Formas de Estado y Formas de Gobierno

MXICO, UNA "DEMOCRACIA DE FACHADA"?

CSAR CANSINO PARA TERESA RAMREZ

La peculiaridad de un rgimen poltico como el mexicano merece una

caracterizacin como la que se seala en el ttulo de este ensayo.

El objetivo de este artculo es discutir la pertinencia y vigencia explicativas de

una de las interpretaciones ms interesantes del rgimen poltico mexicano
escritas hasta ahora, pero curiosamente poco discutida o recuperada por
quienes se han ocupado de su estudio. Me refiero a la caracterizacin
elaborada por el politlogo britnico Samuel Finer en su clebre libro
Comparative Government cuya primera edicin data de 1970.

La sorpresa que produce advertir la ausencia de reflexin en torno a esa

propuesta, se torna en perplejidad, considerando tanto la reconocida
importancia de este autor dentro de la ciencia poltica moderna, como la calidad
de esta obra considerada ya como un clsico de la literatura politolgica.

1. Una tipologa original.

Comparative Government ofrece quiz una de las tipologas ms completas

sobre los regmenes polticos. Ciertamente la propuesta de Finer est a medio
camino entre los enfoques formalistas o institucionalistas, cuyo principal
representante es el francs Maurice Duverger, y la floreciente ciencia poltica
emprica de esos aos. Ello le permite proponer una caracterizacin de los
regmenes polticos no solo basada en los elementos formales que regulan la
actividad poltica, sino tambin en elementos claramente funcionales y
sistmicos.

A la propuesta original de Finer siguieron muchas otras tipologas con una base
emprica y comparativa mucho ms consistente y acabada. Pero corresponde a
este autor el haber inaugurado una perspectiva particular de anlisis
sumamente valiosa, tal y como la reconocen los principales comparatistas
polticos de las dos ltimas dcadas, desde Gabriel Almond hasta Jean
Blondel.

Las tipologas de Finer contemplan tres grandes tipos de rgimen poltico: las
democracias liberales, los regmenes totalitarios y las autocracias. Elaborada
en los aos sesenta, es fcil comprender la asociacin que, con algunas
excepciones, Finer estableca respectivamente para cada una de estas formas
polticas son: a) Europa y Estados Unidos, b) Europa y Este, c) Amrica Latina,
Asia y frica.

Los criterios adoptados por Finer para diferenciar entre estas formas polticas,

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son bsicamente los siguientes: 1) participacin - exclusin, es decir qu tanto

las masas estn involucradas o excluidas del proceso de gobierno; 2)
persuasin - coercin, es decir, qu tanto las masas obedecen a sus
gobernantes por consensos, por coercin; 3) representacin - orden, es decir,
qu tanto los ordenamientos estn diseados para producir que los
gobernantes reflejen o representen los valores actuales de las masas o que
tantos, tales ordenamientos institucionales descuidan estos valores futuros y de
la continuidad.

De acuerdo con estos criterios, en los regmenes democrticos prevalecen los

primeros elementos de cada uno de los tres pares dicotmicos, mientras que
en los regmenes totalitarios dominan los segundos. Por su parte, los
regmenes autocrticos pueden mostrar distintas combinaciones posibles de
estos elementos

Para referirse a las combinaciones posibles de estos elementos en casos

concretos, el autor elabora una especificacin adicional. As por ejemplo
pensando en la dimensin participacin - exclusin, Finer encuentra que en
algunos pases existen diversas formas de participacin, no obstante que sus
regmenes polticos no confieren plena autonoma a los grupos de inters, ni
garantizan la competencia y mucho menos la alternancia en el poder. El
problema es entonces definir el tipo de participacin existente, para la cual
Finer introduce la segunda de las dimensiones propuestas, persuasin -
coercin, pero con mayores opciones. Es as que el factor que condiciona las
relaciones entre gobernantes y gobernados pueden ser de naturaleza distinta:
por coercin, por manipulacin, por organizacin o por convencimiento o
persuasin. De acuerdo con ello, solo en el ltimo caso puede hablarse de
regmenes democrticos.

Algo similar puede decirse de la .tercera dimensin propuesta: representacin -

orden. En algunos casos se observa que no obstante que la actividad que
aparentemente rige a los gobernantes es la representacin de la sociedad, su
conservacin en el poder los lleva a defender valores futuros en nombre del
orden y la estabilidad. El problema es determinar qu tanta autonoma se
confiere a los grupos organizados o si sus demandas subordinadas a los fines
de los gobernantes, no obstante, la presencia de estructuras de autoridad
presumiblemente representativas.

Con estas especificaciones, Finer complementa su tIpologa inicial de tal suerte

que, entre los casos extremos de las democracias liberales y los regmenes
totalitarios, pueden distinguirse por lo menos cuatro formas distintas de
regmenes autocrticos, regmenes militares, regmenes dinsticos,
democracias de fachada y cuasi-democracias.

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Ms especficamente, las caractersticas de estos regmenes, incluyendo los

casos extremos, pueden resumirse de la siguiente manera:

a)Regmenes democrticos - liberales. En estos ordenamientos institucionales

predomina la participacin por convencimiento, la representatividad de los
grupos organizados de la sociedad, as como la bsqueda de fines inmediatos.
Ejemplos de democracias liberales son:

EE.UU., Gran Bretaa y Francia.

b)Regmenes totalitarios. En estos ordenamientos institucionales predominan la

exclusin poltica de la sociedad segn el principio de la organizacin desde el
Estado; el gobierno se legitima por la bsqueda de un orden y la promesa de
un futuro mejor, los grupos organizados son dependientes del Estado. El
ejemplo ms caracterstico de rgimen totalitario es la Unin Sovitica. Una
variante de rgimen totalitario donde la exclusin no slo se establece por la
organizacin, sino tambin por convencimiento es Yugoslavia durante el
liderazgo del presidente Tito.

c)Regmenes militares. En estos ordenamientos institucionales predomina la

coercin, aunque en algunos casos se permita cierta participacin, actividad del
gobierno se fundamenta mas en la bsqueda del orden y la estabilidad que en
la representacin, aunque en algunos casos se mantienen instituciones
representativas, como parlamentos federales; la autonoma de grupos
organizados es reducida al mximo. Ejemplos de regmenes militares son los
casos de las dictaduras de Argentina, Grecia, Irak, y Egipto. Por su parte dos
ejemplos de regmenes militares, pero donde prevalece alguna suerte de
aparatos representativos son las dictaduras de Brasil y Corea del sur en los
aos sesenta.
d)Regmenes dinsticos. En estos ordenamientos institucionales se permite
alguna participacin, aunque en el principio por manipulacin, existen formas
de representacin poco desarrolladas pero prevalece una legitimacin por fines
futuros, ms que por fines implcitos relativos a los grupos sociales, los cuales
gozan de alguna autonoma. Los ejemplos clsicos de los regmenes dinsticos
son Arabia Saudita, Irn y Etiopa.

e)Democracia de fachada o cuasi-democracia. En estos ordenamientos

institucionales se permite alguna participacin, aunque por el principio de
manipulacin o de organizacin; predominan los fines inmediatos como forma
de legitimacin; combina criterios de representatividad con criterios de
estabilidad: la autonoma de los grupos de inters es selectiva. Los regmenes
cuasi-democrticos son una variante de las democracias de fachada, por
cuanto en estos casos la participacin permitida tambin puede ser, al menos
parcialmente de convencimiento. Ejemplos de este rgimen poltico son

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Mxico, Jordania, Marruecos y Tanzania.

Las caractersticas formales de estos ordenamientos institucionales son

introducidas por Finer al definirse a los principios que regulan la actividad
propia de las tres principales variantes estatales posibles de los Estados
democrticos - liberales, los Estados totalitarios y los Estados del Tercer
Mundo. As en los Estados democrticos liberales predominan rganos
representativos perfectamente reglamentados en su actividad y funciones y
existe un equilibrio real entre los poderes as como contrapesos entre los
intereses econmicos, polticos y sociales, en los Estados totalitarios, prevalece
una concentracin del poder en el vrtice del Estado, as como un partido nico
que hace las veces del gobierno. Las variantes ms conocidas del Estado
totalitario son los estados fascistas y los estados comunistas. Por su parte los
estados del Tercer Mundo se caracterizan por combinar formas tradicionales de
la actividad poltica con prcticas y procedimientos importados de sociedades
ms modernas. Es precisamente por ello que los gobiernos de pases de
Tercer Mundo adoptan casi siempre modalidades institucionales cuasi-
democrticas o abiertamente autoritarias, dependiendo sobre todo de carcter
social, de la lite gobernante (oligarqua, lite modernizada, fuerzas armadas);
la naturaleza de las relaciones de la lite con los gobernados (manipulacin,
organizacin de un partido dominante o coercin) y la estructura de poder
dominante. (colegiada o clientelista, jerarquca y centralista personalista).

En nuestra opinin la pertinencia de la propuesta clasificatoria de Finer en

comparacin con otras tipologas radica precisamente en que el ejemplo de los
criterios referidos permite caracterizar con objetividad a ordenamientos
institucionales cuya evolucin histrica les ha conferido una especificidad sui
generis donde se combinan elementos autoritarios con elementos propiamente
democrticos o procedimientos modernos con prcticas pre - modernas.

Esto es precisamente lo que trataremos de subrayar de la propuesta de- Finer

a fin de ilustrar la peculiar naturaleza del rgimen poltico mexicano que, de
acuerdo con una tipologa debemos ubicar dentro de los regmenes cuasi-
democrticos o democracia de fachada. Adicionalmente, usando los mismos
criterios de Finer, propondremos un esquema de interpretacin de los cambios
que ha experimentado el rgimen poltico mexicano en la fase ms reciente de
su desarrollo.

2. El rgimen poltico mexicano: un rompecabezas para armar.

Quien examina las diversas tentativas de caracterizacin de rgimen poltico

mexicano, amn de confirmar la gran divergencia de opiniones que ha
suscitado, se encontrar tambin con serias dificultades para hacerlo encajar
de manera exacta en alguna de las muchas tipologas existentes de regmenes

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po!ticos. As el rgimen mexicano ha sido caracterizado como "semi-

democrtico", "una combinacin de procesos democrticos y roles autoritarios",
"autoritarismo institucionalizado". Por parte en referencia a diversas tipologas a
regmenes polticos, el mexicano por lo general aparece como una categora
aparte: autoritario de tipo estatal-orgnico, pero inclusive, autoritario, no
competitivo de partido hegemnico pragmtico, autoritario, pero fuertemente
institucionalizado y con inclusividad y participacin, autoritario con un
corporativismo estatal nico por su persistencia, autoritarismo blando de
partido-Estado, burocrtico-autoritario pero de tipo civil.

No debe sorprendernos entonces, una propuesta como la de Finer donde el

rgimen poltico mexicano, es definido como un rgimen cuasidemocrtico o
"democracia de fachada", Con la ventaja de que dicha caracterizacin refleja
de manera mucho ms realista la razn de ser un rgimen que desde otra
perspectivas no puede ms que constituir una especie de hbrido institucional.
En comparacin con otras tipologas de regmenes polticos, en la propuesta de
Finer los rasgos dominantes del rgimen poltico mexicano se explican por s
solos, en funcin de la particular configuracin histrica del Estado mexicano.
La tipologa de Finer no requiere flexibilizar los criterios preestablecidos para
hacer encajar en ella al caso mexicano, ni tampoco forzar la realidad a fin de
hacerla coincidir con algn modelo predeterminado.

La razn de ello se debe sobre todo a las muchas posibilidades que los
criterios adoptados ofrecen. As por ejemplo Finer reconoce la existencia de
ordenamientos institucionales no necesariamente democrticos, pero donde si
existe participacin, alguna representatividad formalmente estipulada y algn
nivel de autonoma de los grupos; pero tipifica igualmente las modalidades que
dichas variables pueden asumir en distintos contextos: lo anterior puede quedar
mejor ilustrado en referencia al caso que nos ocupa en estas notas.

Como es sabido, Mxico ha visto en fecha reciente un proceso gradual de

cambio poltico, originado sobre todo en una crisis de legitimidad de grandes
magnitudes. El partido en el poder, el Partido Revolucionario Institucional (PRI),
vio contestada su hegemona en las elecciones federales de 1988 gracias al
fortalecimiento de la oposicin. Todo ello gener un proceso de reforma
institucional en direccin democrtica, pero que hasta la fecha no se ha
materializado en la instauracin de un rgimen plenamente democrtico.
Ciertamente mucho se ha logrado en materia de legislacin electoral e incluso
el discurso de la clase poltica se ha vuelto mucho ms democrtico que en el
pasado, pero ni las reglas reales del juego poltico ni las caractersticas
tradicionales de las principales estructuras de autoridad del rgimen poltico
mexicano el presidencialismo y el partido hegemnico - se ha transformado a la

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par que las expectativas sociales de un cambio democrtico efectivo.

Hoy se debate en el pas el tema de la transicin democrtica; pero los

avances no nos permiten an caracterizar el rgimen poltico mexicano actual
como una democracia liberal. Sorprende incluso a muchos analistas el hecho
de que el rgimen poltico mexicano parece, cada vez ms estacionarse a
medio camino entre autoritarismo y !a democracia. En efecto el largo proceso
de apertura poltica iniciado a tinte de los aos sesenta y que se prolonga hasta
la fecha a dado lugar a una oposicin cada vez ms institucionalizada, pero
an semi-competitiva, en el contexto de un ordenamiento constitucional de
orden democrtico. Con la peculiaridad, respecto de otras transiciones
democrticas, de que este hbrido institucional "transitorio" parece por
momentos institucionalizarse en s mismo, es decir, congelarse en sus rasgos
caractersticos, propiciando todo tipo de confusin sobre su desenlace futuro.

Independientemente de la pertinencia de esta ltima caracterizacin con la cual

podemos o no estar de acuerdo, una propuesta como la de Finer nos obliga a
relativizarla y sobre todo nos ofrece una base de explicacin con la que se
disipa la sorpresa que deriva de observar la aparente inexplicable afirmacin en
el hbrido institucional que en otros procesos de transicin no puede ms que
constituir una etapa intermedia y destinada a resolver ms pronto que tarde en
algo distinto.

Dicho en otras palabras es precisamente el carcter cuasi-democrtico de

origen del rgimen mexicano lo que dificulta en comparacin con otras
transiciones democrticas; l transita hacia un ordenamiento institucional
claramente democrtico. La razn es simple ah donde las fronteras entre un
rgimen y otro, en este caso un rgimen cuasi-democrtico y rgimen
democrtico son poco precisas y sobre todo hechas confusas des el propio
discurso oficial, es igualmente difcil precisar los tiempos y etapas del transito
de un rgimen a otro. De ah precisamente se amplia divergencia de opiniones
que se suscita entre los especialistas.

Analticamente es posible distinguir tanto la continuidad de algunos rasgos

dominantes del rgimen mexicano, como la transformacin de otros, uno
confirmar hoy al igual que lo hizo Finer hace ms de veinte aos que el
rgimen democrtico sigue siendo cuasi-democrtico. Aun admitiendo que hoy
existe mayor competencia partidista que hace veinte aos o que la
normatividad vigente en materia electoral ofrece mayores garantas para la
participacin poltica, de ello no se sigue que debamos conferirle una etiqueta
distinta al rgimen poltico mexicano. De ah precisamente la importancia de
volver a Finer, pues sus caracterizacin del caso mexicano mucho puede decir
nos de las dificultades existentes para transitar hacia un ordenamiento
institucional claramente democrtico.

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En trminos de.Finer, las democracias de fachada o cuasi-democrticas son

aquellos regmenes donde las instituciones, procedimientos y garantas
democrtico liberales son establecidos por la ley pero que en la prctica son
manipuladas o violadas por la lite poltica para conservarse en el poder. La
estructura de gobierno es usualmente colegiada, pero por un tiempo puede ser
suspendida por un gobernante autocrtico utilizando mtodos similares para
auto perpetuarse. Otra caracterstica comn es que en estos casos un partido
monopoliza el control efectivo, lo que le permite englobar a los grupos sociales
dentro de sus propios fines. Histricamente, este tipo de gobierno es asociado
con la predominancia econmica y de estatus social de una clase tradicional u
oligarqua.-por lo que elabora cdigos legales, liberales, civiles y sufragio
popular para preservar su propio poder. En otros casos puede tratarse de una
elite modernizante, pero igualmente hegemnica. Por lo general, estos
regmenes incluyen asambleas representativas, pero en los hechos gobierna
una elite poltica y casi siempre de manera personalista y centralista. Los
procesos electorales son por lo general manipulados y fraudulentos, a lo cual
se combina con la existencia de impartido del gobierno y cuya predominancia
no deriva exclusivamente de las elecciones, sino de los recursos que obtiene
de! Estado y de sus formas clientelitas de afiliacin. La manera en que se
garantiza la continuidad del partido en el poder consiste en afectar algunas de
las libertades constitutivas de los procesos polticos, como la libertad de opinin
y de prensa, as como mediante la cooptacin de elementos disidentes y/o la
proscripcin de una parte de la oposicin.

De manera ms especfica un rgimen cuasi-democrtico como el mexicano

confiere a un cuerpo oficial el derecho de autorizar la participacin de los
partidos polticos, casi siempre en funcin de la amenaza que pudiera
representar a la comunidad. Adicionalmente, la libertad para formar
organizaciones sociales y profesionales es limitada por cuanto se pretenden
controlar mediante el partido dominante. La lealtad es obtenida por lo general
ms por un lder que por una doctrina. Los partidos de oposicin existentes
actan movidos ms por el beneficio que obtienen del patronazgo del gobierno
que por ideologas: las estructuras del partido dominante tienden a ser dbiles
en su organizacin, descentralizados, personalistas y slo espordica mente
activos. Los partidos resurgen slo en tiempos de eleccin.

Hasta aqu la caracterizacin del rgimen poltico mexicano elaborada por

Finer. Veamos ahora que tanto sigue conviviendo la categora "democracia de
fachada" para el presente mexicano.

3. Qu cambios en el rgimen poltico mexicano?

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Utilizando las propias dimensiones analticas de Finer, podemos caracterizar

los cambios polticos experimentados en Mxico en los siguientes trminos:

a)La dimensin, participacin-exclusin. Es indudable que las actuales leyes

electorales ofrecen mayores garantas para la participacin poltica y la
competencia partidista. Nunca antes como ahora el rgimen poltico mexicano
lo haba mostrado un nivel de inclusividad de la sociedad tan elevado. Hoy
contamos con una sociedad participativa y plural que en el pasado tal y como lo
confirman los procesos electorales federales, como locales de fechas recientes.
Sin embargo, prevalecen diversas formas de induccin del voto y de
participacin ciudadana, claramente sesgadas a favor del partido dominante,
gracias entre otras cosas de su estructura corporativa y a los recursos que
obtiene del Estado.

La ley electoral aun presenta espacios que facilitan el control y la manipulacin

estatal que atentan directamente a la credibilidad de los procesos electorales,
amn de que prevalecen prcticas fraudulentas muy difciles de erradicar.

b)La dimensin, persuasin-coercin. Las elecciones de 1988 pusieron en

evidencia el deterioro de los aparatos de dominacin con los que
tradicionalmente la lite poltica buscaba su legitimidad. Este es el caso del
partido oficial, cuya estructura corporativa fue incapaz de canalizar como en el
pasado el voto de sus apremiados a favor de su candidato presidencial. Esto
estara marcando un cambio sustancial en el tiempo de motivacin que
condiciona la participacin de la ciudadana. A partir de 1988 ya no slo se
trata de una participacin por razones de organizacin o disciplina partidista,
sino tambin por convencimiento o ms, especficamente, por protesta a un
sistema poltico en los ltimos tiempos se mostr incapaz para hacer frente a
los problemas econmicos y sociales ms apremiantes. Con todo el partido n el
poder sigue anclando en sus viejas inercias y mecanismos de control
populares. Para nadie es un secreto que la permanencia de este partido o
mejor de su condicin de partido de Estado constituye el principal obstculo
para transitar hacia un rgimen democrtico. Ello nos lleva al problema de
grado de autonoma de las organizaciones, incluyendo al PRI.
c)La dimensin, representativa-orden. El gobierno mexicano se ha
caracterizado siempre por su pragmatismo y si bien su discurso legitimador no
ha dejado fuera a prcticamente a ningn sector de la poblacin, su actividad
no ha debido fundarse en razones ideolgicas para ser tal. En un tiempo, la
tutela de la sociedad por parte del Estado y a travs del PRI.

Se justific implcitamente en aras de desarrollo econmico. En este sentido, la

representatividad, entendido como una de las bases de legitimidad de todo
rgimen, es ms bien reciente en Mxico y cobra fuerza en las sucesivas
reformas electorales que ha tenido lugar desde 1977. A partir de 1988, por

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primera vez en la historia del pas, la Cmara de Diputados cont con una
representatividad de la oposicin y un casi 50% pero para medir el peso real de
la sociedad representada por los distintos partidos de oposicin, es importante
determinar tambin el papel que desempea el parlamento dentro del
ordenamiento institucional establecido. En este punto no podemos ms que
confirmar que la creciente participacin de la oposicin en los rganos
representativos no ha convertido a esta estructura de autoridad en un
contrapeso efectivo en la toma de decisiones. Lejos de ello el poder Legislativo,
al igual que el partido hegemnico. Implcitamente, esto no sugiere otro de los
factores que siguen obstaculizando la transicin democrtica en Mxico, la
continuidad e incluso reforzamiento del presidencialismo, entendido como una
excesiva concentracin de poder en manos del titular del ejecutivo, y sin
contrapesos efectivos.

De acuerdo a lo anterior, mucho me temo que nuestro pas sigue conviniendo

la nada honrosa etiqueta "democracia de fachada" para caracterizar a un
rgimen poltico tal y como lo hiciera Finer hace ms de veinte aos. Pero de
ser cierto esto, debemos admitir tambin, con ms realismo que optimismo,
que aun debemos esperar un tiempo antes de presenciar una reconversin
democrtica efectiva de los dos remanentes ms importantes del rgimen
mexicano: el partido hegemnico y el presidencialismo, esto es as porque
segn hemos hipnotizado, aqula velocidad de !os cambios en las transiciones
democrticas, desde regmenes cuasi-democrticos no radica nicamente en la
capacidad de negociacin y en los recursos que acumulan los actores de
oposicin favorables a la democratizacin, tampoco depende exclusivamente
de la disposicin del cambio de la lite poltica ni de el nivel del deterioro del
rgimen en cuestin, sino que radica tambin en el grado de ambigedad de
sus procedimientos y estructuras de autoridad presentes en el rgimen en su
conjunto. Es claro que a mayor ambigedad menor ser la velocidad de los
cambios, y si algo se' ha afrentado en Mxico en los ltimos aos es
precisamente la ambigedad de su ordenamiento institucional.

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