Rebecca Neaera Abers, Margaret E.

Keck

REPRESENTANDO A DIVERSIDADE: Estado, sociedade e

DOSSI
relaes fecundas nos conselhos gestores

Rebecca Neaera Abers*

Margaret E. Keck**

INTRODUO res mais importantes onde a busca de novas prti-

A democratizao brasileira desencadeou
nveis sem precedentes de demanda por partici-
pao dos cidados na vida pblica. Desde ento,
novos movimentos sociais, ONGs e organizaes
da sociedade civil, assim como funcionrios de
governo comprometidos com a democratizao do
Estado, tm gerado prticas inovadoras, contestan-
cas se manifesta so as dezenas de milhares de
conselhos gestores criados em diferentes setores
de polticas pblicas.
Os estudos sobre novos fruns de partici-
pao no Brasil os tm visto segundo diversos
ngulos: como participao da sociedade civil, de-
mocracia participativa, democracia deliberativa

CADERNO CRH, Salvador, v. 21, n. 52, p. 99-112, Jan./Abr. 2008

do e redefinindo simultaneamente as formas de
interao entre Estado e sociedade. No Brasil, ci-
entistas polticos tm se interessado tanto pela di-
fuso de tais prticas no cotidiano, como por de-
bates internacionais cada vez mais intensos sobre
o tema, no campo da teoria democrtica. O resulta-
do uma combinao to dinmica quanto
incomum da teoria e da prtica.1 Alguns dos luga-
*Ph.D em Planejamento Urbano e Regional pela Universi-
dade de Califrnia (UCLA). Ps-Doutora pela National
Science Foundation (EUA). Professor Adjunto do PPG do
Instituto de Cincia Poltica da Universidade de Braslia.
Campus Universitrio Darcy Ribeiro. IPOL/UnB, Prdio FA. Cep:
70910-900. Asa Norte - Braslia - Brasil. rebecca.abers@gmail.com
** Ph.D em Cincia Poltica pela Universidade de Columbia.
Professora do Departamento de Cincia Poltica da Universi-
dade de Johns Hopkins (Estados Unidos). mkeck@jhu.edu
1
Uma reflexo estimulante sobre a importncia da prtica
a partir de uma compreenso dinmica da democracia
pode ser encontrada em Saward (2003).
incipiente, democratizao de processos de toma-
da de deciso, e criao de novas dimenses da
cidadania. A partir de nossa leitura desses estu-
dos e de nossa prpria pesquisa emprica, consi-
deramos que nenhuma de tais abordagens sufi-
cientemente reveladora. Este artigo uma tentativa
inicial de construir um aparato conceitual mais
adequado para entender a relao entre conselhos
gestores, sua composio e dinmica e o processo
de democratizao.
Anlise das experincias de oramento
participativo tm sido o principal foco de ateno
da literatura sobre experincias participativas bra-
sileiras (Abers, 1996; 2000; Avritzer; Navarro, 2003;
Santos, 1998; Souza, 2001; Baiocchi, 2005), vistas
como uma maneira de se criarem mecanismos de

99

democracia popular, que seria tanto radical como
pragmtica (Santos; Avrizter, 2002). De fato, o or-
amento participativo mostrou o Brasil como um
centro de inovao no desenho de instituies
democrticas. No entanto, uma inovao muito
mais difundida institucionalmente so os conse-
lhos gestores, um arranjo de governana na for-
mulao de polticas pblicas. Estima-se que, at
1999, mais de 39.000 conselhos relacionados rea
das polticas sociais foram criados no pas (IPEA,
2005, p.128).
Ainda que os conselhos gestores se dife-
renciem em termos de origem legal, composio,
atribuies formais e influncia nas decises esta-
tais, eles compartilham certas caractersticas. So
criados por lei e tm certa autoridade formal sobre
normas, planos e, ocasionalmente, sobre o ora-
mento nas suas reas de atuao. Os membros
devem representar (no sentido de agir em favor
de) grupos do setor privado, sindicatos de traba-
lhadores, rgos estatais e associaes civis, com
respaldo social amplo e uma misso que
corresponda s finalidades do conselho. O Estado
normalmente detm at metade das cadeiras. A
seleo de membros ocorre de maneira variada.
Enquanto os conselhos regidos por legislao na-
cional so normalmente obrigados a realizar elei-
es abertas, e as organizaes de cada categoria
escolhem seus prprios representantes, aqueles
CADERNO CRH, Salvador, v. 21, n. 52, p. 99-112, Jan./Abr. 2008
estabelecidos por legislao local freqentemente
permitem que o governo escolha membros que jul-
gue adequados.
Ao contrrio do oramento participativo,
onde, em princpio, os participantes das assemblias
so os prprios cidados, a participao nos conse-
lhos gestores indireta. Embora boa parte da litera-
tura brasileira sobre os conselhos gestores os veja
como novas arenas deliberativas que encorajariam
a expanso da participao direta dos cidados no
processo de deciso pblica, a estrutura
organizacional dos conselhos contraria essa viso.
De um lado, os participantes no-estatais so indiv-
duos escolhidos por organizaes que, por sua vez,
foram escolhidas por outras organizaes. Do outro
lado, cerca de metade dos assentos so ocupados
100
REPRESENTANDO A DIVERSIDADE: Estado, sociedade...
por funcionrios pblicos, indicados para represen-
tar a posio dos rgos estatais envolvidos.
A pergunta quem estes atores represen-
tam? surge, na prtica, assim que membros indi-
cados por associaes civis adquirem responsabi-
lidades formais na definio de polticas pblicas.
A maior parte das associaes da sociedade civil
auto-organizada; seus lderes no so escolhidos
ou autorizados diretamente pelo pblico mais
amplo que alegam representar. A questo que emer-
ge, portanto, saber: como as associaes podem
participar de forma legtima de processos de toma-
da de deciso na esfera pblica? O estudo clssico
de Pitkin (1967) definiu representao poltica
como uma relao que conecta representantes e
representados. O representante tem legitimidade
em funo de mecanismos de autorizao e presta-
o de contas que expressam tal relao. Tanto os
debates tericos quanto os polticos tendem a pre-
sumir que o papel das associaes da sociedade
civil representar setores sociais que, de outra for-
ma, no teriam voz.
S recentemente alguns tericos comearam
a se perguntar se seria possvel pensar nas associ-
aes da sociedade civil como engajadas no tipo
de relao de representao definida por Pitkin.
Como apontam Gurza Lavalle, Houtzager e Castello
(2006a), curiosa a demora em aprofundar teori-
camente essa questo. Em diversos trabalhos, es-
ses autores examinam as peculiaridades da repre-
sentao associativa e avanam no tratamento da
questo de representao, tanto em suas formas
tradicionais quanto nos mltiplos novos arranjos
que surgiram nos ltimos anos, em que a socieda-
de civil assume um papel formal de representa-
o.2 Mas o problema da representao em conse-
2
Em uma srie de artigos, Adrin Gurza Lavalle, Peter
Houzanger e outros colegas criticam a literatura sobre
sociedade civil e participao, por ignorarem a questo
da representao. Eles argumentam que as organizaes
da sociedade civil no detm o mesmo tipo de mandato
dos membros do Legislativo; que seu papel precisa ser
repensado em um contexto poltico mais amplo; que a
relao entre representante e representado existe, a des-
peito de seu grau de representatividade; que a
reconfigurao da representao alm da esfera das
legislaturas e das eleies crucial para a discusso das
mudanas democrticas; e que as idias de representa-
o virtual ou representao como advocacia se encai-
xam melhor na presente conjuntura. Ver especialmente
Rebecca Neaera Abers, Margaret E. Keck
lhos vai alm de questionar se e como as organiza-
es da sociedade civil podem falar em nome de
setores mais amplos da sociedade. Os conselhos
gestores se distinguem por uma caracterstica pe-
culiar: ao lado de associaes civis e grupos de
interesse, representantes do Estado tambm par-
ticipam. A noo de que o Estado pode ser repre-
sentado como um interesse parcial difcil de ser
aceita em termos tericos, e no deixa claro em
nome de quem ou do qu os representantes do
Estado nos conselhos se manifestam e votam.
Este artigo discute os dois tipos de represen-
tantes nos conselhos: indivduos apontados por
associaes da sociedade civil e aqueles indicados
pelo Estado. Quais seriam os papis adequados a
cada um deles numa arena em que se renem para
a tomada de deciso? Em nome de quem eles fa-
lam? Como o processo de tomada de deciso que se
gesta nos conselhos contribui para a democracia?
Essas perguntas surgiram tanto do contato
com pessoas diretamente envolvidas com os conse-
lhos, como do debate terico. Embora o tema da
representao associativa em conselhos tenha ape-
nas recentemente ganho destaque no campo teri-
co, j h muito uma questo das mais discutida
no debate poltico sobre os conselhos. Argumenta-
mos que, mesmo que os conselhos no tenham
correspondido ao previsto pelos modelos tericos
dominantes e, freqentemente, tambm s expecta-
tivas dos que neles participam, eles so intrinseca-
mente importantes como espaos de desenvolvimen-
to do que Lane e Maxfield (1966) chamam de rela-
es fecundas3 (generative relations) entre indiv-
duos que, de outra forma, no se relacionariam.
Eles so importantes como fontes de novas prti-
cas e de novos procedimentos e constituem-se em
arenas para o debate e a tomada de deciso.
Gurza Lavalle et al 2005; Gurza Lavalle et al 2006a; Gurza
Lavalle et al 2006b. Em menor grau de elaborao teri-
ca, Souza Jr, Ribeiro e Azevedo (2004) reconhecem que
conselhos so espaos de participao indireta. Ver
tambm a excelente discusso em Schonleitner (2006).
3
A expresso relaes fecundas significa a justaposio
de diferentes interesses, experincias e pontos de vista
numa arena pblica como essenciais para a gerao de
inovaes. O elemento catalisador vai alm da interao
de idias e motivos, e brota da construo de relaes
concretas entre atores que desenvolvem a capacidade
para usar os recursos de forma indita.
101
A EMERGNCIA DO MODELO DE CONSE-
LHOS NO BRASIL
A maioria dos que defendem um papel mais
amplo para os conselhos gestores os enxergam no
como uma alternativa para a democracia represen-
tativa, mas como uma forma de expandi-la e com-
pensar suas carncias. At os anos 80, o Brasil
preservava um princpio de distino dos re-
presentantes eleitos, que Bernard Manin situa nos
primrdios dos governos representativos. Os re-
presentantes deveriam ser mais ricos e possuirem
mais talento e mais virtudes do que seus represen-
tados deveriam ser cidados distintos, social-
mente diferentes dos que os elegeram (Manin,
1997, p.94). A criao do Partido dos Trabalhado-
res, em 1980, foi recebida com escrnio generaliza-
do, uma vez que os trabalhadores eram vistos, sim-
plesmente, como incapazes de representar seus
prprios interesses na poltica. importante notar
que, no Brasil, a demanda por maior participao
em instituies convencionais de tomada de deci-
so (partidos, parlamento) coincidiu, no tempo,
com demandas por novos espaos autnomos de
participao na sociedade civil. Elas cresceram a
partir de uma raiz comum e buscavam a incluso
de classes sociais e grupos antes marginalizados.
Alm de emergirem no mesmo perodo, essas lu-
tas envolviam, em muitos casos, os mesmos indi-
CADERNO CRH, Salvador, v. 21, n. 52, p. 99-112, Jan./Abr. 2008
vduos. No entanto, apesar de a democratizao
ter ampliado o perfil social dos parlamentares, a
poltica parlamentar permaneceu uma arena mais
propensa barganha clientelista do que aos deba-
tes sobre polticas pblicas, regras e convenes
(Ames, 2002). Nos anos 90, a frustrao com a
poltica convencional alimentou a esperana de que
os conselhos criassem a possibilidade de uma
representao mais autntica.
O formato peculiar dos conselhos brasileiros
que combina representao de associaes e de
rgos estatais fruto de uma longa histria, em
que tanto movimentos populares como burocratas
reformistas desempenharam papis importantes.
Os movimentos sociais no Brasil poderiam
ser caracterizados pela tenso entre a busca de au-

tonomia frente ao Estado e o desejo de contribuir
para sua democratizao. Ao longo de suas lutas,
quase todos procuram aliados nas instituies es-
tatais, mas a maioria buscou evitar manter laos
permanentes com tais instituies. Ao amadure-
cerem e tornarem-se associaes mais
institucionalizadas, muitos movimentos, de incio
fortemente contestatrios, aumentaram sua
interao com o Estado.
At o final da dcada de 70, associaes
realmente independentes eram raras no Brasil. Nos
anos 30, o Estado criou um sistema corporativista
de organizao de classe que enfraqueceu no ape-
nas as organizaes dos trabalhadores, mas tam-
bm as organizaes do setor empresarial, ainda
que esse tivesse outras formas de influenciar a
poltica econmica (Schneider, 1991, 2004; Mar-
ques, 2000). Outras manifestaes de organizao
cvica foram vinculadas ao sistema poltico por
meio de polticas clientelistas, centradas na troca
de favores (Kowarick; Bonduki, 1988). O regime
militar acabou por suprimir todas as formas de
protesto e iniciativas de organizao independen-
te. Tentativas de montar uma resistncia armada
tiveram vida curta e logo foram reprimidas. Mui-
tos ativistas deixaram o pas. No entanto, com o
lento processo de liberalizao poltica, que se ini-
ciou em meados da dcada de 70, foi formada uma
ampla gama de organizaes de base, muitas sob a
CADERNO CRH, Salvador, v. 21, n. 52, p. 99-112, Jan./Abr. 2008
proteo da ala progressista da Igreja Catlica. Em
1979, exilados comearam a retornar ao pas e, desse
conjunto de fatores, um novo tipo de militncia
sindical emergiu.
Essa fase de organizao cvica e atividade
sindical se distinguiu de perodos anteriores por
uma difundida insistncia na autonomia dessas
organizaes frente ao Estado. Recusando-se a
retornar aos antigos padres de cooptao, essas
organizaes optaram por constituir uma nova es-
fera de atividade fora da poltica tradicional na
esfera da sociedade civil, na qual a espontaneida-
de e a autonomia dos movimentos populares seri-
am uma fora de transformao. Como o Estado
tinha carter autoritrio, conseqentemente no
poderia ser um espao de democratizao e a trans-
102
REPRESENTANDO A DIVERSIDADE: Estado, sociedade...
formao, as quais s poderiam se realizar a partir
da sociedade civil. J no incio dos anos 80, no
entanto, muitos ativistas se convenceram de que,
para conter os esforos das elites em preservar um
sistema de privilgios, eles teriam de se organizar
para influenciar na arquitetura das novas institui-
es. Muitos ajudaram a fundar ou migraram para
o Partido dos Trabalhadores, cujo projeto valori-
zava a autonomia e a diversidade dos movimentos
e apoiava a democracia participativa (Keck, 1991).
Os movimentos sociais tambm se mobilizaram com
sucesso para assegurar que a nova Constituio,
aprovada em 1988, garantisse a criao de meca-
nismos de participao direta em diversas reas
de polticas pblicas.
A idia de conselhos gestores se originou
com o movimento de Sade, um dos poucos mo-
vimentos populares que continuou avanando
durante os anos 80. Ana Maria Doimo (1995) atri-
bui esse avano ao fato de que, alm da sua oposi-
o ao regime militar, esse movimento tinha um
programa concreto para novas instituies demo-
crticas. O movimento props a descentralizao
do sistema de sade, organizado em torno de pre-
veno e sade pblica, ao invs do investimento
privado. Dois grupos de natureza e origem distin-
tas convergiram, no avano do movimento de sa-
de: as organizaes populares, que reivindicavam
servios de sade em bairros pobres urbanos, e os
profissionais de sade pblica, comprometidos
com um sistema mais justo e democrtico (Arouca,
2003). Um aspecto fundamental da proposta foi a
institucionalizao de conselhos nos nveis muni-
cipal, estadual e nacional, o que possibilitava a
participao da populao na tomada de decises
sobre as polticas de sade. Para assegurar que os
representantes de Estado no dominassem tais
conselhos, a garantia de paridade foi inserida na
lei: representantes do Estado e grupos cvicos di-
vidiriam o poder nos conselhos.
Aqueles que tentaram influenciar as novas
formas de tomada de deciso nas instituies acre-
ditaram que a prpria existncia de movimentos
sociais colocava a sociedade brasileira numa traje-
tria democrtica, na medida em que eles permiti-
Rebecca Neaera Abers, Margaret E. Keck

riam que os pobres e outros grupos, tradicional-
mente excludos da poltica, expressassem suas
necessidades e reivindicassem direitos. Os movi-
mentos sociais eram novos personagens em cena
(Sader, 1988) ou o povo como sujeito de sua pr-
pria histria (Doimo, 1995, p.75). A legitimida-
de, tanto de tradicionais organizaes de bairro
como de novas ONGs profissionais, derivava da
sua presumida ligao com movimentos de base.4
Quando a lei reservou para as associaes cvicas
uma parcela de cadeiras em novos fruns
deliberativos, muitos ativistas enxergaram progres-
so em seus esforos contra padres decisrios
tecnocrticos, que sistematicamente excluam gru-
pos populares. Eles viam os conselhos como mei-
os de tornar a formulao de polticas mais inclu-
sivas e mais representativas de interesses sociais
mais amplos, o que fez com que lutassem para que
tal expectativa se tornasse realidade. Apesar de
estarem cientes de que outros membros de conse-
lhos se preocupavam mais com eficincia do que
com participao, eles ainda acreditavam que sua
participao contribua para que as polticas res-
pondessem a uma gama mais ampla de interesses
sociais, logo para uma democracia mais justa e
participativa.
A democracia participativa... tem que alcanar
segmentos diferenciados, que sejam representa-
tivos tanto das carncias socioeconmicas e das
demandas sociais como das reas que precisam
comits de bacia hidrogrfica, um espao bem mais
complexo.5 No entanto, estudos empricos desses
conselhos encontraram poucas evidncias de que
eles contribuem, de fato, para que as vozes dos
excludos sociais e polticos sejam ouvidas pelo
Estado. Analistas tm oferecido quatro explicaes
gerais para isso.
Em primeiro lugar, quase todos os estudos
mostraram que os indivduos que compem os
conselhos no so representativos das classes po-
pulares. O survey de Santos Jr., Azevedo e Ribeiro
de membros de conselhos em sete reas metro-
politanas do Brasil mostra que 62% tm escolari-
dade acima do nvel mdio e 65% tm renda mai-
or que cinco vezes o valor do salrio mnimo (2004,
p.30). O estudo organizado por Fuks e outros so-
bre conselhos, em Curitiba, descobriu que 91%
ganhavam mais do que cinco vezes o valor do sal-
rio mnimo e 75% tinham alguma educao supe-
rior (Fuks, 2002, p.247). Concluses semelhantes
podem ser observadas no estudo de Labra &
Figueiredo (2002) sobre conselhos de sade na
regio metropolitana do Rio de Janeiro. A princi-
pal razo proposta que os conselhos, diferena
de outros espaos, como o oramento participativo,
requerem nveis relativamente altos de escolarida-
de, uma vez que as polticas reguladoras envolvi-
das so complexas e, freqentemente, s podem
ser entendidas por especialistas. Ainda assim,

CADERNO CRH, Salvador, v. 21, n. 52, p. 99-112, Jan./Abr. 2008

ser conservadas para que no se deteriorem, as-
sim como atingir grupos e agentes socioculturais
que possuem identidades a serem preservadas
ou aperfeioadas (Gohn, 2004, p.61).
A partir de meados da dcada de 90, foram
criados dezenas de milhares de conselhos, com
assentos reservados para grupos cvicos e rgos
estatais em diferentes propores. Quase todos os
municpios brasileiros tm hoje Conselhos de Sa-
de. Conselhos gestores municipais semelhantes
foram tambm criados em reas como assistncia
social, educao, e polticas relacionadas criana
e ao adolescente. Um formato anlogo est sendo
experimentado na gesto da gua, por meio dos
4
Ver, por exemplo, o tratamento dado s ONGs por Doimo
(1995, cap. 6).
Santos Jr., Azevedo e Ribeiro (2004, p.28) argu-
mentaram que o status socioeconmico dos mem-
bros no necessariamente revelador de quem eles
representam, pois seria razovel presumir que as-
sociaes populares, cientes de que os conselhos
deliberam sobre assuntos tcnicos, procurassem
indivduos capacitados para represent-los.
Uma segunda observao e crtica comum
aos conselhos que os representantes da socieda-
5
Os Comits de Bacia Hidrogrfica vm sendo criados no
mbito de legislao estadual e nacional no Brasil, desde
o incio dos anos 90. Essas arenas deliberativas incluem
representantes de rgos estatais, municpios, organiza-
es da sociedade civil e empresas privadas e pblicas
que captam gua dos rios e outros corpos d gua. As
competncias dos Comits variam consideravelmente
entre os estados. Normalmente incluem aprovar e acom-
panhar a execuo de planos de recursos hdricos, arbi-
trar conflitos, e estabelecer mecanismos de cobrana
pelo uso da gua bruta.

103

de civil tm ligaes muito frgeis com os grupos
populares que deveriam representar
(Esmeraldo; Said, 2002; Lima; Bitoun, 2004;
Tatagiba, 2002). De acordo com Tatagiba, De uma
forma geral, os conselheiros no-governamentais
tm encontrado pouco respaldo e acompanhamento
de suas aes por parte das entidades que repre-
sentam (2002, p.65). Sem conseguir despertar a
ateno do seu pblico, membros de conselhos
tendem a agir de acordo com seus interesses pes-
soais, em detrimento dos interesses das associa-
es que representam.
Com isso, os conselheiros acabam emitindo sua
prpria opinio sobre determinando tema, re-
sultado do seu acmulo pessoal ou da sua adeso
s propostas defendidas no calor do debate... [O
conselheiro dos usurios] acaba aderindo s po-
sies defendidas por grupos com maior poder
de argumentao e influncia (2002, p.66).
Tatagiba constata que o mesmo problema se
manifesta no que se refere representao gover-
namental: os participantes freqentemente so fun-
cionrios pouco importantes e normalmente no
podem tomar decises que comprometem o rgo
em cujo nome supostamente falam (p.63-65).
Um terceiro problema identificado em mui-
tos estudos que os rgos governamentais con-
trolam as agendas dos conselhos, reduzindo, por-
tanto, a chance de que membros da sociedade ci-
vil possam mudar o rumo das polticas (Tatagiba,
CADERNO CRH, Salvador, v. 21, n. 52, p. 99-112, Jan./Abr. 2008
2002, p.59). O controle da agenda poderia ser ex-
plicado pelo fato de que os representantes dos r-
gos governamentais ocupam cargos de presidn-
cia e secretaria executiva nos conselhos (Tatagiba,
2002, p.78; Fuks, 2002; Dombroski, 2006). Em seu
estudo dos conselhos gestores em Curitiba,
Perissinotto (2002) tambm constatou que os re-
presentantes do governo tendem a dominar o de-
bate.
Finalmente, estudos revelaram que gover-
nos municipais freqentemente resistem a confe-
rir poder efetivo aos conselhos, mesmo quando
tm a possibilidade de controlar o processo
decisrio. Por exemplo, os estudos de caso exami-
nados por Tatagiba mostraram que governos mu-
nicipais geralmente se recusam a dividir poder com
104
REPRESENTANDO A DIVERSIDADE: Estado, sociedade...
os representantes da sociedade civil (2002, p.80),
evitando submeter propostas ou projetos para os
conselhos, a menos que saibam previamente que
suas posies sero vitoriosas. Com base no survey
de membros do conselho de sade no Rio de Ja-
neiro, Labra e Figueiredo (2002) descobriram que
a maior parte dos conselheiros atribua sua fraca
influncia nas aes estatais falta de vontade
poltica das autoridades, ou sua resistncia em
aceitar o papel do conselho no processo decisrio.
Da mesma forma, Paz (2003) concluiu que os go-
vernos tm se recusado a aceitar o carter
deliberativo dos conselhos de assistncia social.6
Em suma, as razes pelas quais os conse-
lhos no corresponderam s expectativas dos mo-
vimentos sociais que os apoiaram podem ser divi-
didas em duas categorias: ou os representantes da
sociedade civil deixaram de refletir as aspiraes e
de representar efetivamente setores tradicionalmen-
te excludos da populao, ou o Estado resistiu a
compartilhar o poder de tomada de deciso com
eles. Nossa pesquisa sobre comits de bacia
hidrogrfica confirma a caracterizao dos conselhos
como espaos onde os interesses organizados tm
mais influncia que os no-organizados e onde as
instituies do governo oferecem resistncia a no-
vas formas de tomada de deciso (Abers et al, 2006).
Alm disso, constatamos que, mesmo quando os
burocratas estatais ou seus superiores apiam deci-
ses tomadas nos conselhos, eles no dispem ne-
cessariamente de recursos tcnicos ou fora poltica
para implementar essas decises (Abers; Keck,
2006). Na seo seguinte, examinamos uma srie
de questes que podem ajudar a repensar o proces-
so democrtico que ocorre (ou deveria ocorrer) no
interior dos conselhos: em primeiro lugar, analisa-
mos as contribuies potenciais das associaes para
a democracia; em segundo lugar, refletimos sobre o
papel do Estado; e, finalmente, repensamos como o
processo de tomada de deciso nos conselhos pode
contribuir para a poltica democrtica.
6
Nem todos os estudos chegam a essa concluso: no seu
estudo sobre Conselhos em Belo Horizonte, Abranches
e Azevedo (2004, p.187) constataram que a maioria dos
membros acredita que suas decises so aceitas e
implementadas pelo governo.
Rebecca Neaera Abers, Margaret E. Keck
ASSOCIAES E DIVERSIDADE
Antes dos debates contemporneos sobre o
papel da participao da sociedade civil, as prin-
cipais teorias polticas que colocavam grupos soci-
ais no centro da anlise eram o pluralismo e o
corporativismo. O renomado estudo de Schmitter
(1974) identificou a essncia do corporativismo nos
seus arranjos de negociao formais entre organi-
zaes altamente estruturadas e hierrquicas, ao
mesmo tempo em que reconhecia a distino entre
modalidades mais ou menos autoritrias. Esse e
outros trabalhos posteriores mostraram como tais
estruturas associativas hierrquicas e no-compe-
titivas, como ocorriam em alguns pases europeus,
poderiam ser solues efetivas, estveis e demo-
crticas para a canalizao e superao de confli- expressar vises diferentes; e outros, para promo-
tos sociais.
A tradio pluralista no pensamento polti-
co norte-americano tinha concepes prvias fun-
damentalmente diferentes sobre a natureza dos
grupos organizados. Todos os pluralistas percebi-
am a competio entre grupos como uma caracte-
rstica fundamental e inevitvel da poltica demo-
crtica e viam com grande ceticismo alegaes so-
bre o interesse comum ou a vontade geral pode ser, ao mesmo tempo, democratizante e
(Gunnell, 1996; Lavaque-Manty, 2006; Eisenberg,
1995). Embora pluralistas do incio do sculo XX,
como Arthur Bentley (1908), tivessem uma viso
pessimista dos grupos polticos, gradativamente a
idia da concorrncia entre grupos de interesse
tornou-se elemento-chave do entendimento
pluralista da democracia. Os pluralistas do ps-
guerra, como Dahl (1961), idealizavam a poltica
de grupos comparvel a um livre mercado, manti-
do em equilbrio (e sem concentrao de poder)
pela mo invisvel da concorrncia. Crticos acu- legtimos e racionais sobre interesses
saram os pluralistas de encobrirem clivagens e
desigualdades sociais fundamentais que assumi-
am importncia inquestionvel no turbilho soci-
al dos anos 60 e 70. Em trabalhos neo-pluralistas
posteriores, Robert Dahl (1982) e Charles Lindblom
(1977) reconheciam tais problemas, chamando a
ateno para a dominncia dos empresrios na
competio entre grupos de interesse. Insistiam,
105
no entanto, que a existncia de uma diversidade
de associaes era uma caracterstica normal e ine-
vitvel da poltica democrtica.
Embora o pluralismo idealista dos anos 50
e 60 tenha sido amplamente superado, idias
pluralistas continuam a permear a teoria poltica,
que cada vez mais procura reconhecer a
multiplicidade de substncias, atributos, discur-
sos e estratgias discursivas, e prticas sociais.
Exemplo recente da adoo de abordagens
pluralistas ao estudo das associaes o trabalho
de Mark Warren (2001) sobre a relao entre asso-
ciaes e democracia. Warren argumenta que no
h um tipo nico de grupo cvico mais democr-
tico. Alguns tipos de associao so os melhores
para a promoo do interesse comum; outros, para
ver cooperao ou desenvolver capacidades de
negociao. Embora sejam freqentemente
conflitivos entre si, identidades comuns, diferen-
as, cooperao e negociao de conflitos, todos
so componentes fundamentais da democracia. Tais
tensionamentos, lembra Warren, so uma caracte-
rstica inerente da prpria democracia, que nunca
se atinge plenamente. A ao de muitos grupos
antidemocrtica. A soluo, para Warren, esti-
mular a multiplicidade de tipos de associaes,
para que diferentes grupos contribuam para dife-
CADERNO CRH, Salvador, v. 21, n. 52, p. 99-112, Jan./Abr. 2008
rentes aspectos da democracia. .
Pluralistas radicais, ou agonsticos, como
Mouffe (2000, 2005), tambm enfatizam o valor
essencial da diversidade e do conflito na vida po-
ltica. A posio de Mouffe deriva de uma crtica
crena de Rawls e de Habermas de que a discus-
so livre entre indivduos pode levar a acordos
generalizveis. Embora de acordo com tericos
deliberativos em sua crtica da lgica agregativa na
teoria democrtica, Mouffe teme que:
Rawls e Habermas querem fundamentar a ade-
so democracia liberal com um tipo de acordo
racional que fecharia as portas para a possibili-
dade de contestao. Eles precisam, por esse
motivo, relegar o pluralismo para um domnio
no-pblico, isolando a poltica das suas conse-
qncias. (Mouffe, 2005, p.16)

Mouffe argumenta que a construo da de-
mocracia implica multiplicao de instituies, descoberta de interesses comuns, ou mesmo que
discursos, formas de vida que fomentam a identi-
ficao com valores democrticos (2005, p.18). para agir em nome dos ausentes.
a prtica, no a argumentao, que produz a cida-
dania democrtica. Por isso, modelos democrti-
cos tm de se centrar no poder e nos conflitos.
Concepes semelhantes emergiram em es-
tudos recentes da sociedade civil e da esfera p-
blica. O estudo terico, hoje clssico, de Cohen e
Arato (1992) tem sido criticado por idealizar uma
arena poltica separada das presses coercitivas do
Estado e do mercado. Autores como Chandokhe
(2001) e Fraser (1992) insistem que conflito, poder
e diferenas so parte integrante da poltica. Por-
tanto, tentativas de elimin-los, provavelmente,
resultariam mais na supresso das vises de gru-
pos marginalizados do que na obteno de con-
sensos (Chambers 2003, p.320321). Na medida
em que o feminismo, o multiculturalismo e outros
movimentos lanaram a discusso sobre diversi-
dade no centro do debate poltico, a sociedade ci-
vil e a esfera pblica tm sido apresentadas como
arenas para a expresso de diferenas, e no para a
descoberta de substratos universais (Fraser, 1992;
Melucci; Avritzer, 2000).
Todas essas abordagens sugerem, de dife-
rentes formas, que a contribuio das associaes
da sociedade civil para a democracia no tem a
CADERNO CRH, Salvador, v. 21, n. 52, p. 99-112, Jan./Abr. 2008
ver, necessariamente, com o fato de representarem
ou falarem em nome de outros. A importncia da
sociedade civil na vida pblica reside em seu pa-
pel como arena para a expresso de diversidade.
Tal noo tem importantes conseqncias para o
papel da participao em fruns deliberativos, como
os conselhos gestores. Qual deveria ser o propsi-
to da criao de arenas deliberativas em que atores
de diferentes segmentos da sociedade se renem e
ganham poder de deciso? A abordagem
corporativista veria tais arenas como mecanismos
de representao de todos os membros de um de-
terminado setor da sociedade (em geral econmi-
co) e de construo de consensos entre eles. A
abordagem pluralista provavelmente as veria como
espaos para a expresso de diferenas e de confli-
106
REPRESENTANDO A DIVERSIDADE: Estado, sociedade...
tos de interesse, sem sugerir que pudessem levar
tais associaes que participam tm legitimidade
E O ESTADO?
A perspectiva positiva do pluralismo sobre
diversidade e associao cvica nos diz que os gru-
pos cvicos tm um papel fundamental a desem-
penhar nos conselhos, da mesma maneira que na
poltica em geral. Diversidade e mobilizao tm
sua prpria legitimidade, que no pode ser igno-
rada. Mas ser que isso quer dizer que legtimo
que os interesses dos menos organizados, ou no-
organizados, sejam ignorados na tomada de deci-
so em conselhos? A teoria democrtica tem sido
marcada pela tenso entre diversidade (ou livre
associao) e igualdade. Se no podemos exigir que
associaes cvicas representem todos os cidados
igualmente (ou mesmo todos os membros de um
determinado grupo social), seremos forados a
abandonar completamente a noo de representa-
o igualitria?
Um pensador pluralista (Joseph Kaiser,
1978; Goering, 2003),7 pode nos ajudar nesse pon-
to. Escrevendo em meados dos anos 50, Kaiser
encontrou um equilbrio interessante entre a valo-
rizao da diversidade, tpica do pensamento
pluralista, e a busca do esprito pblico. Argumen-
tou que tanto a representao de indivduos como
a de associaes so essenciais para a democracia.
Para Kaiser (1978), a soberania do povo expressa
na igualdade de direitos de cada cidado indivi-
dual de participar na escolha de representantes
para parlamentos. Ele acreditava, contudo, que,
em sociedades modernas heterogneas, apenas essa
forma de representao no seria adequada. Alm
7
A nossa discusso de Kaiser se fundamenta na tese de
doutorado de Rebekka Ghring (2003), que discute seu
trabalho principal, Die Reprsentation organisierter
Interessen (Kaiser, [1956] 1978). Do que conseguimos
constatar at o momento, no existem tradues das
suas obras, e, embora fosse citado em muitos escritos
pluralistas da dcada de 1960, no encontramos nenhu-
ma discusso aprofundada do seu pensamento.
Rebecca Neaera Abers, Margaret E. Keck
de representar a unidade de uma sociedade, argu-
mentou Kaiser, tambm essencial representar a
diversidade, reconhecendo que sero formados gru-
pos em torno das questes consideradas mais im-
portantes, e que a intensidade dos interesses di-
versos fica perdida no produtor de unidade, que
a representao parlamentar.
O domnio da igualdade de representao
no constitudo pelas associaes, mas pelo pr- presentativa, burocracia e ao Estado capitalista.
prio governo representativo. O Estado eleito demo-
craticamente pode no constituir a expresso da
vontade de todos, mas tem obrigaes para com to-
dos os cidados e para com a igualdade de direitos.
Associaes cvicas no tm, todavia, tal obrigao, defender os interesses dos menos poderosos.
ainda que, na prtica, muitas delas procurem pro-
mover igualdade de direitos e justia social.
Dessa perspectiva, se os conselhos falham
na defesa efetiva dos interesses dos no-organiza-
dos e dos excludos, so os membros indicados
pelo Estado, e no os da sociedade civil, os que
deveriam ser responsabilizados. Se o papel do
Estado trabalhar em favor de todos os indivdu-
os de forma igualitria, ento o seu papel mais
importante em um conselho seria o de garantir que
os interesses de todos fossem considerados. A idia
de paridade faz sentido, dessa perspectiva:
necessrio que haja um equilbrio entre diversida-
de e igualdade.
Essa proposta certamente desperta mais
perguntas que respostas. Que mecanismos (na lei
e na prtica) nos ajudariam a neutralizar tendnci-
as de captura dos representantes de rgos esta-
tais nos conselhos por interesses privados? Como
levar os atores estatais a considerarem de que for-
ma as polticas afetaro pblicos mais amplos, alm
dos grupos especficos presentes? Como determi-
nar se o Estado est efetivamente cumprindo seu
papel de defender os excludos? E, ainda: ser que
possvel saber quais so os interesses daqueles
que no se manifestam? Se conselhos gestores so
criados, em parte, para remediar a incapacidade
(ou falta de vontade) do Estado para lidar com as
questes sociais por conta prpria, como pode-
mos esperar que o Estado proteja os seus cida-
dos mais vulnerveis? Se insistirmos que a soci-
107
edade civil , na tradio pluralista, caracterizada
pela presso poltica e pelas relaes de poder, no
podemos exigir que o Estado seja, de alguma for-
ma, imune a essas presses. Nem poderamos es-
perar que ele naturalmente representasse os inte-
resses dos politicamente excludos ou da comuni-
dade poltica como um todo. Faz-lo seria despre-
zar dcadas de crticas frutferas democracia re-
Por outro lado, j tempo de ir alm da alternativa
prevalecente, que nega at mesmo a possibilidade
terica de que um Estado democrtico organizado
na base do sufrgio universal possa algum dia
A teoria do Estado perdeu centralidade nas
ltimas dcadas (Levi, 2002; Offe, 1996), enquan-
to uns buscam no mercado e outros na sociedade
civil os mecanismos ou arenas de inovao ou ao
coletiva. A perspectiva diversificada de Kaiser
sugere que, em uma democracia, diferentes tipos
de atores desempenham diferentes papis, exer-
cem diferentes formas de representao e nenhum
detm o monoplio da legitimidade. No entanto,
mesmo que revele o papel constitutivo da cidada-
nia individual e o papel plural e pluralizante
dos grupos, a viso pluralista ainda parece conce-
ber o Estado como um mediador passivo de inte-
resses. Gostaramos de ir alm dessa perspectiva
e propor (junto com Dagnino; Olvera; Panfichi,
CADERNO CRH, Salvador, v. 21, n. 52, p. 99-112, Jan./Abr. 2008
2006) que o Estado tem, ao mesmo tempo, uma
dinmica prpria e um carter plural, um conjun-
to no apenas de grupos, mas de projetos.
O Estado, em sistemas polticos democrti-
cos, simultaneamente mecanismo e agente da ao
pblica, ainda que no seja o nico. Os pluralistas
viram o Estado dividido por conflitos entre inte-
resses concorrentes, que permeiam tanto sua es-
trutura como a sociedade civil. Alguns de seus
crticos insistiram que, ainda que muitos Estados
sejam influenciados por fortes interesses (econ-
micos), eles possuem seus prprios recursos, s
vezes suficientes para tentar reorganizar tais inte-
resses (Skocpol, 1985; Evans, 2001). O que os
levaria a fazer isso? A combinao e recombinao
de diversos projetos dentro do Estado, alguns dos

quais prximos dos projetos de grupos baseados
na sociedade civil. Em outras palavras, grupos
dentro do Estado geram seus prprios projetos,
procurando parceiros e aliados entre outros tipos
de grupos com projetos parecidos, tanto no Esta-
do como na sociedade.
REPRESENTAO OU INTERAO INOVADO-
RA?
Se indivduos escolhidos por associaes
tm autoridade questionvel para falar ou agir em
nome dos ausentes e pouca disposio a lhes pres-
tar contas, por que permitir que compartilhem ca-
pacidade de deciso na esfera pblica com buro-
cratas, da forma como fazem os conselhos gestores?
Contribuies recentes s teorias de democracia
deliberativa e de representao ajudam a refletir
sobre a contribuio de conselhos para a democra-
cia. Essa literatura revisita e amplia a viso de Pitkin
sobre a relao entre representante e representa-
dos, estudada em termos da medida em que o re-
presentante responde aos anseios daqueles que
representa (1967, p.235). Alm disso, oferece uma
viso mais dinmica e interativa das relaes de
representao.
A abordagem deliberativa destaca a impor-
tncia de arenas de interao e debate: a represen-
CADERNO CRH, Salvador, v. 21, n. 52, p. 99-112, Jan./Abr. 2008
tao, numa democracia, envolve no apenas fide-
lidade e resposta aos anseios dos representados,
mas tambm a concepo e construo de espaos
em que os atores polticos deliberam. Tanto
Habermas como Rawls enfatizam a criao de es-
paos para o debate racional fora do campo polti-
co do poder, mesmo de forma diferente. Embora
vrios dos autores, discutidos na seo anterior,
desaprovem essa viso de deliberao, por esca-
motear o carter conflitivo inerente poltica, a idia
de que o debate interativo um componente fun-
damental da democracia persiste. Em interpreta-
es recentes, tais arenas no so mais privilegia-
das como espaos de identificao dos interesses
comuns, mas sim como espaos para expresso e
disputa de diferenas e conflitos. Dryzek (2000),
REPRESENTANDO A DIVERSIDADE: Estado, sociedade...
por exemplo, argumenta que reunir os diferentes
pontos de vista (discursos) mesmo aqueles que
poucos ou mesmo ningum defende crucial
no apenas para encontrar solues, mas tambm
para definir quais so os problemas (Dryzek;
Niemeyer, 2006).
As abordagens de democracia deliberativa
tendem a ser marcadas por uma crena racionalista
na livre troca de argumentos (Bohman, 2003;
Cohen; Rogers, 2003). Sem negar a importncia
do argumento deliberativo, gostaramos de conectar
melhor as interaes participativas com a viso
pluralista radical de que a poltica democrtica
constituda por prticas e no s por argumentos.
Um complemento interessante nfase dos
pluralistas radicais no papel seminal dos conflitos
vem de autores que, trabalhando em outras reas,
focalizam sistemas complexos e o empreendedorismo.
Esses autores defendem que a justaposio de di-
ferentes interesses, experincias e pontos de vista
essencial para a gerao de inovaes. Para Lane
e Maxfield (1996), a inovao uma propriedade
emergente que surge desse tipo de encontro. Ela
resulta no da agregao ou da negociao de idias
pr-existentes, mas de uma espcie de combusto
criativa que produz idias que jamais existiram de
outra forma. Eles chamam tais justaposies de re-
laes fecundas (generative relationships). Nesse
caso, a diferena promovida no porque resulta
em justia ou mesmo em projetos diversos, mas
como pr-condio galvanizadora para projetos at
ento inexistentes. O elemento catalisador mais
do que a interao de idias e motivos: ele brota da
construo de relaes concretas entre atores que
desenvolvem a capacidade para usar os recursos
de forma indita. A interao afeta no apenas as
compreenses, mas tambm o que as pessoas fa-
zem; ela transforma a capacidade dos atores em
influenciar a vida social.
Essa possibilidade consistente com a re-
cente reflexo crtica sobre a noo de representa-
o. Como mencionado acima, muitos dos que
participam dos conselhos gestores ou observam
seu funcionamento compreendem o papel dos
membros no sentido em que Pitkin descreveu a
108
Rebecca Neaera Abers, Margaret E. Keck
representao poltica: que o papel agir para os
representados, e sua legitimidade depende de uma
relao que envolve mandato e resposta entre re-
presentante e representados (Pitkin, 1967, p.232-
35). Isso implica que um grupo identificvel de
representados seja formado antes do processo
de representao. Assim, avaliaes do grau de
efetividade da representao mensuram at que
ponto os representantes respondem ao grupo de
pessoas que alegam representar (1967, p.235). Na
dinmica dos conselhos, no Brasil, essa idia se
manifesta constantemente na dvida sobre se mem-
bros dos conselhos realmente mantm laos re-
cprocos com grupos de representados.
Por sua vez, Ndia Urbinati oferece uma
concepo de representao que rev diversos as- um trabalho normativo criativo na radicalizao de
pectos da relao entre representante e representa-
do. Em primeiro lugar, ela mostra que os debates
dentro de um espao de representao no so iso-
lados dos debates fora de tais espaos. Ela recorre
a Condorcet para expandir a arena de deliberao
e incluir cidados de forma mais geral, para defen-
der a multiplicao de espaos de debate, incluin-
do discusses formais e informais, e para destacar
a dimenso temporal. Ao reconhecer que decises
so construdas ao longo do tempo, com interregnos
entre os diversos momentos de deciso, ela argu-
menta que a representao envolve um aspecto de
tentativa e erro que amplia as oportunidades de
debate e torna as questes mais claras (Urbinati,
2006, p.176-205). A autora sustenta tambm que
o sentido da representao democrtica formado
tanto pela representatividade como pela advocacia
(advocacy). Comprometido com a causa dos repre-
sentados, o representante deve ser capaz de re-
construir o raciocnio dos representados para po-
der defend-los de modo eficaz (2006, p.47). As-
sim como representatividade no pode significar
mera reflexo, advocacia na assemblia represen-
tativa requer e estimula a advocacia na sociedade
(p.48). A representao com uma dimenso tem-
poral vai alm da poltica do sim ou no e articula
os representantes com os cidados por meio de
um debate contnuo, ao projet-los numa pers-
pectiva orientada pelo futuro (p.228).
109
Em outra contribuio recente ao debate,
Michael Saward afirma que o foco de Pitkin no
representante ao invs de nos representados faz
com que ela evite considerar de que forma aquele
se engaja na construo destes. Pitkin elimina por
definio o que, penso, o aspecto central da re-
presentao poltica a produo ativa (criando,
oferecendo) de smbolos ou imagens do que deve
ser representado (Saward, 2006, p.301). Saward
defende um foco alternativo na gerao de relaes
de poder por meio do exerccio de reivindicaes
de representao, ou seja, a reivindicao do re-
presentante em falar ou agir em nome de algum
mais (2006, p.298, 305). Essa abordagem destaca
o lado atuante da representao e gera espao para
nossas idias sobre quem e o que pode valer como
politicamente representativo. (p.229).
Essas contribuies nos ajudam na busca de
um conceito mais dinmico e criativo de represen-
tao, que reconhece que o prprio conceito se
reinventa em novos contextos.8 No caso dos conse-
lhos gestores, a concepo de representao segun-
do a qual grupos nomeados agem no interesse de
pblicos pr-definidos falharia ao no levar em conta
as relaes que se desenvolvem entre os indivdu-
os que so escolhidos pelas associaes e pelas ins-
tituies governamentais para participar deles. Essa
perspectiva deixa escapar a dimenso da
CADERNO CRH, Salvador, v. 21, n. 52, p. 99-112, Jan./Abr. 2008
criatividade, congelando as relaes em papis pr-
ordenados, e supe uma possvel homogeneidade
de posies entre organizaes da sociedade civil
que, alm de impraticvel, indesejvel. Se o que
ocorre nos conselhos um processo de interao
inovadora entre atores com diferentes pontos de
vista e diferentes recursos, e se o resultado pode
ser no s a redefinio de compreenses, mas tam-
bm de capacidades reais, ento quem ou o que
est sendo representado nesses espaos est sem-
pre em movimento. As contribuies de Urbinatti
e Saward nos ajudam a pensar em processos
deliberativos como parte de uma dinmica de cons-
8
Sobre a necessidade de verificar essas novas modalida-
des de representao com estudos empricos, ver Gurza
Lavalle et al (2006b).

tante redefinio de demandas e representao de
atores em arenas polticas. Como arena peculiar
para a interao entre um conjunto fragmentado
de atores sociais com origens e interesses diver-
sos, os conselhos gestores podem no ser espaos
adequados para representao, no sentido que
Pitkin define e que muitos participantes esperam.
No entanto, eles podem ser espaos vivos para a
produo de novas definies e prticas para a
resoluo de problemas.
Embora a soluo de questes possa ocor-
rer tambm em contextos no-democrticos, acre-
ditamos que, quando parte de um esforo deli-
berado para ampliar o espectro de cidados envol-
vidos, pode servir a fins democrticos. A amplia-
o da participao em aes do domnio pblico 2000.
possibilita uma transformao das convices dos
cidados sobre seu papel poltico, assim como a
capacidade de resposta das instituies s suas
necessidades concretas. Ela torna real o compro-
misso retrico com a participao, e refora uma
noo mais ativa e dinmica de representao. Ao
constituir seus representados como cidados de-
sejosos de participar em questes pblicas, os
participantes em novas arenas deliberativas, como
os conselhos gestores, podem transformar suas
prprias prticas e contribuir para uma plis mais
democrtica.
CADERNO CRH, Salvador, v. 21, n. 52, p. 99-112, Jan./Abr. 2008
(Recebido para publicao em janeiro de 2008)
(Aceito em maro de 2008)
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RESUMOS, ABSTRACTS, RSUMS

REPRESENTANDO A DIVERSIDADE: REPRESENTING DIVERSITY: State, REPRSENTANT LA DIVERSIT: tat,

Estado, sociedade e relaes fecundas society and fertile relationships in socit et relations fcondes dans les
nos conselhos gestores managing councils conseils de gestion

Rebecca Neaera Abers Rebecca Neaera Abers Rebecca Neaera Abers

Margaret E. Keck Margaret E. Keck Margaret E. Keck
Grande parte da literatura considera A great part of the literature Une grande partie des uvres de
os conselhos gestores, que se difundi- considers the managing councils, that rfrence considre les conseils de
ram em aos milhares, no Brasil, como have become thousands, in Brazil, as gestion, qui se sont dvelopps par
arenas deliberativas cujo objetivo ex- milliers au Brsil, comme des arnes
deliberative arenas which objective is to
pandir a participao direta dos cidados dlibratives dont lobjectif est
expand the citizens direct participation
nas decises pblicas. Entretanto o in public decisions. However, the daugmenter la participation directe des
modelo organizacional dos conselhos organizational model of the managing citoyens aux dcisions publiques.
no corresponde ao conceito tradicio- councils do not correspond to the Cependant le modle organisationnel des
nal de democracia participativa por dois traditional concept of participative conseils ne correspond pas au concept
motivos: primeiro, porque os participan- democracy for two reasons: first, traditionnel de dmocratie participative,
tes representam supostamente organi- because the participants supposedly pour deux raisons: premirement parce
zaes e no indivduos, e, segundo, que les participants sont supposs
represent organizations, not individuals,
porque alm de associaes no-gover- and, second, because besides non- reprsenter des organisations et non pas
namentais, membros indicados por r- government associations, members des individus, et ensuite, parce que au-
gos estatais tambm participam desses del des associations non-gouver-
chosen by state organs also participate
conselhos. Este artigo explora as impli- in those councils. This paper exploresnementales, il y a des membres indiqus
caes dessas duas caractersticas dos the implications of those two par les organes dEtat qui prennent part
conselhos para a democratizao das characteristics of the councils to the ces conseils. Cet article traite de
decises pblicas. Argumenta que os limplication de ces deux caractristiques
democratization of public decisions. It
conselhos devem ser entendidos como argues that the councils should be des conseils pour la dmocratisation des
espaos potenciais nos quais atores di- understood as potential spaces in the dcisions publiques. On y argumente
versos no somente deliberam, mas which several actors not only they que les conseils doivent tre conus
tambm mudam as suas prticas. A sua deliberate, but they also change theircomme des espaces en potentiel dans
contribuio para a democracia ocorre practices. Their contribution for lesquels les divers acteurs non
quando a interao dinmica entre ato- democracy happens when the dynamic seulement dlibrent mais aussi
res diversos produz novos relaciona- interaction among several actors changent de pratiques. Il y a
mentos e recursos para encaminhar produces new relationships and contribution la dmocratie quand une
problemas concretos, o que chamamos resources to direct concrete problems,intraction dynamique entre les divers
relaes fecundas. what called fertile relationships. acteurs produit des liens nouveaux et
des ressources capables de soulever des
PALAVRAS-CHAVE: representao, sociedade KEYWORDS: representation, civil society, problmes concrets, en dautres termes
civil, conselhos cestores, participao managing councils, civic participation, des relations fcondes.
cvica, pluralismo. pluralism.

CADERNO CRH, Salvador, v. 21, n. 52, p. 185-190, Jan./Abr. 2008

MOTS-CLS: reprsentation, socit civile,
Conseils de Gestion, participation
civique, pluralisme.