MINISTERIO DE PLANIFICACIN NACIONAL Y

POLITICA ECONMICA, PROGRAMA DE NACIONES

UNIDAS PARA EL DESARROLLO

Marco conceptual,
metodolgico y
operativo de la
planificacin regional
GUA METODOLGICA PARA EL DISEO DE LA ESTRATEGIA
DE ABORDAJE REGIONAL EN PLANIFICACIN DEL
DESARROLLO

Hernn Gonzlez Meja, Olga Marta Snchez Oviedo y

Yajaira Valezca Araz Martnez
Noviembre del 2011
Tabla de contenido
SIGLAS Y ACRNIMOS ................................................................................................................................... 7
RESUMEN EJECUTIVO .................................................................................................................................. 10
Justificacin ............................................................................................................................................. 10
El contexto de realidad de los territorios................................................................................................ 10
La propuesta conceptual......................................................................................................................... 11
La propuesta metodolgica: ................................................................................................................... 14
La propuesta operativa ........................................................................................................................... 15
Sntesis final ............................................................................................................................................ 18
I. INTRODUCCION. EL PUNTO DE PARTIDA ............................................................................................ 19
II. CAPITULO I: UNA MIRADA AL DESARROLLO DESDE LAS REGIONES ................................................... 24
a. INTRODUCCION ........................................................................................................................... 24
b. LAS CONDICIONES ECONMICAS ................................................................................................ 26
c. LAS CONDICIONES SOCIALES ....................................................................................................... 26
d. LAS CONDICIONES AMBIENTALES ............................................................................................... 35
e. LAS CONDICIONES INSTITUCIONALES ......................................................................................... 36
III. CAPITULO II: EL DESARROLLO REGIONAL A PARTIR DEL APORTE DE LOS CONCEPTOS DE
DESARROLLO HUMANO Y DE DESARROLLO TERRITORIAL ......................................................................... 40
a. INTRODUCCIN: DESARROLLO HUMANO Y DESARROLLO TERRITORIAL ANTE LOS RETOS DEL
DESARROLLO REGIONAL ......................................................................................................................... 40
b. EL CONCEPTO DE DESARROLLO HUMANO: EL DESARROLLO POR Y PARA LA GENTE ................. 40
i. El desarrollo humano: un propsito tico, conceptual y metodolgico ..................................... 40
ii. Elementos contenidos en el concepto de desarrollo humano.................................................... 41
c. EL CONCEPTO DE DESARROLLO TERRITORIAL, RECURSO PARA ENRIQUECER LA COMPRENSIN DE
LA DINMICA REGIONAL. ........................................................................................................................ 47
d. LA PROPUESTA METODOLOGICA PARA EL DESARROLLO REGIONAL CON ENFOQUE DE
DESARROLLO TERRITORIAL ..................................................................................................................... 53
i. Las dimensiones del desarrollo territorial ................................................................................... 53
ii. La especificidad y dinmica de los territorios ............................................................................. 58
iii. Condiciones dinmicas de los territorios: los actores ............................................................. 62
iv. Elementos que coadyuvan el desarrollo regional con enfoque territorial ............................. 66
VI. CAPITULO III. LECCIONES APRENDIDAS PARA EL DESARROLLO REGIONAL CON ENFOQUE
TERRITORIAL ................................................................................................................................................ 72
a. INTRODUCCION ........................................................................................................................... 72
b. ALGUNAS EXPERIENCIAS DEL DESARROLLO TERRITORIAL: VALORACIONES PARA NUESTRAS
PROPIAS ALTERNATIVAS ......................................................................................................................... 72

2
 c. LOS PROCESOS DE PLANIFICACIN EN COSTA RICA: REFERENTES PARA IMPULSAR EL
DESARROLLO REGIONAL CON ENFOQUE TERRITORIAL .......................................................................... 78
i. El marco legal e institucional de la planificacin nacional y regional ......................................... 79
ii. El Subsistema de Planificacin Regional...................................................................................... 82
iii. Condiciones de la gestin de la planificacin del desarrollo regional .................................... 86
iv. La necesidad de una coordinacin interinstitucional para la planificacin regional .............. 87
d. Fortalezas, Oportunidades, Debilidades y Amenazas del Sistema del Planificacin del Desarrollo
Regional: balance de situacin y aprendizaje. ........................................................................................ 89
VII. CAPITULO IV: GUA METODOLGICA PARA EL DISEO DE LA ESTRATEGIA PARA LA
PLANIFICACIN DEL DESARROLLO REGIONAL CON ENFOQUE TERRITORIAL ............................................. 92
a. INTRODUCCIN ........................................................................................................................... 92
b. VISIN DE ESTADO PARA LA PLANIFICACIN DEL DESARROLLO REGIONAL CON ENFOQUE
TERRITORIAL............................................................................................................................................ 92
i. Objetivos ..................................................................................................................................... 94
ii. Organizacin ................................................................................................................................ 96
iii. Instrumentos ........................................................................................................................... 97
c. La visin estratgica del desarrollo regional con enfoque territorial ........................................... 100
d. Fases del proceso de planificacin del desarrollo territorial .................................................... 105
i. Preparatoria .............................................................................................................................. 106
ii. Diagnstico estratgico ............................................................................................................. 107
iii. Visin de futuro ......................................................................................................................... 109
iv. Estrategia prospectiva ............................................................................................................... 110
e. Seguimiento y evaluacin del los planes estratgicos territoriales .......................................... 111
f. Innovaciones institucionales necesarias para el desarrollo regional con enfoque territorial ...... 112
i. Planificacin participativa, incluyente y negociada .................................................................. 112
ii. Presupuestos pblicos de base territorial ................................................................................. 113
iii. Alianzas pblico-privadas .......................................................................................................... 114
iv. Alianzas pblicas-pblicas ........................................................................................................ 114
v. Constitucin de instancias formales de dilogo y negociacin ................................................ 114
vi. Rescate y fortalecimiento del conocimiento y de la capacidad territorial ............................... 114
vii. Instancias organizativas para la planificacin del desarrollo territorial-regional ..................... 115
VIII. CAPITULO IV: MARCO OPERATIVO PARA LA PLANIFICACIN DEL DESARROLLO REGIONAL CON
ENFOQUE TERRITORIAL ............................................................................................................................. 118
a. La delimitacin de los territorios............................................................................................... 118
b. El anlisis del capital territorial y la propuesta del territorio .................................................... 119
c. El anlisis de los actores estratgicos del los territorios ............................................................... 125

3
 d. La construccin de las agendas para el desarrollo territorial ................................................... 127
e. Principales herramientas para la planificacin territorial ......................................................... 130
i. Herramienta FODA (Fortalezas, Oportunidades, Debilidades y Amenazas) ............................. 130
ii. Herramienta del Marco Lgico .................................................................................................. 133
iii. Herramienta de Planeacin por Escenarios .......................................................................... 136
iv. TAREA- ELITE.......................................................................................................................... 138
v. IGO, Importancia y Gobernabilidad....................................................................................... 139
BIBLIOGRAFA ............................................................................................................................................ 141

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ndice de Cuadros y Recuadros
Cuadro 1. Indicadores de desarrollo humano y desigualdad en Costa Rica. Ao 2010 .............................. 21
Cuadro 2. Objetivos del proyecto Marco conceptual, metodolgico y operativo para la estrategia de
abordaje de la Planificacin del Desarrollo Regional. Ao 2011 ................................................................. 23
Cuadro 3: Clasificacin de cantones por niveles de desarrollo humano .................................................... 24
Cuadro 4. Brechas regionales en Costa Rica. Cifras 2010 ........................................................................... 27
Cuadro 5. ndice de Desarrollo Humano Cantonal IDHc 2011 Regin Central............................................ 28
Cuadro 6. INDICE DE DESARROLLO HUMANO CANTONAL IDHC 2009. REGION BRUNCA .......................... 29
Cuadro 7. INDICE DE DESARROLLO HUMANO CANTONAL IDHC 2009. REGION CHOROTEGA ................... 30
Cuadro 8. INDICE DE DESARROLLO HUMANO CANTONAL IDHC 2011.REGIN HUETAR ATLNTICA ........ 31
Cuadro 9. INDICE DE DESARROLLO HUMANO CANTONAL IDHC 2011. REGION HUETAR NORTE .............. 32
Cuadro 10. INDICE DE DESARROLLO HUMANO CANTONAL IDHC 2011. REGION PACIFICO CENTRAL ....... 32
Cuadro 11. Datos estadsticos de referencia, por regiones de planificacin ............................................. 33
Cuadro 12. ELEMENTOS CONTENIDOS EN EL CONCEPTO DE DESARROLLO HUMANO. CRITERIOS PARA SU
OPERACIONALIZACIN ................................................................................................................................ 42
Cuadro 13. Dimensiones del desarrollo territorial ...................................................................................... 53
Cuadro 14. TIPOLOGIA DE TERRITORIOS. REFERENTE OPERATIVO: LA SOCIEDAD COSTARRICENSE.......... 59
Cuadro 15. El rol de los actores ................................................................................................................... 63
Cuadro 16. Experiencias de planificacin del desarrollo regional en Amrica Latina: Chile y Colombia.... 72
Cuadro 17. Experiencias de planificacin del desarrollo regional en Amrica Latina: Brasil, Mxico y
Guatemala ................................................................................................................................................... 75
Cuadro 18. Marco legal e institucional de la planificacin nacional y regional .......................................... 79
Cuadro 19. Objetivos del Sistema de Planificacin Regional ...................................................................... 85
Cuadro 20. SITUACIN ACTUAL DEL SISTEMA DE PLANIFICACIN REGIONAL DE COSTA RICA.................. 89
Cuadro 21. Estructura para la poltica de Estado en materia de Planificacin del Desarrollo Regional con
enfoque territorial ....................................................................................................................................... 94
Cuadro 22. Estructura de la poltica de Estado para el desarrollo territorial.............................................. 95
Cuadro 23. Instrumentos para la promocin del desarrollo regional con enfoque territorial ................... 98

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ndice de Figuras
Figura 1 Costa Rica: Evolucin del Producto Interno Bruto, medido por la tasa de variacin anual. Aos
2002-2011 (Tasas de variacin) .................................................................................................................. 20
Figura 2 Costa Rica: diferencia relativa de la poblacin segn regin 2002-2008 (ao base 2001) ........... 33
Figura 3. Costa Rica: Distribucin porcentual de la poblacin por grupos de edad segn regiones de
planificacin 2001 y 2008 ............................................................................................................................ 34
Figura 4. Costa Rica: aos promedio de escolaridad de la poblacin, segn regiones de planificacin
2001, 2004 y 2008 ....................................................................................................................................... 34
Figura 5. Costa Rica: distribucin relativa del dficit de vivienda, segn regiones de planificacin 2001 y
2008 ............................................................................................................................................................. 35
Figura 6: elementos contenidos en el concepto de desarrollo humano..................................................... 42
Figura 7 Relacin dinmica y constante interrelacin entre las partes del desarrollo territorial............... 49
Figura 8: Dimensiones del desarrollo territorial ......................................................................................... 51
Figura 9. Dimensiones del desarrollo territorial.......................................................................................... 53
Figura 10. Esquema de anlisis para la formulacin de la visin estratgica del territorio ...................... 103
Figura 11. Fases del proceso de planificacin estratgica del desarrollo territorial ................................ 106
Figura 12. Innovaciones institucionales para el desarrollo territorial....................................................... 113
Figura 13.Direccin de Planificacin del Desarrollo Regional-Territorial ................................................. 117
Figura 14. Organizacin Grupo de Gestin del Desarrollo Territorial ....................................................... 117
Figura 15. Delimitacin de territorios ....................................................................................................... 119
Figura 16. Identificacin de componentes para el anlisis del capital territorial ..................................... 121
Figura 17. Identificacin de componentes para el anlisis del capital territorial ..................................... 122
Figura 18. Valoracin del pasado, presente y futuro del territorio ......................................................... 123
Figura 19. Matriz Alineacin, Inters e Influencia para la caracterizacin de los actores sociales en los
territorios. ................................................................................................................................................. 127
Figura 20. Construccin de las agendas para el desarrollo territorial- regional ....................................... 128
Figura 21. Anlisis FODA............................................................................................................................ 131
Figura 22. Matriz del Marco Lgico ........................................................................................................... 135
Figura 23. Clasificacin de las acciones por Importancia y Gobernabilidad ............................................. 140

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SIGLAS Y ACRNIMOS

ABRE reas Bajo Regmenes Especiales

ADB Asian Development Bank
AECID Agencia Espaola de Cooperacin Internacional para el Desarrollo
AGAIPA Asociacin de Ganaderos Independientes del Pacfico Central
ASADAS Asociaciones Administradoras de Acueductos Rurales
Aus Aid Australian Agency for International Development (Agencia australiana para el desarrollo
internacional)
AyA Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados
BID Banco Interamericano de Desarrollo
BM Banco Mundial
BNCR Banco Nacional de Costa Rica
CAPROBA Federacin de Municipalidades de Cantones Productores de Banano de Costa Rica
CCA Cuadros Comunitarios de Apoyo
CCCI Consejos Cantonales de Coordinacin Institucional
CCR Comisin de Coordinacin Regional
CCSS Caja Costarricense de Seguro Social
CEARE Comisin de Eficiencia Administrativa y Reforma del Estado
CEN CINAI Centro de Educacin Nacional y Centro Infantil de Nutricin Integral
CENDEISS Centros de Desarrollo Estratgico e Informacin en Salud y Seguridad Social
CEPAL Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe
CEPROMAS Centro de Procesamiento de Productos Agropecuarios
CGR Contralora General de la Repblica
CIDA Canadian International Development Agency (Agencia Canadiense para el Desarrollo
Internacional)
CNE Comisin Nacional de Emergencia
COMCURE Comisin para el ordenamiento y manejo de la Cuenca Alta del Rio Reventazn
CONARE Consejo Nacional de Rectores
CORE Consejo Regional (Chile)
CUB Comit nico de Barrio
DPN Departamento Nacional de Planeacin. (Colombia)
EBAIS Equipos Bsicos de Atencin en Salud
ECADERT Estrategia Centroamericana de Desarrollo Rural Territorial
EXPIDER Experiencia Piloto de Desarrollo Rural en Amrica Latina
FAO Organizacin de las Naciones Unidas para la Alimentacin y la Agricultura
FEDER Fondo Europeo de Desarrollo Regional
FEOGA Fondo Europeo de Orientacin y de Garanta Agrcola
FIDA Fondo Internacional de Desarrollo Agrario
FMI Fondo Monetario Internacional
FNDR Fondo Nacional de Desarrollo Regional (Chile)
FODA Fortalezas, Oportunidades, Desafos, Amenazas
FODESAF Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares
FOMUDE Proyecto de Fortalecimiento Municipal y Descentralizacin
FONABE Fondo Nacional de Becas
GAT Gabinetes de Apoyo Tcnico
GTZ Deutsche Gessellschaft fr Technische Zusammenartbeit (Empresa alemana de
cooperacin internacional para el desarrollo sostenible)

7
ICE Instituto Costarricense de Electricidad
ICT Instituto Costarricense de Turismo
IDG ndice de Desarrollo relativo al Gnero
IDH ndice de Desarrollo Humano
IDP ndice de Potenciacin de Gnero
IFAM Instituto de Fomento y Asesora Municipal
IICA Instituto Interamericano de Cooperacin para la Agricultura
INA Instituto Nacional de Aprendizaje
INCOFER Instituto Costarricense de Ferrocarriles
INEC Instituto Nacional de Estadsticas y Censos
INVU Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo
ITCR Instituto Tecnolgico de Costa Rica
JAPDEVA Junta Administradora de Puertos y Desarrollo de la Vertiente Atlntica
LOOT Ley Orgnica de Ordenamiento Territorial (Colombia)
MAG Ministerio de Agricultura y Ganadera
MCJ Ministerio de Cultura y Juventud
MEIC Ministerio de Economa, Industria y Comercio
MEP Ministerio de Educacin Pblica
MIDEPLAN Ministerio de Planificacin Nacional y Poltica Econmica
MINAET Ministerio de Ambiente, Energa y Telecomunicaciones
MIPYMES Micro, pequea y Mediana Empresas
MML Metodologa del Marco Lgico
MOPT Ministerio de Obras Pblicas y Transportes
MTSS Ministerio de Trabajo y Seguridad Social
NUT Nomenclaturas de Unidades Territoriales
ODM Objetivos de Desarrollo del Milenio
OFIPLAN Oficina de Planificacin Nacional
ONU-Hbitat Programa de Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos
OPS Organizacin Panamericana de la Salud
PDR Planes de Desarrollo Regional
PENOT Proyecto Estratgico Nacional de Ordenamiento Territorial (Colombia)
PET Planes Estratgicos Territoriales
PIB Producto Interno Bruto
PND Plan Nacional de Desarrollo
PNUD Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo
POT Planes de Ordenamiento Territorial
PPA Paridad del Poder Adquisitivo
PPP Plan Puebla Panam
PROCOMER Promotora del Comercio Exterior de Costa Rica
PRUGAM Programa de Regionalizacin Urbana de la Gran rea Metropolitana
PSA Pago de Servicios Ambientales
PYMES Pequea y Mediana Empresas
SERPLAC Secretaras Regionales de Planificacin y Coordinacin (Chile)
SINIT Sistema Nacional de Informacin para la Planificacin Estratgica Territorial
SINPET Sistema Nacional de Planificacin Estratgica Territorial (Guatemala)
SNP Sistema Nacional de Planificacin
SUBDERE Subsecretara de Desarrollo Regional y Administracin (Chile)
SEGEPLAN Secretaria General de Planificacin y Programacin de la Presidencia (Guatemala)
TAR Tcnicas de Anlisis Regional

8
TAREA Tcnicas de Anlisis Regional, Entrenamiento y Aplicacin
UNESCO Organizacin de Naciones Unidas para la Educacin, la Ciencia y la Cultura

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RESUMEN EJECUTIVO
Justificacin
El Ministerio de Planificacin y Poltica Econmica (MIDEPLAN), en el contexto del
fortalecimiento del Sistema Nacional de Planificacin (SNP) trabaja en la formulacin de una
propuesta conceptual, metodolgica y operativa con mirada de largo plazo, que oriente los
procesos de planificacin del desarrollo regional con enfoque territorial, como un componente
significativo de dicho sistema.
La gestin regional del desarrollo humano con enfoque territorial es vital porque permite la
intermediacin poltica entre el proyecto nacional y las demandas especficas de la ciudadana
afincada al nivel subnacional. Es decir, cumple una funcin de integrar a la sociedad y a la vez
reconocerla como un abigarrado mosaico de diversidad.
El presente proyecto ha sido especficamente formulado para:
Contribuir al proceso de conformacin y operacionalizacin del Subsistema de
Planificacin Regional de MIDEPLAN, a fin de fortalecer los procesos de
planificacin y desarrollo liderados por ste en las regiones desde un enfoque de
participacin y concertacin. . (MIDEPLAN - PNUD, 2011)

El contexto de realidad de los territorios

Como punto de partida de la propuesta conceptual, metodolgica y operativa de la
planificacin del desarrollo regional con enfoque territorial, se perfila, a modo de lnea base, la
situacin del desarrollo regional en Costa Rica a partir de cuatro ejes relevantes para cualquier
propuesta de transformacin: las condiciones econmicas, sociales, ambientales e
institucionales, y sus entrelazamientos.
Costa Rica, cada vez ms comparte con el resto de Amrica Latina, el desaprovechamiento de su
potencial y riqueza, lo que genera inequidad, incertidumbre y tensin social.
Los territorios y regiones, en la medida en que se alejan del centro neurlgico del poder
econmico y poltico de la sociedad costarricense, pese a su riqueza humana, cultural y natural,
presentan un conjunto de dificultades o entrabamientos para su desarrollo: a) limitaciones en
su estructura socioeconmica y falta de condiciones para articular sus actividades productivas y
de servicios a mercados nacionales e internacionales, b) las polticas productivas y las
inversiones han tendido a imponer un perfil de especializacin territorial que genera
vulnerabilidad desde la perspectiva econmica y la sostenibilidad ambiental, c) mercados
laborales rgidos, d) crisis de la economa familiar campesina y de sus formas de representacin
organizativa y e) actividades econmicas de alta inversin ubicadas en los territorios que no
generan encadenamientos con el tejido empresarial local.
En trminos de condiciones sociales de desarrollo hay importantes brechas nacionales. Estas
asimetras que se expresan de manera cotidiana en la posibilidad de una vida larga, sana y
segura, las oportunidades de acceso al conocimiento y a una actividad econmica que provea
ingresos dignos y estables, todo ello en un contexto de libertad y participacin. La informacin
existente, a nivel regional y cantonal, lo corrobora: la pobreza aumenta en las regiones

10
perifricas, igual ocurre con el desempleo, las desigualdades internas, los ndices de educacin y
salud son menores en estos territorios.
Los datos de la Regin Central sirven de ejemplo para mostrar estas desigualdades: en
aproximadamente el 16% del territorio se concentran el 55% de las unidades poltico-
administrativas subterritoriales (cantones), casi el 54% de la poblacin, una densidad
poblacional diez veces mayor que el promedio existente en las otras regiones, hay
relativamente menos pobreza y pobreza extrema y menos hogares que en el resto del pas se
encuentran en la precariedad de no poder atender sus necesidades bsicas. El desempeo
econmico es igualmente dispar: por ejemplo, el monto de las exportaciones nacionales que se
genera en la Regin Central es dos veces y media mayor al del conjunto de las exportaciones del
resto del pas. La distancia de los indicadores de Regin Central con las otras 5 regiones de
planificacin es evidente y constatable, pero tambin a su interior se reproducen las
desigualdades entre los espacios metropolitanos y el resto de los territorios que conforman esta
regin. Igualmente en la Gran rea Metropolitana se encuentran significativas disparidades en
el desarrollo cantonal y distrital, como se ha evidenciado en los estudios sobre el ndice de
Desarrollo Humano Cantonal.
La riqueza natural de Costa Rica, tanto en la plataforma continental como marina es
ampliamente reconocida, nacional e internacionalmente. Esto ha permitido posicionar
externamente a Costa Rica como un pas de vocacin ambiental, pese a las contradicciones
internas que en materia de poltica y gestin de los recursos naturales se evidencian. La
conflictividad ambiental en los ltimos aos ha motivado importantes movilizaciones sociales.
Ellas han tenido como causa desacuerdos en torno al uso y manejo de diversos recursos
naturales: el agua, la gestin de la franja marino-costera, la minera, el ordenamiento territorial
y el desarrollo urbanstico, la contradiccin entre las metas ambientalistas y el uso de
combustibles fsiles, el impacto de la agricultura de alto contenido en insumos qumicos, por
ejemplo. Esta situacin compromete la imagen y las aspiraciones de un pas con manejo
sostenible de su riqueza ambiental.
En materia institucional se constata la debilidad poltica y de gestin de los gobiernos locales, la
poca claridad y prctica de relaciones de complementariedad y coordinacin entre los
diferentes niveles de la gestin pblica. Los Consejos Cantonales de Coordinacin Institucional
(CCCI) abren esperanza sobre los procesos de coordinacin interinstitucional en la base poltico-
administrativa de la gestin pblica.
La divisin poltica administrativa vigente y la conformacin de las regiones de planificacin
tienen escasa o ninguna relacin con la dinmica actual de los territorios.

La propuesta conceptual
Las consideraciones de realidad anteriormente reseados sirven de referente para la propuesta
conceptual metodolgica y operativa.
La propuesta en mencin se estructura desde un punto de partida central: la nocin de
desarrollo humano.

11
El desarrollo humano concebido como un propsito tico, conceptual y metodolgico
susceptible de ser operativizado a travs de una propuesta de planificacin del desarrollo
regional con enfoque territorial.
El hecho que los diversos actores sociales, pblicos y privados que conforman una sociedad
acuerden orientar el desarrollo colectivo desde la nocin de desarrollo humano implica colocar,
en el centro de los principios y estrategias de accin, un conjunto de condiciones y resultados
que generan compromisos ticos y polticos. Por ende este es un acuerdo social que impacta
significativamente la organizacin y dinmica social.
La nocin de desarrollo humano se asocia con una condicin de cambio, de transformacin, de
proceso hacia mejores condiciones de bienestar integral, tanto material como inmaterial, y la
garanta que esos nuevos estadios conseguidos por la accin mancomunada de los diversos
actores participantes en la toma de decisiones, tendr resultados tangibles en la calidad de vida
y en el disfrute de los derechos de las personas. Para ello se requiere una gestin del proceso de
desarrollo humano que logre concatenar la accin intersectorial, multidisciplinaria y que se
apoye en una estrategia poltica que comprometa a mltiples actores sociales de manera
concertada y legtima.
Desde la perspectiva estatal ello implica generar condiciones institucionales y de gestin del
desarrollo humano que tendrn un conjunto de requerimientos funcionales y de los cuales se
esperan resultados, a saber:
eficiencia, justicia, transparencia, participacin, responsabilidad, libertades
polticas, legitimidad y primaca de la ley y los derechos humanos son condiciones
institucionales requeridas para promover y dar soporte al desarrollo humano
(PNUD-FOMUDE-MIDEPLAN-ONU-Hbitat- IFAM, 2010, pg. 43)
Las nociones de territorio y de desarrollo territorial en relacin con el desarrollo humano son
tambin centrales en la propuesta conceptual: una estrategia territorial, es decir sus resultados
e impactos, deben ser incluyentes social y territorialmente, deben redundar en el mejoramiento
de las condiciones naturales y sociales, de la convivencia comunitaria y en el bienestar de las
personas.
El concepto de territorio ha merecido particular atencin por considerar que permite asumir
una perspectiva integral donde se funde pasado y presente socialmente construido en una
interaccin dinmica con el entorno en una perspectiva de sostenibilidad.
Desde el mbito de las polticas pblicas para el desarrollo humano regional con enfoque
territorial, la nocin de territorio implica tambin un reto en materia de gestin, de diseo
institucional y de prcticas polticas entre los actores pblicos y los privados, tanto locales como
regionales y nacionales y las escalas de gobierno que les corresponden.
La planificacin del desarrollo, para resultar coherente con lo comentado, requerir tambin de
normativas, estrategias, instrumentos y acciones desde la dimensin territorial que se
entrelacen de manera coherente dentro del Sistema de Planificacin Nacional. Para el caso de
Costa Rica, esto lleva algn nivel de complejidad puesto que hay mayor desarrollo y experiencia
en planificar desde el mbito nacional y sectorial que a nivel territorial.

12
Un primer nivel de acercamiento a la nocin de territorio permite reconocer que se trata de una
compleja y multideterminada relacin entre un espacio fsico-geogrfico, el conjunto de
intervenciones que tanto en el pasado como en el presente realizan los grupos humanos que all
habitan, las relaciones sociales, econmicas y polticas que para ello han fundado, el tejido
organizacional desarrollado as como un entramado institucional que sirve para su
funcionamiento y reproduccin. As el territorio tiene una naturaleza diversa: fsica-natural-
social. De esta interrelacin pueden surgir condiciones que favorecen o bien obstaculizan el
desarrollo humano de sus pobladores.
La delimitacin conceptual de territorio permite identificar los propsitos del desarrollo regional
con enfoque territorial en funcin de las personas as como las especificidades y diversidad que
cada uno de ellos contiene y representa.
El desarrollo regional con enfoque territorial debe apelar a un proyecto colectivo, gestado
participativamente para tejer el compromiso e identificacin de los diferentes actores sociales
presentes territorialmente. Su viabilidad depende no solo de los recursos materiales y de
gestin, sino tambin de su legitimidad, de su capacidad de convocatoria. El proyecto de
desarrollo territorial, la visin de futuro, tiene fuerza homogeneizadora.
Para planificar con perspectiva territorial interesa: a) definir las dimensiones que lo integran, a
saber: econmico-productiva, social, ambiental, cultural y poltico-institucional, as como sus
mutuas interrelaciones, b) la especificidad y dinmica de los territorios que permita un
acercamiento a los principales perfiles de los territorios nacionales: urbanos, rurales,
fronterizos, indgenas, martimo-terrestres, reas protegidas, etc.
Existe un contexto de experiencias en materia de desarrollo territorial desarrollados en otras
sociedades que sirven como referente de buenas prcticas. Se ha decidido darles una mirada,
a partir de una lectura crtica, que sirva como referente y desde luego, no se pretende copiar
mecnicamente experiencias ajenas. Las experiencias europeas y norteamericana han sido
revisadas, as como algunos ejemplos latinoamericanos.
El actual esfuerzo por impulsar la planificacin del desarrollo regional con enfoque territorial en
Costa Rica no se hace en el vaco, sino que existe una experiencia nacional previa que es
importante sistematizar y reconocer como punto de partida para la presente propuesta, para
ello interes rastrear: a) el marco legal existente de la planificacin nacional existente desde
1968 hasta la fecha, b) la evolucin del Sistema de Planificacin Nacional a partir de la primera
ley de 1974, c) las experiencias de regionalizacin que se han desarrollado y su base normativa e
institucional, d) las competencias del recurso humano vinculado a los procesos de planificacin
territorial, e) las prcticas de planificacin sectorial-regional, f) las prcticas de planificacin de
corto y mediano plazo, g) el enfoque prioritariamente sectorial de las instituciones que atienden
los territorios, h) la visin de largo plazo en la planificacin nacional, i)las estructuras
territoriales existentes as como j) la experiencia de planificacin regional/urbana que ha
significado el PRUGAM.
La propuesta conceptual, la revisin de experiencias internacionales y nacionales, permiti
desarrollar un conjunto de planteamientos sobre las innovaciones institucionales que se

13
requieren para darle soporte al desarrollo territorial desde la perspectiva que se viene
formalizando en la presente propuesta.
Para que pueda operar la planificacin del desarrollo regional con perspectiva territorial, y con
perspectiva de desarrollo humano es requisito avanzar en los siguientes aspectos medulares: a)
el ejercicio de la planificacin participativa, incluyente y negociada, b) congruente con lo
anterior, la existencia de presupuestos pblicos de base territorial, c) la formacin de alianzas
pblico-privadas, d) la constitucin de alianzas pblicas-pblicas sobre la base de los planes de
desarrollo territorial, e) la constitucin de instancias formales de dilogo y negociacin y, f)
rescate del conocimiento y de las capacidades locales.

La propuesta metodolgica:
El referente de realidad que se ha construido as como las orientaciones conceptuales
propuestas, sientan las bases para la formulacin del marco metodolgico para el desarrollo
regional con enfoque territorial. Este contiene los siguientes aspectos: las polticas de Estado
para la planificacin del desarrollo regional con enfoque territorial, la elaboracin de una visin
estratgica y las fases del proceso de planificacin de los territorios.
Estos aspectos sustanciales para el abordaje de la planificacin del desarrollo regional, se
completan con dos aspectos igualmente importantes: el sistema de seguimiento y evaluacin y
el establecimiento de instancias organizativas para llevar a cabo la planificacin del desarrollo
territorial, tal como se ha conceptualizado en esta propuesta.
Las polticas de Estado para la planificacin del desarrollo regional con enfoque
territorial: deben tener legitimidad y un horizonte de largo plazo y adems carcter
vinculante. Esto se justifica porque en primer lugar, corresponde a un nuevo enfoque del
desarrollo que reivindica la iniciativa de los territorios expresados en los actores de la
sociedad civil, de la empresa privada y de los gobiernos locales en una accin conjunta
con los poderes pblicos centrales. En segundo lugar, es un proceso que combina el
conocimiento y la utilizacin inteligente de los recursos endgenos de los territorios con
el contexto inmediato y mediato en sus expresiones nacionales e internacionales, es un
proceso de crecimiento de las fuerzas internas de los territorios, tanto en sus
dimensiones econmicas como sociales, culturales y ambientales. Y por ltimo, es un
proceso que exige cambios institucionales adecuados a las particularidades de los
territorios en una perspectiva de cambio y de transformacin.
La poltica de Estado en materia de planificacin del desarrollo regional debe construirse
sobre: a) claridad en sus objetivos que permitan superar las limitaciones y retos actuales
del desarrollo desde una visin prospectiva, nacida del dilogo y la concertacin, que
responda al enfoque de desarrollo humano; b) una propuesta de organizacin precisa y
comn a la institucionalidad pblica nacional y territorial y c) instrumentos concretos y
de amplia cobertura, que permita instrumentalizar las relacin y participacin de actores
territoriales y la concrecin de planes como herramientas de formalizacin, ejecucin,
seguimiento y evaluacin de los acuerdos concertados de corto, mediano y largo plazo.
La visin estratgica del desarrollo territorial permite que, cada iniciativa, accin,
proyecto o programa tenga una orientacin fundamental a la cual debe contribuir y en

14
 consecuencia que los resultados tengan un sentido y significado suficientemente claro y
explcito.
La visin estratgica del desarrollo regional con enfoque territorial significa reconocer
anticipadamente las posibilidades de desarrollo que existen y aquellas que es posible
construir, cuando se comprenden y movilizan esas potencialidades por medio de los
actores y organizaciones, y se articulan iniciativas sociales y econmicas sobre un medio
natural, una red de centros urbanos, empresas e infraestructuras.
Para la construccin de las visiones de desarrollo territorial, con sus correspondientes
objetivos, metas, estrategias y planes de accin, es recomendable incorporar a los
mtodos de planificacin estratgica instrumentos de prospectiva territorial de manera
que se puedan analizar y comprender las condiciones de desarrollo del territorio y su
organizacin, y explorar las tendencias y posibles futuros, llegando a acuerdos sobre
escenarios de desarrollo deseables y posibles, y sobre los objetivos y estrategias para
alcanzarlos.
El proceso de planificacin del desarrollo territorial se concibe en cuatro fases: a)
preparatoria que permite la identificacin de actores, la construccin de agendas de
desarrollo, la organizacin para la elaboracin del plan, el dilogo y la negociacin con
los actores, la delimitacin de los alcances del plan y el prediagnstico ; b) el diagnstico
estratgico que permite reconocer la trayectoria histrica reciente del territorio, as
como los capitales territoriales, las dinmicas y ritmos del crecimiento, las
interrelaciones entre los actores, as como el significado del capital social en el desarrollo
territorial; c) la visin de futuro que establece la direccionalidad y el perfil de futuro
deseado y compartido; y d) la estrategia operativa: definicin de objetivos y metas, ejes
estratgicos, lneas de base e indicadores, identificacin de proyectos, diseo de
programas, rutas de ejecucin, etc.
El seguimiento y evaluacin de los planes estratgicos territoriales es una funcin
fundamental de MIDEPLAN para lo cual debe tener atribuciones y responsabilidades
precisas que le permita definir lneas base para el seguimiento del PND en los territorios,
seguimiento de cumplimiento de metas, informes de coyuntura, instrumentos de
evaluacin de impacto de la poltica pblica en los territorios as como instrumentos de
capacitacin
Todo ello ser posible si adems se acompaa de instancias organizativas territorial-
regional para la planificacin del desarrollo: a) una Oficina Regional de MIDEPLAN y b)
Foros Permanentes de Planificacin Regionales y Subregionales.

La propuesta operativa
El presente trabajo se cierra con una propuesta operativa integrada por cuatro componentes a
saber: a) criterios para la delimitacin de los territorios (subregiones), b) criterios para el anlisis
de capital territorial, c) criterios para la identificacin de actores, d) la construccin de agendas
para el desarrollo territorial y e) la orientacin para la utilizacin de un conjunto de
herramientas tiles para la planificacin del desarrollo territorial

15
La delimitacin de los territorios (subregiones) como objeto de planificacin del
desarrollo es un tema de mucha importancia toda vez que implica la fijacin de los
lmites entre los cuales se concentrar la accin de la institucionalidad pblica para
facilitar el proceso de planificacin y gestin del desarrollo. En este sentido es la
definicin de unas reglas del juego tanto para las instituciones pblicas, como para los
actores miembros de la sociedad civil, las Organizaciones No Gubernamentales
participantes, los Gobiernos Locales y la Cooperacin Internacional, entre otros.
Como se ha analizado Costa Rica tiene urgencia de llegar a una delimitacin de los
territorios, que sea consensuada y nica sobre los territorios para efectos de la
planificacin del desarrollo, pues como se ha sealado existe una diversidad de
territorios de planificacin para importantes instituciones del pas, as como tambin los
lmites trazados hace ya cuatro dcadas han perdido vigencia en muchos casos, o por lo
menos pueden ser sujetos de revisin y anlisis. Esto como consecuencia que por efecto
de las dinmicas econmicas y sociales de los territorios, los lmites de estos
experimenten modificaciones con el paso del tiempo.
Se pueden distinguir dos tipos genricos de territorios: los formales y los funcionales. Los
primeros definidos por caractersticas visibles, generalizables y vlidas dentro de una
unidad mayor, que le dan homogeneidad de carcter ambiental. Los segundos definidos
por interacciones y conexiones entre los elementos presentes en un espacio geogrfico y
son primordialmente construidos por la accin humana. En este caso se tienen
caractersticas ms complejas como su integracin a otro espacio mayor, son divisibles
en espacios menores, es un espacio fundamentalmente vivencial y de accin humana,
con una historia, organizado alrededor de un ncleo, actividad o elemento estructurante
y posee una cohesin socioeconmica.
Lo anterior induce a pensar en unas cuatro tipologas de delimitacin territorial:
naturales, es decir, definidos por cualidades morfolgicas, climticas o eco sistmicas
como es el caso de las cuencas hidrogrficas. Culturales: definidos por la homogeneidad
social y las prcticas culturales de una poblacin determinada. Mentales: definidos por la
percepcin y la pertenencia de los habitantes. Econmicas: definidos por las
complementariedades y los flujos econmicos que se dan dentro del territorio.
El anlisis del capital territorial permite pasar del anlisis de la realidad a la elaboracin
de una propuesta o un plan con visin de futuro del territorio, puesto que este
representa el conjunto de elementos a disposicin del territorio, tanto de carcter
material como inmaterial, que constituyen una especie de activos, cuando ellos son
positivos y de dificultades cuando estn en dficit.
Es importante resaltar que el capital territorial slo puede evaluarse en funcin de la
historia del territorio. El pasado permite comprender mejor el presente, as como el
presente permite situar elementos del pasado sobre los cuales se pueda fundamentar
eventualmente una estrategia. Ello conduce a optar por un mtodo que permita ir y
venir en el anlisis entre el capital presente y la bsqueda del pasado. Los elementos
constitutivos de ese capital territorial estn dados por: a) los recursos fsicos y su
gestin, b) la cultura e identidad, c) los recursos humanos, d) los conocimientos, e) la

16
institucionalidad local, f) las actividades econmicas, g) los mercados y las relaciones
externas y h) la imagen y percepcin.
El anlisis de los actores estratgicos de los territorios permite reconocer la diversidad
de sus actores sociales. En efecto, son muchos los factores que configuran su
cosmovisin y otorgan significados a su identidad. No obstante, es su capacidad de
agruparse alrededor de un proyecto conjunto que les depare bienestar colectivo,
adems de satisfacer intereses privados, lo que los convierte en una fuerza clave para
lograr los propsitos fundamentales del desarrollo territorial: la cohesin social y la
cohesin territorial.
Sin duda, la presencia de actores sociales y su capacidad de negociar y gestionar
proyectos junto a instituciones pblicas y privadas, constituyen una de las principales
fuerzas e indicadores del desarrollo territorial. Existen un conjunto de herramientas para
facilitar este proceso que se sugieren en el presente documento.
La agenda es un instrumento a travs del cual se puede coordinar, negociar y orientar el
desarrollo regional en un periodo determinado de tiempo. Incluye propuestas o acciones
concertado con los distintos actores que forman parte de una regin. La construccin de
estas agendas no es un proceso fcil, sobre todo si se toma en cuenta la compleja red de
actores que tienen presencia en las regiones, un amplio abanico de intereses propios de
los actores y la heterogeneidad de dichos territorios. Tambin se aporta un instrumental
para atender esta tarea.
Las principales herramientas para la planificacin territorial:
El FODA sirve para analizar la situacin competitiva de una organizacin, institucin, e
incluso de una nacin. Su principal funcin es detectar las relaciones entre las variables
ms importantes para as disear estrategias adecuadas, sobre la base del anlisis del
ambiente interno y externo que es inherente a cada organizacin.
El marco lgico es una herramienta para facilitar el proceso de conceptualizacin,
diseo, ejecucin y evaluacin de proyectos. Su propsito es brindar estructura al
proceso de planificacin y comunicar informacin esencial relativa al programa o
proyecto. Puede utilizarse en todas las etapas de preparacin del programa o proyecto:
programacin, identificacin, orientacin, anlisis, presentacin ante los comits de
revisin, ejecucin y evaluacin ex-post.
La planeacin por escenarios se origina en el supuesto que conocer el futuro no se
puede lograr con certeza alguna. Partiendo de ste punto de vista, los planeadores de
escenarios se concentran en imaginar las mltiples alternativas futuras que se puedan
dar. EL proceso de creacin de escenarios emplea una gama de tcnicas para investigar,
recoger ideas y escribir historias, en su intento de plasmar en forma narrativa todos
aquellos eventos que definan los linderos de los terrenos competitivos del futuro. La
Planeacin por Escenarios se concibe como una metodologa estructurada para pensar
acerca del entorno en el que las empresas operarn en el futuro y la forma, que en
consecuencia, esas organizaciones tendrn que tomar.

17
 A medida que aumenta la incertidumbre, aumenta tambin el potencial para la
confusin y la parlisis, situacin que puede conducir a la actitud de "esperemos a ver
qu pasa" y a la falta de compromiso. Las organizaciones necesitan un mecanismo que
les permita relacionar y enfocar los eventos en curso, al mismo tiempo que reducir la
incertidumbre a una condicin manejable. El anlisis de escenarios logra esto, mediante
un proceso de visin colectiva, que limita el rango de futuros posibles y les da
consistencia y detalle.
TAREA-ELITE es un sistema computacional que fue desarrollado por el ILPES en el marco
de la aplicacin de metodologas de anlisis y planificacin regional y local. El sistema
facilita el manejo de algunas Tcnicas de Anlisis Regional (TAR) e intenta promover y
facilitar el uso de las tecnologas de informacin, permitiendo nuevas formas de clculo,
comparacin, presentacin y difusin de resultados, siendo aplicable a datos de carcter
econmico, social o poltico.
A su vez, el sistema computacional ELITE es un sistema construido para registrar de
manera sistemtica la informacin, que permita analizar el papel del sistema
institucional y de los actores pblicos y privados presentes en una determinada regin o
localidad, habida cuenta de la creciente importancia de las redes, el capital social y las
sinergias, en las versiones ms actuales de anlisis y diseo de polticas regionales y
locales.
IGO. Importancia y Gobernabilidad, permite priorizar las acciones segn su grado de
pertinencia con los objetivos, pero adems indica el grado de control o de dominio que
el territorio tiene sobre cada una de ellas.

Sntesis final
La presente propuesta conceptual, metodolgica y operativa para la planificacin del desarrollo
regional con enfoque territorial, tiene un sentido de historicidad: las condiciones y demandas
del desarrollo nacional y su necesario encadenamiento con procesos de descentralizacin y
planificacin subnacional.
No obstante su alcance no es coyuntural sino, respondiendo a la naturaleza del proceso de
desarrollo, tiene un sentido de largo plazo. Esto es, propone una ruta que permita rearticular la
formulacin de poltica pblica y el desarrollo del tejido institucional nacional y territorial con
sentido estratgico, con una visin de poltica de Estado en materia de planificacin territorial
animada por una visin de futuro nacida del dilogo y la concertacin.
Se ha pretendido establecer un hilo de continuidad entre la propuesta abstracta general que
parte de los conceptos y componentes de la nocin de desarrollo humano y territorio, los
elementos constitutivos de la formulacin de la poltica y concluye con la caja de
herramientas para operativizarlo.

San Jos, noviembre del 2011

18
 I. INTRODUCCION. EL PUNTO DE PARTIDA
El Gobierno de la Repblica, a travs del Ministerio de Planificacin y Poltica Econmica
(MIDEPLAN) ha considerado estratgico el impulso a la planificacin del desarrollo humano
regional.
Esta iniciativa se materializa con el apoyo del Proyecto Fortalecimiento de la Planificacin
(Planeacin, Presupuestacin y Evaluacin) Estratgica del Estado Costarricense (Proyecto
00074538), que tiene como objetivo general el contribuir al desarrollo de una cultura de
planificacin estratgica de mediano y largo plazo en Costa Rica y como objetivo especfico el
Fortalecer las capacidades del Estado costarricense para el desarrollo de un modelo de
planificacin (planeacin, presupuestacin y evaluacin) estratgica (MIDEPLAN - PNUD, 2011).
En el Proyecto sealado, se ha previsto como uno de los componentes principales, el apoyo a
MIDEPLAN y en particular, al rea de Planificacin Regional, en la funcin que le compete en
materia de planificacin regional. En trminos generales, se pretende contribuir en la
consolidacin de MIDEPLAN, mediante una estrategia de abordaje territorial, como actor clave
en la articulacin e impulso de agendas de desarrollo regional. Estrategia compatible y
complementaria con una visin de pas, bajo un modelo de desarrollo sostenible y equitativo.
Un primer paso en esta prioridad consiste en la definicin de un marco conceptual,
metodolgico y operativo con mirada de largo plazo. Oficinas Regionales de MIDEPLAN serviran
para direccionar esta estrategia en los diversos territorios y regiones.
El referente normativo para esta iniciativa se encuentra en la Ley 5525 en la que se prev la
formacin de un Sistema Nacional de Planificacin cuya misin es promover el desarrollo
integral participativo, tanto a escala nacional como regional. El contexto legal se completa con
el Decreto 16068 y sus reformas (Decretos 18423-Plan, 17299-Plan), el cual define y delimita las
regiones Central, Chorotega, Pacfico Central, Brunca, Huetar Atlntica y Huetar Norte
Esta responsabilidad que compete a MIDEPLAN ya cuenta con un instrumento fundamental
como es el Plan Nacional de Desarrollo. Corresponde ahora desarrollar herramientas
complementarias de alcance regional para que, alineados con la estrategia nacional permitan la
cobertura y coherencia de la accin pblica en materia de desarrollo humano, con el cual se
encuentra comprometido Costa Rica a partir de las metas de los Objetivos del Milenio (ODM).
El Sistema Nacional de Planificacin (SNP), liderado por MIDEPLAN, tiene como propsito
establecer coherencia y complementariedad al conjunto del accionar del sector pblico en todas
las escalas de accin (nacional, regional y/o local) (Ejecutivo, 2006)
En la actual coyuntura nacional cobra aun mayor sentido retomar estas orientaciones en
materia de planificacin de la gestin pblica.
La crisis internacional de hace pocos aos no caus los estragos esperados en la vida econmica
nacional, no obstante el estilo de desarrollo de la sociedad costarricense ha dejado al
descubierto serios problemas estructurales, institucionales y polticos que ponen en entredicho

19
tanto las expectativas del crecimiento econmico1, como las aspiraciones y metas del desarrollo
nacional apoyadas en un ideario de sociedad basada en la equidad, la inclusin y la justicia
social.
10

0
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

-2

Figura 1 Costa Rica: Evolucin del Producto Interno Bruto, medido por la tasa de variacin anual. Aos 2002-2011
(Tasas de variacin)
FUENTE: Elaboracin propia con base en: (CEPAL, 2011, pg. 71)

Esas deudas se expresan en la calidad de vida de las personas, en la competitividad, las

condiciones del desarrollo del conocimiento y la infraestructura, para citar algunos aspectos.
En trminos de los resultados es posible constatar la sostenida y creciente desigualdad social,
las diferencias regionales y el estancamiento de la pobreza. Nuestro estilo de desarrollo ha dado
como resultado ganadores y perdedores, que se ubican tanto en estratos sociales diferenciados
como en espacios territoriales tambin diversos.
Este deterioro en los resultados del desarrollo empieza a mostrarse en la vida cotidiana de sus
pobladores as como en la deuda ecolgica, pese a que las estadsticas nacionales aun muestran
valor de los ndices de desarrollo humano, esto generado por los impactos de la inversin social
y las polticas pblicas del pasado.
En materia de estructura de poder y su correlato en la arquitectura institucional, Costa Rica se
ha caracterizado a lo largo de su vida republicana como centralista.

1
La CEPAL estima que el PIB crecer un 3,2% en 2011, debido al menor dinamismo esperado de los principales
socios comerciales del pas y al impulso an moderado de la demanda interna. Un crecimiento menor solamente
es esperable para el caso de Cuba, Honduras, El Salvador y el Caribe. Uno de los factores que inciden en estos
resultados son los trminos de intercambio negativos, Fuente: CEPAL, 2011.

20
El centralismo ha sido causa y efecto de una determinada evolucin econmica, poltica e
institucional de la sociedad costarricense que hoy limita las condiciones de desarrollo humano
en numerosas localidades del pas (PNUD, 2007).
El debate as como las propuestas de estrategias descentralizadoras han tenido un camino
difcil. Han sido abordados de manera intermitente, discontinua y sin una perspectiva de
integralidad ante el poder y dominio de estructuras y actores centralistas.
Cuadro 1. Indicadores de desarrollo humano y desigualdad en Costa Rica. Ao 2010

INDICADORES VALORES INDICADORES VALORES

ndice de Gini 47 Poblacin en pobreza 8.1
ndice de Desarrollo 0.854 Brecha de pobreza 3.6
INDICES GENERALES

Humano (IDH)
Posicin mundial segn IDH 54 Desigualdad de la pobreza 2.4
ndice de Desarrollo 0.848 Poblacin urbana en 5-3
relativo al Genero (IDG) pobreza
ndice de Potenciacin de 0.685 Brecha de pobreza en 2.4
Gnero (IPG) poblacin urbana
Posicin mundial segn IPG 27 Desigualdad de pobreza 1.6

POBREZA
en poblacin urbana
Poblacin ocupada en el 37.1% Poblacin rural en 11-9
sector informal/urbana - pobreza
Poblacin ocupada en el MUJERES: 41.4 Brecha de pobreza en 5.2
OCUPACION

sector informal/urbana- HOMBRES: 33.9 poblacin rural

HOMBRES
Uso del tiempo: carga total 9.1 Remunerado Desigualdad de pobreza 3.4
por sexo HOMBRES 2.7 No remunerado en poblacin rural
Uso del tiempo: carga total 7.8 Remunerado Porcentaje de consumo 4.2
por sexo MUJERES 6.0 No remunerado nacional del quintil ms
pobre
ndice de educacin 0.883 ndice de salud 0.896
Primaria completa 91.4 Esperanza de vida Mujeres: 81.3
Hombres: 76.4
EDUCACIN

Tasa bruta de escolaridad 6-12 aos: 98.6 Prevalencia de No disponible

13-17 aos: 83.0 desnutricin infantil
18-23 aos: 43.1
Tasa de alfabetismo Mujeres: 96.2 Natalidad en adolescentes 63/1000 SALUD
Hombres: 95.7 de 15 a 19 aos
Tasa de matriculacin Mujeres:74.4 Mortalidad infantil 11/1000
Hombres:71.6
ndice de ingreso 0.782 Mortalidad materna 30/100.000
Posicin laboral Empresario: 7.2 Natalidad en adolescentes 63/1000
Asalariado: 72.7 de 15 a 19 aos
Autoempleado: 18.7
INGRESOS

Sin ingresos: 1.6

Ingreso estimado Mujeres: $ 6788 Agua 99.2
Hombres: 14.763
SERVICIOS

Relacin de los ingresos 0.46 Bao sanitario 97.1

estimados entre mujeres y
hombres
2
FUENTE: (PNUD, 2010) Drenaje 26.1

2
El documento del PNUD titulado I Informe de Desarrollo Humano sobre Desigualdad para Amrica Latina y el Caribe lanzado el
ao pasado aqu en Costa Rica contiene a lo largo de diferentes captulos temticos, la informacin que se sintetiza en el cuadro
anterior. Las formas de clculo de los indicadores as como la definicin precisa de los conceptos utilizados se encuentran en el

21
Esta realidad ha impactado la planificacin del desarrollo particularmente a escala subnacional.
Derivado de esta situacin en los ltimos aos ha habido empeos, donde convergen instancias
gubernamentales y la cooperacin internacional para apoyar los procesos de planificacin local
y regional: el presente proyecto es parte de este esfuerzo.
Si cabe sealar que, el reconocimiento de las limitaciones que, en la historia reciente ha
generado el centralismo, no debe dar paso a dos posturas falaces: a) quienes asimilan
descentralizacin a atomizacin, fragmentacin o desaparicin del Estado Nacional y b) asumir
la descentralizacin como si solo fuera un proceso de municipalizacin del desarrollo: el
fortalecimiento poltico y de gestin del gobierno municipal es un componente del conjunto de
elementos que comprende la descentralizacin territorial. En el presente estudio se
argumentar para superar estas visiones limitadas que se comentan.
El presente estudio se delimita espacialmente en las seis regiones definidas por el decreto
Decreto 16068 y sus reformas (Decretos 18423-Plan, 17299-Plan), una definicin que obedeci
en su momento al anlisis que las herramientas conceptuales y de informacin existentes sobre
la dinmica econmica y social de los espacios subnacionales. Se trabajar haciendo referencia
a esas seis regiones y a su vez se complementar el estudio de la dinmica actual del desarrollo
de estas regiones con la perspectiva conceptual del territorio. Esto es, dar una mirada analtica
que, segn la hiptesis de trabajo que nos gua, permitir concluir que las seis regiones se
componen a su vez de territorios. En el presente documento hay un apartado dedicado a
clarificar conceptual y metodolgicamente este trmino, til para el anlisis.
Se considera que es una propuesta tericamente adecuada para sentar las bases conceptuales
de una estrategia de desarrollo humano asentada en los espacios subnacionales, y
particularmente las regiones antes mencionadas.
Como adecuadamente se formula en el documento del Proyecto del presente trabajo, los retos
del desarrollo nacional incluye la totalidad de espacios y escenarios del territorio costarricense,
lo que legitima y justifica el abordaje de tales espacios y escenarios, de manera equitativa y
oportuna (MIDEPLAN - PNUD, 2011).
Para atender la anterior condicin, hoy la sociedad costarricense y particularmente la poltica
pblica tiene un gran reto planteado ya que la situacin de nuestras regiones desde la
perspectiva del desarrollo humano y la planificacin del desarrollo evidencia complejidades y
urgencias.
La gestin territorial del desarrollo humano, en este caso la regional, es vital porque permite la
intermediacin poltica entre el proyecto nacional y las demandas especficas de la ciudadana
afincada localmente. Es decir, cumple una funcin de integrar a la sociedad y a la vez
reconocerla como un heterogneo mosaico de diversidad.

texto en mencin y obedecen a la metodologa ya por varios aos desarrollada por parte del PNUD para los informes de
Desarrollo Humano a nivel internacional. Las fuentes estadsticas que sirven de base para su construccin tambin aparecen
claramente reseadas en dicho Informe.

22
Este asunto est ntimamente imbricado con decisiones de diferente nivel, normativas unas,
polticas y funcionales otras, que la sociedad costarricense tendr que tomar en materia de su
organizacin espacial para el desarrollo.
Esta es la razn explicativa para que los estados nacionales recurran de manera creciente a la
organizacin sub-territorial.
El presente proyecto ha sido especficamente formulado para:
.promover un desarrollo solidario, sostenible e inclusivo, la Administracin ha
asumido el reto por retomar y reposicionar la planificacin regional y local;
mediante una estrategia que promueva la eficiencia de la gestin pblica y la
participacin ciudadana.
As, como parte de lo establecido en el PND Mara Teresa Obregn Zamora 2011-
2014, se ha adoptado la poltica de fortalecimiento del abordaje regional en
planificacin y desarrollo, con la finalidad explcita de atender las inequidades
regionales en materia de desarrollo social, econmico y ambiental, y potenciar
sinergias, a partir de la concertacin de actores e iniciativas, y la promocin de
agendas de desarrollo ajustadas a las realidades y necesidades de las regiones,
pero conciliadas con una agenda nacional integral y estratgica; contribuyendo
asimismo al fortalecimiento de la democracia y el buen gobierno, potenciando
que la poblacin participe de manera efectiva, en los beneficios del desarrollo
nacional y contribuya, en aprovechamiento pleno de sus potencialidades, al
mismo. (MIDEPLAN - PNUD, 2011)
El compromiso asumido ser guiado a partir de los objetivos expresados en el Cuadro N 2:
Cuadro 2. Objetivos del proyecto Marco conceptual, metodolgico y operativo para la estrategia de abordaje de
la Planificacin del Desarrollo Regional. Ao 2011

OBJETIVOS DESCRIPCION
Contribuir al proceso de conformacin y operacionalizacin del Subsistema de Planificacin
OBJETIVO
Regional de MIDEPLAN, a fin de fortalecer los procesos de planificacin y desarrollo
GENERAL
liderados por ste en las regiones desde un enfoque de participacin y concertacin.
1. Definir un marco conceptual y una propuesta metodolgica y operativa para el
abordaje de la planificacin regional de MIDEPLAN.

2. Generar insumos y facilitar el proceso de construccin y seguimiento de las

OBJETIVOS agendas regionales de desarrollo, para las regiones Brunca, Chorotega y Pacfico
ESPECFICOS Central.

3.Disear y validar la agenda regional de desarrollo, para las regiones Brunca,

Chorotega y Pacfico Central, considerando los mecanismos de ejecucin y
seguimiento.
FUENTE: PNUD- MIDEPLAN. Trminos de referencia de la consultora. 2011.

23
 II. CAPITULO I: UNA MIRADA AL DESARROLLO DESDE LAS REGIONES
a. INTRODUCCION
Estudios recientes sobre el desempeo econmico, social y cultural de la sociedad costarricense
dan la voz de alerta ante la reiterada evidencia de condiciones asimtricas entre sectores
sociales y espacios territoriales que produce impactos significativos en trminos de exclusin
social y pobreza que afectan a casi una cuarta parte de la poblacin del pas. (CONARE -
Defensora de los Habitantes, 2010) (PNUD, 2010) (Konrad Adenouer Stiftung, 2010) (INEC,
2010) (PNUD, 2007).
La reciente publicacin Atlas del Desarrollo Humano Cantonal de Costa Rica seala que
continan las brechas intercantonales (PNUD-Universidad de Costa Rica, 2011, pg. 16)

Cuadro 3: Clasificacin de cantones por niveles de desarrollo humano

Atlas Cantonal con informacin Atlas Cantonal de Desarrollo

Clasificacin del 2005 Humano con informacin del
2009
Bajo 3 3
Medio bajo 44 32
Medio alto 27 36
Alto 7 10
Fuente: (PNUD-Universidad de Costa Rica, 2011)

Pese a la mejora nacional en materia de ndices de desarrollo humano de acuerdo a esta

medicin, sigue evidencindose que existen razones estructurales que dificultan que estos
avances no sean homogneos. La condicin perifrica de algunos cantones fronterizos,
costeros, alejados de la concentracin de la dinmica econmica metropolitana, por ejemplo -
que haba explicado ese rezago, contina siendo un factor explicativo. Sin embargo, los datos
del Cantn de Alajuelita3, con una sensible baja en sus ndices, anuncia un nuevo fenmeno: la
creciente desigualdad tambin se empieza a mostrar en el espacio metropolitano.
Por tanto, desde la perspectiva de la gestin del desarrollo esto implica retos a la regulacin
estatal de la sociedad, a las condiciones de negociacin y concertacin entre la diversidad de
actores sociales y al sistema poltico democrtico sustentado en el reconocimiento de un
conjunto de valores, principios y derechos ciudadanos, que direccione las estrategias sociales, la
reactivacin econmica, el combate a la pobreza, la participacin en la toma de decisiones de
los diversos actores pblicos y privados as como el entramado institucional 4.

3
Segn el Atlas Cantonal recientemente publicado, Alajuelita, Talamanca y Matina son los cantones con el ndice
de Desarrollo Humano Cantonal ms bajo (PNUD-Universidad de Costa Rica, 2011, pg. 17)
4
El desarrollo institucional territorial ha sido particularmente dbil en la vida institucional nacional, articulada
como ya se coment, en torno a un poder y una institucionalidad pblica altamente centralizada que se reforz en
la poca del ajuste estructural, pese a que en este perodo se crearon 84 nuevas instituciones (CONARE -
Defensora de los Habitantes, 2010)

24
Mostrar inters por el desarrollo en todo el mbito nacional evidencia un compromiso con sus
pobladores y comunidades, pero tambin implica un reconocimiento de que el bienestar,
competitividad, seguridad y sostenibilidad de ellos es fundamental para la sociedad en su
conjunto: la oferta de bienes y servicios, el mercado laboral, las condiciones ambientales, el
mercado interno as como el internacional, la estabilidad democrtica y la gobernabilidad
dependen de la extensin y calidad del desarrollo humano en todo el territorio nacional.
Costa Rica es una sociedad centralista que ha concentrado los recursos materiales y simblicos
en los territorios centrales del pas donde habita aproximadamente 7 de cada 10 habitantes.
Esta densidad poblacional se explica principalmente por las caractersticas de la Gran rea
Metropolitana donde habita el 53% de la poblacin nacional en un territorio equivalente al
3,5% (Gonzlez, 2006).
Cabe sealar que las reas no metropolitanas son fundamentalmente rurales, salvo algunas
ciudades intermedias, entre las que se encuentran San Isidro del General, Ciudad Quesada,
Liberia, Puntarenas y Limn.
Esta ruralidad estuvo histricamente asociada a la empresa y la cultura campesina
particularmente de alimentos bsicos y caf. Estas empresas familiares rurales, gracias a
polticas pblicas de fomento y apoyo a este sector, pudieron durante algn tiempo convivir con
otras formas empresariales rurales. La situacin cambi tres dcadas atrs con la incidencia de
las polticas de ajuste estructural y el aperturismo que debilit la investigacin y la extensin
rural y los recursos de la banca de desarrollo, para volcar esfuerzos hacia una economa
centralizada que mira con mayor fuerza hacia los mercados externos, en detrimento de los
encadenamientos y redes comerciales internas.
As, las otras regiones distintas a la Central y su ncleo metropolitano, poco a poco fueron
siendo menos significativa para la innovacin cientfica y tecnolgica agrcola, el apoyo crediticio
y de asistencia tcnica y acceso a mercados. La diversidad de cultivos propios de la economa
campesina fue dando paso a la especializacin y el monocultivo.
La problemtica de los espacios perifricos se agudiza aun ms ante las limitaciones de servicios
e infraestructura: se han convertido en expulsores de habitantes, fenmeno que se ha
acrecentado en los ltimos aos con los altos precios de los mercados inmobiliarios en las zonas
rurales nacionales.
Costa Rica cada vez ms comparte con el resto de Amrica Latina, el desaprovechamiento de su
potencial y riqueza, lo que genera inequidad, incertidumbre y tensin social, mxime que los
indicadores de crecimiento no han sido esencialmente adversos, como se mostr en pginas
anteriores. Esta realidad se contrapone con el sentimiento democrtico que la mayora de la
poblacin suscribe.

25
 b. LAS CONDICIONES ECONMICAS
La crisis econmica y financiera mundial de finales del ao 2008 y principios del 2009, no solo
tuvo impactos econmicos al generar desactivacin econmica mundial de la cual no escap
Costa Rica, sino que tambin gener crisis de modelos conceptuales y polticas. Una de las cosas
que dej como constatacin es la necesaria participacin y activacin del sector pblico en la
dinmica del desarrollo.
Las regiones de planificacin que se encuentran definidas en Costa Rica, en la medida en que se
alejan del centro neurlgico del poder econmico y poltico de la sociedad costarricense, pese a
su riqueza humana, cultural y natural, presentan un conjunto de dificultades o entrabamientos
para articular su desarrollo, tales como:
Limitaciones en su estructura socioeconmica y falta de condiciones para articular sus
actividades productivas y de servicios a los mercados nacionales e internacionales. Las
causas son diversas: dbil inversin, asistencia tcnica insuficiente, bajos volmenes de
produccin, problemas en la calidad de los productos y servicios, canales de
intermediacin desfavorables, dbiles acciones en inteligencia de mercados,
infraestructura inadecuada, baja disponibilidad y altos costos de transporte, entre otros.

Las polticas productivas y las inversiones han tendido a imponer un perfil de

especializacin territorial que ha vuelto a nuestros territorios ms vulnerables desde la
perspectiva econmica y de la sostenibilidad ambiental.

Mercados laborales rgidos, poco diversos y aquellas actividades nuevas que se instalan
en los territorios demandan recursos humanos que no coinciden con el perfil educativo y
formativo de sus habitantes. As, las actividades tradicionales expulsan fuerza de trabajo
y las nuevas inversiones no son capaces de absorberles. Jvenes y personas mayores son
los grupos etarios ms afectados por esta situacin.

Crisis de la economa familiar campesina y de sus formas de representacin organizativa.

Actividades econmicas que han surgido en los territorios y que son consideradas
exitosas o de punta, no se basan en encadenamientos de insumos o productos locales,
entonces el crecimiento de las exportaciones agrcolas o el desarrollo turstico para citar
solo dos casos, no han tenido impactos econmicos y sociales incluyentes.

c. LAS CONDICIONES SOCIALES

El desempeo social Costa Rica muestra avances y retrocesos desde la perspectiva del
desarrollo humano.
Segn el XVI Informe del Estado de la Nacin es posible constatar lo siguiente:
En materia de condiciones para una vida larga y sana: disminuye la cobertura de la
Poblacin Econmicamente Activa (PEA) por la seguridad social particularmente en los
asalariados.
En cuanto al acceso al conocimiento hay un leve mejoramiento en todos sus indicadores.

26
 En cuanto a las condiciones para garantizar el acceso a ingresos dignos desmejoran las
condiciones del mercado laboral tanto para hombres como para mujeres pese a una leve
mejora de los salarios y los ingresos
El principal deterioro se observa en los indicadores asociados al disfrute de una vida libre
de amenazas, donde desmejoran los valores de prcticamente todos los indicadores:
violencia y conculcacin de la vida y la propiedad en diferentes manifestaciones va en
aumento. (Programa del Estado de la Nacin en desarrollo humano sostenible, 2010,
pg. 81)
A continuacin se presentan algunos resultados del seguimiento de indicadores relevantes del
desarrollo humano de las seis regiones de planificacin que integran el pas.

Cuadro 4. Brechas regionales en Costa Rica. Cifras 2010

Brechas Regionales
Regin % Hogares % Desempleo Coeficiente Gini Escolaridad Mortalidad
Pobres Abierto Promedio Infantil
Costa Rica 18,5 7,8 0,439 8,4 8,9
Central 15,3 7,5 0,378 9,2 8,6
Chorotega 24,1 10,1 0,420 7,6 7,0
Pacifico Central 26,2 8,2 0,470 7,5 10,3
Brunca 30,9 8,2 0,401 7,0 10,6
Huetar Atlntica 21,6 7,9 0,364 6,9 9,2
Huetar Norte 17,2 7,3 0,384 6,5 9,6
Fuente: (INEC, 2010). Tomado de: (MIDEPLAN - AECID, 2011, pg. 6)

A continuacin se presentan algunos resultados del seguimiento de indicadores relevantes del

desarrollo humano de las regiones y las divisiones poltico administrativas que las integran, esto
es, los cantones. Esta informacin es punto de partida para el anlisis de su situacin.
Una mirada hacia lo interno y diverso de la sociedad costarricense, a travs del lente de los
espacios territoriales contenidos en las regiones de planificacin, ofrecen datos ms
preocupantes en materia de desarrollo humano. A continuacin se presenta un breve perfil de
cada una de ellas. Este tema se aborda con ms especificidad y detalle para el caso de las
regiones Chorotega, Pacfico Central y Brunca en el documento titulado Agendas Regionales de
Desarrollo que hace parte de la presente consultora.
La Regin Central densamente poblada (63,9% de la poblacin total), con una concentracin
muy alta de la actividad productiva nacional que atrae al 65.5% de la PEA nacional en tan solo
8.528.4 Kms2 y por ende la mayor parte de la infraestructura y los servicios tambin se
concentra en el centro del pas. Desde la perspectiva poltico administrativa contiene al 55% de
los cantones que conforman la estructura poltico-administrativa de base en Costa Rica5.

5
Incluye los cantones de las provincias de San Jos (excepto Prez Zeledn); Cartago, Heredia (excepto Sarapiqu) y
Alajuela (excepto: Orotina, San Mateo, San Carlos, Upala, Los Chilesy Guatuso) y los distritos Sarapiqu del cantn
de Alajuela, Ro Cuarto del cantn de Grecia y Peas Blancas del cantn de San Ramn. (MIDEPLAN, 2009)

27
Derivado de su importancia econmica y de su perfil demogrfico concentra la mayor cantidad
de centros educativos en los diferentes niveles del sistema (primaria, secundaria, universitaria)
tanto pblicos6 como privados.
Es la regin que en trminos generales exhibe menos pobreza. Ahora bien, es necesario
reconocer y recordar la heterogeneidad y polaridad interna de su estructura social, situacin
que introduce tensin sobre la poltica pblica y sobre el desarrollo urbano, particularmente en
los territorios metropolitanos.
Cuadro 5. ndice de Desarrollo Humano Cantonal IDHc 2011 Regin Central

CANTON Extensin territorial IDHc Posicin IDHc

(Kilmetros cuadrados)
San Jos 45,0 0,754 46
Escaz 34,0 0,904 5
Desamparados 118,0 0,686 70
Puriscal 554,0 0,806 26
Tarraz 298,0 0,651 76
Aserr 167,0 0,703 66
Mora 162 0,817 23
Goicoechea 32,0 0,763 41
Santa Ana 61,4 0,912 3
Alajuelita 21,2 0,584 81
Coronado 222,2 0,731 60
Acosta 342,2 0,759 42
Tibas 8,2 0,84 15
Moravia 28,6 0,895 6
Montes de Oca 15,2 0,946 1
Turrubares 415,3 0,81 25
Dota 400,2 0,757 43
Curridabat 16,0 0,830 18
Len Corts 120,8 0,679 72
Alajuela 388,4 0,730 61
San Ramn 1018,6 0,734 56
Grecia 395,7 0,763 40
Atenas 127,2 0,819 21
Naranjo 126,6 0,723 63
Palmares 38,1 0,757 45
Poas 73,8 0,707 65
Zarcero 155,1 0,742 50
Valverde Vega 120,3 0,741 52
Cartago 287,8 0,801 28
Paraso 411,9 0,732 59
La Unin 44,8 0,789 31
Jimnez 286,4 0,735 55

6
1.331 escuelas de primaria, 406 colegios de secundaria y tambin es la sede de de las cinco universidades
pblicas: Universidad de Costa Rica (UCR), Universidad Nacional (UNA), Instituto Tecnolgico de Costa Rica,
Universidad Estatal a Distancia (UNED) y la Universidad Tcnica Nacional. (MIDEPLAN, 2009)

28
CANTON Extensin territorial IDHc Posicin IDHc
(Kilmetros cuadrados)
Turrialba 1642,7 0,733 58
Alvarado 81,1 0,790 30
Oreamuno 202,3 0,834 16
El Guarco 167,7 0,832 17
Heredia 282,6 0,828 19
Barva 53,8 0,819 19
Santo Domingo 24,8 0,935 2
Santa Brbara 53,2 0,798 29
San Rafael 48,4 0,865 9
San Isidro 27,0 0,864 10
Beln 12,2 0,905 4
Flores 7,0 0,880 7
San Pablo 7,5 0,875 8
Fuente: PNUD-Universidad de Costa Rica. Atlas del Desarrollo Humano Cantonal. 2011

Su poblacin se asienta en torno a dos importantes cuencas hidrogrficas: Reventazn y Trcoles, lo que
significa tambin un reto urgente de gestin ambiental para la recuperacin de estos ecosistemas
hdricos.
Sus territorios son urbanos pero tambin circundados por una periferia rural, con algunos pequeos
territorios indgenas.
La Regin Brunca compuesta por el 7,4 % de los cantones nacionales7. El registro de infraestructura
econmica y social pblica desde luego es muy distante en cantidad de la que se posee en la regin
Central, situacin que adems se profundiza si se anota la disparidad existente entre los cantones del sur
y el cantn de Prez Zeledn. Tiene un perfil agrcola, alguna actividad agroindustrial particularmente
ligada al caf, caa y palma. El agroturismo y el turismo cobran significacin. Comienza a haber una
importante presin sobre el mercado inmobiliario, ligado a una significativa ausencia de regulacin sobre
el ordenamiento territorial con impactos sociales y ambientales aun no estimados.
A pesar de su extensin territorial apenas el 3% de las exportaciones nacionales se originan en estos
territorios y ms de la mitad de estos recursos productivos se generan en Rgimen de Zonas Francas y en
empresas de capital forneo, lo que muestra las limitaciones de los emprendimientos regionales para
articularse al mercado internacional. Lo anterior contrasta con el potencial de sus recursos naturales,
particularmente hdricos cuyo principal ejemplo es la cuenca del Rio Grande de Trraba.
Cuadro 6. ndice de desarrollo humano cantonal IDHC 2009. Regin Brunca
CANTON Extensin territorial IDHc Posicin IDHc
(Kilmetros cuadrados)
Prez Zeledn 1905,5 0,734 57
Buenos Aires 2384,2 0,823 74
Osa 1930,2 0,741 51
Golfito 1754,0 0,772 38
Corredores 620,6 0,774 37
Coto Brus 933,9 0,716 64
Fuente: PNUD-Universidad de Costa Rica. Atlas del Desarrollo Humano Cantonal. 2011

7
Est conformada por el cantn de Prez Zeledn de la Provincia de San Jos, y los cantones de Buenos Aires, Coto
Brus, Osa, Corredores y Golfito de la provincia de Puntarenas. (MIDEPLAN, 2009)

29
Sus territorios son rurales, con espacios urbanos en las cabeceras de cantn y con un ejemplo
de centro urbano de desarrollo medio como es el caso de San Isidro del General. Posee
territorios indgenas y fronterizos.
La Regin Chorotega integrada por 11 cantones8 tiene presencia, como ocurre en el resto del
pas de una red educativa y de salud, desde luego no comparable con la Regin Central, pero al
interior de sus cantones hay significativas diferencias as como entre grupos sociales. La regin
Chorotega que ha vivido el boom turstico, particularmente de la modalidad de sol y playa, ha
sido un claro ejemplo de que los indicadores globales de crecimiento econmico no significan
desarrollo humano en una perspectiva integral, de justicia econmica y social.
Esto se convierte en presin social y poltica al interior de las estrategias de desarrollo
territorial, regional y nacional. Al igual que las otras regiones del pas contrasta su riqueza
natural y cultural con el desempeo logrado en materia de desarrollo desde la perspectiva del
bienestar de sus habitantes.
Su perfil econmico es agropecuario y turstico. Este ltimo est disparando una oferta de
servicios que no consiguen encadenar ni a los sectores productivos locales micro, pequeos y
medianos ni a la fuerza de trabajo regional.
Cuadro 7. ndice de Desarrollo Humano Cantonal IDHC 2009. Regin Chorotega

Extensin territorial
CANTON IDHc Posicin IDHc
(Kilmetros cuadrados)
Liberia 1436,5 0,817 24
Nicoya 1333,7 0,803 27
Santa Cruz 1312,3 0,78 33
Bagaces 1273,5 0,741 53
Carrillo 577,5 0,775 34
Caas 682,2 0,745 48
Abangares 675,8 0,749 47
Tilarn 638,4 0,774 35
Nandayure 565,6 0,846 13
La Cruz 1383,9 0,699 69
Hojancha 261,4 0,846 12
Fuente: PNUD-Universidad de Costa Rica. Atlas del Desarrollo Humano Cantonal. 2011

Sus territorios son predominantemente rurales, con ncleos urbanos de importancia creciente.
Tambin posee territorios indgenas y fronterizos.
La regin Huetar Atlntica la integran 6 cantones9 con perfiles econmicos, sociales que, al igual
que las otras regiones son dismiles entre s. Tambin se suma una significativa diversidad
cultural y tnica.
Contrasta la riqueza de su patrimonio natural y cultural con el hecho de que los indicadores de
desigualdad y pobreza son de los ms altos a nivel nacional. De perfil agrcola, poco desarrollo

8 Liberia, Nicoya, Santa Cruz, Carrillo, Caas, Bagaces, Abangares, Tilarn, Nandayure, La Cruz y Hojancha de la
provincia de Guanacaste. (MIDEPLAN, 2009)
9
Limn, Pococ, Siquirres, Talamanca, Matina y Gucimo de la provincia de Limn. (MIDEPLAN, 2009)

30
industrial. Sin embargo por su infraestructura portuaria sale y entra la parte ms significativa del
comercio internacional nacional, sin que esto redite en beneficios para el desarrollo
econmico de su poblacin.
Las principales actividades productivas regionales se ligan a actividades de exportacin, bajo la
modalidad de cultivos extensivos pia, banano, por ejemplo. La relacin de esta actividad con
su entorno es compleja, por cuanto son fuente de trabajo asalariado de baja calificacin pero
tambin producen relaciones conflictivas con su entorno, particularmente por razones de
impacto ambiental. El caso de la pia es un ejemplo en este sentido.
Tambin en esta regin, como en otras del pas, las carencias de polticas y control sobre el
ordenamiento territorial se estn convirtiendo en fuente de conflictividad social y poltica.
Cuadro 8. ndice de Desarrollo Humano Cantonal IDHC 2011.Regin Huetar Atlntica

CANTON Extensin territorial IDHc Posicin IDHc

(Kilmetros cuadrados)
Pococ 2403,5 0,661 75
Gucimo 576,5 0,702 67
Siquirres 860,2 0,724 62
Matina 772,6 0,592 79
Limn 1265,8 0,677 73
Talamanca 2809 0,587 80
Fuente: PNUD-Universidad de Costa Rica. Atlas del Desarrollo Humano Cantonal. 2011

El perfil de sus territorios es rural, esencialmente agrcola. Posee ncleos urbanos. Tiene
territorios indgenas, de comunidades afrodescendientes y adems espacios fronterizos.
La regin Huetar Norte la conforman 5 cantones y dos Concejos Municipales de Distrito10. Su
integracin econmica, cultural, social e institucional a la dinmica nacional se acentu
particularmente a partir de finales de la dcada de los setenta del siglo pasado, particularmente
por su posicin geoestratgica en el marco del conflicto poltico centroamericano. Es
sumamente rica desde la perspectiva de su biodiversidad y su potencial agrcola, lo que no se
expresa en trminos de las oportunidades de sus habitantes desde la perspectiva del desarrollo
humano.
Posee un perfil bsicamente rural en sus territorios, con algunos ncleos urbanos. Entre ellos
destaca por su desarrollo como ciudad intermedia Ciudad Quesada.

10
Est conformada por los cantones de Sarapiqu de la provincia de Heredia, San Carlos, Guatuso, Los Chiles, Upala
y as como por los distritos de Sarapiqu del cantn de Alajuela, Ro Cuarto del cantn de Grecia y Peas Blancas del
cantn de San Ramn, de la Provincia de Alajuela. (MIDEPLAN, 2009)

31
 Cuadro 9. ndice de Desarrollo Humano Cantonal IDHC 2011. Regin Huetar Norte

CANTON Extensin territorial IDHc Posicin IDHc

(Kilmetros cuadrados)
Los Chiles 1358,9 0,636 78
Guatuso 758,3 0,684 71
Upala 1580,7 0,700 68
San Carlos 3348,0 0,767 39
Sarapiqu 2140,5 0,644 77
Fuente: PNUD-Universidad de Costa Rica. Atlas del Desarrollo Humano Cantonal. 2011

En su espacio hay tambin territorios indgenas y una amplia franja fronteriza.

La regin del Pacfico Central se encuentra conformada por 8 cantones11. Luego de la regin
Central posee la mayor densidad de poblacin del pas, lo cual constata una caracterstica
compartida con el resto de Centroamrica y es el desarrollo mayor de su costa pacfica.
Predominan las actividades agrcolas y pesqueras. El mayor volumen productivo se genera en
condiciones extensivas en torno a la palma aceitera. Hay un incremento e impacto creciente del
turismo de sol y playa, compartiendo junto con la Regin Chorotega, los impactos de este
modelo sobre la poblacin.
Este desarrollo no se ha revertido en mejoramiento y sostenibilidad para la calidad de vida de la
mayora de los habitantes de sus territorios.
Sus territorios son rurales, posee ncleos urbanos, algunos de ellos activados bajo el influjo del
boom turstico.
Cuadro 10. Indice de Desarrollo Humano Cantonal IDHC 2011. Regin Pacifico Central

CANTON Extensin territorial IDHc Posicin IDHc

(Kilmetros cuadrados)
Puntarenas 1842,3 0,788 32
Esparza 216,8 0,823 20
Montes de Oro 244,8 0,774 36
Aguirre 543,8 0,742 49
Garabito 316,3 0.735 54
Parrita 478,8 0,757 44
Orotina 141,9 0,844 14
San Mateo 125,9 0,848 11
Fuente: PNUD-Universidad de Costa Rica. Atlas del Desarrollo Humano Cantonal. 2011

Se completa la informacin aportada anteriormente referida al desarrollo social de las 6

regiones de planificacin que conforman Costa Rica con algunos datos ms, a saber:

11
Aguirre, Esparza, Garabito, Montes de Oro, Parrita, Puntarenas de la Provincia de Puntarenas y Orotina y San
Mateo de la provincia de Alajuela. (MIDEPLAN, 2009)

32
 Cuadro 11. Datos estadsticos de referencia, por regiones de planificacin

CENTRAL BRUNCA CHOROTEGA HUETAR HUETAR PACIFICO

ATLANTICA NORTE CENTRAL
2
Extensin (Km ) 8.528,4 9.528,4 10.140,7 9.188,5 9.803,4 3.886.7
Cantones ( %) 55 7,4 13,6 13,6 4,5 10
Poblacin( %) 63,9 7.5 7,6 10,3 5,5 5,3
Densidad 339,3 35,5 33,8 50,5 25,4 61,2
poblacional
2
(Hab/Km )
Tasa de mortalidad 8,8 9,4 9,1 10,2 8,0 8,2
infantil (Nios/1000
nacidos)
Hogares pobres (%) 14 24,6 26,0 24,7 16,4 25,7
Pobreza extrema (%) 2.3 6,7 6,5 4,8 3,0 5,8
No satisface 11.7 17,9 19,4 19,9 13,4 20
necesidades bsicas
(%)
Monto de 7.061,0 271.7 188,6 1.127,0 338 243
exportaciones
(millones de $)
FUENTE: (MIDEPLAN, 2009)

Como referente estadstico para el anlisis de las condiciones sociales de las seis regiones de
planificacin se aportan algunos datos ms que contribuyen a reconocer sus perfiles:

Figura 2 Costa Rica: diferencia relativa de la poblacin segn regin 2002-2008 (ao base 2001)
Fuente: (MIDEPLAN, 2009)

33
 Figura 3. Costa Rica: Distribucin porcentual de la poblacin por grupos de edad segn regiones de planificacin
2001 y 2008

Figura 4. Costa Rica: aos promedio de escolaridad de la poblacin, segn regiones de planificacin 2001, 2004 y
2008

34
 Figura 4. Costa Rica: distribucin relativa del dficit de vivienda, segn regiones de planificacin 2001 y 2008

Para ms detalle sobre algunos indicadores relevantes de desarrollo social regional se

recomienda la revisin del documento Estadsticas Regionales 2001-2008 (MIDEPLAN, 2009)

d. LAS CONDICIONES AMBIENTALES

La riqueza natural de Costa Rica, tanto en la plataforma continental como marina es
ampliamente reconocida, nacional e internacionalmente. Esto ha permitido posicionar
externamente como un pas con vocacin ambiental, pese a las contradicciones internas que en
materia de poltica y gestin de los recursos naturales se evidencian.
Ello ha generado, que gran parte de la conflictividad ambiental en los ltimos tiempos, hayan
tenido como motivo contradicciones generadas en torno al uso y manejo de diversos recursos
naturales. En algunas reas ha habido xitos como por ejemplo en la recuperacin de rea
boscosa asociado al pago de servicios ambientales y a la conservacin de las reas protegidas.
La cobertura de agua a la poblacin tambin es significativa. No obstante con relacin al recurso
hdrico hay problemas de calidad de la misma sobre todo por la contaminacin sobre aguas
superficiales y subterrneas, lo que ha generado impactos en ecosistemas de gran
trascendencia y valor para la biodiversidad nacional. Situacin similar ocurre con las reas
marino-costeras impactadas por desarrollos tursticos y urbansticos, contaminacin, pesca
indiscriminada y afectacin de humedales.

35
Pese a las declaraciones gubernamentales en torno a la meta de carbono neutral, la flota
vehicular y el uso creciente de combustibles fsiles vuelve lejano el cumplimiento de este
compromiso.
Una produccin agrcola basada fundamentalmente en insumos qumicos tambin compromete
seriamente la imagen y las aspiraciones de un pas con un manejo sostenible de su riqueza
ambiental.
Todos los territorios de nuestro pas muestran amenazas sobre su naturaleza que se convierten
en factores de riesgo socio ambiental.
La alta vulnerabilidad se presenta, en los ltimos aos, tanto en territorios urbanos como
rurales, como efecto, de una inadecuada gestin ambiental.
Es necesario anotar que esta problemtica no afecta por igual a las poblaciones asentadas en los
diversos territorios: tanto la amenaza como la vulnerabilidad tambin se asocia a condiciones
sociales desfavorables en la disposicin o acceso a los recursos. La pobreza y la desigualdad
inciden en la forma en que los territorios y sus habitantes son impactados por estas situaciones
causantes del riesgo e incluso los desastres.
Las vulnerabilidades tienen origen social, es endgena a los estilos de
desarrollo y sus resultados en las condiciones de vida de las personas, en el uso
del espacio y de los recursos. Por tanto, los desastres no son resultado unilateral
de eventos fsicos que impactan un territorio. Por el contrario la vulnerabilidad
se convierte en elemento causal del desastre, es decir la vulnerabilidad no es una
variable independiente del desarrollo.
Dentro de esta lgica, si el estilo de desarrollo genera desigualdad, inequidad,
polarizacin social y exclusin, social y territorial resulta entonces tambin
lgico descubrir espacios y sectores sociales con mayor vulnerabilidad. Por
tanto, se trata de propiciar cambios que conduzcan a la disminucin de la
vulnerabilidad, ello forma parte tambin de la gestin de riesgo. (PNUD-
Ministerio de Salud, 2011, pg. 17)
El cambio climtico global es otro factor que tensiona nuestro ambiente y su gestin. Cambia la
temperatura, se altera el nivel de las aguas, el comportamiento de las lluvias tambin cambia
modificando el comportamiento sistmico de los territorios en cuanto a la interrelacin de las
personas y su entorno. Evidentemente esto tiene y tendr consecuencias socioeconmicas
significativas.

e. LAS CONDICIONES INSTITUCIONALES

Como se desarrollar ms adelante, la viabilidad del desarrollo humano a nivel subnacional
requiere, como uno de sus componentes un desarrollo institucional y una nueva prctica de
gestin pblica. Se requiere la definicin, implementacin y evaluacin de polticas claras y
viables, de las que deriven planes, programas y proyectos ejecutables y coherentes con las
aspiraciones y potencialidades de los territorios en las que se asentarn.

36
Hay consenso, mltiples estudios y evidencias de la debilidad poltica y de gestin de los
gobiernos locales y esto es un obstculo para el desarrollo territorial, que requiere de una
institucionalidad con poderes reales de ejercer autoridad, liderazgo y conduccin acorde a la
especificidad de los distintos territorios.
Numerosos estudios sobre el Estado Costarricense, desde los Informes de la COREC hasta los
actuales estudios y propuestas sobre Reforma del Estado sealan que el desarrollo institucional
costarricense no ha contemplado con claridad las relaciones entre los diferentes niveles de
gestin pblica.
Cada sector, e incluso cada institucin han ido resolviendo, de manera individual y a veces
contradictorias entre s, el reto que les impone la realidad de transitar desde las directrices
nacionales hasta las ejecuciones locales de sus acciones.
Esto se agudiza an ms ante la debilidad de la mayora de los gobiernos locales ya anotada, y la
prctica tambin derivada del centralismo, de no establecer vnculos entre las instituciones
pblicas del ejecutivo con las municipalidades.
Este alejamiento, es necesario sealarlo, ha sido una responsabilidad del conjunto de los entes
pblicos, tanto nacionales como locales. La negociacin que debiera existir entre estos diversos
niveles de la gestin estatal, se ha resuelto en la mayora de los casos, por prcticas y usos de
nuestro sistema poltico que han propiciado y a su vez retroalimentan- el clientelismo poltico.
Por su parte, instancias que podran tener tareas de facilitacin de estas interrelaciones,
tampoco han tenido la fuerza para hacerlo. Es el caso del IFAM, la Unin de Gobiernos Locales y
las federaciones de municipalidades an con poca gravitacin en el rgimen municipal.
Hay carencias y dispersin de la informacin comprensiva y actualizada sobre el estado de
situacin de los diversos territorios de nuestro pas. Es decir, se carece de un sistema de
informacin que articule estadsticas integradas y accesibles donde sea posible transitar desde
el nivel nacional, regional al cantonal. Al respecto la Comisin de Eficiencia Administrativa y
Reforma del Estado (CEARE) recomienda que para efectos de seguimiento y evaluacin de la
accin pblica se creen sistemas de informacin por regin y que se refuerce la coordinacin
interinstitucional (MIDEPLAN. CEARE., 2008, pgs. 18-20).
Los Consejos Cantonales de Coordinacin Institucional (CCCI) abren esperanza sobre los
procesos de coordinacin interinstitucional en la base poltico-administrativa de la gestin
pblica.
Lograr una efectiva comunicacin, coordinacin y colaboracin entre las
instituciones pblicas del Poder Ejecutivo y los gobiernos locales, con el fin de
optimizar el uso de los recursos destinados a obras y servicios pblicos con
impacto directo en las diferentes comunidades del pas (MIDEPLAN, 2010)
Es decir son rganos de coordinacin y consulta del Poder Ejecutivo y de las instituciones
descentralizadas con los Gobiernos Locales, respecto de las polticas pblicas necesarias para
gestionar el desarrollo de cada cantn. Lo interesante de estos rganos, y que da un salto con
relacin a otros intentos que a nivel local o regional pudieron haberse desarrollado en el
pasado, es que el papel del gobierno local es de liderazgo y de convocatoria con respecto a las

37
dems instituciones pblicas. Esta potestad podra ser amplificada y tener mayor efecto si
adems el gobierno local posee una mirada estratgica del desarrollo cantonal. Aqu cobra
sentido los procesos de planificacin participativa para el desarrollo local y los instrumentos que
de ello derivan, concretamente los Planes Cantonales de Desarrollo y los Planes Estratgicos
Municipales. (PNUD-FOMUDE-MIDEPLAN-ONU-Hbitat- IFAM, 2010)
Hay iniciativas que aun no han logrado un adecuado posicionamiento para que tambin se
modifiquen las condiciones de la planificacin municipal de corto plazo y en vez de los PAOs
pueda pensarse en presupuestacin plurianual. Habr que darle seguimiento a esta temtica.
Los CCCI que primero surgieron por Decreto Ejecutivo y posteriormente fueron sancionados
como parte de la Ley de Transferencia de Recursos y Competencias lo que le da soporte jurdico.
Segn la misma fuente antes citada sus funciones son:
Elaborar un plan anual de coordinacin y verificacin del desarrollo y cumplimiento de
las metas, programas y proyectos.
Articular los Planes Anuales Operativos Institucionales.
Buscar financiamiento institucional a las necesidades locales.
Recomendar cambios en la ejecucin de planes, programas o acciones del gobierno
nacional, a fin de ajustar los lineamientos polticos a la realidad cantonal.
Coordinar los planes y programas cantonales con las federaciones municipales y con las
oficinas regionales de los ministerios o de las instituciones descentralizadas
Asesorar y dar apoyo a la Alcalda Municipal en la ejecucin de las polticas y las acciones
del cantn
Las convocatorias le corresponden a la Alcalda Municipal por medio de la Secretara Tcnica del
Consejo Cantonal de Coordinacin Institucional. La asistencia a las sesiones del Consejo es
obligatoria para los representantes de la Administracin Pblica tanto centralizada como
descentralizada.
Lo importante de estos rganos es que adems prev la participacin organizada de la sociedad
civil.
En materia de institucionalidad es importante anotar en este apartado que, la divisin poltico
administrativa derivada de la Constitucin Poltica de 1949 as como de las leyes que han
fundado los diferentes cantones, fue el criterio inicial para la toma de decisiones territoriales 12.
No obstante, cada vez resultan mayores las evidencias de que este referente tiene escasa o
ninguna relacin con la dinmica actual de los procesos sociales, econmicos y culturales all
asentados.

12
Entre los primeros autores que hacen un planteamiento sinttico de corte regional est el Prof. Carlos Monge
Alfaro. En su libro "Geografa Social y Humana de Costa Rica", (Monge Alfaro, 1943) realiz un esfuerzo por describir y
analizar el espacio ocupado por la sociedad costarricense, all se resean vida, costumbres, actividades econmicas de
las reas pobladas de Costa Rica. El autor propone un anlisis de la geografa social basndose en los accidentes
topogrficos, o en la configuracin fsico-geogrfico de Costa Rica, habla de Valles, mesetas, llanuras costeras,
cuencas. (Carvajal, 1997)

38
Situacin similar ocurre hoy da con el establecimiento de las regiones actualmente vigentes13,
propuesta hace casi cuatro dcadas atrs:
Los estudios de planificacin territorial se inician en la dcada de 1960 con los
trabajos del francs Arvids Kalmins funcionario internacional quien realiz una
evaluacin exhaustiva de la divisin territorial-administrativa sugiriendo
cambios para modernizarla.
En 1970, toma el relevo los gegrafos alemanes Geherard Sanhner y Helmunt
Nuhn quienes colaboraron con el Instituto de Tierras y colonizacin (I.T.C.O) y
con el Instituto Geogrfico Nacional. Particularmente en los escritos del profesor
Helmunt Nuhn se expresa la necesidad de modernizar los estudios geogrficos
partiendo de una ptica regional. Pero su aporte ms significativo fue el
estudio sobre regionalizacin de Costa Rica. Despus de 1976 se instaura de
manera oficial la planificacin regional, se establece una divisin del pas en 6
regiones y se aprueba la ley que crea el subsistema Nacional de Planificacin
Regional. (Carvajal, 1997)
La realidad desde entonces ha cambiado significativamente y de igual manera se han
modificado las relaciones sociales, que en sus diferentes dimensiones le dan sentido real y
funcional a las regiones: solo para muestra de estos profundos cambios sirve de ejemplo la
Regin Chorotega o bien los espacios urbanos del Oeste de la Gran rea Metropolitana (GAM)
Darle continuidad y sobre todo resolver esta discordancia entre el modelo regional y la dinmica
de la realidad se convierte en un tema significativo de decisiones a tomar. Esto se retomar en
los apartados metodolgicos y operativos del presente documento.

13
El gegrafo Miguel Morales lvarez tambin aport a este conjunto de investigaciones sobre espacialidad y
desarrollo regional. Al respecto interesa revisar su obra: Estrategias espaciales y desarrollo en Amrica Latina: el
caso de Costa Rica (Morales, 1975)

39
III. CAPITULO II: EL DESARROLLO REGIONAL A PARTIR DEL APORTE
DE LOS CONCEPTOS DE DESARROLLO HUMANO Y DE DESARROLLO
TERRITORIAL
a. INTRODUCCIN: DESARROLLO HUMANO Y DESARROLLO
TERRITORIAL ANTE LOS RETOS DEL DESARROLLO REGIONAL
El concepto de Desarrollo Humano establece una ruptura con las visiones economicistas que
miran el desarrollo como una accin de poltica econmica y le aporta una perspectiva
trascendente en trminos de los resultados de las estrategias de desarrollo en trminos de las
personas y sus condiciones de existencia. As, el Desarrollo Humano constituye una aspiracin
que le marca rumbo, que perfila los resultados e impactos en funcin de las personas.
El concepto de territorio y desarrollo territorial permite remitir a una espacialidad
socialmente construida las potencialidades y posibilidades de la consecucin del desarrollo
humano a partir de una relacin de mltiple determinacin entre un conjunto de elementos
que es posible reconocer como capitales territoriales. Su perspectiva integral por un lado y la
posibilidad que brinda para recuperar la singularidad de los procesos sociales los convierte en
conceptos tiles para romper tradiciones tericas y polticas que tienden a simplificar los
procesos sociales y que visualizan el cambio como recetas idnticas en contextos diversos.

b. EL CONCEPTO DE DESARROLLO HUMANO: EL DESARROLLO POR Y

PARA LA GENTE
i. El desarrollo humano: un propsito tico, conceptual y
metodolgico
La reflexin tica, terica y poltica sobre el desarrollo ha acompaado a la humanidad. Las
principales propuestas y documentos que han inspirado la organizacin social de las diferentes
civilizaciones, tienen en el centro de sus preocupaciones el ideal de sociedad a alcanzar, los
valores y principios que la guan, as como orientaciones para la accin.
Conforme ha evolucionado la sociedad y se amplan los derechos y conquistas sociales, estas
aspiraciones se han ido perfilando con mayor claridad en torno a la justicia, la inclusin social, el
respeto a los derechos individuales y colectivos, econmicos, sociales, culturales, polticos y
comunitarios. La convivencia democrtica es reconocida como la alternativa legtima y eficiente
para articular el poder de las sociedades, porque establece relaciones, actitudes y conductas
que promueven la comprensin, el respeto mutuo, el reconocimiento de las diferencias, el
dilogo y el reconocimiento del bien comn.
Como muestra del reconocimiento de la necesidad de renovar el compromiso colectivo en torno
a valores y principios ticos humanista, el siglo XXI empieza con el compromiso universal con los
Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM)14.
Ha ido ganando espacio la premisa de que los retos del desarrollo estn en la agenda tica,
social y poltica. Como correlato de lo comentado, cabe sealar que se vive una poca que ha
14
Para conocer el desempeo de Costa Rica en torno a este compromiso signado por casi 200 pases en el mundo
ver el Informe Costa Rica. Objetivos de Desarrollo del Milenio. II Informe pas. 2010 (MIDEPLAN-PNUD, 2010)

40
sido propicia para la apertura a nuevos enfoques y paradigmas. Ha sido posible, de manera
creciente, instalar en el colectivo social, la necesidad de valorar las teoras y estrategias de
desarrollo desde los resultados que generan en trminos de la gente.
El hecho que los diversos actores sociales, pblicos y privados que conforman una sociedad
acuerden orientar el desarrollo colectivo desde la nocin de desarrollo humano implica colocar,
en el centro de los principios y estrategias de accin, un conjunto de condiciones y resultados
que generan compromisos ticos y polticos. Por ende este es un acuerdo social que impacta
significativamente la organizacin y dinmica social.
Asumir, como lo plantea la nocin del desarrollo humano, que el ser humano es el motor y fin
del desarrollo, implica al menos dos cosas fundamentales:
Que la sociedad debe abrir su tejido social, poltico e institucional a la participacin
ciudadana en la toma de decisiones trascendentes para el desarrollo.
Que la sociedad est dispuesta a garantizar que los resultados del desarrollo tengan
un impacto de amplia cobertura en la calidad de vida de todos y todas sus
integrantes, en concordancia con condiciones histricas determinadas, a partir de
principios de actuacin basados en derechos, oportunidades y potenciacin de
capacidades. Esto es, que las acciones en pro del desarrollo podrn ser valoradas a
partir de los impactos que genere en la calidad de vida de las personas concretas:
libertad, acceso al conocimiento, recursos tanto pblicos como personales, familiares
y/o comunitarios que sean la base para potenciar las oportunidades, desarrollar las
capacidades y garantizar desde una perspectiva de integralidad que se habita en un
ambiente sano y seguro.
La nocin de desarrollo humano se asocia con una condicin de cambio, de transformacin, de
proceso hacia mejores condiciones de bienestar integral, tanto material como inmaterial, y la
garanta que esos nuevos estadios conseguidos por la accin mancomunada de los diversos
actores participantes en la toma de decisiones, tendr resultados tangibles en la calidad de vida
y en el disfrute de los derechos de las personas. Para ello se requiere una gestin del proceso de
desarrollo humano que logre concatenar la accin intersectorial, multidisciplinaria y que se
apoye en una estrategia poltica que comprometa a mltiples actores sociales de manera
concertada y legtima.
Desde la perspectiva estatal ello implica generar condiciones institucionales y de gestin del
desarrollo humano que tendrn un conjunto de requerimientos funcionales y de los cuales se
esperan resultados, a saber:
eficiencia, justicia, transparencia, participacin, responsabilidad, libertades
polticas, legitimidad y primaca de la ley y los derechos humanos son
condiciones institucionales requeridas para promover y dar soporte al desarrollo
humano (PNUD-FOMUDE-MIDEPLAN-ONU-Hbitat- IFAM, 2010, pg. 43)

ii. Elementos contenidos en el concepto de desarrollo humano

Para poder dar el paso del contenido general del concepto de desarrollo humano hacia la
posibilidad metodolgica y operativa de convertirlo en herramienta concreta para orientar la

41
planificacin del desarrollo, se proceder a desagregar las dimensiones o elementos que se
encuentran contenidos en l y que pueden ser asociados con cambios o resultados en trminos
de evaluacin de una gestin particular de la sociedad en procura del desarrollo humano.

Ampliacin de
oportunidades

Inclusin Capacidades

Desarrollo
humano
Cuidado de
Equidad
la vida

Libertad Participacin

Figura 5: elementos contenidos en el concepto de desarrollo humano

Cuadro 12. Elementos Contenidos en el Concepto de Desarrollo Humano. Criterios para su operacionalizacin

ELEMENTOS CONTENIDOS

Desde la perspectiva del desarrollo humano, el desarrollo implica que las personas gocen de la
ampliacin de sus libertades. Estas libertades se propician cuando existen relaciones e
instituciones econmicas, polticas y sociales que las promuevan y preserven: un Estado de
derecho basado en el respeto y promocin de los derechos humanos es condicin
fundamental.
Tambin es vital la promocin y expansin de las libertades y por contraposicin la lucha
contra todas aquellas condiciones sociales que generan privacin de esta: pobreza, tirana,
intolerancia, escasez de oportunidades, todo tipo de exclusin ya sea generada y/o permitida
LIBERTAD
por actores pblicos o privados. (Sen A. , 2000, pgs. 18-19).
Resultan de gran relevancia la diversidad de actores que participa en los mercados de bienes y
servicios, en el mercado de trabajo, en los procesos de formacin de opinin, as como los
gobiernos nacionales y locales, los partidos polticos y el entramado de organizaciones de la
sociedad civil. La naturaleza y alcance de las prcticas polticas y culturales que permiten la
construccin de ciudadana tambin son de mucha relevancia: normas compartidas, civismo,
participacin, equidad de gnero, eco ciudadana, probidad y eficiencia en la funcin pblica,
cultura del dilogo, etc.

42
ELEMENTOS CONTENIDOS
15 16
As, el capital social y los activos de ciudadana son fundamentales en generar condiciones
para el desarrollo de la libertad.
la libertad como resultado del desarrollo podra sintetizarse en cinco tipos esenciales
ntimamente interrelacionadas (Sen A. , 2000, pg. 27):
a. Libertades polticas
b. Servicios econmicos
c. Oportunidades sociales
d. Garantas de transparencia
e. Seguridad protectora

La ampliacin de oportunidades se encuentra asociada al desarrollo econmico y social. Si se

mira desde la perspectiva del potencial cientfico y tecnolgico de la poca actual, podra
pensarse que el reto es factible. No obstante los resultados en trminos de desigualdades de
los ndices de Desarrollo Humano, ndices de Potenciacin de Gnero, y otros, evidencian que
AMPLIACIN DE los impactos de las decisiones en materia de gestin del desarrollo no resultan satisfactorios.
OPORTUNIDADES
A esta altura de la reflexin se reconoce que las dinmicas econmicas, polticas y sociales se
encuentran entrelazadas e interdependientes.
Desde la perspectiva de estrategias de desarrollo humano ello supone atender los siguientes
asuntos:

15
Como es ampliamente conocido la nocin de capital social se difunde ampliamente a partir de la obra de
Robert Putnam Making Democracy Work: Civic Traditions in Modern Italy( (Putnam, 1993) y describe
caractersticas de una sociedad civil que se caracteriza por un entramado organizativo cooperativo en el que se
promueve las relaciones de confianza y solidaridad, condiciones que inciden para demandar formas de poder ms
comprometidas con el bien comn, es decir, ms esencialmente democrticas. Otros autores que abordan el tema
del capital social son James Coleman, Pierre Bourdieu, Kenneth Newton, Stephan Bass, James Joseph,Bullen y Onyx,
Knack y Keefer. Aqu en Costa Rica Miguel Sobrado y Raff Carmen publicaron Un futuro para los excluidos.
Creacin de empleo y generacin de ingresos por los pobres (Carmen & Sobrado, 2001), donde tambin el
concepto de capital social ocupa un papel preponderante
16
Los Activos de Ciudadana son los derechos individuales y sociales bsicos de todo y cualquier ciudadano,
garantizados por polticas pblicas y apropiados por l de forma libre y participativa. Como derechos, los Activos de
Ciudadana son obligaciones objetivas del Estado. Promoverlos significa ampliar los derechos bsicos y romper con
los mecanismos estructurales de reproduccin de la pobreza, desde el esfuerzo colectivo para contrarrestar sus
causas.
Desde un enfoque de Desarrollo Local con Activos de Ciudadana, se entiende que las polticas compensatorias y
acciones asistenciales per se, pueden mejorar algunas variables de ingresos pero no logran superar la pobreza. sta
slo se sobrepasa en la medida que las personas gozan de capacidades para aprovechar las oportunidades
existentes en la sociedad donde viven.
El acceso a los servicios pblicos y sociales mejorados es una condicin para que existan los derechos esenciales. Al
concebirse estos derechos como activos para el Desarrollo Humano, el gasto pblico se transforma en inversin
para la sostenibilidad. Los activos sociales invertidos con calidad en cada ciudadano o ciudadana en un determinado
territorio, se reproducen en factores de Desarrollo Humano. Para esto, es imprescindible que las autoridades locales
definan como prioridad la poltica social de reduccin de la pobreza, con el enfoque en los derechos fundamentales
de las personas.
Ahora bien, no basta con el mejoramiento de los servicios pblicos y sociales, se requiere la apropiacin por parte de
las personas de estos activos y su gestin para el cambio social. Slo as los derechos esenciales promovidos a travs
de polticas y servicios pblicos se convierten en activos de ciudadana, es decir, en materia prima para construir
ciudadana en sus diferentes dimensiones (poltica, econmica y social) (PNUD, 2006)

43
ELEMENTOS CONTENIDOS
a. El combate a la pobreza. La pobreza no solo limita las oportunidades de las personas
y las familias, sino tambin es un freno al desarrollo de las capacidades pues restringe
17
el acceso a la salud, a una buena nutricin, afecta la integracin familiar , relega a
trabajos de mala calidad, al trabajo infantil y acenta la desercin escolar. Por tal
razn, uno de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) es: erradicar la pobreza
extrema y el hambre
b. La salud constituye un derecho humano bsico. Costa Rica hace siete dcadas
desarrollo un sistema de salud pblica que ha sido piedra angular en su desarrollo
social, hoy enfrenta una grave crisis financiera y de gestin. En el marco del desarrollo
humano es un reto planteado poder hacer los cambios necesarios para su
fortalecimiento y preservacin. Reducir la mortalidad infantil, mejorar la salud
materna, combatir el VIH-SIDA, la malaria y otras enfermedades integran tambin los
Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM).
c. La educacin. Una educacin de mayor pertinencia, diversidad y calidad son los retos
nacionales en esta materia: las reformas educativas en materia curricular, el combate
a la desercin, la repeticin y la calidad as como la oportunidad de los contenidos y
metodologas educativas. Lograr la enseanza primaria universal, es el Objetivo de
Desarrollo del Milenio (ADM) afn a esta temtica.
d. La posibilidad de la movilidad social: Una sociedad que permite en una combinatoria
de oportunidades y potenciacin de capacidades que sus miembros asciendan
socialmente se consolida social y polticamente. En la historia nacional, el papel de los
sectores medios por ejemplo, ha sido un factor de legitimidad y estabilidad social.
Hoy da la desigualdad creciente pone en riesgo esta condicin para amplias capas
sociales de nuestra poblacin.
e. Una sociedad segura, genera oportunidades. Vivir en un entorno seguro brinda la
posibilidad de reorientar los elevados y crecientes gastos de fondos pblicos y
privados que actualmente se utilizan para combatir la inseguridad, la criminalidad
comn y el crimen organizado a otros fines. Avanzar hacia una sociedad segura
implica generar empleo, invertir en las familias y en el combate a la violencia criminal
pero tambin la violencia domstica y la desigualdad de gnero, y cualquier otra
forma de discriminacin.
f. Una sociedad que promueva la equidad de gnero promueve oportunidades.
Equidad en el campo de los derechos, de la participacin poltica y social, en el acceso
y calidad a la educacin y a la salud, en el pago por su trabajo, en el acceso a los
puestos laborales, el desarrollo de redes de cuido que alivianen la doble y triple
jornada. Atencin y apoyo al creciente a las mujeres jefas de hogar, particularmente
las que adems suman condiciones de vulnerabilidad social. Pese a los avances
conseguidos, aun hay retos y dficits importantes que afectan la calidad de vida de las
mujeres y sobretodo de las mujeres pobres. Invertir en las mujeres redunda en un
mejoramiento de su propia condicin, pero tambin de forma directa, en la condicin
de vida de sus familias.
Como se observa, gran parte de las estrategias de generacin de oportunidades estn ligadas a
la poltica social.
INCREMENTO DE El desarrollo de las capacidades que poseen las personas, o bien de las que tienen potencial

17
La presin que supone las condiciones de carencia y exclusin que genera la pobreza afectan el equilibrio
emocional, afectivo y emocional, deteriora el tiempo de convivencia familiar as como las funciones socializadoras
de la familia.

44
ELEMENTOS CONTENIDOS
LAS para desarrollar, cumple un papel significativo para que puedan llevar la vida que escogen
CAPACIDADES vivir.
El desarrollo de capacidades es tanto una responsabilidad estatal y pblica como producto de
la participacin activa de los sujetos en la toma de decisiones, en la evaluacin de la calidad y
resultados de las acciones que actores pblicos y privados responsables ejerzan en esta
materia.
el desarrollo humano tambin requiere el desarrollo de capacidades colectivas: comunitarias,
organizativas e institucionales. Para el caso de las instituciones pblicas, a nivel central,
regional o local, se requiere dinamizarse a travs de una nueva gerencia pblica. Aqu empata,
para el caso de Costa Rica, con aquellas iniciativas y programas que se orientan a mejorar la
calidad de la accin pblica en el desarrollo. MIDEPLAN ha desarrollado y actualmente
tambin lo hace, programas en este sentido.
Se requiere de integrar redes, de desarrollar trabajo intersectorial, interinstitucional, sumar a
la sociedad civil y sus diversas representaciones empresariales y reivindicativas.

La participacin genera un crculo virtuoso con el capital social: se fortalecen mutuamente. La

participacin crea condiciones para la transparencia, y por ende, es un antdoto o un freno a la
corrupcin. La participacin coadyuva a una mejor gerencia pblica porque eleva el umbral de
la demanda por la eficiencia y la rendicin de cuentas. La participacin es la base del contrato
social democrtico.
Por tanto, las relaciones entre actores pblicos y privados en la toma de decisiones, en el
seguimiento y evaluacin de las mismas, requiere ser incorporado a las estrategias de
desarrollo humano.
En apartados anteriores del presente documento se hizo referencia al capital social y a los
activos de ciudadana y en las consideraciones sobre el componente de participacin de la
nocin de desarrollo humano es necesario retomarles. Estos elementos no visibles, culturales,
PARTICIPACIN cvicos, organizativos de la dinmica social explican mucho del funcionamiento de las
sociedades como de sus resultados.
Avanzar en una democracia participativa, es una realidad que la participacin, el dilogo y la
concertacin producen estabilidad, legitimidad y gobernabilidad.
La participacin es un pilar del desarrollo humano porque se interrelaciona directamente con
la libertad, as como con la evaluacin de las polticas, estrategias y proyectos para la
promocin del desarrollo humano. La participacin promueve una mejor gerencia pblica, por
ejemplo. La participacin permite el aprendizaje, la difusin de buenas prcticas y la
innovacin social, as como el desarrollo del capital social.
La participacin implica el empoderamiento de los sujetos sociales frente a las decisiones as
como ante la evaluacin de resultados de las estrategias de promocin del desarrollo humano.

Se trata de volver la mirada a una economa con rostro humano y a una poltica social con dos
componentes: el desarrollo de condiciones que propicien a la mayora de la poblacin la
seguridad de los medios de vida para una existencia digna o bien el soporte respetuoso para
las poblaciones en vulnerabilidad que, por condiciones especiales, no puedan obtener su
EQUIDAD sustento.
El componente de equidad, contenido en la nocin de desarrollo humano implica una
valoracin y direccionamiento de las estructuras econmicas y sociales, que permita
desarrollar una economa de base social, que sea sensible a los temas del acceso justo a la
riqueza generada socialmente: el empleo, el salario, las oportunidades para el

45
ELEMENTOS CONTENIDOS
emprendimiento, la justicia y transparencia tributaria, son algunos de los temas relevantes en
torno a este concepto.
Implica tambin que en momentos de crisis como los vividos o como los que se avecinan, los
sectores sociales ms vulnerables no reciban el impacto con mayor agudeza.
La equidad contribuye a que la sociedad sea gobernable, democrtica y solidaria.
El componente de la equidad pone en el foco de la reflexin en la relacin existente entre
valores, principios, tica y polticas de desarrollo. el componente de la equidad pone en el foco
de la reflexin en la relacin existente entre valores, principios, tica y polticas de desarrollo.
Cuando se internaliza la nocin de desarrollo humano, una sociedad tender a rechazar la
desigualdad, a combatir la pobreza, a colocar los principios de equidad social, de gnero,
etarios, y cualquier otra forma de diferenciacin como un norte para la accin social y las
polticas pblicas.

La inclusin est ntimamente relacionada con el respeto y vigencia de los derechos, tiene que
ver tanto con los aspectos asociados a la generacin de oportunidades, como con el
reconocimiento y respeto a la diversidad. Tambin tiene que ver con la posibilidad real y
efectiva de la incidencia poltica, el derecho a la justicia y a la libertad de expresin.
Evidentemente su contrario es la exclusin que implica algn grado de privacin de los
elementos antes mencionados. Hay exclusiones de origen y expresin diversa.
INCLUSIN
Como se ha comentado anteriormente, la desigualdad y la pobreza dificultan la inclusin
social, porque aleja a los sectores que la padecen de las oportunidades y del desarrollo de sus
capacidades. Tambin en una sociedad segmentada, culturalmente prejuiciada, ciertos
sectores e identidades no mayoritarias suele ser excluidos, privados de las condiciones y
resultados del bienestar, lo que cercena sus espacios de independencia y el despliegue pleno
de sus identidades.

Los resultados del desarrollo humano requieren ser seguros, apoyados en sistemas polticos y
sociales que garanticen su sostenibilidad y preservacin. As, la seguridad humana se
constituye tambin en un componente central del concepto abordado.
Una dimensin de esa certeza posible se refiere a que haya atencin y prevencin sobre las
amenazas que atentaran o atentan contra esta seguridad.
Y la vida se cuida y se potencia con la vigencia y ejercicio de los derechos individuales y
colectivos econmicos, polticos, culturales, de gnero, etc.-, con un rgimen poltico basado
en el Estado de Derecho y la justicia pronta y cumplida, y tomando medidas y acciones de
prevencin y proteccin sobre todo aquello que signifique una amenaza a la vida y cuyo origen
CUIDADO DE LA sea social o socio ambiental. Se trata de estar libre de temor y libre de necesidad (PNUD.Costa
VIDA Rica, 2005, pg. 30). La seguridad, en sus diferentes expresiones, requiere de instituciones y
condiciones sociales para que se activen mecanismos para su preservacin y promocin as
como espacios de participacin y empoderamiento de las personas:
a. Seguridad econmica: Supone la disponibilidad de un ingreso bsico proviene de un
trabajo productivo o remunerado (o de una red de asistencia social), el cual asegura
la sobrevivencia de la persona y de los suyos.
b. Seguridad en la salud: Comprende la posibilidad de disfrutar de un ambiente natural
sano (que no propicie la propagacin de enfermedades crnicas) as como la
disponibilidad de mtodos curativos oportunos, en caso de ser vctima de alguna
patologa.

46
ELEMENTOS CONTENIDOS
c. Seguridad personal: Consiste fundamentalmente en la ausencia de violencia fsica y
de amenazas de violencia fsica. Dichas amenazas pueden provenir de fuentes muy
diversas: del Estado (violencia poltica), de otros Estados (guerra), de ciertos grupos
de personas (violencia tnica), de individuos o pandillas hacia otros individuos o
pandillas (crimen, violencia de la calle); o bien tratarse de amenazas dirigidas
particularmente hacia las mujeres (violencia domstica, violencia de gnero), hacia
los nios por su vulnerabilidad y dependencia (abuso infantil), hacia uno mismo
(suicidio, abuso de drogas).
d. Seguridad poltica: Consiste en la posibilidad de disfrutar o hacer uso de los derechos
humanos bsicos. Hace hincapi en la ausencia de mecanismos de represin o
persecucin que puedan incidir en el disfrute de tales derechos.
e. Seguridad alimentaria: Implica el acceso econmico, fsico y permanente a una
alimentacin bsica, la cual posibilita el cumplimiento de los requerimientos
nutricionales diarios de todo ser humano. Este tipo de seguridad puede ser producto
tanto de la disponibilidad de un ingreso bsico para la compra, como de la provisin
de servicios pblicos de distribucin de alimentos.
f. Seguridad ambiental: Se refiere a la posibilidad de verse libre de amenazas
ambientales, las cuales muchas veces son producto de la degradacin de los
ecosistemas locales y del sistema global. Asimismo, se refiere al conjunto de garantas
que propician la disponibilidad de agua potable, aire puro, un entorno libre de
contaminacin, etc.
g. Seguridad comunitaria: Se deriva de la seguridad que le proporciona a las personas
su pertenencia a un grupo social (familia, comunidad, organizacin, grupo tnico,
etc.). Implica tambin la identidad cultural y la posibilidad que brindan estos grupos al
individuo de reafirmar sus valores. La comunidad debe garantizar proteccin a los
ms dbiles.
h. La seguridad ciudadana: implica escapar del recuento estadstico de eventos contra
la seguridad que limita el ejercicio de las libertades a que tenemos derecho. La
seguridad ciudadana se asocia con la reduccin y control de todo tipo de violencia,
as como acceso a la justicia y cumplimiento de derechos humanos.

Fuente: (PNUD, 1994) tomado de (PNUD.Costa Rica, 2005, pg. 31)

c. EL CONCEPTO DE DESARROLLO TERRITORIAL, RECURSO PARA

ENRIQUECER LA COMPRENSIN DE LA DINMICA REGIONAL.
Los retos que las sociedades tienen planteados para su desarrollo, han significado un acicate
para formular marcos conceptuales y estrategias que tengan mayor capacidad explicativa y de
intervencin en las complejas realidades sociales.
Para sociedades como la nuestra encontrar alternativas viables para evolucionar hacia el
desarrollo humano es una exigencia tica, econmica y poltica, sobretodo luego de aos en que
los resultados no satisfacen las aspiraciones que como costarricenses compartimos.

47
Es claro, sobre todo desde el enfoque de desarrollo humano, que los cambios que deriven de
una estrategia de desarrollo debe, en sus resultados e impactos, ser incluyentes social y
territorialmente: esto es,
debe garantizar oportunidades y mejores condiciones a todos su pobladores
Debe garantizar que estas condiciones se distribuyan a lo largo y ancho del territorio
nacional
Nuestra sociedad es diversa, heterognea pero tambin es posible decir que es desigual, y ello
se expresa en brechas sociales y territoriales. Esta situacin obliga a afinar la escala de anlisis y
de toma de decisiones para responder a las demandas y necesidades especficas que surgen de
dichas asimetras.
En esta perspectiva, la planificacin subnacional, a nivel local y regional, estn recibiendo una
atencin especial, como respuesta a esta realidad constatable.
En el caso de la planificacin del desarrollo local se avanza y se han promovido experiencias que
ya abarcan una parte importante del territorio nacional a travs de la planificacin del
desarrollo humano cantonal18.
Se ha tomado la decisin tambin de atender y desarrollar conceptual, metodolgica y
operativamente la estrategia para el desarrollo regional. Esta es la tarea del presente proyecto.
Ahora bien, la diversidad, heterogeneidad y asimetras que se identifica a nivel nacional tambin
se reproducen al seno de las seis regiones de planificacin en que se divide el pas. En el captulo
I del presente documento hay evidencia de lo comentado.
Esta situacin, lejos de ser una sorpresa, resulta de la dinmica de los procesos sociales que se
producen en los espacios territoriales construidos socialmente.
Para entender la naturaleza, dinmica y tendencias de los procesos econmicos, polticos,
sociales, culturales, ambientales que ocurren al interior de las regiones se ha buscado, en el
acervo terico de la planificacin, un punto de partida conceptual, que resulte tericamente
inspirador y consistente para acometer la tarea.
En esta perspectiva se ha asumido los conceptos de territorio y desarrollo territorial como
recurso analtico vlido para el anlisis dinmico y diferenciador de las condiciones y tendencias
endgenas que explican el perfil actual de cada una de las regiones de planificacin de nuestro
pas.
El concepto de territorio ha merecido particular atencin por considerar que permite asumir
una perspectiva integral donde se funde pasado y presente socialmente construido en una
interaccin dinmica con el entorno en una perspectiva de sostenibilidad.

18
Particularmente significativo fue la experiencia desarrollada por el Proyecto Fortalecimiento de las capacidades
municipales para el desarrollo humano local en Costa Rica. A travs de esta experiencia en 41 cantones se propici
una experiencia participativa de formulacin de Planes Cantonales de Desarrollo Humano Local y la formulacin de
Planes Estratgicos Municipales. 10 cantones ms vivirn pronto esta experiencia, orientados por la propuesta
conceptual y metodolgica desarrollada en el proceso citado.

48
 TERRITORIOS

Divisin poltico-administrativa Estado Nacional

Regiones

Cantones
Territorios

Territorios

Distrito
ss

ESCENARIOS TERRITORIALES:
I. Un territorio puede abarcar un conjunto de distritos o partes
de ellos.
II. Un territorio puede abarcar un conjunto de cantones o
partes de ellos
III. Una regin puede tener a su interior varios territorios
IV. Una regin puede ser igual a un territorio.
V. Un territorio puede ubicarse entre dos o ms regiones

Figura 6 Esquematizacin de los posibles escenarios territoriales

Un primer nivel de acercamiento a la nocin de territorio permite reconocer que se trata de

una compleja y multideterminada relacin entre un espacio fsico-geogrfico, el conjunto de
intervenciones que tanto en el pasado como en el presente realizan los grupos humanos que all
habitan, las relaciones sociales, econmicas y polticas que para ello han fundado, el tejido
organizacional desarrollado as como un entramado institucional que sirve para su
funcionamiento y reproduccin. As, el territorio tiene una naturaleza diversa: fsica-natural-
social. De esta interrelacin pueden surgir condiciones que favorecen o bien obstaculizan el
desarrollo humano de sus pobladores.
el espacio, el territorio, es el resultado de la ocupacin social del mismo. Por tanto el
territorio es una expresin histrica, en la que se encuentra marcada la huella de las
relaciones econmicas, polticas y culturales de una colectividad.
Por ello es comprensible que en los diversos territorios se asienten intereses particulares,
ms an cuando la heterogeneidad territorial se ve acentuada por condiciones histrico-
sociales que han generado profundas asimetras entre ellos. Los espacios territoriales,

49
 diferentes entre s, son tambin parte de un continuum. Son la diversidad de una unidad: la
sociedad (PNUD-FOMUDE-MIDEPLAN-ONU-Hbitat-IFAM, 2010, pg. 31)
El anlisis anterior permite entender que la definicin de territorio deja de tener un
contenido estrictamente geogrfico natural o poltico-administrativo (aunque puede en
determinadas situaciones coincidir) y que al igual que estas, tiene expresiones reales que deben
ser consideradas a la hora de estructurar polticas y acciones pblicas y privadas.
Territorio es el espacio fsico, en el que se estructuran polticas y acciones pblicas y
privadas encaminadas a mejorar el bienestar social que alberga poblacin, con su identidad,
su propia cultura, con sus propias fuerzas productivas, sus formas de acumulacin de
capital que permiten obtener lo necesario para la vida y recursos naturales. El territorio es
por consiguiente la base geogrfica de la existencia social (Instituto Geogrfico Agustn
Codazzi, 1997)
Ahora bien, de las definiciones anteriores deriva el concepto de desarrollo territorial. Este
consiste en el conjunto de orientaciones conceptuales, metodolgicas y operativas que sientan
las bases para la gestin del desarrollo humano de los territorios que integran, para nuestro
caso de inters, las regiones de planificacin vigentes.
Esto es, permitir reconocer y comprender esas unidades espaciales integradoras que dan
cuenta de la diferenciacin existente al interior de las regiones de planificacin actualmente
vigentes.
Los territorios surgen de un proceso histrico de interrelacin de comunidades y colectivos
con su entorno, que les ha permitido construir una historia comn, forjar una identidad 19,
construir visiones comunes de futuro, fundar redes organizativas, demandar y ejercer espacios
polticos, generar relaciones econmicas a partir de los recursos productivos disponibles,
desarrollar redes institucionales, etc.
Entonces, si una regin corresponde a un territorio, o bien contiene a su interior diversos
territorios, e interesa el desarrollo regional, entonces, el desarrollo territorial se convierte en
una va para el desarrollo regional.
As, al pensar en estrategias de diverso orden que permita potenciar las capacidades de los
territorios se conseguir un desarrollo regional ms orgnico, permanente, inclusivo y justo,
que finalmente redundar en una mejora de la vida integral de la nacin:
un espacio geogrfico con mltiples dimensiones, que cuenta con una base de recursos
naturales sobre los cuales el ser humano introduce procesos de apropiacin y utilizacin,
que le permiten construir sistemas productivos y establecer relaciones econmicas; stas, a
su vez, son las generadoras de redes sociales, de cuya interaccin resultan instituciones que

19
En el mbito de la identidad, en la literatura especializada sobre el desarrollo, particularmente aquella que se
distancia de la mirada economicista, se ha puesto particular nfasis en la existencia de una serie de condiciones
interpersonales, de naturaleza intersubjetiva, que histricamente han podido ser reconocidas como presentes en
colectivos que han tenido relativo xito en propiciar el desarrollo, se trata de las redes organizativas, de las
prcticas de cooperacin, de la existencia de lazos de confianza, solidaridad, reciprocidad, sentido de comunidad y
reconocimiento del valor del bien comn. Este conjunto de condiciones se han identificado bajo un concepto ya
bastante difundido y usado: capital social. Otros autores, por ejemplo varios escritos del PNUD lo incorporan
como parte de los activos de ciudadana.

50
 dictan las reglas de su funcionamiento. El territorio es, adems, un proceso histrico
territorio en permanente construccin, donde la interaccin de sus mltiples dimensiones en
el tiempo da origen a una cultura particular y se refleja en la identidad de sus habitantes.
(Comisin Organizadora del Seminario , 2006, pgs. 24-25)

Relaciones
Redes
Recursos econmicas y
sociales
naturales de poder
particulares

Procesos de Entramado
apropiacin y Sistemas institucional
utilizacin productivos

Figura 7: Relacin dinmica y constante interrelacin entre las partes del desarrollo territorial
Fuente: elaboracin propia

El enfoque de desarrollo territorial establece una combinatoria de elementos de estos

espacios socialmente construidos, que le son propios endgenos- as como a otros que le son
externos -exgenos- y que le favorecen, o en su defecto, impiden la consecucin de los
objetivos y metas trazadas desde los actores territoriales. Esto plantea la complejidad y la
incertidumbre en las estrategias de desarrollo territorial: la planificacin permite disminuir el
margen de incertidumbre, no obstante no lo elimina.
Cuando se trata de mirar los resultados del desarrollo humano en un territorio se valora en
funcin de las condiciones y calidad de vida de las personas, esto es, en la dimensin endgena.
No obstante, poner el acento en cmo se consiguieron esos resultados implica valorar las
condiciones internas y externas del desarrollo.
Este sealamiento cobra relevancia cuando se trata de generar estrategias de desarrollo
territorial, particularmente econmicas, en un contexto de globalizacin. Ello recuerda el
concepto acuado aos atrs de glocalizacin.
As, las oportunidades de desarrollo de los territorios dependern de las capacidades de los
actores territoriales especficos para aprovechar el conjunto de factores internos y externos.
Estas capacidades (Boisier, pg. 4) se expresaran en tanto sean capaces de:
tomar decisiones pertinentes sobre la base de procesos de planificacin20 en un contexto de
dilogo y negociacin. Cada territorio tendr sus propias condiciones y retos, por tanto

20
Estos procesos de planificacin tienen una naturaleza poltica estratgica, no son un proceso tcnico en esencia,
que permite en un campo de fuerzas y de intereses de diversos actores, tomar decisiones de construccin de
futuro, polticas, estrategias, objetivos y lneas de accin concretas.

51
 depender de los agentes sociales all ubicados, poder encontrar la direccionalidad adecuada
para su propio desarrollo.
apropiacin y territorializacin de la riqueza que se genera21
22
generacin de innovacin cientfica y tecnolgica
la identidad cultural territorial
capacidad de aprendizaje

As, para planificar el desarrollo regional con enfoque territorial se requiere de una propuesta
metodolgica que no sea rgida, lineal sino que por el contrario responda a la complejidad y la
incertidumbre, a la mirada integral y sistmica. Este es el: la propuesta metodolgica no puede
ser neutra o arbitraria, sino debe ser coherente con la construccin conceptual del objeto de
anlisis e intervencin: el desarrollo de los territorios.
En sntesis, los propsitos del desarrollo regional con enfoque territorial son:
Las personas, particularmente los habitantes espacialmente arraigados. Se busca
generar un cambio econmico, social, cultural, poltico y ambiental que permita, en
un esquema de sostenibilidad, garantizar el bienestar de las personas desde la
perspectiva del desarrollo humano. Requiere la intervencin activa de todos los
actores sociales, como agentes de la transformacin: esto es, con capacidad de
propuesta, de decisin y de evaluacin de los resultados que genere el desarrollo
territorial.
Apelar a un proyecto colectivo, gestado participativamente para tejer el compromiso
e identificacin de los diferentes actores sociales presentes territorialmente. Su
viabilidad depende no solo de los recursos materiales y de gestin, sino tambin de
su legitimidad, de su capacidad de convocatoria. El proyecto de desarrollo territorial,
la visin de futuro, tiene fuerza homogeneizadora.
Impulsar proyectos que son consensuales, nacidos de la propia comunidad territorial
a partir de la capacidad de convocatoria y liderazgo de algn o algunos actores
locales.

21
Este tema es particularmente relevante para nuestras regiones perifricas y sus territorios, indiscutiblemente
ricos en recursos, que permiten generar riqueza pero que sin embargo esta, a travs de mecanismos diversos sale
del mbito territorial y/o regional asimilndose a economas de enclave.
22
Para el caso costarricense este tema tiene una triple limitacin: la bajsima casi nula- inversin nacional en
Investigacin y Desarrollo, adems el centralismo, que distancia de la mayora de las regiones la capacidad
profesional e infraestructural para propiciar el desarrollo cientfico y tecnolgico. El tercer factor lo constituye la
oferta educativa poco pertinente para las necesidades de las regiones, adems con orientaciones pedaggicas que
no propician el pensamiento creativo.

52
 d. LA PROPUESTA METODOLOGICA PARA EL DESARROLLO REGIONAL
CON ENFOQUE DE DESARROLLO TERRITORIAL
A continuacin se desarrolla un conjunto de dimensiones implicadas en el concepto de
desarrollo territorial que al desagregarse y describirse, permiten convertir el concepto en un
instrumento de aplicacin a realidades concretas.
Por lo tanto, se abordarn:
a. Las dimensiones del desarrollo territorial que permiten entender el concepto como una
construccin analtica multideterminada
b. Una tipologa bsica de territorios posibles de encontrarse en la sociedad costarricense
actual
c. Los actores sociales con expresin territorial, local y regional: condiciones dinmicas que
deben ser consideradas para entender su potencial de cambio
d. Elementos que coadyuvan el desarrollo regional con enfoque territorial

i. Las dimensiones del desarrollo territorial

Figura 8. Dimensiones del desarrollo territorial

Fuente: Elaboracin propia

Cuadro 13. Dimensiones del desarrollo territorial

DIMENSIONES CONTENIDO DE CADA DIMENSION

Esta dimensin se encuentra asociada a todas aquellas decisiones y actividades que inciden en
la capacidad de generacin de riqueza territorialmente afincada: con el conjunto de
modalidades de sistemas productivos existentes y las estructuras de distribucin de la riqueza
ECONOMICA-
territorialmente generada. Dimensiones como la inversin, la calidad y pertinencia de la
PRODUCTIVA
formacin del capital humano, el capital social, la productividad, la generacin de conocimiento
e innovacin, el conocimiento popular, que se materializan en la competitividad y
particularmente en la inclusin y justicia econmica tambin deben ser consideradas.

53
DIMENSIONES CONTENIDO DE CADA DIMENSION
Como puede derivarse de lo anteriormente, la dimensin econmico-productiva tiene directa
relacin con los componentes de generacin de oportunidades, con el desarrollo de
capacidades y la equidad.
El desarrollo territorial debe propiciar cambios que permitan aprovechar mejor la dinmica
econmica actual a nivel local, regional, nacional e internacional, por parte de los diversos
agentes econmicos locales.
Para ello es necesario que los actores econmicos tengan un conocimiento de su condicin y
potencial de desarrollo y que puedan incidir en la toma de decisiones sobre el futuro
econmico territorial.
23 24
Productividad , competitividad y justicia econmica seran los tres pilares de la agenda
econmica para el desarrollo territorial con perspectiva de desarrollo humano.
La competitividad territorial es la capacidad de (los territorios) de promover y
atraer inversiones de manera sostenible, producir bienes y servicios con alto
valor agregado, realizar acciones unificadas para el desarrollo del capital
humano, cultural y social, cuidando el capital natural y medioambiental, de
manera que el mayor crecimiento asociado sea sostenible en el tiempo y genere
mayores niveles de vida a su poblacin, en un marco de competencia
internacional.
La competitividad de un territorio depende de la especializacin productiva
de las empresas que posee y del entorno urbano y regional que posibilita un
buen desempeo econmico y un desarrollo socioeconmico sostenido y
ambientalmente armnico. El territorio ser competitivo si las empresas y las
organizaciones sociales, pblicas y privadas, tambin lo son. (Departamento
Nacional de Planeacin. Direccin de Desarrollo Territorial Sostenible, 2010,
pg. 16)
Para el caso costarricense se recomienda consultar el ndice de Competitividad
Cantonal (Universidad de Costa Rica y PROCOMER, 2006)
Algunos de los temas de agenda asociados a esta dimensin son:
1. Desarrollo empresarial, innovacin y desarrollo tecnolgico, poniendo
especial atencin por la composicin nacional de los actores econmicos
locales, a la micro, pequea y mediana empresa.
2. Ahorro, inversin y financiamiento
3. Infraestructura
4. Capital humano
5. Institucionalidad para el desarrollo productivo
Est claro que desarrollo y crecimiento econmico no son sinnimos, no obstante este es una
condicin para que el desarrollo pueda sostenerse y reproducirse en el tiempo.
La perspectiva exgena al crecimiento econmico del territorio debe ser considerada
particularmente en una fase de creciente globalizacin:

23
Se utiliza el concepto de productividad como la capacidad de un sistema para elaborar productos que requiere y,
as mismo, como el grado en que se aprovechan los recursos utilizados Fuente especificada no vlida. citado por
(Departamento Nacional de Planeacin y Direccin de Desarrollo Territorial Sostenible, 2009, pg. 15)
24
Competitividad alude a la capacidad de una organizacin para crear y mantener sistemticamente ventajas
frente a la competencia que le permitan alcanzar, sostener y ampliar una determinada posicin o participacin en
los mercados globalizados (Departamento Nacional de Planeacin. Direccin de Desarrollo Territorial Sostenible,
2010, pg. 15)

54
DIMENSIONES CONTENIDO DE CADA DIMENSION

Nuestra posicin es que el crecimiento econmico de un territorio, en el

contexto de un sistema ms y ms globalizado, tiende a ser ms y ms
exgenamente determinado. Una creciente proporcin de los proyectos de
inversin que se materializan en dicho territorio (y que configuran la base de su
crecimiento) reconocen como capital financiero recursos ajenos al territorio
mismo, dada la creciente transnacionalizacin del capital o, lo que es lo mismo
para estos fines, la mayor movilidad espacial del capital. El peso relativo de los
componentes exgenos en la matriz decisional que se encuentra, por as decirlo,
detrs del crecimiento tiende a ser ms y ms elevado (Boisier, pg. 3)
En un contexto de globalizacin de los capitales, el factor de movilidad o volatilidad de las
inversiones es creciente, esto introduce un elemento mayor de incertidumbre y complejidad a
las estrategias de desarrollo territorial: la inversin de capital privado usualmente no busca el
territorio sino la localizacin de un contexto de rentabilidad. La perspectiva desde el territorio
es la inversa: interesa ser receptculo donde se fije la inversin y para ello las condiciones
para la competitividad y la innovacin, para la seguridad, la promocin hacia el capital privado y
la negociacin hacia el capital pblico, son fundamentales.
La inversin pblica, por su parte, posee otra lgica que est ms orientada a generar
condiciones para que los territorios adquieran los perfiles pertinentes para afincar los flujos de
inversin de capital. Por eso cobra tanta relevancia la orientacin y prioridades que la poltica
pblica tenga en relacin con el desarrollo a nivel subnacional y desde luego las tensiones
centralizacin/descentralizacin tendr incidencias concretas en este rol de la poltica
25
pblica .
Desde la perspectiva econmica- productiva del desarrollo territorial, con perspectiva de
desarrollo humano, lo que se busca es propiciar una economa territorial donde se combinen
26
los siguientes elementos , que en su interrelacin se potencian unos a otros:
1. Densidad institucional. Abarca lo que en el lenguaje comn se reconoce como
instituciones (generalmente asociado a la organizacin del sector pblico) pero
tambin todas las expresiones colectivas de la diversidad de actores- pblicos y
privados- que contribuyen a producir los bienes pblicos y generar las relaciones de
cooperacin entre los actores. (Vzquez-Barquero, Diciembre, ao/volXXVI, nmero
079). Se refiere al entramado de actores, sus organizaciones y expresiones culturales y
polticas que contribuyen a forjar intereses comunes e identidad basadas en relaciones
de cooperacin y solidaridad. Es la red de relaciones que forman comunidad, son
fundamentales para formular la visin de futuro, punto de partida para la prospectiva.
2. Organizacin flexible de la produccin. Este elemento refiere a la red de relaciones
organizativas existente en un territorio: los vnculos de intercambio y encadenamiento
que permiten las complementariedades, las economas de escala, la utilizacin
compartida de infraestructura, recursos de fomento, asesoras, etc. de las que una red
de empresas puede sacar provecho colectivo. As los impactos en la competitividad no
sern solo de una o unas cuantas unidades empresariales sino del tejido empresarial
local o territorial: permite la generacin de una multiplicidad de mercados internos y
de reas de encuentro que facilitan los intercambios de producto, servicios y

25
Por ello cobra tanta relevancia y genera expectativas la decisin actual de impulsar desde MIDEPLAN una poltica
y una organizacin pblica para el desarrollo regional tanto en trminos de directrices y acciones generales como
de las polticas especficamente diferenciadas para cada regin.
26
Se ha tomado la anterior caracterizacin del concepto de desarrollo endgeno abordado por el autor Antonio
Vzquez-Barquero (Vzquez-Barquero, Diciembre, ao/volXXVI, nmero 079)

55
DIMENSIONES CONTENIDO DE CADA DIMENSION
conocimiento (Beccattini, 1997) citado por (Vzquez-Barquero, Diciembre,
ao/volXXVI, nmero 079) Se trata de propiciar alianzas y acuerdos entre unidades
empresariales diversas que permita potenciar los recursos y patrimonios de los
territorios. Estos principios tambin son valederos entre territorios, esto es, el
principio de la mancomunidad.
3. Innovacin y difusin del conocimiento. Crea condiciones para el cambio y renovacin
de los sistemas productivos territoriales, pero es necesario que ellas sean diseminadas
en todo el tejido productivo y no solo en sectores particulares. Para nuestros
territorios, de naturaleza rural en su mayora, cumplen un papel preponderante la
asistencia tcnica, la capacitacin y la investigacin para el desarrollo rural as como la
valoracin innovadora generada por el saber tradicional combinado a nuevas
situaciones: universidades, instituciones pblicas que atienden el agro, ONGs y
cooperacin internacional dan un aporte significativo en este proceso. Rentabilidad y
posicionamiento en los mercados nacionales e internacionales es posible a partir de
estas prcticas y decisiones que no son ajenas a los actores econmicos sino que
surgen como necesidades y/o alternativas dentro de sus propios procesos. Nuevos
bienes y servicios, nuevos mtodos de produccin, nuevas formas de organizacin de
los agentes productivos, la bsqueda de nuevos espacios de comercializacin y
distribucin son aspectos concretos de esas decisiones innovadoras.
4. Desarrollo de centros urbanos que articulen la dinmica econmica de los territorios.
Para el caso de Costa Rica hay algunos estudios y anlisis sobre el papel econmico de
las ciudades. Hay una propuesta de planificacin de la Gran rea Metropolitana, el
PRUGAM; sin embargo, muy poco se ha trabajado sobretodo recientemente sobre el
papel de las ciudades intermedias en la dinmica de desarrollo territorial. Las ciudades
son ncleos de concentracin de recursos y servicios, de conocimientos, as como de
27
mercados .

El desarrollo territorial debe responder a las aspiraciones y necesidades de la poblacin

perteneciente al territorio, atendiendo la diversidad que ella representa: condicin
socioeconmica, tnica, cultural, etaria, etc. Esta dimensin debe garantizar la inclusin, la
equidad, el respeto a la diversidad y la responsabilidad social voluntariado y responsabilidad
social empresarial. (Kliksberg, 2007, pg. 146) En trminos de los componentes del desarrollo
humano, est claramente asociado con la generacin de oportunidades, con el desarrollo de
capacidades as como con el cuidado de la vida, la equidad y la inclusin.
Los temas de la agenda social del desarrollo territorial estn asociados con los compromisos
SOCIAL
nacionales asumidos en el contexto de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM): combate
a la pobreza, seguridad alimentaria, salud, educacin, empleo, equidad de gnero, vivienda,
saneamiento y entornos saludables.
El desarrollo territorial podr coadyuvar a la equidad si genera condiciones para promover una
justa distribucin de la riqueza, el desarrollo de oportunidades y la potenciacin de las
capacidades de la poblacin. Junto con decisiones y resultados universales, deber haber
tambin un abordaje particular de la atencin hacia las poblaciones en condiciones de
vulnerabilidad social que supere el clientelismo y el asistencialismo.

AMBIENTAL El desarrollo territorial, tal y como se ha venido conceptualizando, se encuentra asociado con

27
Este tema puede ser ampliado con las siguientes referencias bibliogrficas: La ciudad informacional. Tecnologas
de la informacin, estructuracin econmica y el proceso urbano-regional y Las organizaciones y las ciudades en
tiempos de la privatizacin mundial del capital

56
DIMENSIONES CONTENIDO DE CADA DIMENSION
los principios y estrategias del desarrollo sostenible y la seguridad ambiental. Responde al
componente de cuidado de la vida del desarrollo humano, desde luego hay otros componentes
de este concepto central que se relacionan con esta dimensin.
Las estrategias de desarrollo territorial debern intentar frenar y revertir malas prcticas
sociales que incrementan los riesgos asociados al cambio climtico, la contaminacin, el riesgo
socio ambiental, la salinizacin de las reservas subterrneas, la mala gestin de los desechos y
la depredacin de especies de la biodiversidad.
Dentro de la agenda ambiental del desarrollo territorial podran considerarse asuntos tales
como:
a. La conservacin, recuperacin y uso racional del patrimonio natural
b. La educacin ambiental, avanzar hacia la ecociudadana.
c. La generacin de normativas sobre el ordenamiento territorial y el uso e impacto
sobre los recursos naturales y el estmulo a las buenas prcticas ambientales (por
ejemplo: pago de servicios ambientales, prcticas de carbono neutral, recuperacin de
cuencas, etc.)
d. Inventarios y observatorios sobre los recursos naturales territoriales
Los territorios son diversos entre s, y tambin son socialmente heterogneos a su interior, lo
cual tiene una expresin cultural. Costa Rica es pluricultural, multitnica y multilinge. El tema
de la 57ulticulturalidad no puede estar ajeno a las estrategias de desarrollo territorial. Hay
elementos de identidad diversos que los diferencian a pesar de que se comparta un espacio
CULTURAL territorial y si esto no se aborda en su complejidad y relevancia, puede ser un factor de
conflictividad y riesgo en cualquier estrategia de desarrollo. Esa diferenciacin puede
convertirse tambin en desigualdad y exclusin si no hay una comprensin y abordaje
adecuado de las diferencias que pueden expresarse en formas organizativas, cosmovisin,
mtodos productivos, etc.

El desarrollo humano territorial requiere ser intencionalmente gestionado. Para ello son
necesario los procesos de planificacin que permita construir escenarios, agendas y rutas
estratgicas y requiere tambin de arreglos institucionales que deriven en polticas, estrategias
y mecanismos de ejecucin, control y seguimiento de las acciones de corto, mediano y largo
plazo, todo ello en un contexto de dilogo y concertacin.
La definicin de visiones compartidas, de prioridades, acuerdos y responsabilidades, mbitos de
coordinacin, requieren de una institucionalidad que permita llevar a la prctica el diseo
estratgico que se proponga, garantizando el aprovechamiento de los recursos materiales,
humanos, culturales, patrimoniales de que se disponga para dar soporte al desarrollo territorial.
Pero esta complejidad institucional no solo se requiere a nivel territorial, sino tambin entre
POLTICO-
estos y los dems niveles de gestin del desarrollo de la sociedad en su conjunto: el nivel
INSTITUCIONAL
cantonal, as como los niveles regional y nacional, para el caso costarricense: es necesario la
articulacin, la claridad sobre las relaciones de subsidiariedad y complementariedad entre ellos.
Esto debe formar parte de manera explcita dentro de los planes de desarrollo territorial:
temticas como los servicios pblicos, las actividades productivas, la gestin ambiental, la
inversin pblica, la seguridad, la gestin de riesgo, la educacin y la salud, as como el
ordenamiento territorial forman parte de esos temas de agenda que son competencia de todos
los niveles comprometidos en el Sistema de Planificacin Nacional. (Departamento Nacional de
Planeacin y Direccin de Desarrollo Territorial Sostenible, 2009).
La dimensin poltico institucional del desarrollo territorial relaciona la gestin pblica con el
tejido organizacional territorial, que en relaciones de interdependencia crea y mantiene
entornos favorables al desarrollo territorial, con base en la promocin de dinmicas de

57
DIMENSIONES CONTENIDO DE CADA DIMENSION
integracin y coordinacin permanentes entre los diferentes actores (Departamento Nacional
de Planeacin y Direccin de Desarrollo Territorial Sostenible, 2009, pg. 12)
El estado de avance de los procesos de descentralizacin contribuir a potenciar el andamiaje
institucional requerido para el desarrollo territorial y regional.
28
El avance en la descentralizacin en Costa Rica ha sido lento y errtico , ello hace complejo la
articulacin de las iniciativas de desarrollo territorial en un continuum nacional-regional-
territorial-local. Las limitaciones son en alguna medida de normativa, de relaciones de poder en
tanto hay limitadas competencias y recursos a nivel regional y ms aun a nivel de territorios,
Tambin son institucionales ante la debilidad de la organizacin pblica subnacional, lo cual
pone en cuestin tanto la capacidad de las instituciones pblicas para responder a su tarea
esencial de brindar bienestar y competitividad a los habitantes de los diversos territorios. No
obstante reconocer existencia de asimetras territoriales y la incidencia negativa que ello
genera sobre las aspiraciones de desarrollo humano es un punto de partida para el cambio.
Para superar estas limitaciones, hay decisiones que deben ser tomadas a los ms altos niveles
de decisin poltica en la medida en que haya tambin presin y movilizacin de los actores
territoriales, hay necesidad de fortalecer el sistema nacional de planificacin del desarrollo
creando las instancias locales, territoriales y fortalecer el desarrollo de la ciudadana en la base
de la sociedad, desde sus espacios comunitarios, para propiciar su participacin activa.
Las polticas e instituciones que regulan el ordenamiento territorial: es en el uso del territorio
donde se materializan las decisiones y las prioridades de los estilos de desarrollo asumidos.
Esto, lejos de ser un tema tcnico aunque lo implica- es la expresin espacial de las relaciones
polticas y econmicas predominantes pues expresa las tensiones y luchas entre sectores
sociales diversos con presencia territorial.
Algunos de los temas posibles de abordar en una agenda de cambio institucional para
promover el desarrollo territorial podran ser:
1. El fortalecimiento de la institucionalidad pblica y sus relaciones de coordinacin
2. Los procesos alineados de planificacin por niveles territoriales (nacional, regional,
territorial, local) con perspectiva de corto, mediano y largo plazo.
3. El fortalecimiento de la participacin ciudadana en la gestin pblica
4. La profundizacin y aceleracin de los procesos de descentralizacin
5. La asociatividad territorial a travs de la promocin de la mancomunidad (formal o
informal)
6. Estrategias de ordenamiento territorial
Fuente: Elaboracin propia

ii. La especificidad y dinmica de los territorios

En el tema inmediato anterior se dio un paso en la operacionalizacin del concepto de desarrollo
territorio: se definieron el conjunto de elementos que permite presentarlo como una nocin terica
multideterminada y a la vez integral: econmico-productivo, social, ambiental, cultural y poltico-
institucional.
En este apartado se plantea una tipologa que permite, a partir de la conjuncin de los elementos
anteriores, dar un paso metodolgico ms en la instrumentacin del concepto de partida.

28
Para ampliar este tema se sugiere consultar: (Snchez & Camacho, Contexto y estrategia para el impulso de la
descentralizacin, el fortalecimiento municipal y el desarrollo local, 2007), (PNUD-FOMUDE-MIDEPLAN-ONU-
Hbitat- IFAM, 2010), , (Snchez, Desarrollo humano y gobierno local, 2011)

58
A partir de la realidad costarricense, se construye una clasificacin de territorios histrica y
espacialmente referenciados, en torno a los cuales se pretende promover el desarrollo humano
desplegando la planificacin regional con enfoque de desarrollo territorial.
La tipologa en mencin permite el anlisis ms detallado o fino de la realidad diversa que conforma
nuestras regiones de planificacin y el pas.
A pesar de que cada territorio es singular, distinto de otro u otros, es posible en un esfuerzo de
generalizacin encontrar ciertas regularidades que permitan su clasificacin, esto es, presentarlos como
elementos de una tipologa bsica.
A continuacin se ensaya dicha clasificacin derivada de las caractersticas de la sociedad costarricense.
Algunos territorios pueden tener simultneamente caractersticas de varios tipos a la vez.
Cuadro 14. Tipologa de territorios. Referente operativo: la sociedad costarricense.

TERRITORIOS DESCRIPCION

Concentran la mayor parte de la riqueza, los servicios y el tejido institucional, as

TERRITORIOS URBANOS como los instrumentos y mecanismos que generan condiciones favorables para
la creacin de oportunidades. Gran parte del PIB se genera en estos espacios.

Poseen un aporte significativo a la seguridad y soberana alimentaria, al manejo

sustentable de los ecosistemas y la biodiversidad, en la preservacin de la
calidad de los suelos.
Tienen un acervo identitario, cultural y de conocimiento que es poco valorado
externamente y aun internamente, por el embate de una cultura global.
Los territorios rurales, sin ser una condicin exclusiva, si es posible afirmar que
reciben una fuerte impronta de la actividad agrcola
Poseen una alta vulnerabilidad a los efectos del cambio climtico y los desastres
socio-ambientales. Son espacios donde se profundiza la desigualdad y la
pobreza y muestran la debilidad del sistema econmico que no ha propiciado
cadenas de valor entre unidades econmicas territoriales y de estas con los
agentes econmicos de otros sectores. Sufren, de manera endmica, la prdida
de valor generado en su propio espacio. El acceso a condiciones que propician
oportunidades y potencian capacidades es desigual y adems los servicios
TERRITORIOS RURALES
carecen de la calidad, oportunidad y cobertura deseable.
Los territorios rurales se enfrentan a desequilibrios asociados
con el acceso a recursos productivos (tierra, agua,
financiamiento, capacidad empresarial, etc.), a servicios bsicos
como educacin de calidad y salud, y tambin a la informacin y
el conocimiento. Asimismo, hay desequilibrios agroambientales
por la explotacin no sostenible de los recursos naturales, por la
alta dependencia de insumos externos y por la ruptura de las
tradiciones de relacin equilibrada entre sociedad y naturaleza.
(Consejo Agropecuario Centroamericano, 2010)
La poblacin rural all asentada, en trminos generales ha visto reducirse sus
condiciones estructurales de reproduccin social lo que ha ido reduciendo los
espacios dedicados a las actividades rurales, su aporte a la riqueza nacional y su
significacin simblica. Disponiendo de mercados laborales precarios, sin
embargo, cada vez de manera creciente los pobladores rurales buscan la

59
 TERRITORIOS DESCRIPCION
alternativa del trabajo asalariado o la migracin, aunque paradjicamente
tambin son receptores de migraciones estacionales. Para la gran mayora de
sus habitantes la vida en la ruralidad implica inequidad y exclusin.
Es necesario destacar que en el mundo rural, particularmente en los ltimos
aos, se ha visto el crecimiento acelerado de actividades econmicas vinculadas
con la economa global, sobretodo promovido por polticas gubernamentales
para la apertura comercial y la inversin transnacional. No obstante, muchas de
esas actividades econmicas han sido reedicin de los enclaves que abrieron
zonas rurales a inicios del pasado siglo: los pequeos productores, los hombres
y mujeres trabajadores del mundo rural tienen poco beneficio de eso o bien son
rpidamente arrinconados por su expansin.
No obstante la agricultura tradicional de base familiar resiste; en algunos casos
con rendimientos significativos y con capacidad de innovacin en produccin y
comercializacin.
El mundo rural ha empezado a conocer tambin formas hasta hace poco tiempo
inditas de violencia y criminalidad: el crimen organizado extiende su presencia
tambin en el mundo rural y con ello todo el proceso de desarticulacin social y
cultural que ello genera.
No obstante las condiciones estructuralmente adversas de los territorios rurales
dentro del actual estilo de desarrollo, tienen el potencial de ser territorios de
futuro (Consejo Agropecuario Centroamericano, 2010, pg. 40)

Por su ubicacin geogrfica, Costa Rica tiene una parte significativa de su

territorio terrestre y marino en condicin de frontera. Las propuestas de
planificacin del desarrollo territorial de estos espacios debe adems
contemplar condiciones para la cooperacin e integracin transfronteriza, as
como los mecanismos de negociacin y coordinacin para garantizar fluidez,
transparencia y coherencia en la gestin ambiental, cultural, social, migratoria,
productiva y de servicios entre las naciones y las localidades involucradas. Es
decir, en estos espacios, la planificacin del desarrollo territorial ser a su vez
una propuesta de planificacin fronteriza. Ello lo complejiza aun ms pues debe
garantizar el avance en materia de desarrollo humano, pero tambin tiene que
ver con asuntos de soberana y poltica internacional que son competencia del
Estado Nacional.
TERRITORIOS FRONTERIZOS Estos territorios tienen agendas que incluso trascienden a los pases fsicamente
limtrofes. Para el caso nuestro hay proyectos de alcance stmico e incluso
continental que condicionan o inciden en las decisiones de planificacin del
desarrollo territorial. Solo para mencionar algunos casos, pinsese en los
compromisos ambientales que implica la gestin de cuencas binacionales, o
bien reas de conservacin que incluso son patrimonio universal. En el mbito
continental, el corredor biolgico mesoamericano o el Plan Puebla Panam
(PPP), la interconectividad elctrica a nivel centroamericano, son algunos
ejemplos de esta compleja situacin.
Los territorios fronterizos por la naturaleza centralista del sistema econmico,
poltico e institucional, se encuentran distantes del poder y poco o dbilmente
les alcanzan las polticas pblicas nacionales. Econmica y culturalmente
nuestras fronteras, como posiblemente la mayora de las fronteras nacionales

60
 TERRITORIOS DESCRIPCION
suelen ser dinmicas en intercambios entre sus pobladores, ms aun en
contextos de fuertes flujos migratorios.
Esta porosidad de la vida cotidiana en ocasiones se contrapone a las prcticas
estatales basadas en el conflicto y la confrontacin de intereses
Lo

LAS REAS

BAJO

RGIMEN

ESPECIAL:
Zona Martimo-
Terrestre integran 16 territorios administrados por el Instituto de Desarrollo Agrario (IDA)
TERRITO- y 24 territorios indgenas. Se suman tambin 19 reas silvestres protegidas y la
RIOS ABRE Zona Martimo-Terrestre (ZMT)
Estas reas comparten muchas de las caractersticas expuestas para los
territorios rurales, as como de su problemtica. Pero adems en ellos se
acenta las discrepancias por la tenencia y ocupacin de la tierra de larga data,
siendo espacios de alta conflictividad donde muchos de los ocupantes estn en
condiciones de inseguridad jurdica por ocupar tierras estatales, pero tambin
hay numerosas reas inscritas de manera privada. Algunos otros tienen
concesiones municipales o bien son arrendatarios del IDA. La Sala Constitucional
y el MINAET han intervenido tambin en dar criterio al respecto.
Se han venido haciendo esfuerzos a travs del Proyecto BID Catastro por
regularizar el sistema de posesin de la tierra tambin diversas iniciativas que se
encuentran en proceso legislativo: regularizacin de zona martimo-terrestre, de
territorios silvestres protegidos y territorios indgenas.

Ocho Grupos Socioculturales Cabcares, Bribris, Ngbe, Trrabas, Borucas,

Los territorios indgenas 29
Huetares, Malekus y Chorotegas que dan origen a 24 territorios indgenas ,
conforman los grupos humanos asentados en estos territorios.

29
Se trata de: Cabagra, Ujarrs, Salitre, Boruca, Trraba en el Cantn de Buenos Aires y Rey Curr en los cantones
de Buenos Aires y Osa; China Quich en el Cantn de Prez Zeledn; Conte Burica en Golfito y Corredores; Coto
Brus en los cantones de Buenos Aires y Coto Brus; Abrojo Montezuma en Corredores; Guaym de Osa en Golfito;
Guaym Altos de San Antonio en Corredores, Chirrido en Turrialba y varios cantones de la provincia de Limn, Nairi
Awari en Turrialba, Matina y Siquirres; Bajo Chirrido en Turrialba y Matina; Tainy en Limn, Telire en Talamanca;

61
 TERRITORIOS DESCRIPCION
Estas comunidades han experimentado a travs del tiempo una
marginacin y exclusin social en la que se ha buscado sacar el
mayor provecho de sus bienes, aspecto que ha afectado
principalmente el control de la sobre la tierra, el aprovechamiento
de los bosques, el desarrollo y la reproduccin cultural. (Carballo,
s/f)
La problemtica de territorios y poblaciones indgenas ha tenido poco peso
relativo en el tratamiento de las estrategias de desarrollo nacional como tambin
local. Como ejemplo podra citarse los aos de espera en el mbito legislativo de
una nueva Ley de Desarrollo Autnomo de los Pueblos Indgenas que reconozca y
atienda sus derechos.
En materia de desarrollo territorial es de esperarse una propuesta con perfil
propio que atienda de manera integral sus condiciones y aspiraciones colectivas,
que contenga una estrategia donde se combine el fomento productivo y de
inversiones, que desde la perspectiva de su cosmovisin e identidades les
permita una integracin con la dinmica econmica exgena a sus territorios y
que tenga como resultado el bienestar de sus familias, el respeto y valorizacin
de su identidad cultural.
Fuente: Elaboracin propia

iii. Condiciones dinmicas de los territorios: los actores

Como se ha argumentado anteriormente, la decisin de escoger el concepto de territorio
como ncleo conceptual para comprender la naturaleza y tendencias de una regin de
planificacin, estn principalmente asociadas a la integralidad de dicho recurso analtico, as
como a la posibilidad que brinda de superar visiones estticas y finalmente porque se asocia
directamente con la accin social colectiva y su impacto sobre la espacialidad que les sirve de
entorno.
En el presente apartado se pondr atencin al principal elemento dinamizador de un
territorio que se deriva de la red de relaciones que construyen sus actores diversos y que
pueden propiciar, incluso, relaciones conflictivas.
No obstante se parte del principio de que, los territorios como sistemas de relaciones sociales
requieren que los diversos actores interacten y mejor an si esto se lleva a cabo en un
contexto de construccin de propsitos comunes a partir del dilogo y la concertacin.

Talamanca Bibri en Talamanca y Limn; Talamanca Cabecar en Talamanca; Kkoldi en Talamanca; Zapatn en
Puriscal; Quitirris en Mora; Guatuso en Guatuso; y Matamb en Nicoya y Hojancha.

62
 Cuadro 15. El rol de los actores

EL ROL DE LOS ACTORES

Cada localidad, cada territorio deber decidir en una combinatoria de elementos endgenos y exgenos las
rutas para su desarrollo. Por ello es tan relevante el perfil, articulacin y dinmicas de poder entre el conjunto
de actores que se encuentran a nivel territorial. Si bien hay actores extraterritoriales, no debe obviarse el peso
significativo los gestores pblicos y privados afincados en el territorio. Son los que hacen la diferencia con
relacin a otros territorios igualmente irradiados por los mismos actores externos: la incidencia de actores
internos se territorializa diferencialmente

Le corresponde conducir los procesos de desarrollo territorial, a partir de polticas de estado en

asuntos relevantes tales como:
1. Combate a la pobreza y las asimetras territoriales
2. Ordenamiento territorial
3. Descentralizacin
4. Poltica econmica y social hacia los territorios
5. Poltica infraestructural
A travs de sus polticas de desarrollo acta como promotor o freno al desarrollo territorial en
general y de los distintos territorios en particular. Ello va a tener efectos e impactos particulares
en las regiones, cuando se da el caso de que posean diversos territorios a su interior.
Ante la debilidad del desarrollo, desde la perspectiva de desarrollo humano de nuestros
EL ESTADO territorios, el impacto de la poltica pblica nacional tiene un gran peso, tanto en la asignacin
NACIONAL A de recursos como en la generacin de condiciones fiscales, infraestructurales, de formacin de
TRAVS DEL capital humano, desarrollo cientfico y tecnolgico, solo para citar algunos temas de impacto.
GOBIERNO
NACIONAL Desde la perspectiva territorial surgir un inters por negociar con el Gobierno Central. Estos
30
procesos de negociacin podrn tener rutas tradicionales asociadas al clientelismo o bien
basarse en procesos de sealamiento de aspiraciones y demandas surgidas de un proceso de
planificacin estratgica y apoyada socialmente con el compromiso y movilizacin de actores
locales. Promover y fortalecer un sistema de planificacin del desarrollo animado, por ejemplo,
por el enfoque de desarrollo humano, y que a su vez encadene los diferentes niveles
subnacionales (local, regional, territorial) coadyuvar a un mejor posicionamiento de los
diversos territorios.
En sntesis, al Gobierno Central le corresponde generar las condiciones para el desarrollo de los
territorios y la gestin regional resulta un camino relevante. Si en el nivel de articulacin
regional del desarrollo se reconoce con acierto la complejidad territorial de su mbito de
influencia, es posible direccionar recursos, servicios e infraestructura a atender la particularidad
de los territorios que administra una regin.

La sociedad costarricense tiene un considerable desarrollo institucional pblico

fundamentalmente de base sectorial- y tambin un significativo desarrollo de instituciones
LAS ENTIDADES
privadas.
MUNICIPALES
La posibilidad de que estas instituciones coadyuven al desarrollo territorial est en funcin de
su capacidad de percibir e interpretar las transformaciones del entorno, de poder adecuar sus

30
La historia del clientelismo ha direccionado recursos a las regiones pero a costa de reforzar estructuras de poder
excluyentes y sin garantizar que los impactos de esos recursos contribuyan a una justicia y equidad econmica y al
bienestar del conjunto de los pobladores.

63
 acciones a estos cambios y de aprender de estos cambios.
Dentro del conjunto de entidades o instituciones que merecen especial mencin estn los
gobiernos locales que tienen gran relevancia en el desarrollo territorial y tienen un rol de
primer orden en la responsabilidad de animar y direccionar los procesos de transformacin
asociados a las propuestas de planificacin territorial.
La capacidad de las municipalidades de actuar como agentes impulsores del desarrollo humano
en su entorno geogrfico, pasa por su capacidad de gestin. Ello se encuentra asociado a
aspectos tales como: estructura organizativa, procesos de planificacin, gestin de ingresos y
egresos, inversiones y contrataciones, gestin de proyectos, gestin del recurso humano,
coordinaciones interinstitucionales, acuerdos mancomunados, sistemas de transparencia y
capacidad de desarrollar acciones en las diversas reas del desarrollo territorial
(infraestructura, ambiente, desarrollo econmico, desarrollo social y cultural, etc.) (PNUD-
FOMUDE-MIDEPLAN-ONU-Hbitat-IFAM, 2010, pgs. 183-189)
Se trata de una redefinicin de su rol. Por tanto, debe ser un proceso paralelo a una poltica
explicita de fortalecimiento poltico y gerencial de los gobiernos locales.
Para atender lo anteriormente descrito, las municipalidades debern desarrollar formas
polticas y administrativas que les permitan atender con calidad nuevas funciones, realizar
reformas organizacionales y funcionales, dictar normativas /ordenanzas que otorguen
seguridad jurdica, generar planes estratgicos de desarrollo local, planes de ordenamiento
territorial, crear nuevas instancias de coordinacin y articulaciones de actores pblicos y
privados, capacidad de mediar en la conflictividad local, trabajar con transparencia, con
31
responsabilidad y coherencia y brindando informacin y participacin a la ciudadana .
La gobernanza municipal muestra la capacidad de prospectiva, de gestin y de consecucin de
resultados por parte de los gobiernos locales. Una adecuada gobernanza permite a la
ciudadana sentirse bien informada, con capacidad de exigir rendicin de cuentas, con
proyectos que reivindiquen sus intereses e identidades, con acciones que impacten
favorablemente en la calidad de vida y que sean acciones efectivas de combate a la exclusin, la
desigualdad y la pobreza, es decir coadyuva a la gobernabilidad entendida esta como eficiencia,
32
eficacia y legitimidad de la accin gubernamental frente a su ciudadana .
Un gobierno local con capacidad animar y conducir el cambio requerido, deber encabezar un
proyecto concertado de desarrollo local de impacto territorial, pero tambin deber tener
capacidad de articular recursos y capacidades tanto pblicas como privadas.
Se espera de un gobierno local la capacidad de convocar actores al dilogo y la concertacin,
conducir la seleccin de alternativas y prioridades, conseguir compromisos de actuacin as
como mecanismos de planificacin del proceso. Para nuestro contexto esto supone varias
cosas: avanzar en la descentralizacin, consolidar estructuras y mecanismos de coordinacin
interinstitucional animados desde las autoridades locales, participacin activa del tejido de
33
actores sociales, mecanismos de seguimiento y evaluacin. En sntesis fortalecimiento poltico
y de gestin de los gobiernos locales.

31
El libro Blanco de la Gobernanza Europea plantea cinco principios de accin: transparencia, participacin,
responsabilidad, eficacia y coherencia. (Unin Europea, 2001)
32
Eficiencia para alcanzar los objetivos estatales en forma transparente y con buen uso de los recursos, eficacia
para lograr los objetivos manteniendo la credibilidad y la estabilidad institucional y del sistema poltico, legitimidad
en tanto los ciudadanos les siguen otorgando el derecho de gobernar y aceptan su autoridad.
33
En este tema se encuentra uno de los principales retos nacionales: mejorar los perfiles de las autoridades locales,
mejorar su comprensin sobre el relevante papel del gobierno municipal, formacin y capacitacin, adems del
compromiso poltico con el desarrollo de sus territorios.

64
 La integran actores individuales y colectivos que tienen pesos especficos dentro de las
estructuras de poder local, y ello se manifiesta en grados diversos de incidencia en la toma de
decisiones.
Los actores colectivos suelen representar el tejido organizacional territorial y obedecen
generalmente a grupos de inters o sectores.
Dentro de este conjunto de actores colectivos y dependiendo de la historia concreta, podrn
LA SOCIEDAD encontrarse organizaciones significativas en las demandas y movilizaciones por aspectos
CIVIL particulares vinculados al desarrollo territorial: productores, ambientalistas, movimientos
34
comunales, etc., etc.
Se estara considerando como parte de esta sociedad civil al conjunto de unidades
empresariales diversas en su estructura, mbito de especializacin, escala de produccin as
como por el origen de su capital. Ya se ha comentado que en un mundo globalizado mucho de
la dinmica del crecimiento econmico est ligado a factores exgenos a los territorios. La
significacin de los actores econmicos en el desarrollo territorial se ha abordado con ms
detalle, anteriormente en el presente documento.

LA ARTICULACIN ENTRE ACTORES

El rol de los diferentes actores no es suficiente si no se atiende la red de relaciones para la coordinacin y la
complementariedad: el resultado puede ser la entropa en vez de un incremento de la sinerga (Boisier, pg.
11) Cualquier propuesta de planificacin del desarrollo deber prestar atencin a este aspecto: una alta
conectividad, ser posible si la estrategia de desarrollo ha sido formulada participativamente y si hay un
principio de cohesin basado en principios ticos y polticos compartidos que oriente a la cooperacin y la
solidaridad y que genere resultados en trminos de equidad e inclusin. Sobre esta base resulta menos difcil
vincular actores diversos, sin negar que existe su nivel de complejidad y dificultad: la voluntad poltica, la
decisin de cooperacin sern un factor de facilitacin en este proceso.
En diferentes apartados de este documentos se ha hecho mencin al capital social, precisamente en esta
materia de articulacin resultan neurlgicas las relaciones de respeto y confianza, el deseo de cooperacin y la
responsabilidad social. Porque si bien es cierto para que se propicie el desarrollo territorial es necesario contar
con recursos materiales e inmateriales, lo ms significativo es su articulacin y direccionamiento:
Una articulacin densa y direccionada necesaria y predeciblemente produce desarrollo
mediante una ingeniera de intervencin territorialque instrumentalice la articulacin y que le
otorgue un sentido y una direccin a seguir. (Se trata de) un proyecto poltico o proyecto
societal o proyecto colectivo como la herramienta central para gatillar el desarrollo (Boisier,
pg. 15)
Los territorios que consiguen relaciones sinrgicas entre sus actores, a partir de compartir un ideario, una visin
estratgica de futuro diseada de manera concertada, logran ms fcilmente relaciones sinrgicas de
35
cooperacin e integracin y de identidad . El perfil tico y poltico de los actores podr ser un factor de
integracin o en su defecto de desintegracin de un proyecto de desarrollo territorial.

34
En los captulos subsiguientes dedicados a la cuestin metodolgica y operativa se har referencia a cmo
reconocer y categorizar el mapa de actores y de relaciones. Este conocimiento es vital para la viabilidad de las
estrategias y acciones a emprender para el desarrollo de las regiones y sus territorios.
35
Sobre la identidad cabe decir que tiene desde luego un alto valor simblico, subjetivo, de autoreferencia. No
obstante, en la dinmica globalizadora, tambin se ha convertido en un factor econmico de diferenciacin: la
cultura territorial (brinda tambin) la posibilidad de construir nichos de comercio especficos y particularizados en
un contexto de una globalizacin que contiene enormes fuerzas homogeneizadoras. La cultura se expresa no solo en
manifestaciones inmateriales, sino que tambin en productos y en tecnologas de produccin y tales productos y

65
 iv. Elementos que coadyuvan el desarrollo regional con enfoque
territorial
La propuesta de fortalecimiento del sistema de planificacin del desarrollo y particularmente de
planificacin regional, tema de inters central del siguiente estudio, se articula con un conjunto
de elementos asociados al debate y a la poltica en pro del desarrollo nacional.
En este caso interesa destacar particularmente dos:
El proceso de planificacin como una oportunidad para el dilogo y la negociacin, y
Los procesos de descentralizacin

1. El proceso de planificacin: dilogo, negociacin y

perspectiva de proceso
El proceso de planificacin del desarrollo regional con enfoque territorial, tiene por objeto
definir, de manera participativa y concertada, una ruta de futuro, que compromete actores y
recursos en una direccionalidad de cambio. Esto es esencialmente poltico. Y su naturaleza
poltica se expresa tanto al interior de la regin y los territorios mismos, como en la relacin de
este con el entorno mayor: nacional o internacional.
Cualquier propuesta de desarrollo, ya sea a escala nacional o subnacional, implica modificacin
de relaciones de poder. Para desarrollarse una regin y sus territorios requiere acumular poder
que le permita movilizar inversin, recursos, servicios, infraestructura, etc. hacia su espacio. Un
proyecto descentralizador puede ser una condicin favorable para ello porque facilita y
promueve:
transferencia de competencias y recursos,
densidad institucional
la capacidad de conocimiento e innovacin o
potenciar las caractersticas de su dinmica econmica, cultural,
proyectar la fuerza de la propia identidad
Pero tambin una propuesta de desarrollo de cualquier regin y sus territorios, supone cambios
en las relaciones de poder intraterritoriales: balances, pesos y contrapesos, de intereses
diversos que se reacomodan al tomar decisiones sobre estrategias y prioridades de desarrollo.
En una sociedad democrtica, con espacios crecientes de participacin, esto solo es posible con
los recursos del dilogo y la negociacin que conducen a construir consensos (acuerdos
esenciales a partir de las diferencias) y concertaciones (pactos sociales o compromisos asumidos
por los diversos actores).

tecnologas pueden ser defendidos de la competencia homogeneizadora mediante disposiciones gubernamentales,

como denominacin de origen y otras bien conocidas. El coac francs, el queso manchego espaol, el ron de
Caldas, los sombreros Montecristi, son todos pequeos y grandes ejemplos bien establecidos en el comercio
mundial (Boisier, pg. 13)

66
El conjunto de actores involucrados en los procesos de desarrollo a nivel subnacional -descritos
en el apartado precedente- requieren ampliar su capacidad negociadora: gobierno nacional-
gobiernos locales, gobiernos locales con actores territoriales y sus organizaciones.
La negociacin es un proceso complejo que implica que las partes tengan autoconocimiento de
sus intereses y propsitos para establecer los lmites aceptables de la negociacin-,
conocimiento del entorno, visin de futuro y convencimiento sobre la conveniencia de
encontrar acuerdos esenciales con otros actores diferentes, y en algunos casos incluso
contrapuestos.
La negociacin requiere voluntades polticas pero tambin requiere procedimientos. El dilogo
es la condicin bsica para facilitar la negociacin. Una condicin previa para que el dilogo
permita que la concertacin fructifique es que exista por parte de quien o quienes lo propician,
una verdadera capacidad de convocatoria. La capacidad de convocatoria requiere de un
despliegue tcnico o logstico, pero sobretodo se basa en un principio de legitimidad, de
credibilidad as como alta confiabilidad de su transparencia.
El dilogo, ubicado en el centro mismo de toda conversacin social, es, en s
mismo, un tipo especial de conversacin. El dilogo trata de la emergencia: del
nacimiento de nuevos significados y compromisos. El dilogo es la herramienta que
permite explorar el espacio de posibilidades. Para generar un dilogo exitoso, que
produzca emergencia, hay que atenerse a tres reglas bsicas: 1) respetar a la
persona que mantiene el contexto en cualquier momento del dilogo; 2) suprimir
la tendencia a juzgar o peor, a prejuzgar; 3) considerar todos los puntos de vista
igualmente vlidos (Boisier, 2005, pg. 57)
El dilogo requiere de agendas, mesas de trabajo, reglas de discusin y registro de acuerdos.
La planificacin tambin contribuye a recuperar una condicin sustantiva del diseo poltico y
estratgico de una propuesta de desarrollo: la temporalidad y la dimensin de proceso.
Desde la perspectiva sustantiva del proceso de formulacin y gestin de una propuesta de
desarrollo hay expectativas de transformacin. Esto es, la nocin de proceso se asocia a la
complejidad del cambio esperado y a la imposibilidad de su consecucin en la inmediatez. Eso
lleva a una comprensin de que la imagen de futuro gestada ser posible alcanzarla en una
secuencia continua de cambios sucesivos y acumulados.
Pero tambin la nocin de proceso tiene una perspectiva instrumental importante en la
planificacin:
La temporalidad apela a varios elementos a su vez: duracin, secuencia y velocidad.
Formalmente, en el mbito de la planificacin se recurre a mencionar tres
temporalidades: corto, mediano y largo plazo y por convencin se asigna a cada uno de
ellos una duracin: un ao, cinco aos, diez o veinte aos. Pero ms importante que eso,
atendiendo a la planificacin del desarrollo territorial como proceso, interesa mirar la
temporalidad en trminos de experiencia transformadora generada por una sucesin de
acontecimientos.

67
 Tanto las polticas, estrategias, planes, programas y proyectos contenidos en un proceso
de planificacin deben responder a las diversas temporalidades (corto, mediano y largo
plazo), lo mismo ocurre con la posibilidad de evaluacin de sus resultados.
Para el caso de la formulacin y la ejecucin: El enfoque de proceso permite establecer
relaciones de simultaneidad o de sucesin y encadenamiento. Es la base para definir
acciones concretas, precisar metas y planificar recursos
Para el caso de la evaluacin de los resultados: La constatacin de una accin ejecutada,
una vez esta concluye, es decir desde el corto plazo, permitir a travs de indicadores
objetivamente verificables, constatar qu se hizo, qu productos inmediatos se
obtuvieron y ello se puede registrar en una memoria. El corto plazo no permite evaluar,
por muy exitoso que sea el resultado logrado, si se solidificar como una experiencia de
cambio en la direccin esperada o deseada.
La dimensin de sostenibilidad, esto es de direccin y profundidad del cambio, no
obstante solo se logra si hay un alejamiento en el tiempo con relacin a la ejecucin de
la accin: mediano y largo plazo. Esta distancia temporal permite evaluar qu cambios se
estn operando como resultado y si la intervencin realizada corre paralela a la
prospeccin de la cual se parti para desarrollar la estrategia de transformacin.

2. La descentralizacin
El desarrollo regional y de sus territorios requiere de actores e instituciones empoderadas y
conscientes de sus potencialidades y de su disposicin al cambio a partir de un proyecto
colectivo concertado. Ello lleva implcito un proceso de autonomizacin relativa no se trata de
fragmentacin, atomizacin o movimientos secesionistas- de los territorios dentro de un
continuum de relaciones con los niveles superiores de decisin : regin, nacin.
Esta mayor autonoma no es posible desplegarla en una estructura de poder e institucional
centralista: la descentralizacin es un proceso conveniente y facilitador del desarrollo territorial
y regional.
la concertacin para transitar de un poder centralista hacia la descentralizacin
compromete a todos los agentes de poder que operan en la sociedad: los grupos
sociales organizados a partir de su diversidad, las organizaciones sectoriales, los
partidos polticos, la institucionalidad pblica en sus diferentes niveles territoriales,
el poder legislativo y sus organismos auxiliares as como el poder ejecutivo en el
ejercicio de la poltica pblica.
Pese a las dificultades que reconocemos en dar este paso hacia la
descentralizacin, vale el esfuerzo poltico e institucional ante la expectativa de que
ello redunde en : a) espacios polticos para la participacin ciudadana, b)
democratizacin y mayor eficiencia de la administracin pblica en sus diversos
niveles territoriales, c) partidos polticos ms abiertos y sin clientelismo, d)
polticas pblicas ms cercanas a las necesidades de las personas y los territorios, y
e) desconcentracin del poder poltico lo que ayuda al equilibrio y control del

68
 mismo, entre algunas de las aspiraciones ms significativas para profundizar
nuestra vida democrtica (Snchez, 2011)
La descentralizacin vista como condicin de xito para el desarrollo de una regin y sus
territorios, y en concordancia con aspectos debatidos en el presente documento, implica un
conjunto de iniciativas de diversa ndole:
desde la perspectiva de los gobiernos locales: ampliar y mejorar sus capacidades
polticas y de gestin, sus competencias, recursos y autonoma.
Desde el punto de vista de los ciudadanos y sus expresiones organizativas debiera
significar mayor proactividad y control.
Desde la perspectiva del Estado, a travs del gobierno central, implica definiciones claras
de polticas, normativas precisas y coherentes que se deben combinar con el respeto a la
autonoma municipal, as como capacidad efectiva de seguimiento, control y evaluacin
de resultados de la accin estatal -comprendidas instituciones pblicas centrales y
descentralizadas con presencia local y gobiernos municipales- a nivel local.
La transferencia de competencias, recursos y funciones a las entidades subnacionales no
inhibe al Estado de la responsabilidad de garantizar condiciones de equidad, de
seguridad, de cobertura de derechos y de justicia, en todo su territorio nacional y a toda
su ciudadana.
En trminos de interrelaciones requiere de mecanismos de coordinacin, de
subsidiariedad, de complementariedad/concurrencia, de delegacin entre los diferentes
niveles de la institucionalidad pblica (nacional, regional, sectorial, territorial) as como
el surgimiento de nuevas competencias como producto del desarrollo de las entidades
descentralizadas.
Hay competencias que le son propias a las municipalidades o que las municipalidades
pueden resolver de manera ms eficiente y expedita que otras instancias pblicas de
mayor lejana con el ciudadano. All queda ejemplificado el sentido de la subsidiariedad.
Sin embargo la mayora de sus competencias, -incluidos muchos de los aspectos
relacionados con el ordenamiento territorial- son compartidas con otras instancias, de
all la significacin de tener claro la red de relaciones de interdependencia entre los
diferentes niveles territoriales. Justamente en esta realidad es que se apoya la nocin de
complementariedad y/o concurrencia.
Esto es, requiere unidad poltica, fluidez organizativa y coherencia entre lo nacional y lo regional
y de esta con sus territorios. Al mencionar lo anterior no solo es vlido para las instituciones
centrales descentralizadas o desconcentradas sino tambin para la relacin de estas con los
gobiernos locales y de ambos con los territorios.
No hay un modelo nico: no hay recetas para este proceso. Sus caractersticas lleva la impronta
de la sociedad y del momento en la que se instale la decisin de impulsar el desarrollo humano
local as como de las caractersticas territoriales y de los actores pblicos y privados all
asentados.

69
Este proceso tambin tiene una complejidad que no es fcil de resolver prcticamente: la
necesaria comprensin conceptual y operativa de la autonoma municipal y de cmo ella se
articula con principio de subsidiariedad36, concurrencia /complementariedad y delegacin en
asuntos administrativos, tcnicos, econmicos, jurdicos y de planificacin relacionadas con las
competencias estatales que le dan coherencia y eficiencia al accionar pblico en su conjunto.
Es necesario reconocer que los gobiernos locales son autnomos, esto es, tienen potestad de
tomar decisiones dictadas por sus autoridades locales, elegidas popularmente.
Esta autonoma se manifiesta de distintas formas, para nosotros es importante
destacar la que se refiere a la autonoma administrativa y normativa que le otorga
la capacidad a las municipalidades de dictar su propio ordenamiento en las materias
de su competencia (su organizacin y los servicios que presta) como tambin la
autoadministracin que no es otra cosa ms que su libertad frente al Estado para
tomar y ejecutar sus decisiones fundamentales. (Rodrguez, Mora y Cifuentes,
s/f:10)
El sealamiento crtico del centralismo como una limitante tampoco debe llevar a pensar que la
alternativa para generar las condiciones del desarrollo humano local se agotan con el
fortalecimiento de los gobiernos locales. Esto es necesario pero no suficiente. El asunto no se
reduce a la municipalizacin del desarrollo. Es necesario considerar de manera igualmente
dinmica, activa y con capacidad de incidencia a otros actores locales: la ciudadana y sus
organizaciones y diversas formas de expresin.
Pese a las dificultades para dar este paso hacia el desarrollo humano regional y territorial , vale
el esfuerzo poltico e institucional ante la expectativa de que ello redunde en : a) espacios
polticos para la participacin ciudadana, b) democratizacin y mayor eficiencia de la
administracin pblica en sus diversos niveles territoriales, c) partidos polticos ms abiertos y
sin clientelismo, d) polticas pblicas ms cercanas a las necesidades de las personas y los
territorios, y e) desconcentracin del poder poltico lo que ayuda al equilibrio y control del
mismo, entre algunas de las aspiraciones ms significativas para profundizar nuestra vida
democrtica.
Resulta obvio que el desarrollo humano implica, como uno de sus atributos centrales, el
fortalecimiento de la sociedad civil. Y esto solo se consigue si hay canales para participar y
ejercer el control o auditora ciudadana de manera real y directa. Ampliar el espacio de
desarrollo de la accin ciudadana traer consigo el fortalecimiento y ampliacin de sus formas
organizativas, dando origen a un crculo virtuoso: participacin-organizacin.
Al empezar la segunda dcada del siglo XXI no es posible afirmar que haya cambios sustantivos
aun en la redistribucin del poder entre el poder central y los poderes locales (ciudadana local
activa y organizada, municipalidades fuertes y con capacidad de animacin y liderazgo del

36
La construccin de redes institucionales y de reforma del Estado implican principios como subdsidiariedad, que
remite a la ubicacin de la gestin administrativa para cada competencia, tarea o problema- en el mbito
descentralizado para garantizar un desempeo eficaz, segn las condiciones polticas, garantizando transferencia
de poder y recursos para fines de convivencia comn y correccin de las desigualdades sociales estructurales
(Castells, 1988).

70
desarrollo humano local). Aun cuando se pueda compartir el reconocimiento a un conjunto de
reformas legales y normativas diversas que coadyuvan con este propsito al abrir el camino a la
modificacin de potestades, atribuciones y competencias a favor de las instancias locales, aun
no logra cambiar la tendencia centralista que estructura el poder poltico. Ante las razones
expuestas la tarea de la participacin ciudadana en la sociedad costarricense es compleja y en
gran medida es, fundamentalmente una aspiracin.
Las limitaciones no solo estn en la balanza de los actores pblicos, tambin es necesario
reconocer el distanciamiento ciudadano con relacin a los espacios de participacin ms all de
las instancias comunales. Hay alejamiento y desencanto con la poltica municipal y con la
participacin electoral local y nacional.37
Mirar el desarrollo humano con perspectiva regional y territorial contribuye a la competitividad
y al desarrollo social de los territorios. Si los territorios son capaces de brindar un soporte de
innovacin, competitividad y emprendedurismo, quienes all habitan podrn tener mayores
condiciones para desarrollar sus capacidades y potencialidades y por tanto estar y sentirse
incluidos en los procesos de desarrollo local, tambin esto propiciar una relacin con el
gobierno local de doble va que animar la calidad de la gestin municipal
Pensar desde la nocin de desarrollo humano conduce a propiciar decisiones conjuntas de la
ciudadana y las instancias pblicas cercanas a los pueblos y por tanto con mayor capacidad de
lectura y sensibilidad de la especificidad regional y territorial- , que permitan generar bienes y
servicios apropiados a las aspiraciones y necesidades de los hombres y mujeres en sus espacios
cotidianos.
Proximidad de la accin pblica, eficiencia y avance de la democracia participativa son los
resultados esperados de este proceso. Se trata de construir nuevos equilibrios entre niveles de
gobierno, se trata de construir nuevas interrelaciones donde comienza a privilegiarse la
organizacin en red y las mancomunidades.

37
Existen mecanismos formalmente reconocidos para la participacin ciudadana como por ejemplo el cabildo, el
referndum, el plebiscito, la consulta popular o las audiencias pblicas, sin embargo son aun poco recurridos tanto
por desinters o temor por parte de los actores municipales como por ausencia de presin por parte de la
ciudadana.

71
VI. CAPITULO III. LECCIONES APRENDIDAS PARA EL DESARROLLO
REGIONAL CON ENFOQUE TERRITORIAL
a. INTRODUCCION
Este captulo hace una revisin de experiencias internacionales y del desarrollo histrico
nacional de la prctica de la planificacin regional con enfoque territorial. Su propsito es
recuperar aprendizajes valiosos para la iniciativa actualmente animada por MIDEPLAN orientada
a consolidar orientaciones conceptuales, metodolgicas y operativas para fortalecer el
Subsistema de Planificacin Regional, dentro del contexto del Sistema de Planificacin Nacional.

b. ALGUNAS EXPERIENCIAS DEL DESARROLLO TERRITORIAL:

VALORACIONES PARA NUESTRAS PROPIAS ALTERNATIVAS
El propsito de este apartado es propiciar un acercamiento a algunas experiencias
internacionales donde se hayan impulsado procesos de planificacin con enfoque territorial. Es
claro que toda realidad es particular y este principio no puede ser perdido de vista, no obstante
la reflexin y la valoracin de otras experiencias, los procesos emprendidos, los recursos
metodolgicos y los resultados arrojados, sirve de estmulo para la construccin de las propias
alternativas. Esta es la perspectiva con la que se aborda este apartado.
Cuadro 16. Experiencias de planificacin del desarrollo regional en Amrica Latina: Chile y Colombia

MBITO DE
CHILE COLOMBIA
APLICACIN

El replanteamiento de lo regional al
concepto de territorializacion como una
aproximacin a lo local y la bsqueda del
desarrollo econmico basndose en el
potencial endgeno de los territorios y
partiendo de abajo hacia arriba.
El concepto de heterogneo adquiere
importancia a nivel del desarrollo
Enfoque conceptual
territorial en Chile. Reconocer que cada
territorio es diferente y debe ser
abordado teniendo en cuenta su
diversidad econmica, poltica, social,
cultural y hasta ambiental.
Territorios heterogneos en lo conceptual
es el principal aporte a Costa Rica de la
experiencia en Chile.
El Sistema Nacional de Planificacin en
Chile descansa en la responsabilidad de
Organizacin varios Ministerios. Cada uno con
Institucional funciones especificas en materia de
planificacin aunque incorporan
mecanismos de coordinacin y
El replanteamiento de lo regional al
concepto de territorializacion como una
aproximacin a lo local y la bsqueda del
desarrollo econmico basndose en el
potencial endgeno de los territorios y
partiendo de abajo hacia arriba.
En lo poltico el paso de los regmenes
polticos de orden nacional a la
governance en distintas escalas
territoriales y a travs de diversos dominios
funcionales.
El gobierno en local y regional tiende a
convertirse en socio, facilitador y rbitro de
consorcios pblicos- privados, alianzas para
el desarrollo y mltiples agencias con
propsitos espaciales.
Territorio y governance son las principales
lecciones en lo conceptual para la
experiencia de Costa Rica.
El Sistema Nacional de PlaneacinSNP est
compuesto por el conjunto de actores
autoridades e instancias, normas,
principios, procedimientos, mecanismos e
instrumentos que en los diferentes niveles
de la administracin pblica intervienen

72
 MBITO DE
CHILE
APLICACIN
articulacin entre las instancias. El
principal Ministerio encargado de la
Planificacin es el MIDEPLAN. A nivel
regional existen las llamadas Secretarias
Regionales de Planificacin y Coordinacin
(SERPLAC), la SUBDERE (Subsecretara de
Desarrollo Territorial), el FNDR (Fondo
Nacional de Desarrollo Regional).
A nivel territorial y como una modificacin
estratgica para el desarrollo territorial se
cre la Divisin de Planificacin en los
Gobiernos Regionales de Desarrollo
Productivo, las ARDP (Agencias Regionales
de Desarrollo Productivo),
En Chile existe todo un conjunto de
instancias a nivel de Estado y de gobiernos
locales en donde cada uno tiene
participacin en la planificacin de Chile lo
cual es un aporte importante para Costa
Rica.
En Chile las polticas pblicas se originan
en el centro poltico y administrativo
nacional y desde all se trasladan para su
ejecucin a las regiones.
La poltica pblica ha apostado al
desarrollo econmico territorial a travs
de polticas pblicas de fomento al
desarrollo econmico productivo. Polticas
Poltica Pblica
pblicas con enfoque en el desarrollo
territorial como una forma de potenciar
sus distintas sinergias, atributos y activos.
El enfoque territorial articulado con el
proceso de descentralizacin en Chile ha
significado un aporte importante en
materia de Poltica pblica para Costa
Rica.
La Legislacin de Chile es bastante
completa en la medida que incluye la
creacin de MIDEPLAN como una figura
Legislacin
en donde claramente se describen las
funciones y caractersticas de la poblacin,
planificacin urbana, ordenamiento
73
COLOMBIA
para definir prioridades, objetivos y metas,
ejecutar estrategias, programas y proyectos,
y hacer seguimiento y evaluacin.
Cada una de estas instancias y autoridades
tienen roles diferentes en la planificacin de
Colombia. Las principales instancias a
mencionar: Consejo Nacional de Poltica
Econmica y Social (CONPES);
Departamento Nacional de Planificacin con
presencia en todos los territorios a travs de
las direcciones y subdirecciones; Consejo
Nacional de Planificacin y los Consejos
Territoriales de Planificacin; y todas las
instancias y autoridades que conforman el
Sistema Nacional de Inversin Pblica y las
Municipalidades.
Este completo Sistema de Planificacin es la
principal leccin o aporte para Costa Rica.
La historia de la poltica pblica en Colombia
se ha caracterizado por ser centralista y
sectorial. Sin embargo, el elemento de largo
plazo ha tomado especial relevancia en
materia de polticas pblicas en aos
recientes.
La propuesta de Visin Colombia II
Centenario: 2019. El DNP, comprometido
con los ejercicios de planeacin de largo
plazo, asumi la responsabilidad de
desarrollar y concertar esta visin para que
se convierta en el punto de partida de una
accin estatal coordinada y articulada entre
el gobierno central y las regiones, los
departamentos y los distintos sectores de la
sociedad civil, estimulando y enmarcando el
diseo e implementacin de metas, planes y
proyectos sectoriales viables.
Polticas pblicas de largo plazo y la
inclusin del desarrollo territorial a travs
de estrategias, elementos de coordinacin y
articulacin son las principales lecciones
para Costa Rica.
La leccin que deja Colombia para Costa
Rica se concentra en que a lo largo de la
historia de la planificacin regional y
territorial se han ido estableciendo bases
normativas que le dan sustento legal a la
ejecucin de las mismas. Igualmente, se han
 MBITO DE
CHILE
APLICACIN
territorial, obras pblicas, asignacin de
presupuestos para los gobiernos
regionales.
La existencia de un marco legal a nivel
nacional y regional es un aporte
importante para la experiencia de Costa
Rica.
Instancias de coordinacin y articulacin
local en la experiencia Chilena es la
creacin de las Oficinas Regionales de
Planificacin, las cuales posteriormente
pasan a denominarse Secretaras
Regionales de Planificacin y Coordinacin
(SERPLAC).
La SUBDERE (Subsecretaria de Desarrollo
Regional y Administrativo) ha tenido como
una de sus funciones principales,
administrar y transferir los principales
programas de inversin subnacional,
especialmente regional como el Fondo
Nacional de Desarrollo Regional (FNDR)
para proveer ciertos bienes pblicos de
infraestructura social bsica en
Modalidad operativa comunidades y reas locales, tanto
urbanas como rurales, descentralizando
ciertas funciones a travs de las
decisiones que toman los gobiernos
regionales, mediante el esquema por el
cual las autoridades comunales son las
que tienen la responsabilidad principal de
generar y priorizar su cartera de iniciativas
al FNDR y el Consejo Regional (CORE) las
aprueba o modifica.
Los Gobiernos Regionales, son los
encargados de liderar y conducir el
proceso de desarrollo de la regin,
orientando la asignacin de los recursos
pblicos y privados en funcin de los ejes
estratgicos establecidos por los actores
regionales.
Otras lecciones importantes que pueden
ser de aprendizaje para la experiencia en
Costa Rica son:
1. La descentralizacin fiscal como una
Otras lecciones estrategia para lograr el desarrollo
econmico a nivel regional.
2. Las especificidades territoriales han
sido un tema de gran relevancia en la
experiencia chilena para el logro del
74
COLOMBIA
realizado importantes avances a nivel de
normas fiscales que les dan participacin
real a los gobiernos locales.
Un marco legal fiscal que le brinda mayor
participacin a los gobiernos locales es una
caracterstica importante a ser considerada
en la experiencia de Costa Rica.
Una instancia de coordinacin y articulacin
con presencia local en Colombia son las
Juntas Administradoras locales las cuales
son corporaciones pblicas zonales que se
eligen popularmente por perodos.
La Direccin de Desarrollo Territorial
Sostenible (DDTS) y, especficamente, de la
Subdireccin de Ordenamiento y Desarrollo
Territorial (SODT), se encargan de orientar y
coordinar la preparacin de polticas e
instrumentos para el desarrollo regional
junto con el Departamento Nacional de
Planeacin.
El Departamento Nacional de Planeacin es
quien elabora los Planes Nacionales de
Desarrollo, as como la preparacin de
documentos complementarios de polticas
pblicas en conjunto con el CONPES y otros
instrumentos tcnicos que tengan impacto
en el desarrollo socioeconmico de
Colombia.
La leccin para Costa Rica es que esta
instancia no solo tiene como funcin
principal la planificacin sino tambin velar
por el cumplimiento de la inversin pblica
y la coherencia de estas con el Plan de
Inversiones Pblicas. Existen instancias a
nivel nacional y regional con funciones
especficas en la planificacin.
Otras lecciones importantes de Colombia
que pueden ser de aprendizaje para la
experiencia en Costa Rica son:
1. El desarrollo econmico territorial como
estrategia para mejorar la calidad de vida en
el pas. El principal elemento de aprendizaje
de esta estrategia es partir de la
planificacin de abajo hacia arriba y
partiendo que tienen un carcter
 MBITO DE
CHILE COLOMBIA
APLICACIN

desarrollo econmico en los territorios. descentralizador, coordinacin vertical

3. Pese a que en Chile ha existido un nivel
de poltica pblica muy centralista y
homognea, en materia de Desarrollo
Econmico Territorial existen
competencias especficas que ejecutan los
gobiernos regionales (infraestructura
bsica).
4. Existe una clara definicin de las
competencias en el caso de las Comunas o
Municipalidades. Competencias
compartidas y exclusivas o privativas. Por
ejemplo, el Plan comunal de desarrollo se
debe armonizar con los planes regionales
y nacionales pero es una funcin exclusiva
de las Municipalidades.
5. Articulacin intersectorial y
cooperacin pblico- privada, forman
parte de las lecciones ms significativas de
Chile.
6. Programa de apoyo a presupuestos
participativos.
Fuente: elaboracin propia con base en documentos oficiales de estos dos pases (http://www.dnp.gov.co y
http://www.mideplan.gob.cl )
Cuadro 17. Experiencias de planificacin del desarrollo regional en Amrica Latina: Brasil, Mxico y Guatemala
entre los diferentes niveles del gobierno y
coordinacin horizontal entre organismos
pblicos y privados. Asimismo, el desarrollo
se concibe desde los territorios
considerando el potencial de cada uno.
2. La transicin de las polticas regionales a
polticas de desarrollo local y territorial.
3. Otro aporte significativo para Costa Rica
en el tema de Planificacin es que uno de
los principales objetivos del Sistema de
Planificacin Nacional es la consolidacin de
los planes de desarrollo econmico y social
sobre la base de procesos de planificacin
participativa en cada uno de los niveles del
gobierno, todo ello para garantizar el
cumplimiento de los objetivos plasmados en
dichos planes.

MBITO DE
BRASIL MXICO GUATEMALA
APLICACIN

Conceptos de presupuestos
participativos. Los presupuestos
participativos son un instrumento Conceptos de Regin y
El enfoque de lo local en
principalmente, de potenciacin Territorio cobran importancia
Mxico desplaza lo macro o
e inclusin social. Le permite a en el marco de la planificacin
nacional reconociendo que
cada sub-rea tener voz en la de Guatemala.
es una estrategia
asignacin anual de inversiones El conocimiento de la
importante para el logro del
de capital. informacin de los territorios
desarrollo econmico a nivel
Enfoque en Guatemala es importante
territorial.
conceptual Territorios de ciudadana como para el logro del
Otros conceptos ms
una estrategia para reducir la ordenamiento territorial y la
contemporneos cobran
pobreza rural en Brasil lanzado en planificacin.
importancia tales como:
el 2008 a nivel regional y dirigido Regin, territorio e
sostenibilidad ambiental y la
a tres ejes: actividades informacin son conceptos
participacin y
productivas, ciudadana y importantes para la
representacin social.
derechos sociales, e experiencia en Costa Rica.
infraestructura.

75
 MBITO DE
BRASIL
APLICACIN
En la planificacin nacional de
Brasil se pueden identificar las
siguientes figuras institucionales:
Comisin mixta de delegados
brasileros y norteamericanos;
Asociacin Nacional de
Programacin Econmica y Social
predecesora del Ministerio de
Planeamiento, Organizacin y
Gestin; Ministerio de
Planeamiento, Organizacin y
Gestin; La Secretara Estatal de
Planeamiento de Largo Plazo;
Organizacin
Secretara Estatal de Desarrollo
Institucional
Local y Regional; Instituto
Brasilero de Geografa y
Estadstica; La participacin de
algunos Ministerios en materia
de Ordenamiento Territorial.
La leccin ms significativa en
esta materia para Costa Rica es la
existencia del Instituto de
Estadsticas y Geografa que a lo
largo de su creacin ha generado
datos muy importantes para la
toma de decisiones en la
planificacin.
Las polticas y programas de
desarrollo regional existentes en
Brasil cubren un nmero
importante. A nivel federal, los
programas principales: los
Territorios de la Ciudadana, el
programa de Apoyo para las
zonas rurales, el Programa 21 y el
Programa de mesorregiones. A
Poltica nivel estatal, los programas son:
Pblica Territorios de Identidad, Proyecto
Dom Helder Cmara y las cuencas
de los programas de los estados
de Santa Catarina y So Paulo.
Estas polticas pblicas buscan
reducir las desigualdades sociales
y econmicas. Fortaleciendo
principalmente la parte territorial
y su identidad. Lecciones
importantes para Costa Rica.
MXICO GUATEMALA
En Guatemala existen
instituciones e instancias a
nivel estatal y local que tienen
una participacin importante
En Mxico la organizacin
en el proceso de planificacin
institucional de la
nacional y regional: El Sistema
planificacin descansa en
Nacional de Consejos de
varias instancias: Comisin
Desarrollo Urbano y Rural; la
de Planeacin para el
Secretaria de Planificacin y
Desarrollo del Estado; nivel
Programacin la cual tiene
federal, estatal y municipal;
presencia en todos los
los Municipios pueden
departamentos del pas; en
participar en la formulacin
todos los municipios se deben
de planes de desarrollo
formar los Comits nicos de
regional y estos deben estar
Barrio (CUB), los cuales
en concordancia con los
aprueban los Planes de
planes generales; la Cmara
ordenamiento territorial
de Senadores.
(POT); el Sistema de Consejos
La coordinacin y
de Desarrollo est integrado
articulacin en los
por niveles (nacional, regional,
diferentes niveles y su
departamental, municipal,
apego a la constitucin
comunitario), SINPET (Sistema
poltica es sin duda alguna
de Planificacin Territorial)
una de las lecciones
Lo relevante para la
importante para la
experiencia de Costa Rica es la
experiencia de Costa Rica.
existencia a varios niveles de
instituciones con
responsabilidades especficas
en materia de planificacin.
La poltica pblica en
Guatemala se asume en 4 ejes
estratgicos: solidaridad,
gobernabilidad, productividad
En la experiencia de Mxico
y regionalizacin. En esta
bsicamente la
ltima se contempla el nivel
planificacin, las relaciones
sectorial, departamental y
en los diferentes niveles del
municipal. La visin de largo
gobierno y la toma de
plazo en dichas polticas toma
decisiones en los diferentes
un papel significativo en la
niveles estn reguladas por
planificacin.
la Constitucin Poltica.
El reconocimiento de polticas
pblicas regionales de largo
plazo es una leccin
significativa para Costa Rica.
76
 MBITO DE
BRASIL
APLICACIN
La legislacin en Brasil incluye
leyes y estatutos que dan soporte
legal al Sistema de Planificacin
Legislacin
Nacional y regional. Igualmente
contempla la asignacin de
recursos econmicos.
En Brasil existen instancias
nacionales y territoriales con
funciones especficas en materia
de planificacin y desarrollo: Los
Consejos Territoriales; Instituto
Nacional de Estadstica y el
Consejo Nacional de Geografa
fusionado luego en el Instituto
Brasilero de Geografa y
Modalidad Estadstica. Cada uno de los
operativa programas a nivel de Federacin
y Estado involucra la
participacin de Ministerios,
Instituciones y sociedad civil.
La articulacin y coordinacin
entre instancias, Gobierno
Federal, Gobierno de Estado y las
municipalidades as como la
sociedad civil es una leccin
relevante para Costa Rica.
Otras experiencias relevantes
para Costa Rica son:
1. En Brasil es importante sealar
y rescatar la experiencia de los
presupuestos participativos.
Estos fueron empleados por
primera vez en 1989 en Porto
Alegre. Estos presupuestos tienen
Otras
diferentes objetivos y se destinan
lecciones
a proyectos especficos en
diferentes reas. El principal
objetivo es lograr una
participacin significativa de los
ciudadanos.
2. El desarrollo de alianzas
publico- privadas como
estrategias para atraer inversin
MXICO
La legislacin en Mxico se
fundamenta sobre la
constitucin poltica.
La Planificacin en Mxico
descansa en tres niveles:
Federal, Estatal y Municipal.
El Estado Federal se divide
en mesorregiones para
planificar. Cada gobierno
estatal puede definir e
identificar proyectos
regionales y su
financiamiento.
Existe un Sistema Nacional
de Coordinacin Fiscal el
cual es el organismo a travs
del cual se canalizan los
recursos federales a los
estados y municipios.
Las Secretaras y otras
instancias tienen un papel
importante en materia de
planificacin.
Otras lecciones importantes
para Costa Rica de la
experiencia de Mxico son:
1.Divisin del Estado en
mesorregiones como
unidades bases de la
planificacin
2. La articulacin y
coordinacin en los
diferentes niveles del
Estado: Federal, Estatal y
Municipal.
77
GUATEMALA
Guatemala tiene una
legislacin que tiene su
soporte en la constitucin
poltica. Asimismo, leyes,
cdigos que dan soporte legal
al desarrollo regional y
sustenta la descentralizacin
de los Municipios. La
regionalizacin tiene una base
legal. El presupuesto de
inversin pblica tambin
tiene sustento normativo.
En Guatemala la planificacin
opera a travs de varias
instancias a nivel de Estado y
territorios: SEGEPLAN,
Instituto Nacional de
Estadsticas y el Instituto
Geogrfico, Municipalidades y
SINPET y Comisin Tcnica del
Presupuesto.
La coordinacin y articulacin
entre las instituciones y los
gobiernos locales es una
leccin para la experiencia
costarricense.
Otras experiencias que
pueden servir de aporte para
Costa Rica son:
1. En Guatemala se han
implementado algunos
mecanismos de participacin
ciudadana. Una de estas
metodologas se puede
sealar el PTI (Planificacin
Territorial Integral). En este
espacio participan
representantes desde la base:
comunidades,
municipalidades, instituciones
pblicas y sociedad civil en
general.
2. La creacin por parte de
MBITO DE
BRASIL MXICO GUATEMALA
APLICACIN

nacional y extranjera en los SEGEPLAN de la unidad de

territorios priorizados por el planificacin sectorial
Estado. responsable de proponer el
3. Los llamados territorios de diseo y normativa, as como
ciudadana como una estrategia implementar, gestionar y
para reducir la extrema pobreza monitorear el proceso de
en las zonas principalmente planificacin institucional-
rurales de Brasil. Un programa sectorial.
desarrollado en 60 territorios 3. La creacin del SINIT
identificados y seleccionados (Sistema Nacional de
equivalentes a 1000 municipios Informacin Territorial). Un
en todo el pas. Involucra la sistema institucional
participacin de todos los niveles multinivel para la
del Estado y la sociedad civil. administracin, visualizacin,
Desarrollo rural con enfoque y utilizacin de la informacin
territorial. espacial en Guatemala, para la
Los territorios de ciudadana toma de decisiones y la
comparten el mismo perfil planificacin de desarrollo del
econmico y ambiental, con territorio.
identidad, cohesin social y 4. El enfoque Territorial
cultural. Participativo es una leccin
4. El enfoque Territorial importante para Costa Rica.
Participativo es una leccin
importante para Costa Rica.
5. La existencia de las
Mesorregiones como grupos de
regiones con caractersticas
culturales, econmicas y
ambientales similares.
Fuente: Elaboracin propia

c. LOS PROCESOS DE PLANIFICACIN EN COSTA RICA: REFERENTES

PARA IMPULSAR EL DESARROLLO REGIONAL CON ENFOQUE
TERRITORIAL
La planificacin del desarrollo en Costa Rica ha construido una institucionalidad y una ruta
prctica que es necesaria resear y comentar, ya que esta historia permitir trazar las
posibilidades del desarrollo futuro del Sistema Nacional de Planificacin y en particular las
alternativas viables para la planificacin del desarrollo regional, con enfoque territorial.
Los trminos de referencia del presente estudio plantean con claridad la decisin de MIDEPLAN
de liderar el Sistema Nacional de Planificacin, para lo cual se ha considerado relevante,
fortalecerlo particularmente en los niveles subnacionales.
Ahora bien, este papel conductor de MIDEPLAN se piensa articulado a propsitos claramente
definidos, a saber:
Capacidad de formular y direccionar un modelo de desarrollo nacional sostenible y equitativo

78
 Reduccin de las condiciones asimtricas a nivel de regiones y territorios del pas
Eficiencia pblica, como pilar del buen gobierno y,
Participacin ciudadana

Estos cuatro criterios permitirn tejer la revisin del proceso de planificacin del desarrollo que
se ha vivido, cuya relevancia es que nos permita identificar lecciones aprendidas derivadas de
nuestra propia prctica nacional.
Ello junto con la mirada a las experiencias en otras realidades, se constituye en insumos para la
generacin de una ruta a seguir.

i. El marco legal e institucional de la planificacin nacional y

regional
A continuacin se presenta una sntesis cronolgica de las principales decisiones institucionales
y normativas que le dan soporte al Sistema de Planificacin Nacional y particularmente regional:
Cuadro 18. Marco legal e institucional de la planificacin nacional y regional

AO REFERENCIA CONTENIDO

Dependencia directa de la Presidencia de la Repblica, encargada de

Ley N. 3087 se crea la coordinar la accin planificadora del Estado, la preparacin e impulso de
1963 Oficina de Planificacin polticas y la definicin de acciones en procura de una mayor eficiencia en
(OFIPLAN) los servicios prestados por la Administracin Pblica, con el objetivo de
orientar el desarrollo nacional.
Ley de Planificacin Luego seria reformulada a travs de la Ley No. 4971 en la cual se ampliaban
1968
Urbana No. 4240 las potestades del Instituto Nacional de la Vivienda y Urbanismo (INVU)
Modificacin del
Cdigo Municipal Se inicia una preocupacin explcita por la planificacin local y regional. En
1970
mediante la Ley No. 1971 se crea el IFAM
4574
Creacin del Instituto
de Fomento y Asesora Su principal funcin es fortalecer los gobiernos locales, teniendo como
1971
Municipal (IFAM) prioridad los temas de gestin municipal.
mediante Ley no. 4716.
Conforme la OFIPLAN se posicion en la estructura institucional del pas y se
fortalecieron sus capacidades de coordinacin y definicin de polticas
estratgicas, tambin se vio la necesidad de ampliar sus competencias y
mbitos de accin que convierte a OFIPLAN en el Ministerio de Planificacin
Nacional y Poltica Econmica (MIDEPLAN).
Dicha ley hace el siguiente aporte de planificacin regional y urbana:
Ley de Planificacin
1974
Nacional no. 5525 Artculo 1-Como complemento del Sistema Nacional de Planificacin y
con el fin de orientar la accin del Gobierno para fomentar el desarrollo
armnico de las distintas regiones del pas y el crecimiento equilibrado de
sus centros poblados, se establece un Sistema de Planificacin Regional y
Urbana, con fundamento en la Ley de Planificacin Nacional, N 5525 de 2
de mayo de 1974, en la Ley de Planificacin Urbana, N 4240 de 15 de
noviembre de 1968 y en la Ley de Organizacin y Financiamiento del
Instituto de Fomento y Asesora Municipal, N 4716 de 9 de febrero de

79
 AO REFERENCIA CONTENIDO
1971 Se adjunta comentario de la Defensora de los Habitantes sobre
dicha ley:
La Ley de Planificacin Nacional, N 5525, establece un amplio conjunto
de competencias estatales en procura de objetivos tales como el
crecimiento de la produccin y la productividad del pas, la mejor
distribucin del ingreso y de los servicios sociales que presta el Estado, y la
participacin ciudadana en la solucin de los problemas econmicos y
sociales (artculo 1), todo lo cual se deriva de principios constitucionales
que configuran nuestro Estado Social de Derecho. Asimismo, la Ley asigna
las principales responsabilidades en la materia a un Sistema Nacional de
Planificacin en el que despunta como actor ms relevante el Ministerio
de Planificacin Nacional y Poltica Econmica (MIDEPLAN). En relacin
con la temtica de la planificacin del Desarrollo Regional, la Ley N 5525
asigna al Sistema Nacional de Planificacin la responsabilidad de
acometer estudios, anlisis y publicaciones sobre el tema del desarrollo
regional (artculo 2 inciso a). (Habitantes D. d., 2011)

En este decreto se hizo el primer intento de coordinar formalmente los

niveles institucionales descentralizados y los gobiernos municipales. Este
1976 Decreto Ejecutivo 6400 decreto pretenda fortalecer el rgimen municipal mediante la planificacin
regional y garantizar la ms amplia participacin de la comunidad en todas
las fases del proceso decisorio de otra. Reformado por decreto 7966.
1977 Decreto 7604 Creacin del Consejo de Desarrollo de la Regin Atlntica
1978 Decreto 7945 Creacin del Consejo de desarrollo de la Regin Pacifico Sur
Complementa el anterior y especificaba que para efectos de investigacin y
planificacin del desarrollo socio-econmico del pas, se divida en 6
Decreto Ejecutivo No regiones las cuales serian reformuladas posteriormente mediante otro
1978
7944 decreto no. 9501-p-op en 1979, el cual identifico 5 regiones para los efectos
de planificacin. Los decretos 10653-p-op, 16068-plan, 17299-plan, 18423-
plan le introducen modificaciones posteriores.
Decreto 8432 Creacin del Consejo de desarrollo de la Regin Huetar Norte
Decretos ejecutivos no.
1979 Se crea el subsistema de Planificacin y Coordinacin Regional y Urbana.
9644-p-op

1979 Decreto 10157 Reglamento del Subsistema de Planificacin y Coordinacin Regional y

Urbana. Modificado por decreto 12531
Acciones tendientes a consolidar el subsistema de planificacin regional,
1982- Administracin Monge mejorar la coordinacin interinstitucional a nivel regional-sectorial y
1986 Alvarez promover la participacin popular. Se eliminaron 22 subregiones y mediante
decreto no 15-277-plan en 1984 se vuelven a crear los Consejos Regionales
de Desarrollo. Se promovi el fortalecimiento de esos consejos.
1984 Decreto 15227 Subsistema de Direccin y Planificacin Regional
Se restituye la Regin Pacifico Central que haba sido eliminada por la
1986 Decreto no 16-68-PLAN
administracin Carazo. Modificado en Decreto 21349 y 22604
Redefine el Subsistema de Direccin y Planificacin Regional. En este
1988 Decreto 18059- plan decreto se destacaban dos elementos fundamentales: el fortalecimiento de
los Consejos Regionales de Desarrollo que incrementaran cualitativamente
su importancia mediante los gobiernos locales y por otro lado, la creacin de

80
 AO REFERENCIA CONTENIDO
las Comisiones de Coordinacin Cantonal como rganos del Consejo
Regional de Desarrollo e instancias de planificacin y coordinacin tcnica
interinstitucional. Es con estas iniciativas que se intenta vincular la
planificacin regional con el nivel local.
En ese decreto tambin se habla de desconcentracin institucional segn la
regionalizacin oficial vigente; se precisa la distribucin regional del
presupuesto institucional. Hay un avance en estas propuestas de
operacionalizacion de la planificacin regional. Complementariamente se
haba elaborado otro decreto ejecutivo para constituir el Subsistema de
Direccin y Planificacin Sectorial que defina la sectorializacin regional, las
direcciones regionales, los comits sectoriales regionales, entre otras
estructuras de coordinacin.
1991 Decreto 20432 Constitucin del Sistema de Regionalizacin del Desarrollo
1998 Ley 7775 Creacin de la Regin de Heredia y subregin de Sarapiqui
Creacin del subsistema de gestin organizacional y desarrollo regional.
2004 Decreto 31768
Modificado en Decreto 31768
Derogatoria del Subsistema de Gestin Organizacional y Desarrollo Regional
2006 Decreto 33206
y del rea de Planificacin Regional del MIDEPLAN
2006 Decreto 33273 Derogacin del decreto ejecutivo no. 20432
2006 Decreto 33407 Creacin del Consejo de desarrollo de la zona Norte- Norte
Creacin del Consejo Regional para el desarrollo de la provincia de Limn
2007 Decreto 33778
(COREDES-PROLI)
Fuente: Elaboracin propia con base en legislacin nacional

Sobre el marco normativo opina el investigador Guillermo Carvajal:

Dentro de los problemas ms serios que se encuentra quien estudia los problemas de
la regionalizacin en Costa Rica est la cantidad de leyes y decretos que se han
promulgado y que muchas veces se contraponen entre s. De igual manera se crean
Instituciones y dependencias pero no se les da poder real. Pero quizs el escollo ms
duro de superar para los planificadores regionales esta en el excesivo centralismo en la
toma de decisiones en manos del poder ejecutivo. (Carvajal, 1997)
El cuadro anterior as como la opinin experta sirven de base para las siguientes reflexiones:
La normativa relativa al Sistema de Planificacin Nacional y a la Planificacin Regional se ha
venido constituyendo de manera agregada a lo largo de un perodo muy largo, en el cual la
dinmica nacional y subnacional, as como los avances en materia de gestin del desarrollo
han evolucionado significativamente.
Resulta conveniente, a la luz del inters de MIDEPLAN por liderar un proceso de
planificacin que articule los diversos esfuerzos de formulacin, ejecucin, seguimiento y
evaluacin de la poltica pblica, en sus diferentes niveles de concrecin, que se realice un
anlisis integral de toda esta normativa que permita valorar su integralidad, cobertura y
coherencia interna as como su fortaleza para permitir apoyar la toma de decisiones de largo
plazo y servir de instrumento para que tanto el Estado como los poderes subnacionales
puedan ejercer un papel de conduccin de las estrategias para el desarrollo humano y las
herramientas para su operacionalizacin.

81
 En materia de planificacin regional, como se desprende de la secuencia de decisiones
registradas en leyes y decretos ha sido cambiante y ello dificulta que se puedan desarrollar
estrategias y acciones coherentes y sostenidas.
En sntesis, se requiere trabajar ms la consistencia interna y concordancia de la normativa
relativa al Sistema de Planificacin Nacional para que establezca, en base a relaciones de
complementariedad y subsidiariedad, una relacin fluida entre la planificacin nacional y
subnacional capaz de darle orientacin y sostn a la formulacin y direccionamiento de un
modelo de desarrollo nacional, regional y local que propicie el desarrollo humano y que
potencie la eficiencia de la accin pblica.

ii. El Subsistema de Planificacin Regional

El Subsistema de Planificacin Regional en el pas estuvo formado por los siguientes
componentes:
Un organismo central en MIDEPLAN especializado en la planificacin regional que en sus mejores
momentos tuvo la categora de Direccin Nacional. Esta instancia institucional cont con
recursos humanos de diferentes disciplinas pertinentes: gegrafos, arquitectos, ingenieros civiles
y agrnomos, economistas, socilogos y planificadores, entre otros; as como con los recursos
operativos y financieros para orientar conceptual y metodolgicamente los procesos de
elaboracin de los planes de desarrollo regional.
Un organismo central de representacin de los Consejos de Desarrollo Regional.
Oficinas Regionales de MIDEPLAN formadas por profesionales de diversas disciplinas, encargados
de la promocin y facilitacin de la elaboracin de los planes de desarrollo regional, con el
concurso de las instituciones pblicas existentes en cada una de las seis regiones de
planificacin, as como de la coordinacin de los Consejos de Desarrollo Regional.
Instancias de planificacin regional de las instituciones pblicas con presencia en las regiones de
planificacin, especialmente de aquellas que asumieron en trminos generales la regionalizacin
del pas establecida por el MIDEPLAN.
Los Consejos de Desarrollo Regional, en cada una de las seis regiones de planificacin, con
representacin de las instituciones pblicas, los gobiernos locales y algunos otros actores de la
sociedad civil, de acuerdo a los diferentes momentos y orientaciones gubernamentales.
Los Comits Sectoriales Regionales de Planificacin para cada uno de los sectores y como
organismos de apoyo a los Consejos de Desarrollo Regional.
Las Secretarias Sectoriales de Planificacin en relacin con los Comits Sectoriales Regionales.
Los gobiernos locales con sus competencias en materia de planificacin del desarrollo local.
Esquemticamente, el este Subsistema se pude expresar de la siguiente forma:

82
 Ministro de Planificacin y Instituto de Fomento y
Poltica Econmica Asesora Municipal

Consejo Nacional
de Desarrollo Direccin de Planificacin Unin Nacional
Regional de Gobiernos
Regional de MIDEPLAN Locales

Consejos
Interregio
nales
Consejos de Oficinas Regionales de Federaciones de
Desarrollo Mideplan Gobiernos
Regional Locales

Consejos de
Desarrollo
Subregional
Gobiernos
locales
Comits Instancias institucionales de
Sectoriales planificacin regional
Regionales

Organizaciones de la Sociedad Civil

Figura 10: Subsistema de Planificacin Regional

En el momento de mxima complejidad, el Subsistema de Planificacin Regional tuvo una

manifestacin aproximada a la planteada en la Figura 10. De esta manera los planes de
desarrollo regional formulados intentaron traducir las necesidades, aspiraciones y viabilidad del
desarrollo de las regiones de planificacin del pas.
Este esfuerzo conjunto entre el organismo central de planificacin y las instituciones pblicas
desconcentradas en dichas regiones, as como los gobiernos locales y las organizaciones sociales
ms significativas all existentes, dieron como resultado los insumos bsicos y fundamentales,
en muchos casos, para la orientacin de la inversin pblica y la estructuracin de iniciativas
estratgicas que impulsaran su crecimiento y desarrollo.
Sin embargo, la complejidad del Subsistema en condiciones de una prctica institucional an no
muy experta en este mbito de accin y la persistencia de un paradigma centralista, no dio los
resultados esperados, segn las evaluaciones realizadas por los dirigentes gubernamentales.
Las expectativas de los actores sociales de las regiones de planificacin fueron mayores que la
capacidad de respuesta y orientacin de parte de las autoridades gubernamentales, y de las
estructuras creadas por el subsistema.
El sentido estratgico para la planificacin regional no pudo encontrarse. El horizonte de
planificacin de corto y mediano plazo que imper en ese momento limit la posibilidad

83
prospectiva de conduccin del subsistema y su articulacin en un sistema mayor de
planificacin del desarrollo regional.
La irrupcin de las ideas neoliberales de menos Estado y menos planificacin fueron tambin un
factor que pes en el desmonte del subsistema de planificacin regional. Las posibilidades de
superacin de la crisis econmica de entonces no se buscaron en estrategias integrales de
reactivacin de las estructuras productivas regionales, sino principalmente mediante la
aplicacin de programas de ajuste orientadas a la estabilidad macroeconmica y la atraccin de
la inversin extranjera hacia los sectores ms dinmicos de la economa nacional.
Como consecuencia de estas determinaciones, el Subsistema de Planificacin Regional qued
progresivamente sin cabeza, al arbitrio del tiempo y de las circunstancias. Las consecuencias
ms institucionales ms notables de esta realidad se manifestaron de la manera siguiente:
La mayor parte de las instituciones dejaron de aplicar los parmetros establecidos para la
regionalizacin, abrindose as un proceso en el cual muchas de las instituciones adoptaron
regionalizaciones de acuerdo a sus intereses particulares.
Los Comits Sectoriales Regionales quedaron reducidos al de Sector Agropecuario, que fue
establecido por Ley de la Repblica en la Ley del MAG (FODEA), con la creacin de la Secretara
Ejecutiva de Planificacin del Sector Agropecuario.
Los Consejos Regionales, Subregionales y el Consejo Nacional Regional desaparecieron como
instancias de planificacin del desarrollo regional.
Las Oficinas Regionales de MIDEPLAN dejaron de existir.
El proceso de planificacin nacional dej de considerar los territorios regionales como sujetos del
desarrollo nacional.
Por tal motivo el MIDEPLAN tiene un gran reto al plantearse una mayor incidencia y liderazgo en
la planificacin del desarrollo en las escalas subnacionales. Reto que implica la reconstruccin
del Subsistema en una nueva situacin del que fue concebido.
Para esta reconstruccin, ha partido de la decisin de crear las Oficinas Regionales de
MIDEPLAN. Los objetivos planteados en este nuevo momento de reactivacin de la planificacin
regional y del restablecimiento de un Subsistema de Planificacin del Desarrollo Regional, estn
expuestos en el Cuadro 19.
El primero de ellos de dirigir y coordinar los procesos integrados de planificacin del desarrollo
regional, pasa por la creacin de Oficinas Regionales de este Ministerio con capacidad
conceptual, metodolgica y operativa, aspecto que significa la dotacin de equipo humano de
carcter multidisciplinario, capaz de orientar procesos participativos de planificacin estratgica
de las regiones. Ello significa capacidad de diagnstico, de facilitacin de procesos de dilogo y
concertacin entre los diferentes actores sociales de las regiones y territorios, entre otros
aspectos tales como la capacidad de conduccin de estudios especficos sobre temas crticos del
desarrollo regional.
Adems del equipo humano necesario para ello, el MIDEPLAN deber establecer acciones de
negociacin con las instituciones pblicas ms importantes para el abordaje del desarrollo
regional para ajustar sus esquemas de regionalizacin a las seis regiones propuestas. Pero a su

84
vez a que dichas instituciones entren en un proceso activo de asumir el enfoque territorial del
desarrollo que implica la planificacin regional, que tenga una traduccin clara en la elaboracin
de sus planes institucionales y en las expresiones presupuestarias de los mismos.
Ello pasa por la promocin de instancias de planificacin de las distintas instituciones pblicas,
con el propsito de hacer de ellas parte del subsistema de planificacin del desarrollo regional.
Con ello, las Oficinas Regionales de MIDEPLAN incrementaran su capacidad de injerencia en el
proceso al establecer relaciones sinrgicas con estos organismos homlogos.
Cuadro 19. Objetivos del Sistema de Planificacin Regional

1. Dirigir y coordinar procesos integrados de planificacin y desarrollo regional, que contribuyan a

mejorar las condiciones y calidad de vida de la poblacin, con criterios de equidad territorial,
respetando las particularidades culturales y aprovechando las sinergias territoriales.
2. Consecuentemente, se espera fortalecer la capacidad del Estado para incidir en la
transformacin econmica, productiva y social de las diferentes regiones del pas.

La estructura que supone el Sistema de Planificacin actual es la siguiente:

1. El Sistema estara integrado por una Coordinacin de Planificacin Regional, articulada al

Sistema Nacional de Planificacin.
2. Contar con Unidades Regionales, con base en la regionalizacin establecida en el Decreto
16068 y sus reformas (la Regin Central se atender desde oficinas centrales): Chorotega,
Pacfico Central, Brunca, Huetar Atlntica, Huetar Norte

El perfil de estas unidades regionales se describe a continuacin:

1. Cada Unidad Regional ser catalizadora y lder de los procesos que impulse Gobierno el de la
Repblica en las regiones, y articuladora de acciones para la promocin del desarrollo regional y
local, con nfasis en las prioridades y metas de Gobierno (agenda de desarrollo conforme al
PND (Plan Nacional de Desarrollo) y polticas pblicas).
2. Se concibe como una unidad funcional de organizacin simplificada, con tres funcionarios/as
por unidad, que seran responsables de los procesos de planificacin, gestin del desarrollo,
evaluacin, y actividades de tipo tcnicoadministrativo

Fuente: (Alfaro, 2011)

La integracin de la planificacin regional al conjunto del Sistema Nacional de Planificacin es
un proceso de cierta complejidad pues significa que estas Oficinas traduzcan el conjunto de
funciones de la planificacin del desarrollo que ha definido MIDEPLAN tal como son: a) Anlisis
del Desarrollo, b) Evaluacin y Seguimiento, c) Inversiones, d) Modernizacin del Estado y e)
Cooperacin Internacional. Aspecto que exige de dichas Oficinas un gran sentido de conjunto y
estratgico, pero adems de cada Direccin de MIDEPLAN la consideracin del desarrollo
regional con enfoque territorial dentro de sus perspectivas de anlisis y de accin, el sentido
estratgico de este concepto y la creacin de las condiciones para que dicho desarrollo sea
posible. En otras palabras, que dichas funciones establecidas como estratgicas en la estructura

85
funcional del Ministerio se conviertan en un apoyo afectivo y eficaz para el fortalecimiento del
proceso de planificacin de las regiones.
Un aspecto importante del modelo del Sistema de Planificacin del Desarrollo Regional que el
pas intent crear, pero que no logr consolidar, fue la apertura de un foro de dilogo, anlisis y
discusin entre un nmero importante de actores tendiente al diseo de propuestas
estratgicas para el desarrollo de cada regin, bajo el concepto de los Consejos Regionales de
Desarrollo que tambin tuvo su expresin en el mbito subregional, interregional y nacional.
El enfoque territorial de la planificacin del desarrollo regional para aplicarse en la actualidad,
implica tambin la bsqueda de la participacin activa y comprometida de los actores sociales
estratgicos de cada regin, incluyendo en este concepto las instituciones pblicas que tienen
presencia directa en dichas regiones, a los gobiernos locales, a las organizaciones sociales y a la
Academia que en la actualidad tiene una mayor presencia regional, as como a las ONGs y a los
proyectos especficos de cooperacin internacional con presencia regional.
La figura de Consejos quiz no sera la figura ms adecuada, pero s podra ser la conformacin
de Foros Permanentes de Planificacin del Desarrollo Regional con posibilidades de actuar en
dos niveles: la regin y las subregiones, en el caso de que estas ltimas tengan una expresin
importante.
En dichos Foros se podran integrar tambin las figuras organizativas existentes en cada regin
en materia de planificacin y coordinacin sectorial o temtica, que por iniciativas de
ministerios e instituciones se han establecido.

iii. Condiciones de la gestin de la planificacin del desarrollo

regional
La gestin de la planificacin del desarrollo regional, bajo el enfoque territorial que se est
proponiendo, requiere de una serie de condiciones mnimas para su correcto funcionamiento,
entre las cuales se pueden sealar las siguientes:
El mantenimiento de la decisin poltica de impulsar el desarrollo sostenible y equilibrado de las
diversas regiones de planificacin bajo un enfoque territorial.
Concentrar los esfuerzos de las Oficinas Regionales de MIDEPLAN en la reactivacin del
subsistema de planificacin regional en el mismo proceso de preparacin de los planes
estratgicos de desarrollo regional.
Promover la planificacin regional del desarrollo, bajo un enfoque territorial, en las principales
instituciones del Estado que tienen presencia en las regiones de planificacin definidas por
MIDEPLAN, por medio de reuniones tcnicas, seminarios y cursos.
Establecer un programa de formacin de recursos humanos de las instituciones del Estado sobre
los conceptos, mtodos y tcnicas de la planificacin regional, principalmente concentrado en las
oficinas de planificacin.
Formular y difundir una poltica explcita para el desarrollo regional del pas, que contenga
algunos de los contenidos que se proponen ms adelante en este documento (ttulo: Visin de
Estado para la planificacin del desarrollo regional con enfoque territorial)

86
 Creacin de una Observatorio para el Desarrollo Regional, bajo la coordinacin de MIDEPLAN
con la participacin activa de la Academia, otras instituciones pblicas y la cooperacin
internacional.
Sobre la base de un estudio detallado proponer la unificacin progresiva de la regionalizacin a
todas las instituciones pblicas de mayor injerencia en el desarrollo regional; acompaado de
una metodologa para la introduccin del enfoque de territorios en la elaboracin de los
presupuestos de dichas instituciones.
Establecer, bajo este enfoque, la manera de compatibilizar en forma coherente la planificacin
sectorial con la planificacin del desarrollo regional.
Formalizar e institucionalizar las instancias participativas para la planificacin y coordinacin del
desarrollo regional, denominadas en este documento Foros de Planificacin Regional y
Subregional.
Asignar presupuestos suficientes para un funcionamiento regular de las Oficinas de MIDEPLAN,
incluyendo recursos para la coordinacin de la ARD y la elaboracin de los PRD que implica la
operacin de los nuevos organismos del Subsistema cuales son los Foros Regionales y
Subregionales de Planificacin.

iv. La necesidad de una coordinacin interinstitucional para la

planificacin regional
Como consecuencia de la falta de persistencia y coherencia en el establecimiento del
subsistema de planificacin regional y de los vacos dejados, las instituciones pblicas fueron
asumiendo esquemas de gestin hacia las regiones de acuerdo a sus especificidades y
competencias y en dicho proceso, se fue creando una situacin de particular complejidad en
relacin con sus definiciones territoriales y an con las competencias institucionales.
Como resultado, las Regiones de Planificacin establecidas por el MIDEPLAN, no son punto de
referencia ni escenario de planificacin para la mayor parte de las instituciones pblicas que
tienen injerencia importante en la planificacin del desarrollo regional.
Una de las regiones que reviste mayor complejidad y discrepancia es la Regin Central, puesto
que para muchas instituciones no existe como escenario de planificacin de su accin
institucional. Como ejemplo: el Sector Agropecuario tiene instituciones que la consideran en su
conjunto como el Instituto de Desarrollo Agrario (IDA), pero otras, como el MAG considera la
existencia de tres territorios o subregiones en su interior (Regin Central Sur, Regin Central
Occidental y Regin Central Occidental). Pero tambin la CCSS la divide en dos regiones: Central
Sur y Central Norte. El Ministerio de Salud considera la Central Este, la Central Norte y la Central
Sur.
A su vez, existen instituciones, tales como el IDA y el INA que toman como regiones de
planificacin la Regin Heredia y la ReginCartago.
El Ministerio de Educacin Pblica tiene dividido el pas en 27 regiones administrativas de la
siguiente forma: 1) Direccin Regional de San Jos, 2) Direccin Regional de San Jos Norte, 3)
Direccin Regional de San Jos Oeste, 4) Direccin Regional de Desamparados, 5) Direccin
Regional de Puriscal, 6) Direccin Regional de Prez Zeledn, 7) Direccin Regional de Grande

87
de Trraba, 8) Direccin Regional de Alajuela, 9) Direccin Regional de Occidente, 10) Direccin
Regional de San Carlos, 11) Direccin Regional de Cartago, 12) Direccin Regional de Turrialba,
13) Direccin Regional de Heredia, 14) Direccin Regional de Sarapiqu, 15) Direccin Regional
de Liberia, 16) Direccin Regional de Nicoya, 17) Direccin Regional de Santa Cruz, 18)
Direccin Regional de Caas, 19) Direccin Regional de Puntarenas, 20) Direccin Regional de
Sula, 21) Direccin Regional de Coto, 22) Direccin Regional de Limn, 23) Direccin Regional
de Gupiles, 24) Direccin Regional de Aguirre, 25) Direccin Regional Norte-Norte 26)
Direccin Regional Peninsular, 27) Direccin Regional Los Santos
Por otra parte el Instituto Costarricense de Turismo (ICT) tiene una organizacin con ls
siguientes Oficinas Regionales: 1) Nicoya, 2) Liberia, 3) San Carlos, 4) Puntarenas, 5) Quepos, 6)
Gupiles, 7) Limn y 8) Ro Claro. As como tambin estructura la planificacin del desarrollo
turstico del pas tomando en consideracin los siguientes territorios: 1) Caribe Norte y Caribe
Sur, 2) Guanacaste Sur y Pacfico Sur, 3) Llanuras del Norte, 4) Pacfico Central, 5) Valle Central,
6) Guanacaste Norte, 7) Puntarenas e Islas del Golfo y 8) Monteverde.
El Ministerio del Ambiente, Energa y Telecomunicaciones (MINAET) ha organizado su
desconcentracin en las regiones por medio del Sistema Nacional de reas de Conservacin
(SINAC), que en la actualidad cuenta con 11 reas de Conservacin de la siguiente forma: 1)
rea de Conservacin Guanacaste, 2) rea de Conservacin Tempisque, 3) rea de
Conservacin Arenal-Tempisque, 4) rea de Conservacin Pacfico Central, 5) rea de
Conservacin Huetar Norte, 6) rea de Conservacin Cordillera Volcnica Central, 7) rea de
Conservacin Tortuguero, 8) rea de Conservacin Amistad-Caribe, 9) rea de Conservacin La
Amistad-Pacfico, 10) rea de Conservacin Osa, 11) rea de Conservacin Marina Isla del Coco.
Producto de estas iniciativas organizacionales de las instituciones pblicas, cada una de ellas con
sus particulares fundamentos y regiones, el proceso de planificacin regional toma mayores
complicaciones y exige la apertura de una dilogo informado y riguroso entre ellas y el
MIDEPLAN para llegar a acuerdos para la coordinacin de la planificacin del desarrollo regional
con un enfoque territorial.
Parece ser un aspecto importante de las condiciones previas que se han diseado en las
propuestas metodolgicas y operativas en este trabajo de consultora.
Tomando en consideracin los aspectos anteriormente planteados, se requiere de las Oficinas
Regionales de MIDEPLAN los siguientes conocimientos y habilidades:
Conocimiento de la dinmica econmica, social, poltica, ambiental y cultural de la Regin
asignada, mediante la elaboracin de estudios y diagnsticos particulares, as como de un
conocimiento emprico del territorio, sus actores y la organizacin institucional existente en ella.
Amplio conocimiento de la organizacin, estructuras, competencias y funciones de la
institucionalidad pblica existente en cada Regin.
Habilidades y destrezas para el dilogo, la negociacin y la resolucin de conflictos, como
condicin para llegar a acuerdos sinrgicos con la institucionalidad existente y los dems actores
de la sociedad civil.

88
 Un fuerte compromiso con el trabajo que le es asignado y consciente que lo que se busca es el
desarrollo de la regin a su cargo.
Conocimiento sobre los actores relevantes y que contribuyan activamente en los procesos de
planificacin regional.
Credibilidad por parte de los y las funcionarias asignadas a impulsar el proceso de planificacin
en las regiones.
Participacin activa de las autoridades y funcionarios regionales en la formulacin, ejecucin y
evaluacin de los planes de desarrollo regional con enfoque territorial.
Visin de largo plazo y en pro del desarrollo en las regiones
Apertura al cambio
Generacin de alianzas interinstitucionales.
En concordancia con los propsitos que animan el inters por reactivar la planificacin del
desarrollo regional con enfoque territorial, los elementos antes citados podran generar
condiciones favorables para la coordinacin interinstitucional exigida por los procesos de
planificacin del desarrollo regional.

d. Fortalezas, Oportunidades, Debilidades y Amenazas del Sistema

del Planificacin del Desarrollo Regional: balance de situacin y
aprendizaje.
Luego de haber reseado algunas caractersticas y prcticas del Sistema de Planificacin
Nacional, y de manera particular de la Planificacin Regional, se presenta un conjunto de
situaciones que permiten reconocer Fortalezas, oportunidades, debilidades y amenazas.
Cuadro 20. Situacin actual del Sistema de Planificacin Regional de Costa Rica: FORTALEZAS, OPORTUNIDADES,
DEBILIDES Y AMENAZAS (FODA)

DIMENSIN DE
FORTALEZAS OPORTUNIDADES DEBILIDADES AMENAZAS
ANLISIS
A la fecha el Sistema
Manifestacin de la
Nacional de
sociedad civil y de Poca credibilidad de
Planificacin del
organismos los actores sociales
Desarrollo Regional
regulatorios y e institucionales en
carece de un marco
Existencia de Ley de contralores de la el futuro del
Marco legal legal responda a la
Planificacin gestin pblica de la funcionamiento de
necesidad de un
necesidad de un un sistema de
desarrollo regional y
ordenamiento planificacin del
que sea una poltica
jurdico, claro, fuerte y desarrollo regional
de Estado y no de
estable
gobierno
-Decisin -Existencia de -Inexistencia de La dinmica de los
gubernamental de mltiples formas de instancias formales, movimientos de los
estructurar un organizacin de las debidamente territorios
Organizativa
sistema de iniciativas de establecidas, regionales puede
planificacin del planificacin en organizadas, superar las
desarrollo regional. aspectos particulares y normadas y condiciones

89
 DIMENSIN DE
FORTALEZAS OPORTUNIDADES DEBILIDADES AMENAZAS
ANLISIS
sectoriales del funcionales de necesarias para la
-Existencia de dos desarrollo regional participacin de los organizacin de un
instituciones con actores de las sistema de
competencias en regiones para planificacin del
planificacin y efectos de desarrollo regional
gestin del planificacin del
desarrollo regional desarrollo regional.
-Las dinmicas
territoriales
-Ampliacin de la
existentes en
-Existencia de la brecha entre las
algunas regiones
decisin instancias de
expresan altas
gubernamental de Revalorizacin de la planificacin del
manifestaciones de
trabajar en seis planificacin regional desarrollo local y de
heterogeneidad.
Configuracin de regiones de del desarrollo en planificacin
-Ausencia de
las Regiones planificacin Amrica Latina. nacional por la
facultades de
ausencia de
gobierno y
-Manifestaciones de instancias
gobernanza de las
identidad de algunas intermedias de
regiones constituidas
regiones planificacin del
con competencias
desarrollo.
institucionales
claramente definidas
-Lo sectorial e
institucional en
materia de
planificacin domina
lo regional.

-Disponibilidad de -El mbito de las -Poco

funcionarios regiones no est reconocimiento de
pblicos y uniformado para las instituciones
profesionales ligados sectores e pblicas de un
a las organizaciones instituciones esquema de
de la sociedad civil -Revalorizacin de la planificacin del
Sistema de
en las diferentes planificacin regional -No tiene desarrollo regional
planificacin
regiones del pas en Amrica Latina competencias en
relacin con las -Baja credibilidad de
-Existencia de asignaciones los actores de la
instancias sectoriales presupuestarias sociedad civil en los
regionales de regionales procesos de
planificacin planificacin
-Concepcin y
prctica de la
planificacin regional
en el corto y
mediano plazo

Mtodos y -Existencia de - Decisin -Poco presupuesto -Bajo inters de los

tcnicas de mtodos y tcnicas gubernamental de asignado al actores pblicos y
planificacin del de planificacin establecer las Oficinas MIDEPLAN para la privados por

90
 DIMENSIN DE
FORTALEZAS OPORTUNIDADES DEBILIDADES AMENAZAS
ANLISIS
desarrollo regional regional de acceso y de MIDEPLAN en seis implementacin de vincularse a un
disponibilidad regiones de un sistema de proceso del
planificacin planificacin del planificacin del
- Existencia de desarrollo regional
desarrollo regional
personal tcnico y -Existencia de
profesional en organismos pblicos y
capacidad de privados con
asimilar los nuevos capacidad de brindar
mtodos y tcnicas capacitacin y
de planificacin entrenamiento en los
regional con relativa mtodos y tcnicas de
rapidez la planificacin
regional
Fuente: Elaboracin propia

91
VII. CAPITULO IV: GUA METODOLGICA PARA EL DISEO DE LA
ESTRATEGIA PARA LA PLANIFICACIN DEL DESARROLLO
REGIONAL CON ENFOQUE TERRITORIAL
a. INTRODUCCIN
El presente captulo ofrece una gua para el diseo de la estrategia de abordaje del desarrollo
regional con enfoque de desarrollo territorial.
Constituye el engarce resultante del contenido precedente del documento. Esto es, la propuesta
metodolgica para guiar la accin de MIDEPLAN con un papel de liderazgo y animacin de los
procesos de planificacin regional con enfoque territorial surgen de los siguientes referentes:
a. El estado actual del desarrollo humano en las diversas regiones de planificacin que
conforman el pas
b. La seleccin de dos conceptos centrales para abordar el reto de formular la estrategia
para avanzar y consolidar un subsistema de planificacin regional que a su vez coadyuve
al fortalecimiento de todo el Sistema de Planificacin Nacional. Estos conceptos son:
desarrollo humano y desarrollo territorial
c. La revisin de las experiencias internacionales y nacionales en materia de planificacin
del desarrollo regional y de planificacin con enfoque de desarrollo territorial que
permita valorar su aporte a la capacidad de formular y direccionar un modelo de
desarrollo nacional y regional sostenible y equitativo, la urgente tarea de reducir las
condiciones asimtricas a nivel de regiones y territorios, el avance en eficiencia pblica
para el buen gobierno y la apertura de espacios y prcticas para la participacin
ciudadana.
En ella se provee una ruta viable a seguir que oriente el proceso para que MIDEPLAN anime y
lidere, desde el trabajo regional, el montaje de procesos de planificacin regional con enfoque
de desarrollo territorial: se recomiendan pasos, y secuencias de ellos para hacerlo, perfiles del
tejido organizacional para darle soporte, as como herramientas de trabajo afines a la naturaleza
y objetivos del proceso que se desea impulsar.
El contenido del presente captulo es:
Las polticas de Estado para la planificacin del desarrollo territorial: contexto y viabilidad para el
desarrollo de la planificacin del desarrollo regional con enfoque territorial
Ruta para la elaboracin una visin estratgica
Las fases del proceso de planificacin del desarrollo regional con enfoque territorial.
El sistema de seguimiento y evaluacin, y
Propuestas de instancias organizativas para llevar a cabo la planificacin del desarrollo regional
con enfoque territorial, tal como se ha conceptualizado en esta propuesta.

b. VISIN DE ESTADO PARA LA PLANIFICACIN DEL DESARROLLO

REGIONAL CON ENFOQUE TERRITORIAL
El valor de las polticas pblicas en el mbito del desarrollo es innegable, puesto que stas
constituyen la voluntad de los poderes pblicos de realizar un conjunto de acciones aceptadas

92
por una gran mayora de la poblacin, as como tambin reguladas y operadas mediante
recursos especficos para que tales determinaciones se hagan realidad. Y tales polticas tienen
mayor validez y eficacia sin son estructuradas con una visin de largo plazo, no nicamente para
abordar con mayor claridad y perspectiva la contingencia y los diferentes perodos
gubernamentales, sino para potenciar las visiones compartidas de un futuro deseado y posible.
De esta manera, cuando las polticas toman la categora de Estado articulan esos dos elementos:
el de aceptacin social y el del largo plazo. Elementos que en un Estado de Derecho slo pueden
ser alcanzados mediante una Ley de la Repblica.
La planificacin del desarrollo regional con enfoque territorial requiere de una poltica pblica
con carcter de Estado que permita:
responder y potenciar las iniciativas de los actores territoriales y regionales,
combinar el conocimiento y la utilizacin inteligente de los recursos endgenos de los territorios
que integran las regiones de planificacin con el contexto inmediato y mediato en sus
expresiones nacionales e internacionales
el crecimiento de las fuerzas internas de los territorios integrantes de una regin, tanto en sus
dimensiones econmicas como sociales, culturales y ambientales.
Los cambios institucionales adecuados a las particularidades de las regiones y sus territorios
para animar y atender el cambio y de transformacin.

Esto es un reto en un pas caracterizado por el centralismo en la ejecucin de la poltica pblica

y por una metodologa de trabajo de carcter ofertista38.
La poltica de Estado para impulsar el desarrollo regional con enfoque territorial deber tener
una estructura compuesta por tres dimensiones bsicas:
Objetivos de largo plazo y en concordancia con los problemas y brechas territoriales
organizacin e
instrumentos o herramientas.

A continuacin se presenta un esquema sobre la estructura que debera tener la poltica de

Estado en materia de desarrollo territorial.

38
Se denomina ofertista puesto que se genera y se aplica desde el gobierno central (ministerios e instituciones
autnomas) hacia los diferentes territorios de pas, sin considerar las particularidades y necesidades de estos
territorios derivada de sus caractersticas especficas en aspectos econmicos productivos, socio-culturales y
ambientales.

93
Cuadro 21. Estructura para la poltica de Estado en materia de Planificacin del Desarrollo Regional con enfoque
territorial

Objetivos Organizacin Instrumentos

Reduccin de la pobreza y la
Unificacin de l sistema de Alianzas pblicas privadas
desigualdad bajo un enfoque
de territorio regiones de planificacin para para el desarrollo
toda la institucionalidad territorial
estatal
Reduccin de los desequilibrios
socioeconmicos e institucionales
entre los territorios del pas.
Normalizacin de la Alianzas pblicas-pblicas
Estmulo al crecimiento
econmico de los territorios planificacin regional para
menos favorecidos. sectores e instituciones
Incremento de la
descentralizacin del
desarrollo Creacin equipos
multidisciplinarios e Formalizacin de un Plan
interinstitucionales para la nico Territorial-Regional
Inclusin socio cultural de los planificacin del desarrollo
territorios en los cuales las territorial
culturas indgenas y afro
costarricenses tienen
importancia. Apertura e
institucionalizacin de Un nico Sistema de
espacios de dilogo y Seguimiento y Evaluacin
negociacin
Establecimiento de un sistema
compensatorio favorable en
materia de inversiones y gasto
pblico a los territorios que Observatorio del
tome en consideracin su
Incorporacin de los
gobiernos locales y sus Desarrollo Regional
aporte al desarrollo nacional.
mancomunidades

Fuente: elaboracin propia.

i. Objetivos
A continuacin se enuncian y comentan los objetivos propuestos para guiar la visin de Estado
sobre la planificacin del desarrollo regional con enfoque territorial.

94
 Cuadro 22. Estructura de la poltica de Estado para el desarrollo territorial
OBJETIVOS
Reduccin de la pobreza y la
desigualdad bajo un enfoque de
territorio
Reduccin de los desequilibrios
socioeconmicos e institucionales
entre los territorios del pas.
Estmulo al crecimiento
econmico de los territorios
menos favorecidos
DESCRIPCIN DESDE LA PERSPECTIVA DEL DESARROLLO REGIONAL CON
ENFOQUE TERRITORIAL
Las polticas pblicas nacionales de largo plazo, surgidas a partir de un
estado social han posibilitado que Costa Rica exhiba un ndice de Desarrollo
Humano relativamente alto en el contexto latinoamericano. La pobreza es
menor que el promedio de Amrica Latina, particularmente generado por
las polticas de salud, seguridad social y educacin, a travs de programas
de compensacin social, con fondos pblicos slidos y estructuralmente
estables, que se erigen en instrumentos a ser utilizados por todos los
gobiernos.
No obstante, los indicadores de la pobreza y la desigualdad se han venido
resistiendo a ser disminuidos y ms bien se expresan tendencias a
incrementarse, especialmente en la mayor parte de los denominados
territorios perifricos con mayores espacios de ruralidad. En tal sentido la
lucha contra pobreza podra ser mucho ms eficaz si se planteara desde un
enfoque territorial para que de esta manera logre expresarse en polticas
diferenciadas acordes con las caractersticas de los territorios del pas, como
ruta para lograr resultados ms eficaces, significativos y con mayor impacto
en el desarrollo nacional.
Se ha planteado en el Captulo I la importante brecha territorial existente en
el pas que se expresa en una acelerada concentracin de la poblacin en el
Gran rea Metropolitana, arrastrando con ello la concentracin de los
servicios pblicos y las oportunidades, producindose as un circulo vicioso
que progresivamente va a despojar a muchos de los territorios del pas de
las posibilidades de crecimiento econmico, mejoramiento social, equilibrio
ambiental y desarrollo humano.
Una de las caractersticas sobresalientes de la pobreza y la desigualdad en el
pas, es su distribucin espacial marcadamente desigual. Generalmente la
poblacin ms pobre est asentada en los territorios que han
experimentado un retroceso relativo a la media nacional. Por otra parte, la
poblacin que tiene indicadores ms bajos de pobreza y desigualdad se
localiza en territorios de mayor dinamismo. De esta forma es importante
pensar en polticas de ataque a la pobreza y la desigualdad que tengan un
enfoque de desarrollo territorial, mediante las cuales el combate a la
pobreza estara muy ligado a un estmulo integral para el desarrollo de los
territorios, aspecto que se expresa en una mayor articulacin de las
actividades econmicas y sociales, la reorientacin del gasto pblico hacia
los territorios de menor grado de desarrollo, en conjunto con programas y
polticas sectoriales
En tal sentido es necesario realizar inversiones en infraestructura
productiva, como vas de acceso tendientes a incrementar ms
eficientemente los territorios con los mercados externos a stos y a lograr
mayor articulacin en su interior y en infraestructura bsica para ampliar los
niveles de cobertura en los servicios de acueducto, alcantarillado y energa
95
 DESCRIPCIN DESDE LA PERSPECTIVA DEL DESARROLLO REGIONAL CON
OBJETIVOS
ENFOQUE TERRITORIAL

elctrica. Aspectos que conducen a un ordenamiento econmico acorde con

las potencialidades de los territorios y a satisfacer las necesidades de
servicios bsicos.

Estas polticas, indispensables para el desarrollo de las regiones y sus

Incremento de la
territorios plantean exigencias institucionales. Dentro de ellas
descentralizacin del desarrollo
particularmente se requiere el avance en la descentralizacin.

Los territorios encierran dentro de ellos expresiones diversas no slo desde

Inclusin socio cultural de los
territorios en los cuales las
culturas indgenas y afro
costarricenses tienen importancia.
el punto de sus sistemas de produccin y de los ecosistemas que los
componen, sino adems una importante diversidad cultural y social, que
implica que las polticas pblicas para el desarrollo territorial se expresen en
forma incluyente capaz de incorporar dicha diversidad, no como
determinaciones generales y declarativas, sino en forma precisa en funcin
de poblaciones especficas tales como comunidades indgenas, culturas afro
costarricenses, poblacin de la tercera edad, la juventud, las mujeres y la
niez. Esto incluye la posibilidad de hacer de los territorios indgenas sujetos
especficos para la planificacin del desarrollo territorial.

Un objetivo de la poltica de Estado para el desarrollo territorial es la

Establecimiento de un sistema
compensatorio favorable en
materia de inversiones y gasto
pblico a los territorios que tome
en consideracin su aporte al
desarrollo nacional
realizacin de ejercicios de anlisis y sustentacin estadstica que permitan
valorar la contribucin real de los diferentes territorios a la economa
nacional y el establecimiento del balance respectivo con los beneficios
recibidos por su poblacin. Con este panorama despejado, el Estado estara
en la obligacin de establecer un sistema de compensacin que permitiera
corregir, en trminos de flujos de valor y de servicios, los desequilibrios del
desarrollo territorial del pas.
Fuente: Elaboracin propia

ii. Organizacin
El Estado costarricense estableci un sistema de administracin de la planificacin regional.
Dicha regionalizacin o territorializacin, se sustent en un estudio elaborado en el ao 1973
por Helmunt Nuhn (Nuhn, 1973). Esta organizacin tuvo, desde sus orgenes, dificultades para
establecer un denominador comn para la planificacin del conjunto de las instituciones
pblicas.
Dicha propuesta organizativa se sustent en la realidad existente entonces, cuatro dcadas
atrs y particularmente en dimensiones como:
homogeneidad territorial
Reconocimiento de centros funcionales de abastecimiento.

Con las modificaciones econmico-productivas, socio-culturales, ambientales y poltico-

institucionales que se han producido en los 38 aos transcurridos desde el estudio del Nhun a la
actualidad, es posible afirmar que dicha regionalizacin estara sujeta a cambios importantes,
tarea que le corresponde liderar al Ministerio de Planificacin en coordinacin con otras
instituciones del Estado y las Universidades Pblicas. En tal sentido, se requiere una poltica que

96
produzca no slo el resultado de una nueva regionalizacin, sino adems la estandarizacin de
dicha regionalizacin para todas las instituciones pblicas. La realidad actual, de diversos
marcos de regionalizacin para las instituciones pblicas que tienen responsabilidades
fundamentales en los procesos de desarrollo regional, dificulta la formulacin de planes de
desarrollo regional con enfoque territorial.
Esta regionalizacin nica para las instituciones pblicas deber estar acompaada de la
aplicacin de normas y mtodos de planificacin que tengan compatibilidad y elementos
comunes en materia de procesos, tiempos y enfoques. Por tal motivo, MIDEPLAN deber
concertar a las instancias de planificacin de las instituciones pblicas para unificar, siempre
respetando las particularidades vlidas, dichos enfoques y mtodos de acuerdo a los principios
de la planificacin territorial que se han enunciado en esta propuesta.
Se requiere una poltica pblica que dote a los territorios de equipos multidisciplinarios de
planificadores debidamente capacitados y entrenados para poner cumplir el papel de
orientadores y facilitadores de la planificacin territorial, con la debida delegacin de autoridad
ante las distintas instituciones pblicas y con capacidad de liderazgo ante la sociedad civil, los
gobiernos locales y la empresa privada. Esta nueva institucionalidad, debidamente organizada y
establecida bajo los principios mximos de legalidad, ser la instancia que permitir el
establecimiento formal de las regiones de planificacin.
Correlativamente con la formacin de estas instancias tcnico-polticas, interdisciplinarias y de
capacidad de liderazgo, el Estado organizar espacios de dilogo y negociacin en los cuales
intervengan los diferentes tipos de actores de cada territorio bajo procesos debidamente
regulados bajos los principios de inclusin, participacin ciudadana y toma de decisiones. Ello
implica que los poderes centrales, delegarn un conjunto de decisiones importantes a ser
tomadas en los mismos territorios, aspecto que requiere legislacin especial, tal como tambin
lo exigen otros de los temas que se vienen planteando.
Los gobiernos locales debern ser actores de primer orden en los procesos de planificacin del
desarrollo territorial y en tal sentido la poltica del Estado costarricense al respecto as lo
considerar, reconociendo este rol, apoyndolo en el fortalecimiento de sus capacidades y
estableciendo las debidas articulaciones entre los planes de desarrollo cantonal y los de
desarrollo territorial, procurando que stos potencien los cantonales, en la medida en que el
desarrollo del cantn no se resuelve en los lmites polticos administrativos establecidos. De
esta manera, la conformacin y fortalecimiento de las mancomunidades podran ser polticas
pblicas explcitas a ser ejecutadas por las instituciones correspondientes, en especial por el
Instituto de Fomento y Asesora Municipal (IFAM).

iii. Instrumentos
Se estn denominando instrumentos a aquellos arreglos que es posible establecer entre
MIDEPLAN y otros entes constitutivos de las realidades territoriales que puedan contribuir en
forma eficaz para potenciar los procesos de planificacin territorial. Con esta definicin de
instrumentos de poltica, se plantean los siguientes:

97
 Cuadro 23. Instrumentos para la promocin del desarrollo regional con enfoque territorial

INSTRUMENTOS DESCRIPCIN

Las alianzas pblicas privadas consisten en acuerdos de cooperacin

La formacin de alianzas pblicas
privadas,
establecidos por contrato entre un actor pblico y uno privado con
aportes de partes que se complementan mutuamente, posibilitndoles
ambas lograr sus objetivos de manera ms eficiente de lo podran
hacerlo en forma individual. Cada una de las partes define claramente
sus objetivos y se los hace saber a otra. Para su funcionamiento se
pueden incluir los siguientes criterios: el actor pblico no financia la
actividad principal de la empresa privada asociada sino que le ofrece
apoyo subsidiario. Por otra parte la alianza no debe establecerse para
crear distorsiones en el comercio. Adems el compromiso de la empresa
privada debe ir ms all del proyecto que articula la alianza. Por otra
parte la alianza le posibilita a la empresa privada buscar el logro de sus
objetivos econmicos y al actor pblico buscar de su objetivos en
materia de polticas de desarrollo, en aspectos como sostenibilidad y
reduccin de la pobreza.
En los territorios la alianza pblico privada pueden tomar direcciones
tales como el mejoramiento de las condiciones estructurales con el
objetivo de atraer la inversin y el mejoramiento de la produccin y en
ambos casos la inclusin, la equidad y la sostenibilidad de los recursos
naturales deben ser objetivos de primer orden. La aplicacin de la
Responsabilidad Social Empresarial puede ser un objetivo conjunto entre
las instituciones pblicas y la empresa privada estableciendo con ello
condiciones que contribuyan al mejoramiento econmico, social y
ambiental de la poblacin de los territorios.
Estas alianzas pueden tomar una amplia variedad de formas tales como
la realizacin de proyectos conjuntos entre instituciones pblicas de
desarrollo que comparten sus conocimientos con la empresa privada
para la ejecucin de proyectos conjuntos. Tambin puede ser el caso de
empresas privadas que adelantan proyectos de proyeccin en los
territorios y requieren apoyos de organismos pblicos expertos en
determinadas reas del desarrollo territorial. Y puede presentarse el
caso de instituciones pblicas de desarrollo que apoyan la cooperacin
entre una empresa privada y otras instancias gubernamentales.
El establecimiento de las alianzas pblico-privadas es una figura que
requiere una clara y transparente poltica pblica, ampliamente
aceptada y bajo patrones normativos claros, precisos y de gran
transparencia, para que tenga los resultados deseados en trminos de
39
desarrollo humano territorial.

El concepto de alianzas pblicas-pblicas se refiere a los acuerdos

Las alianzas pblicas-pblicas, formales entre instituciones especializadas del Estado de los cuales se
demanda acciones estratgicas y articuladas formuladas en conjunto con

39
Ver algunos casos interesantes que podran aportar lecciones aprendidas importantes para el establecimiento de
una poltica de mayor alcance en el pas en el sitio Aliarse para El Desarrollo.
http://www.aliarse.org/estudios_de_caso.htm

98
 INSTRUMENTOS DESCRIPCIN

los actores de los territorios. Este instrumento de la poltica pblica se

viene convirtiendo en una necesidad para lograr sinergias entre
instituciones que se complementan en sus competencias, pero que en la
prctica, sin el establecimiento de alianzas formales, en muchos casos
40
mediante leyes especficas , se haran impracticables con las
consecuencias ya bien conocidas en el mbito de la accin pblica
nacional.

La accin pblica para el desarrollo territorial debe responder a un solo

La formalizacin de una plan de
consenso para el conjunto de la
institucionalidad pblica,
plan integrado, consensuado, normado y con procedimientos
institucionalizados de seguimiento y evaluacin, en funcin de las
necesidades y la visin de territorio que se logre conformar mediante la
participacin de los actores de los territorios. Este debe ser el
instrumento que orientar a las instituciones pblicas en cada uno de los
territorios, aspecto que requiere la existencia de una poltica pblica al
respecto, pues implica la introduccin del concepto territorial en
instituciones que no lo consideran y que han acostumbrado una prctica
de planificacin esencialmente de corte descendente. La introduccin
del concepto, los mtodos y las herramientas de la planificacin del
desarrollo territorial y la prctica de la disciplina del plan nico
territorial, no puede darse en forma voluntarista y espontneo, por el
contrario, requiere la existencia de una norma de Estado, clara y
obligatoria.
Y la existencia de este Plan nico para cada territorio, posibilita y
conduce a la existencia de un sistema integrado para el seguimiento y
evaluacin de la accin pblica en los territorios, sobre la base de los
propsitos, objetivos, metas, actividades e indicadores establecidos en
cada uno de los planes territoriales y la puesta en prctica de
mecanismos de informacin y comunicacin que permita la rendicin de
cuentas y el control ciudadano.

Un instrumento de gran utilidad y necesidad para hacer de la

El establecimiento de un sistema
unificado de seguimiento y
evaluacin de la intervencin pblica
en el desarrollo territorial y
planificacin territorial una prctica estatal con sentido prospectivo es la
organizacin de un Observatorio del Desarrollo Territorial, desde
MIDEPLAN. Con este instrumento, la institucin estar en capacidad de
darle seguimiento riguroso a las tendencias y trayectorias del desarrollo
de los diferentes territorios del pas en sus dimensiones econmico-
productivas, ambientales, socio-culturales y poltico institucionales,
contribuyendo con ello a la mejora de la accin pblica en funcin de los
objetivos de desarrollo establecidos tales como la reduccin de los
desequilibrios territoriales, el mejoramiento de la calidad de vida de las
personas, la reduccin de los fenmenos de la pobreza y la exclusin y
en general el incremento de los niveles de bienestar. Dicho observatorio,

40
Un ejemplo significativo de este tipo de alianzas es la Comisin para el Ordenamiento y Manejo de la Cuenca Alta
del Ro Reventazn (COMCURE) que es una entidad mxima de desconcentracin del Ministerio del Ambiente y
Energa, creada por la Ley 8023 del 27 de setiembre del 2000, que regula la planificacin, la ejecucin y el control
de las actividades de conservacin del aguan en cuanto a la calidad y cantidad, as como los dems recursos
naturales de la cuenca alta del Ro Reventazn. Esta alianza intervienen el MINAET, el MAG, el ICE, el AyA, la CNE, el
ITCR, la Federacin de Municipalidades de Cartago y Asociaciones de Usuarios de la Cuenca, entre otros.

99
 INSTRUMENTOS DESCRIPCIN

puede plantearse como una alianza pblica-pblica, entre el MIDEPLAN y

otras instituciones como las universidades pblicas y programas
especiales como el Programa del Estado de la Nacin.

Un instrumento de gran utilidad y necesidad para hacer de la

Creacin de observatorio del
desarrollo territorial que permita al
pas tener conciencia de los avances
en el cumplimiento de los objetivos
del desarrollo humano en los
territorios, as como la identificacin
de nuevos retos y posibilidades
planificacin territorial una prctica estatal con sentido prospectivo es la
organizacin de un Observatorio del Desarrollo Territorial, desde
MIDEPLAN. Con este instrumento, la institucin estar en capacidad de
darle seguimiento riguroso a las tendencias y trayectorias del desarrollo
de los diferentes territorios del pas en sus dimensiones econmico-
productivas, ambientales, socio-culturales y poltico institucionales,
contribuyendo con ello a la mejora de la accin pblica en funcin de los
objetivos de desarrollo establecidos tales como la reduccin de los
desequilibrios territoriales, el mejoramiento de la calidad de vida de las
personas, la reduccin de los fenmenos de la pobreza y la exclusin y
en general el incremento de los niveles de bienestar. Dicho observatorio,
puede plantearse como una alianza pblica-pblica, entre el MIDEPLAN y
otras instituciones como las universidades pblicas y programas
especiales como el Programa del Estado de la Nacin.

Fuente: Elaboracin propia

En conclusin, para la puesta en prctica de la planificacin del desarrollo regional con enfoque
territorial, se requieren polticas pblicas, muchas ellas de carcter estatal de largo plazo
mediante instrumentos legales y otras quiz de menos alcance temporal, pero s bajo acuerdos
tomados en las estructuras de mayor jerarqua de los diferentes poderes. Corresponde a
MIDEPLAN cumplir un papel estratgico en la formulacin y negociacin de estas polticas, as
como un rol normativo y coordinador en los procesos de su ejecucin.

c. La visin estratgica del desarrollo regional con enfoque

territorial
Una visin estratgica (Medina, Visin compartida de futuro, 2003) sobre las tendencias y
posibles trayectorias deseadas y posibles de cada regin y sus respectivos territorios es un
punto de partida fundamental de los procesos de planificacin y gestin del desarrollo regional
con enfoque territorial. Sin dicha visin, cada iniciativa, accin, proyecto o programa deja de
tener una orientacin fundamental a la cual debe contribuir y en consecuencia por buenos que
sean los resultados, estos quedan descontextualizados, sin un sentido y significado
suficientemente claro y explcito.
De esta forma, la visin estratgica del desarrollo territorial significa reconocer anticipadamente
las posibilidades de desarrollo que existen y aquellas que es posible construir, cuando se
comprenden y movilizan esas potencialidades por medio de los actores y organizaciones, y se
articulan iniciativas sociales y econmicas sobre un medio natural, una red de centros urbanos,
empresas e infraestructuras.

100
Esa visin estratgica es un punto de partida bsico para lograr transformaciones sustantivas
socioeconmicas, teniendo en consideracin el contexto espacial (interno y externo) en que se
espera inducir los cambios deseados, uniendo esfuerzos en visin compartida de desarrollo.
Cmo construir esta visin estratgica?
Ello requiere un anlisis de tipo participativo, que posibilite comprender las trayectorias
pasadas, presentes y posibles rumbos del desarrollo, combinando las perspectivas econmicas,
sociales, polticas e institucionales y teniendo en consideracin las condiciones propias de los
territorios y de la regin, con el fin de establecer los factores de cambio y de concebir y
construir los escenarios que permitirn pasa de la situacin presente al futuro deseado, a travs
de estrategias que comprometan a los principales actores y organizaciones para que sea ellos
los propios gestores de su futuro.
Por qu un proceso de planificacin del desarrollo regional con enfoque territorial requiere de
esta visin?
Al no estar la tendencia del cambio que se desea propiciar, as como los efectos e impactos a
lograr, la asignacin de los recursos se determina de manera caprichosa y se encaminan hacia
mltiples direcciones que no siempre pueden estar en sintona con las prioridades o
necesidades bsicas. Los planes de desarrollo deben ser concebidos en forma coherente con
una visin estratgica que les corresponde a los mismos actores concebirla y formalizarla.
Qu utilidad tiene la visin estratgica?
La construccin de visiones estratgicas de tipo sistmico facilita la coordinacin de polticas
pblicas porque establece las interrelaciones entre polticas, los elementos de coherencia y los
impactos directos e indirectos de las mismas.
Qu se requiere para definir una visin estratgica?
Con el fin de concebir y construir una visin de desarrollo regional con enfoque territorial es
primordial disponer de conceptos e instrumentos que permitan abordar de manera integral e
integradora los factores bsicos que estructuran el desarrollo del territorio. La visin debe
responder no solo a propsitos sectoriales y coyunturales, sino principalmente a los acuerdos
entre los actores pblicos y privados derivados del anlisis de las dinmicas de cambio de los
diversos componentes del sistema regional y territorial, interrelacionando aspectos como la
productividad y la competitividad, con las condiciones y capacidades de desarrollo social, del
recurso humano, la cultura, la tecnologa, con las condiciones del medio natural y las
capacidades institucionales .
La construccin de una visin estratgica y compartida de desarrollo territorial necesita
sustentarse en el anlisis de su capital, tanto tangible como intangible. Es a travs de este
capital que finalmente toma en forma concreta en el territorio los diversos aspectos del
desarrollo y all se teje la mediacin entre el espacio y los actores e instituciones presentes en
este nivel y aquellos que deciden en el nivel nacional. El anlisis del capital territorial, que es
mltiple como se ver adelante, debern realizarse considerando de manera interrelacionada
tanto los contextos internos como externos.

101
Es importante enfatizar que el xito para la formulacin de la visin estratgica del desarrollo
depende de la adecuada articulacin que se logre entre los aspectos tcnicos y participativos
(poltico) del proceso. El trabajo tcnico demanda la utilizacin del pensamiento estratgico y el
anlisis sistmico con el fin de identificar los asuntos crticos y los factores de cambio claves
para el desarrollo, utilizando marcos conceptuales para entender la complejidad y
heterogeneidad de los componentes de la realidad que encierra en sus diferentes dimensiones
(econmico-productivas, socio-culturales, ambientales y poltico institucionales). Por otra parte
el componente participativo tiene relacin con la construccin conjunta de la visin de
desarrollo, de manera que se articulen los intereses de los actores e instituciones y se creen
capacidades para alcanzar los objetivos acordados.
Con qu herramientas se cuenta?
Para la construccin de la visin, es recomendable incorporar a los mtodos de planificacin
estratgica instrumentos de prospectiva. La decisin del MIDEPLAN de estructurar un programa
de prospectiva estratgica de largo plazo permitir darle a la planificacin del desarrollo,
mtodos e instrumentos de anlisis y de planificacin que permitan anticipar el futuro.
La visin estratgica del desarrollo regional con enfoque territorial debe entenderse como una
propuesta viva, con mltiples facetas, que evoluciona a lo largo del tiempo. Cada territorio
resulta de un vnculo entre el pasado, el presente y el futuro. No est condicionado
irreversiblemente por el pasado, sino que dicho pasado le permite el aprendizaje en su
referencia al presente, con el anlisis de los xitos y fracasos. La proyeccin hacia el futuro
deviene del anlisis del presente y las experiencias del pasado, as como de la voluntad de los
actores de hacer de ese futuro el punto de referencia para su accin.
Qu utilidad metodolgica aporta la nocin de capital territorial?
Este ejercicio de construccin de una visin estratgica del desarrollo territorial, se sustenta en
el capital territorial, entendiendo por este el que representa el conjunto de los elementos a
disposicin del territorio, de carcter tanto material como inmaterial, que pueden constituir
tanto activos como dificultades.
Qu es el capital territorial?
Es un concepto dinmico que busca no nicamente la competitividad de las empresas, sino la
competitividad del territorio que es integral, sistmica y multidimensional41. Remite el capital
territorial a los elementos constitutivos de la riqueza del territorio (actividades, paisajes,
patrimonio, conocimientos tcnicos, etc.), en la perspectiva de una bsqueda de las
especificidades que es necesario resaltar y considerar.
As pues, el capital territorial slo puede pues evaluarse en funcin de la historia
del territorio. El pasado ilumina el presente, as como el presente permite situar
elementos del pasado sobre los cuales se pueda fundamentar eventualmente una
41
La competitividad territorial es la capacidad de los territorios de promover y atraer inversiones de manera
sostenible, producir bienes y servicios de alto valor agregado, realizar acciones unificadas para el desarrollo del
capital humano, cultural y social, cuidando el capital natural y medioambiental; de manera que el mayor
crecimiento asociado sea sostenible en el tiempo, y genere mayores niveles de vida a su poblacin, en un marco de
competencia internacional.

102
 estrategia. Por lo tanto, se producen idas y venidas sucesivas entre el anlisis del
capital presente y la bsqueda del pasado (LEADER II, s.f., pg. 19)
Qu pasos se pueden seguir para construir la visin del desarrollo territorial y del desarrollo
regional?
En la figura siguiente se esquematizan los cuatro elementos a ser analizados para la
construccin de una visin estratgica del desarrollo del territorio.

EXTERIOR
Relaciones con el
contexto
interregional, nacional
e internacional

Visin FUTURO
PASADO
Comprensin de las
trayectorias pasadas
estratgica Posibles rumbos del
desarrollo territorial
regional

territorial

INTERIOR
Interacciones entre
actores, redes, gobiernos
locales e institucionesi

Figura 9. Esquema de anlisis para la formulacin de la visin estratgica del territorio

Fuente: elaboracin propia, con base en (LEADER II, s.f.)
a. Vista la figura anterior, en un sentido horizontal conduce a un anlisis de tipo
diacrnico, desde el presente al pasado y desde el presente al futuro. Este tipo de
anlisis tiene una gran importancia puesto que la reflexin sobre el pasado se hace con
referencia al presente para encontrar explicaciones sobre elementos que se consideran
importantes a transformar, conservar, potenciar y fortalecer. Por otra parte imagen
objetivo que se establecen para el futuro, tanto en funcin de las aspiraciones como de
las posibilidades reales de lograrlas, nos retrotraen a la situacin presente para valorar la
magnitud y las trayectorias de las transformaciones necesarias.
b. El anlisis del pasado implica la determinacin de hitos importantes sobre los cuales
enfatizar. Con estos hitos se construye una lnea del tiempo que permite ver los hechos
contextualizados que explican los fenmenos de la realidad presente.
c. Por otra parte, el anlisis del futuro se realiza en forma de proyeccin es decir un futuro
sin intervencin, sin plan y otro futuro con plan, con diversos escenarios: optimistas o
pesimistas.

103
d. El otro anlisis es en sentido vertical. En primer lugar el estudio de todos los factores y
variables existentes en los territorios: los recursos naturales en todas sus
manifestaciones, suelos, bosques, pisos trmicos, cuencas hidrogrficas, volcanes, reas
protegidas, existencia flora y fauna, entre otros. A dicho anlisis se agrega los diversos
sistemas de produccin y su dinmica, las formas de poblamiento, las relaciones entre el
campo y la ciudad y otros aspectos complementarios. Adems se incluyen las
debilidades y fortalezas que tiene el territorio en las dimensiones que se han sealado:
econmico-productiva, socio-cultural, ambiental y poltico-institucional. Un aspecto de
gran importancia en los territorios es el nivel y grado de organizacin del capital social y
las redes sociales existentes, as como la conformacin de los actores sociales.
e. En el otro punto del eje vertical del anlisis se estudian las relaciones externas del
territorio, que en los procesos de apertura comercial y globalizacin que estn en curso,
tienen un alto grado de influencia en su configuracin y comportamiento. Las
determinaciones nacionales e internacionales en materia de poltica econmica, los
flujos de inversin, las polticas sectoriales en el mbito nacional, as como las relaciones
comerciales de carcter extraterritorial, tanto en el nivel nacional como internacional.
f. Es importante diferenciar entre factores de cambio endgenos y exgenos, porque la
estrategia de desarrollo territorial se debe focalizar alrededor de los factores endgenos
debido a que sobre ellos existe un mayor nivel de gobernabilidad y de control a travs de
los actores y organizaciones del territorio, y por lo tanto es ms factible incidir sobre
ellos.
g. Los factores de cambio pueden ser catalogados como tendencias, hechos portadores de
futuro y rupturas:
La tendencia es un fenmeno verificable histricamente que presenta un comportamiento
creciente o decreciente en el tiempo.
Las rupturas son fenmenos o hechos que se oponen a las tendencias, y las pueden debilitar,
anular o interferir, afectndolas y contrarrestando su accin
Hechos portadores de futuro, son fenmenos que existen como semillas en crecimiento por
lo tanto no se pueden verificar histricamente, pero en el futuro podran provocar cambios
trascendentales.
Este trabajo no ser posible si los lderes de los principales componentes del desarrollo
territorial no participan proactivamente en el proceso de reflexin sobre el futuro y en la
definicin de las estrategias para construirlo. Adicionalmente, el proceso de construccin
social de futuro debe acompaarse con la formacin de la institucionalidad necesaria para
que la visin de desarrollo se logre; teniendo presente que es una tarea de largo plazo que
amerita continuidad y perseverancia.
Los avances hacia la construccin de visiones de desarrollo dependen en gran medida de la
madurez poltico-institucional y los liderazgos existentes en las entidades territoriales. De tal
manera, algunas entidades territoriales con reconocida tradicin en su capacidad de
planificacin ya disponen de planes, propuestas y organizacin institucional para participar

104
 proactivamente en dichos procesos; mientras que otras entidades estn adelantando
recientemente procesos de planeacin estratgica de largo plazo o han realizado ejercicios
anteriores que pueden ser retomados; y otras no han iniciado las actividades
correspondientes. Desde el punto de vista de la estrategia para la asesora de proceso de
elaboracin de visiones de desarrollo territorial, dichas diferencias en la capacidad tcnica e
iniciativa poltica de planificacin, deben considerarse para definir acompaamientos
diferenciales que atiendan tales particularidades.
La visin estratgica territorial contribuye de manera fundamental a alcanzar objetivos
relacionados con fines polticos, econmicos, posicionamiento estratgico y creacin de una
visin compartida de futuro de esta manera:
a. Contribuye a que el territorio tenga un plan colectivo de desarrollo con visin de largo
plazo que logre unir esfuerzos de los diversos sectores y actores locales, con el fin de
avanzar en una misma direccin que conduzca a procesos ascendentes de desarrollo
humano.
b. Permite un posicionamiento del territorio con una imagen atractiva para la inversin y el
desarrollo, que destaque su identidad, cultura propia y fortalezca su capacidad de auto
organizacin.
c. Posibilita avanzar hacia mejores posiciones de competitividad y desarrollo.
d. Puede aprovechar con mayor facilidad la disponibilidad de recursos extraordinarios,
estableciendo objetivos, estrategias y proyectos integrales territoriales compartidos que
permitan explotarlos sosteniblemente y generar desarrollo local.
e. Promueve e instaura instrumentos de planificacin y gestin con visin de largo plazo,
que lleven a que los planes cuatrienales de desarrollo, se constituyan en la base para
construir dicha visin por medio de acciones de corto y mediano plazo.
f. Crea las condiciones para explorar y reflexionar continuamente sobre la evolucin futura
de las condiciones de desarrollo y definir con anticipacin las estrategias que
posibilitarn actuar proactivamente frente a ciclos econmicos recesivos, de
recuperacin o de auge.
g. Permite disponer de un documento sobre la visin de desarrollo del territorio, con
identificacin de objetivos y metas que podrn articularse con los objetivos y metas
propuestos en otros ejercicios o procesos de planificacin de largo plazo que intervienen
en el desarrollo territorial. En este caso con la visin a largo plazo que est empeada en
construir el MIDEPLAN por medio de su Programa Costa Rica Visin a Largo Plazo.

d. Fases del proceso de planificacin del desarrollo territorial

En este ttulo se exponen las diferentes fases que deben de seguirse para el proceso de
planificacin estratgica del desarrollo territorial: para ello se han definido cuatro fases:
preparatoria,

diagnstico estratgico,
visin de futuro y
estrategia operativa

105
En la figura siguiente se sealan algunos temas importantes de cada fase, sin pretender ser
exhaustivos, as como la relacin entre cada una de ellas. En tal sentido, las fases son sucesivas,
an cuando el proceso en general es de carcter iterativo, pues una vez que se cumple la fase
operativa, regresa a las fases previas, especialmente a la revisin del diagnstico y
posteriormente a la revisin de la visin de futuro.

Diagnstico Para donde Estrategia

Identificacin de
estratgico vamos? operativa
actores e
instituciones lderes
Construccin de
Cules pueden
Cul ha sido la
agenda de desarrollo trayectoria histrica
ser las opciones Definicin de objetivos y
Organizacin para la reciente? de futuro? metas
elaboracin del plan En que condiciones del Definicin de ejes
desarrollo territorial se estratgicos de accin
Dilogo y
negociacin con
encuentra la regin? Hacia donde Lneas de base e
Qu est dinamizando
actores o restringiendo el
queremos ir? indicadores
Identificacin de
Definicin de desarrollo del territorio proyectos
alcances del plan Qu est influenciando
el desarrollo territorial Hacia donde Diseo de programas y
Prediagnstico proyectos estratgicos
Iniciacin formal del
desde el contexto podemos ir? Alternativas de
externo?
proceso financiamiento
Cules son las
Instrumentos de
dinmicas y ritmos de Cundo lo implementacin,
crecimiento?
Cul es la incidencia del queremos seguimiento y
evaluacin
capital social en el lograr? Observatorio para el
desarrollo territorial de
anlisis de resultados
Preparatoria la regin?
Mejora continua
Visin de
futuro

Figura 10. Fases del proceso de planificacin estratgica del desarrollo territorial
Fuente: elaboracin propia con base en: (Departamento Nacional de Planeacin. Direccin de Desarrollo Territorial Sostenible,
2010, pg. 25)

i. Preparatoria
Esta fase del proceso es bsica, inicial e imprescindible. Su omisin puede ser causa importante
de posteriores errores.
Cmo desarrollarla? El paso a paso.
En primer trmino, debe partir de una identificacin y caracterizacin de los principales
actores e instituciones que puedan ejercer liderazgos positivos en torno a formulacin y
ejecucin de la planificacin estratgica territorial.

Dichos actores e instituciones deben de identificarse y caracterizarse mediante un dilogo

con el equipo de planificacin de MIDEPLAN, utilizando para ello criterios previos en funcin
de los objetivos buscados. Para operar este anlisis se est proponiendo en la parte
operativa de este documento la Matriz de Alineamiento, Inters e Influencia, de tal forma

106
 que la caracterizacin se estructure con base en criterios claros y precisos y adems deje
visualizado un proceso de trabajo con dichos actores para incorporarlos progresivamente al
proceso de planificacin del desarrollo territorial.
Con los actores identificados se seleccionan aquellos que tengan el mayor grado de
influencia en la formulacin de la estrategia,
se elabora una agenda previa de desarrollo que permita avanzar en forma conjunta
presentando resultados parciales, pero hacia la construccin de un plan estratgico de
mayor alcance e impacto. Esta agenda, se realiza con la ayuda del instrumento de pre
diagnstico que se explicar a continuacin y se ampliar en el captulo siguiente.
A su vez, los temas de la agenda sern priorizados.

El dilogo y negociacin con los actores incluye la definicin de los alcances del plan, la duracin
del proceso, los tiempos que utilizarn para las dems fases, los recursos que se requerirn, las
acciones necesarias para su consecucin y las responsabilidades de cada uno de los actores e
instituciones participantes. Este tipo de negociacin puede ser formalizado mediante acuerdos,
cartas de entendimiento o convenios en los cuales se establezcan las responsabilidades, los
productos o resultados esperados, entre otros aspectos pertinentes.
Es conveniente en la fase preparatoria realizar u pre diagnstico en el cual se pueda precisar las
principales debilidades y fortalezas de los diversos capitales territoriales, que puede servir como
lnea de base perceptual sobre el estado de los territorios y la regin, con el propsito de
unificar algunos criterios entre los actores iniciales participantes42.
Por ltimo, se hace necesario que la fase preparatoria termine con una actividad de iniciacin
formal y oficial del proceso que indique a la mayor cantidad de actores e instituciones del
territorio, con claridad y precisin, los alcances que tendr el plan estratgico, con evidencia del
compromiso institucional, la relacin del apoyo de cada institucin y la naturaleza de los
espacios de dilogo y negociacin que se establecern entre los poderes centrales y los actores
e institucionalidad territorial.

ii. Diagnstico estratgico

Las sociedades humanas, pues sin esta la posibilidad de sobrevivencia y desarrollo Se entiende
por diagnstico la fase en la que se realiza una valoracin de las potencialidades y limitaciones
del territorio; ese ejercicio se efecta tanto a partir del anlisis con base en los recursos del
territorio (capacidad endgena) y sus conexiones con un contexto mayor, tanto nacional como
internacional, como en la definicin de sus problemas (Seplveda, 2008)
Tomando como base el pre diagnstico elaborado en la fase preparatoria del proceso, se
profundiza en cada uno de las variables y factores utilizados, de tal manera que se pueda
avanzar desde un anlisis perceptivo inicial a otro de mayor precisin tanto en los aspectos
cuantitativos como cualitativos.

42
Los actores iniciales son aquellos ms cercanos a la idea de la elaboracin del plan estratgico del territorio, pero
con el tiempo se irn modificando tanto en forma cuantitativa como cualitativa, de tal manera que el proceso sea
ms diverso, representativo e inclusivo.

107
Las preguntas ms importantes que debe resolver el diagnstico, son las siguientes:
a. Cul ha sido la trayectoria histrica reciente del territorio y qu importancia tiene para
la interpretacin de la realidad presente?
b. En qu condiciones de desarrollo se encuentra actualmente el territorio? Esto tomando
como base ocho factores que se explicarn en el captulo IV: recursos fsicos y su gestin,
cultura e identidad, recursos humanos, conocimientos, institucionalidad local,
actividades econmicas, mercados y relaciones externas, imagen y percepcin.
c. Qu est dinamizando o restringiendo el desarrollo del territorio? La respuesta a esta
pregunta requiere estudios especficos que demuestren con rigor cientfico estos
proceso de dinamizacin o limitacin, aspecto en el cual puede contribuir la academia
con dichos estudios u otros entes con los cuales se logren acuerdos de colaboracin.
d. Qu est influenciando el desarrollo territorial desde el contexto externo? Las
respuestas a esta preguntas son estratgicas, fundamentales, pues ellas darn pistas
claras sobre cules acciones pueden adelantar los actores e instituciones del territorio
para que dichas influencias se traduzcan en mayores niveles de desarrollo humano.
e. Cules son las dinmicas y ritmos de crecimiento de las distintas actividades del
territorio? Bajo una perspectiva sistmica, este tipo de anlisis llevar a estructurar
acciones para motivar el encadenamiento y articulacin de las actividades ms
dinmicas con otras actividades econmicas, bajo la perspectiva de generar mayor valor
para el territorio e inducir procesos de inclusin socioeconmica.
f. Cul es la incidencia del capital social43 en el desarrollo territorial? Este es una pregunta
muy importante, pues cada vez es ms evidente que el grado de solidez del capital social
depende en gran parte el desarrollo de los territorios, as como tambin que entre los
factores explicativos de bajo grado de desarrollo est considerado. En la experiencia de
los estudios, se ha desarrollado mtodos y herramientas para su estudio y
cuantificacin.
La respuesta a las anteriores seis preguntas, puede dar como resultado un diagnstico
estratgico de gran valor para la planificacin estratgica del territorio. Esta fase del proceso
debe ponrsele un lmite de tiempo, pues siempre se encuentran limitaciones en relacin la
falta de informacin, la precisin de los datos existentes, las dudas sobre las conclusiones a las
cuales se llega y sobre la rigurosidad con la cual se dan las respuestas. En este sentido es
necesario trabajar bajo una postura epistemolgica de las aproximaciones sucesivas, de tal
forma que el acercamiento a la realidad se haga en forma iterativa y que con cada operacin del
plan se pueda regresar a la fase diagnstica con nuevas informaciones, estudios y mayor
claridad sobre esa esquiva y variable realidad.

43
El Capital Social es considerado la variable que mide la colaboracin social entre los diferentes grupos de un
colectivo humano, y el uso individual de las oportunidades surgidas a partir de ello, con tres fuentes principales: la
confianza mutua, las normas efectivas y las redes sociales. Mide la sociabilidad de un conjunto humano y aquellos
aspectos que permiten que prospere la colaboracin y el uso, por parte de los actores individuales, de las
oportunidades que surgen en estas relaciones sociales. Una sociabilidad entendida como la capacidad para realizar
trabajo conjunto, la de colaborar y llevar a cabo la accin colectiva. Este concepto ha sido estudiado por Robert
David Putnam, Pierre-Flix Bourdieu, James S.Coleman, entre otros. En Amrica Latina son conocidos los trabajos
de John Durston y de otros muchos autores no menos importantes.

108
 iii. Visin de futuro
La construccin de la visin de futuro44 o visin estratgica prospectiva, es un proceso
participativo e iterativo, de reflexin sobre las posibilidades que el territorio encierra, desde las
dimensiones que se han venido sealando (econmica-productiva, socio-cultural, ambiental y
poltico-institucional), para la construccin del futuro deseado y posible por los actores e
instituciones participantes. Es una visin de futuro compartida, por lo tanto analizada, discutida,
negociada y acordada, de tal manera que a dichos actores les permita caminar juntos hacia la
consecucin y cumplimiento de objetivos y metas comunes.
La elaboracin de esta visin de futuro es la resultante de las repuestas que los distintos actores
de los territorios puedan dar a las siguientes preguntas fundamentales:
a. Para dnde vamos? Con ello se est indagando e induciendo a formular los resultados
que se harn presentes en el territorio si se sigue recorriendo la misma ruta. Se motiva la
reflexin si lo que se est haciendo es lo correcto o qu de lo que se hace debe
cambiarse, en unos casos, o mantenerse en otros. Es una reflexin crtica sobre lo que se
est haciendo y sin esa actitud crtica, con los mejores grados de rigurosidad, no es
posible obtener una respuesta satisfactoria que conduzca a generar procesos de
transformacin que conduzcan a mejorar los niveles de vida y bienestar de la poblacin.
b. Cules son las opciones de futuro?, Hacia dnde queremos ir?, Hacia dnde podemos
ir? Estas preguntas tienen una o varias respuestas que exigen un arduo trabajo de
anlisis y de reflexin, pues indica la apertura de un espacio para soar, para imaginar y
ver la posibilidad de futuro de los distintos actores participantes, bajo una perspectiva
de largo plazo. Y ese sueo retrotrado a la realidad, a la situacin de los territorios y las
tendencias histricas conduce a darle un acercamiento al mundo de las posibilidades,
siempre tomando en consideracin que las situaciones hipotticas, complejas y lejanas
enfrentan mayores grados de incertidumbre45. Con estas consideraciones, las respuestas
se obtienen mediante la construccin de escenarios, considerando a estos como
imgenes de futuro de carcter conjetural que suponen una descripcin de lo que
pasara si llegasen a ocurrir e involucran, algunas veces, la precisin de los estados
previos que se habra recorrido, desde el presente hasta el horizonte de tiempo que se
ha elegido. Michel Godet (Godet, 1999) exige a los escenarios, las siguientes
condiciones: coherencia (el relato est articulado de manera razonable y lgica),
pertinencia (significa que los estados previos deben estar articulados al tema principal y
no a otro concepto) y verosimilitud (las ideas que contenga el relato deben pertenecer al
mundo de lo creble. Por otra parte los escenarios pueden ser probables y alternos. Los
probables, tambin denominados tendenciales o referenciales son resultantes de la
identificacin y calificacin de tendencias. Se basan en el clculo de las probabilidades
44
La visin de futuro ha sido conceptualizada y sustentada en forma metodolgica y operativa por expertos en la
planificacin prospectiva tales como Michel Godet (Godet, 1999), Francisco Jos Mojica (Mojica, 2005), Javier
Medina (Medina, Visin compartida de futuro, 2003) y Javier Medina y Edgar Ortegn (Medina & Ortegn, Manual
de prospectiva y decisin estratgica: bases tericas e instrumentos para Amrica Latina y el Caribe. Serie
Manuales 51, 2006)
45
La incertidumbre es la resultante de las relaciones entre la indeterminacin y la complejidad. A mayor grado de
indeterminacin y de complejidad se darn escenarios ms inciertos.

109
 de ocurrencia y sirven de punto de referencia para elaborar situaciones alternas. Los
escenarios alternos sealan situaciones en las cuales se podran encontrar los territorios.
De ellas se selecciona el denominado escenario apuesta, el cual generalmente presenta
mejoramiento y, en algunos casos, situaciones de ruptura con respecto al escenario
probable. Este escenario indica para donde se va, pero no para donde se quiere ir. Los
escenarios alternos sealan que existen otros rumbos y caminos, cuyos anlisis permiten
escoger el mejor. El diseo de escenarios se convierte en un medio eficaz para tomar
decisiones y no para adivinar lo que podra acontecer. (Mojica, 2005)
c. Cundo lo queremos lograr? Es la pregunta cuya respuesta permite fijar el horizonte
temporal del Plan, que no debera ser menor de diez aos para que el territorio logre
una visin de futuro de mayor alcance que el acostumbrado con los planes de cuatro
aos.

iv. Estrategia prospectiva

Esta fase tiene como elemento fundamental el diseo de estrategias prospectivas territoriales
que le construyan la factibilidad al escenario territorial seleccionado. La estrategia se refiere a
los cursos de accin y lineamientos estratgicos para alcanzar los objetivos que se
materializarn por medio de proyectos integrales de territorio. Esto significa que la estrategia
no est constituida por proyectos o programas separados, se trata de un conjunto de acciones
dirigidas a constituirle viabilidad poltica, institucional, financiera, a la formacin y/o
consolidacin de determinados modelos de organizacin y desarrollo territorial que reflejen la
visin de desarrollo y dentro de estos, por ejemplo, se podr dar lugar a la formacin de reas
de desarrollo territorial o sistemas productivos territoriales que parten de delimitar un territorio
sujeto y de combinar de manera sistmica acciones fsicas y no fsicas que incluirn las diversas
dimensiones del desarrollo territorial. Las estrategias buscarn articular las intervenciones
sectoriales en funcin del escenario y la visin de desarrollo territorial.
Consiste en planificar y programar las etapas, recursos, organizacin institucional y los medios
para implementar las estrategias que permitirn concretar o construir el modelo futuro de
desarrollo territorial seleccionado. Se trata de instrumentar la forma de alcanzar los objetivos y
metas, en horizontes de tiempos definidos. Se dirige a ajustar el accionar regular de las
organizaciones y actores y los procesos decisorios, alinendolos con las lneas estratgicas de la
visin, procurando construirle factibilidad a los diversos procesos de cambio requeridos para la
construccin de la visin de desarrollo, entre ellos el institucional.
En la transicin entre la fase de posicionamiento ante el futuro y la operativa se definen las
estrategias, expresadas en lneas estratgicas que posibiliten articular los componentes de las
dimensiones del desarrollo territorial requeridos para alcanzar las metas fijadas. La estrategia
integra objetivos, metas, as como la cadena de acciones tcnicas y de acuerdos poltico-
institucionales que posibilitan ir desde la situacin actual hasta la situacin deseada. Es
recomendable constituir formalmente una organizacin institucional para la gestin y ejecucin
del plan prospectivo, con el fin de garantizar la implementacin, seguimiento y evaluacin del
proceso, as como la sostenibilidad del mismo, de manera que la construccin de la visin se
convierta en un propsito de toda la sociedad, que trascienda los perodos de gobierno.

110
 e. Seguimiento y evaluacin del los planes estratgicos territoriales
El seguimiento y la evaluacin de los planes de desarrollo territorial es una funcin fundamental
del MIDEPLAN en su propsito de establecer un sistema de desarrollo regional-territorial en el
pas.
Para que esto sea posible, debe asignar personal profesional especializado en dicha tarea, de
tal manera que logre promover la gestin de resultados, la rendicin de cuentas y la evaluacin
de la eficiencia del sector pblico en el logro de los objetivos establecidos en la poltica nacional
en esta materia y el cumplimiento de las metas establecidos por los planes de los distintas
regiones y territorios.
Esta instancia del MIDEPLAN debe tener las siguientes atribuciones y responsabilidades:
a. Desarrollar un sistema participativo y coordinado de seguimiento a los objetivos y metas
de los distintos planes estratgicos de desarrollo de los territorios y de aquellas metas
establecidas por el Plan Nacional de Desarrollo.
b. Coordinar el seguimiento del avance en los territorios para el cumplimiento de los
objetivos y metas establecidos en los planes territoriales y las instituciones del estado
con responsabilidades en dichos planes.
c. Evaluar el cumplimiento de la poltica pblica en la consecucin de los objetivos
establecidos en los planes de desarrollo territorial.
d. Proponer y definir metodologas con enfoque territorial para el seguimiento y evaluacin
del avance y cumplimiento de los planes territoriales.
e. Supervisar el seguimiento del avance en la implementacin y ejecucin de la inversin
pblica realizada con recursos pblicos en los diferentes territorios del pas.
f. Proponer y definir metodologas con enfoque territorial para el seguimiento y evaluacin
del avance en el cumplimiento de las metas establecidas en el Plan Nacional de
Desarrollo.
g. Supervisar el seguimiento del avance en la implementacin y ejecucin de la inversin
pblica realizada con recursos pblicos a travs de los gobiernos locales.
h. Supervisar la evaluacin del impacto de la inversin pblica en la consecucin de los
objetivos y metas del Plan Nacional de Desarrollo y en los diferentes planes de desarrollo
de los territorios.
i. Dirigir evaluaciones de resultados de los programas y proyectos de inversin pblica con
enfoque territorial.
MIDEPLAN, por medio de este grupo especializado en seguimiento y evaluacin del desarrollo
regional con enfoque territorial, apoyado por las estructuras creadas en los territorios-regiones,
podr generar productos tales como los siguientes, entre otros.
a. Definiciones de lneas de base para el seguimiento del Plan Nacional de Desarrollo en las
regiones y territorios los territorios.
b. Informes sobre el cumplimiento de las metas establecidas por los planes de desarrollo
territorial, as como del las metas establecidos en cada territorio del Plan Nacional de
Desarrollo.
c. Informes de coyuntura por perodos bimensuales y trimestrales.

111
 d. Informes de evaluacin de impacto de las intervenciones pblicas relevantes en los
territorios, que hacen parte de los planes de desarrollo territorial.
e. Informes de evaluaciones de resultados de los programas y proyectos de inversin
pblica en los territorios.
f. Metodologa de evaluacin de impacto y de evaluacin de resultados con un enfoque
territorial.
g. Capacitacin y formacin en seguimiento y evaluacin con enfoque territorial al personal
de las instituciones pblicas y de otros actores participantes en los procesos de gestin
del desarrollo territorial.
h. Polticas de evaluacin de las intervenciones pblicas en los territorios segn los
conceptos, metodologas e instrumentos operativos establecidos para la aplicacin del
enfoque de desarrollo territorial.
i. Talleres de capacitacin en el uso de las metodologas para el seguimiento y evaluacin
de las polticas pblicas, planes estratgicos de desarrollo y programas y proyectos de
inversin pblica con un enfoque territorial.

f. Innovaciones institucionales necesarias para el desarrollo

regional con enfoque territorial
Una de las transformaciones ms importantes indispensables para asumir con xito el desarrollo
territorial, lo constituye el aspecto o la dimensin institucional que tiene como uno de sus
objetivos ms importantes el incremento de la gobernabilidad democrtica y la participacin
ciudadana, con el propsito de hacer posible una ms equitativa asignacin y distribucin de los
recursos necesarios para estimular en forma significativa los procesos de desarrollo regional con
enfoque territorial en aquellos espacios donde se manifiesten mayores condiciones de pobreza
y exclusin.
Las innovaciones institucionales ms importantes que se estn proponiendo son:
a. el ejercicio de la planificacin participativa, incluyente y negociada,
b. la existencia de presupuestos pblicos de base territorial,
c. la formacin de alianzas pblico-privadas,
d. la constitucin de alianzas pblicas-pblicas sobre la base de los planes de desarrollo
territorial y regional,
e. la constitucin de instancias formales de dilogo y negociacin y, 6)
f. rescate del conocimiento y de las capacidades locales.

i. Planificacin participativa, incluyente y negociada

El carcter ascendente del desarrollo territorial requiere la introduccin de la planificacin
participativa, puesto que el objetivo es que los planes territoriales traduzcan tanto las
particularidades de los territorios, como las aspiraciones y los sueos de sus pobladores por
medio de sus organizaciones, las instituciones territoriales y los gobiernos locales. Y el proceso
de participacin incluye los procesos de caracterizacin y diagnstico del territorio, la
construccin de una visin estratgica, la formulacin de las estrategias y la confeccin de los
planes, incluyendo los programas y proyectos que los componen.

112
La institucionalidad pblica an no est entrenada paradigmtica y metodolgicamente para
asumir estos procesos de participacin, pues ella no ha sido parte de sus polticas, lineamientos
y procedimientos de actuacin. Y por ello, su adopcin implica una innovacin institucional
importante, precisando su mtodo, introduciendo las herramientas que hagan posible una
participacin real de los involucrados y los procedimientos institucionales necesarios. Ello
acompaado por la capacitacin de los funcionarios y dems personas que asumiran. Es una
participacin incluyente lo que requiere una seleccin de actores que asegure aspectos de
paridad, pluralidad y representatividad.

Presupuestos
pblicos de base
territorial

Planificacin
participativa, Alianzas pblico
incluyente y privadas
negociada

Rescate y
fortalecimiento del Alianzas pblicas
conocimiento y la pblicas
capacidad local

Instancias formales
de dilogo y
negociacin

Figura 11. Innovaciones institucionales para el desarrollo territorial

Fuente: elaboracin propia

ii. Presupuestos pblicos de base territorial

En el mbito de la planificacin, programacin y presupuestacin de la institucionalidad pblica
del pas, no es la norma su formulacin y ejecucin tomando como referencia las necesidades
consensuadas y organizadas de los territorios. Por el contrario, imperan los planes y
presupuestos nacionales por programas, que evidentemente son ejecutados en territorios, pero
que no necesariamente responde en forma integral a dichos territorios. De esta manera cada
institucin desde los poderes centrales asigna, bajo un enfoque sectorial e institucional los
presupuestos, lo que dificulta su integracin territorial. Por ello, se producen las duplicidades,
las acciones contradictorias que se manifiestan como una ausencia de coordinacin.
La decisin de introducir los presupuestos pblicos con una base territorial se desprendera del
reconocimiento de los planes de desarrollo territorial como el punto fundamental para la
formulacin presupuestaria de las instituciones pblicas, aspecto que requiere de cambios en
los sistemas practicados por el Ministerio de Hacienda y la Contralora General de la Repblica.

113
 iii. Alianzas pblico-privadas
En el apartado de polticas de estado para el desarrollo territorial se desarrolla este tema y de lo
all expresado se ve la importancia de que se introduzca con mayor nfasis este prctica que se
considera una innovacin institucional importante para impulsar el desarrollo territorial con
mayor fuerza.

iv. Alianzas pblicas-pblicas

Al igual que el tema anterior, este tambin es tratado ampliamente en el ttulo sobre las
polticas de estado para el desarrollo territorial.

v. Constitucin de instancias formales de dilogo y negociacin

La planificacin participativa, as como las dems iniciativas que se adelanten en los territorios
requieren de una prctica institucional ms abierta y transparente que busque sistemas de
toma de decisiones compartidas entre los poderes pblicos, los territoriales y los actores que
hacen parte de la sociedad civil. Cada uno de estos entes y actores requieren la existencia de
dichas instancias formales en las cuales se puedan analizar los temas ms lgidos y estratgicos
para el territorio en torno a la toma de decisiones tanto de los poderes territoriales como de los
poderes centrales. Con este mecanismo, correctamente administrado bajo los principios de
inclusin, representatividad, paridad y pluralidad, potencian la accin pblica y le imprimen un
sentido previsor y prospectivo en la medida que est dispuesto al dilogo y los procesos de
negociacin.

vi. Rescate y fortalecimiento del conocimiento y de la capacidad

territorial
El desarrollo territorial centrado en el conocimiento por parte de los actores sociales que
integran los territorios y han producido sus transformaciones, se fundamenta en la idea de que
es precisamente el conocimiento el que ha posibilitado dicha transformacin y en consecuencia
el desarrollo mismo es una resultante de la aplicacin de ese patrimonio de saber ser, hacer y
estar del conjunto de actores.
Las fuentes fundamentales de ese conocimiento se originan en los diferentes tipos de saberes:
unos provenientes de la tradicin territorial o el denominado conocimiento tcito o autctono y
otros derivados del pensamiento cientfico y humanista formal, que de una manera sinrgica e
histrica incursiona o permea en el saber propio del territorio. (Maturana & Prksen, 1985)
(Morin, 1999)
De esta forma, el conocimiento es consustancial a los procesos de conservacin y evolucin de l
se hace imposible, en un mundo en el cual la complejidad y la indeterminacin elevan
progresivamente los niveles de incertidumbre. (Morin, 1999)
El abordaje del desarrollo territorial exige en primer trmino la creacin de un espacio de
interrelacin social que posibilite el encuentro de los diversos tipos de saberes para la
interpretacin del presente del territorio, la explicacin histrica de este y la construccin de
una visin prospectiva de su desarrollo futuro. Es la creacin de este espacio una tarea central
para los facilitadores de la gestin del desarrollo territorial rural, que implica un diseo

114
institucional con amplia participacin de los actores y una solida legitimacin, que se construye
en un proceso en el cual el conocimiento del territorio y la accin transformadora son el
elemento articulador y dinamizador de su desarrollo.

vii. Instancias organizativas para la planificacin del desarrollo

territorial-regional
Tanto el proceso requerido para la formulacin del plan como su ejecucin y las posteriores
funciones de seguimiento y evaluacin, requieren instrumentos organizativos diseados y
administrados especialmente para el cumplimiento de estas tareas. Sin tales organizaciones, el
desarrollo territorial deja de contar con entes facilitadores que permitan canalizar la energa
generada por las conexiones entre los actores de los territorios y la institucionalidad presente,
as como tambin suministrar los mtodos y las herramientas que faciliten el conocimiento
organizado de su realidad, el funcionamiento de las instancias de dilogo y negociacin, la
construccin de una visin compartida de futuro de los territorios, la definicin de los objetivos
y metas estratgicas y el diseo y ejecucin de las actividades que permiten pasar de una
situacin presente a una futura deseada.
Cualquier esfuerzo por volver a considerar la planificacin del desarrollo territorial en el pas
que no ponga nfasis en la estructuracin de estas instancias organizativas, queda
irremediablemente perdido en el sitio de las propuestas y las buenas intenciones.
Las circunstancias actuales de MIDEPLAN de debilidad institucional y presupuestaria, plantean la
necesidad de idear e implementar organizaciones que sean producto de la colaboracin entre
diversas instituciones pblicas, tanto del gobierno central como de las descentralizadas, con
aportes de recursos humanos, gastos de operacin, infraestructura bsica y transporte.
Estas organizaciones, dependiendo de la delimitacin de los territorios, pueden tener dos
niveles de operacin: uno, denominado regional de acuerdo a las regiones de planificacin
institucionalmente establecidas: Huetar Norte, Chorotega, Pacfico Central, Central, Huetar
Atlntica y Brunca. Otras denominadas subregionales en la medida en se delimiten territorios
particulares en dichas regiones por los criterios de flujos o circuitos econmicos, relaciones
ambientales (principalmente cuencas hidrogrficas) u por razones de identidad, entre otros
criterios.
Para la gestin del desarrollo territorial en el mbito regional, nivel mayor de territorio, se
propone el Fortalecimiento de las Oficinas de MIDEPLAN y para la apertura de espacios de
dilogo y concertacin en materia de planificacin y coordinacin se proponen los Foros
Regionales y Sub-regionales de Planificacin Regional.

1. Instancia Nacional de Planificacin del Desarrollo Regional-

Territorial
Esta organizacin tiene como propsito la organizacin, facilitacin y gestin del desarrollo
territorial en las distintas regiones definidas por MIDEPLAN. Desde el punto de vista
institucional debe expresar en toda su plenitud los distintos programas de esta institucin, pero
siempre en funcin de las particularidades y propuestas que se generen en los propios
territorios y regiones , con base en un enfoque de planificacin del desarrollo de carcter

115
ascendente, sistmico y participativo; aspecto que implica que la planificacin del desarrollo
regional con enfoque territorial debe ser asumido tambin por las diferentes reas de
MIDEPLAN, condicin que requiere una accin expresa de anlisis, discusin y capacitacin del
personal que componen reas de planificacin tradicionalmente con esquemas de planificacin
centralizadas .
Las Direcciones Regionales debern estar dirigidas por MIDEPLAN con funcionarios localizados
en los territorios, de tiempo completo y revestidos de un rango de autoridad que implique
delegacin de funciones de la Direccin Superior de este Ministerio. Por otra parte, deben
conformarse con acuerdos formalizados con otras instituciones pblicas o incluso con
organizaciones de la sociedad civil, sector acadmico y los gobiernos locales para que todas ellas
aporten recursos para su funcionamiento, especialmente recursos humanos y otros de no
menor importancia..
En el eje de Bienestar Social articula las polticas sociales alrededor de los sectores ms
vulnerables y rezagados (niez y tercera edad, personas en condicin de pobreza extrema, con
bajo nivel de educacin y calificacin, comunidades con menores niveles de desarrollo social),
aprovechando al mximo la institucionalidad y recursos ya existentes y ampliando y
diversificando la oferta de servicios de atencin y seguridad social. Busca construir una Costa
Rica ms solidaria e inclusiva. (MIDEPLAN, 2010)
El eje Seguridad Ciudadana y Paz Social articula acciones basadas en un enfoque integral para
combatir la violencia y la criminalidad, con enfoques preventivos y reactivos, que comprometan
a las instituciones y a la sociedad civil, vinculando los diversos niveles de respuesta requeridos:
poltica pblica y marco legal y normativo, equipamiento institucional y sectorial, proteccin de
sectores vulnerables, control de factores de riesgo y promocin de estilos de vida y modos
sanos de relacin; denotando as la interrelacin con las acciones de otros sectores. (MIDEPLAN,
2010)
El tercer eje Ambiente y Ordenamiento Territorial plasma un conjunto de propuestas para
articular en forma armoniosa el resguardo del patrimonio ambiental con el crecimiento
econmico, e incluso, haciendo del primero, motor esencial del segundo. Por eso, se promover
de forma sistemtica la carbono neutralidad, el uso de energas limpias y en general, el uso
racional de los recursos, el compromiso con el ordenamiento territorial que incorpore de
manera efectiva la variable ambiental, la proteccin de los ecosistemas vulnerables y el recurso
hdrico, entre otras acciones. (MIDEPLAN, 2010)
El cuarto eje Competitividad e Innovacin, en aras de mejorar la productividad y contribuir al
crecimiento, pero sobre todo, al desarrollo econmico, fija la atencin en reas prioritarias
como son el fortalecimiento del capital humano y la innovacin; el desarrollo de infraestructura
de apoyo para la produccin y la comercializacin as como el fortalecimiento de las relaciones
comerciales internacionales y el clima de inversiones. (MIDEPLAN, 2010).
Con este marco conceptual y programtico, la Direccin establece cuatro comisiones: Bienestar
Social, Seguridad Ciudadana y Paz Social, Ambiente y Ordenamiento Territorial y Competitividad
e Innovacin, de la forma en que se indica en la figura:

116
 Direccin de Planificacin del Desarrollo Regional con enfoque territorial

Bienestar Social: Ambiente y Competitividad e

-Bienestar social y Ordenamiento Innovacin:
familia Territorial: Seguridad Ciudadana y -Productivo
-Trabajo -Ambiente, energa y Paz Social: -Financiero y monetario
-Educacin telecomunicaciones -Seguridad ciudadana y -Ciencia y tecnologa
Salud -Ordenamiento justicia -Comercio Exterior
Cultura territorial y vivienda -Turismo

Figura 12.Direccin de Planificacin del Desarrollo Regional-Territorial

Fuente: elaboracin propia, con base en el Plan Nacional de Desarrollo (MIDEPLAN, 2010)

2. Foros de Planificacin Regional y Sub-Regional

Esta figura organizativa tiene como propsito la participacin de las instituciones pblicas
presentes en los territorios, los representantes de la sociedad civil, de la empresa privada, de la
academia y de los gobiernos locales, con la facilitacin de MIDEPLAN, pero dejando margen para
que la coordinacin sea asumida por algunos de los actores enumerados.
Estos Foros la elaboracin de los planes de desarrollo regional y subregional en forma
participativa, siguiendo la asesora, facilitacin y orientacin conceptual de MIDEPLAN.
Institucin que a su vez, suministrar capacitacin y entrenamiento en el campo de la
planificacin, seguimiento y evaluacin del desarrollo territorial.
El esquema general de organizacin de esta instancia sera como indica la figura siguiente:

FOROS DE PLANIFICACION REGIONAL Y SUBREGIONAL

Instituciones
Gobiernos Organizaciones pblicas con Empresas
Academia
locales sociedad civil presencia en el privadas
territorio

Figura 13. Organizacin de los Foros de Planificacin Regional y Subregional

Fuente: elaboracin propia

117
VIII. CAPITULO IV: MARCO OPERATIVO PARA LA PLANIFICACIN DEL
DESARROLLO REGIONAL CON ENFOQUE TERRITORIAL
a. La delimitacin de los territorios
La delimitacin de los territorios como objeto de planificacin del desarrollo es un tema de
mucha importancia toda vez que implica la fijacin de los lmites entre los cuales se concentrar
la accin de la institucionalidad pblica para facilitar el proceso de planificacin y gestin del
desarrollo. En este sentido es la definicin de unas reglas del juego tanto para las instituciones
pblicas, como para los actores miembros de la sociedad civil, las Organizaciones No
Gubernamentales participantes, los Gobiernos Locales y la Cooperacin Internacional, entre
otros.
Como se ha analizado Costa Rica tiene urgencia de llegar a una delimitacin de los territorios,
que sea consensuada y nica sobre los territorios para efectos de la planificacin del desarrollo,
pues como se ha sealado existe una diversidad de territorios de planificacin para importantes
instituciones del pas, as como tambin los lmites trazados hace ya cuatro dcadas han perdido
vigencia en muchos casos, o por lo menos pueden ser sujetos de revisin y anlisis. Esto como
consecuencia de que las dinmicas econmicas y sociales de los territorios, hacen que los
lmites territoriales vare con el paso del tiempo.
Una de las particularidades de algunas de las regiones del pas es precisamente su alto grado de
heterogeneidad, tanto en sus dimensiones econmico-productivas, socio-culturales,
ambientales y poltico-institucionales y ello indica la necesidad de llegar a delimitar espacios de
planificacin con mayores niveles de homogeneidad que faciliten la construccin de visiones
compartidas de futuro y la construccin de estrategias de desarrollo ms cercanas a sus
particularidades y posibilidades de transformacin.
La idea de esas similitudes y regularidades, es precisamente la que le da coherencia y dinmica
propia a un territorio para erigirse en un objeto concreto en el cual se puedan integrar la
diversidad de fenmenos que lo afectan o caracterizan. Dicha unicidad es lo que lo hace ser
producto de una construccin social ligada a elementos de identidad o de percepcin
relacionados con su propia historia, que le dan su propia personalidad y en consecuencia le
imprimen su propia dinmica de pensamiento y accin. Por ello, el territorio es un espacio con
caractersticas comunes que lo diferencias de otros espacios. Por ello reviste importancia la
identificacin de las regularidades del territorio, sus unidades temticas y la determinacin de
ese espacio como una construccin social.
Se pueden distinguir dos tipos genricos de territorios: los formales y los funcionales. Los
primeros definidos por caractersticas visibles, generalizables y vlidas dentro de una unidad
mayor, que le dan homogeneidad de carcter ambiental. Los segundos definidos por
interacciones y conexiones entre los elementos presentes en un espacio geogrfico y son
primordialmente construidos por la accin humana. En este caso se tienen caractersticas ms
complejas como su integracin a otro espacio mayor, son divisibles en espacios menores, es un
espacio fundamentalmente vivencial y de accin humana, con una historia, organizado
alrededor de un ncleo, actividad o elemento estructurante y posee una cohesin
socioeconmica.

118
Lo anterior induce a pensar en unas cuatro tipologas de delimitacin territorial: naturales, es
decir, definidos por cualidades morfolgicas, climticas o eco sistmicas como es el caso de las
cuencas hidrogrficas. Culturales: definidos por la homogeneidad social y las prcticas culturales
de una poblacin determinada. Mentales: definidos por la percepcin y la pertenencia de los
habitantes. Econmicas: definidos por las complementariedades y los flujos econmicos que se
dan dentro del territorio.
De esta manera, de la aplicacin de estos criterios pueden surgir diversas formas de
delimitacin espacial que deber ser estudiado en cada una de las Regiones de Planificacin que
tiene MIDEPLAN. Y de tal estudio, deber surgir una delimitacin nica para la accin pblica,
como condicin indispensable para darle un posicionamiento significativo a la planificacin del
desarrollo territorial en el pas.
En la figura se sealan estas distinciones de territorios:

Anlisis de heterogeneidad de la Regin

Diferenciacin de territorios por flujos

econmicos

Diferenciacin por cuencas

hidrogrficas

Diferenciacin por patrones de

identidad y etnicidad
Figura 14. Delimitacin de territorios
Fuente: elaboracin propia

b. El anlisis del capital territorial y la propuesta del territorio

La propuesta de territorio o lo que tambin se podra denominar el plan estratgico territorial
no puede concebirse como una entidad administrativa, derivada de una distribucin annima
del territorio nacional, ni como un conjunto de actividades econmicas agrupadas
geogrficamente, sino como una entidad viva, con mltiples facetas (econmicas, sociales,
institucionales, ambientales, culturales, etc) que evoluciona con el tiempo.
De esta manera, cada territorio resulta de un vnculo entre el pasado, el presente y el futuro.
Pero lejos de estar irreversiblemente condicionado por su pasado, se enriquece con una mirada
hacia este, con la comparacin desde el estado presente con lo ocurrido en otros lugares, con el

119
anlisis de los xitos y fracasos, as como con la proyeccin hacia el futuro procedente del
anlisis y de la voluntad compartidos de los actores que intervienen en el territorio.
Para pasar del anlisis de la realidad a la elaboracin de una propuesta o un plan con visin de
futuro del territorio, el proceso se puede apoyar en el anlisis del capital territorial, puesto que
este representa el conjunto de elementos a disposicin del territorio, tanto de carcter material
como inmaterial, que constituyen una especie de activos, cuando ellos son positivos y de
dificultades cuando estn en dficit.
Este concepto tiene un sentido dinmico puesto que corresponde a una descripcin analtica de
la idea que se hacen del territorio quienes estn en busca de un margen de maniobra para
actuar. De esta manera la propuesta o el proyecto o la visin territorial est vinculada a la
bsqueda de la competitividad territorial, puesto que cada territorio pretende definirse en
virtud de su acceso a los mercados, de su imagen, de su potencial de atraccin con relacin a las
poblaciones y empresas, as como de su capacidad de renovacin gubernamental, entre otros
aspectos.
Se entiende pues este concepto haciendo referencia a los elementos constitutivos de la riqueza
del territorio, (actividades, paisajes, patrimonio, conocimientos, tecnologa existente, recursos
naturales, fsicos, humanos, etc.) en la perspectiva no de un inventario contable, sino de la
bsqueda de las especificidades susceptibles de ponerse en relieve.
Es importante resaltar que el capital territorial slo puede evaluarse en funcin de la historia del
territorio. El pasado permite comprender mejor el presente, as como el presente permite situar
elementos del pasado sobre los cuales se pueda fundamentar eventualmente una estrategia.
Ello conduce a optar por un mtodo que permita ir y venir en el anlisis entre el capital presente
y la bsqueda del pasado.
En el ttulo II del Captulo III, se desarroll ampliamente este tema.
Para abordar el anlisis de los capitales territoriales se estn proponiendo ocho componentes,
tal como se visualizan en las figuras siguientes:

120
 RECURSOS FSICOS Y SU
CULTURA E IDENTIDAD RECURSOS HUMANOS CONOCIMIENTOS
GESTIN
Recursos naturales: Valores: religiosos, Demografa: Investigacin: centros,
agua, bosque, clima, culturales, cvicos. distribucin, personal, programas y
suelos, fauna, recursos Expresiones musicales, emigracin, proyectos.
marinos. orales, pictricas, inmigracin, formas de Tecnologa: oferentes,
Equipo para literarias. poblamiento tcnicos,
procesamiento: lctea, Regionalismos Estructura social: capacitadores,
agrcola, madera, Intereses comunes pobreza extrema, comunicacin,
pesca, cermica, cuero, pobres, ingresos sistemas de
Intereses individuales
calzado, textil, medios, ingresos altos. informacin,
artesana. Conflictos incubadoras de
Educacin: bsica,
Infraestructura: tcnica, profesional, empresas.
carreteras, caminos, analfabetismo, Innovacin:
electricidad, agua informacin. tecnolgica, en
potable, alcantarillado, Salud: servicios de servicios
riego y drenaje, atencin en salud, Certificaciones: sellos
transporte, vivienda, morbilidad de calidad.
puertos, aeropuertos, Empleo: tipo de
telecomunicaciones, empleo por sectores y Conocimiento
infraestructura urbana. actividades tradicional, tcito y
Patrimonio: histrico, econmicas. autctono.
arquitectnico, natural.
Sistemas de
informacin y gestin
del conocimiento.

Figura 15. Identificacin de componentes para el anlisis del capital territorial

Fuente: elaboracin propia con base en: (LEADER II, s.f.)

El primer componente, Recursos Fsicos y su Gestin, comprende un anlisis de los recursos

naturales, los equipos existentes en el territorio para procesamiento de productos primarios, la
infraestructura (carreteras, caminos, electricidad, agua potable, alcantarillado, riego y drenaje,
transporte, vivienda, puertos, aeropuertos, telecomunicaciones, infraestructura urbana) y el
patrimonio (histrico, arquitectnico y natural).
El segundo componente es la Cultura y la Identidad que incluye valores existentes, expresiones
artsticas, regionalismos, intereses comunes, intereses individuales y conflictos.
El tercer componente son los Recursos Humanos: demografa, estructura social, educacin,
salud y empleo.
El cuarto componente es los Conocimientos, tanto producto de la investigacin cientfica y
tecnolgica del territorio, como la tecnologa existente en los procesos productivos, de servicios
y comerciales, incluyendo los sistemas de informacin y las incubadoras de empresas, la
existencia de procesos concretos de innovacin, el conocimiento tradicional tcito y autctono,
entre otros aspectos.
En la figura siguiente se muestra los otros cuatro componentes:

121
 MERCADOS Y
INSTITUCIONALIDAD ACTIVIDADES IMAGEN Y
RELACIONES
LOCAL ECONMICAS PERCEPCIN
EXTERNAS
Pblicas: crdito, Estructuracin Relaciones de Seguridad
comercializacin, geogrfica de las integracin al Elementos de
asistencia tcnica, empresas mercado nacional distincin: comidas,
ahorro, gobiernos Encadenamientos Participacin en clima, hospitalidad,
locales. productivos mercados solidarios paisajes, bailes,
Organizaciones: Tamao y tipo de las Dinmica del fiestas patronales.
gremiales, empresas mercado regional Clima de negocios
sectoriales, gnero, Empresas por Relaciones con Emprendedurismo
jvenes, polticas, sectores mercados inter- Clima laboral y
tnicas. regionales.
Actividades del organizacional
Redes: sociales, hogar Relaciones con el Iniciativas de
familiares, religiosas mercado
Economa informal posicionamiento de
Organizaciones no internacional imagen regional.
Responsabilidad
gubernamentales Participacin en
social empresarial
Polticas pblicas programas de
locales promocin de
Cooperacin exportacin.
internacional

Figura 16. Identificacin de componentes para el anlisis del capital territorial

Fuente: elaboracin propia con base en: (LEADER II, s.f.)

El quinto componente es la Institucionalidad Local, medida por su capacidad de transformar las

condiciones del territorio y se incluye la pblica, las organizaciones de la sociedad civil, la
existencia de redes sociales, las ONGs, la existencia real de las polticas pblicas locales, as
como la cooperacin internacional.
El sexto componente son las Actividades Econmicas, la manera en que ests estn
estructuradas geogrficamente en el territorio, los encadenamientos productivos existentes, el
tamao y tipo de empresas, las empresas por sectores, las actividades econmicas de los
hogares, la economa informal y la existencia de prcticas de responsabilidad social empresarial,
entre otros aspectos que puedan considerarse de acuerdo a las particularidades de los
territorios.
El sptimo componente son los Mercados y las Relaciones Externas mediante el cual se
analizan las relaciones de integracin al mercado nacional, la participacin de empresas y
grupos de empresas en mercados especiales como los solidarios, la misma dinmica del
mercado regional o territorial, las relaciones con los mercados inter-regionales, con el mercado
internacional y la participacin en programas especiales de promocin de las exportaciones del
territorio.
El octavo y ltimo componente, pero no el de menor importancia, es el de Imagen y Percepcin
del Territorio que se expresa en la seguridad, en elementos de distincin del territorio tales
como comidas, clima, hospitalidad, paisajes, fiestas patronales, etc. Adems el clima de
negocios, el emprendedurismo existente, el clima laboral y organizacional, as como las
iniciativas de posicionamiento de la imagen regional.

122
Con estos componentes se puede tener una visin global de la situacin del territorio,
valorizando cada uno de los componentes, ejercicio que ayuda a definir mejor los grandes
desequilibrios a los que debe hacerse frente y calibrar los recursos de los que se dispone par u
proyecto futuro.
Este ejercicio no evita un anlisis profundo del capital de territorio, sino que, al contrario,
permite orientar mejor este anlisis.
De este modo, se puede utilizar una escala de notacin de 0 a 10, oscilando entre nulo (0), muy
malo (0-2), malo (2-3), medio (3-6), bueno (6-8) y muy bueno (8-10) para evaluar la situacin en
cada uno de los componentes. Estas distintas notas de valoracin pueden representarse en un
octgono, que permite elaborar un perfil de territorio.
Esta valoracin tiene un valor objetivo limitado, pero puede conducir a grupos de agentes
territoriales a precisar su visin del territorio.
Esto se considera como una herramienta de facilitacin, que permite comparar y completar los
puntos de vista de cada cual y llegar a una valoracin colectiva enriquecida sobre la situacin
del territorio.
Adems, al abordar perfiles establecidos en momentos diferentes, se puede poner de relieve las
ltimas evoluciones y subrayar las perdidas o las ganancias del territorio. En este sentido se
puede establecer un perfil del territorio que corresponda a la situacin vivida hace 10 aos y
compararlo con la situacin presente.
Cada valoracin global oculta valoraciones cualitativas ms complejas:

Recusos Fisicos
8
7 Cultura e
Imagen 6
5 Identidad
4
3
2 Diez aos atrs
Mercados y Relac 1 Recursos
0 Situacion Actual
Externas Humanos
Meta

Actividades
Conocimientos
economicas

Institucionalidad
Local

Figura 17. Valoracin del pasado, presente y futuro del territorio

Fuente: elaboracin propia

El anlisis de la evolucin del territorio durante los ltimos aos puede facilitar una visin ms
clara de las especificidades territoriales, reales o potenciales. Este anlisis podr permitir situar
las modificaciones realizadas y hacer un inventario de los mrgenes de maniobra existentes.

123
Podr tambin poner de relieve, por una parte lo que se perdi, lo que se deterior y
evolucion negativamente y, por otra parte, los avances y las evoluciones positivas que
caracterizaron los distintos componentes del capital del territorio.
El balance de las prdidas o avances registrados en el capital territorial es relativamente sencillo
mientras se trate de tener en cuenta los elementos materiales (recursos fsicos del territorio,
poblacin, unidades de produccin, etc.). Respecto a los componentes inmateriales (identidad,
conocimientos tcnicos, imagen del territorio), donde existe inevitablemente una parte de
subjetividad, las cosas son ms complejas y es necesario a veces confrontar puntos de vista
diferentes para llegar a anlisis ms detallados y ms objetivos. Para hacer este balance, se
pueden utilizar distintas fuentes de informacin y, en este mbito, las observaciones hechas in
situ desempean un papel clave. Los diagnsticos que se limitan solamente al anlisis de
estadsticas y datos fcilmente accesibles apenas permiten, en efecto, salir de la trivialidad.
Cmo dar forma a las distintas necesidades de innovacin que se definen en su territorio?
Cmo organizarlas en un proyecto global de territorio? A este nivel, puede desempear un
papel determinante la definicin de uno (o varios) eje(s) estructuradores o temas movilizadores.
La calidad de un tema movilizador para un territorio se basa a la vez en la capacidad de este
tema de producir un efecto propulsor para hacer surgir iniciativas e innovaciones que
correspondan a las distintas necesidades definidas y en su adecuacin a las aspiraciones
profundas de los agentes locales. Lo que se debe encontrar es esta doble capacidad, de
pertinencia con relacin a las necesidades y de movilizacin de los actores territoriales.
Definir uno o ms temas movilizadores exige un trabajo de imaginacin y confrontacin con los
elementos existentes in situ. Cabe destacar a este nivel la alianza necesaria entre la proyeccin
voluntarista hacia el futuro (a menudo con cierto grado de utopa) y las dificultades concretas
de la realidad en cuestin antes indicadas. Estos dos enfoques opuestos generalmente son
realizados por personas o incluso instituciones diferentes, de ah el inters de una reflexin
amplia y colectiva, que exige tiempo y mtodos y herramientas de trabajo eficaces.
Se corre el riesgo de experimentar algunas dificultades a la hora de definir una propuesta
territorial y de elaborar una estrategia cuando la reflexin sobre las necesidades de innovacin y
los temas movilizadores no se inscriben claramente en un enfoque integrado. El enfoque
integrado es hasta cierto punto el marco general que dar coherencia al conjunto, que permite
comprender lo que es prioritario y lo que no lo es, y de jerarquizar los objetivos y las acciones.
Este enfoque integrado permite situar los desequilibrios existentes, que pueden poner de
relieve determinadas necesidades de innovacin ms especficas.
Puede tratarse de desequilibrios espaciales, como, por ejemplo, la existencia de una parte de
territorio ms desfavorecida que requiere acciones ms particulares o la presencia de
desequilibrios de carcter social, cultural, etc. Es fundamental tener en cuenta estos
desequilibrios para garantizar un desarrollo armonioso del territorio a largo plazo y reforzar su
potencial, incrementando as los mrgenes de maniobra y las posibilidades de xito de un
proyecto territorial.
El enfoque integrado permite definir las sinergias posibles y encontrar soluciones innovadoras
para desarrollar proyectos y crear efectos multiplicadores. Permite tener en cuenta las

124
relaciones mutuas entre las distintas acciones previstas, encontrando al mismo tiempo
soluciones para su elaboracin en determinado plazo.
En conclusin, el enfoque integrado sirve de hilo conductor a todo el proceso. Da una visin
sistemtica, teniendo en cuenta las interacciones entre los distintos componentes.

c. El anlisis de los actores estratgicos del los territorios

El concepto actores sociales alude a la capacidad de los grupos humanos organizados para
gestionar procesos vinculados a intereses que los afectan directamente. El actor social se define
por su accin, y por los efectos de sta en el aprovechamiento o construccin de oportunidades
para el desarrollo por parte de la colectividad.
Desde la ptica del desarrollo territorial, los actores sociales se reconocen por su capacidad
colectiva para asumir la funcin de planificacin y de gestin ascendente del desarrollo,
siguiendo los principios de cooperacin y responsabilidad compartida.
La misma diversidad que se observa en los territorios, se observa en sus actores sociales. En
efecto, son muchos los factores que configuran su cosmovisin y otorgan significados a su
identidad. No obstante, es su capacidad de agruparse alrededor de un proyecto conjunto que
les depare bienestar colectivo, adems de satisfacer intereses privados, lo que los convierte en
una fuerza clave para lograr los propsitos fundamentales del desarrollo territorial: la cohesin
social y la cohesin territorial.
Sin duda, la presencia de actores sociales y su capacidad de negociar y gestionar proyectos junto
a instituciones pblicas y privadas, constituyen una de las principales fuerzas e indicadores del
desarrollo territorial.
El carcter social del concepto tiene un trasfondo poltico, ya que alude a la construccin social
de un proyecto colectivo y a su posterior ejecucin. Pero tiene, adems, un nivel subjetivo, pues
el ciudadano-actor social tambin persigue proyectos subjetivos.
De esta forma, para cumplir con el propsito de facilitar la construccin social de un proyecto o
estrategia de desarrollo colectiva que conjunte el Estado con la sociedad civil, es necesaria la
identificacin y caracterizacin de los actores sociales en funcin de esta tarea, para lo cual los
equipos de planificacin de MIDEPLAN y de las otras instancias participantes, logren establecer
una lnea de conducta ante ellos en funcin del objetivo buscado que es darle realidad y vida a
un proceso de planificacin con la apropiacin necesaria por los territorios y el conjunto de la
institucionalidad pblica del pas. Pues como lo seala Michael Godet (Godet, 1999), entre la
anticipacin (el plan) y la accin, se requiere una mediacin fundamental que es la que hace
posible la transformacin de la realidad que es la apropiacin. Al respecto dice: La apropiacin
intelectual y afectiva constituye un punto de paso obligado para que la anticipacin cristalice en
accin eficaz (Godet, 1999, pg. 4)
En el instrumental de la planificacin del desarrollo territorial existen muchas herramientas para
la caracterizacin de los actores sociales, incluyendo el estudio de las redes sociales en las

125
cuales se agrupan dichos actores46 El ILPES ha utilizado su modelo ELITE para la realizacin de
este tipo de anlisis, del cual se est haciendo referencia en este documento (Lira & Quiroga,
2008). Para el anlisis de redes, Louise Clark (Clark, 2006) ha confeccionado el Manual para el
mapeo de redes como elemento del diagnstico que para su aplicacin utiliza el Software
Netdraw. Por su parte el ODI (Overseas Develpment Institute) propone la Matriz Alineamiento,
Inters e Influencia, como una herramienta prctica para el anlisis de los actores de acuerdo al
objetivo buscado.
Esta herramienta por su facilidad de aplicacin puede usarse en un principio en el proceso de
planificacin del desarrollo territorial, sin descartar la utilizacin de las otras que se han dado
referencia u otras ms existentes.
En la figura se expone la Matriz Alineamiento, Inters y Influencia y se explica su utilizacin:
Alineamiento: Estn de acuerdo con nuestro enfoque? Concuerdan con nuestros supuestos?
Pretenden hacer las mismas cosas que nosotros pensamos que se deben hacer? Estn
pensando lo mismo que nosotros?
Inters: Estn comprometiendo tiempo y dinero a este asunto? Quieren que suceda algo (a
favor o en contra)? Estn participando de actividades acerca del tema? Estn hablando
pblicamente sobre el asunto?
Utilizando la herramienta
a. Hacer una lista con todos los actores relevantes para la poltica que participan en y
alrededor del proceso
b. Ubicar a los actores en la matriz, de acuerdo a sus actitudes actuales (consideren
evidencia sobre sus posturas, discursos, procedimientos, documentos sobre las
polticas, estrategias, presupuestos y su conducta general)
c. Identificar y resaltar a los actores ms influyentes con una estrella o un crculo de
color.
d. Identificar a los actores con los que t o tus socios cercanos trabajan o tienen acceso
directo.

46
El concepto de estas redes, es ms frecuente en la vida cotidiana, ya que las personas se encuentran cada vez
mas conectadas entre s, y comn el trabajo que se hace de forma virtual sin necesidad de encontrarse en un
espacio fsico. Mientras estas redes van creciendo, existe mayor conciencia de la importancia de las relaciones
sociales en todos los mbitos, o sea redes virtuales desde empresas internacionales hasta personas de
comunidades que alejadas que buscan encontrar un mercado para sus productos.
Para comprender estas relaciones se ha desarrollado el Anlisis de redes sociales, que cuenta con dos enfoques
principales, los actores y las relaciones que existen entre ellos en cierto contexto social. Estos enfoques ayudan a
comprender la influencia de la posicin en que un actor se encuentre dentro la red para tener acceso a los recursos
como bienes, capitales e informacin. Asimismo surgiere que la actividad econmica est relacionada con las
estructuras sociales, idea que ha creado el concepto de capital social. Uno de los recursos que fluye por la red es la
informacin, y el anlisis de redes sociales ha sido aplicada para identificar los flujos de informacin as como los
cuellos de botella. En teora la identificacin de los flujos y cuellos de botella debe llevar a mejores estrategias para
compartir informacin entre diferentes actores, basado en las estructuras existentes, buscando de esta manera
incentivarlos y no remplazarlos.

126
 e. Considerar cmo querras que estos actores cambien su comportamiento y ubicacin
dentro de la matriz.
f. Considerar qu debera hacerse con cada uno para alcanzar los cambios deseados:
aprender en sociedad, aumentar el entusiasmo por el tema, desafiar ideas existentes
o simplemente crear conciencia.

Figura 18. Matriz Alineacin, Inters e Influencia para la caracterizacin de los actores sociales en los territorios.
Fuente: elaboracin propia con base en (ODI, s.f.)

d. La construccin de las agendas para el desarrollo territorial

Partiendo de la necesidad de crear una poltica de Estado se puede sealar que la articulacin,
coordinacin y vinculacin de lo local, regional y nacional es elemental para lograr mejorar el
ndice de desarrollo humano en Costa Rica. Por consiguiente, el primer paso que debe realizar el
MIDEPLAN en las regiones es la construccin de agendas que contribuyan al desarrollo
territorial y regional.
En primera instancia, es importante definir para fines de este documento que es una agenda
regional.

127
La agenda regional es un instrumento a travs del cual se puede coordinar, negociar y orientar
el desarrollo regional en un periodo determinado de tiempo. Incluye propuestas o acciones
concertado con los distintos actores que forman parte de una regin.
Dicho en otras palabras es un conjunto de temas y acciones prioritarias, interrelacionadas, que
pueden tener un impacto significativo en la reactivacin econmica y social de la regin con el
propsito de alcanzar mayores niveles de desarrollo humano. Con base en esta agenda, si
iniciarn procesos participativos y consensuados de planes de desarrollo.
La construccin de estas agendas no es un proceso fcil, sobre todo si se toma en cuenta la
compleja red de actores que tienen presencia en las regiones, un amplio abanico de intereses
propios de los actores y la heterogeneidad de dichos territorios.
Por ello, es importante seguir una serie de pasos que permita incluir algunos aspectos
relevantes dentro de dichas agendas. Y que a su vez, estas contribuyan positivamente al
desarrollo territorial y regional.
La siguiente grafica resume los diferentes pasos a seguir en la construccin de las agendas:

Identificacin y Alineacin de Plan de

los temas con accin por
seleccin de planes tema de
actores existentes agenda

Inclusin de
Listado de Priorizacin agenda en la
temas de de temas: formulacin del
agenda Agenda Plan Regional-
Territorial

Figura 19. Construccin de las agendas para el desarrollo territorial- regional

Fuente: elaboracin propia

Tal y como hemos sealado en el apartado anterior, para lograr el xito de una agenda regional
concertada, objetiva y articulada es importante la identificacin cuidadosa y estratgicas de
actores claves en el proceso de planificacin regional y territorial. Por ello, se sugiere que un
primer paso en la construccin de las agendas sea identificar y seleccionar instituciones,

128
organizaciones, grupos organizados y gobiernos locales que estn directamente relacionados y
comprometidos en la construccin de las agendas.
Para que el paso anterior sea exitoso, ser entonces necesario que el equipo de MIDEPLAN
responsable de la construccin de las agendas establezca algn tipo de gua que les permita
conocer y seleccionar los actores que deban participar en el proceso.
Una vez que los actores han sido identificados y seleccionados es importante iniciar entonces un
proceso de dilogo y negociacin para establecer y definir un primer listado de temas de
impacto en el desarrollo territorial y regional que deben ser incluidos en la agenda. Este proceso
ser eficaz y posible a travs de mecanismos de coordinacin, articulacin, dialogo, negociacin
y compromiso por parte de MIDEPLAN con los actores.
Tal y como el concepto de agenda regional define, esta debe incluir temas y acciones
prioritarias, interrelacionadas. Por consiguiente, una vez definido el listado de temas y acciones
por parte de los actores ser necesario priorizarlos. Es importante tener en cuenta que las
agendas se integraran, posteriormente, a un Plan Regional- Territorial, el cual estar elaborado
para alcanzarse en un tiempo determinado (sea corto, mediano o largo plazo). Entonces,
priorizar los temas y acciones a incluir en dichas agendas tiene gran importancia en la medida
que se logren alcanzar los objetivos de dicho Plan en el periodo establecido. Por eso, el
elemento objetividad debe jugar un papel determinante a considerar en este momento.
Una de las principales deficiencias dentro de la Planificacin Nacional, ha sido la inexistencia de
planes regionales-territoriales, y por consiguiente la existencia de dichas agendas. Por lo tanto,
siempre ha existido un abismo entre lo nacional y lo regional. No hay alineacin entre las
acciones a nivel local y lo nacional. Cuando lo Nacional debe responder a las necesidades de los
territorios.
Por lo anterior, se debe hacer un esfuerzo importante para que la construccin de esta agenda
este alineada a los planes regionales y nacionales que existan. Esto permitir mejorar el
desarrollo de las regiones o territorios.
Llegado al paso anterior, ser necesario que a los temas seleccionados, priorizados y alineados
de la agenda se les elabore un plan de accin por cada tema. Este plan de accin debe incluir
responsables en concreto, fechas de ejecucin, presupuestos y recursos necesarios.
Finalmente, estas agendas, tal y como ya se seal, deben incluirse en la formulacin de un Plan
Regional- Territorial.
Es conveniente sealar que la construccin de las agendas debe ser dirigida, coordinada y
articulada por MIDEPLAN a travs de las oficinas regionales y sus funcionarios. El conocimiento
y la experiencia de los representantes del Ministerio de la dinmica de cada regin permitirn la
correcta y efectiva seleccin de los actores que participen en la elaboracin de las agendas.
Asimismo, el carisma, la capacidad de negociacin y de dialogo sern los mejores aliados para el
xito del proceso.

129
 e. Principales herramientas para la planificacin territorial
La planificacin territorial debe estar acompaada por herramientas que contribuyan a hacer
efectiva la labor de los responsables de la planificacin y de los planes en s mismos. A su vez,
estas herramientas permiten evaluar el impacto de dichos planes (seguimiento y control).
Algunas de estas herramientas han sido de uso comn dentro de las organizaciones e
instituciones, tanto en el proceso de formulacin, como en el de evaluacin, seguimiento y
control. A continuacin se mencionan algunas entre las ms utilizadas y las recomendadas.

i. Herramienta FODA (Fortalezas, Oportunidades, Debilidades y

Amenazas)
Una de las herramientas ms conocidas y aplicadas en formulacin y planificacin es el FODA. El
FODA es una herramienta que sirve para analizar la situacin competitiva de una organizacin,
institucin, e incluso de una nacin. Su principal funcin es detectar las relaciones entre las
variables ms importantes para as disear estrategias adecuadas, sobre la base del anlisis del
ambiente interno y externo que es inherente a cada organizacin.
Dentro de cada una de los ambientes (externo e interno) se analizan las principales variables
que la afectan; en el ambiente externo encontramos las amenazas que son todas las variables
negativas que afectan directa o indirectamente a la organizacin y adems las oportunidades
que nos sealan las variables externas positivas a la organizacin. Dentro del ambiente interno
encontramos las fortalezas que benefician a la organizacin y las debilidades, aquellos factores
que menoscaban las potencialidades de la empresa o de la organizacin.
La identificacin de las fortalezas, amenazas, debilidades y oportunidades es una actividad
comn de las empresas u organizaciones, lo que suele ignorarse es que la combinacin de estos
factores puede recaer en el diseo de distintas estrategias o decisiones estratgicas.
Es til considerar que el punto de partida de este modelo son las amenazas ya que en muchos
casos las compaas u organizaciones proceden a la planeacin estratgica como resultado de la
percepcin de crisis, problemas o amenazas.
FODA es una sigla que significa Fortalezas, Oportunidades, Debilidades y Amenazas. Es el
anlisis de variables controlables (las debilidades y fortalezas que son internas de la
organizacin y por lo tanto se puede actuar sobre ellas con mayor facilidad), y de variables no
controlables (las oportunidades y amenazas las presenta el contexto y la mayor accin que
podemos tomar con respecto a ellas es preverlas y actuar a nuestra conveniencia).

En tal sentido, el FODA lo podemos definir como una herramienta de anlisis estratgico,
que permite analizar elementos internos a la empresa u organizacin y por tanto
controlables, tales como fortaleza y debilidades, adems de factores externos a la misma y
por tanto no controlables, tales como oportunidad y amenazas.
Para una mejor comprensin de dicha herramienta estratgica, definiremos las siglas de la
siguiente manera:
1. Fortaleza. Son todos aquellos elementos positivos que me diferencian de la
competencia

130
 2. Debilidades. Son los problemas presentes que una vez identificado y desarrollando una
adecuada estrategia, pueden y deben eliminarse.
3. Oportunidades. Son situaciones positivas que se generan en el medio y que estn
disponibles para todas las empresas u organizaciones, que se convertirn en
oportunidades de mercado para la empresa u organizacin cuando sta las identifique y
las aproveche en funcin de sus fortalezas.
4. Amenazas. Son situaciones o hechos externos a la empresa o institucin y que pueden
llegar a ser negativos para la misma.
El anlisis con esta herramienta, consiste en evaluar las Fortalezas y Debilidades que estn
relacionadas con el ambiente interno (recursos humanos, tcnicos, financieros, tecnolgicos,
etctera) y Oportunidades y Amenazas que se refieren al entorno externo (Microambiente:
Proveedores, competidores, los canales de distribucin, los consumidores) (Macroambiente:
economa, ecologa, demografa, etctera) de la empresa.
La importancia en la realizacin de este anlisis, consiste en poder determinar de forma
objetiva, en que aspectos la empresa o institucin tiene ventajas respecto de su competencia y
en qu aspectos necesita mejorar para poder ser competitiva.
Las reas funcionales de todas las organizaciones tienen fuerzas y debilidades. Ninguna empresa
o institucin tiene las mismas fuerzas o debilidades en todas sus reas. Las fuerzas y debilidades
internas, sumadas a las oportunidades y amenazas externas, as como un enunciado claro de la
misin, son la base para establecer objetivos y estrategias.
Los objetivos y las estrategias se establecen con la intencin de capitalizar las fuerzas internas y
de superar las debilidades. En tal sentido, el anlisis FODA es una herramienta que se utiliza
para comprender la situacin actual de una empresa u organizacin. El objetivo de esta
herramienta es ayudarlo a diagnosticar para, en funcin de ello, poder pronosticar y decidir.

Figura 20. Anlisis FODA

Fuente: Monografias.com (http://www.monografias.com)

El cruce de las variables de la matriz FODA permite identificar cuatro tipos de estrategias, que
son las siguientes:
La estrategia F/O (fortaleza con oportunidades)
Este tipo de estrategia se basa en el uso de fortalezas de la institucin con el propsito de
aprovechar las oportunidades que brinda el entorno o busca aprovechar las oportunidades del

131
entorno para consolidar y/o ampliar fortalezas de la organizacin. Por lo general, esta estrategia
se considera de primera prioridad a la hora de decidir por dnde comenzar a implementar un
plan. Se le suele llamar maxi-maxi.
La estrategia D/O (debilidades ante oportunidades)
Tiene como propsito superar las debilidades, aprovechando las oportunidades o busca utilizar
oportunidades del entorno para resolver debilidades. Una organizacin a la cual el entorno le
brinda ciertas oportunidades, pero no las puede aprovechar por sus debilidades, debera
revertir el rea deficiente y, as poder aprovechar la oportunidad. Por lo general, esta estrategia
se considera de segunda prioridad a la hora de decidir por dnde comenzar a implementar un
plan. Se le suele llamar mini-maxi.
La estrategia F/A (fortalezas para enfrentar las amenazas)
Tiene como propsito disminuir al mnimo el impacto de las amenazas o riesgos que provienen
del entorno de la institucin, valindose de las fortalezas internas de la misma. Se le suele
llamar maxi-mini.
La estrategia D/A (debilidades para resistir a las amenazas)
Este tipo de estrategia tiene como propsito viabilizar acciones de carcter defensivo para
disminuir o neutralizar el efecto de las amenazas a las debilidades de la escuela. Generalmente,
este tipo de estrategia se utiliza slo cuando la institucin se encuentra en una posicin
altamente amenazada y posee muchas debilidades. Aqu, la estrategia va dirigida a la
sobrevivencia y puede conllevar a un cambio de misin. Se le suele llamar mini-mini.
La matriz FODA se lleva a cabo en ocho pasos:
1. Hacer una lista de las oportunidades externas.
2. Hacer una lista de las amenazas externas.
3. Hacer una lista de las fortalezas internas.
4. Hacer una lista de las debilidades.
5. Adecuar las fortalezas internas a las oportunidades externas y registrar las estrategias FO
resultantes en la celda adecuada.
6. Adecuar las debilidades internas a las oportunidades externas y registrar las estrategias
DO resultantes en la celda adecuada.
7. Adecuar las fortalezas internas a las amenazas externas y registrar las estrategias FA
resultantes en la celda adecuada.
8. Adecuar las debilidades internas a las amenazas externas y registrar las estrategias DA
resultantes en la celda adecuada
En resumen, se puede sealar que las fortalezas de cualquier organizacin o institucin pueden
ser tiles para explotar oportunidades y contrarrestar amenazas, y adems conjuntamente con
la correccin de debilidades deben permitir seleccionar las alternativas estratgicas ms
adecuadas que permiten realizar los objetivos planteados.

132
 ii. Herramienta del Marco Lgico
Hablar del Marco Lgico de un programa o proyecto1 es cada da ms frecuente entre los
responsables de planificar o gestionar iniciativas de inversin del sector pblico, de ONG o de
entidades cooperantes bilaterales y multilaterales. Organismos de crdito tales como el Banco
Interamericano de Desarrollo BID, el Asian Development Bank ADB o el Banco Mundial;
agencias cooperantes tales como la Deutsche Gesellschaft fr Technische Zusammenarbeit
GTZ (Empresa alemana de cooperacin internacional para el desarrollo sostenible), la Australian
Agency for International Development - AusAid (Agencia australiana para el desarrollo
internacional) o la Canadian International Development Agency CIDA (Agencia Canadiense de
Desarrollo Internacional) han impulsado el uso de la Matriz de Marco Lgico MML como parte
de sus metodologas de preparacin y evaluacin de proyectos. Ms recientemente varios
pases latino-americanos, tales como Chile y Per, han incorporado el uso de la MML a sus
metodologas de preparacin de proyectos, as como a los procedimientos para la evaluacin de
resultados e impactos (Aldunate E. , 2004).
El marco lgico es una herramienta para facilitar el proceso de conceptualizacin, diseo,
ejecucin y evaluacin de proyectos. Su propsito es brindar estructura al proceso de
planificacin y comunicar informacin esencial relativa al programa o proyecto. Puede utilizarse
en todas las etapas de preparacin del programa o proyecto: programacin, identificacin,
orientacin, anlisis, presentacin ante los comits de revisin, ejecucin y evaluacin ex-post.
Es una herramienta que no solo permite usarse en la etapa de planificacin inicial sino incluso
en la etapa de seguimiento y control y es ah su importancia de incluirse como herramienta para
la planificacin del desarrollo territorial.
El mtodo fue elaborado originalmente como respuesta a tres problemas comunes:
La existencia de mltiples objetivos en un proyecto y la inclusin de actividades no
conducentes al logro de estos.
Fracasos en la ejecucin por no estar claramente definidas las responsabilidades y no
contar con mtodos para el adecuado seguimiento y control.
Inexistencia de una base objetiva y consensuada para comparar lo planificado con los
resultados efectivos.
La Metodologa de Marco Lgico es un mtodo orientado a la solucin de problemas
especficos. Por ello, el mtodo tiene tres grandes fases: en la primera, se identifica el problema
a resolver, por medio de un diagnstico sistmico amplio, que permita establecer las causas del
problema y por qu no ha logrado ser resuelto; en la segunda fase, se construye un modelo
sistmico que expresa las condiciones lgicas de toda ndole que deben cumplirse para que el
problema se resuelva; y en la tercera fase, se construye un instrumento gerencial que registra la
estrategia de solucin, en la forma de una matriz de objetivos secuenciales que deben
alcanzarse. En esta tercera fase, se incorporan los indicadores necesarios para mantener el
seguimiento y control sobre la gestin de la solucin (Aldunate E. &., 2011).
Las tres fases fundamentales del mtodo se pueden desarrollar en diez pasos secuenciales:
1. Realizar un diagnstico participativo de una situacin-problema que aqueja a una
poblacin

133
 2. Construir un modelo de las relaciones causa-efecto que determinan la situacin-
problema (rbol del Problema)
3. Una vez validado, lo utiliza para construir el modelo de la solucin (rbol de
Objetivos)
4. Asignar responsabilidades institucionales para resolver la situacin-problema
5. Transferir la informacin del rbol de Objetivos al formato de Matriz de Marco
Lgico, utilizando tantas matrices como sea necesario
6. Identificar riesgos del programa o proyecto mediante el cual se busca resolver el
problema y establecer los supuestos bajo los cuales puede dar resultados el
programa o proyecto
7. Validar la lgica vertical de cada matriz
8. Definir indicadores para dar seguimiento a cada una de las hiptesis del modelo de
solucin
9. Establecer los medios para verificar la confiabilidad de los indicadores, y
10. Revisar la lgica horizontal de la matriz.
El Marco Lgico no es autosuficiente. No soluciona por s solo todos los problemas de la
gerencia ni garantiza el xito del proyecto o programa. As por ejemplo, no sirve para evaluar
ex-ante la conveniencia socioeconmica ni la viabilidad financiera de un proyecto. Tampoco es
suficiente su uso para garantizar una buena programacin de la ejecucin del proyecto o un
efectivo y eficiente control de la ejecucin.
Por ello es necesario recurrir a otras herramientas y a tcnicas complementarias para saber si el
proyecto es conveniente para el pas (evaluacin social) y para la institucin que lo emprende
(evaluacin privada). Tampoco asegura que el proyecto contar con el apoyo de la comunidad y
de las autoridades involucradas, ni basta para administrar eficiente y efectivamente su
ejecucin. Por ello el Marco Lgico suele emplearse en conjunto con otros mtodos, tcnicas y
herramientas en metodologas de formulacin y gestin de proyectos.
La Matriz del Marco Lgico es una sencilla tabla (matriz) de cuatro filas por cuatro columnas en
la cual se registra, en forma resumida, informacin sobre un proyecto.
Las filas de la matriz presentan informacin acerca de cuatro distintos niveles de objetivos
llamados Fin, Propsito, Componentes y Actividades.

134
 Resumen Medios de
Narrativo Indicadores Verificacin Supuestos

Fin

Propsito

Componentes

Actividades

Figura 21. Matriz del Marco Lgico

Fuente: (Aldunate E. &., 2011)

La primera fila corresponde al Fin del proyecto, y describe la situacin esperada una vez que el
proyecto ha estado funcionando por algn tiempo.
La segunda fila corresponde al Propsito del proyecto y presenta la situacin esperada al
concluir su ejecucin (o bien poco despus).
La tercera fila corresponde a los Componentes del proyecto, es decir, lo que debe ser
completado (entregado) durante la ejecucin o al trmino de esta.
La cuarta fila corresponde a las Actividades que debern ser realizadas durante la ejecucin
del proyecto para producir los Componentes.
Por su parte, las columnas de esta tabla se utilizan para registrar la siguiente informacin:
La primera columna, llamada Resumen Narrativo sirve para registrar los objetivos del proyecto
y las actividades que ser necesario desarrollar para el logro de stos. Por ello tambin se la
denomina Columna de objetivos o simplemente Objetivos.
La segunda columna detalla los Indicadores que nos permitirn controlar el avance del
proyecto y evaluar los logros alcanzados.
La tercera columna presenta los Medios de Verificacin (fuentes de informacin) a los que se
puede recurrir para obtener los datos necesarios para calcular los indicadores definidos en la
segunda columna.
La cuarta columna, llamada Supuestos sirve para anotar los factores externos cuya ocurrencia
es importante para el logro de los objetivos del proyecto.
El Mtodo del Marco Lgico consta de dos partes integrantes, estrechamente vinculadas entre
s: i) la lgica vertical y ii) la lgica horizontal. La primera de ellas trata de asegurar que las
acciones que se emprenden en un programa o un proyecto tengan una clara correspondencia
con las razones que se tuvieron en cuenta para crear el programa o el proyecto, sin que sobren
o falten acciones conducentes a la obtencin de una solucin a un problema. La lgica
horizontal, en cambio, busca proporcionar a los responsables del programa, una carta de
navegacin, donde puedan encontrar indicadores para determinar si en su accin, el programa

135
sigue alineado con sus objetivos, ya sea en cuanto a resultados esperados en cantidad y
calidad-, como en el uso racional de recursos.

iii. Herramienta de Planeacin por Escenarios

Elaborar historias acerca del futuro probablemente es tan antiguo como la humanidad. Pero
hace cerca de 35 aos, en la medida en que ha ido aumentando la incertidumbre y la
complejidad, las empresas han comenzado a desarrollar procesos sofisticados de Planeacin por
Escenarios, una metodologa basada en la creacin de historias posibles acerca del futuro y
usada tambin ampliamente y desde hace mucho tiempo por los militares. La Planeacin por
Escenarios se hizo famosa cuando la Royal Dutch/Shell, la us para anticiparse al embargo
petrolero de los rabes (1973), a la dramtica cada de los precios del petrleo en la dcada de
los 80s y a la Guerra del Golfo Prsico (1991).
La Planeacin por Escenarios se origina en el supuesto que en ltimas conocer el futuro no se
puede lograr con certeza alguna. Partiendo de ste punto de vista, los planeadores de
escenarios se concentran en imaginar las mltiples alternativas futuras que se puedan dar. EL
proceso de creacin de escenarios emplea una gama de tcnicas para investigar, recoger ideas y
escribir historias, en su intento de plasmar en forma narrativa todos aquellos eventos que
definan los linderos de los terrenos competitivos del futuro. La Planeacin por Escenarios se
concibe como una metodologa estructurada para pensar acerca del entorno en el que las
empresas operarn en el futuro y la forma, que en consecuencia, esas organizaciones tendrn
que tomar.
A medida que aumenta la incertidumbre, aumenta tambin el potencial para la confusin y la
parlisis, situacin que puede conducir a la actitud de "esperemos a ver qu pasa" y a la falta de
compromiso. Las empresas necesitan un mecanismo que les permita relacionar y enfocar los
eventos en curso, al mismo tiempo que reducir la incertidumbre a una condicin manejable. El
anlisis de escenarios logra esto, mediante un proceso de visin colectiva, que limita el rango de
futuros posibles y les da consistencia y detalle. Cada escenario se puede usar para generar
opciones estratgicas y evaluar inversiones potenciales (BCIE, p. 2009).
Generalmente se usa como herramienta de planeacin por las siguientes razones:
1. La Planeacin por Escenarios ha demostrado su utilidad en integrar el conocimiento de
un grupo de personas que tienen distintas perspectivas en la generacin de estrategias
innovadoras. En una organizacin, hay mucha gente que tiene ideas de cmo podra ser
el futuro de la empresa, pero generalmente no existe en ella un proceso para reunir ese
conocimiento y darle un uso apropiado. La Planeacin por Escenarios permite construir
una fuerte estructura para compartir las iniciativas de una amplia variedad de personas y
convertirlas en un recurso valioso y renovador.
2. La Planeacin por Escenarios es especialmente til en aquellas situaciones donde se
requiere de un alto grado de participacin de la gente en la construccin de un nuevo
futuro. Este proceso llevar a una conversacin estratgica que producir una visin y
una accin colectivamente compartida.

136
 3. La Planeacin por Escenarios es de gran utilidad en situaciones donde la organizacin
tiene una visin de tnel. No es extrao, que prcticamente en casi todas las
empresas, llegue un momento donde estn tan embebidos en la rutina diaria de los
negocios, que la gente pierde la visin de largo plazo y no percibe los cambios sutiles
que se estn dando en el mundo exterior. La Planeacin por Escenarios saca a la gente
de esa rutina y la pone a retar sus arraigadas creencias y percepciones.
4. La Planeacin por Escenarios resalta interrelaciones entre fuerzas y eventos del entorno
exterior, que no seran evidentes usando otros mtodos de anlisis. La toma de
decisiones posterior a ste proceso ser ms fcil, cuando la empresa ha cruzado
muchos puentes en la elaboracin y evaluacin de los escenarios.
Este enfoque puede ser usado con otros modelos para asegurar que los planeadores
profundicen en el pensamiento estratgico y est particularmente orientado hacia la
identificacin de aspectos estratgicos. Para ello se recomienda lo siguiente:
1. Seleccione varias fuerzas externas e imagine los cambios relacionados que puedan
impactar la empresa. Aqu se busca identificar discontinuidades en el entorno externo de
la empresa, lo que se logra mediante el escrutinio del entorno (Environmental
Scanning). Este escrutinio debe consistir en la recopilacin sistemtica de informacin
externa para evitar que fluya en el proceso informacin sesgada.
2. Un equipo de tres a cinco directores o funcionarios claves, usando la informacin
derivada del escrutinio del entorno, entrevistar a expertos dentro y fuera de la
organizacin y desarrollar de cuatro a cinco visiones alternativas del futuro con todos
los eventos que pudieran conducir hacia ese futuro y las presentar a todos los equipos
de planeadores.
3. Para cada cambio dentro de una fuerza, describa tres escenarios futuros para la
organizacin (el mejor, el peor y el razonable) que podran ocurrir como resultado de
cada cambio.
4. Sugiera que podra hacer la empresa u organizacin, o cules podran ser las estrategias
potenciales, en cada uno de los tres escenarios para responder a cada cambio.
5. Identifique las estrategias o consideraciones sobre las que el grupo tenga consenso y
que deberan orientarse a responder a los posibles cambios externos.
6. Seleccione los cambios externos ms probables que puedan afectar la empresa u
organizacin dentro de un perodo especfico de tiempo, e identifique las estrategias
ms razonables que debera ejecutar la empresa para responder al cambio.
Como en la Planeacin por Escenarios participa mucha gente, los participantes se dividen en
grupos, en un nmero igual a los escenarios resultantes y cada equipo ordena los eventos que
se dan en cada escenario basndose en su probabilidad de ocurrencia. Cada equipo presenta su
escenario a la audiencia y trata de convencer a los otros equipos de la confiabilidad de sus
argumentos y compartir los razonamientos que hizo el equipo durante el proceso. El uso de
sta herramienta implica manejar un sistema de pensamiento multidimensional y por
consiguiente, para clarificar mejor las interrelaciones y los puntos de conflicto, los equipos usan
los diagramas de matriz.

137
Para que la Planeacin por Escenarios tenga sentido es importante que los escenarios que se
definan sean independientes de las decisiones de los funcionarios que estn trabajndola. Debe
quedar muy claro que la idea con ste sistema de planeacin es presentar diferentes maneras
de cmo posiblemente podra cambiar el mundo exterior a nuestra empresa, en algn
momento dentro de un segmento de tiempo, nos guste o no. Por consiguiente, debemos evitar
la tentacin, muy popular an, de usar sta herramienta para solucionar el problema de
encontrar, por ejemplo, la mejor decisin que maximice las utilidades esperadas de la empresa.
Se han hecho serios cuestionamientos acerca de si la Planeacin por Escenarios es apropiada
para manejar cambios discontinuos y profundamente disruptivos. Porque en la medida en que
prevalezcan nuestros prejuicios y que stos sesguen nuestra imaginacin sobre los eventos
futuros, el proceso de construccin de escenarios quedar anclado en el presente. Las empresas
que han tenido xito en aprovechar las discontinuidades, han tenido que separar su criterio
sobre las creencias y realidades actuales de su visin de lo que podra ser el futuro, luego se han
devuelto para trabajar en lo que debe hacerse para asegurar que ese futuro al que aspiran se
realice.
Autores como Hamel, Prahalad y Ackoff proponen que ste proceso requiere de una profunda e
ilimitada curiosidad, de la voluntad de especular sin tener evidencia concluyente, el libre uso de
analogas con situaciones comparables y un profundo conocimiento de las necesidades,
exigencias y comportamientos de los usuarios o clientes.

iv. TAREA- ELITE

Un software de valiosa aplicacin para los procesos de planificacin es TAREA-ELITE. Este
sistema computacional fue desarrollado por el ILPES en el marco de la aplicacin de
metodologas de anlisis y planificacin regional y local. El sistema facilita el manejo de algunas
Tcnicas de Anlisis Regional (TAR), las que permiten interrogarse, sobre cuestiones que tienen
que ver con (Lira & Quiroga, 2008):
los criterios de asignacin de recursos en el territorio;
los efectos territoriales de la poltica econmica;
la distribucin de las actividades en el territorio y;
el sistema institucional y los actores fundamentales relacionados con lo anterior.
El sistema computacional TAREA (Tcnicas de Anlisis Regional Entrenamiento y Aplicacin)
intenta promover y facilitar el uso de las tecnologas de informacin, permitiendo nuevas
formas de clculo, comparacin, presentacin y difusin de resultados, siendo aplicable a datos
de carcter econmico, social o poltico.
A su vez, el sistema computacional ELITE es un sistema construido para registrar de manera
sistemtica la informacin, que permita analizar el papel del sistema institucional y de los
actores pblicos y privados presentes en una determinada regin o localidad, habida cuenta de
la creciente importancia de las redes, el capital social y las sinergias, en las versiones ms
actuales de anlisis y diseo de polticas regionales y locales. La primera aplicacin del sistema
ELITE a un caso prctico, se encuentra en Boisier et al (1995).

138
Esta nueva versin del software, incorpora un clculo y graficacin de las unidades territoriales
en cuadrantes segn su PIB o VA/cpita y segn la tasa de crecimiento del mismo para un cierto
perodo.
Para resumir, las herramientas aqu descritas no son uso obligatorio o exhaustivo por parte de
los encargados de planificar. Por el contrario, hemos tratado de extraer aquellas herramientas
que consideramos son las ms pertinentes y tiles en la elaboracin de los planes.
El xito del uso de estas herramientas depender en buena medida de la capacidad de anlisis
que tengan quienes estn haciendo uso de alguna de ellas. Su finalidad es principalmente
facilitar el trabajo de los encargados de Planificar.
Se podran citar otros mtodos, herramientas y software que se utilizan en la Planificacin, sin
embargo se seleccionaron los que ms han tenido xito en estos procesos y que actualmente
usan otros pases en Latinoamrica para elaborar sus respectivos planes, proyectos o
programas.

v. IGO, Importancia y Gobernabilidad

El Igo que significa: importancia y gobernabilidad nos permite priorizar las acciones segn su
grado de pertinencia con los objetivos, pero adems nos indica el grado de control o de dominio
que el territorio tiene sobre cada una de ellas.
Los pasos a seguir para crear una matriz IGO se detallan a continuacin:
1. Hay que ubicarse en un ejercicio desde un territorio en el cual se puedan atacar dos
tipos de problemas:
a. Identificar acciones tendientes a lograr metas establecidas dentro de un plan
estratgico.
b. Identificar variables estratgicas dentro de los diferentes contextos que se
pueden presentar.
2. Clasificar de manera independiente cada una de las variables teniendo en cuenta que
este ejercicio puede ser realizado en uno o varios grupos de participantes en el proceso
de planificacin territorial.
3. Cada grupo de trabajo debe evaluar las variables en dos dimensiones:
a. Importancia. Es la pertinencia o relacin coherente que existe entre la accin
propuesta y los objetivos y metas planteados. Es necesario tener en cuenta que
en esta dimensin se asigna a cada accin o variable un puntaje (nmero entero)
el cual permite visualizar la pertinencia de menor a mayor grado.
b. Gobernabilidad. Es el control o dominio que se puede tener sobre cada accin o
variable. Esta dimensin se clasifica teniendo como base unos criterios de control
sobre las acciones o variables, los cuales son: fuerte, igual a 5; moderado, igual a
3; dbil, igual a 1; y nulo, igual a 0.
4. Extraer el promedio de los grupos de trabajo en cuanto a importancia y gobernabilidad
para luego obtener el valor definitivo de cada variable.
5. Se grafican los valores de importancia y gobernabilidad para cada accin variable en un
Plano Cartesiano. En el eje X es la gobernabilidad y en el eje Y la importancia.

139
 6. Se divide el Plano Cartesiano en cuatro cuadrantes utilizando los valores de la mediana
tanto de importancia como de gobernabilidad.
7. De acuerdo al resultado de la grfica, se escogen como acciones variables prioritarias las
que se clasifican en los cuadrantes 1 y 2, tal como se ensea en la figura.
Este anlisis se facilita con software que se ha elaborado para ello en Microsoft Acces, as como
en Microsoft Excel. Pero no son absolutamente necesarios.

Cuadrante 2 Cuadrante1
Retos Inmediatas
IMPORTANCIA

Cuadrante 4
Cuadrante 3
Innecesarias Menos
urgentes

GOBERNABILIDAD
Figura 22. Clasificacin de las acciones por Importancia y Gobernabilidad
Fuente: (Otalora, 2004)

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