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Televisin, espacio pblico y poder 1

Un tema pendiente en la agenda de la transicin democrtica


Prof. Juan Guillermo Muoz Mariangeltts.

DEMOCRACIA, ESPACIO PBLICO Y MEDIOS DE COMUNICACIN

Los medios de comunicacin (prensa, radio, televisin e Internet) se han convertido en


espacios y actores relevantes para la poltica en las sociedades contemporneas. Pueden
simplificar el mundo complejo en que vivimos a travs de noticias, informes y otros formatos
periodsticos, contribuyen a incluir o excluir del conocimiento y preocupaciones de las
personas determinados temas de relevancia para la vida pblica. La propia narrativa
periodstica es una estrategia discursiva de jerarquizacin, de seleccin de unos temas o
hechos con relacin a un conjunto mucho mayor.

A pesar de su importancia aunque no determinante- en la en el debate pblico y poltico, el


campo de la televisin y la radio no se ha constituido como uno de los mbitos centrales de
debate y (re) definicin de polticas pblicas vinculadas al fortalecimiento de la democracia.

La visin de los medios desde la ciencia y sociologa polticas

Si bien la nocin de democracia alude a gobierno del pueblo, las formas de gobierno
consideradas como democracias a lo largo de la historia no han implicado la participacin
masiva y frecuente de las personas en la toma de decisiones, en los actos de los gobiernos.
Como seala Robert Dahl (1999), las formas de gobierno consideradas democrticas se han
basado en buena medida en sistemas de representacin.

La representacin, a travs de procesos eleccionarios, ha sido la manera principal mediante


la cual los ciudadanos y las ciudadanas han ejercido poder. Sin embargo, en el seno de las
sociedades, en parte en el campo de los sistemas de partidos y hoy en da especialmente
desde el tramado de organizaciones distintas al Estado, se ha buscado generar formas de
participacin mucho ms directas.

Es posible la participacin plena de la poblacin? Seguramente ser muy difcil que


personas participen de manera activa y permanentemente en las decisiones y actos de
gobierno, dada la complejidad y la dimensin de las sociedades. Pero el inters y las
experiencias por una participacin ms activa de los ciudadanos han crecido
significativamente en el mundo y en la regin. Y los medios de comunicacin, especialmente
la radio, ofrecen potencialidades para contribuir a fortalecer procesos e instituciones de
participacin en sistemas representativos, avanzando hacia un balance entre participacin y
representacin respecto al ejercicio del poder.

1
El artculo presenta avances de la investigacin de tesis doctoral sobre Polticas pblicas de
televisin, incorpora parte de los resultados de un proyecto auspiciado por la Direccin de Gestin de
la Investigacin (DGI) durante el ao 2009.
El desafo de lograr, sobre la base de la igualdad y ejercicio de derechos, la bsqueda de
consensos a pesar de las diferencias, es un reto sustancial para los sistemas democrticos,
que no pasa nicamente por el diseo y fortalecimiento de instituciones, por la separacin y
autonoma de poderes: Articulacin de pluralidad y colectividad, ese es el principal desafo
de la democracia (Lechner, 1995: 158).

Para Dahl, las modernas democracias representativas requieren de un conjunto de


instituciones polticas sobre cuyas bases es posible la estabilidad y funcionamiento del
sistema. La libertad de expresin y el acceso a fuentes de informacin alternativa e
independiente, forman parte del tejido institucional base del sistema representativo:

a. Cargos pblicos electos. Supone el control de las decisiones poltico administrativas


gubernamentales, a travs de cargos pblicos elegidos libremente por la ciudadana.

b. Elecciones libres, imparciales y frecuentes. Implica elecciones regulares, libres y


transparentes, como mecanismo de eleccin de las autoridades.

c. Libertad de expresin. Supone que los ciudadanos ejercen el derecho a expresarse


sobre asuntos pblicos y polticos, las expresiones incluyen la crtica a los gobiernos,
al orden socio econmico, a la ideologa predominante, a travs de los medios de
comunicacin.

d. Acceso a fuentes alternativas de informacin. La ciudadana debiera ejercer el


derecho a acceder a informacin de fuentes plurales e independientes, medios que
no estn bajo el control de los gobiernos o cualquier otro grupo poltico individual que
intente ejercer influencia en las percepciones y actitudes polticas de la ciudadana.
e. Autonoma de las asociaciones. Implica el derecho ciudadano a conformar
organizaciones independientes de los partidos y del Estado, que posibiliten a los
ciudadanos a alcanzar sus derechos polticos, sociales y econmicos.

f. Ciudadana inclusiva. Tiene que ver con el ejercicio pleno de derechos ciudadanos,
especialmente los cinco derechos presentados lneas arriba, generando as
condiciones bsicas para garantizar inclusin y participacin poltica de las personas.

Por su parte, Przeworski (1998), sostiene que si bien la democracia aparece como un
sistema de derechos positivos, no genera automticamente las condiciones requeridas para
el ejercicio de esos derechos y obligaciones, ms aun en los pases de la regin
latinoamericana. La seguridad material, o bienestar econmico bsico, la educacin as
como el acceso a la informacin, son necesarios para ejercer la ciudadana pero no estn
garantizados por la sola existencia de instituciones democrticas. Slo un Estado efectivo y,
de manera complementaria, la participacin de instituciones de la sociedad civil, pueden
generar condiciones para el ejercicio ciudadano. Los medios de comunicacin, situados
entre el Estado y el mbito de la sociedad civil, forman parte de las condiciones clave para la
consolidacin de sistemas democrticos.

Aade Przeworski que una parte de la estructura de las instituciones de representacin tiene
que ver con la existencia de ciudadanos libres para discutir, criticar y demandar en cualquier
circunstancia (1998: 8), para lo cual es muy importante el acceso a informacin de inters
pblico y a visiones plurales sobre la poltica y la economa en las sociedades.

Las (nuevas) democracias en la regin latinoamericana, en crisis por el fracaso del modelo
econmico neoliberal aplicado, enfrentan de manera simultnea mltiples desafos que
derivan de tener que asegurar una ciudadana efectiva bajo condiciones econmicas e
institucionales que en la prctica obstruyen la viabilidad de las instituciones. Sin una
ciudadana efectiva ser imposible construir alguna forma de democracia.

Si bien las constituciones de las nuevas democracias garantizan las libertades de reunin,
asociacin y de expresin, stas no se ejercen en el sentido de construir una sociedad civil
slida, por similares razones por las que no se construye una ciudadana efectiva. Pueden
Estados dbiles, como buena parte de los Estados latinoamericanos, asumir la
responsabilidad absoluta de generar condiciones para la afirmacin y expansin de la
ciudadana? Cul puede ser el nivel de aporte de las instituciones de la sociedad civil, en
especial de los medios de comunicacin los procesos de afirmacin ciudadana y el
fortalecimiento de la propia sociedad civil? En sectores significativos de la poblacin hay
desconfianza en polticos, se critica la ineficacia, hay insatisfaccin con el desempeo de las
instituciones democrticas; los medios de comunicacin cobran mayor legitimidad y muchas
veces han logrado posicionarse en lugares privilegiados en la escala de valoracin de los
ciudadanos respecto al conjunto de instituciones pblicas y privadas.
Las democracias en construccin, como la peruana, carecen de varias de las condiciones
que son necesarias para la estabilidad de las democracias basadas en el sufragio universal:
no existe un sistema de partidos, ni sindicatos inclusivos, ni burguesas con proyectos
hegemnicos, ni fuerzas polticas identificables, ni clase poltica estable, ni estructura de
intereses cristalizada. Habra que agregar que tampoco existen medios de comunicacin
relativamente autnomos, que ofrezcan informacin y opiniones plurales, que mantengan
niveles importantes de independencia del poder poltico y econmico.

Bernard Manin (1998) presenta tres tipos ideales de gobierno representativo en los que la
libertad de opinin pblica tiene un rol central como principio de los tipos de gobierno:
parlamentarismo, democracia de partidos, democracia de audiencia. En estos tres tipos
ideales se mantienen los cuatro principios clave del gobierno representativo, aunque con
diferentes caractersticas:

Parlamentarismo

Eleccin de representantes. Eleccin de notables, implica la confianza de los


conciudadanos. Es mediante la individualidad como los candidatos inspiran
confianza. Destacan las relaciones de proximidad y pertenencia local de grandes
intereses, vnculos e interacciones sociales (1998: 248).

Autonoma parcial de los representantes. Cada representante elegido es libre de


votar de acuerdo con su juicio personal.

La libertad de opinin pblica. La libertad de opinin pblica incrementa la


posibilidad de que se abra una brecha entre la opinin pblica y el parlamento.
Poder expresar dichas opiniones fuera del parlamento. Escisin horizontal entre la
ms alta voluntad y la voluntad ms baja (calles, peticiones y en artculos de prensa).
Libertad de opinin pblica aparece como un riesgo para el orden pblico. Sin
embargo, es importante, en la medida que permite el contacto frecuente entre los
representantes parlamentarios y los electores, contribuyendo a que los
representantes no acten completamente bajo un libre albedro una vez que son
elegidos.

Juicio mediante discusin. Parlamento se constituye en el lugar en el que los


individuos forman su opinin mediante discusiones, se llega al consentimiento de la
mayora a travs del debate argumentativo. Durante la primera mitad del siglo XIX, la
creencia dominante en Inglaterra era que los parlamentarios deban votar segn las
conclusiones a la que hubieran llegado durante el debate parlamentario, no segn las
decisiones tomadas con antelacin fuera del parlamento (1998: 252).
Democracia de partidos

Eleccin de representantes. La ampliacin del electorado imposibilita una relacin


directa, personal de los electores con los representantes. El voto es por aquellos que
forman parte de los partidos, organizaciones burocrticas con redes de militantes, lo
que origina estabilidad electoral (1998: 255). Su funcin inicial fue movilizar a un
electorado cada vez ms masivo, ampliado. Los partidos reflejan la divisin de
clases y pueden representar los intereses de sectores sociales diferenciados, aunque
hay estudios que revelan la brecha entre los dirigentes y las bases sociales. La
dirigencia poltica sera un nuevo tipo de elite.

Autonoma parcial de los representantes. El representante ya no es libre de votar de


acuerdo a su juicio personal. El algunos pases, especialmente en la
socialdemocracia, se construye una estricta disciplina de voto en el parlamento y
control de los diputados por el aparto partidario (1998: 258) El parlamento se
constituye en un espacio en el que confrontan las fuerzas representativas de
intereses sociales en conflicto.

La libertad de opinin pblica. Los partidos estructuran la competencia electoral y las


expresiones de la opinin pblica: manifestaciones, peticiones, campaas de prensa.
Las asociaciones y la prensa estn vinculadas a los partidos. Los ciudadanos bien
informados, los ms interesados en poltica y los lderes de opinin obtienen sus
informaciones de la prensa con opinin poltica, se construye la estabilidad de las
opiniones polticas (1998: 263). La libertad de opinin pblica adopta la forma de
libertad de oposicin.

Juicio mediante discusin. El recinto parlamentario y las sesiones plenarias, dejan de


ser foros de discusiones deliberativas. Las decisiones se toman previamente, en el
mbito de los partidos, esas determinaciones se expresan en las plenarias
parlamentarias. La discusin se desplaza a otros foros, la prensa y otros espacios.
En los partidos se producen debates, se toman entonces las decisiones. Incluso
algunos partidos, socialdemcratas, han institucionalizado formas de consulta e
interaccin con intereses organizados.

Democracia de audiencia

Eleccin de representantes. Antes de la dcada del setenta, los estudios electorales


revelaban la conexin entre las preferencias electorales y las caractersticas sociales,
econmicas y culturales de los ciudadanos electores. Hoy en da los resultados
varan significativamente de unas elecciones a otras permaneciendo invariable el
trasfondo socioeconmico y cultural de los votantes (1998: 267).

La personalizacin de la opcin electoral. La ciudadana parece votar a partir de las


caractersticas percibidas de los candidatos, no tanto a partir de las caractersticas
del programa y del partido. Algunos sostienen una suerte de desviacin del
comportamiento normal del voto en la democracia representativa. Retorno a un
rasgo particular del parlamentarismo, la naturaleza personal de la relacin
representativa.

Las elecciones se centran en la persona del lder, pero los partidos desempean un
rol fundamental. Redes de contactos, capacidad de recoleccin de fondos, trabajo
voluntario, pero al servicio del lder.

Por qu? Manin esgrime las siguientes razones:


(i) Surgen nuevos y potentes canales de comunicacin poltica, la radio y la televisin,
hoy en da Internet. Comunicacin directa con las circunscripciones sin mediacin
del partido. La televisin pone de relieve determinadas caractersticas personales de
los candidatos. Construccin de personajes mediticos. Mas que desviacin,
cambios en el tipo de elites seleccionadas. Una nueva elite de expertos en
comunicacin ha desplazado al activista poltico y al burcrata de partido (1998:
269).

(ii) Nuevas condiciones en las que los elegidos ejercen el poder. Se ha incrementado
el mbito de actividad gubernamental. El gobierno ya no regula simplemente el
marco general de la existencia social; ahora, interviene en toda una serie de reas
(especialmente la esfera econmica), tomando decisiones concretas (1998: 269).
Los votantes conceden mayores mrgenes de discrecionalidad a los gobernantes.

El papel de la opcin electoral en general. El comportamiento electoral vara segn


los trminos de las opciones electorales. Por ejemplo, la votacin no necesariamente
es uniforme, a favor de un partido determinado, cuando se trata de elegir autoridades
nacionales, regionales y locales. Los resultados electorales varan
significativamente, aun en breves lapsos temporales, dependiendo de qu temas
figuren destacadamente en las campaas (1998: 271). Parece haber respuestas
frente a determinadas opciones, ms que expresiones de identidades sociales,
culturales o polticas. Los candidatos no slo se definen, sino que definen a los
adversarios y pueden construir su identidad pblica proyectada a partir de dicha
diferenciacin.

La libertad de opinin pblica. En las democracias de audiencia, los canales de


comunicacin (medios) son o debieran ser neutrales, es decir no partidarios. Sin
embargo, los medios introducen sus propias distorsiones y prejuicios. Supone el
declive de la prensa partidista. Por ejemplo, en el caso Watergate,
independientemente de su orientacin poltica, la mayora de la ciudadana se forj
una opinin ms o menos uniforme sobre lo ocurrido, debido a la presencia de
medios no partidistas. Las opiniones se pueden dividir pero no necesariamente en
funcin de las fracturas electorales. La expresin electoral y no electoral del pueblo
sobre las cuestiones del da puede no coincidir (1998: 280). Las encuestadoras,
medios de expresin no partidistas de la opinin pblica, cumplen un rol crucial en
este sentido. En cierto sentido, encontramos en la democracia de audiencia una
configuracin que se asemeja al parlamentarismo, con la diferencia de que las
encuestas de opinin confieren un carcter bastante especfico a la manifestacin no
electoral del pueblo (1998: 282).
Juicio mediante discusin. Seala Manin que con la notable excepcin del Congreso
de los Estados Unidos, los parlamentos no son foros de discusin pblica
(1998:282). Los partidos y agrupaciones se aglutinan en torno a la figura de un lder,
y vota de manera disciplinada por este. Ahora bien, los representantes de manera
individual pueden reunirse con grupos de inters y redes de ciudadanos, no
disciplinadamente fijadas, puede sin embargo generar intercambios deliberativos. La
representacin, en este tercer tipo planteado, est en otro lugar. Hay volatilidad
electoral, la ciudadana se pronuncia segn los problemas concretos planteados en
cada eleccin. A diferencia de los votantes voltiles de antao, poco informados y
desinteresados con relacin a la poltica, el votante flotante de hoy en da... est bien
informado, interesado en poltica y bastante bien instruido. El rol de los medios es
clave, pues los votantes estn expuestos a informaciones y opiniones encontradas,
no necesariamente en funcin de partidos y programas.

As, la forma de gobierno representativo que ahora est emergiendo se caracteriza,


por lo tanto, por tener un nuevo protagonista en la discusin pblica, el votante
flotante, y un nuevo foro, los medios de comunicacin (1998:283).

Para Manin, el rol de los medios y en particular de la televisin, es cada vez ms sustancial
en el proceso de metamorfosis del gobierno representativo hacia la democracia de
audiencia. El escenario pblico est cada da ms dominado por especialistas en medios,
expertos en opinin pblica y periodistas en los que cuesta ver el reflejo tpico de la
sociedad. En general, los polticos alcanzan el poder gracias a sus capacidades mediticas,
no por ser de extraccin social similar a la de su electorado ni por estar prximos a l.
(1998: 237-238)

La significacin de los medios de comunicacin, en particular de la televisin, es ms


relevante en perodos electorales, de competencia por el poder. Al tener las polticas y
programas un menor peso en las decisiones que toman los electores en comparacin con la
significacin de los candidatos y candidatas, las virtudes y defectos socialmente atribuidos,
la presencia equitativa de los lderes polticos en competencia en la televisin y la radio son
clave para asegurar una competencia con una base de igualdad.

Seala Manin Las campaas electorales indudablemente tienen el efecto de atraer la


atencin de los votantes sobre las caractersticas distintivas de los candidatos que de otro
modo no se hubiesen percibido (1998: 178). Los medios de comunicacin se han convertido
en las ltimas dcadas en una suerte de nuevas plazas pblicas para la democracia.

Adems, los medios de comunicacin deben cumplir un rol de fiscalizacin de la gestin


pblica, a nivel del gobierno central o Estado nacional, y de los gobiernos locales o
gobiernos autnomos. A lo largo de las ltimas dcadas y a partir de los hitos desarrollados
por el periodismo de investigacin, especialmente en los Estados Unidos y ms
recientemente en Amrica Latina, se ha construido una expectativa social cada vez mayor
respecto a la labor fiscalizacin que deben ejercer los medios de comunicacin.

La emergencia y desarrollo explosivo de medios de informacin y comunicacin, varias


dcadas despus de la sociedad de masas, requiere de una nueva elaboracin del concepto
de espacio pblico, de cmo se construyen las relaciones democrticas en las sociedades,
cmo se hace poltica y cmo se configuran las identidades ciudadanas.
En un contexto de crisis de partidos polticos, los medios de comunicacin se han constituido
en espacios privilegiados para la construccin y legitimacin de procesos polticos, para
contribuir de manera significativa a la legitimacin de regmenes democrticos y tambin,
como ha ocurrido en el Per durante buena parte de la dcada del 90, como un instrumento
clave para sostener un rgimen de carcter autoritario sustentado en el poder sobre las
fuerzas armadas y en alianzas con un sector del empresariado.

Con respecto al caso peruano y la relacin entre poltica y medios de comunicacin durante
el gobierno de Fujimori (1992 2000), Lynch (2002) sostiene que los medios se constituyeron
en una especie de canal de doble va, con dos sentidos confrontados respecto al poder.
Fueron un canal de represin de la ciudadana, ejercido desde el poder; pero significaron
tambin un espacio de fiscalizacin y en cierto modo de oposicin, como canal de expresin
ms bien desde abajo hacia arriba, gracias al concurso de medios independientes.

Sostiene Lynch que en el Per de la dcada de 1990, la crisis de partidos destruy no slo
las organizaciones polticas partidarias sino tambin las identidades polticas que haban
sido las principales referencias ciudadanas durante dcadas. Este fenmeno supuso la
decadencia de canales tradicionales de mediacin y construccin de opinin pblica: los
partidos polticos y diversas organizaciones sociales.

En este proceso, destaca el papel de los medios de comunicacin en particular la televisin


por su poder de exhibicin de resultados- asume un rol fundamental como formas /
mecanismos de mediacin entre Estado y sociedad, de alguna manera suplantando o
asumiendo el rol que tradicionalmente tuvieron los partidos polticos. Adems, los medios
representan la libertad de expresin, un valor asociado histricamente a la democracia. La
opinin pblica se forma con un rol protagnico de los medios de comunicacin.

El acceso y -ms all- el control de los medios son valorados de manera significativa por los
actores polticos, debido a las transformaciones del sistema democrtico representativo y el
rol de los medios en la construccin social de lo pblico poltico.

Transformaciones y ampliacin de la esfera pblica poltica

El desarrollo del capitalismo mercantil desde el siglo XIII hasta el siglo XVI trajo como
consecuencia una nueva institucionalidad en las formas del poder poltico. El temprano
capitalismo financiero y mercantil de los Pases Bajos, el establecimiento de nuevas rutas
comerciales, el trfico de mercancas y noticias, la configuracin de la sociedad civil como
campo de relaciones econmicas privatizadas, as como la construccin de una autoridad
pblica, un sistema estatal emergente y sus diversas instituciones basadas en el empleo
legtimo de la violencia, constituyeron las condiciones bsicas para el surgimiento de una
nueva esfera pblica en la Europa moderna (Habermas, 1982; Thompson, 1996).

El nuevo espacio burgus supuso la institucionalizacin de la crtica, busc racionalizar la


dominacin poltica, basndose en la verdad y no en la autoridad de la ley. El impulso
desde la visin de Habermas- vino de abajo hacia arriba.

Para Habermas, la esfera pblica burguesa estuvo compuesta por individuos que se reunan
para debatir entre s sobre la administracin del Estado y la regulacin de la sociedad civil se
ubica entre el dominio de la autoridad pblica y el dominio privado de la sociedad civil:

Una publicidad tal se desarrolla en la medida que el inters pblico de la


esfera privada de la sociedad burguesa deja de ser percibido exclusivamente
por la autoridad, y comienza a ser tomado en consideracin como algo propio
por los mismos sbditos... No slo deja reglamentar, el reglamento mismo se
convierte en un motivo de iniciativa (Habermas 1982: 61)

La esfera pblica burguesa se sustenta en el uso pblico de la razn. Supone la existencia


de individuos privados en discusiones abiertas sobre lo pblico y lo poltico.

El desarrollo de la esfera pblica burguesa fue posible en virtud de:

El surgimiento de la prensa peridica. Diarios y revistas como: Tatler,


Spectator, Rewiew, Defoe y Examiner. en un contexto de menor censura y
control poltico en Inglaterra (fines del siglo XVII)

La emergencia de nuevos espacios de sociabilidad burguesa: Salones,


cafs. En el siglo XVIII se daba cuenta del funcionamiento de unas 3000
casas de caf en Londres.

La prensa se convirti en un instrumento de crtica. La reproduccin de la vida rebas el


mbito de la esfera privada y se constituy en un asunto de inters pblico, personas
privadas se renen en calidad de pblico, es decir destinatarios, consumidores, pero a la vez
crticos de la corona y del parlamento.

Desde la perspectiva de Habermas, la discusin crtica estimulada y reflejada en la prensa,


tuvo un impacto poltico transformador en la forma institucional de los estados. El Parlamento
public actas, se someti al escrutinio pblico.

Sin embargo, la esfera pblica burguesa que brill en el siglo XVIII, habra iniciado un
proceso de extincin en el siglo XIX. Desde la visin de Habermas, seran factores causales
de la decadencia de la esfera pblica burguesa deliberativa, racional:

El Estado asume un carcter cada vez ms intervencionista, bajo el


objetivo de administrar el bienestar de los ciudadanos.

Diversos grupos de inters organizados logran mayor capacidad de


influencia en el espacio poltico.

Disminuye la significacin de los espacios de sociabilidad burguesa,


salones y casas de cafs.

Los medios de comunicacin se transforman en empresas de gran


escala. Surge un nuevo campo de consumo cultural, y se produce una
prdida significativa de lo racional crtico. Los medios se configuran
como potentes mecanismos de influencia de intereses privados.

La vida pblica habra tomado un carcter casi feudal. Se produce una


transformacin de la poltica con lderes que pretenden la aclamacin
plebiscitaria en una sociedad despolitizada, mediatizada.

En ese nuevo contexto, la mayora de la poblacin es excluida del


debate poltico, lo que se busca es slo el asentimiento de la poblacin
desinformada.

En un trabajo posterior, en el que se pone de relieve el desplazamiento epistemolgico


expresado en Teora de la accin comunicativa, Habermas redefine el moderno espacio
pblico poltico como la caja de resonancia para problemas que han de ser elaborados por
el sistema poltico y como una estructura de comunicacin enraizada en el mundo de la vida
(1998: 439)
Son funciones del espacio pblico poltico: percibir, identificar problemas, tematizarlos de
modo convincente e influyente. As tambin, proveerlos de contribuciones, comentarios e
interpretaciones... dramatizarlos de suerte que puedan ser asumidos por el complejo
parlamentario (1998: 439-440)

El nuevo espacio pblico, en el que los modernos medios de comunicacin cumplen un rol
sustancial, son horizontes abiertos, porosos y desplazables hacia el exterior. ... una red de
para la comunicacin de contenidos y tomas de postura... opiniones pblicas agavilladas en
torno a temas especficos (1998: 440)

La opinin pblica emerge desde el mundo de la vida, constituido por un depsito de


interacciones simples, cotidianas, pero con sistemas interconectados de accin y de saber
diferenciados, de reproduccin religin, familia, escuela... y de validez: ciencia, moral y arte.
La esfera pblica vendra a ser el espacio social generado en la accin comunicativa.

La opinin pblica se extiende a cuestiones polticamente relevantes, deja la elaboracin


especializada de ellas al sistema poltico. Es crtica ms que colaborativa del Estado.

Se trata de un espacio abierto a posibles participantes en el dilogo, presentes o con


posibilidad de sumarse. La estructura espacial de encuentros simples y episdicos puede
generalizarse y recibir continuidad en forma abstracta para un pblico ms grande de sujetos
presentes.

En las sociedades modernas, el espacio se desliga del mbito fsico, se extiende a la


presencia virtual -a travs de los medios de comunicacin- de lectores, oyentes, y
espectadores diseminados, se clarifica la abstraccin. Se produce la generalizacin del
contexto, la inclusin y el anonimato. Se renuncia al lenguaje experto y a cdigos especiales.
Hay ms bien una orientacin hacia los legos, y se produce una desdiferenciacin, un
proceso de desconexin de las opiniones comunicadas respecto a obligaciones de accin (a
cargo de los polticos).

Para Habermas, el espacio pblico, la opinin pblica emerge del mundo de la vida, ese
mbito informal, de una razn comunicativa fundada en el lenguaje, distinto al sistema social
tecnoburocrtico. El mundo de la vida es diferente, se opone pero puede ser colonizado por
los sistemas, en los que predominara la razn instrumental de la economa (el mercado) y
de la poltica (el Estado). Los medios de comunicacin formaran parte, en esencia, del
sistema, del mercado, en tanto operan con una lgica instrumental de negocio y no
necesariamente recogen, visibilizan y reproducen la opinin pblica, los procesos
discursivos, los valores y las estticas del mundo de la vida. Sin embargo, desde el mbito
social emerge un poder de resistencia, reelaboracin y transformacin de los medios y su
poder en la construccin de agendas pblicas y polticas. Experiencias en procesos
electorales muestran que algunos candidatos y partidos con gran apoyo meditico no
siempre ganan una eleccin u obtienen altas preferencias en el electorado.

Algunos autores han definido a la conjuncin entre poltica y medios de comunicacin como
un proceso de massmediatizacin de la poltica o videopolitica, proceso en el que los medios
(televisin, radio e Internet) imponen su lgica en la construccin de la realidad poltica
(Rincn: 3). Los medios de comunicacin constituyen una suerte de actores, escenarios y
dispositivos clave en la produccin, circulacin y consumo de discursos polticos. En un
mundo en el que predomina la economa de mercado, los medios intervienen con sus lgicas
en la construccin de sentido poltico, recurriendo a la simplificacin, espectacularizacin y
logrando construir mbitos de interaccin y mutua influencia con los actores y escenarios
polticos tradicionales: Congreso, asambleas partidarias, organizaciones sociales, aunque en
menor grado.
Los medios ya no seran el lugar donde se representa la poltica, sino ms bien el escenario
en el que se construye la poltica. Y en ese sentido, han sido objeto de crtica por parte de
politlogos en la medida que empobrece la discusin y argumentacin poltica, exagera el
poder de los sondeos sociales, del rating, nmeros que no reflejaran necesariamente las
corrientes de opinin ms representativas de las sociedades (Sartori 1998, Rincn 2004).

Desde la perspectiva de Thompson (1998) El desarrollo de los media ha creado formas de


propiedad pblica nuevas, completamente diferentes de la propiedad pblica tradicional
basada en la co-presencia". Los modernos medios de comunicacin han quebrado la
condicin de un lugar comn, con interacciones cara a cara, en la configuracin del espacio
pblico.

Se ha generado nuevas formas de propiedad pblica meditica, quebrndose el hecho de


compartir un espacio fsico limitado capaz de ser el escenario de interacciones dialgicas.

En dilogo con Habermas, Thompson sostiene que con la televisin, se retoma el sentido
literal de visibilidad, ver y or. Visibilidad con relacin a individuos dispersos y en contextos
distintos, a escala global. Se trata de un nuevo espacio pblico des- espacializado y no
dialgico, que ampla las posibilidades de acceso a informacin y espacios de construccin
de opinin pblica a millones de personas en el marco de sociedades complejas, difciles de
representar bajo los mecanismos tradicionales de representacin poltica.

Desde la perspectiva de Ferry (1998) el espacio pblico viene a ser una estructura
meditica, es decir un dispositivo institucional y tecnolgico a travs del cual se presenta a
un pblico amplio y diverso los mltiples aspectos de la vida social.

Lo meditico es aquello que mediatiza la comunicacin de las sociedades consigo mismas y


entre s: un grupo que discute asuntos de inters colectivo, pero no participa necesariamente
en un espacio pblico. Sin embargo, los contenidos del debate y las opiniones difundidas a
pblicos ms amplios y diversos a travs de medios de comunicacin reconfiguran el nuevo
espacio pblico.

Ferry sostiene que en la actualidad el nuevo espacio pblico poltico ha dejado atrs la
crtica racional, que emerge de la burguesa ilustrada, y se ha reubicado en el mbito de las
corrientes de opinin ciudadanas. Ello supone que el funcionamiento democrtico del
espacio pblico poltico ya no est regulado exclusivamente por los principios universales de
la tica y el derecho. Y, por otro lado, implica que el espacio pblico poltico ha dejado de ser
principalmente jurdico.

Los polticos acogen las opiniones difusas de sectores de sociedad civil, en su mayora,
carentes de poder. La prensa y en particular la televisin adquieren centralidad en el nuevo
espacio pblico poltico, ya que de alguna manera los medios de comunicacin pueden
representar mediante resultados de sondeos o referencias mas o menos fundamentadas a
la opinin pblica, un aspecto de la sociedad civil, distinto a la expresin electoral.

Los medios de comunicacin y en particular la televisin se han constituido, en este sentido,


en el centro del nuevo espacio pblico. Se ubican en el centro de la arena poltica en las
sociedades modernas. Y aunque no determinan lo que los ciudadanos han de pensar o
hacer en materia poltica, su poder radica en su capacidad de influir en la agenda pblica.

Segn McCombs (2006) est demostrada la transferencia efectiva de contenidos desde las
agendas mediticas hacia la opinin pblica. El establecimiento de la agenda es un efecto
slido y extendido de la comunicacin de masas, y que se deriva del contenido concreto de
los medios de comunicacin.
Cerca de 400 estudios empricos demuestran el efecto denominado agenda-setting
especialmente en el transcurso de campaas polticas electorales. Gran parte de los
estudios se ha realizado en los en Estados Unidos, pero tambin se han realizado
investigaciones empricas en Espaa y en Asia oriental.

La fijacin de la agenda se produce porque los medios de comunicacin son la principal


fuente de informacin, anlisis y opinin plural con la que cuentan los ciudadanos
especialmente en perodos electorales, y porque el contenido y la accin redundante de los
medios de comunicacin genera prcticamente un traslado de las agendas mediticas al
campo de las preocupaciones pblicas. Sin embargo, los medios no determinan o definen
necesariamente las opiniones o posiciones que los ciudadanos adoptan sobre los temas de
la agenda construida.

La fijacin de la agenda por accin de los medios de comunicacin en el contexto de


sociedades democrticas presupone sistemas polticos abiertos y la apertura de los medios
de comunicacin a la diversidad poltica, religiosa y cultural.

La centralidad de los medios de comunicacin en el moderno espacio pblico poltico ha


generado una especial preocupacin por garantizar la pluralidad e independencia de los
sistemas mediticos como una condicin consustancial de la democracia representativa.
Como seala Sierra (2006: 25) las relaciones de poder y el propio espacio pblico estn hoy
definidos por el acceso a la informacin, los derechos sociales y la actividad ciudadana
dependen cada vez ms de la calidad de los flujos informativos diversificada y plural, del
acceso al espacio comunicacional, de la capacidad, en fin de hacer visible su discurso en la
praxis.

Habermas (1998) sostiene que las opiniones pblicas que se construyen, confrontan y se
visibilizan en el moderno espacio pblico tienen potencial poltico de influencia: sobre el
comportamiento electoral, sobre la formacin de la voluntad de los organismos
parlamentarios, gobiernos y tribunales.

La importancia de generar una mayor apertura a diversas voces y sectores sociales en el


sistema meditico, es ms evidente cuando se constata que en el moderno espacio pblico
hay actores y roles diferenciados:

Organizadores de los debates y fijadores de temas.

Oradores, con intervencin directa en el espacio pblico.

Oyentes, televidentes, lectores, internautas. El pblico, con menores mrgenes de


intervencin protagnica en el debate.

Estos actores operan en una arena (principalmente los medios) y en una galera (el espacio
y entramado de la recepcin).

Pero en la esfera pblica moderna, compleja y de mltiples circuitos y espacios, hay actores
que ocupan un espacio pblico ya constituido: grupos de inters, bien organizados,
constituidos, anclados en sistemas funcionales, se sirven de l y propagandizan sus
intereses, logran adhesiones.
Por ello, en el debate y definicin de polticas pblicas, especialmente de radio y televisin,
si bien ha sido influenciado notablemente por la economa de mercado y ha generado una
reorientacin en las legislaciones especialmente desde mediados de la dcada de 1980, se
trata de preservar la diversidad poltica y socio cultural de los medios de comunicacin.

POLTICAS PBLICAS DE TELEVISIN

Las polticas pblicas y los regmenes polticos

En general, las polticas pblicas pueden ser entendidas como definiciones y acciones
fundamentalmente estatales orientadas a resolver una problemtica y/o promover el
desarrollo de un campo relativo al inters pblico.
Se trata de concepciones, principios y criterios de accin estatal, estrategias y lneas
matrices de intervencin. Las polticas definen espacios de accin, roles e institucionalidad,
no slo para el Estado, tambin para la actuacin de agentes privados y para la ciudadana
en general. Las polticas se expresan en principios orientadores, leyes, normativas y en
arreglos institucionales. (Sojo 2006: 47)
En el debate y construccin de polticas pblicas es necesario identificar y analizar la
correlacin de fuerzas y alianzas entre los principales actores (nacionales y transnacionales)
involucrados en el campo objeto de regulacin, pues es la correlacin la que prcticamente
define los sentidos de la poltica pblica, reglas de juego, institucionalidad, los
procedimientos para su ejecucin (Sojo 2006, Durand 2003).
En sociedades con dbil institucionalidad, las polticas pblicas son definidas por dos elites,
la econmica y la poltica, con preeminencia de la primera (Durand 2003). Es bastante
reducida, en algunos casos inexistente, la intervencin de la ciudadana en el diseo de
polticas pblicas que regulan actividades econmicas significativas.
En el modelo de democracia representativa, los partidos polticos y finalmente los
gobernantes tienen la misin de velar por el inters pblico administrando equilibradamente
los diversos intereses que confrontan en el mundo social y poltico. Sin embargo, la debilidad
estructural de los partidos polticos en el Per y la propia debilidad del Estado frente a
intereses privados muy poderosos terminan por inclinar la balanza en favor de ciertas elites
econmicas.
Medelln (2004) plantea un interesante modelo para el estudio y anlisis comparativo de las
polticas pblicas, desde la caracterizacin del tipo de rgimen poltico en el que se originan,
disean, discuten y finalmente se definen:

La importancia del rgimen poltico radica (..) en que es el ordenamiento que


define las instancias, grados y escalas en que se produce y estructura el
ejercicio de gobierno y con l la estructuracin de las polticas pblicas. El
rgimen establece los distintos niveles de decisin, organizacin y operacin
estatal, al momento en que se especifica la indicacin de jerarquas, los
principios organizacionales y las relaciones de poder que rigen la accin del
aparato estatal (2004: 14)
La centralidad del rgimen poltico en el diseo e implementacin de polticas pblicas, se
sostiene en las siguientes razones:
El rgimen poltico es el ordenamiento que confiere corporeidad e identidad a la
abstraccin Estado, bajo la forma de aparato estatal. El rgimen poltico imprime los
rasgos de estatidad a unas instituciones por encima de otras (2004: 14).
Le confiere organicidad y orden al entramado de relaciones que se estructuran en
torno al Estado y la sociedad. Define, imprime un sentido normativo y contenido
valorativo a las relaciones sociales.
Posibilita que el Estado se consolide y proyecte como constructor de orden interno y
externo. Interno, pues imprime unidad a las instituciones estatales como
representacin del Estado; y externo, porque es el principal factor de cohesin de las
estructuras y principios reguladores que pautean la vida en sociedad.
El rgimen poltico configura el ordenamiento a travs del cual el Estado confiere
poder y autoridad formal a los gobernantes para tomar las decisiones; asigna
competencias para comprometer, asignar y aplicar los recursos pblicos... establece
los controles y fija las modalidades y los mrgenes de participacin decisional y/o
fiscalizadora de los ciudadanos y las comunidades (2004: 14)
Medelln propone una tipologa de regmenes polticos, a partir de la cual es posible estudiar
la dinmica de las polticas pblicas. Los tipos de regmenes polticos son:

Regmenes de obediencias slidas (Tipo I). Casos en los cuales la


territorialidad y la institucionalidad del orden tienen un carcter pleno. El Estado cubre
a toda la nacin, el tejido institucional es slido, conocido, aceptado por los
ciudadanos. Tiene estabilidad, y alta valoracin poltica y econmica. El Estado y el
gobierno tienen gran capacidad para mantener la unidad del poder poltico
institucionalizado y la unidad de accin de sus instituciones. Casos: Estados Unidos,
Francia, Espaa.
Estos pases tienen una alta autonoma gubernativa. En estas sociedades las
estructuras y relaciones de poder poltico y el aparato estatal existen
independientemente de las tensiones y de los conflictos y los intereses individuales o
corporativos de los grupos sociales dominantes y dominados (2004: 25).

Regmenes de obediencias porosas (Tipo II). Se trata de regmenes con


territorialidad total e institucionalizacin del orden insuficiente o incompleta. La
institucionalidad presenta fisuras, no todas las instituciones pblicas son conocidas,
aceptadas, puestas en prctica por las sociedades. Estabilidad estatal e inestabilidad
gubernativa. En este tipo de regmenes el Estado tiene capacidad para mantener la
unidad del poder poltico institucionalizado, pero el gobierno no la tiene para
mantener la unidad de accin de las instituciones (2004:23). Son los casos de
Argentina, Chile.
Se trata de pases de mediana autonoma gubernativa. La porosidad existente en
este tipo de regmenes, hace que las estructuras y relaciones de poder poltico sean
ocasionalmente permeadas por fuerzas polticas o econmicas de grupos de inters
privado, sean estos individuales o corporativos. El margen de maniobra de los
gobiernos est subordinado al cumplimiento de ciertas reglas de juego poltico e
institucional, que las elites imponen al gobernante.
Regmenes de obediencias endebles (Tipo III). La territorialidad es parcial y la
institucionalizacin del orden incompleta o insuficiente. El Estado no cubre a toda la
nacin y sta no llega a todo el territorio, y en donde la institucionalidad presenta
fisuras que hacen que slo unas pocas instituciones sean conocidas, aceptadas y
practicadas por unos pocos miembros de la sociedad.... pases cuya principal
caracterstica es la fragilidad e inestabilidad estatal y gubernativa (2004: 23-24).
Casos: Colombia, Mxico, Bolivia y Per.
Se trata de regmenes con baja autonoma gubernativa. La relacin entre el Estado y
el rgimen poltico se caracteriza por la diseminacin de poderes y micro poderes,
que se desenvuelven en una red de instituciones dispersas que no estn articuladas
a un aparato que no es nico, ni tiene un centro definido y apenas est conectado por
una coordinacin transversal de instituciones y tecnologas estatales, pblicas y
privadas (2004: 25). Son predominantes las coyunturas que atraviesen los
intereses, tensiones y conflictos; de una dinmica de confrontacin entre diversos
actores: estatales, pblicos y privados. El margen de maniobra est dominado por
intereses, tensiones y conflictos.
La autonoma en la estructuracin de las polticas pblicas no se construye de manera ms o
menos armnica o pacfica. Se logra construir sobre la base de un determinado equilibrio de
fuerzas como resultado de conflictos y tensin entre diversos actores. No se trata de un
equilibrio definitivo, sino ms bien transitorio. Las victorias no son definitivas, se trata de
victorias transitorias, cuya estabilidad y afirmacin depende del tipo de rgimen.

Polticas pblicas de televisin

Histricamente, en la radio y la televisin se han configurado tres modelos bsicos (ideales)


de poltica pblica:

El modelo europeo, que defini el campo de la radiodifusin como un servicio pblico,


se orient inicialmente a consolidar a la radio y la televisin como medios de
comunicacin para informar, educar y entretener.

Sectores empresariales vinculados a los medios grficos, y la social democracia europea


sostuvieron el sentido poltico y cultural de la radio y la televisin, como un campo no
sometido a las reglas del libre mercado, durante ms de 40 aos. Se desarroll
entonces la formacin de sistemas pblicos poderosos que en general mantuvieron el
monopolio de la radio y la televisin hasta los aos 80, dcada en la que en un contexto
mundial de avanzada neoliberal, se produjeron cambios orientados a quebrar el
monopolio estatal y abrir el ingreso al capital privado transnacional:

Hasta fines de la dcada del '70, existi en Europa consenso poltico para
establecer un modelo comunicacional basado en Servicios Pblicos de
Radiodifusin que, como se sabe, representaron una ruptura con el modelo
comercial americano y generaron una estructura de radiodifusin que
demostr las posibilidades de una apertura del Estado a la sociedad civil.
(Mastrini y Mestman 1996: 3).

Producto de los cambios operados principalmente en la dcada del 90 en el seno del


Parlamento Europeo y en las legislaciones nacionales, el monopolio de los sistemas
pblicos fue quebrado y el modelo de televisin pblica como sistema exclusivo
prcticamente fue liquidado:
La inflexin del orden jurdico hacia las leyes de mercado lo que se ha dado
en llamar impropiamente la desregulacin- ha jugado un papel central en la
emergencia de esta estructura oligopolstica. Se abri paso con la onda de
choque mundial originada en Estados Unidos en 1984 con el
desmantelamiento del cuasi-monopolio del sistema domstico de
telecomunicaciones. Su difusin fue asincrnica. Reclut sus primeros
adeptos en los regmenes neoliberales como en el caso de Inglaterra,
Argentina, Chile, Mxico o Venezuela, y se instituy como norma universal a
partir de 1998, con el Acuerdo en la Organizacin Mundial del Comercio
(OMC) que generaliza la llamada liberalizacin de las telecomunicaciones
(Mattelard, Armand. Por una nueva ecologa de la comunicacin. En Mastrini,
Guillermo y Martn Becerra, 2006)

La presin y el lobby de las grandes corporaciones mediticas transnacionales y el


cambio en la correlacin de fuerzas polticas al interior de los pases europeos abrieron
paso al capital privado. El proceso ... supuso la generalizacin de la publicidad como
forma de financiacin predominante, la coexistencia de las televisiones privadas con las
de monopolio pblico y las consideraciones de tipo econmico financiero como las
dominantes en las industrias culturales en general (Garca Leiva, Ma. Trinidad 2008: 28)

Sin embargo, a pesar del ingreso del esquema privado, los medios pblicos han
mantenido un peso significativo debido a factores que tienen que ver con la relevancia de
la televisin y la radio pblicas para afirmar la pluralidad poltica, la diversidad cultural y
religiosa, y contribuir con la educacin e identidad cultural (Mastrini y Mestman 1996).

As por ejemplo, en Alemania se mantiene presente en la legislacin el sentido de la


televisin como servicio pblico, con participacin en la regulacin de diversos sectores
sociales (trabajadores organizados, iglesias, educadores) bajo un modelo
descentralizado organizado en funcin de los lander.

En Francia, se trata de afirmar la soberana e identidad culturales, frente a la industria


cultural fundamentalmente norteamericana. En el Reino Unido se valora poltica y
socialmente la independencia y el prestigio de los medios pblicos en cuanto a
informacin periodstica sobre hechos de relevancia mundial, que han mantenido niveles
importantes de distancia frente al propio gobierno en coyunturas difciles como la
agresin norteamericana en Irak, apoyada por la administracin de T. Blair.

El modelo norteamericano, orientado fundamentalmente por principios comerciales ms


que de servicio pblico como en Europa. Sin obviar un sistema de medios pblicos,
aunque de poca significacin, define el campo de la radio y la televisin como un mbito
principalmente de operacin de agentes privados empresariales, con primaca de la
publicidad comercial. Histricamente, la radiodifusin en Estados Unidos ha presentado
una forma de organizacin privada No definida por una poltica cultural y por las
libertades democrticas (Hoffmann-Riem, 1996).

En la segunda mitad de la dcada de 1990, se contabilizaban cerca de 11,000


estaciones de radio, de las cuales alrededor de 1,400 no tenan un carcter comercial. As
mismo, se contaban aproximadamente 1,500 estaciones de televisin de las cuales 350
no tenan un carcter comercial, y cerca de 600 estaciones era de baja potencia
Cabe anotar que en Estados Unidos, si bien prevalece un sistema privado de radio y
televisin, opera un sistema pblico de radioemisoras y de televisin. Radios educativas
auspiciadas por universidades, fundaciones, asociaciones civiles, fueron las
predecesoras de las emisoras pblicas. Se trat de medios privados pero sin fines de
lucro, los mismos que al cabo de algunos aos recibiran subsidios del gobierno.

Cabe anotar sin embargo que es reducido el impacto del sistema pblico norteamericano
-Public Broadcasting Service (PBS). En la dcada del 90 constitua tan slo el 3% de las
emisiones.

El modelo norteamericano ha facilitado la concentracin de medios de comunicacin y la


formacin de oligopolios liderados por grandes corporaciones multimedia que suponen el
control de la produccin y circulacin de informacin en el mbito internacional. Se
construy bajo el consentimiento de que el mercado se regula y este es un mecanismo
superior a la regulacin estatal. El ingreso abierto y la libre competencia constituyen las
bases de esta concepcin (Hoffmann-Riem, 1996: 17)

Cabe destacar en este sentido, los procesos concentracin a escala mundial de las
industrias culturales. Hasta la dcada de 1980, predominaban los grupos monomedia, de
carcter nacionales. A partir de la dcada de 1990 se producen grandes fusiones. ABC
fue adquirida por Capital Cities por una suma de 37,000 millones de dlares, ya en el
nuevo siglo se produce la fusin de AOL y Time Warner por una suma astronmica:
350,000 millones de dlares aproximadamente (Mastrini y Becerra 2006).

El problema de la concentracin como factor de riesgo para la construccin de


democracias plurales, haba sido advertido a partir de la particular evolucin de la prensa
de masas en el siglo XIX:

La defensa de la libertad de prensa haba sido vista como una extensin


lgica de la defensa general de la libertad de discurso. Esto fue posible
mientras la mayora de los propietarios tenan un solo peridico y los costos
de entrada al mercado eran bajos. Con el devenir del siglo XIX, la produccin
de diarios se torn ms sofisticada tecnolgicamente y operacionalmente, con
crecientes costos de entrada a los principales mercados y condujo a los
pequeos ttulos a salir del mercado. En el comienzo del siglo XX se produce
la era de los dueos de cadenas de peridicos y los barones de la prensa,
llevando a los pensadores liberales democrticos a reconocer una creciente
contradiccin entre el rol idealizado de la prensa como un recurso de la
ciudadana, y su base econmica de propiedad privada (Murdock, Graham
1990 Redrawing the map of the communications industries: concentration and
ownwership in the era of privatization en Ferguson, Marjorie (ed), Public
Communication. The new imperatives. Sage, Londres, p. 1-15.) Citado por
Mastrini y Becerra 2006: 37)
El modelo bolchevique, instaurado en la Unin Sovitica y de irradiacin al bloque
socialista hasta fines de la dcada del 80 y comienzos de los 90. Ha supuesto un control
absoluto por parte de los gobiernos -a travs de complejos aparatos estatales- de la
gestin y contenidos de los sistemas de radio y televisin, en el entendido de que el
modelo poltico y econmico necesitaba un correlato meditico capaz de construir un
alineamiento ideolgico cultural en las sociedades bajo la influencia socialista.

El desarrollo de la radio y la televisin implican la explotacin de un bien pblico, el espacio


electromagntico. Se trata de un espacio limitado a un nmero determinado de frecuencias
para radio y televisin. La regulacin se ha centrado en la definicin del campo, como
servicio pblico (operado inicialmente por los Estados, aunque en las ltimas dcadas con
apertura al sector privado empresarial) o servicio privado de inters pblico (operado
principalmente por privados con fines de lucro).
La primera opcin considera a la radio y la televisin como parte de la estructura de sistemas
polticos capaces de garantizar acceso ciudadano a informacin de inters pblico, libertad
de expresin y opinin; pluralidad poltica, religiosa y cultural en el contexto de regmenes
democrticos. De ah el surgimiento de los sistemas pblicos de comunicacin en gran parte
de Europa, con participacin de diversos sectores polticos, sociales, religiosos y culturales,
no sometidos al control poltico de los gobiernos y de grupos de poder econmico.
La definicin del campo de la radio y televisin, sobre la base de principios democrticos
pero tambin a partir del consenso de los principales actores, deriva en tipos de modalidades
del servicio: pblico, privado o educativo, comercial, comunitario. Se regula tambin las
condiciones para acceder a las frecuencias, los plazos de las concesiones, el tipo de
institucionalidad construida para la regulacin, as como las polticas de fomento a la
participacin de minoras tnico culturales y religiosas en el acceso y presencia en medios
de comunicacin.
Estos modelos, principalmente el segundo y mucho menos el primero (en ese orden),
mantienen un nivel de influencia en las polticas y marcos de regulacin en el mundo,
especialmente en Amrica Latina, regin marcada por una gran influencia econmica y
poltica norteamericanas.
Para efectos del proyecto de investigacin en curso, se propone como principales ejes de
anlisis y comparacin los siguientes aspectos centrales de las polticas pblicas de
televisin:

a. Definicin poltico jurdica del campo objeto de legislacin: servicio pblico /


servicio privado de inters pblico.
b. Modalidades de radiodifusin y porcentajes de las frecuencias disponibles
asignados segn cada modalidad: radiodifusin comercial, radiodifusin
pblica, radiodifusin comunitaria.
c. Ente regulador del sector. Naturaleza, atribuciones, funciones, composicin.
Se trata de una agencia controlada directamente por los gobiernos, o es ms
bien un rgano independiente de los gobiernos, conformado a partir de un
acuerdo poltico entre las diversas fuerzas polticas?
d. Sistema de autorizaciones, otorgamiento, renovacin y revocatoria de las
licencias para operar en el sector. Derechos y obligaciones de los operadores,
alcance temporal de las autorizaciones.
e. Lmites a la concentracin, predominio en el mercado de un grupo o
corporacin: porcentaje de autorizaciones en televisin y en radio, porcentaje
de participacin en la inversin publicitaria, porcentaje de participacin en la
audiencia, propiedad cruzada.
f. Niveles de centralizacin y descentralizacin de los sistemas de
comunicacin, atendiendo a las caractersticas de cada pas.
g. Sistema que regula el acceso de los partidos y movimientos polticos a
espacios en los medios especialmente en perodos de competencia electoral.

Las polticas de radiodifusin en Amrica Latina

La mayora de pases de Amrica Latina, adopt desde la dcada de 1920 los principios y
orientaciones del modelo norteamericano en el campo de la radiodifusin, primero en la radio
y aproximadamente tres dcadas ms tarde en la televisin de seal abierta. En la mayora
de pases, la televisin se constituy principalmente como una industria privada con una
dbil presencia de la televisin pblica, y en el marco de este modelo, en los primeros aos
de la televisin, ... las cadenas (norteamericanas) tuvieron un rol protagnico como
proveedores de tecnologa, capital, asistencia y programacin para proyectos locales
(Waisbord, 2000: 78)

Salvo excepciones como en Uruguay, en el caso de la radio, y en Chile, Bolivia y Colombia


en el campo de la televisin, en general los pases de la regin definieron en el sector de
radiodifusin la primaca del negocio en relacin con el modelo de servicio pblico.

Como han sealado Mastrini y Becerra (s/f: 2) Los procesos de concentracin de medios
en Amrica Latina no son nuevos ni desconocidos. El nacimiento de la radio en los aos
veinte estuvo acompaado rpidamente por la adopcin de una lgica comercial que tendi
naturalmente hacia la concentracin en pocas manos de las estaciones y cadenas.

La concentracin en medios debe entenderse como el predominio de una empresa o de un


reducido grupo de compaas de comunicacin en cualquier mercado como consecuencia
de varios procesos posibles: adquisiciones, fusiones, convenios con otras compaas o
incluso la desaparicin de competidores (Sunkel y Geoffroy 2001: 19).
El problema de la concentracin de medios de comunicacin es que, dada la relevancia de la
prensa, la televisin y de la radio en la poltica, puede restringir significativamente espacios
de expresin plural a amplios sectores con escaso poder poltico y econmico. En
sociedades con alta concentracin meditica, la principal barrera para el ejercicio de la
libertad de expresin sera la imposibilidad de acceder a la propiedad y gestin de medios
por parte de amplios sectores sociales, ms que las restricciones de gobiernos autoritarios.

An as, en las dcadas del 60 y principalmente en los aos 70, por impulso de sectores de
sociedad civil y de algunos sectores polticos, se impuls un amplio debate sobre la
necesidad de discutir y definir polticas de comunicacin acorde con los desafos del cambio
y el desarrollo de la regin.

Un sector del movimiento de pases no alineados impuls en la UNESCO la conformacin de


una comisin especial para elaborar un diagnstico sobre las comunicaciones en el mundo,
la concentracin de la produccin y circulacin de bienes simblicos, el rol de los Estados y
la emergencia de sectores de sociedad civil inspirados en prcticas de comunicacin popular
y alternativa. La necesidad de deselitizar el debate y definicin de las polticas pblicas en el
sector fue planteada en el informe Un solo mundo, voces mltiples cuyos nfasis se
centraban en la necesidad de generar condiciones para un mayor contrapeso internacional
en la informacin, y redefinir -articuladamente- las polticas nacionales. Con este fin debera
establecerse una amplia consulta entre los sectores interesados, gracias a unos dispositivos
apropiados que les den a los grupos organizados de las sociedades las mximas
posibilidades de participar en la definicin y aplicacin de tales polticas (MacBride, Sean
2008: 308 En: Gumucio Alfonso y Thomas Tufte, 2008)

Sin embargo, como seala Roncagliolo (2008: 504) La mayora de las discusiones acerca
de las polticas de comunicacin en Amrica Latina refieren al nivel de las normas jurdicas
en las que deben condensarse (disposiciones constitucionales, leyes orgnicas, decretos
supremos) y/o a la composicin y facultades de las instituciones encargadas de aplicarlas.
Pero la sola mencin a la posibilidad de una ley o una institucin reguladoras es motivo
suficiente para aglutinar suficientes intereses privados como para reprimir cualquier iniciativa
de este tipo antes de que pueda nacer.

El modelo dominante en Amrica Latina no ha penetrado, sin embargo, las legislaciones de


todos los pases. Como se ha sealado lneas arriba, hay excepciones. Con relacin a la
televisin, en Chile mediante un decreto de gobierno emitido en octubre de 1958, se
permiti el establecimiento de canales comerciales y educativos, posibilitando la formacin y
fortalecimiento del sistema de televisin universitaria, ni estatal ni privada con fines de lucro.
La televisin surge con ausencia de publicidad partidaria pagada, se estimulan foros poltico
electorales plurales, representativos de diferentes sectores, y se incorpora una franja gratuita
en procesos electorales (Fuenzalida 2002).
Luego de la dictadura (1973-1990) perodo en el cual el gobierno de Pinochet control los
canales a travs de la intervencin en las universidades, en el ao 1990 ingresa la televisin
privada con fines de lucro por primera vez a Chile. El Estado vendi la frecuencia 9 Cultural
Televisin Nacional a Megavisin. Sin embargo, la presencia de la televisin universitaria y el
rol de la TV Nacional pblica han mantenido un contrapeso con relacin al sector privado. A
ello es necesario sumar la regulacin general para garantizar pluralidad poltica en el sector
(como franjas electorales gratuitas para los partidos).
La ley aprobada en 1992 fortalece la TV estatal y la dota de autonoma poltica del gobierno,
su directorio es nombrado a travs de un acuerdo poltico entre el gobierno y las fuerzas
polticas representadas en el senado, con primaca de la informacin poltica, plural y
balanceada. La ley promueve el autofinanciamiento para lograr autonoma del gobierno
(Fuenzalida, 2002). No ocurri lo mismo con la radio. Desde la dcada de 1940, en Chile se
desarrolla la radio bajo un esquema de manejo privado, se otorgan 49 frecuencias y la
publicidad se convirti en el principal medio de sostenimiento de la actividad.
La dcada del 90 signific tambin la apertura del sector televisin a la inversin privada en
Bolivia y Colombia. Hasta hace algunos aos, en este ltimo pas el Estado mantuvo el
control de las seales de TV pero con una importante produccin de contenidos a cargo de
empresas privadas. En general, si bien en Amrica Latina ha tenido influencia el modelo
liberal, el carcter de ciertos regmenes polticos, el predominio o no de los grupos de poder
locales vinculados la industria de la televisin, en contraposicin la mayor o menor
autonoma de las elites polticas con relacin al poder econmico y meditico, han definido
modelos con ciertas particularidades. Y aunque en las polticas referidas a las industrias
culturales resulta ...innegable que fuerzas globales penetran y moldean la estructura
domstica de medios (...) sta es un complejo producto que no es la expresin de flujos
internacionales, sino fundamentalmente el resultado de polticas que tienen a actores locales
como protagonistas principales (Waisbord 2000: 84).
LAS POLTICAS Y LA TELEVISIN EN EL CASO PERUANO

En el Per no se habra configurado exactamente un modelo liberal en el campo de la


televisin y la radio, bajo un esquema de libre competencia, plural y en el contexto de un
marco institucional que favorezca la construccin de relaciones transparentes entre el
Estado y los empresarios operadores. Ms bien se ha construido un patrn de articulacin
caracterizado por la utilizacin que los gobiernos de turno han hecho especialmente de la
televisin como instrumento de visibilidad y legitimacin pblicas, y un comportamiento
esencialmente grangeril, tradicional, desde los grupos empresariales operadores de TV con
relacin al Estado (Acevedo, 2002).

Esta relacin es de carcter estructural en tanto se han desarrollado un conjunto de rasgos


de continuidad, ms que rupturas, desde que se instalan las primeras emisoras de radio y
televisin en el Per en los aos 1925 y 1958 respectivamente.

La primera emisora de radio se instala y empieza a operar en el ao 1925. Se trat de la


OAX, manejada por la Peruvian Broadcasting Company, conformada por una sociedad entre
la empresa Marconi y empresarios locales cercanos al entonces presidente Augusto
Bernardino Legua. Diez aos ms tarde las emisoras de radio empezaran a multiplicarse,
siempre bajo el esquema de propiedad y gestin privada empresarial, incluso con presencia
extranjera (Gargurevich, 1987).

Hacia fines de la dcada del 60 ya se haban consolidado grupos de poder en la radio


peruana manejados por conocidas e influyentes familias propietarias de estaciones en Lima
y provincias: Cavero, Umbert, Delgado Parker. Se consolidan entonces las bases de la
concentracin oligoplica del sector y la conversin -en la prctica- de autorizaciones
(licencias) temporales en una nueva forma de propiedad privada, transferible de generacin
en generacin o negociable con terceros.

La era de la televisin empieza en la segunda mitad de la dcada del 50, durante el segundo
gobierno de Manuel Prado Ugarteche. Mediante un Decreto Supremo del 12 de enero de
1957 se definen las reglas de juego bsicas para el funcionamiento del sector, y mediante un
segundo Decreto Supremo, de abril del mismo ao, se empiezan a materializar un conjunto
de facilidades para el rpido desarrollo de la nueva industria: el gobierno dispone la
exoneracin de derechos de importacin de equipos (Gargurevich 1987).

El Estado se reserv inicialmente dos frecuencias, el canal 7 administrado por el Ministerio


de Educacin, y el 5 para un futuro canal cultural. Las frecuencias restantes fueron
asignadas a los principales grupos de poder de la radio, se trat casi de un paso natural al
nuevo medio. La frecuencia 4 fue concedida a la Compaa Peruana de Radiodifusin,
Radio Amrica (Umbert, Gonzales), con intereses en la industria de la cerveza (Fox, 1988).

El canal 9 fue asignado a la Compaa Producciones Radiales y Televisin S.A. que tuvo a
Radio El Sol como emisora de lder, controlada por los propietarios del diario El Comercio.

El canal 13 fue asignado a Panamaericana Televisin, de la familia Delgado Parker en


sociedad con Isaac Lindley. Un joven Genaro Delgado Parker y sus hermanos Hctor y
Manuel, conseguiran la frecuencia 5, aos ms tarde, mediante el Decreto Supremo No. 65
del 29 de enero de 1963. Entonces, era accionista de Panamericana Isaac Lindley, hermano
del general Nicols Lindley, miembro de la Junta de Gobierno entre 1962 y 1963
(Gargurevich, 1987). Las redes sociales (familia, amistades) aparecen ntidamente como un
mecanismo de influencia poltica en beneficio particular (Durand 2003).

La empresa Radiodifusora Victoria S.A. del poderoso Jos Eduardo Cavero, se hizo de la
frecuencia 2 de televisin. Luego traspasara sus acciones a Manuel Belande Guiis, en
1966, sin que la frecuencia otorgada revierta al Estado para un proceso de licitacin pblica.

Para regular el sector, se conform la denominada Junta Permanente Nacional de


Telecomunicaciones, entidad que cont con una participacin significativa de los
empresarios vinculados a la nueva industria. En la prctica, se instala un modelo en el que el
regulado puede ser tambin, directa o indirectamente, regulador2.

El patrn de articulacin, en el que no ha sido posible la separacin entre lo pblico y el


inters privado, ha excluido de manera sistemtica a la sociedad civil no empresarial y se
expresa en una compleja trama de negociaciones generadas desde ambos sectores, que
incluye una vinculacin directa entre autoridades y empresarios, as como la utilizacin de
mecanismos y espacios intermedios de negociacin y presin.

2
Esta ha sido una caracterstica de la relacin entre el Estado y los operadores principales de la radio
y la televisin en el Per. (Entrevista con Jos Perla Anaya, abogado especialista en derecho de las
telecomunicaciones. Lima, 10 de septiembre del 2009).
El complejo entramado de relaciones con carcter oligrquico, desarrollado de diferentes
formas y con diversos grados de intensidad a lo largo varias dcadas de funcionamiento de
la radio y televisin, tuvo un perodo de quiebre causado por las medidas reformistas del
gobierno de Velasco (1968-1975), orientadas a abrir espacios de participacin a sectores de
la sociedad civil en el campo de los medios de comunicacin, reformas que en perspectiva
no produjeron transformaciones significativas en el patrn histrico de relacin. El gobierno
militar dispuso la participacin y el control estatal en el manejo de los canales, para lo cual
expropi el 51% del capital de las empresas.

Para abastecer de contenidos a los canales cre Telecentro, una productora de propiedad
mixta en la que paradjicamente Panamericana Televisin tena la mayora de acciones.
Como en el caso de la prensa, no transfiri la propiedad (o porciones de sta) a
organizaciones de la sociedad civil. Adems, finalmente utiliz los medios para afirmar su
legitimidad, persiguiendo y mandando al exilio incluso a periodistas crticos al rgimen. As,
la reforma fue rpidamente desactivada y revertida.

Iniciado el segundo gobierno de Fernando Belande en 1980, en virtud a facultades


delegadas al Ejecutivo, el Estado devolvi los medios confiscados y concedi una serie de
beneficios y exoneraciones tributarias a los propietarios, as como el aval para solicitar
prstamos a la banca internacional. Adems, desde la fallida experiencia velasquista y ante
cualquier atisbo de debate pblico sobre la necesidad de reformar el sistema, los
propietarios resucitan el fantasma de la estatizacin en defensa de la libertad de
expresin.

Desde los gobiernos se habra construido una legislacin en materia de radio y televisin
que beneficia significativamente al inters privado por sobre el inters pblico, al menos en
dos sentidos:

(i) El acceso de sectores de sociedad civil no empresarial a la propiedad y gestin de


canales de TV y emisoras de radio es imposible debido a barreras econmicas y de
influencia poltica3.

(ii) La ciudadana tiene escaso nivel de participacin en la vigilancia respecto al


desempeo de las estaciones de radio y televisin, y respecto al rol del Ministerio de
Transportes y Comunicaciones (MTC) como ente regulador. Los cdigos de tica
aparecen como un mecanismo limitado de autorregulacin de los medios.

Destacan como instrumentos de presin y negociacin desde el Estado: Autorizacin para


operar en seal abierta y en el mbito nacional mediante repetidoras, facultad que se
encuentra en el Ejecutivo, a travs del MTC, y que en la prctica es ejercida con gran
discrecionalidad por los gobernantes de turno4. Tambin los beneficios o presiones
vinculadas a las obligaciones tributarias, de las empresas o personas titulares de las

3
Las decisiones que se toman al interior del MTC con relacin a las frecuencias de radio y TV tienen
un carcter bastante discrecional, no responden a una poltica de desarrollo del sector con
participacin plural de organizaciones de sociedad civil, empresarial y no empresarial. Por ejemplo, a
pesar que la ley vigente reconoce la modalidad de radiodifusin comunitaria y prev reserva de
autorizaciones para tal fin, hasta comienzos del ao 2009 no se haba otorgado una frecuencia de
este tipo, en televisin o en radio. Adems, en los criterios de evaluacin de solicitudes de
autorizaciones tiene mayor peso la propuesta econmica (55%) por sobre el eje tcnico
comunicativo (45%).

4
Entrevista con Jos Tvara Martn, ex Viceministro de Comunicaciones. (Lima, 16 de septiembre del
2009)
licencias, o de empresas vinculadas a estos; intervencin en procesos judiciales y avales de
crditos ante la banca internacional. Igualmente, la inversin publicitaria del Estado, el mayor
anunciante en los tres ltimos aos de la dcada del 90, es un instrumento de negociacin
de los gobiernos (Acevedo 2002).

El poder de la televisin no sera principalmente econmico, guardando las diferencias de


escala, al igual que en otros pases como Estados Unidos e Italia, con R. Murdoch y S.
Berlusconi respectivamente. El poder de la televisin radica en gran parte en los niveles de
influencia que puede ejercer en la configuracin de sentidos sobre la poltica, en la
legitimacin o cuestionamiento de regmenes, lderes y estilos de gobierno. En un sentido
ms amplio, los empresarios de la televisin podran ser definidos como grupos de inters de
carcter intermedio cuyos capitales combinan recursos econmicos y tecnolgicos, y en
ciertas coyunturas un importante nivel de incidencia pblico poltica.

Los propietarios, principalmente de manera bilateral y en ocasiones a travs de los gremios


como la Sociedad Nacional de Radio y Televisin o el Comit de Radio, mantienen
relaciones cercanas a los gobiernos, difcilmente realizan una oposicin abierta salvo que
sus intereses o los de otros grupos de poder econmico estn en riesgo porque se recortan
las exoneraciones o incentivos, se proponen iniciativas democrticas de regulacin, o porque
se hurga respecto a las ramificaciones de la corrupcin en los medios5.

Cabe anotar que en el caso de la radio, el modelo ha generado concentracin principalmente


en el campo de la captacin publicitaria y de las audiencias, ms que en la propiedad de las
estaciones de radio.

El desarrollo de la radio local y regional, aunque econmicamente poco significativo con


relacin a la facturacin de los dos grupos principales de la radio peruana: RPP, con seis
emisoras de alcance nacional, y Corporacin Radial con siete radios 6, ha abierto mayores
mrgenes de expresin poltica plural y crtica con relacin a los gobiernos de turno,
especialmente durante la dcada de 1990. Sin embargo, la dispersin y fragmentacin de las
emisoras no ha hecho posible an la conformacin de plataformas de radios provincianas
con altos niveles importantes de influencia pblica nacional.

5
Incluso la variable relacin con el gobierno es incorporada en los estimados y flujos econmicos
proyectados por las empresas de televisin anualmente. Entrevista con Eduardo Bruce, ex gerente de
Panamericana Televisin (Lima, 21 de septiembre del 2009).

6
Ambos grupos concentran ms del 80% de la publicidad que se invierte en el medio radial
anualmente.
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