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VI Encontro Nacional da Anppas

18 a 21 de setembro de 2012
Belm - PA Brasil
______________________________________________________

Gesto de guas em Espaos Transfronteirios:


Questes para a Amrica do Sul1

Gisela A Pires do Rio (Universidade Federal do Rio de Janeiro)

Gegrafa, Pesquisadora CNPq

giselario@ufrj.br

Helena Ribeiro Drummond (Universidade Federal do Rio de Janeiro)

Gegrafa, Doutoranda do PPGG/UFRJ

helena_drummond@hotmail.com

Resumo

Os mecanismos de cooperao internacional no podem ser considerados recentes. Tratados e


acordos nos mais variados campos vem sendo amplamente analisados, seja por aqueles que se
vinculam s relaes internacionais, seja por autores de diversos campos das cincias sociais.
Anlises sobre situaes efetivas de cooperao transfronteiria em relao gesto ambiental e
em particular gesto de guas so, ao contrrio, mais recentes. Em primeiro lugar muitos pases
permanecem reticentes implantao de novas institucionalidades e arenas de negociaes
participativas em espaos transfronteirios. Nesses espaos defrontamo-nos com questes
institucionais especficas a cada pas que podem colocar em cheque o tipo de organizao pr-
concebida como a bacia. Considerando a existncia de dinmica transfronteiria prpria, o
presente trabalho apresenta e discute questes sobre gesto de gua em espaos
transfronteirios a fim de sugerir uma agenda de pesquisas para a Amrica do Sul. Partimos do
pressuposto de que a abordagem multiescalar estrutura a proposta. Recorrendo a exemplos
recentemente discutidos na literatura geogrfica em diferentes regies do mundo, foram definidos
parmetros para refletir sobre a realidade sul-americana. O interesse do trabalho reside na
construo de proposta de agenda de pesquisa prpria ao contexto sul americano.

Palavras-chave

Gesto de guas, Amrica do Sul, Espaos Transfronteirias, Novas Institucionalidades, Pesquisa

1
Parte deste trabalho produto de Estgio Snior realizado no CIRED/EHESS, Frana com apoio da Coordenao de a de ag
rpoe4(r)5
Novas interrogaes sobre a gesto de guas

Os estudos sobre mecanismos de cooperao internacional no podem ser considerados


recentes. Tratados e acordos nos mais variados campos vem sendo amplamente analisados, seja
por aqueles que se vinculam s relaes internacionais, seja por autores de diversos campos das
cincias sociais. A anlise de situaes efetivas de cooperao transfronteiria em relao
gesto ambiental, e em particular gesto de guas, so, ao contrrio, recentes na literatura2. Em
primeiro lugar as mudanas no regime de regulao impuseram nova dinmica ao dos
diferentes atores face aos distintos dispositivos hidrulicos e ao funcionamento das redes tcnicas
(SCHNEIER e DE GOUVELLO, 2003). Em segundo lugar muitos pases permanecem reticentes
implantao de novas institucionalidades e arenas de negociaes participativas em espaos
transfronteirios. Como esse espao pode gerar institucionalidades que levam contestao de
soberania? Que complementaridades e articulaes poderiam ser estabelecidas se no em escala
local? Ou, ao contrrio, que modalidades de competio entre os diferentes usos podem dificultar
a gesto compartilhada? Que condies precisam ser reunidas para estabelecer regulao em
diferentes escalas de gesto? Seria a bacia hidrogrfica, apresentada como realidade
autoevidente no que toca as questes de gua, operacional como base geogrfica nos espaos
transfronteirios? Que articulaes poderiam ser imaginadas? Nossa hiptese a de que
defrontamo-nos naqueles espaos com questes institucionais especficas que podem colocar em
cheque a organizao pr-concebida e que diferenas essenciais que podem ser qualificadas de
geoinstitucionais atuam na dinmica desses espaos.

Muitos autores j identificaram o processo de territorializao das polticas de guas como


elemento da organizao do espao, principalmente quando penria e escassez so confrontados
aos mltiplos usos (BETHEMONT, 1977), processo necessrio para controle do recurso pelo
Estado (SIRONNEAU, 1996), interface entre hidrossistemas e sociossistemas (BETHEMONT,
2000) estrutura reticular tpica de centros e aglomerados urbanos (SCHEIDER e DE GOUVELLO,
2003), resultado da evoluo da relao sociedade/natureza (GHIOTTI, 2006), construo tcnica
(TROTTIER, 2012), entre outros. Trao marcante na maioria dos trabalhos a recorrente
periodizao sobre a gesto de guas indicando processo territorializado pautado na coeso
social em reduzidas escalas geogrficas que pouco a pouco tornou-se objeto de gesto tcnica
em funo das demandas de ampliao de infraestrutura e exigncias de ganhos de escalas para,
mais recentemente, reinserir-se nas polticas de desenvolvimento sustentvel e nas demandas de
descentralizao.

Uma constatao sobre o papel do territrio como instituio. Merecem especial ateno os
espaos transfronteirios, pois a a funo jurdica de soberania plena corre o risco de se diluir nas
interaes sociais e econmicas. Parte da problemtica das reas transfronteirias insere-se na
prpria construo dos objetos hbridos de gesto (PIRES DO RIO, 2008) que promovem
2
O termo recente nos remete aos estudos preparatrios da Conferncia Rio 92, quando a gua como questo para o sculo XXI e os
problemas decorrentes da alterao do regime de regulao dos diferentes recursos naturais.
consequncias distintas: na Europa, a questo reflete-se na democracia participativa, enquanto no
entorno do Mediterrneo, estruturas sociais centenrias, como os cls, que desempenham
importante papel de gestores da gua, esto sendo deslocadas de sua funo (TROTTIER, 2012).
Atribuindo ateno especial aos vrios exemplos de mudanas institucionais que reformulam e
reestruturam as prticas de gesto constitudas em torno do acesso gua.

Caminho percorrido
Considerando a existncia de dinmica transfronteiria prpria, o presente trabalho tem por
objetivo apresentar e discutir questes sobre gesto de gua em espaos transfronteirios na
Amrica do Sul. Partimos do pressuposto de que a abordagem multiescalar estrutura a anlise.
Recorrendo a exemplos em diferentes regies do mundo, discutidos na literatura geogrfica na
ltima dcada (SCHNEIER-MADANES, 2010; BRUN e LASSERRE, 2006, 2012; LASSERRE e
DESCROIX, 2003, BLANCHON, 2001; TROTTIER, 2012), foram estabelecidas algumas
referncias para refletir sobre o contexto sul-americano. O interesse do trabalho reside na
construo de agenda de pesquisa prpria ao contexto sul americano. A opo por peso maior
literatura em francs explica-se pela inspirao no sistema desse pas para a organizao do
sistema de gesto em alguns pases sul-americanos. Longe de pretender esgotar o levantamento
em nmero e diversidade, nosso intuito suscitar questes a partir dessa literatura.

A elaborao do trabalho contou com pesquisa bibliogrfica em duas vertentes principais. De um


lado, trabalhos recentes sobre geoeconomia e geopoltica da gua e, de outro, anlise de
informaes de organismos internacionais que se dedicam ao tema e que patrocinam
convenes-quadro no plano internacional. No levantamento bibliogrfico buscou-se identificar e
discutir diferenas essenciais no que diz respeito imposio de determinado modelo. A anlise
de documentos de organizaes internacionais como ONU/UNESCO tiveram por objetivo a
identificao mudanas de escalas em situaes de conflito ou gesto de gua.

Se a Conferncia de Mar Del Plata realizada em 1977 teve o mrito de colocar as questes
relativas gua na agenda internacional, foi preciso grande nmero de conferncias para que a
compreenso de que as que as crescentes situaes de ruptura na disponibilidade tornariam a
gua uma questo mundial e a competio pelo acesso ao recurso seria ainda mais acirrada no
sculo XXI (BETHEMONT,1977), tal como a conferncia havia indicado. No plano internacional,
as Conferncias do Rio de Janeiro e de Joanesburgo, respectivamente em 1992 e 2002, os
Fruns Mundiais de gua em Marakech (1997), Haia (2000), Kioto (2003), Cidade do Mxico
(2006), Istambul (2009) e Marselha (2012) vem insistindo na polarizao entre aes locais e
globais, na multiplicidade e diversidade de elementos que caracterizam a dimenso institucional
da gesto de guas e nas reas vulnerveis, tanto no que diz respeito aos conflitos, como
fragilidade dos ecossistemas.

Chama a ateno o tempo necessrio para a adoo das questes vinculadas gua na agenda
internacional. O levantamento permitiu encontrar referncias histricas estabelecendo critrios
para os usos de recursos compartilhados entre dois ou mais Estados. A cooperao
transfronteiria ao longo do sculo XIX na bacia do rio Reno ilustra a anterioridade da ao de
comisses de cooperao [e conflitos]. As regras de Helsinki representaram as bases para a
adoo da bacia de drenagem3 internacional como referncia para a implantao dos princpios
basilares para os usos compartilhados: distribuio e utilizao equnimes, controle da poluio
de modo a evitar contaminao, e renncia da implantao de equipamentos hidrulicos que
impliquem desvio do curso principal e reduo da vazo para outros pases, sem consulta aos
pases que compartilham a mesmo corpo hdrico, obrigatoriedade de notificao e de cooperao.
No obstante o fato de ter sido uma conferncia regional4, os princpios nela aprovados
permaneceram nas Conferncias posteriores. Os recursos compartilhados foram, por exemplo,
retomados e melhor trabalhados na Conferncia de Mar Del Plata. Dada a abrangncia e
interconexes possveis, o contexto sul americano apresenta caractersticas particulares.

Por que o contexto sul americano?


Um dos traos fundamentais da gesto de guas gerar paisagens e sistemas econmicos
bastante caractersticos. A civilizao desptica tal como descrita por Wittfogel nos permitiu
identificar um denominador comum na construo da paisagem hidrulica e do sistema econmico
em pases como a China. A rizicultura traduziu, nesse aspecto, gesto particular do territrio,
confrontando terras baixas inundveis s terras altas com pouca disponibilidade em gua
(BETHEMONT, 1977). Seria possvel imaginar elemento to caracterstico e contundente para o
contexto sul americano? A sociedade incaica legou sistema de irrigao que persistiu durante
anos, indicando a relao entre disponibilidade de gua e apropriao de terras mediada por
foras econmicas e polticas em vrias escalas geogrficas (GELLES, 2002).

A disponibilidade de guas na Amrica do Sul varivel. Se tomarmos a regularidade da


distribuio de chuvas entre 00 e 300 de latitude sul, onde se situa a maior parte das terras do
continente, a incidncia de chuva da ordem de 1200 mm aa. Essa distribuio apresenta
contrastes importantes pela influncia de Convergncias Intertropicais (CIT) que fazem das bacias
do Orinoco e do Amazonas, reas extremamente midas (precipitao acima de 2500 mm aa). A
presena de barreiras orogrficas como a cordilheira dos Andes acentua a heterogeneidade da
distribuio de chuvas em determinadas regies que apresentam zonas de aridez ou semiaridez
em latitudes entre 100 e 200 S, como por exemplo, nos Andes bolivianos. Ao mesmo tempo, a
Cordilheira atua como ponto de condensao de vapor dgua, aumentando a disponibilidade de
gua na escala do continente. Em resumo, o confronto entre cordilheira e massas tropicais midas
provoca situaes extremas de fortes e fracas precipitaes, condicionando a distribuio de gua

3
Bacia de Drenagem foi definida no mbito da Conveno de Helsinki como rea geogrfica que se estende por dois ou mais Estados,
e determinada pelos limites da rea de alimentao do sistema hidrogrfico, compreendendo guas de superfcie e subterrneas que
escoem por um canal coletor comum.
4
A Conferncia de Helsinki estava associada aos temas de segurana e cooperao na Europa. Participaram da conferncia
representantes dos seguintes pases: Repblica Federal da Alemanha, Repblica Democrtica da Alemanha, ustria, Blgica,
Bulgria, Chipre, Dinamarca, Espanha, Finlndia, Frana, Grcia, Holanda, Hungria, Irlanda, Islndia, Itlia,Liechtenstein, Luxemburgo,
Malta, Mnaco, Noruega, Polnia, Portugal, Romnia, Reino Unido, Vaticano, Sucia, Sua, Tchecoslovquia, Turquia, Unio
Sovitica, Yugoslvia, alm de Estados Unidos e Canad.
no continente e permitindo, por um lado, contraste acentuado de aridez e semiaridez, tanto em
elevadas como em baixas altitudes e, por outro, reas midas. Em comparao aos outros
grandes conjuntos continentais, a Amrica do Sul possui, no que diz respeito disponibilidade em
gua doce superficial, posio favorvel (Quadro 1).

Na escala do continente sul americano, as questes relativas gesto de guas enfrentam, como
em tantas outras esferas, dificuldades no que diz respeito s informaes sobre quantidade,
qualidade e necessidades segundo as diferentes zonas e regies. Para um mesmo uso,
necessidades podem variar segundo as tcnicas empregadas, as condies de acesso gua, os
sistemas de gesto desenvolvidos, etc. Considerando a disponibilidade em gua doce (Grfico 1),
as diferenas entre os pases sul americanos so bastante importantes. A posio do Brasil ,
nesse contexto, privilegiada. A disponibilidade no pode, todavia, ser dissociada das condies
sociais de acesso e da rede de captao e distribuio de gua.

Quadro 1
Mundo: Disponibilidade em gua Doce e Populao, 2000 (%)
Continente Disponibilidade em gua Populao
(%) (%)
Asia 34 61
Amrica do Sul 27 5,4
Amrica do Norte 15 7,9
frica 11 13,9
Europa 8 11,5
Oceania 5 0,5
Fonte: Pacific Institute
Cabe lembrar a variao nos dados internacionais. Barakat e Ghiotti (2006), por exemplo, mostram para o
Mediterrneo Oriental (Lbano, Israel, Jordnia e Sria) valores distintos quando considerados dados da
FAO ou do World Resources Institute.

Grfico 1
A integrao regional no espao sul americano e a explorao de recursos naturais, em particular
gua e petrleo, vem alterando o dado geoeconmico e geopoltico principalmente no que diz
respeito s duas principais bacias hidrogrficas internacionais: Amaznia e Prata. Tal como outros
recursos naturais, h uma tendncia em se considerar os corpos hdricos como estratgicos. So
exemplos: a) vias naturais de circulao que no momento atual atraem obras para aumentar a
navegabilidade ou conectar regies agrcolas, aumentando, assim a eficincia dos modais de
transporte para exportao da produo; b) reservas com elevado e desigualmente aproveitado
potencial para gerao de hidroeletricidade, representam fronteiras energticas para
investimentos em projetos binacionais ou concorrentes ao longo de rios tributrios, e c) o aqufero
Guarani que se estende pelas bacias do Paran, Paraguai e Uruguai numa rea equivalente a 1,2
milhes de km2 e reservas de 50 000 km3. Este ltimo, dada sua extenso, magnitude e
importncia, objeto de estudo parte.

Uma das tendncias observadas em vrios pases (BRUN e LASSERRE, 2006) refere-se aos
objetivos de poltica de gua que concentram-se em torno de quatro eixos principais: a) reduo
da vulnerabilidade aos riscos de inundao; b) luta contra situaes de penria em gua, c)
melhoria da qualidade da gua para consumo humano e animal e d) preservao de zonas
midas. Em trabalho anterior (PIRES DO RIO, 2011), indicamos como a interao terra-gua na
bacia do Alto Paraguai, rea transfronteiria, tornou-se objeto de patrimonializao face
ausncia institucionalidades que possam operar nessas regies5. Essa tendncia no impede,
todavia, que mesmo em situaes de integrao regional, como na Unio Europeia6, as diretivas
sejam de difcil aplicao e permaneam circunscritas aos limites nacionais, com poucos
rebatimentos nos espaos transfronteirios.

Por que espaos transfronteirios?


Muitas so as contradies dos processos da contemporaneidade. Dentre elas, a globalizao
que viria acompanhada de um mundo sem fronteiras, viabilizado pela expanso e ampliao das
redes de todo o tipo, desencadeou, ao contrrio, um processo contnuo do traado de fronteiras
internacionais. Certa obsesso pelas fronteiras (FOUCHER, 2007) se consolidou no ps-queda
do muro de Berlim com a demarcao de 26.000 km de novas fronteiras internacionais (id. ibid).
Das muitas modalidades de dinmicas socioespaciais subjacentes aos limites entre dois ou mais
pases, modelos e contra-modelos, mobilidade e fechamento de fronteiras (id ibid), caracterizam
regies que deles sofrem os efeitos de ruptura ou de integrao. Um dos aspectos indicados na
literatura recente (SCHNEIER-MADANES, 2010) diz repeito ao equilbrio entre as dinmicas locais
e regionais e as polticas de gua em contexto de integrao econmica, poltica e social, como a
Unio Europeia. Nesse caso, as adaptaes s diretivas impem as instncias de governo como

5
No podemos perder de vista o longo processo de integrao sul americana marcado pela criao do Mercossul e tambm por aes
binacionais que reforam interdependncias entre pases
6
Considerada como parte das polticas ambientais, o quadro regulatrio que incide sobre a gua consiste na mais antiga das polticas
europeias. Desde 1975 diretivas sobre qualidade da gua vem sendo adotadas
atores do processo de gesto. As situaes de cooperao em espaos transfronteirios, como
indicado nesse texto, so por iniciativa local.

Espaos transfronteirios so considerados como aqueles espaos que resultam de relaes de


tenso e cooperao na escala regional. Sua particularidade est na associao entre ruptura no
plano poltico administrativo e, simultaneamente, na cooperao por proximidade, nas
transgresses cotidianas daqueles que vivem de um lado e de outro da fronteira, e igualmente
pela relao de investimentos ou aes de corporaes, agentes no governamentais e as
resistncias construo de institucionalidades especficas. So espaos que contestam a ideia
de fronteira como divisa entre pases que, durante muito tempo, foi considerada verdadeira
restrio para a explorao de terras e recursos (DESCROIX e LASSERRE, 2003). Nesse
sentido, a gesto de guas assume importncia como elemento que interfere na reconfigurao
do transfronteirio.

Umas das questes evidenciadas nos espaos transfronteirios diz respeito ao cunho
eminentemente nacional de iniciativas de gesto de guas, apesar do crescente nmero de
artigos e trabalhos que registram o uso compartilhado de recursos. Dois pontos merecem ateno
particular. Primeiro a noo de uso compartilhado. Em escalas diferentes, o uso compartilhado de
gua consiste em herana cultural que est na origem de organizaes sociais bastante antigas
ou condio que estrutura determinada regio (BETHEMONT, 2001). Segundo, a contestao da
natural solidariedade montante-jusante. Muitos dos conflitos, tenses e rivalidades em bacias
fronteirias esto relacionados ao recurso compartilhado ou a projetos concorrentes de projeo
regional. Muitos exemplos podem ser lembrados.

Na Unio Europia, Clarimont (2006) mostrou, para o caso da Espanha, que polticas de recursos
hdricos, tratadas como poltica setorial, so frequentemente contestadas. A argumentao
construda em torno da crise de modelo de planejamento nacional em favor da afirmao do poder
regional e local. A anterioridade da gesto integral da gua na Espanha corresponde afirmao
do voluntarismo de Estado (id., ibid., p. 117) pressupondo integrao intensiva dos recursos
hdricos das bacias dos grandes rios (id., ibid., p. 119). O esgotamento desse modelo conduziu
para a nova modalidade de gesto integrada como aquela que mais se aproxima de um modelo
de sustentabilidade.

A relao montante- jusante no pode ser analisada sem a considerao da dinmica territorial
que se impe para tratar de tenses e rivalidades. Um dos aspectos que insistimos diz respeito
aos limites de se circunscrever toda gesto de gua bacia hidrogrfica implicando na reduo
dos problemas de natureza institucional como relao de causa-efeito. A ampla imposio da
bacia hidrogrfica como quadro natural para a gesto de guas (DESCROIX e LASSERRE,
2003, p. 15) traduz, na realidade, uma viso esttica da relao montante-jusante. Solidariedade
ope-se confrontao: regies e pases situados jusante esto constantemente expostos s
aes de gesto daqueles situados montante. A reduo dos riscos de penria so os
elementos centrais da gesto do uso compartilhado de gua. Situao que expressa igualmente
tenso em rea transfronteiria aquela descrita por Descroix e Lasserre (op cit.) a respeito do
uso compartilhado das guas do rio Grande/rio Bravo que resume ao mesmo tempo situao de
trocas desiguais e de conflitos regionais pautados pela relao de fora norte-sul.

Perspectiva distinta considerar a dimenso dinmica das relaes institucionais, econmicas,


sociais e ambientais. Os agentes envolvidos na gesto do recurso compartilhado no so
necessariamente envolvidos na relao montante-jusante. Ao contrrio, eles podem estar
confrontados s demandas coletivas e objetivos de poltica interna distintos e que implicam em
gesto distinta daquela circunscrita bacia hidrogrfica. A Alemanha, por exemplo, que tem 60%
da disponibilidade em gua superficial em cursos compartilhados com pases vizinhos7,
desenvolveu noo de kulturbau para designar a gesto integrada do solo e da gua
(BARRAQUE, 1995).

Os conflitos na fronteira do Himalaia, contestada pela China, aumentam a vulnerabilidade do


abastecimento de gua do estado indiano de Arunchal Pradesh. Questo-chave das relaes
sino-indianas, os plats tibetanos representam o principal manancial para os rios que cortam o
norte da India. Do lado chins, vrios projetos de transposio entre diferentes rios e bacias
podem provocar reduo significativa nos fluxos de gua dos rios internacionais que so
compartilhados com pases situados jusante (DESCROIX e LASSERRE, 2003). Ora, a situao
de conflito ou urgncia de solidariedade emerge apenas quando h ameaa de penria ou stress
hdrico?

Outro exemplo bastante contundente o caso do Lbano; Barakat e Ghiotti (2006, op. cit.)
analisam a instrumentalizao dos recortes funcionais face s disputas polticas e territoriais.
Acordos polticos, lutas e disputas institucionais para controle dos diferentes territrios da gua
acentuam tendncias fragmentao do territrio. possvel observar aspectos semelhantes no
contexto peruano (GELLES, 2001) no que diz respeito questo subjacente ao controle dos
recursos em gua como manifestao de poder.

Contingncias e relatividade consistem, portanto, elementos que afetam a gua nas regies
transfronteirias. Ao contrrio s situaes de disputas, tenses, conflitos e fragmentao, em
regies nas quais a cooperao transfronteiria pde se desenvolver, como entre Frana e
Blgica (POTTIER et al., 2006), no h rebatimentos na gesto por bacia hidrogrfica que
permanece restrita ao quadro nacional. Nas regies transfronteirias, sob cobertura do Programa
Europeu de Cooperao Transfronteiria, a gesto de gua se refere a problemas especficos,
como medidas de controle de inundaes. O contrato de rio8 consiste no instrumento empregado:
sem poder de regulamentao, originado por demanda local, aplicado regio (id.ibid., p. 165).

7
A evoluo da gesto no vale o rio Reno exemplifica as experincias de cooperao, disputas e tenses particulares, entre a
Alemanha e Frana.
8
No original contrat de rivire
Alm dos conflitos acima descritos, as intervenes em um ponto qualquer ao longo do rio podem
ter efeitos a montante e a jusante, constituindo, portanto novas situaes e novos
comportamentos em ambas as direes. nessa dimenso que a solidariedade montante-jusante
como imanente da bacia parece ocultar: as manifestaes mais ou menos sutis do poder regional
que interferem na seleo e adoo de critrios de qualidade e quantidade em diferentes nveis,
da capacidade de adaptao s situaes de crise, aos sistemas organizacionais, legitimidade
das instituies e organizaes que atuam na gesto. Em reas transfronteirias, o papel das
instncias de gesto de guas pode evoluir consideravelmente. O confronto entre as duas
perspectivas indica a necessidade de considerar temporalidades e espacialidades distintas na
gesto de guas.

Contingncias e relatividade consistem nos elementos que afetam a gua nas regies
transfronteirias.

Um debate necessrio: cooperao e conflito na Amrica do Sul


Sendo um dos objetivos deste trabalho propor uma agenda de pesquisa prpria para a Amrica do
Sul no que se refere gesto de guas transfronteirias, torna-se ponto importante estabelecer os
momentos de cooperao e/ou conflito entre os pases e os respectivos objetos hbridos de
gesto. A identificao desses momentos foi feita atravs da base de dados disponibilizada pelo
programa From Potential Conflict to Cooperation Potential [em traduo livre, de conflito potencial
a potencial de cooperao] PCCP, da UNESCO. Essa base de dados enumera, alm dos
tratados diplomticos formais entre pases em setores que concernem a gua, diversos eventos
que denotam situaes de conflito e cooperao transfronteirios. Esses eventos so classificados
na base de dados com valores que vo de -7 a 79. Neste trabalho, foram selecionados tratados e
eventos relacionados gua nos pases que compartilham as bacias dos rios Amazonas e Prata.
Os dados foram organizados nos Quadros 2 e 3. Eventos com notas mais prximas de -7 foram
classificados como conflitos e elencados no Quadro 2, enquanto eventos com notas mais
prximas de 7 foram considerados como cooperao e esto organizados no Quadro 3. Na
elaborao dos quadros, foi feita seleo de eventos considerados mais relevantes para o
propsito deste trabalho, e a leitura de diferentes tipos de documentos (tratados, reportagens),
disponveis ou no no mbito dos dados utilizados pelo PCCP, ajudou na compreenso dos
motivos dos conflitos, argumentaes, categorias de uso da gua e setores de manifestao.

9
A explicao detalhada da escala utilizada na base de dados pode ser encontrada em
www.transboundarywaters.orst.edu/database/event_bar_scale.html (ltimo acesso em 14/06/2012). A escala baseada na intensidade
de conflitos, indo da declarao de guerra formao de estrutura de governo.
Quadro 2- Amrica do Sul: registro de tenses e conflitos em bacias

Bacia Paises Data Motivo Argumentao


Amaznica Bolvia X Brasil 2007 Barragens rio Madeira Superfcie inundada X
segurana energtica
Amaznia Peru X Equador 1942 - Demarcao dos limites Demarcao de limites X
nacionais; disponibilidade de gua e
abastecimento urbano acesso a portos
Prata Paraguai X 2009 Preo de energia Tarifa de energia X segurana
Brasil energtica
Prata Argentina X 1981 - Desvio de curso do rio Controle de enchentes X regime
Paraguai 1997 Pilcomayo em territrio de guas jusante
argentino e mudanas
no regime hdrico em
territrio paraguaio
Fonte: Elaborado a partir de dados do Transboundary freshwater dispute database (Oregon State
University, College of Science, Institute for Water and Watersheds, Program in Water Conflict Management
and Transformation). (http://www.transboundarywaters.orst.edu; ltimo acesso em14/06/2012).

Muitos eventos listados como conflitos de gua na base de dados do PCCP (quadro 2) referem-
se a conflitos de demarcao de fronteira nos quais a questo da gua no est no primeiro plano
de discusses. Este o caso do conflito Peru X Equador, que se estendeu por boa parte do
sculo XX e envolvia acessos bacia amaznica e ao Oceano Pacfico. No mbito deste conflito
de soberania, as guas fronteirias e seus usos aparecem em geral de forma indireta em usos tais
como navegao e acesso a portos. Destaca-se, todavia, a questo do abastecimento urbano na
rea de fronteira, cuja garantia foi regulamentada em tratados assinados pelos pases, no final da
dcada de 1990.
Quadro 3. Amrica do Sul: registro de cooperao em bacias.

Bacia Pases Data Motivo Setores Categorias de


usos
Amaznica Bolvia, Brasil 2005 Gesto Florestas, gua. No-
Colmbia, compartilhada consuntivos
Guiana
Francesa,
Guiana, Peru,
Suriname
Venezuela.
Amaznica Equador, Peru 1997 Intervenes Navegao; Consuntivo e
conjuntas nas abastecimento no-consuntivo
fronteiras entre os urbano; irrigao
pases
Prata Brasil, 2006 Acordo de Hidroeletricidade No-consuntivo
Argentina construo
conjunta de usina
no rio Uruguai
Prata Argentina, 1995 Gesto Hidroeletricidade, Consuntivo e
Bolvia compartilhada da irrigao, pesca, no consuntivo
bacia superior do desassoreamento
rio Bermejo
Prata Argentina, 1997 Acordos de Controle de No-consuntivo
Paraguai, intervenes no enchentes;
Bolvia rio Picomayo regularizao de
fluxos; controle da
sedimentao e
eroso;
hidroeletricidade.
Prata Brasil, 1979 Acordo de Hidroeletricidade No-consuntivo
Argentina, construo de
Paraguai usinas no rio
Paran
Prata Brasil, Uruguai, 1969 Tratado da bacia Criao de comisso Consuntivos e
Paraguai, do Prata de coordenao no-
Argentina, intergovernamental consuntivos
Bolvia
Fonte: Elaborado a partir de dados do Transboundary freshwater dispute database (Oregon State
University, College of Science, Institute for Water and Watersheds, Program in Water Conflict Management
and Transformation). (http://www.transboundarywaters.orst.edu; ltimo acesso em 14/06/2012)

No mbito da cooperao (quadro 3), sobressaem o peso de usos no-consuntivos,


especialmente no setor de gerao de hidroeletricidade, e o formato institucional de acordos
binacionais. Tambm a navegao e instrumentos de cooperao de gesto ambiental de
florestas se destacam. Esta cooperao em relao hidroenergia mais antiga e frequente na
bacia do rio Prata, enquanto a bacia amaznica possui mais instrumentos de cooperao de
gesto ambiental, reunindo em geral maior nmero de pases. Como a Amaznia representa de
forma mais evidente a fronteira de expanso do setor de hidroenergia, possvel identificar tanto
potencial de cooperao como tambm de conflitos, como colocado abaixo.

Os quadros ganham em poder explicativo quando olhados em conjunto. Isto porque a escala de
classificao utilizada pelo PCCP, que caracteriza um evento como conflito ou cooperao,
retrato de um momento especfico. A evoluo no tempo altera a natureza da relao, podendo ir
para uma estrutura de cooperao ou, em sentido contrrio, para uma situao de tenso e
conflito declarado. Esse deslocar na escala justamente fruto de relao social e do jogo de
poder e contra-poder, ou seja, todo conflito pode vir a ser cooperao, como toda cooperao
pode sofrer revezes e tornar-se relao conflituosa. Dois eventos de conflito/cooperao se
destacam neste sentido: as tenses em torno do controle de fluxos do rio Pilcomayo e a
cooperao binacional para a gerao de hidroeletricidade na usina de Itaipu. Em relao ao
primeiro, o conflito comea a aparecer na base de dados a partir da dcada de 1980,
mencionando alteraes no regime hdrico em territrio paraguaio (jusante) depois do desvio do
rio Pilcomayo em territrio argentino (montante), em obras de controle de enchentes. Este um
conflito cujos termos iniciais parecem fazer referncia, portanto, difundida tese da solidariedade
natural montante-jusante. Ao longo dos anos de declaraes de hostilidades mtuas e de diversos
momentos de impasses nas negociaes entre os pases, o conflito passa a ser classificado como
cooperao a partir de 1997, quando da assinatura de acordo entre os dois pases e, tambm, a
Bolvia, onde situa a parte mais alta da bacia do Pilcomayo. possvel apontar, neste caso, como
a soluo institucional para o conflito subiu a bacia, passando a envolver outros atores.
O segundo evento que se destaca aqui o conflito em relao tarifa da energia produzida na
usina de Itaipu e vendida pelo Paraguai ao Brasil. Este um conflito que s pode existir porque,
anteriormente, houve cooperao entre os pases, tanto na construo de uma usina binacional
quanto na elaborao da estrutura institucional que assegura ao Brasil a compra da energia
gerada a partir de recursos hdricos oriundos do pas vizinho.

Se cooperao e conflito so considerados como diferentes momentos nas relaes


transfonteirias, cabe questionar que contedos institucionais fazem parte destes momentos. No
contexto sul-americano, a segurana energtica do Brasil parece exercer, at o momento, grande
peso tanto na gerao de cooperaes binacionais quanto em conflitos (existentes ou potenciais).
A hidroenergia representa um setor de cooperao que j tem dcadas de diferentes
experincias, o que significa uma estrutura institucional consolidada e herdada. No deve ser
deixado de fora da anlise, porm, experincias mais recentes e talvez menos consolidadas de
gesto ambiental, especialmente na regio amaznica. Outro ponto de questionamento se refere
escala de manifestao dos conflitos e da cooperao. Diferentes escalas local, regional,
nacional - podem estar no bojo da constituio de alguns desses processos; este ponto dever ser
melhor analisado e esmiuado no desenvolvimento da pesquisa.

Concluses
Que questes de pesquisa emergem a partir da anlise da gesto de guas nos espaos
transfronteirios para a Amrica do Sul? Os parmetros para definio de estruturas comparativas
partiu de questo de atualidade na Unio europeia: comoditizao, noo que vem se afirmando
no contexto europeu para definir o carter comercial dos servios de abastecimento e de
distribuio de gua. Essa noo tenta refletir a mudana de escala nas questes relativas gua
como questo econmica de primeira ordem e, portanto, assume contornos de disputa e conflitos
em diferentes nveis: Estado, atores, mercado e regulao. A histria da integrao regional no
pode ser dissociada de contestaes e resistncias em diferentes setores e por distintos grupos
sociais. Dessa constatao decorre que parmetros como distribuio da populao e sua taxa de
crescimento, urbanizao, competio entre demandas setoriais e interdependncia
transfronteiria constituem a base de uma anlise comparada.

Um dos desafios de natureza geoinstitucional consiste na implantao de determinado tipo de


soberania territorial limitada para Estados que compartilham corpos hdricos. Vrios so os
exemplos que ilustram, na histria das relaes internacionais, tenses e disputas provocadas
pela utilizao de corpos hdricos: Blgica e Holanda, Espanha e Frana, Frana e Alemanha,
Portugal e Espanha. Esses casos justificariam a necessidade de controle institucional em reas
transfronteirias.

O segundo desafio de natureza geoinstitucional reside na adoo ou no de mercados de direitos


de gua. semelhana dos crditos de carbono, os Estados Unidos defendem a adoo de
crditos de gua para serem negociados. H duas consideraes a esse respeito. A primeira diz
respeito distribuio dos crditos. No Chile, por exemplo, a tentativa de implementar sistema
semelhante conduziu uma corrida fronteiras de lenis e aquferos pelas companhias de
minerao. Como corolrio dessa corrida: desnacionalizao e elevada concentrao de
ofertantes de crditos de gua. A segunda diz respeito situao de disponibilidade efetiva de
gua para a populao: as situaes de stress e de escassez passam a ser definidas pela
organizao oligoplica dos ofertantes tendo, portanto, sua dinmica regulada no pelo fluxo
natural, mas pelo bloqueio do acesso via prtica de preos de quase monoplio.

O terceiro desafio reside na implantao de instncias internacionais que possam arbitrar e


regular usos mltiplos. De modo distinto da navegao e da eletricidade, o controle e deciso de
usos mltiplos permanecem sensveis s presses nacionais. A proposta de transposio de
guas do Rdano para a Espanha, regio da Catalunha, foi bloqueada pela presso de
produtores rurais da Frana que dependem dessa fonte como principal gua para irrigao. Por
trs dessa disputa, o uso agrcola define a posio de recusa do governo francs em aceitar a
transposio que beneficiaria diretamente a produo espanhola de produtos concorrentes aos
produtos franceses. Estruturas de irrigao ainda no fazem parte da integrao europeia.

O estabelecimento de uma agenda de pesquisa para o contexto sul-americano, cujas primeiras


fundaes so estabelecidas aqui, demonstra o grande peso dado s questes elaboradas em
escala nacional (soberania, segurana energtica), para a manifestao de cooperaes e
conflitos nas regies transfonteirias, pelo menos nas bases de dados utilizadas pelos organismos
internacionais. Todavia, h indcios suficientes, apresentados pela literatura utilizada nesta
anlise, de que as singularidades expressas nos espaos transfonterios atravs de relaes de
proximidade (cooperativas ou conflituosas) podem revelar outras escalas de manifestao da
gesto de guas. As demandas pela descentralizao, as polticas de desenvolvimento
sustentvel e patrimonializao, alm das exigncias prprias das redes tcnicas que usam a
gua de forma consuntiva e no-consuntiva, constituem vetores de anlise da gesto de guas
em espaos transfonteirios.

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