirs. Le Conseil Constitutionnel a admis qu’il existe la tradition de séparer les ordres juridictionnels. Cela a permis au Conseil de rattacher cette tradition aux « principes fondamentaux reconnus par les lois de la République ».

Cette technique a été déjà utilisé par le Conseil d’état pour attribuer la valeur constitutionnel aux certains autres principes (telles comme la liberté d’association, la liberté d’enseignement etc.). La notion des principes fondamentaux est désignée par la Préambule de la Constitution de 1946, auxquelles renvoie la Préambule de la Constitution de 1958 et qui ont la valeur constitutionnelle.

La compétence de la juridiction administrative étant définie et ayant la valeur constitutionnelle, le législateur est prohibé d’imposer les nouveaux règles de compétence de cette juridiction qui contredisent les règles définis par le Conseil constitutionnel dans sa décision du 23 janvier 1987. Néanmoins, le Conseil Constitutionnel a préservé l’instrument qui donne la souplesse aux règles de la répartition des compétences. D’une part le Conseil Constitutionnel a précisé qu’il y a un nombre des matières « réservées par la nature à l’autorité judiciaire et, d’autre part, la possibilité pour législateur « dans l’intérêt d’une bonne administration de la justice, d’unifier les règles de compétence juridictionnelle au sein de l’ordre juridictionnel principalement intéressé ». Conséquemment, le législateur peut déroger des règles habituelles de la répartition de compétences et remettre les contentieux normalement relevant du juge administrative au juge judiciaire et à l’envers. Mais le législateur ne peut que faire les aménagements « précis et limités».

La bonne administration de la justice prévoit que pour éviter la dispersion du contentieux relevant a la même espèce, et conséquemment éviter les différences entre les décisions des tribunaux différents, il est possible pour une seule juridiction de statuer sur les contentieux qui normalement relèveraient à l’autre juridiction. Cette transition de compétence est soumise aux conditions faute de réalisation du quelles la transition ne sera pas légitime.

Le Conseil Constitutionnel a conditionné le transfert de la compétence du Conseil d’État de statuer sur les actes administratifs du Conseil de la Concurrence à la Cour d’’Appel de Paris sous réserve de la préservation des mêmes garanties de défense qui a le justiciable devant la juridiction normalement compétente. Le droit de sursis à l’exécution garanti par le Conseil d’État n’ayant pas été préservé par la cour d’appel de Paris, le Conseil Constitutionnel devait déclarer la loi transférante les contentieux du Conseil de la Concurrence à la juridiction judiciaire contraire à la Constitution. Le législateur, ayant redressé ce manquement dans la loi et ayant indiqué cette garantie de la défense, a adopté la loi du 6 juillet 1987 qui a donné telle compétence à la Cour d’appel de Paris. En ce qui concerne les matières « réservées par la nature à l’autorité judiciaire », la liste de ces matières n’est pas finie. Traditionnellement on attribue a ceux-ci la liberté individuelle et les droits de la propriété, que le luge judiciaire a mission de protéger.