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PPGVS/INCQS
FIOCRUZ
2004
REGISTRO SANITRIO DE MEDICAMENTOS:
uma experincia de reviso
Rio de Janeiro
2004
ii
Registro Sanitrio de Medicamentos: uma experincia de reviso.
Aprovado:
________________________________
Prof.: Vera Pepe
________________________________
Prof.: Lcio Mendes Cabral
________________________________
Prof.: Dr. Andr Luiz Gemal
________________________________
Orientador: Dr. Andr Luiz Gemal
Rio de Janeiro
2004
iii
Said, Dulcelina Mara Pereira
O registro sanitrio de medicamentos: uma experincia de
reviso. / Dulcelina Mara Pereira Said. Rio de Janeiro:
INCQS/FIOCRUZ, 2004.
II. Ttulo
iv
Dedicatria
A Amin, pai
A Maria Jos, me
A Gabriel, filho
v
Morder o fruto amargo e no cuspir,
mas avisar aos outros quanto amargo
Cumprir o trato injusto e no falhar,
mas avisar aos outros quanto injusto
Sofrer o esquema falso e no ceder,
mas avisar aos outros quanto falso
Dizer tambm que so coisas mutveis
Geir Campos
vi
Agradecimentos
Gonalo Vecina Neto, pelo apoio e por aprovar minha participao neste
mestrado, reconhecendo a importncia do aprimoramento profissional;
viii
Resumo
ix
Abstract
x
Lista de anexos
xi
Lista de tabelas, quadros e figuras
xii
Tabela 25. Quantidade na embalagem secundria---------------------------------------- 121
Tabela 26. Restrio de uso--------------------------------------------------------------------- 121
Tabela 27. Bulas------------------------------------------------------------------------------------ 122
Tabela 28. Classe teraputica ------------------------------------------------------------------ 123
Tabela 29. Revalidao do registro------------------------------------------------------------ 124
Tabela 30. Cuidados de conservao--------------------------------------------------------- 125
Tabela 31. Embalagem secundria------------------------------------------------------------ 125
Quadro 1. Itens do processo de autorizao de funcionamento de empresas de
medicamentos a ser validados -------------------------------------------------------------------- 87
Quadro 2. Itens do processo de registro de medicamentos a ser validados---------- 87
Quadro 3. Itens do processo de registro de medicamentos acrescentados base de
dados do Programa Z ------------------------------------------------------------------------------- 88
Quadro 4: Informaes constantes nos modelos de publicao efetuados pela
Anvisa --------------------------------------------------------------------------------------------------- 89
Quadro 5 NTZ elaboradas no perodo de jan/00 a jul/02 -------------------------------- 98
Figura 1. Cadeia do medicamento-----------------------------------------------------------------2
Figura 2. Diagrama das novas normas regulatrias sobre registros de medicamentos
------------------------------------------------------------------------------------------------------------ 72
Figura 3. Situao dos medicamentos registrados em relao avaliao efetuada
pelo Programa Z. ----------------------------------------------------------------------------------- 103
Figura 4. Concesses de transferncias de titularidades pelo rgo sanitrio no
perodo de 2000 a 2002. -------------------------------------------------------------------------- 104
Figura 5. Situao dos registros avaliados pelo Programa Z --------------------------- 105
Figura 6. Relao entre registros avaliados e quantidades de discrepncia.------- 105
Figura 7. Discrepncias mais freqentes da categoria administrativa---------------- 107
Figura 8. Discrepncias mais freqentes na categoria tcnica------------------------- 108
xiii
Lista de siglas
xiv
DOU Dirio Oficial da Unio
MS Ministrio da Sade
xv
SUS Sistema nico de Sade
xvi
Sumrio
xvii
Introduo
(Edgar Morin)
A busca incansvel pela cura das doenas algo que remonta antigidade.
A necessidade de estabelecer equilbrio entre o estado de sade e o de doena faz
com que diversos atores sociais se esmerem na busca por formas de intervir tanto
no meio social, em que o homem coabita, como no prprio corpo do homem. Os
diversos enfoques se pautam nas diferentes formas de olhar o homem e a sociedade
em que ele convive.
Uma das formas de olhar e buscar o equilbrio do homem com seu corpo
obtida por meio do uso de medicamentos. O medicamento considerado hoje como
ferramenta primordial para intervir na evoluo da doena, seja na inteno da cura,
seja na minimizao dos efeitos da doena no corpo humano.
Os medicamentos so uma das mais poderosas formas que a
medicina moderna dispe para o tratamento de doenas. No entanto,
assim como podem curar ou aliviar as doenas, tambm podem
propiciar o aparecimento de agravos (GANDOLFI, 2002, p. 67).
1
Figura 1. Cadeia do medicamento
VIGILNCIA
SANITRIA
DESENVOLVIMENTO
REGISTRO
FARMACOVIGILNCIA
PRODUO
Gerenciamento
do risco
ADMINISTRAO
ARMAZENAMENTO
DISPENSAO
DISTRIBUIO
PRESCRIO
3
A instituio do registro como sendo a autorizao, concedida por um rgo
governamental especializado, para que um medicamento seja produzido e
comercializado est vinculada a uma srie de acontecimentos que causaram mortes
e danos de diversos graus sade e em diferentes locais.
Nos EUA, por exemplo, em 1937, o medicamento Elixir de sulfanilamida
causou a morte de centenas de pessoas em poucos dias, por ter, em sua
formulao, uma substancia txica, o dietilenoglicol. Na dcada de 60, comoveu o
mundo, por sua dramaticidade, a ocorrncia de milhares de casos de focomielia em
recm-nados, associados ao uso do medicamento talidomida, indicado, na poca,
para acalmar nuseas e vmitos das mulheres grvidas.
Outro exemplo relacionado a danos provocados por medicamentos e suas
formulaes foi a intoxicao de vrios pacientes em 1968, na Austrlia, devido
substituio do sulfato de clcio por lactose em um lote de comprimidos de fenitona
Essa substituio, aparentemente sem grandes problemas, elevou o nvel
plasmtico do frmaco em propores muito maiores do que aqueles obtidos com a
formulao original, causando intoxicao por superdosagem (STORPIRTS, 1999).
Esses fatos, entre muitos outros, contriburam de forma determinante para a
estruturao do campo da regulao do medicamento. A racionalidade da liberao
para o consumo de medicamentos passou a exigir a determinao de situaes
clnicas, indicaes de seus benefcios em relao ao risco e de parmetros de
eficcia e segurana. Na busca de assegurar tais exigncias, o registro de
medicamentos imps a comprovao cientfica por meio de estudos em animais de
experimentao e provas clnicas em humanos.
Como afirma Pignarre (1999), nas ltimas fases da pesquisa clnica que o
medicamento tem sua forma final definida. nesse momento que o medicamento
assume sua identidade, que ser, posteriormente, traduzida na forma da sua
socializao, ou seja, da sua apresentao sociedade e do seu uso pela
populao.
O desafio maior enfrentado pela indstria farmacutica , ento, ser capaz de
produzir o medicamento em grande escala milhes de unidades sem que as
caractersticas e especificaes da sua forma de socializao sejam desviadas.
Cabe autoridade sanitria, no momento do registro, avaliar os resultados da
pesquisa clnica em termos dos resultados esperados, da eficcia teraputica do
medicamento e em termos dos resultados no desejados, ou seja, dos efeitos
adversos e colaterais do produto, inerentes sua prpria natureza farmacolgica.
4
Ao mesmo tempo, a anlise de solicitao de registro inclui a (re)avaliao da
capacidade de produo que a indstria solicitante apresenta para produzir o
medicamento em questo.
Os riscos relacionados ao uso de medicamentos so de duas ordens: i) os
riscos associados natureza farmacolgica da substncia ativa, isto , os efeitos
no desejados que, em tese, devem ser identificados e mensurados nas diferentes
fases da pesquisa clnica; e ii) os riscos relacionados a possveis alteraes nos
padres e nas especificaes da forma testada na pesquisa clnica, associadas
capacidade de produo da indstria farmacutica ou dos desvios de qualidade do
processo produtivo.
Podemos afirmar que a histria de um medicamento, em geral, divide-se em
dois momentos: antes e depois da obteno do registro que autoriza sua produo e
comercializao, temas que sero abordados com mais profundidade nos captulos
posteriores.
O momento da concesso do registro passa a ser nico na vida do
medicamento e da empresa solicitante. Compreende um momento em que esto
colocados grandes interesses. Para as indstrias, o momento da socializao de
seu produto1, da autorizao de venda, da agregao de valor mercadoria; para a
vigilncia sanitria, mais um risco a ser monitorado; e, para o usurio, mais uma
possibilidade de tratamento de suas patologias.
Dentro do Sistema Nacional de Vigilncia Sanitria (SNVS), a competncia da
concesso do registro da esfera federal, porm esse ato compartilhado em
responsabilidades com as outras esferas do sistema, uma vez que o monitoramento
efetuado por todo o sistema de vigilncia sanitria.
Este estudo tem como objetivo principal fazer uma anlise do processo de
registro de medicamentos a partir dos resultados do Programa de Validao do
Processo de Registros de Medicamentos realizado na Anvisa, no perodo de janeiro
de 2000 a julho de 2002.
Como esse processo de reviso foi iniciado em janeiro de 2000, logicamente
a anlise estar relacionada aos registros concedidos anteriormente a esse perodo
pelo rgo federal de vigilncia sanitria competente.
O referido Programa, mais conhecido como Programa Z, realizou reviso
detalhada do registro dos medicamentos de quatro empresas farmacuticas de
2
A SVS era o rgo federal de vigilncia sanitria, antecessor da Anvisa; era uma das grandes
secretarias que constituam o Ministrio da Sade.
6
dos medicamentos do Pas o registro e traz elementos indispensveis para se
pensar o seu aperfeioamento.
Outra limitao do trabalho foi a escassez de bibliografia sobre a vigilncia
sanitria no Brasil e, em particular, sobre o registro sanitrio de medicamentos, que
tambm contribuiu para esse direcionamento do estudo.
Nesta dissertao, a exposio sobre o tema estudado apresentada em cinco
captulos.
No Captulo I, descrevem-se as principais indagaes e a metodologia
utilizada no trabalho.
No Captulo II, so revistas as contribuies de alguns autores na anlise das
questes sociais e econmicas que envolvem o medicamento, de forma que se
organize uma viso mais terica comum, de referncia sobre a natureza e a
importncia do medicamento para a sociedade. Esse Captulo traz alguns conceitos
de valores atribudos ao medicamento, definies legais e sua funo na sociedade.
Busca mostrar, dentro de um contexto controverso e peculiar, a necessidade de sua
regulao.
No Captulo III, avanamos para uma descrio mais especfica do registro
sanitrio de medicamentos no mbito da regulao sanitria. Destaca-se que esse
Captulo no objetiva descrever marcos normativos ou a conformao histrica da
vigilncia sanitria na rea de registro de medicamentos, mas fornecer linhas gerais
para iluminar a natureza e as implicaes tcnicas e administrativas do tema
abordado. Busca enfatizar a importncia desse instrumento de controle sanitrio.
O Captulo IV, para facilitar o entendimento das anlises realizadas, descreve
todo o processo desenvolvido pelo Programa de Validao de Registro de
Medicamentos efetuado pela Anvisa e alguns dos seus resultados, em dados gerais.
No Captulo V, so realizadas algumas anlises dos resultados do Programa
Z, feitas de forma mais detalhada.
A partir das reflexes expressas nos captulos descritos, por fim, so
apresentadas as concluses, buscando contribuir para o melhoramento contnuo das
atividades de vigilncia sanitria, em busca da proteo sade dos usurios de
produtos e servios sob regime de vigilncia.
3
Ver a esse respeito os trabalhos de Souto (2004), Lucchesi (2001), Cmara dos Deputados
(2000) e Costa (1999), entre outros.
7
Este estudo, logicamente, no pretende ser exaustivo. Antes disso, ele busca
apontar a necessidade de novas pesquisas que venham a aprofundar a anlise das
questes levantadas e no abordadas com a profundidade necessria.
8
CAPITULO I. Metodologia e argumentos de anlise
(Cora Coralina)
9
desse quadro, dois campos para sua atuao: a reviso dos registros e a inspeo
sanitria.
O Ministro Alceni Guerra declarou, em entrevista Folha de So Paulo, em
23 de maro de 1990, sua preocupao com a baixa qualidade dos medicamentos
no Brasil. Nesse mesmo ano, a SVS/MS lanou o Projeto Inovar4, que visava
instituio de novo modelo, ao redefinir e redirecionar a atividade de registro de
produtos, entre eles o medicamento. O Projeto levantou polmica, pois tinha o
propsito maior de agilizar o processo de anlise e concesso dos registros. Por no
concordar com essa nova forma de trabalho da SVS/MS, o Conselho Regional de
Farmcia do Estado de So Paulo (CRF/SP) denunciou que o Projeto agilizaria a
concesso de 23 mil registros de produtos cuja qualidade era duvidosa. A viso da
qualidade dos medicamentos vinculada questo da sua eficcia era observada em
estreita relao com a qualidade do processo de registro. A Comisso Estadual de
Defesa do Consumidor de So Paulo, a exemplo do CRF/SP, alertava para o risco
do consumo de 5.418 produtos, entre eles 3.560 medicamentos, que receberiam
autorizao para o uso sem a observncia dos critrios tcnicos necessrios,
somente de critrios administrativos.
Ao assumir a SVS no ano de 1995, em entrevista a Folha de So Paulo,
publicada em 12 de janeiro do mesmo ano, Elisaldo Carlini afirmava a necessidade
do recredenciamento dos laboratrios farmacuticos, pois no se conhecia o nmero
e a qualidade dos medicamentos comercializados, nem das indstrias farmacuticas
existentes. Conforme Carlini, chegava a 50% a proporo de medicamentos incuos
comercializados nas farmcias.
Nesse mesmo ano, voltou tona toda a discusso sobre a limpeza do
mercado. O saneamento sistemtico da oferta existente de medicamentos deveria
ser prioridade para a vigilncia sanitria, em virtude dos graves riscos a que os
consumidores estavam submetidos. Tal saneamento passava, necessariamente,
pela reviso dos registros de medicamentos identificados como supostamente sem
qualidade ou danosos sade, como os casos dos antidiarricos e das associaes
de antibiticos, muito discutidos e divulgados na poca. Piovesam (2003), em seu
trabalho, demonstra vrios desses momentos de denncias e descreve que, de 1990
a 1993, foram liberados registros de medicamentos sem a devida anlise tcnica.
Descreve tambm que, em 1997, foram cancelados os registros de 136
4
Ver mais sobre este assunto no trabalho de Souto ( 2004) e Portaria SVS n 9, de 10/2/1993.
10
medicamentos por falta de comprovao de validade clnica por parte das indstrias,
que afirmavam ser esta uma obrigao do Governo, e no dos produtores.
No ano de 2000, em meio Comisso Parlamentar de Inqurito (CPI) dos
medicamentos, o representante da Associao Brasileira de Indstrias
Farmacuticas (ABIFARMA) levantou a questo dos medicamentos definidos como
B.O., (medicamentos bonificados) referindo-se a eles sempre com grande
questionamento sobre sua qualidade.
A afirmao do Diretor-Presidente da Anvisa, em seu depoimento referida
CPI de que todos os medicamentos registrados passam pela anlise da vigilncia
sanitria e, portanto, so produtos que comprovaram sua segurana e eficcia e que
tiveram sua qualidade aferida, estando, dessa forma, aptos para o consumo no
foi o suficiente para retirar a desconfiana existente sobre a qualidade dessa classe
de produtos registrados e comercializados no Pas.
A preocupao com a qualidade do arsenal farmacutico disponvel no
mercado brasileiro foi motivo de recomendao no relatrio final da CPI dos
medicamentos, realizada pela Cmara dos Deputados em 2000:
12
1.2 Consideraes metodolgicas
13
Secretaria de Vigilncia Sanitria no perodo de 1990 a 1998; Souto (2004) analisou
o desenvolvimento da vigilncia sanitria no perodo de 1976-1994.
Outros autores (Bermudez, 1995, 1999, 2004; Bonfim & Mercucci, 1997)
desenvolveram estudos relativos a temas prximos, como o acesso a medicamentos
e poltica de medicamentos.
Este estudo est fundamentado nas anlises dos resultados demonstrados
pelo Programa de Validao de Registros de Medicamentos, desenvolvido pela
Anvisa no perodo de janeiro de 2000 a julho de 2002. A partir de tais resultados,
procedeu-se anlise crtica do processo de concesso de registro de
medicamentos no Brasil. Buscou-se tambm identificar pressupostos que pudessem
sugerir um diagnstico da situao do registro de medicamentos no Pas e propor
algumas linhas de interveno, com a finalidade de contribuir para o
aperfeioamento da ao da vigilncia sanitria relacionada ao registro sanitrio de
medicamentos.
Tratando-se de um estudo do tipo exploratrio, em que a busca de dados e
informaes fundamenta-se nas Cincias Sociais, adotei a perspectiva metodolgica
desenvolvida por Minayo (1996).
A autora (1996, p.23) descreve que a capacidade criadora e a experincia do
pesquisador so to importantes quanto s tcnicas para uma investigao social.
Dessa forma, incentiva o uso da habilidade do pesquisador e sua experincia, porm
com o devido cuidado metodolgico.
Dentro do quadro das abordagens deste estudo, prestigiou-se a pesquisa
qualitativa. De acordo com Minayo (1996, p.35) dada especificidade das Cincias
Sociais, a objetividade no realizvel, porm cita que possvel a objetivao que
inclui o rigor do uso de instrumental terico e tcnico adequado. Enfatiza que toda a
produo cientfica nessa rea uma criao e carrega a marca de seu autor.
Esclarece que necessria a aceitao de que o autor no neutro, sob risco de se
eliminar o sujeito no processo de conhecimento. Da mesma forma, o objeto dentro
das cincias tambm sujeito e interage permanentemente com o investigador.
Nesse mesmo sentido, Gonsalves (2003) contrape a idia do distanciamento
no trabalho de investigao cientifica e destaca trs pontos que considera
importantes nessa discusso: o primeiro relacionado possibilidade de compreender
a partir do envolvimento; o segundo se refere relao do sujeito com o objeto do
conhecimento; e o terceiro, efetividade do conhecimento. Conclui afirmando que
14
nem o distanciamento, nem separao, nem controle do afeto. O
percurso terico-metodolgico da investigao cientfica no se d
em contraposio dos elementos subjetivos. A subjetividade , ela
mesma, condio para o exerccio da investigao cientfica (2003,
p.19).
15
i. documentos oficiais, como programas, relatrios, atas, processos arquivados,
manuais e outras publicaes oficiais, tcnicas ou administrativas;
ii. documentos de natureza jurdica como leis, decretos, portarias, resolues e
outros acerca do objeto estudado;
iii. jornais, revistas, publicaes de associaes de representao de interesses,
boletins e revistas especializadas;
iv. entrevistas semi-estruturadas.
Notcias de jornais
Documentos oficiais
16
1.2.1.1 Entrevistas semi-estruturadas
17
1.2.2 Consolidao das informaes
18
CAPITULO II. A natureza peculiar do medicamento
(Cora Coralina)
20
comercializado aps suficiente pesquisa cientifica a respeito da sua eficcia e
segurana.
O medicamento tambm pode ser analisado conforme suas diferentes
propriedades. Em geral, os autores apontam seu valor simblico, social, tcnico-
cientfico e comercial.
De acordo com Dupuy e Karsenty (1980, p.185), os medicamentos possuem
diversos papis na sociedade moderna: a) a capacidade de interveno mdica; b) a
constituio de uma ateno na relao mdico e paciente, sendo para o mdico,
mais diretamente, um instrumento de gesto de seu tempo e de sua clientela e, por
conseguinte, de seu rendimento; e c) seu papel como representante da cincia e de
tcnica farmacutica. Os dois primeiros esto no mbito da dimenso que os autores
descrevem como no-tcnica do medicamento, e o terceiro se enquadra na que foi
chamada dimenso tcnica do medicamento. Esses papis exercidos pelo
medicamento esto intimamente ligados aos valores a ele atribudos.
O valor simblico atribudo ao medicamento relaciona-se ao fato de que esse
produto deve estar sempre presente quando se trata de cuidar de enfermidades. As
pessoas atribuiriam ao medicamento uma magia, que consiste em atuar sobre algo
(doena), sinais de sua fragilidade, com a qual relacionam o sentimento de
segurana de cura. A crena postula que, frente doena, a sade s pode vir de
um objeto (como o medicamento), que passa assim a incorpor-la, a represent-la, a
simboliz-la (LEFVRE, 1991, p.79).
Na mesma linha de anlise, Schenkel (1991, p.13) afirma que no importa o
medicamento a ser utilizado. O indivduo necessita de um objeto simblico, o
medicamento, que lhe permite a certeza de estar cuidando e combatendo algo que o
deixa frgil. E acrescenta: Eventualmente, alguns distrbios desaparecem, pelo uso
de um medicamento, qualquer que seja esse medicamento. Pode-se dizer que o
valor simblico agrega certa fora teraputica ao produto.
O mesmo autor percebe que no incomum as pessoas relatarem que esto-
se sentindo mal e que precisam tomar algo para melhorar. Normalmente, esse
algo um medicamento, que, muitas vezes, poderia ser totalmente desnecessrio,
mas que lhes permite o bem-estar que desejam. Ou seja, a par da definio objetiva
do medicamento, existe uma idia adquirida, que remete a parmetros psicolgicos:
o simples fato de tomar um medicamento constitui um sinal de que a doena j est
resolvida ou est sendo combatida.
21
Schenkel afirma ainda que o efeito simblico do medicamento
constantemente incentivado pelos mdicos. Tal afirmao se baseia na constatao
de que, em toda consulta mdica, a prescrio de medicamentos est presente,
independentemente da sua real necessidade.
De acordo com Richard (1996, p.99), o efeito placebo elucida claramente a
funo simblica do medicamento. Embora muitas vezes o uso do placebo tenha
funo teraputica, o simples fato de us-lo estabelece uma relao de
comportamento, criando a credibilidade de cura. Esse autor reporta-se a uma
constatao de Avicena, prestigiado mdico da antiga civilizao oriental, para
auxili-lo na busca de alguma explicao para a dimenso simblica do
medicamento:
O mdico apalpa, ausculta (toque), antes de pronunciar um
diagnstico em termos muitas vezes cabalsticos (encantamento), e
depois inscreve num suporte, associando a identidade do doente
(receita), uma combinao mgica de medicamentos simblicos pela
sua apresentao ou pela sua carga emocional (denominao)
(RICHARD, 1996, p.99).
22
conferem a aparncia de uma possvel economia, mesmo que momentnea, para o
paciente ou para o sistema de sade.
Na anlise do medicamento baseada nessa dimenso no-tcnica, Dupuy e
Karsenty (1980) realam a idia da independncia da atividade teraputica dos
medicamentos dos seus efeitos benficos, uma vez que, em determinadas
situaes, no necessitam dessas propriedades, ou seja, em vrias situaes as
curas no passam por suas atividades farmacodinmicas, e sim por seu simbolismo.
Para esses autores, o uso do medicamento como smbolo to eficaz quanto seu
uso tcnico.
Os medicamentos, devido s diversas funes que descrevemos,
asseguram certo conforto moral, diminuem o sentimento de
insegurana, acalmam a angstia, preenchem os vazios [...] em
resumo, ajudam a viver. (DUPUY e KARSENTY, 1980, p.192).
24
2000, nos Estados Unidos (DOMINGUES, 2001, p. 48). Casos mais recentes so os
do medicamento Lipobay, cujo princpio ativo era a cerivastatina, do Laboratrio
Bayer, que foi retirado do mercado em agosto de 2001, depois de mais de cem
bitos entre pacientes que seguiram o tratamento com esse produto e outros casos
em que apareceram sintomas de debilidade muscular e de insuficincia renal. Outro
exemplo recente do medicamento Vioxx, antiinflamatrio no-esteroidal do
laboratrio Merck Sharp & Dohme, cujo princpio ativo era o rofecoxib, indicado para
o tratamento de artrite e dores agudas. Esse produto foi lanado nos Estados Unidos
no ano de 1999 e no Brasil no ano de 2000, sendo retirado do mercado mundial no
ano de 2004. A deciso da retirada do medicamento foi voluntria, ou seja, da
prpria empresa, motivada por novos dados obtidos de um estudo clnico
prospectivo, randomizado e controlado com placebo teste APPROVe (Preveno
de Plipo Adenomatoso com Vioxx). O estudo demonstrou risco relativo
aumentado de eventos cardiovasculares, como ataques cardacos e derrames, a
partir de dezoito meses de tratamento, em pacientes que recebiam Vioxx, quando
comparados com os que recebiam placebo.
No que se refere a seu valor social, constata-se a importncia do
medicamento, que passou a fazer parte de inmeros programas de assistncia
farmacutica, sendo distribudo pelo Governo como um insumo fundamental da
assistncia mdica. Hoje a prescrio de medicamentos constitui a interveno
teraputica empregada com mais freqncia.
O aumento da oferta de medicamentos da indstria farmacutica nos ltimos
anos no representou, necessariamente, maior acesso a esses produtos. A OMS
estima que significativa fatia da populao mundial, principalmente nos pases
menos desenvolvidos, no tem acesso aos medicamentos.
As caractersticas do modelo de desenvolvimento brasileiro so responsveis
por existirem hoje, no Pas, camadas da populao que vivem em estado de penria
ou extrema pobreza, sendo esta dimensionada tambm pelo menor acesso aos
servios pblicos essenciais. Apesar de as pesquisas indicarem reduo da pobreza
nos ltimos anos, estima-se que milhes de pessoas encontram-se ainda nessa
situao no Brasil, e que o Sistema nico de Sade (SUS) constitui-se a nica
opo de ateno sade para essa faixa da populao (VIANNA, apud BUSS,
1996, p.175).
5
Os estudos exigidos esto divididos em estudos pr-clnicos e estudos clnicos.
25
Se condies de vida de grande parte da populao brasileira sinalizam uma
realidade perversa, que ameaa a prpria sobrevivncia em suas questes mais
bsicas, como, por exemplo, o acesso alimentao, no de se admirar que
outros bens estejam completamente fora do alcance e do contexto de vida dessa
parcela da populao. Assim, sem dvidas, podemos deduzir que um contingente
bem maior de pessoas no tem acesso ao medicamento.
A sade da populao, por certo, no depende apenas dos servios de sade
e, muito menos, do uso de medicamentos. So muitos os fatores que incidem sobre
tal situao, como por exemplo, boas condies de vida, gua potvel, nutrio,
educao. No entanto, como afirma Joncheere (1997, p 49), o sistema de servios
de sade acaba absorvendo grande parte dos problemas da sociedade, causados
pela ausncia desses fatores, e os medicamentos so, atualmente, uma das opes
mais efetivas para prevenir a enfermidade ou recuperar a sade, pelo que
desempenha importante valor social, um valor especial como objeto de utilidade
pblica.
O direito sade, reconhecido como um dos direitos humanos fundamentais
em nossa Constituio Federal, envolve o acesso aos medicamentos. Alguns
autores descrevem que a ausncia de acesso aos medicamentos poderia ser vista
como uma agresso aos direitos humanos nos pases em desenvolvimento como o
Brasil (LUIZA, 2004, p. 49).
Criado e desenvolvido dentro de critrios metodolgicos e legais rgidos, um
investimento considervel em pesquisa e promoo em um setor de grande
concorrncia, o medicamento exibe tambm o seu valor comercial.
No perodo de 1992 a 1996, o setor farmacutico brasileiro foi o que mais
cresceu na Amrica Latina, sendo a sua rentabilidade uma das mais altas da
indstria nacional. Em 1999, o Brasil era o quinto maior produtor mundial de
medicamentos, ultrapassado somente por Estados Unidos, Japo, Alemanha e
Frana (Brasil, 2000; ROMANO & BERNARDO, 2001, p. 446).
A tabela 1 apresenta a evoluo do mercado farmacutico no Brasil, no
perodo de janeiro de 1998 a agosto de 2004.
26
Tabela 1: ndice da evoluo das vendas nominais em reais e dlares (sem
impostos) e em unidades de venda. ndice base: 1997=100
Vendas/
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004*
Perodo
Em
unidades 1.814.337 1.778.800 1.697.822 1.640.251 1.614.825 1.497.883 1.095.455
(1000)
Em dlar
(US$ 8.537.436 8.660.434 6.537.763 6.705.678 5.685.430 5.200.494 5.565.566
1000)
Em reais
10.064.780 11.847.533 12.281.749 13.427.727 14.944.280 16.906.014 12.871.613
(R$ 1000)
28
necessrias a decises sobre a manuteno de determinado produto no mercado e
necessidade de novos lanamentos.
Essas indstrias desenvolvem fortes campanhas publicitrias para a
divulgao de seus produtos, seja por meio de publicaes especializadas dirigidas
aos profissionais de sade, seja por propagandas de televiso, rdio ou outro meio.
Se, por um lado, prestam servio, proporcionando informaes cientficas
importantes, por outro no so poucos os que se utilizam de inaceitveis promoes
na busca de maior comercializao de seus produtos.
Outra questo relevante para que se possa entender o valor de comrcio
conferido ao medicamento o processo de inovao na indstria farmacutica, fato
que estabelece o poder de mercado desse segmento industrial.
A cada anncio do surgimento de novo produto e seu lanamento no
mercado, os valores comerciais das aes das empresas anunciantes do um salto
de valorizao, ocasionando lucros fantsticos para umas e perdas significativas
para outras.
O investimento em pesquisa e desenvolvimento (P&D) para o lanamento de
um medicamento estimado em milhes de dlares, e o retorno desse investimento
depende do sucesso do medicamento ao ingressar na esfera de circulao
comercial.
Todo um conjunto de comportamentos e de maneiras de pensar
afiguram-se normais nessa esfera especfica da circulao, quando
seriam intolerveis fora dela, o que constitui evidentemente a
imagem pblica da indstria farmacutica. H, nessa dissociao e
nessa relao forada, a construo de um estatuto especfico da
indstria farmacutica relativamente ao conjunto do mundo industrial.
Ela faz cincia, mas s pode falar desta em termos comerciais; seu
xito de fato comercial, mas ela o justifica em nome da cincia [... ]
(PIGNARRE, 1999).
29
portadoras do valor de uso e os seus divulgadores, os representantes dos
laboratrios farmacuticos como apresentadores cientficos, e no como
representantes de comrcio. Se assim no fosse, o medicamento poderia ser
reduzido a uma operao comercial, desenvolvida por um laboratrio farmacutico,
com provas cientficas, que, como produto final, apresenta uma mercadoria.
Porm, as singulares caractersticas do medicamento fazem com que ele no
possa ser considerado uma mercadoria qualquer, que, aps sua produo, est
pronta para o consumo, tendo de se submeter apenas s leis e regulamentaes
gerais do comrcio. Seu consumo tambm no ditado pela lei da oferta e procura,
tpicas de mercado, ou pela vontade do indivduo, e sim pela necessidade objetiva
diante de um mal que acomete o indivduo. sim, um produto especial, que merece
legislao especifica e controles rgidos (LUCCHESI, 1996).
Diversos autores descrevem os vrios atributos que caracterizam o
medicamento como um produto especial: i) o medicamento s autorizado a ser
comercializado aps passar por testes clnicos para determinar sua segurana,
eficcia e qualidade; ii) sua dose teraputica pode ser muito prxima da dose txica,
o que requer correta orientao quanto ao seu uso; iii) a relao de oferta e procura
no se d como no caso de outras mercadorias, seu uso surge da necessidade de
normalizar processos vitais alterados em momentos no previsveis, sua
necessidade independente da vontade do paciente; iv) o consumo dos
medicamentos deve ser racional, ou seja, deve ser usado somente quando
necessrio, na situao indicada e na quantidade correta; v) esses produtos
possuem suas especificaes de segurana, eficcia e qualidade monitoradas para
evitar falha ou gradao em sua qualidade, ocorrncia que poderia ser fatal; vi) os
medicamentos so considerados insumos para os programas de sade, sendo
assim de grande importncia para a segurana nacional; vii) o medicamento um
bem social, apresenta-se como instrumento imprescindvel e de crescente relevncia
na ateno sade; viii) devido ao fato de o medicamento diferir de outras
mercadorias, o mercado farmacutico no se auto-regula e requer interveno do
Estado. Tanto nos pases mais desenvolvidos, como nos pases em
desenvolvimento, os medicamentos esto sujeitos a uma srie de leis e
regulamentos para que possam ser produzidos, comercializados e utilizados
(LUCCHESI, 1997; JONCHEERE, 1997; ZUBIOLI, 1997).
Por esses motivos, em razo da especificidade do assunto, pode-se reafirmar
o que explicita Lucchesi (1997b) ao descrever o medicamento como um
30
produto muito especial na relao entre a pesquisa, a indstria e a
sociedade, cuja liberao para consumo deve ser resultado de uma
avaliao cientfica cada vez mais eficiente e de normas cada vez
mais rigorosas, visando com isso um produto de qualidade
disposio da sociedade.
31
O desenvolvimento de um novo medicamento no um processo simples,
mas um processo complexo, que pode demorar at dez anos entre o registro da
patente de uma molcula e sua colocao no mercado em forma de medicamento.
Grandes quantidades de molculas so, diariamente, analisadas em laboratrios,
provenientes de sntese qumica ou extradas de organismos vegetais ou animais.
Porm s uma pequena parte delas mostra alguma possibilidade de atividade
teraputica que justifique continuar seu estudo de forma mais aprofundada.
A pesquisa e desenvolvimento no setor farmacutico, conforme Queiroz
(2001, p.123), pode ser dividida em quatro estgios principais:
- 1 estgio: o relacionado parte de pesquisa e desenvolvimento de novos
frmacos; caracteriza-se como a fase mais complexa e cara do processo;
- 2 estgio: diz respeito produo industrial de frmacos, em que as molculas
de valor teraputico definido no estgio anterior comeam a ser desenvolvidas e
produzidas em escala;
- 3 estgio: diz respeito produo em grande escala de medicamentos;
- 4 estgio: relaciona-se tecnologia de marketing e comercializao dos
medicamentos.
O custo envolvido no primeiro estgio de produo de medicamentos e a
necessidade de quadro de pessoal especializado so citados entre os motivos que
explicam por que a pesquisa e desenvolvimento (P&D) no Brasil algo ainda
incipiente (QUEIROZ, 2001, p.124). Outro fato que teria contribudo para o no
desenvolvimento brasileiro nessa rea o favorecimento produo de cpias por
ausncia de uma lei patentria mais restritiva. Porm a nova legislao de patentes,
editada em 1996, teria obrigado as empresas a ter, quase por necessidade de
sobrevivncia, de investir em pesquisa e desenvolvimento. O fato de no se poder
mais fazer cpias de produtos sob a proteo de patente teria causado aumento dos
gastos com pesquisa e desenvolvimento no Brasil, que, no final da dcada de 90,
apresentaram aumentos consecutivos, chegando ao montante de 112 milhes de
reais no ano de 2001, contra 93 milhes no ano de 1999. A tabela 2 demonstra essa
relao.
32
Tabela 2: Gastos com pesquisa e desenvolvimento no Brasil, de 1995 a 2001.
Fase 2
Fase 3
Curto prazo
Longo prazo
6
Programas realizados de forma aleatria ou no, com a finalidade de examinar uma srie de novos
compostos quanto atividade.
7
Alterao qumica de um composto orgnico conhecido e caracterizado, na busca de ampliar sua
utilizao como frmaco.
8
Estudos que envolvem a modificao molecular para produzir um frmaco que interfira de forma
especfica com a via ou mecanismo conhecido de um processo patolgico.
34
anlogo aes e intensidades de aes farmacolgicas diferentes do composto lder.
Foi exatamente o que ocorreu nas diversas modificaes da estrutura original da
penicilina para gerar muitas penicilinas semi-sintticas.
A etapa de descoberta de um novo frmaco inclui, principalmente, a
identificao de princpio ativo, a criao de prottipos qumicos e a extenso desses
conhecimentos para desenvolvimento de compostos anlogos.
Depois da etapa de descoberta, o novo frmaco passa para um processo de
caracterizao quanto aos seus efeitos farmacolgicos e toxicolgicos e quanto
sua aplicao teraputica potencial. Nesse processo, so verificadas as
caractersticas fsicas e qumicas, que precisam ser consideradas antes que seja
proposta uma frmula. Seu objetivo final gerar informaes teis ao formulador do
medicamento, de modo que se permita o desenvolvimento de formas farmacuticas
estveis, biologicamente disponveis, que possam ser produzidas em larga escala.
Essa etapa do desenvolvimento de um novo medicamento denominada etapa de
pr-formulao.
O prximo passo que define o caminho da substncia farmacutica em
prospeco a realizao de ensaios pr-clnicos para avaliar seu potencial como
agente teraputico benfico. Tais estudos visam garantir a segurana do
medicamento.
A fase pr-clnica se baseia na aplicao da nova substncia em animais,
depois de identificada em experimentaes in vitro, como tendo potencial
teraputico, conforme citado anteriormente. Nessa fase, so verificadas as
informaes preliminares sobre a atividade farmacolgica especfica e o perfil de
toxicidade aceitvel. Caso os resultados sejam satisfatrios, o produto passa para a
etapa seguinte. Porm grande parte das substncias estudadas nessa fase
eliminada, ou seja, as substncias no demonstram suficiente atividade
farmacolgica e teraputica ou apresentam a perspectiva de serem
demasiadamente txicas em humanos.
No modelo animal, so realizados estudos de farmacocintica, e esses
estudos devem revelar informaes sobre as relaes entre a toxicidade e a
porcentagem do medicamento no sangue.
Outra forma desenvolvida para a realizao de estudos pr-clnicos so os
estudos realizados com utilizao de culturas de tecidos. Esses estudos esto sendo
cada vez mais utilizados e se propem a verificar a toxicidade das substncias antes
de serem iniciados os testes em animais. Programas computacionais que simulam
35
os sistemas fisiolgicos do ser humano e dos animais ajudam a prever as
propriedades das substncias e suas aes sobre os sistemas vivos. Tal ferramenta
tem auxiliado consideravelmente a tornar menor a dependncia do uso de animais,
porm no suprimiu sua necessidade como salvaguarda antes da administrao da
substncia em humanos.
Um medicamento inicial formulado com os conhecimentos adquiridos
durante os estudos de pr-formulao e as especificaes desejadas para os
estudos clnicos e para sua comercializao. Nesse momento de formulao, so
definidas caractersticas importantes de um medicamento, como, por exemplo, sua
forma farmacutica, a via de administrao e as dosagens. Tais caractersticas
podem ser definidas conforme a utilidade teraputica do produto, a necessidade dos
pacientes alvos de sua utilizao ou por avaliao mercadolgica.
Concluda a etapa do estudo pr-clnico e da formulao inicial, o produto
ingressa nos denominados estudos clnicos. Tais estudos so definidos como
qualquer investigao em seres humanos, objetivando descobrir ou
verificar os efeitos farmacodinmicos, farmacolgicos, clnicos e/ou
outros efeitos de produto(s) e/ou identificar reaes adversas ao
produto(s) em investigao, com o objetivo de averiguar sua
segurana e/ou eficcia (BRASIL, 2004).
37
fracassar, implica prejuzos significativos. Pignarre (1999, p.65) descreve bem essa
situao ao dizer que
o anncio da suspenso dos estudos sobre uma molcula num
laboratrio provocar, a milhares de quilmetros, a alta das aes de
um laboratrio concorrente ocupado em pesquisas que parecem
mais proveitosas no mesmo domnio.
39
CAPITULO III. O registro sanitrio de medicamentos
(Lasagna)
Em seus relatos, Silverman (1983) afirma que, por ser um produto muito
especial, o medicamento merece olhar cuidadoso, sendo assunto de legislao mais
exigente na busca da minimizao dos riscos envolvidos em sua utilizao, uma vez
que no se consegue elimin-los completamente.
Lucchesi (1997b), ao discorrer sobre a qualidade em servios e produtos para
a sade, define os medicamentos como produtos que compem o universo de
controle da vigilncia sanitria.
Esta classe de produtos, devido ao seu risco intrnseco e tambm
pelas situaes em que so consumidos, tem sua autorizao
(registro), produo e comercializao sujeitas a uma extensa
legislao de cunho tcnico-sanitrio.
40
A Anvisa, autarquia especial vinculada ao Ministrio da Sade, o rgo do
SNVS responsvel pela aceitao do padro de qualidade dos diversos produtos
farmacuticos que existem no mercado, pois todos devem passar pelo crivo da sua
anlise para a obteno do registro.
Ao realizar essa mediao entre a liberdade de mercado e a proteo sade
do consumidor, o rgo regulador deve-se preocupar no apenas com o
cumprimento da legislao, mas tambm com a qualidade das informaes sobre as
empresas e seus produtos, pois essas informaes geradas serviro de base para
todas as aes implementadas posteriormente para a efetivao do controle
sanitrio.
O registro sanitrio de medicamentos pode ser entendido como a atividade
pela qual a autoridade sanitria avalia os resultados das investigaes realizadas
com uma substncia ativa, suas caractersticas qumico-farmacuticas e a
capacidade de produo da empresa, visando outorgar, finalmente, a autorizao
para sua comercializao, com detalhamento das condies de uso para o qual o
medicamento est autorizado. Na Lei n 6.360/76, o registro definido como:
Inscrio, em livro prprio aps o despacho concessivo do dirigente
do rgo do Ministrio da Sade, sob nmero de ordem, dos
produtos de que trata esta Lei, com a indicao do nome, fabricante,
da procedncia, finalidade e de outros elementos que o caracterizem.
42
O autor argumenta que para o
sistema de regulao e controle de medicamentos vigilncia
sanitria , o momento do registro particularmente importante. Do
seu desempenho, depende a qualidade do arsenal teraputico
disponvel no mercado de um pas. Um elenco grande de produtos
no comrcio, cujas relaes risco/benefcio e eficcia/segurana so
duvidosas, reflete um modelo precrio de registro sanitrio.
44
c. reavaliao da relao risco/beneficio e as reaes adversas, com base nas
avaliaes e informaes do uso aps o incio de sua comercializao, para se
conceder ou no a renovao de registro.
9
Cada apresentao de um medicamento um registro novo.
49
Porm os medicamentos anteriormente registrados Lei 6.360/76
continuavam no mercado sem anlise luz da nova legislao, embora tivessem
sido introduzidos aspectos importantes para a anlise da concesso dos registros,
como a necessidade da comprovao cientifica10 de todos os medicamentos a ser
registrados.
A definio de medicamento similar apareceu, pela primeira vez, na
Resoluo Normativa CTM/CNS n. 4/78 (no vigente) como sendo:
aquele que contenha a(s) mesma(s) substncia(s) terapeuticamente
ativa(s) como base de sua frmula e que possua indicaes e
posologia semelhantes a medicamentos anteriormente registrados
para uso no pas.
10
No caso de medicamentos similares, refere-se apresentao de publicaes cientificas sobre o
medicamento e, no caso de medicamentos novos, refere-se apresentao de estudos efetuados
pela empresa quanto segurana e eficcia.
11
Refere-se apresentao de publicaes cientificas sobre o medicamento, no necessariamente
apresentao de estudos efetuados pela empresa quanto a segurana e eficcia, uma vez que estes
50
medicamento especfico para a sua similaridade, ou seja, pode ser qualquer um
outro j registrado.
Cabe ressaltar que no existe, na legislao, definio para medicamento
novo. Pode ser entendido como medicamento que ainda no possui registro no Pas,
independentemente de ser um produto inovador12.
Na poca da edio da Lei n 6.360/76, no existia, no Pas, o
reconhecimento de patentes para produtos farmacuticos. Os produtos similares
eram lanados por laboratrios, geralmente nacionais, que no tinham capacidade
de inovao como alternativa para a competio comercial. Cordeiro (1980), em seu
estudo, descreve a existncia de estatuto de convivncia entre as empresas
nacionais e as multinacionais nas competies por fatias de mercado.
De acordo com esse autor (1980, p. 205), a necessidade das empresas
nacionais de conquistarem fatias especficas de mercado poderia levar ao
lanamento de medicamentos de eficcia questionvel. A prtica de cpias,
entretanto, representou a base do crescimento da indstria nacional, que pouco
investia em pesquisa, e se desenvolveu realizando cpias dos medicamentos
inovadores lanados no mercado pelas multinacionais (FRENKEL, 2001, p.168).
At a Lei de patentes entrar em vigor no Brasil (1997), esses produtos
representavam grande parte da demanda de solicitao de registro no Pas. Durante
as dcadas de 80 e 90, o setor responsvel pela concesso de registro na SNVS se
organizou basicamente para atender a essa demanda, visto que a concesso de
registro de medicamentos novos no era avaliada pelos tcnicos da vigilncia
sanitria. Era avaliada por comisses tcnicas especficas, que tinham a palavra
final quanto ao deferimento dessas peties. Tal situao foi confirmada nas
entrevistas.
(...) eram registros de medicamentos similares no setor e as
alteraes no registro, de medicamentos similares (...) ns no
analisvamos o registro de medicamentos novos, na poca tinha a
Cateme, que era a comisso que avaliava o medicamento novo. Mas
ns fazamos a triagem destes documentos (...) Registros de vacinas
estudos eram realizados pelas empresas detentoras do registro como medicamento novo, e no
como medicamento similar.
12
Medicamento comercializado no mercado nacional, composto por, pelo menos, um frmaco ativo,
sendo que esse frmaco deve ter sido objeto de patente, mesmo j extinta, por parte da empresa
responsvel por seu desenvolvimento e introduo no mercado do pas de origem. Em geral, o
medicamento inovador considerado medicamento de referncia, entretanto, na sua ausncia, a
Anvisa indicar o medicamento de referncia.
51
que era para mandar para o INCQS, ns fazamos a triagem,
mandvamos para l (A1).
52
era tudo bem artesanal. Hoje a gente tem Internet, faz consulta direto
de uma substncia ou um produto; naquela poca, voc no tinha
esta logstica, ento a gente se apegava muito ao processo do
referente para poder comparar (A1).
13
Sobre este tema, verificar o trabalho de Souto 2004.
53
O processo de registro dos medicamentos similares no ficava excludo do
contexto catico em que se estruturava a vigilncia sanitria. A forma de sua anlise
e a precariedade administrativa existente explicavam as crticas e a comparao da
vigilncia sanitria com um imenso e ineficiente cartrio. Sem poltica que pudesse
concretizar o principal objetivo do registro, o setor desenvolvia atividades meramente
burocrticas, basicamente reduzidas anlise de documentos constantes nas
peties dos registros de medicamentos. Acentuando essa viso, Gemal (2004, p.
179) afirma que nem cartorial a vigilncia poderia ser considerada, pois, no cartrio,
os documentos so encontrados com mais facilidade e sem erros.
A anlise dos pedidos de registros e de suas alteraes era realizada apenas
como cumprimento do rito exigido na legislao em vigor, sem espao e tempo para
questionamentos quanto aos aspectos tcnicos dos medicamentos. As respostas
dos entrevistados sobre a forma e as condies de realizao das anlises tcnicas
eram quase unnimes:
(...) trabalhei de 92 a 95, e em 93 eu me lembro das BPFs
comeando a engatinhar (...) no havia comunicao nenhuma no
setor e nem tampouco dele tambm atender as demandas da poca.
At hoje no consegue, ento neste caso nada, nada, nada de boas
prticas. Nenhuma documentao escrita, nada. Ns confivamos
que tudo era perfeito (...) Entre ns, ns conversvamos muito sobre
como agir, o que exigir, o porqu disso, o porqu daquilo, ento no
tinha muita discrepncia de anlise no. S que era um padro muito
simplista, voc vai olhar a legislao praticamente, em termos
tcnicos, no tinha grau de dificuldade em voc avaliar. Olhava o
mtodo da Farmacopia, no se aprofundava como hoje. Hoje, voc,
com exigncia de validao de mtodo, a coisa evoluiu muito. Na
poca, no se checava com a Farmacopia, checava com o
processo de referncia a questo da similaridade, no se preocupava
com a inspeo; boas prticas, ento (...) era tudo muito simplista
(A1).
54
peties naquela poca. Voc ia ticando, tem, tem, tem, no tem,
exigncia. Quer dizer, no tinha uma anlise tcnica, pelo menos eu
vejo assim. No existia uma anlise tcnica, era uma anlise de
documento (...) a gente no trabalhava com o processo me, eram
com peties soltas. No caso de registro de similar, a empresa
apontava o similar (...) as exigncias eram baseadas em cobranas
de documentos. Faltava muita coisa. Peticionava muito documento
(...) mas a empresa protocolava muita documentao incompleta,
faltava muito documento. Embora as exigncias fossem muitas em
funo de documentos, tinha muita exigncia porque faltava muito
documento (...) as anlises tcnicas eram precrias, no existiam.
Era burocrtico, documental. E se alguma coisa que fosse pedido
para a empresa, algo mais tcnico, algum documento mais tcnico, a
empresa no tinha como apresentar. Ela tentava acrescentar alguma
coisa que no satisfazia, mas era aceita (...) no existia nenhuma
infra-estrutura, a coisa era muito cartorial. A poltica, na poca, no
tinha essa viso tcnica que se tem hoje. Era essa coisa mesmo
cartorial. A empresa apresentou o documento, estes documentos
nem eram analisados, a empresa cumpriu, pode liberar... (A2)
55
produtiva. Eventualmente quando a gente comparava uma frmula,
essa aqui no t bem a concentrao, mas era muito raro. Era
documental mesmo... (A1)
(...) tinha uma anlise documental tcnica (...) Eles pegavam esse
original (...), ento eles pegavam esse processo original que era a
base deles. Um similar no poderia ser absolutamente diferente do
outro. O que tinha l no dossi? Na verdade voc tinha que
demonstrar que aquela substncia era a mesma, que tinha uma
aprovao para isso e que as indicaes eram as mesmas que a
posologia era a mesma, porque formulao voc podia copiar... (A5)
56
fazia uma triagem, porque as listas sempre eram muito grandes, e
ela tentava diminuir, porque nos ramos trs... (A1)
58
Essas comisses dirigiam sua ateno s anlises mais geis das demandas
das indstrias. Produtos novos tinham prioridade de anlise, pois se considerava
que uma nova droga poderia trazer melhores benefcios que as j existentes ou
eram voltadas a patologias ainda sem tratamentos medicamentosos. Durante a
dcada de 90, alguns avanos foram observados no trabalho dessas comisses,
uma vez que realizavam procedimentos mais cientficos e menos cartoriais que os
freqentemente utilizados pela vigilncia sanitria. Porm os mtodos empregados
continuavam sendo caticos, sem definio clara para os critrios de aceitao dos
estudos apresentados pelas indstrias. Silver (1997, p.182) relata:
Este tipo de indefinio, no momento em que se avaliam produtos de
utilidade clnica duvidosa, leva freqentemente a observaes por
alguns integrantes da Crame14, do tipo: no temos como no
aprovar, ou deixa que o mercado decide.
14
Cmara Tcnica de Medicamentos: comisso especfica, que exercia a funo de consultora da
SNVS para assuntos relacionados aos produtos sob regime de vigilncia sanitria.
59
riscos desnecessrios aos consumidores (SILVER, 1997, p.184). A ausncia de
revises peridicas dos registros concedidos favorecia a permanncia, no mercado,
de produtos que os novos conhecimentos identificavam como inadequados ou
ineficazes.
O processo de concesso de registro de produtos novos de suma
importncia no s pelo que pode representar para o Pas em termos de novas
alternativas teraputica, mas porque o novo produto torna-se o espelho para outros
medicamentos. O registro de um medicamento novo, antes da lei de patentes,
ocasionava a colocao, no mercado, de vrios outros, cpias dele, que o imitavam
at mesmo na ineficcia teraputica, caso a avaliao do produto novo no tivesse
sido eficiente.
Numerosas modificaes tambm eram introduzidas nos medicamentos j
registrados no Pas. Todas as modificaes que uma indstria se prope a realizar
em seus produtos deveriam ser avaliadas pela vigilncia sanitria, que emitiria seu
parecer quanto permisso de tais alteraes.
Para cada operao que a vigilncia executava, referente ao registro de
medicamentos, existia um cdigo correspondente. No ano de 1989, havia um total
de 56 cdigos operacionais, ou seja, 56 atos operacionais diferentes poderiam ser
solicitados para um mesmo medicamento, incluindo-se diversas modificaes.
Durante o perodo de 1989-1992, em levantamento realizado por Nappo
(1995), foi possvel constatar a publicao de 9.031 modificaes de medicamentos
j registrados, sendo 845 delas modificaes de princpio ativo. Esse fato ocasionou
a manuteno, no mercado, de medicamentos com princpios ativos diferentes,
muitos deles com outras indicaes teraputicas, porm com o nome comercial
antigo. A autora (1995, p. 254) descreve que, nesse perodo, se houvesse o mnimo
de recursos e ateno na anlise dos processos, poderiam ter sido evitado diversos
perigos relacionados a essas modificaes dos registros. Nappo define que as
mudanas permitidas foram simplesmente uma agresso sade da populao e
conclui que as modificaes, muitas delas potencialmente perigosas, foram feitas
sem a devida anlise tcnica. Talvez isto explique a aprovao de pleitos
semelhantes aos do Bentyl, produto com indicao espasmoltica discutvel, que se
tornou droga de abuso por sua ao estimulante no sistema nervoso central.
Em sua obra, Souto (2004) descreve que o principal enfoque da vigilncia
sanitria federal, durante o tempo estudado (1976-1994), concentrava se no registro
de medicamentos. Na prtica, a SNVS buscava agilizar suas aes de natureza
60
cartorial. Algumas vezes, como no perodo de 1990-1992, essa busca se reduzia a
simplificao burocrtica e/ou supresso das anlises tcnicas necessrias.
Em todo esse perodo, as atividades da vigilncia sanitria federal estavam
centradas na rea de produtos. Souto (2004) cita que os medicamentos, alm de
serem prioridades, permanecem como o tema de maior confronto. Segundo a
autora, desde 1989 houve, na vigilncia sanitria federal, um empenho para
proporcionar maior agilidade ao processo de concesso de registro, uma vez que
essa rea sempre apresentou uma srie de barreiras, que nunca permitiram garantir
a sua eficincia (SOUTO, 2004, p. 81).
Em sntese, podemos afirmar que, desde a edio da Lei n 6.360/76 at a
vigncia da Lei n 9.279/96, que institui a patenteabilidade de processos e produtos
farmacuticos no Pas, a vigilncia sanitria federal:
61
3.3 Novo marco: a Lei das Patentes
(...) teve uma poca que eu fiquei junto com essa comisso,
coordenando esta parte. E ento eu participava das reunies que
discutiam os registros de produtos novos. S que ns no tnhamos
opinio, voz ativa, a gente s coordenava. Era aquele grupo da
Cateme quem dava os pareceres, e simplesmente aquilo era acatado
e publicado. Depois, em uma outra etapa, comeou a ter uma
avaliao prvia por parte dos tcnicos. Mais ou menos em 96,
comeou a ter uma avaliao conjunta dos farmacuticos sobre os
produtos novos, para olhar estabilidade e outras coisas. At ento a
comisso era soberana e deliberava o registro de produtos novos.
Mas, de qualquer forma, dificilmente era rejeitado um produto novo
que tinha o parecer favorvel da comisso (...) hoje a gente tem rea,
tem gerncias. (...) na poca a gente analisava tudo. Produto de
62
empresas de laboratrios oficiais ou de laboratrios particular.
Fitoterpicos no se analisava na poca. Quando eu entrei, tinha
armrio lotado de processos de fitoterpicos, eu fiquei sabendo que
tinha uma pessoa que vinha uma vez por ms para analisar aqueles
processos. Eu no me lembro de ter visto algum l para analisar
estes processos. E o processo de produtos novos tinha a comisso
que avaliava, tambm no passava pelas nossas mos... (A3)
63
duas pginas, para mim estava bom. No precisava ter vinte, trinta.
Porque eles no explicavam nada nos relatrios... (A3)
15
Formulrio de Petio, documento que contm informaes sobre o medicamento, de
preenchimento obrigatrio, que deve ser entregue pela empresa solicitante do registro de
medicamentos Anvisa no momento de solicitao de registro de medicamento.
16
Idem ao anterior.
64
normativo de papel, de cartrio, o pessoal sempre coloca isso a.
Mas eu acho que tem assim j um princpio de anlise tcnica (...)
depois de o Projeto Inovar18, quando entrou uma turma no MS, que
eu me enquadrei nesta turma, que comeou a fazer uma anlise
tcnica. A gente falou: no, vamos ter que comear a pedir outras
coisas. Um teste a mais, que foi verificado. Alguns testes mnimos a
gente sabia, se empresa no tinha, a gente pedia, independente de
ser aberto Farmacopia ou no. Depois desta turma que comeou
a fazer a anlise tcnica, a vieram as normativas atuais... (A4)
17
Conselho Regional de Farmcia.
18
Ver Souto, A Vigilncia Sanitria no Brasil, 2004
65
O instrumento legal utilizado era a Instruo Normativa n 1, de 4 de setembro
de 1994, que atualizou a Portaria n 17, de 16 de julho de 1986, que descrevia os
documentos a ser entregues pelas empresas para solicitarem registros ou
alteraes. Essa nova Instruo Normativa orientava quanto documentao
necessria para peticionar o registro de medicamentos ou suas alteraes. Porm,
essa normativa no era suficiente, pois, a exemplo da Portaria n 17/86, somente
indicava a relao de documentos a ser entregues em cada situao de petio, e o
grupo de tcnicos tomava muitas decises com base no consenso. Os instrumentos
tcnico-cientficos utilizados pelos profissionais para pautar suas anlises
praticamente inexistiam, o que acarretava uma anlise praticamente comparativa
com um processo de registro j concedido ou informaes constantes de
publicaes no-cientficas.
(...) eu acho assim, este era o documento referencial mor para ns.
Os outros documentos pontuais, por exemplo, a excluso de um
corante, que no pode ser adicionado, uma outra coisa assim de
nome, a gente fazia uso tambm. Mas o que guiava, basicamente, o
registro de medicamentos era a instruo normativa... (A4)
19
Prescription Drug Reference
66
de hoje, no tinha que comprovar nada. Ele podia registrar, por
exemplo, um comprimido revestido que j tinha nos EUA, mas aqui,
como similares no tinha, ento a gente dava aquela frmula para
ele (...) Vamos primeiro, se tinha similar ou no. Se ele tinha, no se
olhava bula. A bula, na poca, a gente j tinha a 110, aquele
formato de bula da 11020. Bula e rotulagem no tinham legislao
alguma, a gente fez at uns modelos, uns recortes de modelo de
rotulagem e bula. Mais ou menos a gente seguia o que cada um
tinha na sua cabea (...) No existia regulamentao para cartucho,
(...) nada. Era tudo na base do consenso do grupo. Relatrio tcnico
a gente olhava se tinha (...) que era aquela coisa mnima. Se tinha
ndice de estabilidade naquele relatrio tcnico. Uma anlise muito
mais documental e superficial, porque a prpria documentao era
muito insuficiente. Situao da empresa ns comeamos a olhar
mais na frente um pouco, acabava dando registro mesmo se a
situao ainda no fosse boa. Mais l para 97, 98, a gente comeou
a fazer exigncia: olha a situao tal, comeamos a atrelar ao
registro a situao da empresa, mas isso foi mais l na frente... (A3)
20
Legislao especifica de regulamentao sobre a forma como as informaes que devem constar
na bula dos medicamentos deveriam se apresentar.
21
Processos iniciais de concesso dos registros dos medicamentos.
67
A extinta SNVS utilizava como fonte de informao dos medicamentos
registrados um banco de dados denominado Sistema de Informao em Vigilncia
Sanitria (SIVS). Como todo banco de dados, necessitava de atualizao constante,
por tcnicos do setor responsvel pelo registro de medicamentos, das alteraes
concedidas em medicamentos j registrados ou incluses de novos medicamentos
registrados. Esse banco de dados servia como suporte de consulta aos tcnicos de
vigilncia sanitria para subsidiar as aes de fiscalizao e consultas de produtos
registrados, alm de outras funes. As informaes existentes nesse banco quanto
aos medicamentos registrados no Pas refletia o caos administrativo em que a
vigilncia se inseria, ou seja, dados no confiveis, incompletos e, muitas vezes,
totalmente errados. No foram poucos os momentos em que a vigilncia, quando
questionada por outros rgos da administrao do Governo sobre os
medicamentos registrados, encaminhava respostas imprecisas. Essa situao j
havia sido verificada no final de 1995, quando houve proposta de recredenciamento
de todos os laboratrios farmacuticos e seus produtos (VISCONDE, 1997, p. 69).
68
de onde eles buscavam esses dados pra jogar no programa eu no
sei...(A6)
22
Em 1990, com a reforma administrativa promovida pelo Governo Collor, a Secretaria Nacional de
Vigilncia Sanitria (SNVS) passou a chamar-se Secretaria de Vigilncia Sanitria (SVS)
23
Sobre este assunto, veja o trabalho de Piovesan, 2002.
69
3.4 As novas normas regulatrias de 2004
71
Figura 2. Diagrama das novas normas regulatrias sobre registros de medicamentos
RE n
RE n 898/03 RDC n
894/03 132/03
RE n RDC n
895/03 134/03
RE n RDC n
901/03 135/03
RDC n RE n
136/03 896/03
RDC n RDC n RE n
137/03 133/03 897/03
RDC n RE n
68/02 893/03
RDC n RE n
138/03 899/03
RDC n RE n
333/03 560/02
RDC n RE n
140/03 RE n 902/03
900/03
72
Todas essas normas regulatrias esto em vigor e passam a compor o
arcabouo legal do registro de medicamentos.
24
Produto inovador registrado no rgo federal responsvel, cuja eficcia, segurana e qualidade
foram comprovadas cientificamente.
73
Como demonstrao de preocupao com o arsenal teraputico de
medicamentos similares, foi editada a Resoluo RDC n 134, de 29 de maio de
2003, que dispe sobre a adequao dos medicamentos j registrados. Essa norma
estabelece o reenquadramento dos produtos registrados como similares, permitindo
que se mantenham como similares, desde que a empresa indique o medicamento de
referncia ao qual deseja se assemelhar, ou altere o seu enquadramento para
medicamentos fitoterpicos, biolgicos, homeopticos, medicamentos novos, ou
altere o seu enquadramento no registro de medicamentos especficos, conforme o
caso.
A nova norma regulatria determina que os medicamentos similares que se
mantiverem nessa categoria apresentem testes de equivalncia farmacutica e, para
alguns casos, estabelece a necessidade de apresentao de relatrios de ensaios
clnicos para comprovao de eficcia e segurana. Para outros, alm desses
ensaios, torna necessria a apresentao de estudos de biodisponibilidade relativa
e, quando se tratar de associaes, estudos sobre sua racionalidade.
Essa norma estabelece, ainda, prazos e critrios para apresentao de tais
estudos e ensaios e institui o ttulo de registro precrio para medicamentos que no
detm tais estudos e ensaios no ato de solicitao de seu registro. Esse registro
pode ser posteriormente cancelado, caso a anlise dos resultados seja considerada
insatisfatria.
A norma especifica que a Anvisa se manifestar em relao aos
medicamentos que sero estabelecidos como referncia. Porm especifica que a
empresa que efetuar modificaes na formulao desses produtos de referncia e
optar por no efetuar os ensaios previstos dever propor uma posologia que garanta
a segurana e eficcia desses medicamentos. Nesses casos, o medicamento ser
isento de apresentao de estudos clnicos e no poder ser um produto de
referncia.
Esse novo ato regulatrio busca corrigir equvocos do passado, quando se
registraram, como similares, produtos que, de fato, apresentam inovaes ainda no
comprovadas por estudos clnicos. Passa a exigir que todo o mercado de similares
comprove qualidade, segurana e eficcia em relao ao medicamento eleito pela
Anvisa como de referncia e agrega a necessidade de apresentao de relatrios de
produo e controle de qualidade em conformidade com a legislao pertinente, que
dispe sobre o registro de sua categoria, por ocasio da primeira renovao, aps a
publicao da Resoluo RDC n 134/03.
74
Essa Resoluo permite que a empresa, ao optar por alterar sua frmula,
mantenha o registro e a marca do medicamento. Estabelece, ainda, que os
medicamentos que no atenderem aos requisitos solicitados para comprovao do
binmio risco/benefcio no tero seus registros renovados, por ausncia de
comprovao de seu benefcio, uma vez que expem a populao a riscos
sanitrios desnecessrios.
A RDC n 134/03 define os documentos que sero aceitos como
comprovao cientfica de segurana e eficcia, indicando tambm as revistas
indexadas aceitas pela instituio.
A Resoluo RDC n 135, de 29 de maio de 2003, define medicamento
inovador como
medicamento comercializado no mercado nacional, composto por,
pelo menos, um frmaco, sendo que esse frmaco deve ter sido
objeto de patente, mesmo extinta, por parte da empresa responsvel
por seu desenvolvimento e introduo no mercado do pas de
origem. Em geral, o medicamento inovador considerado
medicamento de referncia.
25
Lotes fabricados com uma quantidade mnima equivalente a 10% de lote industrial previsto, ou
quantidade equivalente capacidade mnima do equipamento industrial a ser utilizado na produo
industrial.
75
fase IV; listagem que contemple todas as alteraes efetuadas no produto at o
momento de sua revalidao, acompanhadas de cpias do DOU ou, na ausncia de
publicao, cpia do protocolo da petio correspondente. Passa a permitir a
revalidao de medicamentos que no foram comercializados no qinqnio de sua
revalidao, desde que mantido o interesse pela empresa produtora.
Durante os primeiros anos de existncia da Anvisa, o SIVS continuou a ser
utilizado como fonte de informao sobre os medicamentos registrados. Mas,
gradativamente, os dados foram transferidos para um novo sistema de
acompanhamento de processos da Anvisa, denominado Datavisa. O
recadastramento realizado pelo CVS/SP no foi utilizado como base de dados para
a Anvisa, embora tenha sido esse o propsito inicial. O banco de dados da Anvisa
traz, ento, toda a deficincia de informaes, tanto quantitativas como qualitativas,
dos anos anteriores, mantendo o sistema de informao muito distante das
necessidades, com informaes incorretas ou incompletas.
Fato de maior ordem a verificao de que o sistema de vigilncia sanitria
federal ainda no sabe a quantidade de medicamentos registrados e disponveis no
Pas. Essa afirmao se baseia em informaes constantes na prpria pgina da
Internet da Anvisa, que, ao fornecer informaes gerais quanto aos medicamentos,
informa um valor estimado: cerca de 11 mil para os registros de todas as
categorias de medicamento (novos, similares e genricos), sendo 7.600 o valor
estimado para medicamentos similares. Informa a quantidade exata somente dos
medicamentos genricos, sendo 840 medicamentos genricos registrados no Pas
(ANVISA, 2003).
O desconhecimento do mercado faz com que, em diversos momentos, a
Anvisa tenha de recuar em seus atos de fiscalizao. Como exemplo, pode-se citar o
Alerta Tcnico divulgado em maio de 2003, em sua pgina na Internet, em que se
esclareceu que a Anvisa cancelou a determinao de apreenso, em todo o territrio
nacional, de um medicamento para uso peditrico. Esse medicamento recebeu
determinao de apreenso por ser fabricado e comercializado antes da concesso
do registro. No entanto o ato de apreenso tornou-se insubsistente devido
apresentao, pela indstria detentora do registro, da comprovao da publicao
do referido registro no DOU. Esse fato gerou a elaborao de Nota Tcnica na
GGMED, que estabeleceu critrios para prestao de informaes do registro a
outros setores da Anvisa e para os clientes externos. Essa nota definiu que, caso
fosse necessrio, a GGMED poderia solicitar, empresa detentora do registro, cpia
76
de publicao no DOU do registro de medicamentos para compor o parecer
conclusivo e circunstanciado sobre o registro.
77
CAPITULO IV. O Programa de Validao de
Registros de Medicamentos
(Krishnamurti )
4.1 Descrio
81
registros e de outros documentos luz do conhecimento cientfico atualizado; vii)
analisar tecnicamente as concesses de registro de medicamentos e de suas
alteraes de empresas farmacuticas que estejam em processo de validao; viii)
dar publicidade s decises referentes s anlises tcnicas dos processos e das
peties de empresas farmacuticas em processo de validao; ix) elaborar notas
tcnicas referentes a temas considerados relevantes e pertinentes ao processo de
registro de medicamentos, com vistas a disseminar, a todas as reas da Anvisa,
informaes sobre possveis riscos na composio, indicao e utilizao dos
produtos; x) fomentar o intercmbio de informaes entre os tcnicos da GVREM e
aqueles das reas da Anvisa; e xi) propor a concesso, indeferimento, alterao,
revalidao, retificao, dispensa, cancelamento e caducidade de registro de
medicamentos, de empresas que estivessem em processo de validao.
No perodo de 2000 a 2002, o Programa de Validao de Registros de
Medicamentos j estava estruturado e realizava grande parte das atribuies
conferidas a ele pela Portaria n 504/02. Porm, durante esse perodo, no estava
regularizado pelo Regimento Interno da Anvisa, no fazendo parte de sua estrutura
formal. Cabe ressaltar que, mesmo havendo sido instituda uma gerncia com
denominao especfica, sempre era referida como Programa Z.
O Programa estava organizado em trs grandes fases diferenciadas, porm,
totalmente interligadas, conforme se segue.
82
Fase 3. Validao laboratorial
Aps passar pelas fases 1 e 2, o medicamento ingressava na fase 3, para se
verificar sua conformidade com a frmula e parmetros aprovados no ato da
concesso do registro, por meio de avaliao laboratorial, ou seja, para se verificar
se o produto que se encontra na cadeia de consumo corresponde composio e a
todos os aspectos aprovados no ato da concesso do registro, tais como
embalagem, rotulagem e metodologia analtica.
83
como seu acompanhamento, para atualizao do banco de dados de medicamentos
validados.
Periodicamente eram realizados rodzios entre os tcnicos que integravam
cada grupo, de maneira que se permitisse que todos estivessem capacitados para o
desempenho das atividades realizadas pelo Programa.
Todo o processo de validao, tanto documental, como tcnica, seguia um
fluxo estabelecido, e vrios instrumentos foram desenvolvidos para facilitar e
controlar os trabalhos realizados pelo Programa, apresentados a seguir.
- Validoc: sistema informatizado, desenvolvido especificamente para a validao dos
medicamentos cadastrados pelas empresas no Cadastro de Empresas e
Medicamentos da Secretaria de Estado da Sade de So Paulo, de uso interno da
equipe tcnica do Programa Z. Esse sistema permitia: i) validao dos dados
referentes empresa; ii) validao, por apresentao, dos medicamentos
cadastrados no CEM/CVS-SP; iii) emisso de vrios relatrios; iv) incluso de novas
apresentaes de um medicamento e/ou de novos medicamentos cujo registro
tivesse sido publicado aps o cadastro no CEM/CVS-SP.
- Manual de Validao: manual de procedimentos de validao, para uso dos
tcnicos do Programa Z, usurios do Validoc. Esse manual foi desenvolvido com o
objetivo de padronizar os procedimentos para Validao Documental dos Processos
de Autorizao de Funcionamento de Empresas e de Registros de Medicamentos.
- NTZ Notas Tcnicas do Programa Z: notas de cunho tcnico, referentes a
questes consideradas relevantes, vinculadas direta ou indiretamente anlise de
um processo de registro de medicamento, que serviam de orientao para o
processo de outros medicamentos.
- POPs Procedimentos Operacionais Padres: para anlise tcnica e organizao
administrativa dos processos e peties referentes concesso de registro de
medicamentos e suas alteraes.
- Cadastro de Medicamentos Validados: banco de dados estruturado a partir dos
medicamentos j validados e com registro publicado no D. O. U., com atualizao
constante, medida que houvesse incluso de novos produtos validados e/ou
alteraes de quaisquer das especificaes do produto.
- Control Z: sistema informatizado, desenvolvido para uso interno do Programa Z,
que permitia o gerenciamento da movimentao no setor dos documentos
(processos, peties etc.) referentes s empresas em validao. Permitia ainda a
emisso de pareceres tcnicos em formulrios padronizados, exigncias e
84
comunicados encaminhados s empresas, frutos da anlise tcnica de tais
documentos, bem como o controle dos prazos concedidos s empresas para o
cumprimento de exigncias.
Durante o desenvolvimento do Programa Z, vrios convnios foram firmados
com instituies acadmicas para a realizao, principalmente, das fases 2 e 3 do
Programa. A fase 3 inclua a participao dos estados, laboratrios centrais das
unidades federadas (LACENS) e Instituto Nacional de Controle e Qualidade em
Sade (INCQS).
A partir da experincia piloto de validao realizada com a Empresa A, a
metodologia utilizada pelo Programa foi a de validar todos os produtos de uma
mesma empresa antes de passar a analisar os produtos de outra.
Tendo-se verificado, por anlise de relatrios de comercializao
apresentados pelas indstrias Anvisa, que as 26 maiores empresas farmacuticas
detinham 80% do mercado, em vendas de produtos, utilizaram-se, como critrio de
ordem para a validao, as empresas com o maior nmero de produtos vendidos, de
acordo com um ranking dos laboratrios farmacuticos, elaborado com informaes
extradas dos relatrios de comercializao, apresentados Cmara de
Medicamentos da Anvisa em janeiro de 2000.
Selecionada a empresa pelo critrio mencionado, o prximo passo era
segregar todos os processos referentes aos registros de seus produtos. Para essas
tarefas, eram elaboradas listas de produtos com o respectivo nmero de processo e
solicitao desse processo ao arquivo da Anvisa. Assim como os processos e todas
as peties protocoladas eram encaminhadas ao Programa Z para a validao
documental e tcnica, sempre tendo como referncias as informaes prestadas
pela empresa ao Cadastro de Empresas e Medicamentos da Secretaria de Estado
da Sade de So Paulo.
Iniciava-se a etapa de validao documental, que consistia na comparao
entre a informao prestada pela empresa e a verificada no processo. Os casos em
que as informaes no coincidissem, eram considerados como discrepncias, que
deveriam ser equacionadas. A soluo para equacion-las no cabia,
necessariamente, s indstrias farmacuticas. Em diversos processos, foram
verificadas falhas, como por exemplo, a ausncia de publicao de autorizao de
determinadas alteraes do registro cuja petio constava como deferida dentro do
processo. Esses casos ocasionavam uma srie de providncias que deveriam ser
efetuadas pela Anvisa.
85
Durante essa etapa, era emitido um relatrio de discrepncias e providncias
a ser adotadas, direcionado s indstrias, para que elas pudessem apresentar os
devidos esclarecimentos e realizar as aes necessrias para san-las. Um outro
relatrio de providncias era direcionado Anvisa, para que essa instituio
pudesse equacionar as discrepncias originadas em falhas dos processos, como a
do exemplo descrito acima.
As providncias necessrias para a soluo por parte das indstrias
consistiam na apresentao de documentaes oficiais, como publicaes no DOU,
que comprovassem que as discrepncias verificadas durante a fase 1 estavam
autorizadas pela Anvisa. Em muitos casos, as empresas apresentavam peties
protocoladas, que nunca haviam sido analisadas. A Anvisa, por sua vez, realizava
retificaes de autorizaes publicadas no DOU e publicaes de peties deferidas
e nunca publicadas, entre outras.
Iniciava-se, paralelamente a essa fase, o que foi concebido como fase 2, ou
seja, a documentao referente ao registro de um determinado medicamento
passava novamente por anlise tcnica, em que se avaliava o produto quanto a
segurana e eficcia, tendo como base as documentaes cientficas entregues pela
empresa e informaes sobre o assunto, buscadas em literatura mais recente e na
Internet. Em vrios momentos da fase 2, foram tambm solicitados pareceres
tcnicos a consultores ad hoc. Essa fase apresentou algumas definies
importantes, como o cancelamento de registro de alguns medicamentos ou
restries de uso de alguns medicamentos. Foi uma fase em que muitas exigncias
eram realizadas s empresas para a devida adequao tcnica de seus
medicamentos.
Uma vez que as empresas apresentavam as informaes e ajustavam seus
produtos s exigncias definidas pelo Programa e que a Anvisa tambm
providenciava sua parte, os produtos passavam para a categoria de harmonizados,
ou seja, no havia mais discrepncia entre a informao prestada e a constante no
seu processo de registro.
Vrios itens, tanto do registro de medicamentos como das empresas
produtoras, elencados no quadro seguinte, eram analisados, passando por todo o
processo descrito.
86
Quadro 1. Itens do processo de autorizao de funcionamento de empresas de
medicamentos a ser validados
1. Nmero do processo
2. Nmero de registro
3. Nome comercial
4. Princpio ativo
5. Nmero de Portaria/Resoluo que publicou o registro
6. Data de publicao
7. Embalagem primria (acondicionamento)29
8. Quantidade na embalagem primria
9. Unidade de medida
10. Embalagem (embalagem secundria)30
26
So atividades tcnicas para qual a empresa se encontra habilitada junto ao rgo de vigilncia
sanitria, como, por exemplo, exportar, produzir, transportar etc.
27
Refere-se s classes de produtos para as quais as empresas esto autorizadas a exercer suas
atividades.
28
Autorizao concedida a empresas que trabalham com medicamentos sob controle especial, como,
por exemplo, psicotrpicos e entorpecentes.
29
Diz respeito primeira embalagem do medicamento: blister, strip, etc.
87
11. Quantidade na embalagem
12. Via de administrao
13. Forma farmacutica
14. Prazo de validade
15. Classe teraputica
16. Restries de uso
17. Cuidados de conservao
18. Origem31
19. Pas de fabricao
20. Pas de importao
21. Composio
22. Bula
30
Diz respeito embalagem comercial do produto, tipo de embalagem e quantidade unitria do
produto por embalagem.
31
Pas onde o produto fabricado, embora sua importao seja de outro pas, diferente do pas de
fabricao.
88
prima
8. Comercializado (sim ou no)
9. Razo social do fabricante, quando se tratar de produto importado
10. Forma de importao (produto acabado, granel)
11. Relacionamentos com outras empresas:
tipo de relacionamento (terceirizao ou prestao de servios)
razo social da empresa relacionada
servio terceirizado (etapas da produo)
89
Informaes constantes no modelo
diferenciado de publicaes de Informaes constantes nas
medicamentos efetuadas pelo publicaes usuais de medicamento
Programa Z
Classificao do medicamento no consta
Prazo de validade no consta
Via de administrao no consta
Cdigo ean (cd. barras) no consta
Origem no consta
Pas fabricante no consta
Pas de importao no consta
Forma de importao no consta
Tipo de medicamento no consta
Comercializado no consta
Destinao no consta
Composio no consta
Restrio de uso no consta
Cuidados de conservao no consta
Assunto descrio no consta
Fonte : Anvisa/GVREM 2002.
32
LAL Limulus Amebcito Lisado. Mtodo analtico utilizado para deteco de endotoxinas
bacterianas.
91
apresentava discrepncias em relao ao registrado, e isso, ser informado por
meio de relatrio.
- Ordem de utilizao das farmacopias para as referncias de escolha dos
mtodos analticos a serem utilizados: Farmacopia Brasileira, USP 2433 e
Farmacopia Britnica 2000.
- As Coordenaes de Portos, Aeroportos e Fronteiras da Anvisa, dos estados de
So Paulo e Rio de Janeiro, ficariam com a responsabilidade de coleta de
amostras dos produtos que tivessem passado por todas as fases de produo e
acondicionamento no Exterior medicamentos importados (produtos acabados).
- O rgo de Vigilncia Sanitria estadual, onde estava instalado o parque fabril das
empresas farmacuticas que tiveram os processos de registro validados, ficaria
com a responsabilidade da coleta de amostras dos produtos nacionais, incluindo-
se aqueles que, embora importados, no se encontrassem em sua forma
definitiva, requerendo acondicionamento antes de se converterem em produto
acabado (produtos a granel).
Em relao execuo dos ensaios, foi realizada uma anlise comparativa
entre o mtodo registrado pelo fabricante e o constante nas farmacopias brasileira,
americana e britnica, com o objetivo de se verificarem variaes significativas. Nos
casos em que foram identificadas diferenas entre as metodologias, adotou-se,
como critrio, executar as duas metodologias e, no laudo de anlise, fazer constar
os resultados obtidos pelo mtodo oficial, sendo anexado a esse laudo um relatrio
sobre o mtodo do fabricante, caso fosse necessrio.
Todo o processo preparatrio para as anlises passava pela leitura do
processo de registro dos medicamentos validados, principalmente do contedo
referente s caractersticas do produto e s metodologias analticas. Todas as
informaes necessrias a essa leitura eram encaminhadas pelos tcnicos do
Programa Z ao INCQS.
Devido ausncia de substncias qumicas de referncia no INCQS e de
metodologias analticas oficiais para diversos medicamentos, foi definida uma
estratgia para execuo dos ensaios. A estratgia passava por dividir essa fase do
Programa em duas etapas: etapa 1, em que seriam analisados os medicamentos
validados que se encontravam em comercializao; que possuam metodologia
analtica oficial e substncia qumica de referncia no INCQS; etapa 2, em que
33
Farmacopia Americana 24 Edio.
92
seriam includos os medicamentos que possuam metodologia analtica oficial e
cujas substncias qumicas de referncia deveriam ser adquiridas pelo INCQS.
Dos 402 medicamentos validados at o incio da fase 3, 150 (37,31%) eram
comercializados, e 252 (62,69%) no eram comercializados; 140 (34,83%) possuam
metodologia analtica oficial, e 262 (65,17%) no possuam; para 138 medicamentos
(34,33%), existia substncia qumica de referncia (SQR) requerida para as
anlises, e, para 264 (65,67%), no existiam as SQR requeridas para as anlises no
INCQS. Portanto, pelo critrio definido para realizao da etapa 1, ou seja,
possurem SQR, foram selecionados 37 (24,67%) produtos entre os 150
comercializados, sendo 23 da Empresa A e 12 da Empresa B, uma vez que as
empresas C e D no haviam concludo o processo da fases 1 e 2 do Programa Z.
Durante o ano de 2002, a GVREM passou por reestruturao administrativa,
culminando na sua extino no ano de 2003, por meio da Portaria n 385, de 4 de
junho.
95
TOTAL DE
ITENS VALIDADOS TOTAL (%)
DISCREPNCIAS
Embalagem primria 233 3,00
Quantidade na embalagem primria 313 4,04
Unidade de medida 68 0,88
Embalagem secundria 140 1,80
Quantidade na embalagem secundria 1157 14,94
Via de administrao 112 1,44
Forma farmacutica 344 4,44
Prazo de validade 179 2,31
Classe teraputica 92 1,20
Restrio de uso 103 1,33
Cuidados de conservao 676 8,75
Origem 230 3,00
Pas de fabricao 312 4,02
Pas de importao 150 1,93
Composio 677 8,74
Bula 518 6,70
7.743 100
Fonte: Anvisa/Programa Z (2002).
96
Tabela 4 Percentual de discrepncias por registro validado
97
problemas no item cuidados de conservao, 25,34% no item composio e 19,39%
apresentaram problemas nas bulas.
Como resultados da fase 2, foram elaboradas notas tcnicas que pudessem
ser consultadas todas as vezes que a anlise de determinado medicamento
envolvesse os assuntos nela relacionados. Esperava-se que o conhecimento e
estudo realizado por um tcnico em determinado assunto pudesse auxiliar a
avaliao realizada por outro tcnico, que envolvesse o mesmo assunto. No quadro
5 so demonstradas as notas tcnicas, denominadas no Programa como Nota
Tcnica do Z (NTZ) e seus respectivos assuntos.
98
Tabela 5 Resumo quantitativo dos cancelamentos de registros efetuados no
Programa Z, no perodo de jan/00 jul/02, referentes s empresas A, B e C.
EMPRESA A B C Total
total de apresentaes
354 336 296 986
canceladas
99
Tabela 6 - Resumo quantitativo dos cancelamentos, separados por motivos,
efetuados em decorrncia do Programa Z, no perodo de jan/00 jul/02, referentes
s empresas A, B e C.
EMPRESA
A B C Total %
MOTIVO
Empresas A B C D Total
100
- medicamentos com caducidade de registro;
101
Por outro lado, este estudo demonstrou que apenas cerca de 40% dos
produtos registrados pelas empresas analisadas eram comercializados. Tambm
demonstrou que a maioria dos produtos registrados no possui as metodologias
analticas oficiais pelas mais diversas razes, entre as quais a existncia da
monografia apenas para o princpio ativo, e no para a forma farmacutica do
produto, e o fato de que vrios dos produtos registrados eram associaes
medicamentosas no inscritas nas farmacopias.
O Programa Z, ao encerrar suas atividades, encontrava-se com um total de
trs empresas com todo o processo de validao concludo nas fases 1 e 2
(empresas A, B e C) e uma empresa em processamento nessas etapas (Empresa
D); na fase 3 do Programa, apenas a etapa 1 com as empresas A e B foi realizada.
102
Captulo V. Anlise dos resultados do processo de
validao de registros de medicamentos
Uma primeira apreciao dos resultados do Programa Z pode ser feita a partir
da verificao da quantidade de registros avaliados. Conforme pode ser verificado
pela Figura 3, o Programa avaliou 3.657 registros de medicamentos do total de
23.558, o que corresponde ao total de 15,52% dos medicamentos registrados, de
acordo com o cadastro realizado em 1998.
3.657
medicamentos
registrados sem
avaliao do
Programa Z
medicamentos
19.901 registrados e
avaliados pelo
Programa Z
281
300
250
200
150 108
89
100
50
0
2000 2001 2002
34
a transferncia do registro do medicamento de uma empresa para uma outra empresa. Esse
procedimento somente deveria ser efetivado, de acordo com a legislao, em casos de fuses, cises
e incorporaes de empresas.
104
Figura 5. Situao dos registros avaliados pelo Programa Z
registros cancelados
27%
registros com
discrepncias
73%
Essa figura nos mostra que nenhum dos medicamentos avaliados pelo
Programa Z estava sendo comercializado, conforme concedido em seu respectivo
registro.
Todos os registros avaliados e no cancelados apresentavam uma mdia de
trs itens discrepantes, como pode ser verificado na Figura 6.
8.000
6.000
4.000
2.000
0
quantidade de registros quantidade de discrepncias
avaliados e no cancelados verificadas
2.671 7.743
105
estarmos conscientes de que essa classificao, muitas vezes, no tem critrios
muito claros ou limites muito ntidos, enquadramos na categoria:
- administrativa: os itens que no dependem, fundamentalmente, de anlise tcnica,
relacionados a atos administrativos necessrios formalizao da concesso ou
alterao do registro sanitrio nmero da portaria ou resoluo da publicao do
registro do medicamento, data da publicao do registro no DOU, nmero do registro
do medicamento, data da revalidao do registro e nmero do processo de
concesso de registro;
- tcnica: os itens que dependem de anlise tcnica para concesso ou alterao
do registro do medicamento nome comercial do medicamento, classes
teraputicas do medicamento, princpio ativo, embalagem primria, unidades de
medida, embalagem secundria, via de administrao, forma farmacutica, prazo de
validade, restrio de uso, cuidados de conservao, composio, informaes de
bula, quantidade na embalagem primria e secundria, origem, pas de fabricao e
pas de importao.
De acordo com essa classificao, podemos verificar que os itens referentes
categoria tcnica foram os que apresentaram maior quantidade de discrepncias,
conforme demonstrado na Tabela 8:
7743 100
Fonte: Arquivos do Programa Z (2002).
106
Figura 7. Discrepncias mais freqentes da categoria administrativa
600
577
500 512
400
300
266
200
165
100
0
n de portaria diferentes 577
datas de publicaes diferentes 512
n de processo diferentes 165
n de registros diferentes 266
107
Figura 8. Discrepncias mais freqentes na categoria tcnica
267 155
164
195
416
313
126
518
43
22 105 329
31
108
tcnicos, mas incluem problemas relacionados organizao administrativa e
burocrtica.
Para facilitar a anlise dos resultados em cada item de discrepncia,
administrativo ou tcnico, so apresentados, a seguir, esses itens, de forma
desagregada, mais detalhada, conforme as causas que motivaram a classificao do
caso como discrepante.
A anlise dos trs primeiros itens necessita de rpida introduo, uma vez
que suas definies so muito semelhantes e podem gerar confuso ou dificuldade
de entendimento.
No formulrio de petio de registro, as empresas so obrigadas a informar:
a) a origem se o produto nacional ou importado; b) pas de fabricao local em
que o medicamento fabricado; e c) pas de importao de onde o medicamento
exportado para o Brasil. O pas de importao pode no ser o mesmo de fabricao,
pois, muitas vezes, o produto encaminhado a um terceiro pas, de onde feita sua
exportao para o Brasil.
Tabela 9. Origem
312 100
Fonte: Programa Z/Anvisa
110
Tabela 11. Pas de importao
150 100
Fonte: Programa Z/Anvisa
Em seu ciclo de vida til, o medicamento pode passar por vrias alteraes
(formulao, embalagens, posologia etc.), que devem ser autorizadas pela Anvisa
em respostas a solicitaes de alterao do registro por parte dos produtores. Cada
alterao gera uma portaria ou resoluo especfica. Esse resultado mostra a falta
de preciso acerca do instrumento legal, oficial, que concede o registro ou suas
alteraes, decorrente, com certeza, da precariedade da organizao administrativa
111
e da desatualizao dos bancos de dados do rgo federal de vigilncia sanitria.
Pode ser conseqncia tambm de erros da organizao administrativa e da
desatualizao dos bancos de dados das prprias empresas. O fato de no haver
concordncia sobre qual foi a publicao que concedeu o registro de um
determinado produto revela um modelo de certificao o que comprova a
existncia do ato que precisa ser revisto.
553 100
Fonte: Programa Z/Anvisa
Esses resultados esto muito relacionados com os do item anterior, uma vez
que, muito provavelmente, portarias com nmeros diferentes implicam datas de
publicao diferentes.
204 100
Fonte: Programa Z/Anvisa
35
Aes administrativas como juno de papis no processo implicam na mudana do digito
verificador do nmero do processo; no significa mudana do nmero do processo ou alterao de
seu assunto.
112
Durante as anlises dos registros, foram verificados casos de abertura de
mais de um processo para o mesmo assunto, referente ao mesmo medicamento.
Tambm se verificou que novas solicitaes de alterao eram feitas pelas
empresas sem mencionar o processo existente ou com meno a qualquer outro
processo do mesmo medicamento, j em andamento. Casos como esses trazem
como conseqncias essas discrepncias sobre os nmeros dos processos e, entre
outros problemas, dificultam a localizao do processo-me do medicamento, no
qual deveriam ser referenciadas todas as alteraes solicitadas posteriormente ao
registro inicial.
Em 165 casos, foram encontrados nmeros diferentes do mesmo processo,
relativo ao registro de determinada apresentao de medicamento ou sua alterao.
Esse quadro refora uma situao em que cada petio tratada isoladamente,
acarretando dificuldades tanto ao rgo regulador, que fica sem referncia do
processo-me (por deficincia do seu sistema de informao), quanto para a
empresa, pois, no momento de apresentar nova petio para determinado
medicamento, ela no informa o nmero do processo-me, mas sim o nmero de
qualquer processo aberto, relacionado ao medicamento em questo.
Dessa forma, muitas vezes, o nmero do processo-me perde sua funo
como referncia da socializao do produto. O nmero do protocolo passa a ser a
informao mais utilizada para identificar e acompanhar os processos. A situao
tambm revela descompasso gerencial entre rea meio (protocolo) e reas fins
(gerncias tcnicas).
36
O nmero do registro um cdigo composto de 13 dgitos os quais identificam o tipo de produto, a
empresa produtora, o produto, a apresentao e um digito verificador que indica o nmero de
alteraes realizadas no produto desde seu registro inicial.
113
DISCREPNCIAS VERIFICADAS TOTAL %
445 100
Fonte: Programa Z/Anvisa
114
DISCREPNCIAS VERIFICADAS TOTAL %
216 100
Fonte: Programa Z/Anvisa
313 100
Fonte: Programa Z/Anvisa
115
Tabela 18. Unidade de medida da embalagem primria
68 100
Fonte: Programa Z/Anvisa
179 100
Fonte: Programa Z/Anvisa
116
vigilncia sanitria, pois o prazo de validade um dos parmetros mais importantes
para a manuteno da garantia da eficcia e segurana dos medicamentos. No
primeiro caso, de comercializao de produtos com prazo de validade superior ao
autorizado, podem-se encontrar no mercado produtos cuja estabilidade esteja
comprometida, o que, para o paciente, pode significar o consumo de um
medicamento com teor de princpio ativo abaixo do requerido, por exemplo. O
segundo caso, de comercializao de produtos com prazo de validade inferior ao
autorizado, remete-nos suspeio das informaes sobre os estudos de
estabilidade apresentados pela empresa na ocasio do registro, ou de deficincias
na avaliao tcnica desses estudos, ou ambos.
112 100
Fonte: Programa Z/Anvisa
117
Tabela 21. Forma farmacutica
344 100
Fonte: Programa Z/Anvisa
118
Tabela 22. Composio
677 100
Fonte: Programa Z/Anvisa
119
Tabela 23. Princpio ativo
78 100
Fonte: Programa Z/Anvisa
233 100
Fonte: Programa Z/Anvisa
1157 100
Fonte: Programa Z/Anvisa
121
DISCREPNCIAS VERIFICADAS TOTAL %
para uso hospitalar, porm comercializado apenas sob
prescrio mdica
103 100
Fonte: Programa Z/Anvisa
518 100
Fonte: Programa Z/Anvisa
92 100
Fonte: Programa Z/Anvisa
123
Tabela 29. Revalidao do registro
366 100
Fonte: Programa Z/Anvisa
124
Tabela 30. Cuidados de conservao
676 100
Fonte: Programa Z/Anvisa
Esse foi outro item em que a freqncia das discrepncias foi elevada. Os
cuidados de conservao so importantes para que o produto mantenha seu grau de
estabilidade, de eficcia e segurana de uso. De forma geral, valem comentrios
anlogos aos dos itens anteriores: possveis mudanas nos cuidados de
conservao sem a devida solicitao ao rgo regulador; potencial desatualizao
das informaes nos processos de registro dos produtos e/ou nos bancos de
informao sobre os registros de medicamentos; e insuficincias conceituais e
equvocas nas listagens ou nos enquadramentos dos medicamentos, no que se
refere aos cuidados de conservao que necessitam. Os cuidados de conservao
tambm parecem ser pouco valorizados pelas empresas ou pelo prprio rgo
regulador da vigilncia sanitria.
140 100
Fonte: Programa Z/Anvisa
125
Os erros originados na falta de preciso dos termos e conceitos usados no
sistema de registro aparecem aqui como a principal causa das discrepncias
verificadas nesse item. Novamente tambm se depara com o mistrio da divergncia
entre a informao constante no registro dos produtos com aquela fornecida no
recadastramento, situao recorrente nas avaliaes realizadas pelo Programa Z,
que pode ser determinada tanto por omisso das indstrias, quanto por falhas nos
registros e desatualizao dos bancos de informao do rgo regulador.
126
Concluses
37
Cabe assinalar que a legislao exige um registro para cada uma das apresentaes de uma
mesma substncia ativa.
127
do produto como os casos de divergncias quanto ao prazo de validade, s
restries de uso, via de administrao e aos cuidados de conservao. Tambm
foram identificadas discrepncias em informaes sobre itens fundamentais para o
processo de vigilncia sanitria, como o nmero do registro, a forma farmacutica e
o nmero e a data da publicao da concesso do registro, entre outros tambm
muito relevantes.
A anlise mais detalhada dos resultados do Programa de Validao de
Registro de Medicamentos Programa Z despertou-nos uma srie de reflexes
sobre a eficcia do registro sanitrio, na forma como ele vinha sendo realizado no
Brasil, na qualidade de instrumento fundamental da vigilncia sanitria de
medicamentos.
Podemos afirmar, em sntese, que o quadro geral identificado neste estudo
caracteriza uma situao que implica grandes dificuldades para o bom desempenho
do sistema de controle de medicamentos. O registro de medicamentos, na forma
como foi realizado at o ano 2000, perdeu o contato com o seu objetivo principal de
ser instrumento de proteo sade e se transformou num desorganizado e ineficaz
processo burocrtico. O Programa Z pode ser visto como uma tentativa de reverter
esse quadro. Seus resultados, objetivo principal deste estudo, demonstraram a
gravidade da situao e a necessidade de investimentos em vrias reas, como
tecnologia da informao, qualificao de pessoal, organizao administrativa,
articulao entre os setores internos da Anvisa e rgos vinculados ao SNVS.
De forma geral, os dados constataram uma situao altamente preocupante
em termos de desorganizao e de desatualizao dos processos e dos bancos de
informao relacionados ao registro de medicamentos no rgo regulador federal.
Essa realidade inclui:
i) anlise das peties de forma isolada, ou seja, sem consultar o processo inicial
(processo-me) do produto e/ou os outros processos porventura j analisados pelo
rgo encarregado do registro sobre o produto em pauta; cada pedido de alterao
do registro anterior era analisado como um caso separado, talvez devido falta de
tempo, de pessoal e de organizao ante a magnitude da demanda;
ii) alteraes importantes feitas nos produtos, como mudana de frmulas, de
excipientes, de bula ou de embalagem, no eram solicitadas ao rgo regulador
pelas respectivas empresas produtoras; a demora muito grande, as constantes
perdas dos processos ou a incerteza da avaliao que seria feita talvez
128
funcionassem como estimuladores ou determinantes dessas graves omisses por
parte das empresas;
iii) protocolo de recebimento de peties desorganizado, sem critrios de exigncias
e sem correspondncia com as necessidades do setor tcnico;
iv) falta de espao fsico, de fontes de informao, de organizao administrativa;
v) tcnicos analistas sem a devida qualificao, que no foram habilitados em cursos
de capacitao ou aperfeioamento para o exerccio dessa funo;
vi) ausncia de critrios e de metodologia para a anlise;
vii) precariedade do sistema de informaes do rgo federal de vigilncia sanitria,
completamente inadequado e desaparelhado para cumprir minimamente as funes
necessrias a um sistema que deve trabalhar e armazenar grandes quantidades de
informaes, como o caso do sistema do registro de medicamentos;
viii) ausncia de anlises de peties de alteraes dos produtos;
ix) ausncia de anlise de peties de revalidao dos produtos, concedidas por
decurso de prazo.
Essa lista de problemas, apenas exemplar, foi apontada, de vrias maneiras,
nas entrevistas realizadas e comentadas no Captulo III e foi confirmada, tambm de
vrias formas, nos resultados do Programa Z, mostrados nos Captulos IV e V deste
estudo. Ela pode explicar, pelo menos em parte, a diversidade e a profundidade das
discrepncias identificadas no trabalho de reviso dos registros.
Nenhum dos registros avaliados deixou de apresentar algum ponto de
discrepncia entre o que estava inscrito nos arquivos e bancos de dados da Anvisa
e o que foi informado no recadastramento feito em 1998. O levantamento realizado
mostra uma situao em que se desconhece, em grande parte, a realidade dos
produtos registrados e comercializados em nosso pas. Nesse sentido, no parece
exagerado afirmar que o SNVS monitora o desconhecido, quando se trata da rea
farmacutica.
Segundo as observaes dos tcnicos entrevistados e os resultados do
Programa antes mostrados, a anlise de pedidos de revalidao de registro havia-se
tornado um procedimento praticamente fora de uso e de funo. Esse fato pode ser
comprovado pela enorme quantidade de solicitao de revalidao de registro que
foram concedidas por decurso de prazo, sem nenhuma anlise tcnica.
As aes de inspeo em indstrias farmacuticas para verificao do
cumprimento das Boas Praticas de Fabricao tambm demandam o conhecimento
das informaes constantes nos assentamentos dos registros dos medicamentos.
129
Os itens classificados como imprescindveis no roteiro de inspeo, que so itens
que podem acarretar a interdio da empresa, dizem respeito ao que foi definido no
registro de medicamentos, ou seja, exigem que o medicamento seja produzido de
acordo com o autorizado em seu registro.
Outro instrumento de controle sanitrio de grande relao com o registro
sanitrio a anuncia de importao de produtos farmacuticos. As anuncias, ou
licenas de importao, so concedidas pela Anvisa para todos os medicamentos
que so importados pelas empresas que operam no Brasil. As informaes
constantes no registro dos medicamentos que vo ser importados, quanto origem,
pas de importao, pas de fabricao, formas farmacuticas, apresentao, entre
outras, so de extrema importncia para o processo decisrio das licenas de
importao. Um caso que, recentemente, foi motivo de audincia publica serve para
ilustrar essa reflexo: o medicamento Femina foi importado por vrios anos, e, na
verdade, em seu registro, constava que era fabricado no Brasil. Esse fato levou a
Anvisa a prestar esclarecimentos ao Ministrio Pblico. Como esse medicamento
poderia receber autorizao para ser importado se era registrado como produto de
produo nacional? Como poderia estar sendo comercializado de forma diferente
daquela que foi concedida no registro?
O conhecimento sobre o arsenal de medicamentos registrados tambm
fundamental para as aes relacionadas farmacovigilncia. Vrias das
informaes constantes no processo de registro devem ser levadas em
considerao ao se realizar o monitoramento durante a comercializao, pois
algumas das reaes notificadas ao sistema de vigilncia sanitria pelos servios de
sade podem estar vinculadas a alteraes na formulao de um medicamento. Da
mesma forma, a ausncia de informaes sobre reaes adversas ou sobre
problemas de interaes medicamentosas nas bulas dos medicamentos (mesmo
que descritas em literatura) causam recorrentes confuses e notificaes
inadequadas.
Quanto s anlises laboratoriais, podemos dizer que nossa base de
informaes, o registro de medicamentos, no serve de referncia para os testes
efetuados pelos laboratrios de sade pblica. Esses laboratrios fazem a avaliao
dos medicamentos por meio de anlises baseadas nas legislaes vigentes e
compndios oficiais, porm no conseguem identificar se os parmetros avaliados
esto de acordo com os definidos no registro do medicamento. Dessa forma,
avaliam se o produto comercializado corresponde s informaes constantes em
130
suas embalagens ou nas especificaes dos compndios oficiais, mas no se pode
dizer que avaliam, efetivamente, o medicamento registrado.
Na anlise laboratorial de um medicamento, se esto ausentes as
informaes quanto aos parmetros do produto registrado, perde-se a oportunidade
de verificar no s a qualidade, mas a conformidade do medicamento com o
autorizado no registro. A anlise laboratorial o instrumento de controle sanitrio
que deveria legitimar o registro sanitrio e vice-versa.
Um exemplo da importncia da informao constante no registro e de bom
uso dessa informao foi mostrado pelo programa dos medicamentos genricos:
todos os parmetros e especificaes tcnicas constantes no registro dos produtos
genricos foram repassados aos laboratrios analticos oficiais para a realizao do
seu monitoramento ps-mercado.
Nem todos os registros das quatro empresas analisadas passaram por todas
as fases e etapa do Programa, como foi assinalado no Captulo IV. Na Fase 3, de
anlise laboratorial, realizou-se apenas a etapa 1 com os medicamentos de duas
empresas.
As principais dificuldades enfrentadas nessa fase foram a ausncia de
substncia qumica de referncia, a falta de padronizao dos mtodos de anlise e
a ausncia das informaes do registro.
Como j se esclareceu na introduo desta dissertao, o Programa Z iniciou
seus trabalhos em 2000, logo em seguida criao da Anvisa. Os registros
analisados, portanto, foram todos realizados durante perodo histrico anterior pelo
rgo federal de vigilncia sanitria.
Os resultados apresentados nos Captulos IV e V confirmaram a quase
totalidade das observaes feitas pelos entrevistados quanto dramtica falta de
estrutura do rgo de vigilncia sanitria do Ministrio da Sade, nas diversas
etapas da sua histria.
O grande nmero de peties de registro e suas alteraes, provenientes do
significativo e diversificado parque produtivo farmacutico instalado no Pas, no
encontrava uma estrutura de vigilncia sanitria suficiente para exercer, de forma
organizada e eficaz, as suas funes. O registro sanitrio parece ter-se transformado
em um ato meramente administrativo em lugar de instrumento que gera
conhecimento e informao para as aes de vigilncia sanitria.
131
Como podem os agentes da vigilncia sanitria aplicar eficazmente seus
instrumentos de controle, se o sistema de informaes sobre registro de
medicamentos contm tantos erros, desatualizaes e omisses?
Se o registro de medicamentos no prov informaes corretas quanto aos
medicamentos produzidos e as condies para o seu consumo, se no dispe de
informaes fidedignas sobre as condies de sua produo, se no fornece
informaes ao sistema de vigilncia sanitria para aes de inspeo, fiscalizao,
anuncias de importao e exportao e anlises laboratoriais ou se essas
informaes no so confiveis, ento pode-se afirmar que o registro no cumpre,
em plenitude, a sua funo de instrumento de controle de vigilncia sanitria.
Os resultados do Programa Z nos permitem, ainda, deduzir que no se trata
apenas de sanear o mercado de medicamentos no Brasil, como a reclamao de
muitos setores, tanto do setor pblico, quanto do setor privado. Antes disso, trata-se
de estruturar um sistema que supere a herana da antiga Secretaria de Vigilncia
Sanitria, em termos da precariedade de recursos organizacionais, de recursos
humanos bem qualificados, de diretrizes e metodologia para o trabalho de anlise
dos registros e, em especial, de um sistema de gesto de informaes capaz de
suprir as necessidades, em quantidade e em complexidade, que a vigilncia
sanitria de medicamentos requer.
Pode-se dizer que se trata, tambm, de sanear os arquivos e bancos de
dados ainda em uso, organizar e atualizar as informaes sobre todos os produtos
que esto no mercado, sem separ-los dos seus antigos processos, de modo que se
permita aos reguladores no apenas o conhecimento atual, mas tambm de toda a
histria de cada produto e de cada empresa submetida ao processo regulatrio.
Uma proposta para sanear o mercado farmacutico demandaria, ainda, um
trabalho estreitamente articulado com a Gerncia Geral de Inspeo e Controle de
Medicamentos e Produtos (GGIMP), para que todas as empresas viessem a
comprovar que possuem capacidade tcnica-operacional para produzir os
medicamentos sistematicamente, com os mesmos padres de qualidade. As
inspees tambm verificariam a autenticidade das informaes quanto origem,
pas de fabricao e pas de importao, comentadas do Captulo V, alm de se
proceder a inspees em plantas produtivas localizadas no Exterior, responsveis
por produtos que estavam em comercializao no Pas, cujas condies de
produo nunca foram verificadas.
132
No podemos afirmar que os registros que, atualmente, so concedidos pela
Anvisa conservem os mesmos padres de desorganizao, de deficincia de
recursos de toda a ordem, de insuficincia de anlises, de descontrole dos
processos e de nenhuma articulao com outros setores tcnicos, como o de
inspees, o de licenciamento de importaes e o de laboratrio analtico, entre
outros. certo que a deficincia de recursos, por exemplo, no mais se repete.
Entretanto, sabe-se que problemas bsicos estruturais para o registro de
medicamentos, como o sistema de informao, ainda no teve o equacionamento
necessrio, o que nos leva a supor a hiptese da prevalente inadequao dos
meios, da desatualizao das informaes de desarticulao com outros setores da
Anvisa e do isolamento das anlises, o que significa que ainda temos conhecimento
apenas relativo sobre o que o prprio rgo regulador autoriza para ser produzido e
comercializado.
O Programa Z, se, por um lado, apresentou resultados positivos como os j
relatados, por outro, no conseguiu apresentar propostas concretas para melhorias
no processo de concesso de registro de medicamentos. Sua ao acabou se
resumindo identificao de problemas nos processos de registros sob sua anlise
e aplicao de solues isoladas para os problemas identificados. Muitos dos seus
atos, alguns definidos em notas tcnicas, no conseguiram extrapolar os produtos
sob sua anlise. Ou seja, durante sua existncia, o Programa identificou diversos
problemas tanto de ordem administrativa, quanto de ordem tcnica, porm no foi
eficaz o suficiente para relacionar claramente os entraves do processo de registro e
propor efetivamente solues para o processo.
Cabe, por ltimo, ressaltar que o Programa Z, infelizmente, foi marcado por
problemas de desentendimentos polticos e administrativos entre os diretores da
Anvisa e do Ministrio da Sade, que geraram um ambiente de polmica e
questionamentos quanto aos seus objetivos e, principalmente, seus mtodos.
Entretanto, no foi propsito deste estudo realizar anlise sobre as causas da
rejeio ou do isolamento do Programa Z. Problemas de natureza poltica, de
diferentes concepes sobre o mtodo de trabalho, das funes da vigilncia
sanitria de medicamentos, das dificuldades organizacionais de uma agncia em
incio de estruturao, de divergncias quanto poltica de relacionamento com as
indstrias, de uma demanda de processos muito grande para analisar, de falta de
metodologia para o gerenciamento dos riscos sanitrios, entre outros, poderiam
explicar, certamente, as polmicas surgidas e a extino do Programa Z depois de
133
trs anos de trabalho. Deve-se ressaltar, entretanto, que no perodo de seu
funcionamento, foram validados os produtos de quatro das maiores empresas
farmacuticas do Pas.
134
Consideraes finais
135
A conscincia adequada sobre sua importncia recomenda que a ao de
registro, na vigilncia sanitria, seja pautada por diretrizes polticas para sua anlise,
concesso, alterao e revalidao, bem como para a disponibilizao de suas
informaes para os rgos que exeram a funo de controle e fiscalizao.
A ao de controle sanitrio intervm no espao em que atuam as foras do
setor produtivo, em que o jogo de interesses econmicos influi diretamente nos
servios de sade, na sade e vida das populaes (PIOVESAN, 2002 apud
SOARES e LIMA, 1996). Um dos aspectos crticos dessa ao a assimetria de
informao, pois os produtores dispem de informaes que no chegam aos
profissionais de sade e populao para orientar suas escolhas de consumo,
cabendo Anvisa incluir, no rol das aes de regulao, a de planejar e desenvolver
estratgias de comunicao para disseminar informaes de interesse pblico.
Apesar de ser um ato exclusivo da esfera federal, o registro de medicamentos
no deve ser pensado como um problema exclusivo da Anvisa. O ato de sua
concesso permite a comercializao do medicamento em todo o Pas. Seu controle,
conforme determina a nossa legislao sanitria, deve ser realizado por todos os
entes federados, componentes do SNVS rgos federais, estaduais e municipais
, conforme as competncias de cada um. Sendo assim, o registro deve ser uma
preocupao de todo o sistema. A maior ou menor eficcia em sua concesso ir
definir a necessidade de utilizao de outros instrumentos de controle sanitrio por
todos os outros componentes do sistema, implicando, na maior parte das vezes,
maiores custos ou aes mais demoradas. Ou ento, ir significar uma sobrecarga
aos servios de sade do Pas, na busca de recuperar os possveis danos causados
pelo uso de medicamentos registrados sem a devida avaliao tcnica, como os
agravos ocorridos pela ineficcia teraputica ou pela falta de qualidade desse tipo de
produto.
Embora importantes, a lgica do tempo e da produtividade no devem ser os
nicos critrios a nortear o trabalho na concesso ou alterao do registro de
medicamentos. Os principais destinatrios desse processo decisrio, bem como os
de todo o sistema de vigilncia sanitria, so os usurios dos medicamentos, e no
a indstria detentora dos seus registros. A emisso de um parecer tcnico pelo
indeferimento de uma petio atinge somente a empresa que, apesar de ter
realizado estudos e trabalhado para obter o deferimento, no conseguiu demonstrar,
de forma satisfatria, a qualidade ou a segurana exigida para o seu produto.
Entretanto, a emisso de um parecer de deferimento de uma petio significa a
136
autorizao para o medicamento ser produzido e utilizado por grande nmero de
pessoas.
A Resoluo RDC n 134/03, que dispe sobre as adequaes dos
medicamentos similares que esto no mercado, veio confirmar a desconfiana
quanto qualidade dos medicamentos similares registrados no Pas. Ela assinala a
possibilidade concreta de haver no mercado produtos cujas associaes no so
racionais, produtos sem comprovao de benefcios e produtos sem comprovao
de eficcia. Essa Resoluo institui um processo de reviso, de mdio prazo, dos
registros concedidos sem, no entanto, estar acompanhada de uma reviso da
organizao do processo administrativo, da estruturao dos sistemas de
informao e da metodologia de anlise, entre outros fatores estruturais.
Com base nas anlises realizadas neste estudo, podemos apontar algumas
recomendaes que entendemos terem potencial para rever ou aperfeioar o
processo atual do registro sanitrio de medicamentos:
138
Referncias bibliogrficas
140
Repblica Federativa do Brasil, Braslia, DF, 21 de novembro de 2003. Disponvel
em: <http://e-legis.bvs.br/leisref/public/showAct.php?id=15220&word=>
143
CORDEIRO, H. 1980. A indstria da sade no Brasil. 1 Edio, Rio de Janeiro:
Graal.
144
LEFVRE, F. 1991. O medicamento como mercadoria simblica. 1 Edio, So
Paulo: Cortez.
145
NASCIMENTO, M. C. 2003. Medicamentos: ameaa ou apoio sade? 1 Edio,
Rio de Janeiro: Vieira & Lent, pp. 13-87.
ROMANO, R.; BERNARDO, P.J. B. 2001. In: GIOVANNI, G. D.; NEGRI, B. (Org.)
Brasil radiografia da sade. Campinas: Unicamp, pp. 445-464.
146
SOUTO, A. C. 2004. A vigilncia sanitria no Brasil 1976-1994. 1 Edio, So
Paulo: Sobravime.
147
ANEXOS
148
Anexo 1. Fluxograma da validao utilizado pelo Programa Z.
149
Anexo 2. Organograma da Gerncia Geral de Medicamentos38
GGMED
38 Este organograma do ano de 2002, atualmente no mais este utilizado, pois a GVREM no existe mais e a Gerencia Geral de Genricos foi incorporada a
GGMED
150
Anexo 3 Formulrio de Petio 1
Ministrio da Sade A Identificao do Documento (Uso do rgo de V.S.)
Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria
Sistema de Informaes da Vigilncia
Sanitria
Formulrio de Petio 1
Produto
B Nmero do Processo Origem Protocolo Formulrios (Produto) e (Apres.)
(Dia / Ms / Ano) Anexos
01 0 03
2
C Dados de Empresa
Detentora Nmero de autorizao/Cadastro
04 05
Cedente (Conforme documento de cesso legal. Vlido e acabado em Nmero de Autorizao/Cadastro
poder da ANVS)
06 07
D Dados do Produto
Classe teraputica/categoria Vencimento (Ms / Ano)
08 09
Nome do Produto
10
E Referncia do Similar (Exclusivo para medicamento)
Empresa Detentora
11
Nmero de Registro Nome do Produto
12 13
F Dados Relacionados Frmula
14 15 F.Fsica/ 16 Componentes 17 Cdigo 18 Tipo 19 Concentrao 20 Unid. de
Apr Ftca da Frmula da Quant./Volume Demonstrao da
es D.C.B. Frmula
N
151
Anexo 4 - Formulrio da Petio 2
Identificao do documento(Uso do rgo de V.S.)
Ministrio da Sade A
Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria
Sistema de Informaes de Vigilncia Sanitria
Formulrio de Petio 2
Apresentao
Nmero do Processo Origem Protocolo (Dia / Ms / Nmero de apresentaes
B Ano)
01 02 21 de
Importante
G
As Peties relacionadas aos procedimentos automticos e sumarssimo somente sero deferidas caso no
dependam do deferimento de peties vinculadas a outros procedimentos (sumrio ou especial)
Assuntos da Petio (Cdigos e Descrio)
H
01 02
03 04
Dados do Fabricante
I
Fabricante Nmero Autorizao / Cadastro
22 23
Municpio de Fabricao U.F. de Fabricao Cdigo do Municpio
24 25 26
J Dados de Apresentao 28 Destinao do Produto
Nmero de Registro 1 Institucional 2 Indust./Profissional
27 3 Comercial 4 Restrito a Hospitais
Tempo de validade
29 1 Dias ou 2 Meses 3 Anos
Nome do Produto
30
152
L Termo de Responsabilidade
Assumimos, civil e criminalmente, inteira responsabilidade pela veracidade das informaes aqui
apresentadas (inclusive pela descrio dos componentes da frmula e das apresentaes em anexo), bem assim
pela Qualidade do Produto (incluindo-se nos casos cabveis, sua esterilidade e ou apirogenicidade) cujo
cadastramento ou registro, ou as modificaes deste, tenhamos solicitado atravs desta petio.
___________________________________________ _____________________________________________
Ass. Responsvel Legal Ass. Responsvel Tcnico
Carimbo com os dados legveis Carimbo com os dados legveis
153
Anexo 5. Relao de Entrevistados
154
Anexo 6. Roteiro de Entrevista
1. IDENTIFICAO DO ENTREVISTADO
a. Nome
2. ASPECTOS TCNICOS/LEGAIS
155
Anexo 7. Documentos de consentimentos informados
Firmo o presente,
(nome do entrevistado)
(Local e data)
156
Termo de Consentimento Informado
Firmo o presente,
(nome do diretor)
(Local e data)
157