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PARA APRENDER

POLTICAS PBLICAS
UNIDADE IV

TIPOLOGIAS E TIPOS DE
POLITICAS PBLICAS

A
s polticas pblicas compem um vasto e diferenciado universo, no sendo
todas do mesmo gnero, ao contrrio. Na tentativa de lidar com tal comple-
xidade e interpretar os dados para a anlise das polticas pblicas, foram
criadas vrias tipologias. Essas tipologias so instrumentos de classificao, que per-
mitem o enquadramento das polticas em uma ou outra moldura, a partir do exame
das caractersticas observveis de um dado objeto (variveis). possvel classificar
e examinar as polticas com base em diferentes combinaes de distintas variveis,
que constituem as diversas tipologias encontradas na literatura. Sublinha-se, desde
j, que no h tipologia que seja exaustiva, na medida em que nenhuma delas ca-
paz de dar conta de todos os aspectos das polticas pblicas. A seguir, so descritas
algumas das principais tipologias de polticas pblicas.
Primeiramente, por sua relevncia para o tema, destaca-se a Abordagem das
Arenas, desenvolvida por Theodore LOWI (1964, 1972). Esta distingue quatro tipos
de polticas pblicas1, cada um deles correspondendo a uma arena (politics) qual a
policy deu origem, a partir das expectativas dos atores. Tem-se, ento:
a) Polticas Distributivas: aquelas que alocam bens ou servios a fraes es-
pecficas da sociedade (categorias de pessoas, localidades, regies, gru-
pos sociais, etc.) mediante recursos provenientes da coletividade como
um todo. Podem relacionar-se ao exerccio de direitos, ou no. Podem ser
assistencialistas, ou no. Podem ser clientelistas, ou no. Ex.: implemen-
tao de hospitais e escolas, construo de pontes e estradas, revitalizao
de reas urbanas, salrio-desemprego, benefcios de prestao continuada,
programas de renda mnima, subsdios a empreendimentos econmicos,
etc.;

Apesar do seu inegvel valor heurstico, como destaca Bruno REIS (2010), a classificao de LOWI no atende
1

ao princpio metodolgico de categorias exaustivas e excludentes. Disso procede que as diferenas entre os tipos
no so precisamente estabelecidas, alm de a denominao do autor no contemplar uma extensa variedade de
polticas que se situariam nos interstcios entre os tipos propostos.
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b) Polticas Redistributivas: aquelas que distribuem bens ou servios a seg-


mentos particularizados da populao por intermdio de recursos oriundos
de outros grupos especficos. So conflituosas e nem sempre virtuosas.
Ex.: reforma agrria, distribuio de royalties do petrleo, poltica de
transferncia de recursos inter-regionais, poltica tributria, etc.;
c) Polticas Regulatrias: aquelas que estabelecem imperativos (obrigatorie-
dades), interdies e condies por meio das quais podem e devem ser
realizadas determinadas atividades ou admitidos certos comportamentos.
Seus custos e benefcios podem ser disseminados equilibradamente ou
podem privilegiar interesses restritos, a depender dos recursos de poder
dos atores abarcados. Elas podem variar de regulamentaes simples e
operacionais a regulaes complexas, de grande abrangncia. Ex.: Cdigo
de Trnsito, Lei de Eficincia Energtica, Cdigo Florestal, Legislao
Trabalhista, etc.;
d) Polticas Constitutivas ou Estruturadoras: aquelas que consolidam as re-
gras do jogo poltico. So as normas e os procedimentos sobre as quais
devem ser formuladas e implementadas as demais polticas pblicas. Ex.:
regras constitucionais diversas, regimentos das Casas Legislativas e do
Congresso Nacional, etc.

Robert H. SALISBURY (1968) procurou avanar a partir da tipologia de


LOWI, acentuando as relaes entre as modalidades de polticas e o seu contexto
institucional, composto pelo sistema decisrio e pelo padro de demandas, ambos
variando em termos de concentrao ou fragmentao. A anlise dessas variveis d
origem seguinte tipologia:

a) Polticas Distributivas: aquelas advindas da combinao de um padro de


demandas altamente fragmentado, pulverizado, com um sistema de deci-
so tambm disperso;
b) Polticas Redistributivas: aquelas que, devido ao padro de conflito e s
correlaes de fora que estabelecem entre os atores, exprimem demandas
fortemente concentradas ou agregadas, processadas por um sistema de-
cisrio igualmente concentrado e centralizado para enfrentar as presses
dos atores em conflito;
c) Polticas Regulatrias: aquelas em que, devido multiplicidade de interes-
ses envolvidos, o padro de demandas fortemente fragmentado, porm
as decises so produzidas por um sistema decisrio intensamente con-
centrado;
d) Polticas Auto-Regulatrias: aquelas caracterizadas por demandas con-
centradas diante de um sistema decisrio fragmentado. Nesse ponto se
encerram as afinidades entre os tipos identificados por LOWI (1964) na
tipologia inicial e os propostos por SALISBURY.
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Ao contestar vigorosamente o argumento de LOWI e sua classificao das


polticas pblicas, James Q. WILSON (1973) construiu uma tipologia cujo critrio
o padro de distribuio dos benefcios e dos custos da policy. As modalidades
resultantes so:

a) Polticas Clientelistas2: as quais tm benefcios concentrados e custos dis-


persos, ou seja: toda a sociedade arca com o seu custo para que alguns
grupos tenham benefcios. Ex.: subsdios, renncias fiscais, etc.;
b) Polticas Majoritrias: nas quais os custos e benefcios so distribudos
pela coletividade. Ex.: servios pblicos de sade, segurana pblica,
energia, educao, etc.;
c) Polticas Empreendedoras: nas quais os benefcios so coletivos e os cus-
tos ficam concentrados sobre certas categorias. Implicam mudanas que
oneram alguns em benefcio de todos. Ex.: reforma administrativa, polti-
ca ambiental, etc.;
d) Polticas de Grupos de Interesses: nas quais os custos e benefcios esto
concentrados sobre certas categorias, ou seja: alguns grupos arcam com
todo o custo e outros grupos recebem todo o benefcio. Ex.: reforma agr-
ria, poltica tributria, etc.

Pode-se traar uma conjugao entre as classificaes de LOWI, SALISBURY


e WILSON. O resultado a discriminao das polticas pblicas em:

a) Polticas Distributivas (LOWI, SALISBURY): determinadas por deman-


das e decises fragmentadas, cujos custos so difusos, sendo os benefcios
focalizados ou concentrados; so equivalentes s Polticas Clientelistas
(WILSON);
b) Polticas Redistributivas (LOWI, SALISBURY): qualificadas por deman-
das e sistema decisrio fortemente concentrados, o mesmo acontecendo
com seus custos e benefcios; correspondem s Polticas de Grupos de
Interesses (WILSON);
c) Polticas Regulatrias (LOWI, SALISBURY): definidas por demandas
fragmentadas, processadas em sistemas decisrios fortemente concentra-
dos, tendo como resultado custos concentrados e benefcios difusos; equi-
valem s Polticas Empreendedoras (WILSON).

Nota-se que WILSON no retrata nessa nomenclatura o clientelismo enquanto sistema de intermediao de inte-
2

resses, no qual h uma apropriao privada de bens pblicos e sua troca por bens privados, mas to somente as
polticas orientadas a determinadas clientelas, no sentido de seus beneficirios.
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As coincidncias entre as tipologias se esgotam nesse ponto, pois as Polticas


Auto-Regulatrias, de SALISBURY, no encontram equivalncia nem nas Polticas
Constitucionais, de LOWI, tampouco nas Polticas Majoritrias, de WILSON. As
Polticas Majoritrias, de WILSON, tambm no exibem a mesma natureza e o mes-
mo contedo das Polticas Constitucionais, de LOWI.
Ao buscar uma tipologia capaz de melhor iluminar o complexo emaranhado
das polticas pblicas, William. T. GORMLEY (1986) desafia as formulaes de
LOWI e de WILSON acerca dos padres de interao nas polticas regulatrias.
GORMLEY prope que seja descartada a suposio de que as polticas regu-
latrias, em sua generalidade, sejam inerentemente complexas e conflituosas.
O autor defende que, no amplo domnio da poltica regulatria, os problemas
diferem quanto complexidade tcnica e quanto ao conflito entre os atores afeta-
dos, com importantes consequncias sobre a poltica pblica. Dessa maneira, uma
tipologia baseada na Teoria da Defesa Pblica, focalizando especificamente os
processos de regulao, auxilia a entender as diferenas na utilidade da poltica (po-
litics) e das polticas (policies) regulatrias. O pensador argumenta que os padres
de interao do atores (politics) nas polticas regulatrias variam sistematicamente
entre as issue areas, a depender da salincia e da complexidade tcnica das questes
a serem decididas.
Essa salincia ou relevncia diz respeito ao grau de visibilidade das polticas
em uma sociedade; a salincia incentiva a atividade poltica por parte dos atores
polticos e dos representantes eleitos e influencia o grau de atividade institucional.
A complexidade tcnica relaciona-se ao nvel de conhecimento necessrio para a
formulao e a implementao de uma poltica pblica. Com fundamentos no ajuste
entre essas variveis, GORMLEY identifica quatro padres de polticas regulatrias,
cada um deles envolvendo uma configurao prpria de participantes, de critrios de
escolha ou deciso e de distores:

a) Polticas de Sala Operatria: caracterizam-se por elevada complexidade


e muita salincia, ou seja: exigem profundo conhecimento tcnico e tm
muita visibilidade, chamando bastante a ateno da sociedade. Ex.: le-
gislao sobre OGMs (transgnicos), licenciamento de medicamentos e
normas para procedimentos complexos relativos sade, etc.;
b) Polticas de Audincia: apresentam baixa complexidade, porm muita sa-
lincia. Sua formulao no demanda conhecimentos especializados, mas
atrai muita ateno do pblico, frequentemente porque envolvem ideolo-
gia e valores. Ex.: cotas raciais, descriminalizao do aborto e do uso de
drogas, etc.;
c) Polticas de Sala de Reunies: exibem elevada complexidade tcnica, mas
tem pouca salincia, sendo pouco visveis e recebendo pouca ateno da
populao em geral. Ex.: Lei de Eficincia Energtica, poltica cambial,
poltica tributria, regulamentao do setor financeiro, etc.;
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d Polticas de Baixo Escalo (Street-Level Policy): agregam reduzida


complexidade tcnica e pouca salincia. Caracterizam-se por no exigi-
rem conhecimentos especficos e conquistam pouca ateno popular. Ha-
bitualmente, esto relacionadas a rotinas administrativas, regulamentos
simples, etc.

Ao averiguar outra dimenso das polticas pblicas, Gunnel GUSTAFSSON


(1983) adota outro critrio de tipificao e sugere que as polticas pblicas sejam
divididas conforme: a) a inteno dos governantes de implementar a policy; e b)
a disponibilidade de conhecimento para sua formulao e implementao (que se
aproximaria do critrio da complexidade tcnica de GORMLEY). Com base nessas
variveis so identificados os seguintes tipos:

a) Polticas Reais: so aquelas que os governantes possuem a inteno efeti-


va de implementar e possuem o conhecimento requerido para isso. Nesse
caso, selecionam-se as estratgias e alocam-se os recursos com a finalida-
de de que os problemas polticos sejam, de fato, resolvidos;
b) Polticas Simblicas: so aquelas que ocorrem quando, mesmo em posse
do conhecimento necessrio, os governantes no tm inteno de imple-
mentar as polticas. Elas podem at ser formuladas, com o objetivo de ofe-
recer uma aparente resposta s demandas, contudo no h compromisso
algum, por parte governantes, com sua implementao;
c) Pseudopolticas: so aquelas que os governantes tm a real inteno de
implementar, porm, no dispem do conhecimento essencial para tal fim.
Podem ser observadas quando os governantes procuram especialistas em
formulao de projetos, consultores, etc., indicando seu interesse em for-
mular e implementar polticas efetivas; no entanto, um exame mais atento
mostra que eles enfrentam problemas de baixa capacidade de gesto, o
que compromete as possibilidades de atender efetivamente s demandas
por polticas pblicas. Hoje, no Brasil, um grande nmero de estados e
municpios encontra-se nessa situao;
d) Polticas Sem Sentido: so aquelas que os governantes no pretendem
implementar, nem contam com o saber necessrio para tanto. So pro-
posies descabidas, sem fundamentos no conhecimento tcnico, e que
so usadas somente como discurso poltico, sem compromisso para com a
satisfao das demandas.

Ao enfatizar o impacto que o tipo de poltica pode ter sobre a implementa-


o, Michael HILL e Peter HUPE (2010) expem uma tipologia elaborada por Ran-
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dall RIPLEY e Grace FRANKLIN em 1982, cujo ponto de partida a tipologia de


LOWI, no obstante a categoria polticas constitutivas ser desprezada e a categoria
polticas regulatrias ser desdobrada em duas.
A primeira, denominada Poltica Regulatria Competitiva, se associa s re-
gulamentaes que limitam a oferta de bens e servios a um ator ou a um pequeno
grupo de atores por exemplo, as concesses para explorar linhas areas ou canais
de televiso.
A outra categoria, chamada Poltica Regulatria Protetora, concerne s re-
gulamentaes destinadas a controlar todas as atividades que sejam potencialmente
prejudiciais ou perigosas para os indivduos como a explorao de determinadas
formas de energia, a utilizao de certas substncias na indstria ou a comercializa-
o de frmacos e produtos qumicos em geral, etc.
Cumpre assinalar que essa tipologia contm afinidades com o argumento de
GORMLEY (1986), de que as polticas regulatrias so mais complexas que as de-
mais e no ensejam um nico padro de interao. Entre outros aspectos, essa tipo-
logia traz uma substantiva contribuio ao deslocar o conflito existente nas polticas
regulatrias para o ambiente da implementao, como pode ser observado no quadro
abaixo.

QUADRO 1: Caracterizao das Polticas Segundo o Tipo de Impacto sobre a


Implementao

Regulatrias Regulatrias
Distributivas Redistributivas
Competitivas Protetoras
Probabilidade de roti-
nas estveis na imple- Alta Moderada Baixa Baixa
mentao
Grau de estabilidade
dos atores e das rela- Alto Baixo Baixo Alto
es
Grau de conflito quan-
Baixo Moderado Alto Alto
to implementao
Grau de oposio s
decises burocrticas Baixo Moderado Alto Alto
de implementao
Grau de ideologia no
Moderado
debate sobre imple- Baixo Alto Muito Alto
a Alto
mentao
Grau de presso para
Moderado
ter menos atividade do Baixo Alto Alto
a Alto
governo
Fonte: HILL e HUPE, 2010, p. 77, adaptado de RIPLEY e FRANKLIN, 1982, p. 193.

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Outra classificao, prpria do domnio das polticas sociais, possui como cri-
trio a finalidade da poltica pblica, que define lgicas de enfrentamento aos proble-
mas sociais e de atuao distintas. Com base nesse requisito se delineiam:

a) Polticas Compensatrias: so implementadas com o propsito de mini-


mizar distores sociais profundas. Ex.: polticas de cotas, polticas de
demarcao de terras indgenas, etc.;
b) Polticas Emancipatrias: aquelas que se dirigem ao empoderamento e
autonomizao dos grupos sociais inicialmente vulnerveis, de modo a
promover sua independncia frente ao do Estado. Ex.: reforma agr-
ria, incluso produtiva, qualificao profissional, etc.

Elenaldo Celso TEIXEIRA (2002 apud MERIGO; ANDRADE 2010) lana


dois critrios relevantes para classificar as polticas pblicas. Quanto natureza ou
ao grau de interveno na realidade, as polticas pblicas podem ser:

a) Polticas Estruturais: destinam-se a interferir em relaes estruturais como


renda, emprego, produtividade, etc. Ex.: poltica de gerao de empregos,
poltica de desenvolvimento produtivo (industrial e outras), etc.;
b) Polticas Conjunturais ou Emergenciais: representam intervenes tpi-
cas, orientadas para aliviar uma situao temporria. Ex.: a reduo da
fome, como o Programa Fome Zero no momento em que foi estudado pelo
autor.

J tomando como critrio a abrangncia dos possveis benefcios, TEIXEIRA


qualifica as polticas pblicas como:

a) Polticas Universais: aquelas anunciadas a todos os cidados. Ex.: o SUS;


b) Polticas Segmentais: aquelas que caracterizam um fator determinado
(como idade, condio fsica, gnero, etc.). Ex. Estatuto do Idoso e polti-
ca de cotas no Ensino Superior;
c) Polticas Fragmentadas: aquelas designadas a grupos especficos dentro
de cada segmento da sociedade. O Programa de Erradicao do Trabalho
Infantil (PETI) brasileiro exemplo de uma poltica fragmentada, por es-
tar direcionado s famlias com crianas em situao de trabalho, entre a
parcela mais pobre da populao.

Resta registrar uma tipificao das polticas pblicas comum linguagem co-
tidiana. Trata-se das distines entre as polticas pblicas de acordo com as suas ca-
ractersticas setoriais, que vo alm dos aspectos administrativos. Elas abrangem as
dinmicas e as agendas prprias de cada rea setorial, os atores que nelas atuam com
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seus objetivos e recursos de poder diferenciados, e a forma predominante de organi-


zao dos interesses em cada rea. Portanto, tendo como critrio o setor de atividade
governamental em que operam, as polticas pblicas podem ser classificadas em:

a) Polticas Sociais: aquelas destinadas a prover o exerccio de direitos so-


ciais como educao, seguridade social (sade, previdncia e assistncia),
habitao, etc.;
b) Polticas Econmicas: aquelas cujo intuito a gesto da economia interna
e a promoo da insero do pas na economia externa. Ex.: poltica mo-
netria, cambial, fiscal, agrcola, industrial, comrcio exterior, etc.;
c) Polticas de Infraestrutura: aquelas dedicadas a assegurar as condies
para a implementao e a consecuo dos objetivos das polticas econ-
micas e sociais. Ex.: poltica de transporte rodovirio, hidrovirio, ferro-
virio, martimo e areo (aviao civil); energia eltrica; combustveis;
petrleo e gs; gesto estratgica da geologia, minerao e transformao
mineral; oferta de gua; gesto de riscos e resposta a desastres; comunica-
es; saneamento bsico; mobilidade urbana e trnsito, etc.;
d) Polticas de Estado: aquelas que visam garantir o exerccio da cidadania,
a ordem interna, a defesa externa e as condies essenciais soberania
nacional. Ex.: poltica de direitos humanos, segurana pblica, defesa, re-
laes exteriores, etc.

Diante da nomenclatura Polticas de Estado, na tipologia acima, cabe eluci-


dar que a proposio do item d no est associada diferenciao entre Polticas
de Estado e as ditas Polticas de Governo. O item d refere-se especificamente s
policy areas relacionados ao papel fundamental do Estado.
de outra natureza a discusso que acentua as distines entre Polticas de
Estado e Polticas de Governo. Nesse caso, as Polticas de Estado tratariam de poli-
cies mais permanentes do que aquilo que se restringe ao perodo no qual um governo
exerce o poder (normalmente, de quatro a oito anos em pases presidencialistas).
Seriam mais duradouras e consolidadas. Alm disso, implicariam articulaes entre
as diferentes reas setoriais de polticas pblicas com o intento de que todas elas con-
vergissem para os objetivos do Estado. Em contraposio, as Polticas de Governo
seriam passageiras, vigorariam somente durante o mandato de seus formuladores, e
no necessariamente se concentrariam em torno de finalidades comuns, porquanto
os governos distribuem as reas de atuao setorial consoante critrios polticos, que
podem levar convergncia ou disperso das policies.

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