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Recibido: 26.09.07
Aceptado: 19.12.07
RESUMEN
La integracin de los inmigrantes es una cuestin muy debatida acadmica y polticamente, precisamen-
te, cuando las instituciones tradicionales del Estado de bienestar que deberan garantizar la socializacin
de los individuos han entrado en crisis. Ese debate empieza a adquirir un papel relevante en las polticas
migratorias en la Unin Europea. En ese panorama se pueden inscribir las transformaciones de la inmi-
gracin en Espaa, los retos que plantea y las respuestas polticas que est recibiendo. La institucionali-
zacin de la cuestin migratoria en Espaa desde el ao 2000, est planteando una serie de desafos que
exigen una respuesta poltica al problema de la integracin de y con los inmigrantes del tipo de la que
proporciona el Plan Estratgico de Ciudadana e Integracin 2007-2010 (PECI). El artculo plantea una
concepcin de las polticas de integracin de los inmigrantes que asume, a la vez, las polticas de redistri-
bucin y las de reconocimiento; examina la filosofa poltica explcita del PECI, aporta elementos para la
evaluacin de las polticas de integracin y formula alguna crticas al PECI y, a partir del mosaico migra-
torio que se va dibujando en el territorio en Espaa, apunta elementos para una coordinacin cooperativa
de las polticas de integracin en el campo de la inmigracin.
ABSTRACT
The integration of immigrants is a very common discussion from an academic and a political point of
view, precisely when traditional institutions of the welfare state, that should ensure the socialization of
individuals, have come into crisis. That discussion begins to acquire a significant role in migration poli-
cies in the European Union. The changes of immigration in Spain, the challeges and policy responses
that it is receiving, could be registered in this scenario. The institutionalization of the migration issue
in Spain since 2000, is posing a number of challenges that require a political response to the problem of
the integration of and wich immigrants of the kind provided by the Strategic Plan for Citizenship and
SUMARIO
El autor de estas lneas hace constar que, puesto en eso hubo tambin consenso, ms que bien.
que el poltico prctico acostumbra a desdear, orgullo- Me parece bien que eleven nuestro ndice de
so, al terico, considerndole como un pedante inofen- natalidad, pero no a costa de mi hija, debi
sivo, cuyas ideas, desprovistas de toda realidad, no pue- de pensar la madre de la atractiva joven antes
den ser peligrosas para el estado que debe regirse por
de cambiarla de asiento, alejndola de las
principios fundados en la experiencia; puesto que el go-
bernante, hombre experimentado, deja al terico jugar
aguas territoriales del africano y su poderosa
su juego, sin preocuparse de l, cuando ocurra entre influencia.
ambos un disentimiento deber el gobernante ser con- De las varias cuestiones que plantea el rea-
secuente y no temer que sean peligrosas para el Estado lista relato de Len de Aranoa tres son relevan-
unas opiniones que el terico se ha atrevido a concebir, tes para este artculo: 1) qu derechos deben te-
valgan lo que valieren. ner esos inmigrantes que llegan a Lamerica, por
(Kant, Sobre la paz perpetua, Madrid, Espasa Calpe, recordar el ttulo de la pelcula de Gianni
1964: 89). Amelio (1994) que narra el drama de la migra-
cin albanesa a Italia; 2) cmo deben adaptarse
las instituciones ante su llegada; y 3) qu rela-
ciones personales hemos (queremos) de tener
1. LA CUESTIN (SOCIOLGICA Y con ellos y sus culturas. O dicho de otra manera,
POLTICA) DE LA INTEGRACIN cmo queremos gestionar su integracin en el
DE LOS INMIGRANTES que ya es su nuevo barco, su nueva sociedad.
La actualidad que la problemtica de la
Len de Aranoa (2007), en un artculo publi- integracin de los inmigrantes ha adquirido
cado a raz del naufragio de una embarcacin de un tiempo a esta parte responde al comporta-
con inmigrantes que pretendan llegar en su fr- miento del buho de Minerva que, como Hegel
gil patera a las costas italianas en agosto de seal, levanta su vuelo al atardecer. La inte-
2007, escribe una ficcin muy realista que reco- gracin de los inmigrantes se ha planteado co-
ge una contradiccin radical de cierta visin mo un desafo que haba de abordarse desde las
(instrumentalista) de la inmigracin: polticas pblicas slo en el atardecer del
Treinta africanos rescatados de una em- Estado de bienestar keynesiano construido des-
barcacin harapienta subieron a bordo de un de la segunda guerra mundial y cuando el siste-
crucero de lujo. Al principio se impuso la ley ma institucional que se haba ido poniendo en
del mar, pero una vez realojados los nufra- marcha para garantizar la inclusin social de los
gos e invitados a las mesas de los turistas, individuos y de los (posibles nuevos) colectivos
empez a imperar la ley de la tierra () En haba entrado en crisis (o as se perciba) y co-
todo caso, en la mayor parte de las mesas se menzaban procesos de transformaciones pro-
estuvo de acuerdo en que era la necesidad la fundas. Es el momento en que se agudiza la cri-
que les haca arriesgarlo todo en el mar, y hu- sis de la sociedad salarial, de la ciudadana
bo consenso en cuanto a lo necesaria que era construida en torno al campo laboral (por todos,
su presencia en nuestros pases. A fin de vase Alonso 1999 y 2007); es cuando institu-
cuentas, se dijo tambin, alguien tiene que ciones como la escuela y los servicios pblicos,
hacer el trabajo de mierda que nadie quiere que deberan garantizar la socializacin de los
hacer ya en Europa. Y adems elevan nuestro individuos, han entrado en crisis (Wieviorka
ndice de natalidad, aadi alguien en otra 1998). Y uno de los colectivos ms frgiles en
mesa, comentario ste que obtuvo la aproba- ese contexto eran y son los inmigrantes: porque
cin de todos. Los problemas empezaron una elevada proporcin no encuentra empleo o
cuando comenzaron a comerse el pat con tiene trabajos sin proteccin social, de bajas
mermelada que el servicio del barco reparti rentas o en la economa sumergida, porque vi-
por las mesas. Y no hicieron ms que agudi- ven en barrios guetizados, porque el sistema
zarse cuando la hija adolescente de un em- educativo es menos eficaz en su socializacin
presario francs comenz a mostrarse ms que con otros grupos sociales, porque tienen un
atrada de lo que la ley del mar recomienda menor acceso a los servicios pblicos o porque
por la ingenua voracidad de Adewale, un sub- algunos son indocumentados como conse-
sahariano musculoso de piel negra, casi azul, cuencia de polticas de inmigracin restrictuvas.
al que la camisa Ralph Laurent le sentaba, y La (nueva) cuestin social aparece notable-
mente etnificada. Es en ese momento histri- ha pasado a ser parte del marco bsico en que se
co cuando la problemtica de la integracin de producen la luchas por la interpretacin sobre
los inmigrantes adquiere actualidad. Por eso los fenmenos migratorios.
viene a colacin lo apuntado por Hegel: Con razn se ha podido decir que los traba-
Al decir () una palabra acerca de la teo- jos de la Escuela de Chicago entre 1910-1940
ra de cmo debe ser el mundo, la filosofa, constituyen los textos fundadores de la Socio-
por lo dems llega siempre demasiado tarde loga de la Inmigracin (Rea y Tripier 2003,
(). Esto, que el concepto ensea, la historia 8). Aunque pueden sealarse los pioneros traba-
lo presenta, justamente, necesario; esto es, jos de Ravenstein y sus The laws of migration
que primero aparece lo ideal frente a lo real publicadas en 1885 y 1889 (vase Arango 1985)
en la madurez de la realidad, y despus l o la aparicin de la inmigracin o el extranje-
crea a este mismo mundo gestado en su sus- ro en algunos de los clsicos de la sociologa,
tancia, en forma de reino intelectual. Cuando especialmente en el joven Max Weber (vase
la filosofa pinta el claroscuro, ya un aspecto Mazzadra 2005) y en Simmel (vase Simmel
de la vida ha envejecido y en la penumbra no 1977; Santamara 2002; y Cachn 2005), slo la
se le puede rejuvenecer, sino slo reconocer: Escuela de Chicago aborda sistemticamente el
el bho de Minerva inicia su vuelo al caer el estudio de los procesos migratorios y lo hace es-
crepsculo (Hegel 1968: 36-37). tudiando, precisamente, los modos en que los
Un caso ejemplar de este proceso es el de inmigrantes se insertan en sus nuevas socieda-
Francia: hasta los aos setenta no se planteaba des a la vez que van construyendo (en el sentido
la problemtica (social) ni la cuestin (poltica) econmico/fsico) y (re)construyendo (en el
de la integracin de los inmigrantes y es difcil sentido social) sus ciudades. De ah que la so-
encontrar esa expresin en la literatura sobre la ciologa de las migraciones nazca conjuntamen-
inmigracin. Sin embargo, una vez que se em- te con la sociologa urbana. Y aquellos cientfi-
pieza a hablar de ella, se institucionalizar con cos sociales y humanistas del Departamento de
gran rapidez en los aos ochenta: se crear un Sociologa de la Universidad de Chicago, como
Secretariado General para la Integracin, le se- Park, Burgess o Thomas, trabajaron en el con-
guir un Alto Consejo para la Integracin y una texto social y poltico de los Estados Unidos a
Secretara de Estado para la Integracin. Una de principios del siglo XX, donde el aire dominan-
las publicaciones simblicas de este perodo es te era la propaganda nativista que valoriza la
el Informe del Alto Consejo titulado Pour un anglo-conformity, la hostilidad hacia los nue-
modle franais dintegration publicado en vos inmigrantes y los negros (recurdese que en
1991, que cierra y sintetiza una serie de infor- 1929 se llegaron a agrupar seis millones de per-
mes sobre diversos aspectos de la integracin de sonas bajo el paraguas del Ku Klux Klan) y las
los inmigrantes. La culminacin de este proce- polticas restrictivas de inmigracin. Esta con-
so, desde la perspectiva poltica fuertemente textualizacin del nacimiento de las teoras so-
conservadora con que el Presidente Sarkozy ha bre la integracin de los inmigrantes debe servir
impregnado a su mandato, ha sido la creacin para apreciar lo que tenan de ruptura con la
en 2007 del Ministerio de la Inmigracin, la opinin ms comn y lo que pudieron contribuir
Integracin, la Identidad y el Codesarrollo. La a fomentar polticas orientadas en otra direc-
incorporacin de la Identidad es la que marca cin. De aquel Departamento de Sociologa na-
ahora de un modo polticamente orientado esta ci, entre 1918 y 1920 (el parto fue largo porque
denominacin1. Es el reflejo institucional del ocupa cinco volmenes), El campesino polaco
aumento de las identidades culturales/naciona- en Europa y en Amrica de W. I. Thomas y F.
les de que hablaba Wieviorka (1998). La iden- Znaniecki. En esta obra clsica, los autores es-
tidad (y su defensa, explcita o implcitamente) tudian con mtodos todava hoy de gran (y cre-
1 El nuevo Ministro francs de Inmigracin, Integracin, Identidad y Codesarrollo explicaba en un artculo publicado en Le Figaro (1
junio 2007) las cuatro partes del Departamento. Y respecto a la Identidad sealaba que La identidad francesa es a la vez la herencia de
nuestra historia y el futuro de nuestra comunidad nacional () Nuestra identidad es una respuesta a la vez a la mundializacin y a los co-
munitarismos () Ligar inmigracin, integracin e identidad no tiene nada de vergonzoso (honteux) () La promocin de nuestra iden-
tidad no manifiesta estrictamente ninguna hostilidad respecto a los inmigrantes () La identidad nacional no es un concepto, es una br-
jula para los franceses y para aquellos que aspiran a serlo.
ciente) inters, la emigracin/ inmigracin de explcitamente desde el origen mismo de los es-
los campesinos polacos hacia Estados Unidos tudios sobre las migraciones2. Y, sin embargo,
partiendo de la teora del ciclo desorganiza- en las dcadas siguientes no aparece en los es-
cin-reorganizacin de Thomas. Y en el arran- cenarios ms relevantes de la sociologa y slo
que de su anlisis de la comunidad polaco- renace en el momento en que los dispositivos
americana que comienzan a organizar los mi- de integracin del Estado de bienestar keynesia-
grantes polacos ya incluyen el concepto de no han sido cuestionados; cuando, siguiendo
integracin: Parecera a priori () que los con el ejemplo francs, La Repblica comienza
principales problemas de los inmigrantes se a dar signos de debilidad para integrar como
pueden formular en trminos de su integracin ciudadanos a todas las personas que viven en su
o no integracin individual () Pero, de hecho territorio en el campo econmico, social, poltico
() descubrimos que el problema de la integra- o cultural. Surge entonces la preocupacin por
cin individual es en realidad una cuestin ape- la integracin de los inmigrantes, surge la
nas relevante y totalmente secundaria () El cuestin migratoria como una autntica cues-
proceso fundamental que ha tenido lugar duran- tin social.
te este perodo es la formacin de una nueva so- Hablar de integracin de los inmigrantes es
ciedad polaco-americana a partir de esos frag- adentrarse en un campo que puede producir cier-
mentos separados de la sociedad polaca y de su to desconcierto, terico y poltico, por la diversi-
insercin en la sociedad estadounidense () dad de significaciones a los que el concepto se
Pero esta integracin no es un fenmeno indi- puede referir. Diversos autores lo han puesto de
vidual sino grupal que da como resultado, un manifiesto. Por ejemplo, Hammar y Lithman
nuevo producto especfico cuyas materias pri- (1989: 348) han sealado que () los concep-
mas se han derivado en parte de las tradiciones tos adoptados para describir las relaciones entre
polacas, en parte de las nuevas condiciones en inmigrantes y los grupos de inmigrantes por un
las que viven los inmigrantes y en parte de los lado, y la sociedad del pas de acogida por otro,
valores sociales estadounidenses tal y como el son pocas veces tomadas en el mismo sentido
inmigrante los ve y los interpreta () Es evi- por los diferentes autores. La diversidad de
dente que esta evolucin ha sido socialmente in- acepciones atribuidas a trminos como integra-
evitable (Thomas y Znaniecki 2004: 353-355). cin, asimilacin, aculturacin, segregacin y
No podemos abordar aqu los planteamientos pluralismo, especialmente en el discurso polti-
de Thomas y Znaniecki ni los desarrollados co, parece a menudo desconcertante para el
posteriormente por Burgess y Park (sobre todo observador. Y de todos ellos, es, quizs, el
en la Introduction to the Science of Sociology de concepto de integracin el que ms se presta a
1921) y su ciclo de relaciones raciales en cua- confusin (Blanco 1993: 158). Penninx y Mar-
tro etapas: competicin, conflicto, acomodacin tiniello (2006: 128) recuerdan que el concepto
y asimilacin, ciclo que inicialmente conciben de integracin est siendo muy cuestionado y
como un proceso progresivo e irreversible y del debatido. Hay tantas definiciones y conceptos
que 30 aos despus, tras numerosos trabajos de integracin, como personas escriben sobre el
empricos llevados a cabo en su Departamento tema. Adems, como a menudo se da un conte-
de Sociologa (en que se presentaron 78 tesis nido muy poltico a la idea de integracin, la
doctorales entre 1919-1935) rebajan el tono op- utilizacin del trmino puede resultar delicada.
timista y slo entonces comienzan a cuestionar Por otra parte, a veces el concepto es rechazado
el contenido de la asimilacin, es decir, para por los actores inmigrantes, sobre todo los de
ellos, de la integracin. Pero s queremos po- segundas o terceras generaciones que ponen el
ner de relieve que esta problemtica se plantea acento, sin embargo, en que s siguen sufriendo
2 Se podran sealar antecedentes de la problemtica de la integracin de los inmigrantes en Simmel (ya citados) o, sobre todo, en
Weber. En este caso no en el joven Weber (estudiado por Mezzadra 2005) de los estmagos (polacos) constituidos de forma diferente,
sino en el Weber maduro de La tica protestante y el desarrollo del capitalismo. All, en una nota a pie de pagina, seala que el abandono
de la incuria tradicional de las jvenes polacas o de los emigrantes italianos (en Alemania) no se debe (aun cuando sea un factor code-
terminante) a la simple entrada en un medio cultural superior, sino que el mero hecho de trabajar en un medio distinto del acostumbra-
do es lo que rompe el tradicionalismo y lo que acta de factor educador(Weber 1983: 31), es decir, de factor de nueva socializacin
o, si se quiere, de integracin en ese medio social superior de la sociedad de destino.
3 No entraremos aqu en esa tarea ni en desmenuzar los diversos significados que distintos autores dan a la integracin cuando lo
aplican al estudio de las migraciones. Ya lo han hecho entre nosotros Gimnez 1993; Blanco 1993 y 2000; Herrera 1994; Malgesini y
Gimnez 1997; Sol y otros 2002; Zapata 2002 y 2004; Laparra y Martnez de Lizarrondo 2003; Lpez Sala 2005; Gmez y otros 2005,
entre otros. En Castles et al 2003 puede verse un anlisis de pros y contras de diversos conceptos que se usan en este campo. Vase tam-
bin Vasta (2007).
4 Por ejemplo, la propuesta de Zapata (2002 y 2004), en la estela de los planteamientos de Baubock, de introducir el concepto acomo-
dacin y polticas de acomodacin, donde acomodacin tiene como unidad de anlisis la relacin entre los inmigrantes y los ciudada-
nos con las diferentes estructuras institucionales (esferas pblicas) (Zapata 2004: 210-211).
gn nuestra opinin) tan popular ni ha reflejado cin de los inmigrantes) se produce en armona,
tan ajustadamente la calidad tcnica de ingenie- que est indemne de cualquier conflicto. Y
ra social y la concepcin holstica sobre la so- Zapata (2004: 217) se pregunta: Cundo pode-
ciedad que refleja este concepto. Sean cuales mos decir que los inmigrantes y los ciudadanos
sean los significados con los que aparece en la estn acomodados?: Un inmigrante y un ciuda-
literatura, la nocin de integracin conceptuali- dano estn acomodados cuando no tengan nece-
za todo lo que sucede despus de la llegada de sidad de justificar las tensiones y los conflictos
los inmigrantes a su nuevo pas (citado por que tienen al relacionarse con las diferentes esfe-
Lpez Sala 2005: 88). En la misma direccin ras pblicas por cuestiones relacionadas con su
apuntan otros autores; por ejemplo Penninx y nacionalidad, color de la piel, condicin jurdica,
Martiniello (2006: 128): creemos que el con- o por considerar que se favorecen ms a unos que
cepto sigue siendo adecuado para analizar la si- a otros. Y no necesitan justificarlo porque el
tuacin de los inmigrantes de primera genera- conflicto es intrnseco a toda interaccin social.
cin y de los grupos que todava no se han fami- Se ha sealado que la filosofa inicial de to-
liarizado con la nueva sociedad, y necesitan dos los promotores del uso del concepto de inte-
aprender en muchos sentidos cmo adaptarse. gracin era sin duda el de contribuir a su uso, pe-
Y es adecuado incluso para analizar los con- ro no el de teorizar sobre un modelo de accin
flictos ligados (o que aparecen como ligados) a la pblica: se trataba ms modestamente de contri-
inmigracin, al menos si consideramos la inte- buir a una explicacin de los procesos sociales
gracin como un proceso social. La ausencia de (Richard y Tripier 2002: 289)5. Las lneas que si-
conflictos podra ser considerada, errneamente, guen se quieren situar en el otro camino: quie-
como un signo de integracin pero debera ser to- ren abordar la orientacin que debe tener la ac-
mado ms bien como un signo de segregacin y cin pblica en este terreno, si se quiere, el
exclusin radical. Para Simmel el otro lo es modelo (con minscula) que deben seguir las
porque forma parte del nosotros: Los morado- polticas de integracin de/con los inmigrantes6.
res de Sirio no son extranjeros (extraos), porque La discusin sobre la integracin de/con los
son como si no existieran para nosotros, estn inmigrantes haba que hacerla, tanto desde la
ms all de la proximidad y de la lejana perspectiva analtica como desde la normativa,
(Simmel 1977: 717). Con los habitantes de Sirio como una reflexin sobre el conjunto de la socie-
(aunque vivan a nuestro lado) no podemos tener dad: si la inmigracin es, en nuestras sociedades,
conflictos si no forman parte del nosotros, si un hecho social en el sentido que Durkheim da
no se ha producido alguna forma de integracin. a este concepto, es, por tanto, una realidad que
En todos los grupos humanos que interactan (y nos afecta a todos, seamos o no inmigrantes, ten-
slo en ellos), que tienen contactos, que compi- gamos o no relacin directa con los inmigrantes,
ten, hay conflictos. Por tanto, contra la opinin y que afecta al conjunto de la sociedad y a todas
de Hammar y Lithman (1989: 349) que sealan las instituciones, especialmente a las institucio-
que el concepto de integracin no se aplica, su- nes pblicas.
ponemos, cuando hay conflicto entre las partes Desde los aos noventa del pasado siglo el
interesadas, nuestra opinin nos lleva a hacer la inters de los tericos polticos por el concepto
afirmacin contraria: los conflictos son un (buen) de ciudadana ha experimentado una verdadera
signo de que hay en marcha un proceso de inte- explosin (Kymlicka y Norman 1997: 5) y ha
gracin, de inclusin del otro extranjero en el producido uno de los debates ms apasionantes
nosotros. Y, adems, los conflictos ligados a la y frtiles en ciencias sociales (Surez 2005: 37).
inmigracin suelen producirse, precisamente, en Hoy en da, responder a la pregunta Quin es
momentos en que la inmigracin se instituciona- ciudadano? es cada vez ms difcil (Castles y
liza (Cachn 2002). En esa misma direccin Alistair 2000: 127) porque el concepto de ciu-
apunta Sayad (1999: 307) cuando dice que hay dadana est en plena transformacin (Sol y
que evitar imaginar que este proceso (de integra- Cachn 2006), entre otros, pero fundamental-
mente, por el impacto y los desafos que plantea de estatus formal (ciudadano frente a extranjero)
la cuestin migratoria. Ciudadana democr- y del aspecto poltico (que confiere al ciudadano
tica, Ciudadana cosmopolita Ciudadana la condicin de titular de la comunidad poltica),
postnacional (Soysal), Ciudadana diferencia- que la ciudadana es tambin un vnculo de
da (Young), Ciudadana desnacionalizada identidad, de pertenencia y de reconocimiento.
(Sassen), Ciudadana cultural (Rosaldo), En realidad, la dimensin bsica y la que aparece
Ciudadana transnacional (Baubck), etc. U cada vez ms necesitada de justificacin: la per-
otras como patriotismo constitucional tradu- tenencia (membership) a una comunidad de auto-
cible como una ciudadana constitucional gobierno, a una sociedad poltica. Una cuestin
(Habermas), o ciudadana multicultural (que central de las consideraciones actuales sobre la
subyace en muchos de los conceptos anteriores) ciudadana, especialmente si se considera desde
y la lista podra seguir. Algunos de estos con- la cuestin migratoria, es esta capacidad sim-
ceptos se mueven en el orden analtico (como el blica de generar pertenencia y sentido de perte-
de Soysal) en tanto que otros lo hacen clara- nencia, es decir, su aportacin a las identidades
mente en el campo normativo (como los de de los individuos y de los grupos sociales.
Young o Habermas). No se trata ahora de discutir si se produce o
Una de las claves para entender este renacer de no (o si se debe producir o no) una ampliacin
la cuestin de la ciudadana y su fertilidad es que de derechos de los ciudadanos, como plantea
ha subsumido los debates sobre la integracin por ejemplo Held (1997) y discute Zolo (1997),
de los inmigrantes7. Como apunta Mezzadra o si hay tensiones internas entre distintas di-
(2005: 94), en la actualidad hay que leer las mi- mensiones de la ciudadana democrtica, como
graciones a travs de la lente de la ciudadana: seala este ltimo autor. Se trata aqu de sealar
por un lado, no se podr prescindir del contexto slo la (necesaria, desde el punto de vista nor-
general de crisis de la ciudadana que caracteriza mativo) progresiva inclusin de sujetos antes
las sociedad occidentales contemporneas; por excluidos (o nuevos excluidos) del conjunto de
otro, se deber prestar atencin a las especficas derechos y reconocimiento que se incluyen bajo
demandas subjetivas de ciudadana que los movi- el concepto de ciudadana.
mientos migratorios expresan, justamente en tan- El reto es doble. Por una parte, como ha sea-
to que movimientos sociales. Pero no se trata s- lado Zolo (1997: 122) en una tradicional lgica
lo (ni fundamentalmente) del concepto jurdico- de las relaciones Estado/mercado, el problema
formal de la ciudadana ligada a la nacionalidad y que afronta la ciudadana democrtica es deter-
de las polticas de naturalizacin o de los mo- minar si en las sociedades postindustriales hay o
dos de adquisicin de esa ciudadana formal por no espacio para una experiencia democrtica y
la va de adquisicin de la nacionalidad, aunque un Estado de derecho que no estn totalmente
esta cuestin sea de gran inters (vase Castles y subordinados al modelo de mercado y su lgica
Miller 2003 y Sassen 2003). La perspectiva de la competitiva. Pero por otra, a aquella visin que
ciudadana es de gran inters analtico por varias podra hacerse desde presupuestos homogenei-
razones que ha sealado Zolo (citado por zantes, se aade en la actualidad el reconoci-
Mezzadra 2005: 95): porque permite abordar la miento de la diversidad cultural como un hecho
problemtica de las instituciones y de la calidad de nuestras sociedades. Como ha sealado
de la vida pblica; porque abre una perspectiva Miller (1997: 69), el problema de la ciudada-
de investigacin particularmente interesante so- na y el pluralismo es fcil de plantear, pero
bre la relacin entre universalismo de los dere- muy difcil de resolver. Su premisa es la frag-
chos y particularismo de la pertenencia (y entre mentacin cultural de los Estados modernos.
la dimensin individual y la dimensin colectiva Una poltica de integracin de los inmigrantes
de la experiencia poltica); y porque permite te- ha de moverse en la tensin entre esos dos cam-
matizar las tensiones que se manifiestan hoy en- pos: la ciudadana democrtica y el pluralismo.
tre procesos globales e identidades locales. Como definicin reciente de la integracin de
Entre los distintos aspectos que comprende la los inmigrantes desde una perspectiva analtica
ciudadana, De Lucas (2003: 17) seala, adems valga la que proponen Penninx y Martiniello
7 Zolo (1997: 117) seala que la idea de ciudadana ha venido a llenar el vaco terico y poltico la melancola democrtica (que
ha sealado P. Bruckner) que varios autores vean como la penosa consecuencia de la cada de la utopa comunista.
(2006: 127). Estos autores plantean una defini- puede ser interpretado en el sentido de interac-
cin bsica, pero tambin completa, de la inte- cin entre personas y grupos; que va producien-
gracin; la conciben como el proceso a travs do un ajuste mutuo, es decir un cambio de
del cual uno se convierte en una parte aceptada instituciones e identidades dentro del respeto a
de la sociedad Y sealan que esta definicin los valores bsicos de la UE.
elemental se abre de forma intencionada en dos Pero stas son (dos) definiciones de la inte-
direcciones. Primero, insiste en el hecho de que gracin de los inmigrantes, hechas desde un
la integracin sea un proceso, antes que un re- punto de vista analtico (la primera) y normati-
sultado final. Por otro lado, no delimita ningn vo (la segunda), no de las polticas de integra-
requisito particular para la acogida en la socie- cin de los inmigrantes. Dado que en este art-
dad receptora (al contrario de lo que ocurre con culo analizaremos los planteamientos del Plan
los modelos normativos desarrollados por los Estratgico de Ciudadana e Integracin 2007-
politlogos, segn los cuales la acogida queda 2010 aprobado por el Gobierno de Espaa en
definida en trminos de asimilacin, integra- febrero de 2007, conviene definir, desde un
cin, multiculturalismo o pluralidad). As, deja punto de vista normativo, al menos provisional-
la posibilidad de que se contemplen diferentes mente, las polticas de integracin (en general)
resultados temporales (es decir, que existen eta- para saber cual es, en nuestra opinin, la orien-
pas intermedias) y finales. Con ello ofrecen tacin que deben seguir dichas polticas. Porque
una definicin muy operativa para el estudio slo desde esa visin (explicitada) del horizonte
emprico de los procesos de integracin (de mo- a que se apunta se puede entrar en la valoracin
do comparado a nivel local). Esta definicin del camino emprendido.
abarca al menos tres dimensiones analticas dis- Dando una verdadera vuelta al calcetn, po-
tintas: las dimensiones poltico-legal, socioeco- demos plantear proactivamente el necesario en-
nmica y cultural y religiosa porque en cada foque normativo que deberan tener las polticas
una de ellas los inmigrantes han de convertirse de integracin a partir de un texto de Mezzadra
en una parte aceptada de la sociedad8. (2005: 99), pero cambiando completamente el
En otra dimensin, esta vez ms normativa y sentido del mismo, porque el autor lo plantea en
efectuada desde instituciones pblicas, se puede trminos analticos, es crtico respecto a las ten-
recoger la definicin de integracin que ofrecen dencias polticas y sociales en que nos vemos
los Principios Comunes Bsicos sobre Integra- sometidos y habla de exclusin: La cuestin
cin, aprobados por el Consejo de Ministros de la inclusin (exclusin en el texto de Mezza-
de Justicia y Asuntos de Interior de la Unin dra) de los migrantes del espacio jurdico, pol-
Europea el 19 de noviembre de 2004. Estos tico y simblico del Nosotros constituido por el
principios definen la integracin como un pro- conjunto de sujetos titulares plenos de derechos
ceso bidireccional y dinmico de ajuste mutuo de ciudadana ocupa una importancia estratgi-
por parte de todos los inmigrantes y residentes ca tanto en la teora como en la prctica ms an
de los Estados miembros (que) implica el respe- en una poca en la que cada configuracin
to de los valores bsicos de la Unin Europea identitaria (comenzando por la nacional) pare-
(vase epgrafe siguiente). Hay varios elemen- ce investida de mltiples tensiones () (Me-
tos significativos en esta definicin: se concibe zzadra 2005: 99).
como un proceso (y no como un resultado), lo Desde el punto de vista normativo, se puede
que implica momentos distintos en el corto, me- considerar que las polticas de integracin son
dio y largo plazo; se define explcitamente co- aquellas que, adems de garantizar la igualdad
mo bidireccional, es decir, que afecta tanto a de trato (y no discriminacin) en una sociedad
los recin llegados como a los ya asentados en libre y plural (es decir, de garantizar la igualdad
el territorio de la Unin; es dinmico, lo que de derechos cvicos, sociales, econmicos, cul-
8 Si se examina esta definicin (formal) de integracin propuesta por Penninx y Martiniello (ser una parte aceptada de la sociedad) po-
dra sealarse que es compatible con una visin instrumental de la inmigracin en la que los inmigrantes no gozaran de iguales derechos que
los autctonos. Porque recoge la integracin nacional o tnica (y eso puede ser suficiente desde el punto de vista de las migraciones) pero
ser aceptado no garantiza la integracin social, contra otras desigualdades sociales u otras fuentes de desigualdad, ni serlo en igualdad de
condiciones y de oportunidades. Pero del contexto y del anlisis del conjunto del texto de los autores (y de otros de sus numerosos trabajos)
se deduce que no es as. Pero esto expresa la dificultad de una definicin comprensiva de la integracin de los inmigrantes.
turales y polticos), fomentan (de modo decidi- que lentamente, hasta que, al menos por su tra-
do) la igualdad de oportunidades entre todas las bajo, todo hombre sea un caballero9. Y T.H.
personas y grupos que forman parte de la socie- Marshall (1998: 20) seala que, sin violentar el
dad en la que esas polticas se aplican y recono- contenido de sus palabras podramos sustituir el
cen el pluralismo cultural que incorporan distin- trmino caballero por el adjetivo civilizado,
tos grupos sociales (antiguos y nuevos), fomen- porque es evidente que (A. Marshall) tomaba
tando su interaccin. El resultado que buscan como modelo de vida civilizada aquellas condi-
estas polticas es la creacin de una sociedad ciones que su generacin consideraba apropia-
con vnculos sociales (y econmicos, culturales das para un caballero. Podramos aadir -sigue
y polticos) fuertes que garanticen la pertenen- T.H. Marshall- que cuando todos reclaman el
cia plena (que no quiere decir exclusiva) de los disfrute de esas condiciones, estn pidiendo que
individuos y grupos que la forman y el doble se les admita compartir la herencia social, lo
sentimiento de los individuos y grupos que hace que a su vez, significa exigir un puesto como
que sientan la sociedad (como) suya (asumien- miembros de pleno derecho de la sociedad, es
do la memoria y el proyecto colectivo) y se decir, como ciudadanos.
sientan aceptados (porque vean asumida colec- En la progresiva extensin de la ciudadana a
tivamente su memoria) por la sociedad, maxi- las clases bajas (Bendix, 1974), con que el
mizando de esta manera la capacidad de los in- Estado y el Estado de bienestar han ido respon-
dividuos para decidir (es decir, elegir) sobre sus diendo a las reivindicaciones de derechos de
propias vidas. nuevos grupos sociales, ha llegado el turno de
Detrs de esta concepcin de lo que deben los inmigrantes (Zapata 2002). La lnea argu-
ser las polticas de integracin de y con los in- mental la podramos enlazar, contra lo que es
migrantes en pases como Espaa en los albores usual en estos tiempos, con el desarrollo del
del siglo XXI, hay una apuesta simultnea por Estado de bienestar y las luchas por la ciudada-
la justicia en dos dimensiones: justicia redistri- na dentro de l. Hace unos aos, a finales de los
butiva y justicia de reconocimiento. Por decirlo ochenta, Dahrendorf (1990: 69-70) pona tres
con Fraser (2001: 49), ninguno de los dos ele- grandes cuestiones en la agenda de la ciudadana
mentos es suficiente por s mismo () los as- y su relacin con el Estado de bienestar: 1)
pectos emancipatorios de los dos paradigmas Resta mucho por hacer para que todos los ciu-
deben integrarse en un marco nico. Terica- dadanos () vean asegurados sus derechos de
mente, la tarea consiste en disear una concepto ciudadana. La vieja lucha de clases no ha termi-
bidimensional de la justicia, que pueda acomo- nado, ni mucho menos. Las fronteras de la
dar tanto las demandas de igualdad social como membratura originan violentas luchas. Quedan
las del reconocimiento de la diferencia. En la an por reconocerse los derechos de las mujeres
prctica, se tratara de disear una orientacin y de las minoras; 2) () de repente se ha
poltica programtica que integre lo mejor de la puesto de manifiesto no slo que algunos se ha-
poltica de redistribucin con lo mejor de la po- ban quedado atrs, sino que nuevos grupos se
ltica de reconocimiento. haban visto empujados a los mrgenes del ca-
Thomas H. Marshall iniciaba su conocida mino, y an ms lejos de ellos. La pobreza per-
conferencia sobre Ciudadana y clase social sistente y las situaciones duraderas de desem-
(pronunciada en 1949) recordando el problema pleo plantean cuestiones nuevas de ciudadana
que ayud a plantear Alfred Marshall. Se pre- (). Y los que no estn excluidos estn descu-
guntaba A. Marshall, en su ensayo sobre El fu- briendo nuevas formas de cuestiones de titulari-
turo de la clase obrera publicado en 1873, si dad por amenazas en el medio ambiente, por
tiene algn fundamento vlido la opinin de ejemplo. Y la tercera, que enuncia Dahrendorf
que hay ciertos lmites que la mejora de las con- en 1988, un ao antes de la cada del muro de
diciones de la clase trabajadora no puede traspa- Berln, de la siguiente manera: Quizs sea posi-
sar (...) La pregunta no es si todos los hombres ble el socialismo en un pas; pero el estableci-
llegarn a ser iguales, que ciertamente no lo se- miento de una sociedad civil en un solo pas es
rn, sino si el progreso avanza constante, aun- estrictamente imposible. Por eso la histrica
9 A. Marshall, The future of the Working Classes, en A.C. Pigou (ed.), Memorials of Alfred Marshall, Londres, Macmillan, 1925 (ci-
tarea de crear la sociedad civil slo estar com- har que las reivindicaciones y conflictos ten-
pleta una vez que se hayan concedido los dere- gan ms que ver con aspectos cuantitativos y se-
chos de ciudadana a todos los seres humanos. an los mismos que los del resto de los ciudada-
Necesitamos una sociedad civil mundial. Es de nos (y trabajadores); que, en la medida en que
inters esta referencia a la sociedad civil mun- sea capaz de defender activamente el pluralismo
dial que recuerda la idea de Kant de una histo- cultural, ser ms fcil que los nuevos vecinos
ria general con propsito cosmopolita: crear tengan un mayor sentido de pertenencia a la so-
una sociedad civil general bajo el imperio del ciedad que ese EB contribuye a articular. En de-
derecho, pero esta idea de Dahrendorf/Kant po- finitiva, cabe preguntarse, como los Marshall, si
dra ser reinterpretada para los anlisis de la in- tiene algn fundamento vlido la opinin de que
clusin de los inmigrantes en las sociedades de hay ciertos lmites que la mejora de las condi-
recepcin y la respuesta exigible del Estado de ciones de la clase trabajadora inmigrante no
bienestar de estos pases de incorporar a los de- puede traspasar; la pregunta no es si todos los
rechos reconocidos a estas nuevas clases ba- hombres llegarn a ser iguales (que ciertamente
jas, por recoger la expresin de Bendix, que no lo sern) sino si el progreso social avanzar
son los inmigrantes (vase Held 1997 y Zolo hasta que todos los inmigrantes sean considera-
1997). dos ciudadanos de pleno derecho.
T. H. Marshall (1998: 25-26) explica que, Estas ideas fuerza fueron una cierta ortodoxia
sin violentar demasiado la precisin histrica, (socialdemocrtica) hasta los aos ochenta.
podemos asignar el perodo formativo (de los Pero hoy conviene retomarlas aunque vayan
tres elementos de la ciudadana) a un siglo dis- contra corriente de las polticas dominantes y
tintos: los derechos civiles, al siglo XVIII; los sean contra fcticas frente a numerosas prcti-
derechos polticos, al XIX; y los derechos so- cas sociales que caminan en la direccin opues-
ciales, al XX. Esta historia (tan britnica) que ta. Ciertamente algunas de las bases sobre las
Marshall desarrolla con razonable elasticidad que se trabajaba hasta los aos setenta han co-
y un solapamiento evidente, podra ser pro- menzado a resquebrajarse y otras han sufrido
longada diciendo que el siglo XXI, que las pri- una profunda modificacin. Pero aquellas ideas
meras dcadas del siglo XXI, deberan ser re- tienen campo de accin en las nuevas realida-
cordadas como aquellas en que todos esos dere- des. Entre ellas en los cambios introducidos por
chos, incluyendo los derechos al pluralismo la cuestin migratoria dentro de los fenme-
cultural y los derechos polticos, fueron recono- nos que agrupamos bajo el paraguas de la glo-
cidos en los pases democrticos a todas las per- balizacin. Y tambin son reformulables en un
sonas que vivan dentro de ellos, independiente- marco poltico distinto, digamos, por ejemplo,
mente de cual fuera su nacionalidad o ciudada- en el republicanismo contemporneo. Porque
na formal. el vnculo entre ciudadana republicana y
Parafraseando a los Marshall (Alfred y Tho- Estado de bienestar resulta bastante natural. Al
mas) en los argumentos recogidos en los prra- cabo, es tesis nuclear suya (del republicanismo)
fos anteriores (y a Habermas 1977 y 1981) y que la presencia pblica asegura la maximiza-
aplicndolos a la situacin de (las polticas de) cin de la libertad negativa, la independencia
integracin de/con los inmigrantes, podramos del individuo de azares y contingencias que no
argumentar que, desde el punto de vista de la in- derivan de su propia eleccin ( Por eso) la de-
migracin, lo que legitimara al Estado (de aco- fensa de la libertad negativa equivale de facto a
gida) es su desarrollo como Estado de bienestar suscribir el principio: ninguna desigualdad sin
(incluyendo los aspectos culturales) que acogie- responsabilidad (Ovejero 1997:112).
ra eficazmente a los inmigrantes como nuevos Para estas consideraciones no resuelven uno
ciudadanos en plenitud de derechos y en igual- de los puntos de tensin de las polticas de reco-
dad de condiciones; que la legitimidad del nocimiento: el que se plantea entre el respeto de
Estado y de sus polticas que le otorguen los in- los derechos humanos individuales (y la libertad
migrantes, provendr de la creencia en ella que cultural) y el principio de igual dignidad y res-
tengan estos nuevos ciudadanos que se encuen- peto de todas las culturas. La tensin que se
tran sometidos (y acogidos) a l; que, en la me- produce (a nivel real) porque los seres huma-
dida en que ese EB les reconozca y aplique los nos no somos islas, pero tampoco somos rbo-
mismos derechos que a los viejos ciudadanos, les (Lucas 2003: 55). La tensin que produce
(a nivel analtico) entre los dos enfoques dife- escribiendo de la primera a la ltima lnea de su
renciados del multiculturalismo que seala Sen vida.
(2007: 201-202), porque uno de ellos se con- Cabra concluir la argumentacin desarrolla-
centra en la promocin de la diversidad como da en este epgrafe (y abrir ya la del siguiente)
un valor en s mismo y el otro hace hincapi en recurriendo a un texto clsico de la democracia:
la libertad de razonamiento y de toma de deci- la oracin fnebre que pronunci Pericles cuan-
siones, y celebra la diversidad cultural en la me- do llevaron a la ciudad a los primeros muertos
dida en que es elegida con tanta libertad como de la Guerra del Peloponeso y en la que explic
sea posible por las personas involucradas. No a los supervivientes los valores por los que sus
podemos abordar estas tensiones en profundi- deudos haban cado. Segn cuenta Tucdides
dad pero, para los objetivos de este artculo, val- en la Historia de la guerra del Peloponeso,
ga decir que puede buscarse una salida norma- Pericles describi la constitucin de la ciudad
tiva en las orientaciones que proporciona la con estas palabras:
Convencin sobre la Proteccin y Promocin Su administracin favorece a los ms en
de la Diversidad de las Expresiones Cultu- lugar de favorecer a los menos, por eso se lla-
rales, aprobada por la Conferencia General de ma democracia. Si examinamos las leyes, ve-
la UNESCO, en su 33. reunin, celebrada en mos que proporcionan la misma justicia a to-
Pars del 3 al 21 de octubre de 2005 (ratificada dos, a pesar de las diferencias entre ellos; si
por Espaa en 2007, BOE, 12 febrero 2007). contemplamos la posicin social, el progreso
Dos de los principios de que seala esta Con- en la vida pblica recae en la reputacin por
vencin son los siguientes: la capacidad y no se permite que considera-
1. Principio de respeto de los derechos hu- ciones referidas a la clase interfieran en el
manos y las libertades fundamentales: Slo mrito; la pobreza no corta ya el camino, si
se podr proteger y promover la diversidad un hombre es capaz de servir al Estado, no
cultural si se garantizan los derechos huma- podr impedirle que lo haga la oscuridad de
nos y las libertades fundamentales como la li- su condicin.
bertad de expresin, informacin y comuni- Y citamos a Pericles porque, como ha seala-
cacin, as como la posibilidad de que las do (Dahrendorf 1990: 54, de quien tomo la ci-
personas escojan sus expresiones culturales. ta), en esta famosa oracin fnebre pueden en-
Nadie podr invocar las disposiciones de la contrarse muchas de las caractersticas de la
presente Convencin para atentar contra los ciudadana: igualdad de participacin, igualdad
derechos humanos y las libertades fundamen- ante la ley, igualdad de oportunidades y un sue-
tales proclamados en la Declaracin Univer- lo comn de estatus social.
sal de Derechos Humanos y garantizados por Para sealar la actualidad del texto de
el derecho internacional, o para limitar su Pericles, conviene recordar que el Prembulo
mbito de aplicacin. del Borrador del Proyecto de Tratado por el que
3. Principio de igual dignidad y respeto de se establece una Constitucin para Europa (en
todas las culturas: La proteccin y la promo- su versin de fecha 18 de julio de 2003) comen-
cin de la diversidad de las expresiones cul- zaba con una frase (en griego y luego en cada
turales presuponen el reconocimiento de la idioma de los Estados miembros) de este discur-
igual dignidad de todas las culturas y el res- so: Nuestra Constitucin () se llama demo-
peto de ellas, comprendidas las culturas de cracia porque el poder no est en manos de
las personas pertenecientes a minoras y las unos pocos sino de la mayora. (Tucdides II,
de los pueblos autctonos. 37). Este texto desapareci en el Proyecto
Estos dos principios quieren resolver el (po- aprobado por los Gobiernos y sometido a la
sible) antagonismo entre la libertad (cultural) consideracin de los Estados. Se suprimi tam-
individual y la visin ms colectiva de las cultu- bin la frase siguiente que era el primer punto
ras, entre un anlisis sobresocializado que pien- del Prembulo: Conscientes de que Europa es
se el hombre como rbol determinado perma- un continente portador de civilizacin, de que
nentemente por sus races y sin posibilidad de sus habitantes, llegados en sucesivas oleadas
desplazarse y un anlisis infrasocializado que lo desde los tiempos ms remotos, han venido des-
imagine como una hoja en blanco donde l va arrollando los valores que sustentan el humanis-
mo: la igualdad de las personas, la libertad y el
10 Son de inters, aunque no tienen ms que un carcter de informes elaborados para la Comisin Europea, los dos nmeros del
Manual sobre la integracin para responsables de la formulacin de polticas y profesionales elaborados por Migration Policy Group (el
primero en 2004 y el segundo en 2007).
nuevos fondos para financiar medidas en mate- aportacin positiva que las personas, po-
ria de asilo y refugio, para el control de fronte- niendo el acento en las ventajas de la di-
ras exteriores de la Unin Europea y para la ex- versidad.
pulsin de inmigrantes. Lpez Pietsch (2007) d) Respeto: Promover una sociedad con ms
pone de relieve la escasez de sus recursos cohesin, concienciando sobre la impor-
(825M frente a los 1.600 M propuestos por la tancia de suprimir los estereotipos, los
Comisin Europea), pero seala que, teniendo prejuicios y la violencia y de impulsar y
en cuenta cmo estaban las cosas durante el propagar los valores en que se basa la lu-
proceso de negociacin de su creacin, puede cha contra la discriminacin.
considerarse un xito indudable en la construc- El Tratado de Reforma adoptado el 18 de
cin de una poltica europea de integracin y Octubre de 2007 en Lisboa prev el estableci-
supone un salto cualitativo, en el sentido de miento de una poltica comn europea para la
que por primera vez se dispone de un instru- integracin de los inmigrantes. Con ello, por
mento especfico para financiar polticas de in- primera vez, la Unin Europea se dotar de una
tegracin10. base legal (art. 69.B.4) que permitir desarrollar
Lentamente, con algunas contradicciones, con medidas legislativas para fomentar y apoyar la
movimientos paradjicos y a veces opuestos en accin de los Estados Miembros en la integra-
distintas instancias comunitarias (Parlamento, cin de las nacionales de terceros pases que re-
Comisin y CESE, con frecuencia proponiendo sidan legalmente en su territorio.
posiciones avanzadas y el Consejo caminando a Si bien no puede decirse que exista en la
ratos como las tortugas y a ratos como una ser- Unin Europea una poltica de integracin de y
piente que da bandazos), pero puede decirse que con los inmigrantes que responda a la definicin
las polticas de integracin han llegado, por fin, normativa que hemos apuntado en el epgrafe
casi, a la Unin Europea. Spencer (2006) ha se- anterior, eppur si muovetanto en las instan-
alado, quizs con cierto optimismo, que La in- cias comunitarias como en los Estados miem-
tegracin es hoy una cuestin central en la agen- bros11. Por ejemplo. Espaa.
da de la Unin Europea. Es seguro que debera
serlo porque la Unin debe encontrar el camino
para dar una respuesta democrtica que incorpo- 3. EL MOMENTO DE LA CUESTIN
re a los ciudadanos inmigrantes que viven en MIGRATORIA EN ESPAA
Europa a las polticas de redistribucin y a las
polticas de reconocimiento siguiendo los cuatro En torno al ao 2000 se ha entrado en una
objetivos del Ao Europeo de la Igualdad de tercera etapa en el proceso de formacin de la
Oportunidades para Todos (2007) - Hacia una Espaa inmigrante, porque la cuestin migra-
sociedad justa (Decisin 771/2006/CE del Par- toria se ha institucionalizado (Cachn 2002).
lamento Europeo y del Consejo, de 17 de mayo Tras una segunda etapa que vino marcada por el
de 2006): desajuste en el mercado de trabajo que actu
a) Derechos: Todas las personas tienen dere- como el motor que puso a Espaa en el mapa
cho al mismo trato, sin distincin de sexo, migratorio internacional como un posible pas
origen tnico o racial, religin o convic- de destino, desde el ao 2000 los flujos aumen-
ciones, discapacidad, edad u orientacin taron notablemente y se diversificaron; pero lo
sexual. ms significativo son los cambios en la opinin
b) Representacin: Estimular un debate so- pblica, los conflictos ligados a la inmigracin
bre las formas de aumentar la participa- que van surgiendo desde ese ao, los debates
cin en la sociedad de los grupos vctimas polticos sobre la cuestin y los intentos de
de discriminacin. construir un sistema de gestin de los flujos mi-
c) Reconocimiento: Facilitar y celebrar la di- gratorios y de afrontar los retos de la ciudadana
versidad y la igualdad, subrayando la y la integracin con los inmigrantes. En ella la
11 Puede verse un balance (oficial) de los avances recientes y de las tendencias tanto a nivel comunitario como en los Estados miem-
bros en la Comunicacin de la Comisin al Consejo, al Parlamento Europeo, al Comit Econmico y Social Europeo y al Comit de las
Regiones (COM 2007 512, de 11 septiembre 2007) que recoge el Tercer informe anual sobre inmigracin e integracin (los dos infor-
mes anuales precedentes son de julio de 2004 y de junio de 2006).
inmigracin se ha consolidado como cuestin agosto de 2006. Las aguas volvieron a su cauce
poltica, incluso como una de las cuestiones po- en los meses siguientes (y en enero de 2007 ba-
lticas clave (Lucas 2002). Esta tercera etapa ja de nuevo a la tercera posicin tras el paro y el
tiene dos perodos muy diferenciados que estn terrorismo, que reaparece en esa posicin tras el
relacionados con el cambio de Gobierno que se atentado de la T4 de Barajas). En el barmetro
produjo en 2004. El nuevo Reglamento de de Julio de 2007 ocupa la cuarta posicin tras
extranjera de diciembre de 2004 (y la normali- los antes sealados y la vivienda.
zacin de 2005) y el Plan Estratgico de Ciu- Pero hay otras dimensiones de la inmigracin
dadana e Integracin 2007-2010 (cuyos prepa- que los datos del CIS nos permiten examinar. El
rativos comenzaron en diciembre de 2004, aun- Barmetro del CIS del mes de noviembre de
que no se haya aprobado hasta febrero de 2007), 2006 ofrece importante informacin sobre la
marcan esta sub-etapa. opinin pblica respecto a la inmigracin en
En esta fase, la inmigracin en Espaa tiene Espaa, adems de la importancia que tiene en-
varios elementos de excepcionalidad en com- tre los retos o problemas que ha de afrontar el
paracin con la situacin de la cuestin migra- pas y de los que ms afectan al entrevistado: El
toria en nuestro entorno (que en gran medida 60% opina que el nmero de personas proceden-
comparte con los otros pases comunitarios del tes de otros pases que viven en Espaa es dema-
sur de Europa, especialmente Italia): la rapidez siado, pero hay que sealar que esta valoracin
con que se ha producido el fenmeno desde el se hace sobre una premisa falsa porque, a la pre-
ao 2000 y su (falsa) visibilidad que est aso- gunta del porcentaje de extranjeros que viven en
ciada (errneamente en cuanto a su relacin con Espaa, la media que sealan es del 20,4%,
los hechos) con las pateras y los cayucos. Pero cuando en realidad ni siquiera alcanza la mitad
hay otros elementos excepcionales, sea en de esa cifra. Existe una opinin muy favorable al
trminos comparativos (como las caractersticas reconocimiento de derechos sociales, econmi-
de la pirmide de poblacin inmigrante, con una cos culturales y polticos a los inmigrantes. A la
poblacin muy joven, y las de la participacin pregunta sobre si el entrevistado cree que a los
en el mercado de trabajo, con una tasas de acti- inmigrantes extranjeros, en general, se les debe-
vidad de los inmigrantes muy superiores a las ran dar determinadas facilidades, responden
de los espaoles), sean en trminos temporales afirmativamente el 93% para acceder a la ense-
(porque estos elementos diferenciales cambia- anza pblica (ellos o sus hijos), el 87% para ob-
rn con el tiempo, por ejemplo, con el envejeci- tener un puesto de trabajo en igualdad de condi-
miento de la poblacin y con la reagrupacin fa- ciones que los espaoles y el 81% para tener
miliar). asistencia sanitaria gratuita. Tambin apoyan
A todo esto hay que aadir algo no chocante mayoritariamente que los inmigrantes puedan
en el entorno europeo: la inmigracin se ha con- practicar su religin si lo desean (81%), traer a
vertido en materia sensible, en una cuestin su familia a vivir con ellos (73%), constituir gru-
muy meditica y muy mediatizada, donde pos o asociaciones para defender sus derechos
se producen luchas por la interpretacin que in- (68%) o afiliarse a partidos polticos o sindicatos
ciden en las percepciones que la opinin pblica (64%). La mayor parte de los espaoles apoya el
se forma del fenmeno; luchas que, a veces, tie- reconocimiento de derechos polticos a los inmi-
nen poco que ver con el fenmeno en s mismo grantes: el 78% cree que los inmigrantes deber-
y que, con frecuencia, corren el riesgo de indu- an tener derecho a obtener con el tiempo la na-
cir actitudes xenfobas por la demagogia con la cionalidad espaola; el 61% que deberan poder
que se la instrumentaliza. El barmetro mensual votar en las elecciones municipales (61%), in-
del Centro de Investigaciones Sociolgicas cluso en las generales (53%).
(CIS) permite hacer el seguimiento de la inmi- Las percepciones sobre la inmigracin y los
gracin en la esfera pblica y en la privada. A inmigrantes, la interpretacin social de los fen-
partir de sus datos puede verse cmo la inmigra- menos migratorios, son fundamentales en (las
cin ha ido subiendo en la preocupacin de los definiciones de) las polticas de integracin; in-
ciudadanos en Espaa desde la 4 o la 5 posi- cluso, como ha sealado Penninx (2004), con
cin entre 2001 y 2004 hasta la 1, despus de la frecuencia ms que los hechos mismos. Sobre
masiva presencia meditica que tuvo la llegada todo si las cuestiones sobre inmigracin y la po-
de cayucos a las Islas Canarias en el mes de sicin de los inmigrantes se convierten en cues-
tiones politizadas. Esto podra llevar a una au- la Introduccin, que incluye una sntesis de los
sencia de polticas de integracin y a evitar aspectos ms relevantes de la filosofa del PE-
cuestiones relacionadas con los inmigrantes o a CI. El Captulo 2 presenta datos bsicos sobre
polticas desequilibradas y protectoras que re- algunos aspectos de la inmigracin en Espaa y
flejen principalmente los intereses de la mayo- un anlisis de la evolucin de la percepcin de
ra y que descuiden las necesidades y las voces la inmigracin por parte de la opinin pblica.
de los inmigrantes. El Captulo 3 explica el marco normativo inter-
Con la llegada de un nuevo Gobierno tras las nacional, comunitario, estatal y autonmico en
elecciones generales de marzo de 2004, la co- el que se desenvuelve el PECI. El Captulo 4
yuntura poltica respecto a la inmigracin cam- expone la evolucin de las polticas de integra-
bi en algunos aspectos fundamentales de modo cin de los inmigrantes en el mbito de la Unin
significativo. En los primeras semanas se pro- Europea. El Captulo 5 sintetiza las polticas
dujeron modificaciones institucionales relevan- desarrolladas en Espaa en relacin con la inte-
tes (como la creacin de la Secretara de Estado gracin de la poblacin inmigrada en el mbito
de Inmigracin y Emigracin dentro del Mi- estatal, centrndose sobre todo en las emprendi-
nisterio de Trabajo y Asuntos Sociales, sacando das por el Gobierno desde 2004. Luego se pone
las competencias de inmigracin del rea del de relieve la importancia de las actuaciones de
Ministerio del Interior, y la creacin de la las Comunidades Autnomas y las Corporacio-
Direccin General de Integracin de los Inmi- nes Locales, por una parte, y de los agentes so-
grantes); a continuacin comenzaron una serie ciales y el mundo asociativo, por otra. El
de cambios en las polticas de inmigracin, par- Captulo 6 recoge las premisas, los principios
tiendo de las necesidades (reales) del mercado polticos y los objetivos generales del Plan
de trabajo (o, al menos, intentndolo) y creando Estratgico y el Captulo 7 expone el enfoque
instrumentos para gestionar esos procesos, co- participativo que orienta el PECI, tanto en lo re-
mo el nuevo Reglamento de la Ley Orgnica ferente a su elaboracin, como a su desarrollo y
4/2000, aprobado con amplio consenso, y el que queda sintetizado en el concepto de gober-
proceso de normalizacin llevado a cabo en nanza. Estos dos captulos sintetizan la filosofa
200512. En ese marco se comenz a construir poltica explcita del PECI. El Captulo 8 reco-
una poltica global de integracin de los inmi- ge las doce reas de intervencin del PECI:
grantes con la creacin de un Fondo de Apoyo a Acogida, Educacin, Empleo, Vivienda, Servi-
la Acogida e Integracin de los Inmigrantes cios Sociales, Salud, Infancia y Juventud, Igual-
anual desde 2005 y con otros dispositivos. Y, dad de trato, Mujer, Participacin, Sensibili-
sobre todo, con la puesta en marcha de los tra- zacin y Codesarrollo. El Captulo 9 aborda la
bajos preparativos del Plan Estratgico de gestin del PECI y establece los dispositivos de
Ciudadana e Integracin (2007-2010) (sobre la participacin en el seguimiento y la evalua-
fase preparatoria puede verse Cachn 2007b). cin a travs de rganos colegiados. En este
mismo captulo se fijan las orientaciones para la
evaluacin del Plan. Por ltimo, el Captulo 10
4. EL PLAN ESTRATGICO DE ordena las asignaciones presupuestarias de la
CIUDADANA E INTEGRACIN (2007- Administracin General del Estado para el cua-
2010): UN PROYECTO POLTICO trienio 2007-2010, que ascienden a 2.005 millo-
nes de euros, por reas, por aos y por departa-
El Plan Estratgico de Ciudadana e Integra- mentos ministeriales.
cin (2007-2010)13 (en lo sucesivo, PECI), est El PECI nace con la pretensin (explcita) de
estructurado en diez captulos. El Captulo 1 es establecer un marco poltico que oriente las
12 Aunque no se han afinado de modo suficiente los instrumento burocrticos de gestin despus de finalizada la normalizacin, lo que
puede llevar a confundir las crticas alas polticas en vigor y la crtica a la gestin de las mismas, con el grave peligro de querer cambiar
aquellas cuando lo que no funciona bien son stas.
13 El texto del Plan Estratgico de Ciudadana e Integracin (2007-2010) puede verse en http://www.mtas.es/migraciones/Integra-
cion/PlanEstrategico/Docs/PECIDEF180407.pdf.
El resumen ejecutivo del PECI puede verse en http://www.mtas.es/migraciones/Integracion/PlanEstrategico/Docs/RESUMENEJE-
CUTIVOPECI180407.pdf. Hemos desarrollado este epgrafe con ms detalle en Cachn (2007b).
actuaciones del conjunto de la sociedad en la Europea como en Espaa. Uno de ellos es la de-
gestin del proceso de integracin bidireccional finicin del concepto de integracin del que se
entre los nuevos y los antiguos vecinos de los parte. Los principios son las lneas polticas que
pueblos y las ciudades de Espaa; un marco inspiran y deberan dar coherencia al PECI en
poltico formulado por el Gobierno de la nacin su conjunto y a todos los objetivos y programas
que, respetando los mbitos competenciales de del mismo. Estos principios son tres: la igual-
otras Administraciones Pblicas, pueda servir- dad, la ciudadana y la interculturalidad. Los
les de referencia; un marco poltico que orien- objetivos son las diez metas generales que el
te las actuaciones de los agentes sociales, de las PECI explcitamente pretende conseguir.
organizaciones no gubernamentales que traba- Las seis premisas sobre las que se ha cons-
jan en el campo de la inmigracin y de las aso- truido el PECI son las siguientes:
ciaciones de inmigrantes. 1. La concepcin de la integracin como un
El Gobierno argumenta la construccin de ese proceso bidireccional, de adaptacin mu-
marco a partir del mandato del artculo 9.2 de la tua.
Constitucin Espaola que seala que corres- Esta primera premisa, que recoge la defini-
ponde a los poderes pblicos promover las con- cin de los Principios Comunes Bsicos
diciones para que la libertad y la igualdad del in- sobre Integracin de la UE, requiere la parti-
dividuo y de los grupos en que se integra sean cipacin activa de todos los ciudadanos, in-
reales y efectivas; remover los obstculos que migrantes y autctonos, as como de las insti-
impidan o dificulten su plenitud y facilitar la tuciones del pas de acogida, y que busca la
participacin de todos los ciudadanos en la vida consecucin de una sociedad inclusiva que
poltica, econmica, cultural y social. Dicho garantice la plena participacin econmica,
marco poltico persigue la puesta en marcha de social, cultural y poltica de los inmigrantes
una poltica orientada a hacer posible y efectiva en condiciones de igualdad de trato e igual-
la integracin de la poblacin inmigrada y, para dad de oportunidades. La integracin es
ello, esa poltica debe gestionar el proceso de concebida, por tanto, como un proceso conti-
integracin en su nueva sociedad, debe propor- nuo, dinmico y que se produce, en fases y
cionar orientaciones polticas sobre el sentido de aspectos distintos, a corto, medio y largo pla-
dicha integracin y debe poner en marcha instru- zo; como un proceso bidireccional, porque
mentos que la hagan posible, garantizando los afecta tanto a las personas inmigrantes, como
derechos de las personas inmigrantes y autcto- a la sociedad receptora, a sus miembros y a
nas y creando las condiciones que permitan fo- sus instituciones; y como una adaptacin mu-
mentar y desarrollar una sociedad justa y cohe- tua, entre los ciudadanos por nacionalidad y
sionada. El resultado que persigue una poltica los nuevos ciudadanos por residencia que se
de integracin concebida de esa manera es la instalan en Espaa.
consolidacin de una sociedad inclusiva, en la En este proceso bidireccional de adaptacin
que todos los que contribuyen a construirla ten- mutua todos han de respetar los valores bsi-
gan las mismas oportunidades, se sientan parte cos vigentes en Espaa y en la Unin Europea.
de ella y la sientan como suya. Estos valores son los que establecen la Consti-
Adems, la formulacin de ese marco polti- tucin Espaola y, por ejemplo, el artculo I-2
co para la integracin de los inmigrantes en del (Proyecto de) Tratado por el que se esta-
Espaa se ha querido hacer de modo consensua- blece una Constitucin para Europa: La
do y con la ambicin de mantenerse estable a lo Unin se fundamenta en valores de respeto a
largo del tiempo, dos rasgos fundamentales para la dignidad humana, libertad, democracia,
que pueda tener xito. igualdad, Estado de Derecho y respeto de los
El PECI diferencia premisas, principios y ob- derechos humanos, incluyendo los derechos
jetivos. Las premisas constituyen bases para la de las personas pertenecientes a minoras.
elaboracin del PECI. Son seis puntos de parti- Estos valores son comunes a los Estados
da, generalmente compartidos, porque en torno miembros en una sociedad caracterizada por el
a ellos se han ido condensando en los ltimos pluralismo, la no discriminacin, la tolerancia,
aos modos de gestin de las polticas de inte- la justicia, la solidaridad y la igualdad entre
gracin de los inmigrantes desde diferentes hombres y mujeres. El PECI seala que el
Administraciones Pblicas, tanto en la Unin respeto de estos valores bsicos comunes no
nantes entre la poblacin espaola. Pero la de- 6. Luchar contra las diversas manifestacio-
fensa de la diversidad no debe llevar al manteni- nes de la discriminacin, el racismo y la
miento de grupos culturales aislados entre s, ni xenofobia en todos los campos de la vida
a una consideracin ahistrica o acrtica de las social, tanto en el mbito pblico como
culturas. El principio de interculturalidad exige en el privado.
reconocer y respetar las diferencias, pero busca 7. Introducir la perspectiva de gnero, tanto
la comunicacin, el dilogo crtico, la interrela- en la elaboracin de polticas en el cam-
cin y la interaccin de personas pertenecientes po de la integracin de la poblacin in-
a culturas diversas, sobre la base de unos valo- migrada, como en la aplicacin de las
res bsicos compartidos y del uso comn de las mismas.
lenguas oficiales existentes en Espaa. El resul- 8. Fomentar polticas y experiencias de co-
tado de esta comunicacin e interrelacin es la desarrollo con los pases de los que pro-
produccin de nuevas realidades culturales, en vienen las personas inmigradas.
las que todos los individuos y grupos pueden re- 9. Favorecer la comprensin por parte de
sultar transformados y enriquecidos. toda la sociedad espaola del fenmeno
El PECI seala los diez objetivos generales migratorio, mejorar la convivencia inter-
siguientes: cultural, valorando la diversidad y fo-
1. Garantizar el pleno ejercicio de los dere- mentando valores de tolerancia y respe-
chos civiles, sociales, econmicos, cultu- to, y apoyar el mantenimiento y el cono-
rales y polticos a las personas inmigran- cimiento de las culturas de origen de los
tes. inmigrantes.
2. Adecuar las polticas pblicas, especial- 10. Estimular polticas pblicas de las distin-
mente la educacin, el empleo, los servi- tas Administraciones Pblicas y de la so-
cios sociales, la salud y la vivienda, a las ciedad civil que fomenten la integracin
nuevas necesidades que se plantean con la de la poblacin inmigrada y la coopera-
presencia de poblacin inmigrante. Esta cin en este campo.
adecuacin ha de ser tanto cuantitativa,
para responder al incremento de los nue-
vos ciudadanos y usuarios a los que han 5. ELEMENTOS PARA UNA
de atender los servicios pblicos, como VALORACIN (PROVISIONAL)
cualitativa, para gestionar la diversidad de SOBRE EL PECI
las nuevas demandas, e incorporar los ele-
mentos interculturales necesarios. No es este ni el momento (puesto que el PE-
3. Garantizar el acceso de la poblacin in- CI se aprob en el mes de febrero de 2007), ni
migrante a los servicios pblicos, espe- el lugar (porque en este artculo apenas le pode-
cialmente a la educacin, el empleo, los mos dedicar unas pginas), ni la ocasin (por-
servicios sociales, la salud y la vivienda, que no es este el objeto de este texto) de presen-
en igualdad de condiciones con la pobla- tar una evaluacin valorativa del PECI. Pero se
cin autctona. pueden adelantar algunas ideas que apunten c-
4. Establecer un sistema de acogida para in- mo se deben evaluar las polticas de integracin
migrantes recin llegados y para las per- desde la doble (y simultnea) ptica de las pol-
sonas inmigradas en situaciones de espe- ticas de redistribucin y de las polticas de reco-
cial vulnerabilidad, hasta ponerlas en si- nocimiento. Analizar las polticas de integra-
tuacin de acceder a los servicios pblicos cin desborda la valoracin del PECI, porque
generales. habra que abordar el conjunto de las polticas
5. Fomentar entre ciudadanos y ciudadanas que inciden sobre la integracin de y con los in-
inmigrantes el conocimiento de los valo- migrantes. Tampoco se analizan los resultados
res comunes de la Unin Europea, de los esperables o sus efectos porque exige una meto-
derechos y las obligaciones de las perso- dologa (y estrategia expositiva) diferente al en-
nas residentes en Espaa, de las lenguas foque de este artculo. Ambas son razones adi-
oficiales en diversos territorios del Esta- cionales para no intentarlo en este texto.
do y de las normas sociales de conviven- Desde la lgica de la definicin que hemos
cia de la sociedad espaola. dado de polticas de integracin en el epgrafe
primero, qu se debe esperar que hagan estas so de la buena sociedad del barco de lujo que
polticas? cules son los contenidos que deban recoge a los emigrantes y que narra Len de
de tener? Desde esta perspectiva evaluadora de Aranoa. Pero es un discurso que puede estar ta-
contenidos se pueden sealar que lo primero que pando, enmascarando, una cierta xenofobia la-
debe esperarse de las polticas de integracin de tente que pudiera activarse en cualquier momen-
y con los inmigrantes, y en concreto del PECI, to. Por eso hay que construir, que imponer un
puesto que es el instrumento del Gobierno en la marco nuevo, hay que llevar el razonamiento
definicin de una poltica global en este campo, y la discusin pblica y poltica a otro escenario:
es que resuelva la definicin poltica del pro- a la construccin de una sociedad justa desde el
blema de la integracin con los inmigrantes, que punto de vista de la redistribucin y del recono-
proporcione un marco poltico efectivo que defi- cimiento14.
na el tipo de sociedad que queremos construir en El PECI, en sntesis, debera ser capaz de ge-
Espaa contando con todas las personas que vi- nerar una nueva dinmica social, con unas es-
ven aqu. Y que la forma elegida para dar res- tructuras pblicas adaptadas cuantitativa y cua-
puesta a esa necesidad de la sociedad (que es litativamente a los nuevos desafos; contribu-
una propuesta que hay que trasmitir a la socie- yendo a la consolidacin de un substrato comn
dad espaola) sea un buen instrumento de peda- de convivencia cohesionada (y, por tanto, capaz
goga, tanto social como poltica. Un instrumen- de gestionar conflictos); potenciando el dina-
to que ayude a cambiar el discurso sobre la inmi- mismo intercultural porque las sociedades ms
gracin tanto entre la poblacin como entre los fecundas son resultado de estas nuevas mezclas;
responsables polticos y los hacedores de opi- fomentando el sentimiento de pertenencia de to-
nin. Esto plantea un problema (poltico) prcti- dos los que viven en Espaa hasta que sientan
co: la necesidad de difundir, de imponer un esta sociedad como propia porque les da los me-
discurso poltico sobre la integracin; por decir- dios para poder elegir y hacerlo como personas
lo en trminos de moda actual: en construir un libres e iguales.
nuevo marco de referencia. Si esto no se con- Una valoracin provisional del proyecto pol-
sigue corremos el peligro de que se imponga un tico recogido en el PECI debe diferenciar cuatro
discurso instrumentalista: est bien que vengan niveles de reconocimiento de derechos desde la
y estn y trabajen aqu (siempre que lo hagan le- lgica de la igualdad que el mismo Plan se da
galmente), porque los necesitamos. Es el discur- como principio inspirador: derechos humanos,
14 Cuando finalizo este artculo aparece en El Pas (3 septiembre 2007) el reportaje de T. Brbulo titulado Uvas doradas y trabajo ne-
gro en Castilla-La Mancha y subtitulado: Los patronos de la mayor vendimia del mundo retan al Gobierno para que levante la morato-
ria sobre miles de trabajadores rumanos y blgaros que acampan en 28 enclaves de la regin. En los das siguientes han aparecido nume-
rosas informaciones sobre esta cuestin. Una primera reflexin sobre la noticia: entran en el primer plano de escenario hechos ligados a la
cuestin social: lo laboral, las condiciones sociales, el Estado de bienestar y al papel regulador que tiene el Estado en la integracin de
los inmigrantes (en este caso rumanos, ciudadanos comunitarios con un perodo transitorio en cuanto al trabajo por cuenta ajena en
Espaa). Viejas cuestiones de ciudadana laboral y social: el viejo (y recurrente) problema de la igualdad (o de la redistribucin). Es
esta una amarga vendimia de 2007 en Castilla-La Mancha que puede estropear los caldos manchegos: algunos empresarios (muchos de
los pequeos han sido ellos mismos vctimas de las viejas prcticas de explotacin caractersticas de la Espaa de charanga y pandereta
del seorito terrateniente que denunciara poticamente Antonio Machado, con una vigencia generalizada hasta el final del franquismo)
quieren a los inmigrantes porque los necesitan, pero los quieren con una concepcin de la sociedad donde se puede explotar a los trabaja-
dores, rebajar los salarios e incumplir las leyes y los convenios colectivos de trabajo. Conflictos (tradicionales) del capital y del trabajo en
Castilla La Mancha en el siglo XXI que son los de la California en los aos treinta del pasado siglo. Basta escuchar a Steinbeck (2007: 4-
5): nos encontramos con una curiosa actitud hacia un colectivo que garantiza el xito de nuestra agricultura. A los emigrantes los ne-
cesitamos y los odiamos. En cuanto llegan a un distrito, se topan con esa antipata atvica del lugareo hacia el extrao, el forastero, con
un odio que se repite desde los comienzos de la historia, desde la aldea ms primitiva a nuestras granjas industriales. A los emigrantes se
los odia por los siguientes motivos: porque son sucios e ignorantes, porque traen enfermedades, porque su presencia en una poblacin
obliga a un incremento de los efectivos policiales y del gasto escolar, y porque, si se constituyen en sindicatos, pueden llegar a negarse a
trabajar y arruinar cosechas enteras. Nunca logran ser admitidos en la comunidad ni en la vida de la comunidad. Son autnticos vagabun-
dos a los que se les niega el derecho a integrarse en las poblaciones que necesitan sus servicios. Estas palabras, que (re)suenan tan actua-
les fueron escritas en 1936 por John Steinbeck sobre las migraciones en California en uno de los reportajes incluidos en Los vagabundos
de la cosecha (The Harvest Gypsies en su ttulo original en ingls, es decir, Los gitanos de la cosecha) y sobre los que luego escribira su
novela Las uvas de la ira, llevada al cine por John Ford en 1940.
Esta ltima aclaracin y la referencia a los gitanos (y otros hechos y noticias de semanas anteriores lo han puesto de relieve) abre la
otra dimensin, la cuestin tnica/cultural/nacional y los desafos de las polticas de reconocimiento que hemos sealado en otras partes
de este texto. Y la interrelacin entre la (vieja) problemtica de la redistribucin y la (nueva) del reconocimiento.
15 El Dictamen del Foro para la Integracin Social de los Inmigrantes sobre el PECI puede verse en http://www.mtas.es/migracio-
nes/Integracion/IntegraInmigrantes/docs/Dictamen-PECI.pdf.
16 Hay que poner de relieve la centralidad poltica de la reforma del art. 13.2 de la Constitucin Espaola (CE) en la coyuntura polti-
ca actual, cuando los partidos polticos estn preparando sus programas electorales para las elecciones que (presumiblemente) tendrn lu-
gar en marzo de 2008. Es posible que en la prxima legislatura se plantee una reforma de la CE con cinco puntos consultados por el
Gobierno con el Consejo de Estado en la legislatura actual. Desde la perspectiva de la integracin de los inmigrantes que se ha planteado
en este artculo es urgente incluir en la agenda poltica (escrita y comprometida) la reforma del art. 13.2 de la CE como piden numerosas
organizaciones y ha recordado el Foro para la Integracin Social de los Inmigrantes. Si esta cuestin no se aborda ahora (de aqu a las pr-
ximas elecciones generales) y si se produce una reforma de la CE en la siguiente legislatura sin haberla incluido, nos encontraramos en
2012 con el bloqueo constitucional actual para el reconocimiento efectivo del derecho de voto en las elecciones locales a los inmigrantes
residentes en Espaa. Y un horizonte oscuro en un aspecto fundamental para la integracin de los inmigrantes en Espaa.
direccin que sealan los cuatro principios del que viven en Espaa maximizar su capacidad de
Ao europeo de la igualdad para todos: derechos decidir y eligir libremente sobre sus vidas.
y representacin, reconocimiento y respeto. Su En un terreno ms operativo, el PECI debera
firma y ratificacin, adems de consolidar unas ser capaz de crear y consolidar un marco de co-
polticas de integracin proactivas y coherentes operacin estable entre las distintas administra-
con la igualdad y la interculturalidad, seran ins- ciones pblicas y de las administraciones con la
trumentos claves para la pedagoga que se debe sociedad (civil organizada); siendo cierto que el
hacer desde las polticas, los instrumentos ms nivel regional y local es fundamental en el cam-
relevantes de polticas de sensibilizacin en este po de la integracin de los inmigrantes, no lo es
campo. Instrumentos de derecho pero tambin de menos que necesita de un marco de referencia
definicin poltica, de pedagoga y de nueva di- nacional (estatal) que impulse, de coherencia y
nmica social. Algunos de esos acuerdos son los refuerce las actuaciones del resto de las admi-
siguientes: nistraciones y de la sociedad. Dentro de esa co-
La Convencin internacional sobre la pro- operacin entre administraciones, el nivel de las
teccin de los derechos de todos los traba- Comunidades Autnomas es fundamental.
jadores migratorios y de sus familiares,
que fue adoptada por la Asamblea General
de las Naciones Unidas en su Resolucin 6. LA DIMENSIN TERRITORIAL DE
45/158 de 18 de diciembre de 1990 y entr LAS POLTICAS DE INTEGRACIN
en vigor el 1 de julio de 2003 tras la ratifi- EN ESPAA
cacin de los primeros veinte Estados.
El Convenio 143 de la Organizacin Inter- Las polticas de integracin deben tener una
nacional del Trabajo sobre Las migracio- dimensin territorial, al menos por dos tipos de
nes en condiciones abusivas y la promo- razones: en primer lugar, porque las Comunida-
cin de la igualdad de oportunidades y de des Autnomas tienen competencias en mbitos
trato de los trabajadores migrantes. fundamentales de las polticas redistributivas
Los Protocolos 4, 7 y 12 de la Convencin del Estado de bienestar como educacin, em-
Europea para la Proteccin de los Derechos pleo, vivienda, salud, servicios sociales y cultu-
Humanos y Libertades Fundamentales. ra; y, en segundo lugar, porque el mosaico mi-
La Carta Social Europea Revisada, del gratorio se viste de colores distintos segn
Consejo de Europa de 3 de abril de 1996. Comunidades Autnomas (y se podra seguir el
El Plan Estratgico de Ciudadana e Integra- razonamiento a nivel comarcal, municipal y de
cin 2007-2010 supone un paso muy importan- distritos y barrios, para apuntar cmo hay que ir
te, entre otras razones, porque explicita, por pri- adaptando polticas generales a realidades par-
mera vez en Espaa, un marco poltico para la cialmente diferentes). Este monogrfico de
integracin de y con los inmigrantes; porque Poltica y Sociedad pone de relieve el segundo
formula unos principios polticos claros de ca- hecho y la diversidad regional de la inmigracin
rcter inclusivo; porque pone en marcha un con- en Espaa. Y lo hace recordando numerosas in-
junto coherente de dispositivos para avanzar en vestigaciones que se estn desarrollando en mu-
la integracin; porque ofrece un marco de coo- chos lugares de Espaa. Pocas veces estos estu-
peracin donde pueden participar todas las ad- dios se llevan a cabo con una dimensin explci-
ministraciones y la sociedad civil organizada; tamente comparativa, como es el caso de Sol e
porque se ha elaborado con un fuerte compro- Izquierdo (2005) que, con el ttulo clarificador
miso de participacin y consenso; porque inclu- de integraciones diferenciadas, analizan las
ye un presupuesto significativo. El reto ahora es migraciones en Catalua, Galicia y Andaluca.
ponerlo en prctica y que se siga avanzando en La ms de las veces son estudios o monografas
la direccin que sealan los tres principios que que analizan la cuestin migratoria en una
lo inspiran: la interculturalidad, la ciudadana y Comunidad Autnoma. Realizados desde los
la igualdad. Que se el Estado de bienestar en Consejos Econmicos y Sociales (por ejemplo,
Espaa desarrolle polticas fuertes de redistribu- en CES de Castilla y Len 2006), por encargo
cin y de reconocimiento que incluyan a los in- del Gobierno regional (como en Laparra 2005
migrantes y a las comunidades que forman. para Navarra), a iniciativa de los sindicatos (co-
Polticas que permitan a todos los ciudadanos mo AAVV 2004 para Castilla y Len o CCOO
Castilla-La Mancha 2004 para la comunidad pero las actuaciones esenciales de uno de los pi-
manchega) o de organizaciones sociales (como lares bsicos de la poltica migratoria, el proce-
el caso de IVIE 2007 para la Comunidad Valen- so de integracin, son efectuadas por las CCAA
ciana). Otras veces son trabajos acadmicos pe- en ejercicio de sus competencias sectoriales
ro con un enfoque regional: por ejemplo, Lapa- () en la prctica se ha configurado un modelo
rra (2003) para Navarra, Gmez Gil (2003) para de distribucin competencial que careca de re-
Alicante, Pedreo y Hernndez (2005) para ferencia formal, incluso jurisprudencial (ibid.).
Murcia o Colectivo IOE (sf) para la Comunidad Esta situacin no ha cambiado con las reformas
Valenciana . Como puede verse en la bibliogra- de los Estatutos de autonoma (que se han lla-
fa de los distintos artculos de este monogrfi- mado de segunda generacin), especialmente el
co, son numerosos los trabajos de distinto signo cataln y el andaluz, pero s se ha clarificado
y con enfoques y metodologas diferentes que normativamente17.
se estn llevando a cabo sobre la diversidad mi- Sin disputas competenciales significativas,
gratoria en la geografa espaola. las Comunidades Autnomas vienen desarro-
Puede prestarse a confusin iniciar la discu- llando polticas orientadas especficamente a la
sin sobre el reparto competencial en materia integracin de los inmigrantes. Y lo han he-
de integracin de los inmigrantes por la lectura cho en muchos casos a travs de planes espec-
del art. 149.1.2 de la Constitucin Espaola que ficos de actuacin que, adems, de incluir sus
incluye nacionalidad, inmigracin, emigra- actuaciones universalistas o especficas en los
cin, extranjera y derecho de asilo entre las grandes campos del Estado de bienestar, han
materias sobre las que el Estado tiene compe- abordado a veces otros mbitos como la sensi-
tencia exclusiva. Porque todas las Comunida- bilizacin, la participacin de inmigrantes o la
des Autnomas tienen ttulos competenciales en cooperacin al desarrollo con los pases de ori-
servicios pblicos como educacin, empleo, vi- gen de los inmigrantes. Catalua fue la primera
vienda, salud, servicios sociales y cultura y to- Comunidad Autnoma que aprob un Plan de
dos ellos son aspectos fundamentales en los inmigracin en 1993. Pero es en torno al ao
procesos de integracin de los inmigrantes, tan- 2000, cuando se inicia lo que hemos calificado
to para llevar a cabo polticas de redistribucin como tercera etapa de la construccin de la
como polticas de reconocimiento. Y en la posi- Espaa inmigrante, cuando comenz este pro-
ble discusin hay que recordar la doctrina del ceso de aprobacin de planes por parte de las
Tribunal Constitucional (STC 71/1982) sobre la Comunidades Autnomas para favorecer el
preferencia del ttulo competencial especfico proceso de integracin de los inmigrantes.
sobre el genrico. Aunque no sea ste un crite- Hasta 2007 los planes aprobados han sido los
rio absoluto, los ttulos autonmicos sobre siguientes:
educacin, sanidad, asistencia social, vivienda, Andaluca:
etc. se imponen sobre el genrico del Estado so- I Plan Integral para la Inmigracin en An-
bre inmigracin, del art. 149.1.2 CE (Montilla daluca 2001-2004.
2007: 4). Por su parte, la Ley Orgnica 4/2000, II Plan Integral para la Inmigracin en
sobre derechos y libertades de los extranjeros Andaluca 2005-2009.
en Espaa y su integracin social, reconoce es- Aragn:
tas competencias autonmicas (y las de las cor- Plan Integral para la Inmigracin en Ara-
poraciones locales) al crear el Consejo Superior gn 2004.
de Poltica de Inmigracin para asegurar la Baleares:
adecuada coordinacin de las actuaciones de las Plan Integral de atencin a la Inmigracin
administraciones pblicas con competencia so- de las Illes Balears 2001-2004.
bre la integracin de los inmigrantes (art. 68). II Plan Integral de atencin a la Inmi-
En consecuencia, hemos asistido hasta aqu a gracin de las Illes Balears 2005-2007.
una situacin ciertamente paradjica. Formal- Canarias:
mente, la inmigracin era competencia estatal,
17 Dejamos al margen otras cuestiones competenciales de la gestin de los flujos migratorios, del contingente y de los permisos de tra-
bajo iniciales que no tienen que ver directamente con las polticas de integracin.
Plan Canario para la Inmigracin 2002- gracin, lo que se plasma en la adopcin de me-
2004. didas dirigidas tanto a la poblacin inmigrada,
II Plan Canario para la Inmigracin 2005- como a la sociedad receptora. De ah la impor-
2006. tancia que tienen acciones de sensibilizacin
Cantabria: como la promocin de la interculturalidad, la
Plan de Interculturalidad 2005. lucha contra la discriminacin, el racismo o la
Castilla y Len: xenofobia, pero tambin la adaptacin de la so-
Plan Integral de Inmigracin en Castilla y ciedad a las necesidades de una poblacin ms
Len 2005-2009. diversa. En ello coinciden con la prctica ms
Castilla-La Mancha: habitual en los Estados miembros de la Unin
Plan Regional para la integracin laboral Europea, como seala la Comisin, en el Infor-
de los inmigrantes en Castilla-La Mancha. me de sntesis sobre las polticas nacionales de
Catalua: integracin incluido como anexo en la Comu-
I Pla interdepartamental dimmigraci nicacin COM (2003) 336. Como ha puesto de
1993-2000; relieve el PECI, estos planes de las Comuni-
II Pla interdepartamental dinmigraci dades Autnomas han ido formando una doctri-
2001-2004; na de reconocimiento de derechos sociales de
Pla de ciudadana i immigraci 2005-2008. las personas inmigradas, a partir de una serie de
Madrid: principios generalmente compartidos, aunque a
Plan Regional para la Inmigracin de la veces sean definidos de manera distinta y con
Comunidad de Madrid 2001-2003; algunas ambigedades, que cabra sintetizar del
II Plan Regional para la Inmigracin de la modo siguiente: la igualdad, entendida como
Comunidad de Madrid 2005-2008 equiparacin de derechos, deberes y oportuni-
Murcia: dades de ciudadanos y ciudadanas inmigrantes
Plan para la Integracin Social de los Inmi- y autctonos; la integralidad, esto es, el trata-
grantes en la Regin de Murcia 2002-2004. miento integrado del conjunto de aspectos y
II Plan de Integracin Social de los Inmi- campos que pueden afectar a la integracin de
grantes en la Regin de Murcia 2005-2007. los inmigrantes; la transversalidad, entendida
Navarra: como incorporacin de las cuestiones ligadas a
Plan para la Integracin Social de la Po- la integracin a todas las polticas pblicas rele-
blacin Inmigrante 2002-2006. vantes; la normalizacin, entendida como la in-
Pas Vasco: clusin de los inmigrantes en los sistemas gene-
Plan Vasco de Inmigracin 2003-2005. rales de servicios que el Estado de bienestar
La Rioja: presta a la ciudadana; la interculturalidad, defi-
I Plan Integral de Inmigracin de La Rio- nida de distintas maneras, pero que implica la
ja 2004-2007. consideracin de la diversidad cultural dentro
La mayora de estos planes tienen un carcter de las polticas pblicas. Los planes ms recien-
general y abordan muchos de los mbitos en los tes, tanto autonmicos como municipales, han
que se plantean los desafos fundamentales liga- ido introduciendo con fuerza el concepto de ciu-
dos a la cuestin migratoria: acogida, educacin, dadana entendida, en la estela de los plantea-
empleo y formacin, salud, vivienda, servicios mientos de la Comisin Europea, como una ciu-
sociales, sensibilizacin, asesoramiento jurdico dadana plural y cvica. Lo ha hecho con espe-
y cooperacin al desarrollo. Algunos planes se cial fuerza el Plan de Ciudadana e Inmigracin
han elaborado como un catlogo ordenado de los 2005-2008 de la Generalitat de Catalua.
recursos ya existentes a los que pueden acceder Se puede decir, como hace el PECI, que to-
las personas inmigrantes, aunque no sean espec- mados en su conjunto, el desarrollo de todos es-
ficos para ellas. Otros, sin embargo, se han con- tos planes y medidas ha ido formando un acervo
cebido para incluir la problemtica de la inmi- comn, en paralelo a los desarrollos de la Unin
gracin dentro de las lneas de intervencin de Europea sobre la integracin de las personas in-
las polticas pblicas (vase Bonino y otros 2003 migradas, ha propiciado la toma en considera-
y Martnez de Lizarrondo 2006). cin del hecho migratorio en las polticas de ca-
En los planes autonmicos suele reconocerse rcter general de cada Comunidad Autnoma y
el carcter bidireccional de los procesos de inte- ha ido consolidando, sobre todo en aqullas que
cuentan con mayor presencia de poblacin inmi- nidades Autnomas al amparo de este
grada, tanto prcticas administrativas de inter- Plan, los recursos empleados resulten de
vencin social, como la existencia de organismos una cofinanciacin efectiva por parte de
de gestin y de participacin en el diseo y eje- las administraciones. En el mismo Dic-
cucin de las polticas de integracin, tales como tamen se plantea que los Gobiernos loca-
los Foros para la integracin de los inmigrantes. les deberan disponer de las competencias
En los Presupuestos Generales del Estado de y los recursos necesarios para llevar a ca-
2005 se aprob un Fondo de Apoyo a la Acogida bo de modo eficaz la integracin de los in-
e Integracin de Inmigrantes y al Refuerzo migrantes en sus municipios y que de-
Educativo. Ese fondo est destinado de modo bera garantizarse la participacin de los
prcticamente total a las Comunidades Autno- Ayuntamientos en la suscripcin de los
mas y, a travs de ellas, una gran parte a los Acuerdos entre el Gobierno y cada Comu-
ayuntamientos. Ese Fondo comenz con una do- nidad Autnoma en la asignacin del
tacin de 120 M? para el ao 2005 (60% destina- Fondo de Apoyo.
do a Acogida e Integracin y el 40% a Refuerzo 3. Establecer cauces que hagan posible la
Educativo) y el 50% del mismo deba destinarse participacin en la elaboracin, imple-
a Ayuntamientos y con cuantas algo mayores se mentacin y evaluacin de las polticas y
ha reproducido en los aos siguientes. El Fondo planes de integracin de las Comunidades
se ha gestionado a travs de Convenios entre la Autnomas (y Corporaciones Locales) de
Administracin General del Estado y las todos los sujetos e instituciones implica-
Comunidades Autnomas en base a principios de das: asociaciones de inmigrantes, asocia-
subsidiaridad, respetando el mbito competencial ciones que trabajan con los inmigrantes,
en relacin con la integracin de inmigrantes; asociaciones de la sociedad civil, agentes
complementariedad y de cooperacin interinsti- sociales.
tucional entre las tres administraciones. Las pau-
tas de gestin del Fondo han sido sometidas al
Consejo Superior de Poltica de Inmigracin y 7. ALGUNAS CONSIDERACIONES
aprobadas por Consejo de Ministros. Las lneas FINALES
de actuacin del Fondo han ido evolucionando
con los aos hasta confluir en 2007 con los ejes Un pnico moral (Vasta 2007) sobre la in-
de actuacin que se establecen en el PECI. migracin y la diversidad tnica y religiosa re-
Se pueden sealar algunas posibles lneas de corre en la actualidad muchas regiones de inmi-
actuacin en el campo de la integracin de los gracin en Europa y en el mundo. Se extiende la
inmigrantes desde esta perspectiva de colabora- sensacin de que los enfoques pluralistas o mul-
cin entre la Administracin General del estado ticulturales que buscan la inclusin de y con los
y las Comunidades Autnomas (y las corpora- inmigrantes han fracasado y que esto ocurre en
ciones locales): gran medida por culpa de los inmigrantes mis-
1. Hacer del Consejo Superior de Poltica de mos. Desde esa perspectiva se ha ido imponien-
Inmigracin una autntica Conferencia do el marco con que se aborda la cuestin mi-
sectorial de concertacin territorial de po- gratoria en muchos pases.
lticas de inmigracin y de integracin de En este artculo se ha hecho un planteamiento
los inmigrantes; contra estas corrientes: contra las que defienden
2. Favorecer las rplicas del PECI sobre los (o practican) un repliegue de los dispositivos
futuros planes de las Comunidades Aut- del Estado de bienestar; contra las que mantie-
nomas (y de los ayuntamientos). En ese nen una concepcin unilateral de la integracin
sentido los convenios de gestin del Fon- y que echan sobre las espaldas de los inmigran-
do de Apoyo deberan ser un instrumento tes la responsabilidad de su insercin en la so-
no burocrtico de co-diseo de polticas. ciedad; contra las que tienden a ignorar la im-
Adems, como ha sealado el Foro para la portancia de las desigualdades sociales, sean de
Integracin Social de los Inmigrantes en clase o basadas en la etnicidad o el gnero; con-
su Dictamen sobre el PECI, en los pro- tra los que olvidan las relaciones entre las polti-
gramas que se desarrollen entre la Admi- cas de inmigracin y las de integracin y la
nistracin General del Estado y las Comu- necesidad de que aquellas sean realistas e incor-
poren una visin no instrumentalista de las les pide) recae sobre los inmigrantes, es difcil
migraciones; contra los discursos que acentan avanzar en la construccin de polticas de reco-
la necesidad de que los inmigrantes abandonen nocimiento; pero hay que seguir insistiendo en
sus costumbres y sus culturas y se asimilen a las que la interculturalidad debe formar parte de la
nuestras; contra las prcticas de elaborar polti- vida cotidiana, que hay que asumir la memoria
cas sin contar con los ciudadanos a los que van de los recin llegados y, as, transformar la
dirigidas, sean inmigrantes o autctonos. nuestra, que hay que interiorizar la diferen-
Algunos de los planteamientos que se han de- cia (Baubock 1996) y adaptar cualitativamente
fendido tendrn serias dificultades en salir adelan- las estructuras pblicas; y que nada de esto es
te porque chocan con polticas que representan posible realizarlo adecuadamente sin derechos
una cierta ortodoxia (entre neoliberal en lo econ- efectivos de participacin en el espacio poltico,
mico y social y asimilacionista en lo cultural y po- sin que los inmigrantes puedan participar acti-
ltico). En una poca en la que se prima (los mer- vamente en los procesos de deliberacin y de
cados lo hacen en el corto plazo) un encogimiento toma de decisiones de la que ya es su sociedad y
del Estado de bienestar, es difcil que las polticas sin el reconocimiento del derecho de voto.
de redistribucin logren que las instituciones del Espero que no sea vano terminar con el final
Estado de bienestar se adapten cuantitativamente de Sobre la paz perpetua de Kant, con quien ha-
lo necesario para incorporar las desafos que plan- bamos empezado:
tea el principio de igualdad pensado desde el Si es un deber, y al mismo tiempo una es-
campo de la inmigracin. Los movimientos socia- peranza, el que contribuyamos todos a reali-
les tienen mucho que decir en las luchas por la ex- zar un estado de derecho pblico universal,
pansin de los derechos sociales y econmicos, aunque slo sea en aproximacin progresiva,
por la extensin de la ciudadana a las clases ba- la idea de la paz perpetua () no es una
jas (Bendix), parte fundamental de las cuales lo fantasa vana, sino un problema que hay que
constituyen los inmigrantes. ir resolviendo poco a poco, acercndonos con
En una poca donde se difunde una concep- la mayor rapidez al fin apetecido, ya que el
cin unidireccional de la integracin, en la que movimiento del progreso ha de ser, en lo fu-
la carga de la prueba de la asimilacin (que se turo, ms rpido y eficaz que en el pasado.
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