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ndice
Introduccin 3
Resumen Ejecutivo 7
5 Recomendaciones y conclusiones 69
Anexos
A: Desarrollar la CPP en Europa y la Red Transeuropea de Transporte 72
B: Proyectos de CPP financiados por el BEI por pas y sector (proyectos financiados
hasta el 8 de junio de 2005) 76
C: Resumen de los proyectos de CPP cofinanciados con Fondos de Cohesin,
Fondos Estructurales o ISPA 78
Glosario 79
Contactos 80
Portada: Millau Bridge, Francia, estructurado como un CPP con asesorammiento de PwC.
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Zoltan Kazatsay, Director General Adjunto de la DG TREN, Comisin Europea, en la PPP Transport
Summit, 2005
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Introduccin
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Autores
Esperamos que este documento les sea til. Agradeceremos cualquier comentario al respecto y nos
gustara que suscitara el debate.
Este documento ha sido producto de las aportaciones de los expertos de Infraestructuras y Gobiernos
de la red de PricewaterhouseCoopers y la coordinacin y elaboracin del texto por Paul Davies y
Kathryn Eustice y la direccin de su traduccin por Guillermo Mass.
Guillermo Mass
Socio de PricewaterhouseCoopers
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Rt Hon Alistair Darling MP, secretario de Estado de Transporte del RU, PPP Transport Summit, 2005
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Resumen ejecutivo
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Recomendaciones
Las frmulas de CPP son complejas y hay determinados temas recurrentes
que siguen poniendo trabas a su desarrollo. Dado el potencial que tiene
la CPP para lograr unos servicios pblicos bsicos,
hacemos las recomendaciones siguientes:
Conclusin
La modernizacin de la infraestructura
y los servicios pblicos es una promesa que los
gobiernos han hecho a la ciudadana de Europa.
Nosotros estamos convencidos de que
las frmulas de cooperacin pblico-privadas
ofrecen alternativas viables a los mtodos de
contratacin tradicional, y nos gustara que el
volumen de colaboracin entre el sector pblico
y el privado se incrementara. Hacer realidad
la promesa de las CPP significa hacer realidad
soluciones de financiacin para nuevas
carreteras, mejorar servicios ferroviarios,
modernizar hospitales y construir nuevas
escuelas y viviendas sociales, y hacerlo con ms
rapidez y de manera ms eficiente, de modo que
se puedan reducir las necesidades existentes en
servicios e infraestructuras dentro de los propios
pases de la Unin y entre los distintos pases de
la UE.
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1 Modelos de
contratacin pblica:
las CPP en contexto
Contratacin pblica
tradicional
Hace aos que convivimos con un Al objeto de cubrir la creciente distancia que se
dficit de infraestructuras y con su abre entre la infraestructura necesaria y los
impacto negativo en el crecimiento recursos disponibles, y para garantizar que esa
econmico, en la creacin de puestos infraestructura se construye con la mxima
de trabajo y en la cohesin social en eficiencia y los menores costes, lo que debemos
Europa. No es nada nuevo. preguntarnos es: cul es la mejor manera de
La necesidad de mejorar las hacer esa inversin con unos costes razonables y
infraestructuras en Europa, sobre todo de un modo eficiente?
en el sector del transporte, se ve como En ese contexto, las frmulas de colaboracin
una condicin necesaria para un pblico-privadas (CPP) son una posibilidad que
adecuado crecimiento econmico. va ganando visibilidad para las contrataciones del
Ahora bien, los recursos financieros de sector pblico europeo.
los gobiernos son limitados; las
necesidades de capital para mejorar los
servicios pblicos, crecientes, y su
capacidad para obtener financiacin,
restringida, sobre todo a raz de la
adhesin a los principios de
convergencia econmica y fiscal
proclamados por el Tratado de
Maastricht.
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Pero mientras que los rganos pblicos europeos Qu son las CPP?
cada vez muestran menos reticencias en cuanto
a adoptar alguna forma de CPP para desarrollar El trmino Colaboracin Pblico-Privada (CPP) es
su infraestructura, los modelos de contratacin de uso generalizado desde los aos noventa. Sin
tradicional siguen dominando y pueden ser ms embargo, no existe una definicin de aceptacin
apropiados en muchos proyectos. Hasta en el comn, ni tampoco un modelo nico de CPP.
RU, donde el recurso a la CPP es significativo, El trmino Colaboracin Pblico-Privada o CPP
un 85% de la inversin pblica se hace a travs cubre una serie de diferentes estructuras en que
de formas convencionales de contratacin.3 el sector privado hace entrega de un proyecto o
servicio pblico. Los proyectos de utilities y los
Es importante, pues, comprender el modelo de de transporte basados en concesiones hace aos
contratacin pblica tradicional en contraposicin que existen en los Estados miembros de la UE,
con el modelo de CPP. Aunque no existe una especialmente en Francia, Italia y Espaa, con
definicin universal de la contratacin tradicional, ingresos derivados de los pagos hechos por los
entre sus caractersticas encontramos: usuarios finales (como es el caso de los peajes
de las autopistas). Las Iniciativas para la Inversin
El sector pblico compra activos, no servicios,
Privada Private Finance Initiatives (PFI)
al sector privado.
del RU ampliaron este concepto a un abanico
Los activos estn perfectamente especificados ms amplio de infraestructuras pblicas y lo
de entrada: el sector pblico lleva a cabo combinaron con la introduccin de servicios que
el diseo antes de iniciar el proceso de pagaba el sector pblico, y no los usuarios
contratacin. finales. Ahora el uso de la CPP se ha extendido
a la mayora de los Estados miembros de la UE
El sector privado se responsabiliza de crear
y dependiendo del pas y de la poltica del
esos activos, no de su rendimiento a largo
momento, el trmino puede abrazar distintos
plazo ms all de los perodos de garanta.
modelos. Se incluyen desde contratos de gestin
La gestin del proyecto de contratacin suele relativamente a corto plazo (con poco o ningn
hacerse desde el sector pblico, que suele gasto de capital) a contratos de concesin (que
asumir el riesgo de integrar como es debido pueden comportar el diseo y la construccin de
mltiples contratas. activos de una inversin sustancial junto con la
provisin de una serie de servicios y la
financiacin de toda la construccin y de su
funcionamiento), pasando por joint ventures
y privatizaciones parciales con una propiedad
compartida entre el sector pblico y el privado.4
3
PFI: Meeting the Investment
Challenge, HM Treasury, 2003
4
Developing Public
PrivatePartnerships in New Europe,
mayo 2004. Disponible en la web de
PwC:Espaa (www.pwc.com/es)
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Sobrecoste de operacin
Costes de operacin estimados
Aos 5 10 15 20
Fase Fase de explotacin
de construccin y mantenimiento
Aos 5 10 15 20
Fase de Fase de
construccin explotacin
Fuente: PricewaterhouseCoopers
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Las frmulas de CPP deben mejorar Las CPP son asociaciones a largo plazo para
la eficiencia de los proyectos entregar activos y servicios que apuntalen
de infraestructura por medio de colaboraciones los servicios pblicos y los resultados
a largo plazo entre el sector pblico y el para la sociedad. La estructura ptima
privado. Un enfoque holstico que se mantenga relaciona la rentabilidad del sector privado
a lo largo del ciclo de vida es importante en con el desempeo sostenido a largo plazo,
este caso. proporcionando unos flujos de capital
Fuente: Grupo de trabajo alemn para CPP, Ministerio atractivos y slidos a los inversores a cambio
de la Vivienda, la Construccin y el Transporte alemn de obtener un mejor aprovechamiento
(Bundesministerium fr Verkehr, Bauen and Wohnen)
de la inversin realizada para el contribuyente.
Fuente: John Laing plc
La expresin Colaboracin Pblico-Privada
(CPP) carece de definicin en el mbito
Colaboracin pblico-privada es un trmino
comunitario. En general, se refiere a las
genrico para las relaciones formadas entre
diferentes formas de cooperacin entre las
rganos del sector pblico y empresas del
autoridades pblicas y el mundo empresarial,
sector privado normalmente con el objetivo
cuyo objetivo es garantizar la financiacin,
de introducir recursos y experiencia del sector
construccin, renovacin, gestin o el
privado para ayudar a proporcionar
mantenimiento de una infraestructura o la
y a entregar activos y servicios al sector
prestacin de un servicio.
pblico. El trmino CPP se usa, pues,
Fuente: Libro Verde sobre la colaboracin pblico-privada
y el derecho comunitario en materia de contratacin pblica para describir una amplia variedad de acuerdos
y concesiones presentado por la Comisin Europea en abril de trabajo, desde asociaciones estratgicas,
de 2004 informales o flexibles, hasta contratos DBFO
(diseo, construccin, financiacin y
La definicin de Standard & Poors de una CPP operacin), pasando por las empresas mixtas .
es toda relacin a medio-largo plazo entre Fuente: Banco Europeo de Inversiones,
los sectores pblico y privado que conlleve The EIBs role in Public-Private Partnerships, julio de 2004
5
Apartado 1. Libro Verde sobre
la colaboracin pblico-privada
y el derecho comunitario en materia
de contratacin pblica
y concesiones, COM (2004) 327 final.
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Caractersticas
de las CPP
Los diferentes tipos de CPP suelen tener El Libro Verde de la Comisin considera que los
caractersticas comunes: la contratacin proyectos de CPP se caracterizan por:
entre los sectores pblico y privado para
La duracin relativamente larga de la relacin,
la prestacin de un servicio, el hecho de que
que implica la cooperacin entre
suelen comportar el desarrollo y la gestin
el socio pblico y el privado en diferentes
de infraestructura o los riesgos compartidos entre
aspectos del proyecto que se va a realizar.
las partes. Esos riesgos se asignan a la parte que
mejor puede afrontarlos, es decir, reducir su El modo de financiacin, que combina la
impacto y/o absorber sus consecuencias. Una financiacin privada con la financiacin pblica.
buena asignacin de riesgos, pues, debera
El importante papel del operador econmico,
minimizar costes. La necesidad de utilizar la
que participa en diferentes etapas del proyecto
capacidad de gestin
(diseo, realizacin, ejecucin y financiacin).
y la experiencia del sector privado, y no slo su
capacidad de financiacin, es muy importante. El reparto de los riesgos entre el socio pblico
y el privado.
Los pagos con CPP suelen estar basados en
resultados y normalmente van ligados a la Del mismo modo, con motivo de un reciente
disponibilidad de los servicios o la infraestructura. informe de evaluacin sobre proyectos
Puede darse el caso de pagos anuales financiados por el BEI6, los evaluadores
contractuales de la Administracin consensuaron una serie de caractersticas de las
en apoyo de unos ingresos insuficientes con CPP con las direcciones operativas del BEI.
proyectos que conlleven un cobro al usuario Una CPP debe:
directo, como en el caso de los peajes de
Tener un proyecto claramente definido.
autopista o los billetes de tren.
Tener los riesgos compartidos con el sector
Las CPP no siempre son la solucin para evitar privado.
los pagos de las administraciones en proyectos
Basarse en una relacin contractual limitada en
de grandes presupuestos; pero permiten a los
el tiempo.
rganos del sector pblico repartir los pagos a lo
largo del contrato, normalmente en 20 30 aos, Tener una clara separacin entre el sector
y a diferencia con las obligaciones de deuda pblico y el prestatario, es decir, debe haber un
slo se empieza a pagar cuando los servicios se socio privado que consiga pasivo para la
estn prestando. financiacin del proyecto.
La experiencia y el know-how
del sector privado siempre se ha
utilizado en los contratos pblicos
pero con las contratas tradicionales
las empresas privadas construan
y desaparecan, mientras que la CPP
pretenden garantizar que el sector
privado se responsabilice de la
calidad del diseo y de la
construccin que lleva a cabo,
as como del mantenimiento de los
activos a largo plazo, de modo que
se logre el mximo aprovechamiento
de la inversin realizada.
Fuente: HM Treasury (RU), julio de 2003.
6
Evaluation of PPP projects financed
by the EIB, Operations Evaluation,
BEI, marzo 2005. Disponible en:
http://www.eib.org/publications
/publication.asp?publ=207.
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Andy Friend, Chief Executive, John Laing plc, PPP Transport Summit, 2005
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2 Ventajas
y desventajas
de la aplicacin
de frmulas de CPP
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000s
100,000
Pago
80,000 anual
60,000
Costes
40,000 de
explotacin
20,000
Costes
0 de capital
(Inversin)
1 5 9 13 17 21 25 29 33
Aos
Cabe decir que la lnea azul incluye el coste de contratos a largo plazo para la obtencin de
financiacin del sector privado, mientras que en servicios. En ese caso, las CPP son una solucin
la contrata tradicional, dicho coste no suele prctica para superar los impedimentos legales.
aparecer a nivel del proyecto.
Adems, cuando se trata de terminales de
Este perfil de pago de la CPP ofrece dos ventajas aeropuertos, mejora de instalaciones portuarias
clave: y carreteras de peaje, por ejemplo, los ingresos
futuros del proyecto pueden permitir al sector
El proyecto puede ser planteable dentro
privado financiar la mayora o incluso la totalidad
de los presupuestos anuales.
de un proyecto sin recurrir a la ayuda del sector
Los pagos realizados por el sector pblico pblico, con lo cual mejora an ms la viabilidad
coinciden ms con el momento en que el del proyecto para el sector pblico.
usuario empieza a disfrutar del mismo; esto
es especialmente claro con los proyectos de Debe reconocerse que los diferentes Estados
transportes en los que el proyecto tambin miembros ven de modo distinto los beneficios
puede ser asumible porque su coste est potenciales de la CPP. Algunos consideran que
fijado y no sujeto a imprevistos. hay poca diferencia con la viabilidad que ofrecen
los mtodos de contratacin tradicionales; el sector
Dado que los proyectos individuales estn ms al pblico bien tiene que pagar al contratista de la
alcance de los rganos pblicos, stos se CPP a largo plazo o lograr financiacin para una
pueden permitir sacar adelante un mayor nmero contrata tradicional, lo que a su vez paga a largo
de proyectos en conjunto, financiados a un plazo, con lo que el proyecto es igualmente viable.
perodo a largo plazo realista. Las autoridades no Para otros, la viabilidad econmica es bsica a la
estn obligadas a ajustar su visin a largo plazo hora de determinar el atractivo de la CPP. Esto
por las obligaciones fiscales y presupuestarias a puede ser especialmente cierto con las autoridades
corto plazo. locales o regionales, que no tienen capacidad de
endeudamiento pero s se pueden permitir pagos
Evidentemente, dichos beneficios tambin se anuales a largo plazo siguiendo un plan de CPP.
daran si una autoridad pidiera un prstamo a
largo plazo, en vez de usar CPP. Por ello la Cabe recordar que las frmulas de CPP hacen
capacidad de financiacin no puede ser el nico viables los proyectos pero tambin crean rigidez
factor a la hora de decidirse por una CPP, aunque fiscal, debido a los compromisos a largo plazo
s es un factor beneficioso que cabe considerar. A que implican a los gobiernos deben considerar
pesar de todo ello, en cambio, muchas hasta qu punto las CPP bloquean el gasto
autoridades no tienen capacidad directa para pblico y reducen la flexibilidad fiscal para
pedir crditos, pero s pueden implicarse en generaciones futuras.
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Trabajar con las limitaciones justas millones de euros. Antes de iniciar el concurso
adjudicatario del proyecto, la National Roads
El proyecto de la N4/N6 es un tramo de Authority (NRA) estableci que el mximo de
autopista de 39 Km., con 35 Km. de nueva ayudas estara en 170 millones (con 70
construccin, de Dubln al noroeste de Irlanda. millones dedicados a la compra de terrenos), lo
ste era el primer proyecto de construccin de que se aada a los fuertes pagos de peaje
va pblica por CPP firmado como parte del durante las fases de construccin y de
Plan de Desarrollo Nacional 2000-2006 por explotacin, con lo cual quedaba garantizado
valor de 52.000 millones de euros y el tercer que la NRA poda afrontar el proyecto. La
proyecto de CPP de Irlanda. seguridad presupuestaria tambin quedaba
garantizada.
El Consorcio EuroLink compuesto por Cintra
y SIAC, financiado por el Banco Bilbao Vizcaya El contrato final transfiri el riesgo de peaje real
Argentaria, el Banco Santander Central a los concesionarios, por lo que la mayor parte
Hispano y el Banco Europeo de Inversiones del riesgo de viabilidad se trasladaba al sector
logr un paquete de financiacin de 235 privado. Los costes imprevistos, por ejemplo,
millones de euros para el proyecto de autopista deberan ser financiados por las entidades de
de peaje a 30 aos con diseo, construccin, financiacin y se pagaran con los peajes. No
financiacin y funcionamiento (DBFO). Esto hay garanta alguna contra la competencia
incluye una garanta del BEI de 85 millones de de las carreteras gratuitas y no se prev ningn
euros despus de dos aos de funcionamiento. tipo de compensacin a la terminacin. A
El contrato se adjudic en marzo de 2003 pesar de la relativamente agresiva transferencia
y el perodo de construccin previsto (tres aos de riesgos al sector privado, los precios han
y medio) se inici en mayo de 2003. sido competitivos.
Garantice que esos activos ofrecen el nivel Al plantearse si recurrir a la CPP, las autoridades
de servicio requerido por el sector pblico. del sector pblico tambin deben tener en cuenta
su historial de ejecucin de proyectos. Suelen
Gestione la entrega general del proyecto.
terminar los proyectos a tiempo y dentro de
Asegure que los activos individuales y los presupuesto? Se ha hecho una buena gestin
dems elementos del proyecto que han sido del riesgo de integracin de sistemas? Tiene el
contratados funcionen correctamente para sector pblico las capacidades y los recursos
prestar los servicios como es debido. para gestionar y mantener los activos de modo
En concreto, en el sector del transporte efectivo despus de la entrega por parte del
por va frrea, el riesgo de integracin de contratista del sector privado?
sistemas (que comporta asegurar que los
sistemas de sealizacin adecuados, el Frecuentemente, las autoridades del sector
material rodante y el mantenimiento de los pblico no tienen capacidad interna para
rales se adaptarn a la perfeccin) es un ejecutar proyectos y hacer el mantenimiento a
riesgo bsico del proyecto. largo plazo; esto es sobre todo por diseo, no
por omisin. La frecuencia de contratacin de
proyectos es baja y por tanto no disponen de las
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Cuadro 3
Proyecto-infraestructura de enlace por tren de alta velocidad entre
Amsterdam y la frontera con Holanda y Blgica
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pblico. Ahora bien, naturalmente las CPP reexamina y los pagos se reajustan segn una
no ofrecen una seguridad presupuestaria absoluta. frmula previa. Asimismo, algunas CPP pueden
Normalmente, los pagos de las CPP por parte del reajustarse segn variaciones de servicio que
sector pblico estn sujetos a indexacin y a pueden comportar costes adicionales.
posibles revisiones peridicas, en las que el coste
de prestacin de los servicios subyacentes se Las CPP aportan valor
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Invertir en CPP no est libre de riesgos; ya hay Los incentivos, pues, estn claramente
una serie de proyectos de CPP en que los socios alineados con los del sector pblico.
privados, o los subcontratistas, han tenido que
hacer substanciales contribuciones adicionales Estos controles e incentivos son menos claros
para asegurar la correcta entrega del proyecto, y mucho menos evidentes en los proyectos
sin costes adicionales para el sector pblico. gestionados por el sector pblico.
Sin embargo, la gran mayora de los proyectos En consecuencia, suelen aparecer costes extra y
han podido entregarse a tiempo y dentro de dificultades tcnicas en estadios ms avanzados
presupuesto, y el sector privado est obteniendo del proyecto, incluso en la fase de construccin,
su rentabilidad . Los incentivos del sector pblico cuando ya resultan muy difciles de resolver.
y los del sector privado son paralelos, y el sector
privado obtiene importantes beneficios por la Las transacciones de las CPP
prestacin de un buen servicio. pueden quedar fuera de balance
de la Administracin
Las CPP fomentan la inyeccin
de capital del sector privado Segn las directrices de Eurostat o la normativa
contable local, muchas transacciones de CPP
Desde 1994, el sector privado ha invertido unos pueden quedar fuera del balance del sector
260.000 millones de dlares en CPP por todo el pblico. Eso significa que la autoridad slo
mundo, sobre todo en Europa, Australia contabilizar los pagos anuales hechos a la
y Canad7 . Por tanto, est claro que las CPP empresa de la CPP, y no el activo y el pasivo del
dan acceso a un gran potencial de fondos proyecto, incluida su deuda. El tratamiento fuera
adicionales, tanto de capital como deuda. de balance de la CPP tiene sus ventajas, porque
Las ventajas del capital del sector privado no se las obligaciones a largo plazo de las CPP no
limitan a la simple disponibilidad de efectivo, aparecen reflejadas en los presupuestos
tambin estn presentes todas las otras ventajas generales de la Administracin. Los presupuestos
de la inversin del sector privado: pblicos anuales muestran los pagos anuales por
los servicios recibidos, lo cual ayuda a mantener
Las entidades de prstamo imponen estrictos
los dficit pblicos dentro de los valores de
requisitos de control en el proyecto, y en cierto
referencia del 3% del PIB, de acuerdo con el
modo hacen el trabajo del sector pblico. Por
Pacto de Estabilidad y Crecimiento adoptado en
ejemplo, contratarn a expertos consultores
1997 para reforzar las disposiciones del Tratado
para garantizar que se ha hecho correctamente
de Maastricht8. Si se contabiliza en balance la
el clculo de los costes, que las previsiones de
CPP, se obliga a la autoridad contratante a contar
ingresos son realistas y que las reservas para
con el dinero suficiente para los costes de toda la
mantenimiento y remodelacin estn dentro de
concesin a la firma del contrato.
unos niveles prudenciales.
Las entidades de prstamo pedirn informacin Si bien es cierto que es un punto de mucho peso
con regularidad para detectar y anticiparse a para el uso de las CPP en muchos pases, el
posibles problemas mediante la accin tratamiento fuera de balance no debera ser la
preventiva, en caso de que se prevea alguna nica razn para decidirse por una CPP. Para que
dificultad. un proyecto quede fuera de balance, la mayora de
los riesgos de la transaccin deben transferirse al
Los controles de capital en una empresa que
sector privado. No obstante, el sector pblico debe
participe en un proyecto de este tipo son los
conciliar dos objetivos en conflicto: el deseo de
mismos que en las empresas del sector
transferir el riesgo al socio privado de modo que el
privado en general. Una gestin inadecuada,
activo y el pasivo relacionado con el proyecto no se
por ejemplo, se identificar rpidamente y se
reflejen en el balance pblico y el deseo de
harn los cambios o se aadirn refuerzos
garantizar la mejor transferencia de riesgos, la que
segn corresponda.
minimice los costes para el sector pblico. Por
La estructura de pagos de las CPP significa tanto, en algunos casos una clasificacin fuera de
que los rendimientos de las entidades
crediticias y del capital slo se pueden
garantizar si el proyecto se completa
debidamente y funciona de modo satisfactorio.
Los acuerdos de CPP funcionan
mejor si hay un compromiso poltico
explcito por parte de los gobiernos 7
Fuente: Resultados de bsqueda
de Dealogic ProjectWare para el
nacionales para involucrar al sector perodo entre el 1 de enero de 1994
privado; una voluntad poltica clara a y el 30 de septiembre de 2005
para todos los pases.
se beneficiarn de ello
Michael Dinham, Head of Infrastructure Finance and
Zoltan Kazatsay, director general adjunto de la DG
TREN, Comisin Europea, en la PPP Transport Summit,
2005
http://europa.eu.int/smartapi/cgi
/sga_doc?smartapi!celexapi!prod!CEL
EXnumdoc&lg=EN&numdoc=31997Y
0802(01)&model=guichett.
Advisory, ING (Londres)
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Al objeto de disfrutar de las ventajas de las CPP En estas circunstancias, la institucin pblica
segn se ha descrito anteriormente en este puede plantearse si el alcance de la CPP se
captulo, la autoridad contratante del sector puede ampliar para tener en cuenta no slo la
pblico debe tener, o debe ser capaz de mejora en cuestin, sino tambin para que se
desarrollar, la capacidad necesaria para evaluar encargue de la explotacin de los activos
y ofrecer el mejor valor por la inversin, tanto en existentes, de modo que toda la red pueda
un estadio inicial cuando se considera cmo explotarse como un todo. Esta posibilidad es
deben contratarse los servicios particulares aconsejable cuando la explotacin y los servicios
y cuando se formulan las especificaciones del del momento no son todo lo eficientes que
proyecto como durante el proceso de licitacin, podran ser y podran beneficiarse de la gestin
para garantizar que las ofertas ofrecen un mejor del sector privado, junto con la propia mejora.
valor que las alternativas pblicas. El Gobierno Como alternativa, se ha planteado un modelo de
tambin debe tener claro si est optando por la diseo-construccin-financiacin-transferencia
mejor opcin posible, entre una CPP o una (DBFT) en el Reino Unido, en que una vez
contrata tradicional. terminados los activos pasaran a manos del
operador seleccionado.
No siempre es posible transferir el
riesgo del coste del ciclo de vida Las CPP no permiten una transferencia
total de riesgos
Una ventaja clave de la CPP es la transferencia
del riesgo de costes durante el ciclo de vida del Las CPP suelen crearse mediante una sociedad
activo a la parte con ms competencias para vehculo (special purpose vehicle o SPV).
gestionarlo. Eso significa que los precios del Normalmente conllevan altos niveles de deuda
sector privado no incluyen slo la entrega de un y niveles relativamente bajos de capital, por lo
activo, sino tambin el coste de encargarse de la que no son capaces de absorber riesgos con
explotacin y el mantenimiento de ese activo, limitaciones.
y de prestar los servicios necesarios mientras
est vigente el contrato de CPP. La contratacin Las empresas estn estructuradas para
de una CPP no es lograr el precio ms bajo para responder a un nivel razonable de cambios
un activo en cuestin en un principio, es lograr el adversos, coherentes con la financiacin
precio ms bajo para ofrecer correctamente unos bancaria. Ahora bien, los acontecimientos
servicios a largo plazo. Y para garantizar que el adversos excepcionales pueden poner a prueba
sector pblico logra el mejor valor posible, dicha estructura de capital. Por ello,
transfiere ese riesgo de costes durante el ciclo de no se puede garantizar que una SPV no tenga
vida al sector privado, que estar capacitado dificultades financieras. La solidez financiera de
para gestionar y mantener esos activos, y para una SPV suele estar respaldada por una serie de
garantizar que los servicios se prestan por el subcontratos con precios fijos, pero esos
precio adecuado segn el riesgo existente. contratos tienen sus limitaciones en trminos de
transferencia de riesgos y de daos a cargo de
Si no se transfiere el riesgo de ciclo de vida al los subcontratistas que no cumplan su parte.
sector privado, los licitadores podran prometer Hay algunas circunstancias, pues, en que el
beneficios durante el ciclo de vida, pero el sector sector privado puede no ser capaz de prestar los
pblico tendr que hacerse cargo del riesgo de servicios del modo adecuado y el sector pblico
que esos beneficios sean los esperados, por lo deber intervenir para que el proyecto fallido
que un objetivo primordial de la CPP pueda completarse.
es garantizar que el riesgo se transfiera
correctamente. En casos extremos, el sector pblico puede
quedarse con un proyecto parcialmente
Pero hay algunos ejemplos en que ese objetivo completado o con unos activos que no logran
no se ha podido cumplir. Por ejemplo, si los prestar los servicios requeridos a menos que se
activos que salen a concurso no se pueden le dedique una importante inyeccin de capital
separar o forman parte de un conjunto ms extra. As pues, cuando se transfieren riesgos
amplio como la mejora de parte de una lnea concretos, esa transferencia de riesgos no es
frrea , transferir el riesgo de ciclo de vida a un absoluta, y en caso de problemas graves en el
operador de la CPP puede no ser factible. Como proyecto, activos incompletos o que no ofrecen
los activos en cuestin se integran en una red el servicio requerido, los riesgos pueden volver a
mayor que suele estar mantenida por una recaer en el Gobierno.
empresa privada o pblica, el licitador del sector
privado no puede hacerse cargo de los riesgos Hasta la fecha ha habido pocos ejemplos de
de ciclo de vida y la empresa en cuestin se esto, aunque ya hemos conocido ejemplos de
podr encargar del mantenimiento con ms reestructuraciones de CPP para lograr diferentes
eficiencia de costes. Por tanto, como se puede objetivos (p. e. pasar de cobros por peajes reales
ver, la transferencia de riesgos de ciclo de vida a un plan de carreteras basado en la
es difcil si los activos no son independientes. disponibilidad). En los casos en que han surgido
28
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dificultades, para proteger sus inversiones Con la CPP, el control sobre los rendimientos
iniciales los accionistas y financieros pasa al sector privado. Desde el momento en que
normalmente han solucionado el problema sin el sector privado ofrece los servicios
costes, o con unos costes mnimos, para la especificados, la capacidad del sector pblico de
Administracin. intervenir en la gestin del proyecto y en el modo
en que se prestan los servicios se ve
Hay que recordar que con las CPP, el sector
enormemente reducido. Aunque los mecanismos
pblico no debe transferir todos los riesgos,
de modificacin contractual son una parte bsica
sino slo los que considere que la otra parte
de los acuerdos de los proyectos de CPP
gestionar mejor. Algunos riesgos como los de
y el sector pblico puede intervenir, todas las
fuerza mayor, riesgos generales, inflacin general
partes implicadas deben aceptar todo cambio en
y demografa o efectos del PIB en un proyecto
el contrato y debern ser conscientes de que
en principio es preferible que los gestione el
stos implicarn considerables incrementos de
sector pblico. Las experiencias recientes con
costes para el sector pblico. Este traspaso de
proyectos de tranva ligero en el Reino Unido han
responsabilidad es completamente deliberado,
perjudicado al apetito del sector privado ante los
y tiene la ventaja esencial de que la explotacin
riesgos de ingresos.
de los proyectos de CPP est protegida de la
interferencia administrativa o poltica, ya que si
El sector pblico debe ser no, se originaran costes extras y retrasos.
consciente de las desventajas de la Limitar los poderes de intervencin del sector
CPP si se decide por esa opcin pblico tiene la ventaja de mejorar la eficiencia
general. Es evidente que los cambios en el
La CPP implica una cierta prdida proyecto pueden ser muy costosos, por lo que el
de control publico sobre la gestin sector pblico se ve obligado a plantearse las
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30
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El coste de financiacin ponderado del sector No obstante, hay una serie de argumentos que
privado, tanto de deuda como de capital, suele cabe tener en cuenta. Por un lado, veamos los
estar un 1% o un 3% por encima del coste de argumentos que justifican el mayor coste de
endeudamiento del sector pblico . Este coste de financiacin del sector privado:
financiacin aumenta el coste general de una CPP
El coste de financiacin del sector privado refleja
en relacin con la contratacin tradicional, a menos
la financiacin mixta con deuda y capital, que
que las eficiencias de coste ofrecidas por el sector
debe hacerse cargo de muchos de los riesgos
privado superen este incremento.
del proyecto. Se puede decir que el incremento
del coste de la financiacin es simplemente el
En los ltimos aos, las autoridades pblicas Para lograr esos plazos, la autoridad contratante
espaolas han tenido xito en el desarrollo debe completar una serie de acciones antes de
de CPP. La Ley 8/1972, de 10 mayo, iniciar el proceso. Entre estas actuaciones,
de construccin, conservacin y explotacin de se encuentra el desarrollo del diseo preliminar y
autopistas en rgimen de concesin fue superada la realizacin de un estudio de impacto ambiental,
por la Ley 13/2003, de 23 de mayo, reguladora del un estudio de viabilidad financiera y una consulta
contrato de concesin de obras pblicas, que al BEI (esta consulta previa a la licitacin permite
proporciona un slido marco regulador para las asegurar la posibilidad de financiacin bancaria
CPP en todos los sectores. Hay una gran del proyecto sin negociaciones largas entre
competencia entre operadores del sector privado, el sector pblico, el privado y los financieros).
y la contratacin de proyectos y su entrega se
hace en tiempos rcord. Este enfoque ha tenido xito en 22 proyectos de
CPP para carreteras, por un valor superior a los
A pesar de las crticas en cuanto a la subjetividad 6.000 millones de euros, entre 1998 y 2003;
de los criterios de adjudicacin 13 de esos proyectos estn en funcionamiento.
y la falta de socios del sector privado Fuente: Cintra
internacional, el modelo espaol proporciona tanto
Qu Quin Cunto
Estudio preliminar y estudio de Administracin 8 - 10 meses
impacto medioambiental (EIA)
1. proceso de informacin pblica Administracin 1 + 1 - 3 meses
Aprobacin del EIA y desarrollo del Administracin 4 meses
Proyecto bsico
Aprobacin del proyecto bsico Administracin 1 mes
2. proceso de informacin pblica Administracin 1 + 2 meses
Preparacin de documentos Administracin 2 meses
para la licitacin
Aprobacin y publicacin Administracin 1 mes
Perodo de licitacin Concesionario 3 - 4 meses
Evaluacin de ofertas y adjudicacin Administracin 2 - 4 meses
Constitucin de la empresa concesionaria Concesionario 2 meses
Proyecto detallado Concesionario 2 meses
Adquisicin de terrenos Concesionario/Administracin 3 meses
Comienzo de obras 33-40 meses
31
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Claros objetivos claros por parte El proceso de contratacin fue progresivo y los
del sector pblico y un proceso de tres licitadores preseleccionados tuvieron que
contratacin progresivo se traducen completar un primer diseo completo de la va
en un cierre rpido al tiempo que se dar unos precios indicativos y un plan de
favorece la competencia financiacin antes de ofrecer un precio y un
plan financiero definitivos.
La circunvalacin de Edmonton es el primer Todos los licitadores obtuvieron un
proyecto de transporte mediante CPP que se compromiso de financiacin al dar el precio
cierra en Canad. Conlleva la construccin de final. Paralelamente, el borrador de contrato se
aproximadamente 11 km de carretera de cuatro negoci con los licitadores, se actualiz
a seis carriles con carriles auxiliares, cruces de y se termin con el tiempo suficiente para que
carreteras, carreteras de acceso a finalizaran sus propuestas.
propiedades, cinco intercambiadores y 24
estructuras de puentes. El consorcio ganador Otros factores que contribuyeron al rpido
se responsabilizar tambin de la explotacin cierre fueron los objetivos claros de AIT desde
y el mantenimiento de otras partes de la el principio con respecto al nivel de
circunvalacin. transferencia de riesgos y al mecanismo
de pago subyacente. La Administracin de la
El valor total de la CPP por 33 aos se estima provincia prefera usar un mecanismo basado
en unos 493 millones de dlares canadienses, en la disponibilidad que incorporase unos
en trminos de valor actual neto, incluyendo estndares de explotacin
365 millones de inversin adelantada para el y mantenimiento puestos a prueba
Anthony Henday Drive South East. en contratos ya existentes.
Alberta Infrastructure and Transportation (AIT) No se hara ningn pago al consorcio hasta
firm el contrato con el consorcio adjudicatario, que la carretera estuviera lista para la
Access Roads Edmonton Ltd (AREL), liderado circulacin de vehculos. Ahora bien, se pagara
por ABN AMRO Canad, una contribucin federal de 75 millones tras 33
en enero de 2005, justo 17 meses despus de meses de construccin basndose en una
la publicacin de la peticin de ofertas inicial. proporcin de los costes reales incurridos.
reconocimiento explcito de los riesgos los equipos del sector pblico. Las eficiencias
inherentes del proyecto. que logra la CPP deben superar todo coste de
En cambio, el coste de financiacin del sector financiacin extra en estos casos.
pblico es la tasa general a la que la
Administracin puede pedir prstamos, Y por otro lado, los diferentes argumentos que
es decir, slo deuda, no capital, y por ende, no ponen en duda el coste de financiacin:
refleja los riesgos del proyecto. Si los riesgos se
Se puede argumentar que el coste de
materializaran, no se dispondra
financiacin de deuda del sector pblico es a la
de activo para absorberlos, y el sector pblico
tasa apropiada, porque esa Administracin lleva
tendra que encontrar ms fondos o pedir otros
a cabo una serie de proyectos y por tanto, su
crditos para financiar la finalizacin
tasa de endeudamiento refleja el menor riesgo de
del proyecto.
esa cartera, no los riesgos de un proyecto en
Si nos centrsemos en el coste relativo de la concreto.
financiacin podramos perder de vista lo
Los costes de financiacin del sector privado
esencial de usar la contratacin por CPP.
contienen una prima por los riesgos de participar
Las CPP estn diseadas para garantizar que los
en contratos a largo plazo con el sector pblico,
proyectos se entregan del modo ms efectivo
que el sector pblico lo evitara si financiase el
durante la duracin del contrato y el sector
proyecto por s solo. La solucin ideal quiz
privado tiene incentivos para entregar los
radique en un punto intermedio entre estas
proyectos a tiempo y dentro de presupuesto.
consideraciones opuestas. Los costes de la
El uso de financiacin privada impone una mayor
financiacin privada sern ms elevados que los
disciplina en un proyecto, ms de lo habitual en
de la pblica, por lo que la cuestin es saber si la
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33
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David Azema, Chief Executive, Vinci Concessions, PPP Transport Summit, 2005
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3 Revisin
de la actividad
de CPP en Europa
35
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Deportes y ocio
Equipamientos
Aeropuertos
Educacin
Ferroviario
Ferroviario
Carreteras
Prisiones
pblicos
Vivienda
Defensa
Puertos
TI
Estados miembros Leyenda
Austria Consideracin en estudio
Dinamarca
Muchos proyectos
contratados, algunos
Finlandia proyectos cerrados
Francia Nmero considerable
de proyectos cerrados
Alemania Nmero considerable
de proyectos cerrados,
Grecia la mayora
en funcionamiento
Irlanda
La actividad de contratacin en estos
sectores se compara con contratos
Italia de concesin de estilo tradicional.
Luxemburgo
Pases Bajos
Portugal
Espaa
Suecia
Reino Unido
Chipre
Repblica Checa
Estonia
Hungra
Letonia
Lituania
Malta
Polonia
Eslovaquia
Eslovenia
Fase de adhesin/Candidatos
Bulgaria
Rumana
Turqua
36
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1.4
14
Figura 3. Resumen de CPP por pas y 1.2
sector, Developing Public Private
Partnerships in New Europe,
1.0
PricewaterhouseCoopers,
mayo de 2004.16
15
A Global Survey of CPPs: New 0.8
Legislation Sets Context for Growth,
Public Private Partnerships Global
0.6
Credit Survey 2005, Standard &
Poors, mayo de 2005.
16
A Global Survey of CPPs: New 0.4
Legislation Sets Context for Growth,
Public Private Partnerships Global 0.8
Credit Survey 2005, Standard &
Poors, mayo de 2005.
17
Fuente: Dealogic ProjectWare 0.0
l
RU
da
Po a
Es a
a
Fr a
P. ia
B s
Al ica
ia
ca
18
Fuente: Dealogic ProjectWare
ga
jo
ci
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Di ndi
gr
an
Ita
ar
pa
st
ue
an
re
an
Ba
lg
lo
rtu
(operaciones cerradas
un
em
Au
m
G
or
Irl
nl
Po
na
N
Fi
y en contratacin),
PricewaterhouseCoopers (proyectos
anunciados).
19
Fuente: Hauptverband der Deutschen
Fuente: Datos de PwC; incluye operaciones en contratacin. Las figuras representan el valor de inversin,
Bauindustrie, 2005
20
Fuente: PricewaterhouseCoopers no los pagos anuales.
37
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38
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700
600
500
Nmero de activos
400
300
200
100
0
1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003
39
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60
50
Inversin (1.000 M)
40
30
20
10
0
1990-91
1991-92
1992-93
1993-94
1994-95
1995-96
1996-97
1997-98
1998-99
1999-00
2000-01
2001-02
2002-03
2003-04
2004-05
2005-06
Inversin neta Amortizaciones Ventas de activos PFI/CPP
del sector pblico
Fuente: Presupuestos 2003. Las cifras de PFI reflejan las operaciones firmadas hasta la fecha y
la inversin de capital esperada segn los contratos firmados en el ao en que tiene lugar la inversin.
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E18 Muurlla-Lugge, una CPP que est en Luxemburgo. Como Luxemburgo genera
proceso de contratacin y se espera su cierre excedente presupuestario, las inversiones las
para finales de 2005. El Ministerio de Transporte financia directamente el sector pblico.
ha sido el ms activo a la hora de desarrollar As pues, se puede ver que si no existen
estructuras de CPP y una vez que el valor de la presiones fiscales y presupuestarias, no es ms
inversin y los aspectos relacionados con la que un imperativo poltico el dar con alternativas
eficiencia del actual proyecto de CPP se hayan a las contratas convencionales
evaluado, habr un mercado potencial que se de activos de capital.
podr desarrollar. En Finlandia de momento no
existe ninguna unidad que se consagre a las CPP. Malta
Ha habido poca actividad en Malta en el campo
Letonia que nos ocupa, a excepcin de proyectos
En Letonia an no se han utilizado CPP, pero se similares a la CPP en relacin con iluminacin y
est estudiando la posibilidad en numerosos diseo de carreteras, residencias para la tercera
sectores: carreteras, escuelas, sanidad, edad y un motor de bsqueda del registro civil.
equipamiento pblico , tratamiento residual No obstante, hay un creciente inters en este
y aguas. El Gobierno letn est trabajando en un mtodo de contratacin de servicios pblicos.
modelo de financiacin de carreteras y muy Recientemente se han anunciado cuatro
posiblemente en el futuro cercano saldr a proyectos para construccin de escuelas, un
concurso una CPP importante. El Ministerio complejo deportivo regional
de Economa est actualmente coordinando los y mejora de puntos de inters para el patrimonio.
esfuerzos para esbozar una legislacin lo La viabilidad de otros proyectos en los sectores
suficientemente amplia y llevar a cabo otras sanitario y de transportes tambin se est
iniciativas para fomentar el uso de las CPP. estudiando. El establecimiento de una unidad de
La Agencia de Desarrollo e Inversin Letona, CPP dentro del Ministerio de Finanzas en marzo
dependiente del Ministerio de Economa, es la de 2005 ayudar a crear
responsable de ahondar en las oportunidades de un ncleo con experiencia en el Gobierno que
CPP, proporcionando informacin a municipios pueda asesorar a los dems ministerios.
y a inversores privados; tambin ofrece una
primera consultora para la evaluacin de Noruega (no miembro de la UE)
posibles proyectos. La Agencia recientemente La actividad de CPP ha sido baja. En los ltimos
ha patrocinado estudios de viabilidad para cinco aos, Vegvesen, la direccin de carreteras
proyectos piloto potenciales de CPP. noruega, ha sacado a concurso tres proyectos de
CPP piloto. Dos de los mismos, la E39 Klett-
Lituania Bardshaug y la E39 Lyngdal-Flekkefjord, ya se
En mayo de 2005 se estableci una unidad han adjudicado, y la primera carretera de CPP, un
de CPP en el Ministerio de Finanzas. proyecto de la E39, por 140 M , se abri al
La Unidad de CPP est desarrollando el trfico en septiembre de 2005, dos meses antes
concepto de CPP para el mercado lituano y se de lo previsto. El tercer proyecto piloto, la E18
espera que informe debidamente al Gobierno a Grimstad-Kristiansand, por valor de 250 M ,
finales de 2005. Aunque se ha creado en el tiene una lista corta de tres consorcios y se
Ministerio de Finanzas, la Unidad de CPP espera que en 2005-2006 se seleccione al
tambin gestionar y coordinar las actividades ganador.
de CPP de otros ministerios y de los municipios.
La combinacin de sistemas de calefaccin Se espera una decisin sobre el futuro uso de las
y electricidad de varias ciudades lituanas es CPP en el sector del transporte por carretera una
gestionada por el sector privado mediante vez se haya llevado a cabo una evaluacin de lo
contratos de concesin. No ha habido ningn logrado con los proyectos piloto. La evaluacin
proyecto de CPP como tal, pero s se ha del primer proyecto piloto sac a la luz que se
estudiado el tema y se han hecho estudios de haban producido unas ganancias de eficiencia
viabilidad con respecto a proyectos de transporte considerables, aunque las pruebas sobre la
por va frrea, escuelas y sanidad. mejora del valor de la inversin eran menos
El Ministerio de Transporte y Comunicaciones concluyentes. De hecho, un proyecto de CPP de
est estudiando si una parte del proyecto Rail ferrocarril se cancel antes de iniciar la
Baltica puede hacerse mediante un modelo de contratacin porque no presentaba un atractivo
CPP. Adems, el municipio de Vilnius est suficiente.
elaborando estudios de viabilidad para el sistema El modelo de CPP tambin se contempla en
de tranva de Vilnius, as como para la renovacin otros sectores, en concreto en funciones de
de sus centros sanitarios multitratamiento y de apoyo a Defensa, que debe solucionar las
sus escuelas. ineficiencias y los excesivos gastos que la
caracterizan. Ahora bien, cabe decir que el motor
Luxemburgo clave para el desarrollo de las CPP
A excepcin de un proyecto de infraestructura de en el resto de Europa lmites fiscales
TI, no ha habido actividad de CPP en y presupuestarios no est presente en Noruega,
43
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y la eleccin de un nuevo Gobierno del partido y Paphos. Tambin se han previsto proyectos de
laborista en septiembre de 2005 puede tener CPP para puertos y carreteras. En Suecia un
repercusiones para el uso futuro de las CPP. proyecto de CPP para un tranva se cerr en
1996, pero no ha habido ms movimiento en ese
Rumana (pas en fase de adhesin) sentido.
Ha habido poca actividad en Rumana en cuanto
a CPP hasta la fecha, aunque han salido a No se ha hecho pblica la existencia de ningn
concurso tres autopistas de CPP. proyecto de CPP en Eslovaquia. En agosto de
El Gobierno rumano tambin ha establecido una 2005, el Gobierno eslovaco dio su aprobacin
unidad central para coordinar las actividades para sacar adelante un proyecto piloto de CPP
relacionadas con las colaboraciones pblico- para el transporte por carretera. El proyecto
privadas para infraestructura (Ministerio de consiste en un tramo de la autopista D1 que pasa
Finanzas Pblicas). Esta Unidad Central de CPP por la ciudad de Zilina. Se espera que salga un
tiene como objetivo desarrollar polticas para concurso para este proyecto este mismo
promover y hacer realidad proyectos de CPP, as noviembre.
como compartir buenas prcticas y experiencias
con las autoridades locales y centrales. Turqua (no miembro de la UE)
Una ley aprobada en 1994 permite a las
Eslovenia empresas del sector privado entrar en proyectos
La actividad de CPP en Eslovenia ha sido escasa de CPP en todos los sectores, incluyendo todos
hasta la fecha, con una excepcin en el sector los modos de transporte. Hasta la fecha, slo los
del agua: una planta de tratamiento de 43 aeropuertos han tenido acuerdos de tipo CPP.
millones de euros que se ha construido en el Aunque los derechos de explotacin de varios
municipio de Maribor y que est en puertos recaen en el sector privado, no son
funcionamiento gracias a un acuerdo de CPP32. propiamente CPP.
El Gobierno, que subi al poder en octubre de
2004, ha mostrado cierto inters por desarrollar Unin Europea
CPP en Eslovenia. El Ministerio de Finanzas Un elemento clave de la iniciativa RTE-T de la UE
organiz una conferencia sobre CPP en Ljubliana es la contratacin del sistema de navegacin por
en abril de 2005, junto con la Embajada Britnica satlite Galileo. A la espera de que est operativo
e International Financial Services London. en 2009, este proyecto representa un gran hito
para demostrar la correcta aplicacin de las
El Ministerio de Finanzas tambin iniciativas de CPP, que pueden ofrecer
ha anunciado su compromiso para resultados, ms all de construir infraestructura
establecer una unidad de CPP. tradicional.
44
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Austria Chipre
Dinamarca Estonia
Reino Unido
Fuente: PricewaterhouseCoopers. Octubre de 2005
33
7148/05 Note from the Council of the
European Union to the European
Council, 8 March 2005
45
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46
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Grupo de CPP
47
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experiencia del sector pblico y del privado efecto en el modo en que se pueden
para ayudar a los rganos pblicos a ofrecer desarrollar y contratar las CPP, y public el
soluciones de CPP y programas de Libro Verde sobre CPP, que se comenta ms
infraestructura importantes. adelante.
48
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36
EIB overview informed by The EIBs En estos momentos el BEI participa en la Un informe provisional del Ministerio de Finanzas
Role in Public-Private Partnerships financiacin de proyectos de CPP de Austria, holands, de diciembre de 2004, identificaba
(CPPs), publicacin del BEI, julio de
2004. Disponible en: Blgica, Dinamarca, Francia, Grecia, Alemania, ciertos aspectos de la financiacin de la RTE-T
http://www.eib.org/publications/publi Irlanda, Italia, Pases Bajos, Polonia, Portugal, de la UE que dificultaban la adopcin de un
cation.asp?publ=189.
Espaa y el Reino Unido, adems de proyectos en enfoque de CPP para la realizacin de
49
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Cuadro 13
Aeropuerto internacional de Atenas: Fondos de la UE y Financiacin Privada
50
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En marzo de 2005, el BEI y Partnerships UK mediante CPP, plantendose el grado en que las
organizaron una conferencia en Londres en que normas comunitarias son aplicables cuando se ha
participaron las unidades de finanzas seleccionado al socio privado y en lo referente a la
privadas/CPP de la UE para tratar temas duracin del contrato, con vistas a identificar
relacionados con las CPP e intercambiar incertidumbres. Tambin propona un amplio
conocimientos y experiencias. conjunto de instrumentos y herramientas
disponibles para mejorar el marco comunitario que
Para ms informacin sobre la implicacin de la UE rodea a las CPP, como las comunicaciones
en las CPP, vase el captulo 2 de la publicacin de interpretativas y el intercambio de buenas
PwC Developing PPPs in New Europe40. prcticas. Al plantearse estos temas, la publicacin
distingua entre CPP basadas en relaciones
Uso de fondos de la UE en CPP puramente contractuales y acuerdos de naturaleza
institucional, que componen una asociacin entre
La UE est proporcionando una serie de ayudas de
las partes en una entidad legal mixta diferenciada.
financiacin para que se acaben los proyectos
prioritarios de la RTE-T, as como ayudas al
Adems de solicitar experiencias prcticas en los
desarrollo regional y para mejorar la cohesin
diferentes aspectos de las CPP y la contratacin
econmica y social. Las ms relevantes para la
pblica, la Comisin peda comentarios sobre una
provisin de infraestructura y servicios pblicos son
serie de puntos, incluidos los que siguen a
las siguientes: ayudas a la RTE-T; Fondos
continuacin:
Estructurales y Fondos de Cohesin para los
Estados miembros; y PHARE e ISPA para los Hasta qu punto las partes estn de acuerdo
pases en vas de acceso y los pases candidatos. en que hay un proceso de contratacin pblica
que funciona bien con las CPP? P. e., el
Los proyectos que pueden optar a los fondos
procedimiento de dilogo competitivo43, est
comunitarios requieren cofinanciacin y hasta
bien adaptado a la concesin de contratos
ahora, son los propios Estados miembros los que
pblicos en el contexto de una CPP puramente
se encargan de financiar esa otra parte. Ahora bien,
contractual?
la posibilidad de recurrir a la financiacin privada
est ganando terreno y segn datos de la Comisin La Comisin debera proponer nueva legislacin
Europea, se han cofinanciado 23 proyectos de CPP para cubrir todas las CPP contractuales con tal
con el Fondo de Cohesin, los Fondos de armonizar los contratos de concesin y las
Estructurales o IPSA. Vase el anexo C para ms concesiones?
informacin al respecto. Para ms informacin,
Si las CPP establecidas a instancias del sector
vase la publicacin de PwC Developing PPPs in
privado estn abiertas, y es justo que lo estn, a
New Europe41, que trata con ms detalle los
operadores no nacionales y cmo debe
fondos disponibles de la UE y su uso en las CPP.
desarrollarse este tipo de CPP.
51
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52
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El Gobierno Federal no cree que sea necesaria En opinin del Gobierno francs, el dilogo
ms legislacin. Esto en lo referente no slo a las competitivo slo debera usarse para lo que fue
concesiones de servicios, sino tambin a las creado, es decir, cuando la autoridad pblica
CPP contractuales. Sera muy difcil implementar considera que es necesaria la competencia entre
el marco legislativo a escala comunitaria, porque los socios del sector privado para definir las
no existe una definicin definitiva y las CPP soluciones apropiadas para sus necesidades.
adoptan formas muy distintas. Por otro lado, el procedimiento negociado debe
Gobierno Federal Alemn continuar siendo la norma para concesiones, en
que discutir los trminos del contrato es ms
Dilogo Competitivo
importante que definir soluciones a implementar,
En nuestra opinin, el dilogo competitivo es
dado que en muchos casos el rgano del sector
una herramienta extremadamente til que
pblico puede definir cmo quiere que se
permitir la contratacin basada en resultados,
cumplan sus requisitos.
con lo que mejorar el valor de la inversin
Gobierno francs
ofrecido por las CPP. Ahora bien, tambin
pensamos que el procedimiento de contratacin Barreras
por s mismo ser mucho ms largo y, por tanto, No hemos identificado cuestiones concretas o
ms caro. Tambin requerir una mayor prcticas que acten como barreras a la
supervisin para garantizar la igualdad de trato introduccin de CPP a escala europea. La
de los licitadores. complejidad de las CPP como medio de
Repblica de Polonia, Ministerio de Infraestructura, contratacin evidentemente s presenta una serie
Departamento de Infraestructura, Financiacin y Fondos de retos en trminos de las habilidades y los
Europeos, Divisin de CPP
conocimientos del sector pblico, la interaccin
con las diferentes polticas pblicas y la
La actual legislacin europea ofrece, desde el
capacidad del sector privado.
punto de vista del Gobierno holands, suficientes
oportunidades para llevar a cabo CPP. El Observaciones hechas por la Unidad de CPP central,
Gobierno holands es de la opinin que el Departamento de Finanzas irlands
dilogo competitivo redundar en una
Centro de Conocimiento sobre CPP
contribucin positiva para la realizacin de CPP.
Compartir el conocimiento y la experiencia de
Observaciones del Gobierno holands (versin resumida inglesa)
estructuras que funcionan entre diferentes
circunstancias nacionales sera un paso positivo
Nosotros pensamos que el dilogo competitivo
en el mayor desarrollo de las CPP en los
no est bien adaptado a la contratacin por
distintos Estados miembros.
medio de CPP. Aunque puede haber algunos
Gobierno britnico
ejemplos en que s sea apropiado, en muchos
casos el uso del dilogo competitivo no satisface
Nos encantara que se creara un observatorio
las necesidades de la autoridad pblica
de CPP a escala de la UE, con una pequea
contratante para llevar a cabo un proceso de
oficina de informacin (para recopilar y difundir
contratacin eficiente y efectivo.
informacin sobre CPP) y una red de institutos
Respuesta de PricewaterhouseCoopers al Libro Verde
de investigacin, unidades de CPP
y socios de CPP.
Ministerio de Asuntos Extranjeros portugus, Direccin general
de Asuntos Europeos
53
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Como se puede ver en el cuadro 10, los mercados Nueva Gales del Sur estn en los primeros
ms activos en CPP han sido Australia, Canad y puestos. Queensland, Australia Occidental y los
Japn, en concreto para carreteras, sanidad, territorios del Norte han hecho una CPP cada uno.
educacin, agua y aguas residuales. El Gobierno Federal y otras jurisdicciones tienen
polticas de CPP en marcha pero hasta ahora no
Este apartado resume la actividad de CPP en los han completado ningn proyecto de CPP. No
mercados ms importantes fuera de Europa obstante, el primer ministro, John Howard,
(por orden alfabtico). recientemente anunciaba que todos los grandes
proyectos federales se estudiarn desde la ptica
Australia de la posible financiacin privada, por lo que
En Australia se han usado CPP para posiblemente habr ms oportunidades para las
infraestructura econmica, como autopistas de CPP y una direccin ms clara en el futuro.
peaje, con el sector privado tomando todo el
riesgo de mercado; tambin se han hecho CPPs En todas las jurisdicciones a excepcin de los
con infraestructura social, como hospitales, gobiernos de la Commonwealth y Queensland, la
centros penitenciarios y escuelas, que suelen estar Agencia Tributaria estatal gestiona las polticas y las
basados principalmente en pagos por directrices de CPP y se ocupa en cierto modo de la
disponibilidad e indicadores de rendimiento. supervisin de los proyectos. El Ministerio de
La autopista de peaje ms grande ha sido la que Finanzas y Administracin controla la poltica para
se conoce como EastLink, de Mitcham a el Gobierno Federal y la Directors-General Office de
Frankston, por un valor de 2.500 millones de Queensland. No hay legislacin general que regule
dlares australianos, y que incluye la construccin las contratas de CPP. Las polticas y las directrices
de unos 40 Km. de autopista en Melbourne. las han desarrollado los gobiernos estatales
Otros proyectos realizados durante 2004-2005 normalmente basndose en las directrices y las
incluyen el Western Sydney Orbital (1.500 M), el polticas de CPP de Partnerships Victoria , si bien
Cross City Tunnel (640 M) y el Lane Cove Tunnel hay variaciones importantes entre estados en
(800 M), en Sydney. Los buques insignia de la temas como por ejemplo la compensacin o
infraestructura social han sido el Brisbane justiprecio a la rescisin del contrato, cambios en
Southbank Education and Training Precinct (250 M) legislacin y cambio de disposiciones de control.
y el Victorias Royal Womens Hospital (350 M), Dos de las crticas del mercado comunes son que
cerrados en junio de 2005. Igual que en el RU, una las polticas tienen que implementarse de modo
serie de CPP estn en funcionamiento, como es el ms coherente para reducir los costes de licitacin,
caso de la Victoria County Court, el Casey Hospital y que la mayora de estados, a excepcin de
y las NSW Schools. Victoria donde el Premier y el Tesorero han alzado
la voz en defensa de las CPP bien estructuradas ,
La adopcin de los modelos de CPP vara necesitaran ms liderazgo y defensa por parte de
considerablemente entre jurisdicciones. Victoria y los rganos polticos.
Deportes y ocio
Tr- frreo ligero
Equipamientos
Aeropuertos
Carreteras
Prisiones
Escuelas
pblicos
Vivienda
Defensa
Puertos
Leyenda
TI
Consideracin en estudio
Paises
Proyectos en licitacin
Nmero considerable
Mxico de proyectos cerrados,
la mayora
Singapur en funcionamiento
Sudfrica
Estados Unidos
54
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El National Council for PPPs, un foro para la Alternative Financing and Procurement (AFP) de la
coordinacin entre los ministros y funcionarios provincia. El modelo AFP cubre un amplio espectro
estatales y federales, se form a mediados de 2004 de mtodos de contratacin, incluyendo una
como parte del movimiento hacia un enfoque ms reformulacin de las CPP, pero tambin elementos
coherente en todo el pas. de mtodos de contratacin ms tradicionales.
De acuerdo con un reciente estudio de Standard &
Las estructuras financieras siguen de cerca los Poors, unos 2.300 millones de dlares
modelos internacionales, pero tras ese aire familiar canadienses de un presupuesto total de 30.000
se esconden caractersticas puramente millones a 5 aos para un programa de
australianas. En concreto, Australia es el hogar del infraestructura se harn segn el enfoque AFP de
llamado modelo ABN, dado que de 2001 a 2003 Ontario49
fueron ganados todos los proyectos liderados por
este banco de inversin que aportaba la mayora o No ha habido mucha actividad de CPP en Alberta,
la totalidad del capital, especificaba los trminos de slo la circunvalacin Edmonton y los Juzgados de
participacin de los subcontratistas y suscriba la Calgary se han hecho mediante este tipo de
deuda. La financiacin se haca ms con bonos modelo. Posiblemente la actividad futura se
que a travs de crditos bancarios en la mayora centrar en infraestructura de educacin y
de las primeras operaciones. transporte.
En general, el mercado se encuentra en una etapa Aunque no se han cerrado proyectos de CPP en
interesante. 2004 y 2005 han visto el cierre de Qubec hasta la fecha, el modelo de CPP se ha
bastantes proyectos y la creacin de un flujo de estabilizado en los ltimos aos. La unidad de CPP
operaciones suficiente para darle a Australia una (Agence des partenariats public-priv) se estableci
masa crtica que se adapte a su nivel de en diciembre de 2004 para asesorar al Gobierno
sofisticacin financiera. Pero hay algunos puntos provincial sobre temas de CPP, en concreto con
inestables subyacentes en el mercado. 2006-2007 respecto a contratacin. En estos momentos hay
nos demostrar si ste es el segundo mercado tres proyectos en contratacin en relacin con
ms importante del mundo o si esa posicin recae alojamiento/mercado inmobiliario, incluida la
en los Estados Unidos o la Eurozona. construccin de una nueva sala de conciertos para
la Orquesta Sinfnica de Montreal y la
Canad remodelacin del techo del Estadio Olmpico de
Tras un largo proceso de desarrollo, el modelo de Montreal. Dos grandes proyectos de
CPP est ganando terreno en Canad. Las carreteras/puentes saldrn a concurso en breve en
provincias de Alberta, Ontario y la Columbia la regin de Montreal (A-25, A-30).
Britnica han sido las ms arduas defensoras de
las CPP, y en Qubec el inters tambin va en Hasta la fecha, Canad se ha visto como dos
aumento. mercados diferenciados: este y oeste. En la
Canad del oeste (dominada Columbia Britnica),
La Columbia Britnica ha sido la protagonista de la el mercado se ha desarrollado con nueve
mayor parte de la actividad, y ha cerrado con xito operaciones cerradas en los ltimos 18 meses.
ocho transacciones desde mediados de 200447, Sin embargo, cada transaccin parece seguir un
incluyendo la lnea de alta velocidad que unir procedimiento de contratacin nico con un
Richmond con el aeropuerto de Vancouver y con recurso limitado a los precedentes o sin muchos
Waterfront Station (Richmond Airport Vancouver puntos de convergencia. En el este de Canad se
Rapid Transit) y la autopista 99 (Sea to Sky cuenta con un apoyo poltico limitado, pero el
Highway). La actividad ha estado potenciada por la establecimiento de agencias de CPP tanto en
necesidad de ampliar la infraestructura social Ontario como en Qubec puede darle un acelern
dentro de limitaciones presupuestarias. En junio de al mercado. El reto para el ao prximo o para los
2002, la provincia estableca Partnerships British dos aos venideros desde una perspectiva
Columbia (PBC), creada para proporcionar a los gubernamental ser que las provincias mantengan
rganos pblicos el asesoramiento experto y el el nivel de apoyo poltico para las CPP a la luz de
apoyo para explorar y, en caso de contar con una una mejor posicin fiscal, y lograr una masa crtica
slida solucin comercial, implementar CPP y otras que armonice los procesos de contratacin, que
soluciones innovadoras para lograr infraestructura y mantenga el flujo de operaciones y que mejore la
servicios pblicos48. coherencia de los trminos.
55
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Internacional Haneda hay tres proyectos de PFI financiero en 2005. Cuatro concesiones de
diferenciados: la terminal de pasajeros, la terminal carreteras por un valor estimado de 497 millones
de carga y la pista de estacionamiento. El proyecto de dlares se han adjudicado recientemente, al
de la terminal de pasajeros se cerrar por un valor igual que la concesin de un tranva ligero por valor
de 1.000 millones de dlares. de 600 millones de dlares en Ciudad de Mxico,
en agosto de 2005. En octubre de este ao, haba
Si bien el dficit presupuestario de Japn fue el cuatro proyectos de PFI para carreteras en proceso
principal elemento incentivador para la actividad, de contratacin.
es de esperar que el mercado de CPP crezca, pues
cada vez son ms las autoridades pblicas que Hay ms proyectos en perspectiva en los sectores
intentan aprovecharse del mayor valor generado sanitario y educativo, y tambin se est evaluando
por las CPP. En 1999 se aprob una ley de la posibilidad de usar CPP en el sector
promocin de CPP y se facilit la adopcin de penitenciario.
modelos de CPP. Existe una unidad de CPP en el
Japanese Cabinet Office que se encarga de A nivel federal, se han emitido algunas normas que
promover las CPP. regulan el proceso de contratacin de las CPP y
algunos estados han aprobado leyes de CPP o han
Bsicamente hay tres modelos para los proyectos: adaptado la legislacin vigente. En Mxico la
independiente, joint-venture y estructura de Presidencia y el Ministerio de Finanzas promueven
provisin de servicios, en que el sector pblico activamente las CPP, y son los ministerios de
paga por el activo o servicio con un sistema de Obras Pblicas y Finanzas los que aprueban los
remuneracin clsico de pagos basados en el proyectos.
rendimiento y disponibilidad, desempeo clsico
relacionado con el flujo de pagos. La ltima Singapur
categora domina el mercado. Una caracterstica Singapur es una pequea isla-estado con una
nica de la PFI japonesa es que la propiedad del infraestructura excelente. La reciente introduccin
activo tiende a ser transferida al sector pblico de las CPP en las contratas pblicas est pensada
cuando se completa. Es lo que se llama BTO, y para cubrir la necesidad de lograr un mejor valor
son as ms de la mitad de las PFI japonesas hasta para la inversin realizada, no tanto para acelerar la
la fecha, principalmente porque la BTO ofrece un inversin en infraestructura.
mejor valor por la inversin realizada, porque el
sector pblico est exonerado de impuestos, El Ministerio de Finanzas (MF) publicaba un manual
mientras que con las PFI normales el sector de las CPP en octubre de 2004. Dicho documento
pblico debe pagar los impuestos que gravarn al proporciona una orientacin general sobre CPP y
sector privado. dicta que todos los proyectos de infraestructura del
Gobierno que superen los 50 millones de dlares
La estructura financiera es similar a los modelos deben contemplar una posible CPP. Adems, el MF
britnicos. En los proyectos de PFI de provisin de ha creado un Consejo Asesor sobre CPP, cuyo
servicios, el apalancamiento est en torno al 90/10 objetivo es lograr una mayor concienciacin sobre
o al 95/5. En los independientes, en torno a 70/30 - las CPP, proyectar polticas de CPP y proporcionar
80/20, dependiendo del riesgo de demanda. La asesoramiento sobre temas relacionados con las
tasas de retorno del capital son bajas comparado CPP.
con otros mercados internacionales. Hasta ahora,
la deuda se ha proporcionado en forma de El Consejo tambin prev el avance de los
prstamos snior y subordinados. Los principales principales proyectos de CPP y facilita la resolucin
actores del mercado de deuda son los bancos de temas entre agencias. El MF est trabajando
japoneses y los extranjeros, las sociedades de mano a mano con las agencias de contratacin
leasing y las aseguradoras. con relacin a todos los proyectos de CPP
venideros con vistas a estandarizar la poltica de
Mxico contratacin y orientar a las agencias en la
Mxico tiene experiencia con la colaboracin del seleccin de asesores. Otro de los papeles
sector pblico y el privado mediante contratos de representados por el MF es facilitar todo cambio
concesin en sectores como el aeroportuario, el necesario en el marco regulador que afecta a las
frreo y el tratamiento de aguas residuales/aguas, agencias gubernamentales. Conforme las CPP
as como en acuerdos parecidos a las PFI/CPP en vayan llegando a los diferentes ministerios y
sectores como el sanitario, el penitenciario, el consejos estatutarios, el marco regulador de cada
educativo y las vas pblicas. agencia se ir desarrollando.
La actividad de PFI se inici formalmente en 2004 El MF ha identificado una serie de sectores clave
cuando se desarrollaron cuatro proyectos piloto: deseables para las CPP: deportes y ocio,
dos carreteras, un hospital y una universidad. La tratamiento de agua, educacin y sanidad,
carretera Irapuato-La Piedad (70 millones de autopistas, edificios pblicos y grandes proyectos
dlares USD), financiada principalmente mediante de infraestructura de TI. Dos proyectos de CPP se
pagos por disponibilidad, ha logrado el cierre han cerrado en Singapur hasta ahora: la Planta
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4 Retos recurrentes
de la CPP
y soluciones
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Ello es consecuencia del criterio sustancial (por En numerosos casos, el objeto de la transaccin
encima de la forma) aplicado por diversos es la mejora y renovacin de activos ya
Estados miembros a la hora de legislar los existentes, y la creacin de nuevas
aspectos contables de la CPP. En efecto, en el infraestructuras, y todo se considera en conjunto.
captulo del SEC95 dedicado a CPP, se establece Por tanto, la cuota del riesgo de la transaccin en
que los bienes afectos a estos contratos no s tendra que tener suficiente envergadura no
deben apuntarse en la contabilidad pblica solamente para excluir del balance los bienes
siempre que se cumplan las dos condiciones inmediatos, sino tambin todos aquellos ya
siguientes: existentes relacionados con el proyecto, y cuyo
50
Nota de prensa conjunta del Comit
de Estadsticas Monetarias, valor puede ser muy superior al del propio
El socio asume el riesgo de construccin.
Financieras y de Balanza de Pagos contrato. Ello puede conseguirse nicamente con
(CMFB) y de Eurostat (STAT/04/18),
febrero de 2004. El socio asume, al menos, uno de los dos elevados niveles de transmisin del riesgo,
51
ESA95 Manual on Government riesgos siguientes: el de disponibilidad o el posiblemente en algunos casos superiores al
Debt and Deficit Long term
contracts between government units vinculado a la demanda. valor ptimo.
and non-government partners
(Public-Private), 30 de agosto
de2004. Puede consultarse en la En el cuadro 15 se expone un resumen de esta
web: cuestin.
http://epp.eurostat.cec.eu.int/cache/I
TY_OFFPUB/KS-BE-04-004/EN/KS-
BE-04-004-EN.PDF
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62
Sally Roe, socia, Freshfields Bruckhaus Deringer.
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licitadores y, luego, una mejor oferta definitiva, sin autorizacin de la Administracin Tributaria.
excluir la posibilidad de solicitar nuevas ofertas a El SoPC3 establece criterios generales en
posteriori. materia de la transmisin del riesgo y sobre las
cuestiones de procedimiento, de fijacin del
El Dilogo Competitivo ser transpuesto a los precio y de reduccin de plazos y costes de
diversos ordenamientos nacionales a lo largo del contratacin. Se regulan aspectos hasta ahora
bienio de 2005 y 2006. Queda por ver cmo controvertidos, como, por ejemplo, las causas
repercutir en la duracin y en el coste de los de fuerza mayor, la indemnizacin en caso de
procedimientos de contratacin pblica. resolucin del contrato por voluntad del
organismo pblico o el contratista, la solucin
Existen diversas medidas que permiten abreviar de litigios, la participacin del Estado en la
el trmite de la contratacin pblica y reducir el gestin y, el reparto de los beneficios de
coste correspondiente: refinanciacin.
52
El SoPC3 puede consultarse en la
web del Ministerio de Hacienda del
Reino Unido: http://www.hm-
treasury.gov.uk./documents/public_pri
vate_partnerships/key_documents/pp
p_keydocs_index.cfm.
65
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Aprobacin de los proyectos que se consideren Cuando el sector pblico solicita una cuota
aceptables: puede asesorar al organismo del beneficio de la refinanciacin, no hay
adjudicador sobre la idoneidad de un proyecto evidencia de que haya aumentado la tasa de
para que tenga lugar el cierre financiero. rentabilidad del capital aportado por el sector
privado, pues en realidad, la competencia del
Entendemos que convendra instaurar un servicio concurso empuja las tasas de rentabilidad en
de estas caractersticas en la esfera de la Unin el sentido opuesto. Al no apreciarse que
Europea para que se difundieran con facilidad los aumenta el precio del capital, el sector
precedentes existentes a los Estados miembros y pblico puede, en consecuencia, percibir
a las entidades privadas. En el captulo 3 se trata parte del beneficio derivado de la
la extensin del fenmeno de la colaboracin refinanciacin sin que ello perjudique la
pblico-privada en el seno de la Unin Europea. valoracin del capital.
Un centro de CPP de rango europeo servira para
coordinar y dar a conocer las diferentes
iniciativas. Aunque carecera de competencias
Si la Administracin se lleva una cuota
para establecer determinadas cuotas de
sustancial del beneficio de la refinanciacin,
transmisin del riesgo o modalidades
se perder el incentivo que mueve al sector
contractuales a los Estados miembros, permitira,
privado a refinanciar y a raz de ello ninguna
sin duda, brindar orientacin y dar a conocer los
parte sacar provecho de la reduccin de los
precedentes habidos en los dems pases de
gastos de endeudamiento que se obtendra.
modo que los Estados miembros no se vean
obligados a inventar de nuevo la rueda ante
Este argumento sirve para defender la tesis
cuestiones referidas a la cuota del riesgo que ya
de que no debe ser excesiva la cuota del
han sido resueltas felizmente en otros pases de
beneficio que corresponda al sector pblico,
la Unin Europea. Sin embargo, no resulta fcil
aunque no invalida la idea de que merece
crear un organismo de las presentes
percibir algn tipo de cuota.
caractersticas y que sea capaz de establecer
rasgos generales a escala europea, habida
cuenta de que los contratos de CPP se ajustan a
las circunstancias peculiares de cada pas, al
nivel de desarrollo de las CPP y a los factores de
riesgo de cada caso.
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Son evidentes las ventajas que brindara un la refinanciacin, lo cual, en principio, parece
organismo de rango nacional cuya finalidad fuese justo, si bien an no se ha demostrado que dicho
la de ofrecer orientacin y elaborar directrices porcentaje permita estimular suficientemente al
sobre el fenmeno de la CPP. Tambin resultara sector privado.
sumamente eficaz contar con un organismo de
idnticas caractersticas para el mbito de la En algunos casos, los organismos pblicos han
Unin Europea, aunque su funcin debera considerado la posibilidad de reclamar una cuota
limitarse a las labores de asesoramiento y ofrecer de la ganancia percibida en concepto de venta
precedentes, no a dictar normas de obligado de las participaciones en el capital de los
cumplimiento para los Estados miembros. proyectos de CPP. Pueden aducirse argumentos
a favor y en contra semejantes a los expuestos,
pero en lo que tiene que ver con el capital seran
El reparto de los ms graves las consecuencias de una decisin
beneficios de errnea, pues el hecho de restringir la venta de
las participaciones en el capital mermara
refinanciacin notablemente el inters de los inversores en esta
clase de proyectos, con la consiguiente
reduccin de la afluencia de capitales. Por tanto,
Con el cierre financiero de una transaccin en
los organismos pblicos debern sopesar la
rgimen de CPP, la estructura de deuda y de
conveniencia de exigir a los accionistas originales
capital del socio o socios privados que
que permanezcan en el proyecto durante el
intervienen en el proyecto refleja los riesgos
perodo inicial estipulado al objeto de no perder
futuros del proyecto y, en particular, los
los conocimientos y experiencia que ellos aportan
considerables riesgos que existen al inicio del
al mismo, con lo cual stos veran limitado el
mismo, en la etapa de construccin y de
derecho de vender dichas participaciones en el
ejecucin.
futuro inmediato.
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Rt Hon Alistair Darling MP, secretario de Estado de Transporte del RU,
PPP Transport Summit, 2005
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5 Recomendaciones
y conclusiones:
la racionalizacin del
proceso de contratacin
El reto de inversin afrontado por los Sin embargo, las CPP son complejas y
gobiernos en la modernizacin de las determinados temas recurrentes siguen
infraestructuras y los servicios pblicos oponiendo resistencia a su desarrollo.
sigue ocupando un sitio importante en Dado el potencial que tienen las CPP
las agendas europeas. La controversia para hacer posibles servicios pblicos
poltica y pblica de los ltimos aos se bsicos, creemos que es de vital
ha rebajado y las CPP cuentan ahora importancia compartir las experiencias,
con una mayor aceptacin como un estudiar los precedentes del mercado y
medio viable de procurar y lograr la dar con las soluciones a los principales
modernizacin necesaria, por lo que impedimentos, de modo que sea
cada vez se las adopta ms. En un posible avanzar en el mbito de las CPP
buen nmero de pases europeos hay en Europa.
una elevada cifra de proyectos en
marcha; pases que hasta ahora no han
tenido mucho movimiento en la materia
ahora estn empezando a pisar el
acelerador; y en cuanto al resto de la
regin, el inters por las CPP es
creciente. Cada vez son ms los pases
que estn creando unidades de CPP o
que estn aprobando legislacin para
ayudar a agilizar el proceso de
contratacin.
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70
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Conclusin
La modernizacin de los servicios y la infraestructura pblica es una promesa
que los gobiernos han hecho a su ciudadana. Creemos que las colaboraciones
pblico-privadas ofrecen una alternativa viable a los mtodos de contratacin
tradicional y es deseable que el sector pblico y el privado hicieran ms
negocios juntos. Hacer realidad la promesa que las CPP comportan para el
desarrollo del mercado de las prestaciones y significa ofrecer soluciones que
financien nuevas carreteras, que mejoren los servicios de va frrea, que
modernicen los hospitales y que permitan construir nuevas escuelas y vivienda
social, y hacerlo ms rpido y de modo ms eficiente. As, conjuntamente se
lograr reducir el vaco de infraestructuras y de servicios que actualmente existe
en toda Europa.
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Anexo A
Desarrollar la CPP en Europa
y la red transeuropea de transporte
Hace aos que convivimos con un dficit de En 2003, se haban hecho pocos avances y en
infraestructuras en Europa, y somos conscientes cambio se haba incrementado la inversin
de ello. En los esfuerzos de la Comisin Europea necesaria. Un Grupo de Alto Nivel liderado por
para mejorar la inversin en infraestructuras y Karel van Miert encargado de evaluar el avance
fomentar el crecimiento ha sido bsico el del programa RTE-T estim que el coste total
programa de la Red Transeuropea de Transporte, de la RTE-T ascendera a ms de 600.000
conocido por las siglas RTE o RTE-T, as como millones54. Quedaba claro, pues, que seran
los Fondos de Cohesin y los Fondos necesarios mayores esfuerzos para poder
Estructurales. El concepto de RTE surgi hacia disfrutar de los 75.200 km de carreteras, 78.000
finales de los ochenta, cuando estuvo claro que km de vas frreas, 330 aeropuertos, 270 puertos
el mercado nico necesitara una infraestructura martimos internacionales y 210 puertos
eficiente y moderna para permitir la libre interiores, adems de los sistemas de gestin
circulacin de mercancas, personas y servicios. de trfico, de navegacin y de informacin a los
El Reglamento del Consejo n. 2236/95/CE, de 18 usuarios, que tambin forman parte
de septiembre de 1995, estipula las normas de la RTE-T55. Al mismo tiempo, desde la UE
generales para las ayudas financieras cada vez se tena un mayor convencimiento de
comunitarias a la RTE. Al ao siguiente, el que el sector privado, por medio de estructuras
Parlamento Europeo y el Consejo establecieron de CPP, poda contribuir a lograr la infraestructura
los principios generales para la RTE, con amplias necesaria.
reas de accin, y seleccionaron catorce
proyectos que seran considerados prioritarios
en su Decisin n. 1692/96/CE , de 23 de julio de
1996.
54
Comisin Europea (2003) Grupo de
Alto Nivel sobre la red transeuropea
de transporte, presidido por Karel van
Miert (tambin conocido como
Informe Van Miert).
55
TEN Transport Policy and Projects in
the Future, presentacin de E.
Thielmann, jefe de divisin, DG
TREN, enero de 2005.
72
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En el ao 2004, PwC public dos informes que La lista ampliada tuvo en cuenta la ampliacin a
analizaban las claves para la dotacin de la la UE-25 a partir del 1 de mayo de 2004.
RTE-T y el uso de los fondos del sector
privado mediante estructuras de CPP: Las recomendaciones emitidas por el Grupo
de Alto Nivel de Van Miert se incluyeron
El informe La Red Transeuropea de
en la Iniciativa Europea de Crecimiento59,
Transporte: Un plan crucial para Europa.
elaborada por el Consejo Europeo de Bruselas
Problemas y Propuestas profundiza en los
de diciembre de 2003 como un paso importante
temas relacionados con el logro de la RTE-T.
para la implementacin de la Agenda de Lisboa
PwC mantiene que su implementacin es
al objeto de mejorar la competitividad,
bsica para la cohesin social de la UE y para
el empleo y el potencial de crecimiento
aprovechar las ventajas del mercado nico,
de la Unin ampliada. La Iniciativa haca
y la Comisin debera poder adoptar un papel
un llamamiento a los Estados miembros de la UE
preponderante para fomentar la inversin
para emprender acciones en dos amplias reas:
y aprovechar de la mejor manera todos los
la red de transporte europea (RTE), que incluye
fondos disponibles.
el transporte, las telecomunicaciones y la energa;
En el informe Developing Public Private y la investigacin, la innovacin y el desarrollo.
Partnerships in New Europe, PwC defiende
que la UE debera adoptar un enfoque ms Pero haba una enorme diferencia entre los
estructurado, ms amplio en el desarrollo de requisitos de inversin y la lnea presupuestaria
las CPP. De este modo ayudara a los Estados de la UE para la RTE, que slo era de 4.200
miembros a aprovechar al mximo las millones para la perspectiva financiera
alternativas a la contratacin tradicional, 2000-2006. Con la media de 16.000 millones
que son bsicas para dar respuesta a los retos anuales de contribuciones de los Estados
de infraestructura existentes en toda Europa. miembros y la financiacin de la UE (estimada
Este informe expone que si bien la en unos 2.500 millones), se necesitaran 30 aos
responsabilidad principal de las polticas de para completar las obras de la red.
CPP recae en los Estados miembros, la UE
debe representar un papel importante en el A la luz de la insuficiente inversin y habida
desarrollo y la contratacin de CPP. cuenta de los informes y propuestas del Grupo
de Alto Nivel y de la Comisin, PwC prepar
un informe con los temas bsicos para seguir
adelante con los avances, y con algunas
La red transeuropea recomendaciones sobre el tema.
de transporte:
Retos
Un plan crucial para
Entre los retos principales se identificaba lo
Europa (febrero de 2004)56 siguiente:
73
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74
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62
Developing Public Private Partnerships Enfoque de la UE con respecto al desarrollo
in New Europe, Mayo de 2004. de CPP
Disponible en
http://www.pwc.com/extweb/service.n La UE debera intentar interpretar y aclarar el
sf/docid/A2F9309C016FAADD80256E modo en que las normas y reglamentos actuales
A6004F516C
63
Comunicacin de la Comisin - (y futuros) interactan con la licitacin de la CPP
Iniciativa Europea de Crecimiento - y con su desarrollo.
Informe de viabilidad sobre el
instrumento de garanta de prstamo
de la UE para los proyectos de RTE- Cofinanciacin de las ayudas de la UE
Transporte, COM (2005) 75 final y
Concepto de diseo de un La UE debera pronunciarse sobre las
instrumento de garanta de crdito implicaciones de la combinacin de fondos de la
de la UE para los proyectos de RTE-
Transporte, COM (2005) 76 final. UE, y los requisitos de esas ayudas, con la
Documento de trabajo de la financiacin del sector privado y los enfoques de
Comisin [SEC(2005)323].
la CPP.
75
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Anexo B
Proyectos de CPP financiados por el BEI por pas
y sector (proyectos financiados hasta el 8 de junio
de 2005)
Importe
Pas Fecha Proyecto Sector (M)
Austria 2003 Grazer Fracht Terminal (PPP) A&B Transporte 40,0
Austria 2004 Europass LKW Maut PPP Transporte 47,6
Dinamarca 1990-1996 Great Belt Link 2 A Transporte 2.498,2
Dinamarca 1998-2001 Enlace resund Transporte 1.042,5
Alemania 1997 Tnel Elba (Fourth Tube) Transporte 355,5
Hamburgo A B 2 C
Alemania 1999-2000 Engelbergbasistunnel PPP A B Transporte 172,4
Alemania 2002 Warnowquerung Rostock A Transporte 104,9
Alemania 1999-2001 Tnel Weser A B Transporte 98,2
Grecia 1996-1998 Aeropuerto Internacional de Atenas Transporte 465,0
Grecia 1999-2000 Nuevo Aeropuerto Intern. de Atenas D E Transporte 534,3
Grecia 1996-2002 Autopista Essi Transporte 1,027,4
Grecia 2000-2003 Puente Rion-Antirion A B C Transporte 370,0
Irlanda 2003 Autopista peaje M4 CPP Transporte 78,0
Irlanda 2004 Autopista CPP M1 Dundalk Transporte 65,0
Irlanda 2004 Autopista peaje M8 Fermoy CPP Transporte 64,5
Irlanda 2003 Escuelas irlandesas CPP Sanidad, Educ. 38,3
Irlanda 2003 National Maritime College PPP Sanidad, Educ. 29,2
Italia 2005 Oespitale Di Mestre Sanidad, Educ. 70,0
Italia 2004 Acqua Di Arezzo Agua, alcantarill. 44,0
Pases Bajos 2001 Lnea ,lta velocidad Zuid CPP Transporte 400,0
Pases Bajos 2004 Autopista N31 CPP Transporte 25,0
Pases Bajos 2003 Tratamiento aguas residuales Delfland CPP Agua, alcantarill. 125,0
Noruega 2004 E39 Autopista PPP Transporte 74,9
Portugal 1999 Chaves Autopista Transporte 450,0
Portugal 2000 Costa de Prata Autopista Transporte 190,0
Portugal 1998-2000 Leiria Autopista Transporte 208,9
Portugal 2001 Scut Algarve Transporte 130,0
Portugal 1999 Scut Beira Interior A Transporte 358,3
Portugal 2001 Scut Beira Litoral/Beira Alta Transporte 470,0
Portugal 2002 Scut Grande Porto Transporte 300,0
Portugal 2000 Scut Interior Norte Transporte 324,3
Portugal 1995 Sd puente Tajo (BEI/ED)(PTE)
(DEM1) (PTE2) Transporte 305,9
Portugal 2004 Autopista Litoral Centro Transporte 263,9
Portugal 1999 Aguas de Santa Maria da Feira Agua, alcantarill. 80,0
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Importe
Pas Fecha Proyecto Sector (M)
Espaa 2001 Autopista Len-Astorga Transporte 42,0
Espaa 2000-2003 Autopista M-45 A&B Transporte 149,3
Espaa 2001 Autopistas A6 y vila Transporte 100,0
Espaa 2000 Autova del Noroeste Murcia A Transporte 12,5
Espaa 2002 Autova Pamplona Logroo (DBFO) Transporte 175,0
Espaa 2004 Metro de Sevilla DBFO-AFI A Transporte 50,0
Espaa 2000-2002 Metro Sur Madrid (PPP) A B C Transporte 1.000,0
Espaa 2002 Radial 2 de Madrid (DBFO) A B (Caja Mad) Transporte 120,0
Espaa 2003 Radial 4 de Madrid (DBFO) Transporte 360,0
Espaa 2003 Radiales 3 y 5 de Madrid (DBFO) A & B Transporte 300,0
Espaa 2001 Tranva Barcelona-Baix Llobregat (DBFO) Transporte 136,1
Espaa 2003 Tranva Barcelona Glries - Bess (DBFO) Transporte 125,1
Espaa 1999 Tneles de Artxanda A Transporte 40,0
Espaa 2002 Aguas de Sevilla (PPP) Agua, alcantarill, 60,0
Espaa 2004 Autova de Los Viedos Transporte 143,0
Suecia 1995-2001 Enlace resund Transporte 722,2
Reino Unido 2000 A13 DBFO Carretera Transporte 150,4
Reino Unido 2003 A1 DBFO Autopista Transporte 167,2
Reino Unido 1996 A1 M1 DBFO Carretera Transporte 106,2
Reino Unido 1996 A1(M) & A 417/419 DBFO Carretera Transporte 131,0
Reino Unido 2000-2001 AAE European Rail Freight Wagons Transporte 135,0
Reino Unido 1996 Channel Tnel Rail Link Transporte 408,7
Reino Unido 2003 London Underground PPP (BCV) (SSL) Transporte 1.339,2
Reino Unido 1997 M6 DBFO Road Transporte 121,9
Reino Unido 1998 Porterbrook NIFT I Securitisation Transporte 172,1
Reino Unido 1992-1995 Second Severn Crossing 2 3 4 Transporte 176,1
Reino Unido 1993-1994 Puente de Skye Transporte 16,9
Reino Unido 1998 Gales DBFO Carreteras A55 Transporte 81,2
Reino Unido 2005 DLR Woolwich Arsenal Extension Transporte 147,6
Reino Unido 2003 Blackburn Hospital PPP Sanidad, Educ. 72,1
Reino Unido 2001 Dudley Group of Hospitals PPP Sanidad, Educ. 113,0
Reino Unido 2001 Edinburgh Schools PPP Sanidad, Educ. 58,8
Reino Unido 1998 Falkirk Schools (Scotland) Sanidad, Educ. 56,3
Reino Unido 2000 Glasgow Schools PPP Sanidad, Educ. 166,1
Reino Unido 2004 Hbos PPP Framework Loan Sanidad, Educ. 146,1
Reino Unido 2001 Kirklees Schools PPP Sanidad, Educ. 40,4
Reino Unido 2004 North East London Hospitals PPP Sanidad, Educ. 141,9
Reino Unido 2003 Rotherham Schools PPP Sanidad, Educ. 69,5
Reino Unido 2000 Sheffield Schools PPP Sanidad, Educ. 46,5
Reino Unido 2004 Manchester Hospitals PPP Sanidad, Educ. 251,2
Reino Unido 2004 Cornwall Schools PPP Sanidad, Educ. 34,9
Reino Unido 2004 NHS Lift Primary Healthcare Sanidad, Educ. 223,6
Reino Unido 2005 Newcastle Hospitals PPP Sanidad, Educ. 167,0
Reino Unido 2005 North Lanarkshire Schools PPP Sanidad, Educ. 103,4
Reino Unido 1998 London Underground Power Energa 187,2
Reino Unido 2002 Seeboard Powerlink Energa 71,1
Total 19.489,0.
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Anexo C
Resumen de los proyectos de CPP cofinanciados
con Fondos de Cohesin, Fondos Estructurales
o ISPA
Fuente: Comisin Europea, octubre de 2005
Pas Proyecto Ao Sector Valor del proyecto () Tipo de ayuda Cuanta ayuda ()
Gran Bretaa Salford Quays Manchester 1997-2000 Transporte 189.000.000 FE (FEDER) 16.100.000
(incluyendo ext. Metrolink)
Gran Bretaa West Lothian College 1999-2001 Educacin 27.000.000 FEDER 2.800.000
Escocia
Gran Bretaa North Ayrshire College Campus, 1998-2000 Educacin 13.000.000 FEDER
Escocia Kilwinning
Grecia Aeropuerto Int. Atenas 1976-2001 Transporte 2.155.000.000 Fondo de Cohesin 223.139.000
Irlanda Tranva ligero Luas Dubln 2000-2006 Transporte 1.763.000.000 FE (FEDER) 150.000.000
Irlanda Colect. agua Limerick (est. III) 1999-2004 Medioambiente Fondo de Cohesin 107.000.000
Irlanda Colect. agua Cork (est. III) 2000-2004 Medioambiente 74.000.000 Fondo de Cohesin 44.700.000
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Glosario
Ayuda Estatal Segn definicin en el artculo 87 del Tratado
constitutivo de la Comunidad Europea
BEI Banco Europeo de Inversiones
BERD Banco Europeo de Reconstruccin y Desarrollo
Candidatos a la Unin Bulgaria y Rumania
CMFB Comit de estadsticas monetarias,
financieras y de la balanza de pagos
CPP Colaboracin Pblico-Privada
DBFO Diseo, construccin, financiacin y explotacin
Dilogo competitivo Segn se define en el artculo 1.11c de la Directiva
Clsica RTE: Red Transeuropea de Transporte
Estados Miembros Los 25 Estados miembros de la UE: Austria, Blgica, Chipre,
Repblica Checa, Dinamarca, Estonia, Finlandia, Francia,
Alemania, Grecia, Hungra, Irlanda, Italia, Letonia, Lituania,
Luxemburgo, Malta, Pases Bajos, Polonia, Portugal, Eslovaquia,
Eslovenia, Espaa, Suecia y Reino Unido.
Estados miembros PECO Pases en fase de adhesin menos Chipre y Malta
EU 15 Los Estados miembros de la UE antes de la adhesin
de los nuevos Estados miembros el 1 de mayo de 2004: Austria,
Blgica, Dinamarca, Finlandia, Francia, Alemania, Grecia, Irlanda,
Italia, Luxemburgo, Pases Bajos, Portugal, Espaa, Suecia y
Reino Unido.
Eurostat Oficina de estadstica de la Unin Europea
FEDER Fondo Europeo de Desarrollo Regional (parte de los Fondos
Estructurales)
ISPA Instrumento de Poltica Estructural de Preadhesin (vase el
Anexo B)
Libro Verde Documento de consulta de la UE sobre las CPP
y la legislacin comunitaria sobre contratacin pblica y
concesiones
Nuevos Estados Miembros Los 10 nuevos Estados miembros que se adhirieron a la UE
el 1 de mayo de 2004: Chipre, Repblica Checa, Estonia,
Hungra, Letonia, Lituania, Malta, Polonia, Eslovaquia y
Eslovenia.
Pases de Fondos de Cohesin Los cuatro Estados miembros que optaban a los Fondos
de cohesin antes del 1 de mayo de 2004: Grecia, Portugal,
Espaa e Irlanda hasta el 31 de diciembre de 2003
Pases en fase de adhesin Los 10 nuevos Estados miembros antes de su acceso
el 1 de mayo de 2004
PECO Pases de la Europa central y oriental
PFI Iniciativa privada de financiacin (en ingls, Private Finance
Initiative), forma que han adquirido las CPP en el Reino Unido
PHARE Uno de los tres instrumentos financieros de preadhesin
(vase el anexo B)
Procedimiento abierto Segn se define en el artculo 1.11 a de la Directiva
Clsica: Procedimientos abiertos son los procedimientos en
los que cualquier operador econmico interesado pueda
presentar ofertas.
Procedimiento Negociado Segn se define en el artculo 1.11 d de la Directiva Clsica
Procedimiento Restringido Segn se define del artculo 1.11 b de la Directiva
Clsica Procedimientos restringidos son los procedimientos
en los que todo operador econmico puede solicitar su
participacin y en los que nicamente los operadores
econmicos invitados por los poderes adjudicadores pueden
presentar ofertas
Proyecto Galileo Proyecto de la UE pensado para desarrollar los sistemas
de radionavegacin por satlite para uso civil
RTE Red Transeuropea de Transporte
SEC95 Sistema Europeo de Cuentas
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Contactos
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