Ensayo de campo

Una comparacin de tres teoras emergentes del proceso de las polticas*

EDELLA SCHLAGER. University of Arizona
WILLIAM BLOMQUIST. Indiana University. Indianapolis

En una revisin previa de las teoras politolgicas del proceso de las polticas, Sabatier
(1991) estimul a politlogos y acadmicos del campo de las polticas pblicas a mejorar la
comprensin terica del proceso de las polticas. Este ensayo responde a este estmulo con
la comparacin de tres marcos tericos emergentes: El esquema de la coalicin promotora
(ECP) de Sabatier, el esquema de la eleccin racional institucional (ERI), y la teora
poltica de la burocracia de Moe, que el autor llama la poltica de eleccin estructural
(PEE). Los marcos tericos son comparados utilizando seis criterios: (1) los alcances de la
investigacin; (2) el modelo del individuo; (3) el papel de la informacin y las creencias en
la toma de decisiones y en la estrategia; (4) la naturaleza y papel de los grupos; (5) el
concepto de niveles de accin; y (6) la capacidad para explicar actividades en varias etapas
del proceso de las polticas. La comparacin revela que cada marco tiene componentes
promisorios, pero son insuficientes para proveer una explicacin completa de los procesos
de formacin y cambio de polticas. El rumbo de desarrollos tericos futuros y de la
examinacin emprica son aqu discutidos.

El desarrollo de teoras lgicas y empricamente sustentadas del proceso de las polticas pblicas contina
siendo una empresa importante en ciencia poltica. Muchos estudios de caso del proceso de las polticas
generan ideas tiles sobre los elementos que una teora politolgica del proceso de las polticas debe
tomar en cuenta. Los estudios de caso, sin embargo, no son explicaciones tericas generales sobre cmo
los actores polticos crean, implementan y modifican las polticas pblicas con el fin de lograr sus
propsitos y responder a los problemas percibidos. El trabajo terico riguroso toma en cuenta a actores
especficos, tales como los legisladores, o etapas especficas del proceso de las polticas, tal como la de la
conformacin de la agenda, pero no intenta abordar el proceso de las polticas pblicas en su totalidad.
Sabatier (1991) y Moe (1990a, b) incentivan a sus colegas disciplinarios a realizar un mayor progreso en
la construccin de teoras del proceso de las polticas. Su propio trabajo contribuye a tal empresa. Sabatier
y otros disearon el esquema de las coaliciones promotoras (ECP). Moe desarroll la poltica de la
eleccin estructural (PEE) como una base prometedora para explicar por qu las polticas pblicas y las
organizaciones trabajan de la forma en como lo hacen. Sabatier recomienda prestar atencin al enfoque de
la eleccin racional institucional (ERI) asociado con Elinor Ostrom y colaboradores del Workshop in
Political Theory and Policy Analysis (Taller de Teora Poltica y Anlisis de Polticas Pblicas). Aunque
estos tres enfoques no agotan la actividad en el campo, este ensayo se centra en ellos debido a que
representan esquemas relativamente bien desarrollados y que prometen su florecimiento como teoras
generales del proceso de las polticas.

Como muchos de los campos insertos en la ciencia poltica, el de las teoras sobre el proceso de las
polticas es difcil de delinear consistentemente, debido a que se superpone y se recurre con otros
esfuerzos relacionados. Al interior de este campo, avances importantes incluyen la articulacin de las
etapas del proceso de las polticas (Jones 1977; Eyestone 1978; Anderson 1979); los seminales e
innovadores (path-breaking) trabajos sobre la conformacin de la agenda de Kingdon (1984) y de
Baumgartner y Jones (1993), y la distincin entre tipos de polticas y la poltica (politics) que las rodea
(Lowi 1964; Wilson 1980; Gormley 1983). El estudio comparado de las polticas pblicas, que incluye la
investigacin comparada sobre los estados norteamericanos (Dye 1966; Sharkansky 1968) han dado luz
sobre factores importantes del entorno externo del sistema poltico que afectan la hechura de las polticas
y sus resultados, pero hasta la fecha este estudio comparado ha producido un gran nmero de
explicaciones antropolgicas, sociolgicas y econmicas sobre la hechura de las polticas, ms que
explicaciones de tipo poltico.

El trabajo de los politlogos en el estudio de instituciones concretas y de los actores implicados en el

proceso de las polticas, tambin ha alimentado el desarrollo de teoras del proceso de las polticas
pblicas. Ciertamente, el desarrollo de teoras del comportamiento de los legisladores (Mayhew 1974), de

*
Publicado originalmente con el ttulo: A Comparison of Three Emerging Theories of the Policy Process, en Political Research
Quarterly 49, no. 3: 651-72. 1996. Un abstract de este trabajo puede encontrarse en la direccin URL:
http://prq.unt.edu/sep96abs.html#schlager . Traduccin: Csar Nicandro Cruz. (11-00)

1
los burcratas (Niskanen 1971), de los hacedores de lobby (Salisbury 1986; Rosenthal 1993), y de los
empresarios de polticas (policy entrepenurs) (Schneider, Teske y Mintrom 1995) nos han revelado que
cualquier teora veraz del proceso de las polticas debe tomar en cuenta el hecho de que los actores
polticos se implican en el proceso de las polticas no solo con el fin nico y primordial de responder a
problemas sociales percibidos, sino tambin para favorecer sus propios intereses polticos y carreras.
Aportaciones recientes en el rea de control poltico de la burocracia (Calbert, McCubbins y Weingast
1989; Macey 1992; MacCubbins, Noll y Weingast 1989: Wood y Waterman 1991) se superponen y
contribuyen con el desarrollo de teoras del proceso de las polticas que podran tomar en cuenta la fase de
implementacin y no solo las de formulacin y adopcin.

En nuestra perspectiva, estas conexiones de la ciencia poltica con otros campos de estudio no
ensombrecen la importancia de la empresa de desarrollar ms teoras generales del proceso de las
polticas, teoras que puedan tomar en cuenta las mltiples facetas y actores que definen y motivan el
proceso de las polticas. Una actualizacin y visin de conjunto de estos esfuerzos es nuestro propsito
aqu. En este ensayo, ofrecemos una comparacin metodolgica de los enfoques de la eleccin racional
institucional (ERI), de la poltica de la eleccin estructural (PEE), y del esquema de las coaliciones
promotoras (ECP). Presentaremos una breve sinopsis de cada uno, luego los compararemos en algunos
aspectos. En esta comparacin, los elementos de cada enfoque ayudan a subrayar las fortalezas y
debilidades de los otros dos. Concluimos con sugerencias para el posterior desarrollo terico y la
investigacin.

Los enfoques del proceso de las polticas

La finalidad de una teora politolgica del proceso de las polticas es explicar cmo los actores polticos
interesados interactan al interior de las instituciones polticas para producir, implementar evaluar y
revisar polticas pblicas. Las explicaciones ofrecidas por los tres enfoques aqu presentados, avanzan
hacia ese mismo fin desde diferentes puntos de inicio, y se superponen en unos lugares mientras divergen
en otros.

Ostrom y la Eleccin Racional Institucional

Los tericos de la ERI conciben a las polticas pblicas como acuerdos institucionales -reglas que
permiten, exigen o prohiben acciones por parte de los ciudadanos y de los funcionarios pblicos. El
cambio en las polticas es resultado de acciones de individuos racionales que buscan mejorar sus
circunstancias a travs de la alteracin de los acuerdos institucionales (Bromley 1989:252).

Las explicaciones de la ERI sobre el cambio institucional conllevan algunas presunciones acerca de los
actores individuales y de las caractersticas decisivas de la situacin decisional en la cual se
desenvuelven. Un modelo adecuado de los actores individuales debe especificar: (1) sus recursos; (2) su
capacidad para procesar informacin; (3) su valoracin de resultados y acciones; y (4) su criterio de
seleccin de acciones (Ostrom 1990:132; 1991b:241). Las opciones estratgicas de los actores son
guiadas por sus percepciones de beneficios y costos esperados, y condicionadas por la situacin
decisional.

La estructura de la situacin decisional incluye (1) acuerdos institucionales reglas- que definen qu
acciones estn permitidas, exigidas o prohibidas; (2) atributos del mundo fsico en el cual se acta; y (3)
las caractersticas de la comunidad en la cual la accin es llevada a cabo. Dado que en muchos casos los
actores no pueden cambiar de forma significativa las caractersticas de la comunidad o los atributos
relevantes del mundo, dirigen sus esfuerzos hacia el logro de sus preferencias y la mejora de su situacin
mediante el cambio de los acuerdos institucionales.

Por tanto, la ERI define el cambio de polticas en trminos de acciones tomadas para cambiar los
acuerdos institucionales dentro de una situacin decisional parcialmente conformada por los propios
acuerdos institucionales. El esquema de la ERI aborda esta aparente circularidad mediante el concepto de
niveles de accin. Los actores operan dentro de las reglas, pero tambin son capaces de establecer y
modificar reglas. Las acciones tomadas dentro del conjunto de reglas existente son consideradas un nivel
de accin; las acciones tomadas para modificar el marco de reglas son consideradas otro nivel de accin.
Este ltimo tipo de acciones representan el cambio institucional, en contraste con la accin realizada
dentro de las limitaciones institucionales (Ostrom 1991a:8).

2
Existen tres niveles de accin: (1) el nivel operacional, que tiene que ver con las acciones directas de los
individuos en relacin con otros individuos y con el mundo fsico; (2) el nivel de eleccin colectiva, en el
cual los individuos establecen las reglas que gobiernan sus acciones al nivel operacional; y (3) el nivel
constitucional, en el cual los individuos establecen las reglas y procedimientos para tomar decisiones
colectivas. El mismo actor o grupo de actores pueden moverse entre niveles de accin. En muchas
ocasiones, los actores buscan mejorar sus resultados mediante un marco de reglas dado. En otras ms, los
actores buscan cambiar las reglas para hacer sus resultados preferidos ms asequibles y los resultados no
preferidos menos asequibles. La ERI concibe al cambio de polticas como acciones tomadas en los
niveles de eleccin colectiva y constitucional, orientadas a cambiar los acuerdos institucionales.

Ostrom mejora el esquema de la ERI corrigiendo lo que considera una insuficiencia de la literatura en
poltica pblica la presuncin de que solo existen dos tipos de acuerdos institucionales para la
resolucin de problemas colectivos, sean mercados basados en derechos individuales de propiedad
privada, o burocracias pblicas estatales-y-centralizadas (Ostrom 1990). Ella junto con otros autores, usa
el esquema para explorar el espacio institucional entre estos dos extremos: en particular, las
organizaciones al nivel local y de autogobierno diseadas por los usuarios para gestionar recursos
compartidos en comunidad (common-pool resources) (p.ej. Ostrom, Gardener y Walker 1994).
Abundante trabajo emprico basado en el esquema de la ERI (Schlager 1990; Tang 1992; Blomquist
1992; Lam 1994) demuestra que los usuarios de recursos compartidos en comunidad no se encuentran
atrapados en una inevitable tragedia de los comunes de la cual solo pueden ser rescatados a travs del
control burocrtico (Hardin 1968) o la privatizacin (Welch 1983). En muchos casos, los usuarios de
recursos han operado en los niveles constitucional y de eleccin colectiva para cambiar las reglas que
gobiernan su uso de lo comn y con ello, han logrado el cambio de polticas.

Moe y la Poltica de la Eleccin Estructural

La poltica (politics) de la eleccin estructural de Moe tambin concibe a las polticas pblicas como
acuerdos institucionales. El autor reconoce que los cambios institucionales pueden ser vistos como
resultado de esfuerzos racionales individuales para superar problemas de accin colectiva y cooperar para
fines de inters mutuo (Moe 1990b:213). Sin embargo, Moe propone principalmente que esta teora
econmica del desarrollo institucional debe ser complementada con una teora poltica que considere el
desarrollo y modificacin institucional como procesos polticos que implican el conflicto por el poder
(1990a:119).

Moe considera la formacin de las polticas pblicas (y de las organizaciones que las implementan) como
un resultado que emerge de la interaccin de grupos de inters, polticos y burcratas al interior de un
contexto de poltica democrtica (democratic politics) (1990a: 131). Para el autor, la situacin
decisional incluye una doble hilera jerrquica de accin poltica, en la cual una hilera es la jerarqua
interna de la agencia, la otra es la estructura de control poltico vinculada a los polticos y a los grupos
(1990a: 122).

Dando por hecho que los principales actores del proceso de las polticas son grupos y dejando de lado el
tema de la formacin de los mismos (1990a:130)-, Moe explora los procesos en los cuales los grupos
luchan por obtener el control del gobierno, con el fin de alcanzar los acuerdos y las polticas preferidos.
Sin embargo, y debido al entorno poltico en el cual la eleccin estructural ocurre, los acuerdos
resultantes no son necesariamente diseados para ser eficientes, o incluso efectivos.

Aquellos que obtienen el control de la autoridad pblica los polticos y sus grupos aliados con quienes se
acuerda en la toma de decisiones el uso de la autoridad formal a cambio de apoyo poltico- pueden
ejercerlo solo temporalmente. En una democracia fuertemente desarrollada, los ganadores de hoy saben
que pueden ser los perdedores de maana, incapaces de ejercer la autoridad pblica (Moe 1990b: 227).
Aspectos adicionales emergen del problema del principal-agente la posibilidad de que los burcratas
fallasen en implementar o aplicar polticas ya diseadas cuando y despus de que el grupo poltico
obtuviese el control.

Estas consideraciones entran en el clculo poltico de aquellos en control del gobierno, cuando hacen las
polticas mediante el diseo y modificacin de acuerdos institucionales. Por ejemplo, los polticos
establecen agencias administrativas de forma tal que se reduzca la posibilidad de que cambios futuros en
el paisaje poltico pudiesen afectar los trminos originales del entendimiento entre actores polticos

3
relevantes (Macey 1992:93). Los polticos tambin pueden especificar en detalle cmo una agencia
conducir sus asuntos, dejando a los burcratas y futuros responsables polticos de la agencia la menor
capacidad discrecional posible. Tambin pueden aislar a la agencia de provisiones o reautorizaciones de
ltima hora, que pudiesen acrecentar futuros descuidos polticos. Estas y otras herramientas de diseo
institucional pueden proteger de interferencias polticas a una agencia y las polticas que esta implementa
si o cuando el grupo actual dominante pierde poder.

El compromiso poltico tambin afecta el diseo institucional. En la poltica norteamericana

especficamente, con su separacin de poderes y su federalismo, un individuo o grupo de inters concreto
casi nunca es lo suficientemente poderoso para establecer por cuenta propia la poltica deseada. Con
frecuencia, incluso para obtener una parte de lo que desea, aquellos que buscan el control poltico tienen
que implicarse en compromisos, incluso con adversarios. Los adversarios que obtienen un lugar en el
diseo institucional buscarn (1) imponer condiciones para paralizar las instituciones y las polticas a las
cuales se oponen, y (2) establecer reglas que abran las agencias y las polticas pblicas a un control
poltico ms directo, en anticipo de un futuro retorno al poder poltico (Moe 1990a: 127).

La prediccin irnica del esquema de la PEE es que la preocupacin de los actores polticos que tienen el
control, los llevar a hacer o aceptar opciones en el proceso de hechura de polticas, generando tal
divorcio entre el diseo y su deseo, que sus fines sobre las polticas no son alcanzados mediante los
procesos y estructuras que adoptan (Moe 1990b:228). Vnculos directos entre medios institucionales y
fines de polticas no pueden ser asumidos, debido a la poltica de eleccin estructural.

En dnde los actores polticos especficos, tales como legisladores, grupos de inters o el presidente, se
ajustan a este esquema? Para Moe (1990a, 1990b), los actores catalizadores son grupos de inters
organizados. Los grupos organizados se interesan y ponen especial atencin no solo en el contenido de las
polticas sino en la estructura organizativa que implementar las polticas. Dada la doble presin de los
compromisos y de la incertidumbre poltica, los grupos organizados desean burocracias que sean
altamente burocrticas, enfrascadas en reglas formales y requerimientos que socavan la efectividad y las
alejan del control democrtico (Moe y Wilson 1994:5). Accedern los oficiales electos -legisladores y
presidentes que toman las decisiones estructurales- a las demandas grupales?

Moe sugiere que los legisladores sern ms receptivos a los intereses organizados dada la cuasi-paranoia
referida a su reeleccin, y porque la mayor parte del tiempo ganan muy poco actuando en forma adversa
a las demandas grupales de intereses organizados (Moe y Wilson 1994: 8). Sin embargo, los presidentes
estn en otra situacin. Los presidentes se enfrentan con diferentes grupos de presiones, as como a la
circunscripcin nacional. Los ciudadanos lo consideran responsable de virtualmente todo aspecto del
rendimiento nacional (Moe y Wilson 1994:11). Consecuentemente, los presidentes desean burocracias
que sean relativamente efectivas y que puedan controlar, y no democracias alejadas del control
democrtico. La lucha por la eleccin estructural ocurre entre intereses organizados, los legisladores que
apoyan dichos intereses y el presidente, junto con los perdedores de la arena legislativa (autoalineados
con al presidente con la esperanza de obtener resultados ms favorables, dada la implementacin e
interpretacin del ejecutivo sobre las decisiones legislativas). Mientras el trabajo de Moe se centra en las
etapas primeras del proceso de las polticas, sus ltimas entregas (installments) ofrecen la posibilidad de
ir ms all de la marcada adjuncin en ciencia poltica del Congreso como el actor de polticas en la
poltica norteamericana, hacia una inclusin ms explcita de otros actores, tales como grupos
organizados y el presidente.

Sabatier y las Coaliciones Promotoras

Sabatier aboga por el esquema de la coalicin promotora (ECP) que enfatiza mltiples actores
importantes y otras variables implicadas en el proceso del cambio de polticas. El cambio de polticas, que
normalmente ocurre en un periodo de una dcada o ms, es considerado como una funcin de: (1) la
interaccin de coaliciones promotoras adversarias dentro de un subsistema de polticas; (2) cambios
externos en el subsistema (p.ej. condiciones socioeconmicas); (3) los efectos de parmetros
relativamente estables del sistema (p.ej. disposiciones constitucionales, estructura social bsica). El
subsistema de polticas es la unidad de anlisis para la comprensin del cambio de polticas, con los otros
dos grupos de factores limitando y afectndola. Un subsistema de polticas consiste en actores de
organizaciones pblicas y privadas que estn implicadas activamente con un problema de polticas
(Sabatier 1988:131). Las coaliciones promotoras agrupan a los actores en el subsistema de polticas. Estas
coaliciones consisten en individuos que comparten un particular sistema de creencias -p. ej. un conjunto

4
de valores bsicos, asunciones causales y percepciones del problema- y que demuestran un nivel de
actividad coordinada no trivial a lo largo del tiempo (Sabatier 1988:139). Mediante esta definicin de
coaliciones el ECP se auto-ancla firmemente en una nocin pluralista de la poltica (politics).

El sistema de creencias compartido que determina a la coalicin promotora contiene axiomas normativos
fundamentales, mas creencias sobre las polticas para alcanzar aquellos axiomas (Sabatier 1988:144). El
sistema de creencias implica una comprensin de la coalicin sobre las conexiones entre las estructuras
institucionales, de las polticas y de su efectividad en la realizacin de los fines de la coalicin.

Basados en su sistema de creencias, los miembros de la coalicin actan en concierto para modificar las
reglas de varias instituciones gubernamentales con el propsito de alcanzar fines comunes (Sabatier
1991:53). Sus mtodos de operacin incluyen: (1) la generacin y uso de la informacin de forma
partidaria para persuadir a los tomadores de decisiones a adoptar alternativas apoyadas por la coalicin;
(2) la manipulacin de la eleccin del foro decisor; (3) el apoyo y promocin en posiciones de autoridad a
oficiales que comparten sus percepciones, o que incluso pueden ser miembros de la coalicin.

Mientras las coaliciones compiten por el control sobre la autoridad pblica, existe tpicamente una
coalicin dominante y una o dos coaliciones menores. El cambio mayor de polticas ocurre de las
siguientes formas: (1) las coaliciones se ven implicadas en compromisos (con frecuencia mediados por
un policy broker) (agente-corredor de polticas) para obtener luz verde sobre las polticas deseadas; (2)
perturbaciones externas, tales como cambios en condiciones socioeconmicas, cambian los recursos y/o
percepciones de la coalicin sobre los problemas; (3) el aprendizaje mediante prueba y error sobre la
adopcin, implementacin y evaluacin de los programas gubernamentales, modifica el sistema de
creencias; o (4) uno o ms sistemas de creencias de las coaliciones cambian en un periodo de
ilustracin surgido como resultado de la acumulacin de informacin sobre las polticas.

El ECP enfatiza el papel de la informacin y el aprendizaje como factores motivadores en el proceso de

cambio de polticas. Como resultado, el proceso de las polticas es concebido como un continuo e
iteractivo proceso de formulacin, implementacin problemtica y de luchas sobre la reformulacin de
las polticas, ms que una progresin unidireccional implcita en la heurstica1 de las etapas (Sabatier
1988:130).

Solo han sido probados en trminos cuantitativos los elementos centrales del relativamente vasto y
complejo ECP, aunque numerosos estudios de caso han explorado crticamente gran parte del esquema
(vase Sabatier y Jenkins-Smith 1993a). Por ejemplo, coaliciones relativamente estables y perdurables se
han opuesto en debates sobre la regulacin y desregulacin de lneas areas, con aquella coalicin que
favoreca la desregulacin, misma que tom ventaja de las oportunidades brindadas por eventos exgenos
(tales como las tasas rcord de inflacin), con el fin de promover las polticas por sta preferidas (Brown
y Stewart 1993). El acceso y uso de foros profesionales, tal como el Subcomit de Audiencias del Senado
norteamericano, promovi el aprendizaje de polticas as como la presentacin y fundamentacin de cada
postura. En el proceso, los argumentos en apoyo a la regulacin fueron desacreditados y la pregunta
central sobre la poltica cambi hacia si la desregulacin deba ocurrir como estaba ocurriendo.

Pruebas cuantitativas del ECP, basadas en anlisis de contenido sobre audiencias pblicas apoyan estos
elementos centrales. El testimonio de las audiencias del Congreso norteamericano sobre el programa
costero de alquiler petrolfero (Offshore Oil Leasing Program), y los testimonios en las audiencias acerca
del uso de la tierra y la calidad del agua en el Lago Tahoe, apoyan la estructura del sistema de creencias
propuesta en el ECP, la estabilidad y longevidad de las coaliciones, y la importancia eventos exgenos en
la promocin del cambio de polticas (Jenkins-Smith y St. Clair 1993; Sabatier y Brasher 1993).

Resumiendo, el ECP parece estar limitado a la explicacin de cambio de polticas en un plazo de dcadas.
Enfatiza los cambios de polticas como resultado del cambio de preferencias o creencias por una parte de
los actores principales, en oposicin con la explicacin del cambio como consecuencia de la aparicin de
nuevos actores con conjuntos diferentes de preferencias.

1
En este trabajo, es utilizado el trmino heurstica (heuristic) tomando como base definitoria la semntica anglosajona en su sentido
genrico, mismo que se refiere al conjunto de tcnicas y supuestos que fundamentan una forma particular de confrontacin con un
objeto de estudio en concreto. Por otra parte, en un sentido especfico, el concepto heurstica define una forma especfica de
aprendizaje, descubrimiento, y de solucin de problemas a travs del uso de mtodos experimentales y de prueba-error. Tambin se
refiere a tcnicas exploratorias de solucin de problemas que utilizan mecanismos de autoaprendizaje (evaluacin o
retroalimentacin) con el fin de mejorar el rendimiento. (N. del T.).

5
Comparando los enfoques

Existen varias diferencias entre los enfoques tericos. Sin embargo, pueden ser comparados
sistemticamente mediante la revisin basada en seis criterios: (1) el alcance de la investigacin; (2) el
modelo del individuo; (3) el papel de la informacin y las creencias en la toma de decisiones y en la
estrategia; (4) la naturaleza y papel de los grupos; (5) el concepto de los niveles de accin; y (6) la
habilidad para explicar la actividad en varias etapas del proceso de las polticas.

Consideramos que estos criterios representan elementos esenciales de cualquier teora politolgica del
proceso de las polticas, y que brindan puntos crticos de comparacin para los tres enfoques aqu
abordados. Los primeros dos criterios (el alcance de la investigacin y el modelo del individuo) son
importantes para resaltar las similitudes y diferencias metodolgicas en otras palabras, cmo y en qu
medida los enfoques tericos intentan explicar el mismo fenmeno desde el mismo punto de inicio. Los
criterios (3), (4) y (5) capturan un nfasis particular de cada enfoque y examinan su tratamiento por los
otros el ECP se centra en informacin y en creencias, Moe utiliza los grupos como actores polticos
catalizadores, y el esquema de la ERI en el concepto de los niveles de accin. Los seis criterios revelan el
potencial de los enfoques como teoras politolgicas del proceso de las polticas, en contraposicin con su
capacidad para explicar algunos aspectos ms limitados de poltica pblica.

La tabla 1 resume la comparacin de los tres enfoques en esos seis criterios. El texto a continuacin
elabora la comparacin.

El alcance de la investigacin

Cada enfoque terico incluye el alcance de la investigacin, separando los elementos endgenos que
requieren explicacin de los elementos exgenos que estn dados. El enfoque de la ERI permite al
analista definir el alcance de la investigacin tanto como especifique los elementos requeridos de la
situacin decisional y del modelo del individuo. Un enfoque basado en la ERI puede buscar la explicacin
de una decisin o decisiones tomadas al interior de una organizacin, entre organizaciones, o entre
mltiples organizaciones y actores. El alcance de la investigacin depende en gran medida de los
intereses del analista.

Tabla 1: Comparando los enfoques

Criterio Eleccin Racional Poltica de la Eleccin Coalicin Promotora
Institucional Estructural
Alcances de la La situacin decisional y Generalmente, una Subsistema de polticas
Investigacin los individuos. organizacin pblica mas sus organizado en torno a los
creadores, benefactores y problemas.
administradores.
Modelo del Pretendidamente actores Fundamentalmente, un actor Actor racional procedural
Individuo racionales, que solucionan racional maximizador en que acta con base en
problemas mediante busca del poder. informacin y en creencias.
racionalidad limitada.
Incertidumbre, Actores usan la El comportamiento de los Uso y acumulacin de
Informacin y indagacin y el actores es guiado informacin como elemento
Creencias aprendizaje de prueba y fundamentalmente por la esencial del cambio de
error para reducir la incertidumbre poltica. Los polticas. Las creencias de
incertidumbre. Las intereses son enfatizados los actores sirven como
creencias subyacen como sobre las creencias y son filtros perceptivos en la
atributos de la comunidad, entendidos como recepcin de informacin,
afectando los costos y motivaciones del no obstante que la
beneficios de las comportamiento de los informacin puede cambiar
opciones. actores. creencias.
Naturaleza y Los grupos no son Los grupos son centrales en Las coaliciones, que
Papel de los fundamentales para las la accin poltica, pero su incluyen a grupos de

6
Grupos formacin es asumida ms
explicaciones de ERI. Las inters, son actores
barreras de la accinque explicada. Los grupos y centrales y se agrupan en
colectiva para la los polticos intercambian torno a creencias. El
apoyos polticos sobre las
formacin de grupos es proceso de formacin de
enfatizada. polticas que les son coaliciones es asumida ms
favorables. que explicada.
Niveles de Accin Forman parte explcita del Implcitamente incluidos en Son una parte implcita del
comportamiento la explicacin; no obstante la comportamiento estratgico
estratgico de la mayor parte de las veces, las en busca de influir en la
coalicin; el cambio de reglas del juego poltico se eleccin del foro decisional.
polticas se concibe como asumen como invariables.
cambio en las reglas.
Etapas del nfasis en a definicin del nfasis en la etapa de nfasis en la definicin del
Proceso de las problema, la formulacin adopcin problema, formulacin,
Polticas y evaluacin adopcin y evaluacin.

Los ms restringidos alcances del esquema de la PEE, incluyen a una organizacin pblica (en muchos
casos una agencia), y los intereses e interacciones de sus creadores (legisladores), benefactores (grupos de
inters), sus administradores o del ejecutivo. El cambio y la implementacin de las polticas devienen del
control o del compromiso entre uno o ms de estos actores. Como el ECP, el esquema de la PEE
considera las reglas constitucionales y la estructura formal de la autoridad como dadas, fuera del alcance
de la investigacin.

Sabatier ampla la investigacin para incluir un subsistema de polticas. Un subsistema de polticas,

organizado en torno a un problema (p.ej. contaminacin atmosfrica) incluye un amplio conjunto de
actores potencialmente implicados en ese problema. El concepto de subsistema de polticas permite a la
investigacin abarcar mltiples organizaciones pblicas, as como incluir actores adicionales tales como
analistas de polticas y periodistas. En la prctica, el ECP usualmente se ha enfocado en una poltica
gubernamental especfica y a los actores fundidos en torno a su desarrollo.

El Modelo del Individuo

Los esquemas difieren significativamente en sus modelos de los actores individuales implicados en el
proceso de las polticas. El ECP est basado en una percepcin del individuo substancialmente diferente
por aquel empleado en los enfoques de la PEE y de la ERI.

El individuo en el ECP se basa en la nocin de Simon de la racionalidad procedural (Simon 1985:294) El

individuo se implica en procesos de bsqueda limitada, toma decisiones basado en su representacin
subjetiva de la situacin, y satisface (satisfices)2. Los analistas que intentan comprender el
comportamiento individual tienen que aprender sobre aquellas representaciones subjetivas tanto
percepciones individuales como su capacidad de recursos de informacin y de procesamiento de la
misma.

En la PEE, el actor individual est ms firmemente basado en lo econmico en una racionalidad

sustantiva, en el individuo interesado en s mismo que busca activamente los mejores resultados. No se
presta atencin al sistema interno de creencias del individuo, o en cmo obtienen, procesan y sintetizan la
informacin. Las decisiones son entendidas y explicadas enteramente en trminos de preferencias o
intereses individuales asumidos y en trminos de las caractersticas de la situacin externa.

Tal y como es desarrollado y presentado por Ostrom, el esquema de la ERI involucra a actores
pretendidamente racionales, pero que solucionan problemas mediante racionalidad limitada. No se asume

2
En esta oracin, los autores usan el trmino satisfices para referirse a la accin combinada de tomar decisiones satisfactorias y
suficientes, en el contexto de la propuesta de racionalidad limitada de Simon. A juicio de W. Dunn (1994), el comportamiento
satisficiente o satisficing behavior, por medio del cual podra entenderse (o incluso traducirse, con las necesarias advertencias y
precisiones) el trmino en cuestin, se refiere a actos de eleccin donde el tomador de decisiones busca la identificacin de
cursos de accin que sean suficientemente buenos (good enough), esto es, cuando la combinacin de lo satisfactorio y lo suficiente
produce una eleccin satisficiente, () donde el tomador de decisiones no necesita considerar todo el conjunto de alternativas que,
en principio, podran producir un incremento en los beneficios de la accin (es decir, el comportamiento maximizador). El tomador
de decisiones solo necesita considerar las alternativas que pueden producir un incremento razonable en los beneficios. (W. N.
Dunn. 1994. Public Policy Analysis: An Introduction. 2nd. Edition. Prentice Hall. p. 279). (N. del T.).

7
que estos individuos tengan informacin perfecta o capacidades infalibles para el procesamiento de
informacin, pero si se asume que son capaces de aprender. Sin embargo, en muchas aplicaciones previas,
las explicaciones de la ERI han empleado la racionalidad substantiva los individuos entienden su
situacin y toman elecciones estratgicamente con el fin de maximizar su utilidad.

Los practicantes del ECP han dedicado mucha de su atencin al mundo interior de los individuos, a la
estructura y contenido de sus sistemas de creencias (Sabatier 1988; Jenkins-Smith 1988; Sabatier y
Jenkins-Smith 1993a). Como una empresa emprica, no obstante la asuncin de preferencias individuales,
los analistas del ECP desarrollan y verifican hiptesis relacionadas con el sistema de creencias de los
actores. Ms que ello, el intento del ECP de buscar tomar en cuenta a los sistemas de creencias y la forma
en como cambian en el tiempo, tambin destaca la importancia del aprendizaje de las polticas -algo que
muchos modelos fallan en hacer- elevndolo al status de una variable causal fundamental.

Sin embargo, el incorporar (subsuming) la nocin de las preferencias o intereses en el concepto del
sistema de creencias, plantea dos serias limitaciones potenciales del ECP. La primera, dado que los
sistemas de creencias de los miembros individuales de la coalicin son considerados homogneos, sus
intereses individuales son tambin considerados homogneos. Sin embargo, en algunas situaciones los
intereses de los miembros de las coaliciones entran en conflicto, incluso mientras siguen compartiendo el
ncleo fundamental de creencias. Estos conflictos entre miembros de una coalicin, con frecuencia
contribuyen al cambio de polticas, pero actualmente esto no es considerado en las explicaciones del ECP
como una de las fuentes de cambio de polticas. Por el fallo de no tomar en cuenta los intereses o
preferencias de los miembros individuales de las coaliciones promotoras, el ECP no puede explicar
escisiones internas en la coalicin, causadas no por diferencias en el aprendizaje de las polticas, sino por
diferencias subyacentes en los intereses.

Por tanto, al no tomar en cuenta por separado los intereses entre los factores que motivan a los individuos,
el ECP carece de una base de prediccin o explicacin del comportamiento estratgico. Es dejado en
cambio para presuponer que los individuos actan ingenuamente con base en sus creencias, y de que no
tergiversan sus preferencias sobre las polticas cuando intentan alcanzar resultados adicionales esperados.
Estas son suposiciones cuestionables en el contexto de la vida poltica. Estando ausente la nocin del
comportamiento estratgico motivado por el inters, el ECP no es capaz de tomar en cuenta la variedad de
estructuras institucionales encontradas en el sector pblico.

Por otro lado, usando un modelo el individuo substantivamente racional, el enfoque de Moe ofrece una
explicacin sobre cmo estructuras organizativas determinadas emergen del proceso poltico de toma de
decisiones. El esquema de la PEE provee de un entendimiento crucial que ni el esquema de la ERI ni el
ECP generan por qu los arreglos institucionales diseados en la arena poltica parecen ser muy poco
adecuados para lograr los propsitos acordados. Para los miembros racionales-procedimentales de la
coalicin en el ECP, o para los actores pretendidamente racionales del enfoque de la ERI, el escaso
rendimiento institucional es tpicamente esperado como un error de diseo, que es (o puede ser) corregido
por el aprendizaje a travs de la informacin proveniente del anlisis, la experiencia o la experimentacin.
En el mundo poltico explcitamente descrito por Moe, los grupos de inters, los polticos y los burcratas
responden estratgicamente a la incertidumbre y el conflicto del entorno, nivelando sus intereses en la
creacin de instituciones eficaces con los intereses de proteccin de sus creadores ante el potencial
control poltico de adversarios. La efectividad institucional no es por tanto arreglada de forma incidental
(porque los individuos implicados en el diseo institucional tengan informacin o experiencia no
adecuada), sino deliberadamente.

Informacin y Creencias

Los esquemas de la PEE y de la ERI no se ocupan explcitamente del papel de las creencias. Ostrom
argumenta que cualquier modelo del individuo debe incluir asunciones acerca de cmo el individuo
percibe y valora el mundo, pero no hay exploracin en el esquema de la ERI sobre cmo diferentes
sistemas de creencias afectan el clculo y la seleccin estratgica del individuo. En la medida en que las
creencias se incluyan del todo en el esquema de la ERI, estas sern atributos de la comunidad que
afectan los costos o beneficios insertos a las opciones de eleccin.

Al adoptar la racionalidad substantiva, los esquemas de la PEE y de la ERI confinan a papeles

relativamente reducidos el uso de informacin. Los individuos con preferencias fijas son tratados, al
menos implcitamente, como meros receptores de informacin. Ellos incorporan en su toma de decisiones

8
cualquier informacin relevante de cualquier fuente. Por ejemplo, en la concepcin de los grupos de
inters de Moe, los polticos y burcratas no filtran la informacin que reciben del entorno a travs de
un sistema de creencias que proyecte algunos tpicos mientras acepte otros en buena medida. En ambos
esquemas, las capacidades limitadas de los individuos en el procesamiento de informacin, y no la
resistencia ideolgica, explican la incorporacin selectiva de la informacin en los procesos de
aprendizaje y de toma de decisiones.

El ECP incorpora un uso ms sofisticado de la informacin. Por ejemplo, las coaliciones pueden basar su
eleccin al interior de los foros decisionales en su percepcin de la fortaleza de la informacin substantiva
y tcnica que apoya sus posiciones. Una coalicin favorecer un foro altamente profesionalizado si
considera que puede prevalecer con base en mritos tcnicos, mientras una coalicin con un caso analtico
ms dbil favorecer un foro poltico ms abierto o la intervencin de un policy broker.

Una coalicin promotora podr usar la informacin como parte de un proceso de socializacin, para el
reclutamiento e inclusin de individuos, para reforzar las opiniones de los miembros existentes, y para
incrementar la congruencia de las percepciones de los mismos acerca de los fines y de las preferencias
sobre las polticas. La gente con entendimientos comunes sobre los resultados preferidos es ms propensa
a sostener la accin colectiva que aquella que no los comparte, y que tiene que unirse a la comunidad de
intereses dispersos (commonality of interest alone) (Miller 1992).

Como filtros de informacin, los sistemas de creencias estabilizan preferencias. Esta interaccin de
informacin y creencias es un punto central del ECP. El nfasis de este esquema en los valores y
creencias hace suponer que los miembros de una coalicin promotora podrn en buena medida incorporar
una informacin hacia el cambio de polticas mientras se resiste a otra o se ignora. Los actores en el ECP
se resisten o ignoran informacin que ponga en tela de juicio su ncleo de creencias. Por tanto, estas
creencias bsicas sirven como filtros perceptivos mediante los cuales la informacin pasa antes de ser
incorporada como parte del conocimiento de una coalicin promotora.

El ECP comprende una cultivacin y acumulacin deliberada de informacin en el conjunto de acciones

de la coalicin. De hecho, la parte promotora de la explicacin del ECP sobre el cambio de polticas, es
la conviccin de que en el proceso de las polticas, las coaliciones dedican una considerable cantidad de
recursos al desarrollo y despliegue de informacin que fundamente sus opiniones, y de que estas
actividades son importantes. El cambio de polticas en el ECP deviene menos de la toma del control que
de la persuasin exitosa:

En sistemas polticos con el poder disperso, [los actores polticos] raramente pueden desarrollar
una posicin mayoritaria mediante el crudo ejercicio del poder. En cambio, pueden buscar
convencer a otros actores de la solidez de su posicin relativa al problema y las consecuencias de
una o ms alternativas de polticas (Jenkins-Smith y Sabatier 1993b:45).

La naturaleza y papel de los grupos

Los grupos, alianzas y coaliciones son actores centrales en la PEE y del ECP. Por otro lado, mientras
Ostrom nota que el actor en el esquema de la ERI puede ser un individuo o grupo que funciona como
un actor corporativo, este esquema no ha conferido un papel ms amplio al comportamiento grupal.

Es especialmente sombro cmo podra tratar el enfoque de la ERI la implicacin de alianzas y

coaliciones en el proceso de las polticas, las cuales estn de algn modo limitadas a un funcionamiento
grupal como un actor individual corporativo. En cambio, los tericos del esquema de la ERI
frecuentemente enfatizan las barreras de la accin colectiva y la dificultad de formar y mantener la
actividad coordinada. En el esquema de la ERI, el mero hecho de la existencia de un conjunto de
individuos emplazados no garantiza por ningn medio que estos trabajarn juntos.

Esta aceptacin genera un reto para el ECP y la PEE. Cada uno de estos enfoques incluye coaliciones
consistentes en individuos heterogneos como mnimo legisladores, burcratas y lderes de grupos de
inters. Pero estos esquemas asumen simplemente la existencia de coaliciones entre estos actores, no
considerando los problemas de coordinacin y de accin colectiva. Un inters individual, o los intereses
de la organizacin que representa el individuo, pueden no coincidir con los intereses de la coalicin.
Consecuentemente, los problemas de accin colectiva tienen que ser abordados desde las coaliciones
conformadas. Y para permanecer como tales, esas coaliciones que se conforman tienen que desarrollar

9
mecanismos para resolver dilemas sociales actuales que emergen al interior de los grupos tales como
oportunismos, asimetras en la informacin, y la negociacin sobre la distribucin de beneficios
producidos por el grupo (Miller 1992).

Es importante comprender el cmo del potencial de los miembros de la coalicin de lograr la

coordinacin, porque las instituciones importan. Las reglas, normas y sanciones de los miembros de la
coalicin, diseadas para coordinar sus acciones, ciertamente afectan los resultados que las coaliciones
alcanzan. Comprender los tipos de mecanismos de coordinacin adoptados, qu tan bien empalman estos
mecanismos con el entorno en el que se usan, y cmo unen efectivamente a los miembros de la coalicin,
nos debera revelar mucho acerca del xito y fracaso de las coaliciones. Esta rea ha sido poco estudiada,
pero es crtica para la explicacin de los resultados de las polticas.

Niveles de accin

De los tres esquemas, el de la ERI aborda e incorpora ms explcitamente el concepto de niveles de

accin. Los actores se desenvuelven con base en una situacin decisional con el fin de realizar sus
preferencias, o pasan a otro nivel de accin en el cual cambiar reglas para favorecer sus intereses,
incluyendo aquellas reglas que definen la forma de la autoridad pblica. El nfasis del esquema de la ERI
en los niveles de accin convierte al cambio institucional en una esfera necesaria sobre aquello que debe
ser explicado.

En contraste, el ECP trata los cambios en las reglas que conforman una situacin decisional como
perturbaciones generadas exgenamente. El ECP, de alguna manera reconoce implcitamente el concepto
de niveles de accin, bsicamente en su discusin sobre los mltiples foros de toma de decisiones y en la
posibilidad de que las coaliciones intenten influir en el foro decisor, o implantar la agencia en formas
tales que les favorezca (Heintz y Jenkins-Smith 1988). Sabatier (1993:28-29) seala, Una de las
estrategias bsicas de cualquier coalicin es manipular la asignacin de responsabilidades del programa
de forma tal que las entidades gubernamentales que sta controla tengan mayor autoridad.

En su presentacin del esquema de la poltica de la eleccin estructural Moe (1990a: 120-21)

explcitamente asume reglas fijas del juego poltico durante el periodo relacionado. En concordancia, los
contrincantes en la batalla en el ECP luchan sobre el control poltico y administrativo, sin cambiar
necesariamente el locus de la toma de decisiones. Por otro lado, en un trabajo previo sobre el control
poltico y las organizaciones pblicas, Moe (1987:240) reconoce la importancia de las decisiones
estratgicas tomadas por actores polticos, referidas al cmo y la pertinencia de buscar cambiar las reglas
del juego, por tanto, una concepcin de niveles de accin puede ser compatible con el esquema de la
PEE que Moe presenta.

Etapas del proceso de las polticas

Aunque Sabatier (1991: 147) argumenta que la heurstica de las etapas ha durado ms tiempo que su
utilidad, y que debe ser reemplazada, en gran medida debido a que no es una teora causal, esta
heurstica puede seguir siendo til. Como Jenkins Smith y Sabatier reconocen (1993a: 2), la heurstica de
las etapas ha brindado una desagregacin conceptual til del complejo y variado proceso de las polticas
en segmentos manejables. Una teora poltolgica del proceso de las polticas que valga la pena debe
explicar la actividad en cada etapa. El concepto de las etapas retiene utilidad como una herramienta para
medir los esfuerzos para desarrollar teoras de poltica pblica.

En su nfasis en la formacin de coaliciones y el diseo institucional, el esquema de la ERI se centra

bsicamente en las etapas de identificacin del problema, formulacin y evaluacin. La adopcin e
implementacin de las polticas es problemtica, pero el esquema de la ERI no ha sido utilizado para
explorar la adopcin de las polticas en escenarios conflictivos, y tiene restringido bsicamente su anlisis
de implementacin en problemas de tipo principal-agente.

El desarrollo del esquema de la PEE se ha enfocado bsicamente en la etapa de adopcin, en la cual la

implementacin esta ntimamente conectada (hard-wired) a travs de la eleccin estructural. Las
cuestiones que Moe ha explorado han sido cmo y por qu se hacen las polticas pblicas. Las etapas de
aprendizaje de las polticas identificacin del problema y evaluacin- no reciben en conjunto mucha
atencin directa.

10
Los tericos del ECP han brindado mayor atencin al aprendizaje y a las etapas promotoras del proceso
de las polticas, enfatizando el papel de las coaliciones y sus sistemas de creencias en la comprensin de
la definicin del problema, la formulacin de alternativas, y la retroalimentacin proveniente de la
adopcin previa de programas. La etapa de adopcin ha sido explorada en trminos de las mltiples
formas por medio de las cuales el cambio de polticas ocurre, incluyendo la atencin dada a la
importancia de los foros tomadores de decisiones y de los policy brokers. No ha sido dada la misma
atencin a la implementacin.

Tomar cada enfoque individualmente remite a varias etapas del proceso de las polticas, pero no todas.
Incluso puede decirse que cada esquema parece estar relacionado mejor con algunas etapas que con otras.
Solo cuando son tomados los esquemas conjuntamente se consideran todos las fases del proceso de las
polticas, y las relaciones entre ellas.

Conclusin

De forma til, cada una de estas teoras poltolgicas se mueven ms all de las explicaciones de una
etapa o de un actor dado en el proceso de las polticas. En esta labor, cada teora contribuye con piezas
importantes en el rompecabezas del proceso de las polticas. Por ejemplo, cada una presenta y enfrenta
retos con las otras. Los esquemas de la ERI y la PEE, basados en la racionalidad substantiva, retan al ECP
a tomar en cuenta el comportamiento poltico estratgico o el oportunista. La incorporacin ms
sofisticada del ECP sobre el papel de la informacin y el aprendizaje, reta a los otros dos esquemas a
considerar la filtracin ideolgica de informacin, y los cambios en las creencias de las individuos, como
mecanismos promotores o inhibidores del cambio de polticas. La consideracin explcita de los
problemas de accin colectiva en el esquema de la ERI, confronta a los esquemas de la coalicin
promotora (ECP) y de la eleccin estructural (PEE) en explicar cmo las coaliciones se forman y
mantienen en el tiempo.

An ms, cada esquema requiere un mayor desarrollo. En especial, dos reas requieren particular atencin
la accin colectiva y la complejidad institucional. Aunque estas dos reas no agotan las limitaciones de
los esquemas, son reas que de ser atendidas, podran brindar logros tericos substanciales con muy poco
trabajo. De forma relativamente fcil, los esquemas pueden aceptar dichos cambios.

Primero, tanto el ECP como el de la PEE deben alcanzar el dominio sobre los problemas generados por la
necesidad de la accin colectiva. El incorporar teoras de la accin colectiva podra fortalecer las premisas
bsicas de cada uno de los esquemas. Por ejemplo, el tratamiento del ECP sobre las creencias como el
adhesivo que mantiene a las coaliciones unidas, peligrosamente se acerca a hacer caso omiso de las
lecciones de la variada literatura sobre la accin colectiva, comenzando con el trabajo de Olson (1965). El
hecho de que los individuos tengan creencias comunes no significa que colectivamente actuarn de
acuerdo con stas. Para que las creencias acten como una importante variable explicativa de los
resultados de las polticas, deben ser vinculadas con las capacidades de los individuos en la formacin de
coaliciones y en su actuacin conjunta en el tiempo (Schlager 1995).

Con el fin de formar coaliciones capaces de trabajar, los individuos tienen que superar una serie de
problemas de accin colectiva. Aunque los miembros de una potencial coalicin estuviesen de acuerdo en
que podran estar mejor si realizaran de forma coordinada sus acciones, esa coordinacin puede no ocurrir
debido a problemas tipo free-rider. Creencias compartidas entre los individuos sobre las polticas y los
resultados deseados pueden reducir los costos de este tipo de problemas. La identificacin de compaeros
potenciales de coalicin puede ser ms fcil, el llamamiento a trabajar conjuntamente ser mejor tomado
en cuenta, y las heterogeneidades sustantivas entre los individuos, que bajo otras circunstancias podran
impedir la cooperacin, ser abrigadas por el sistema de creencias.

La formacin de coaliciones no representa el fin de los problemas de accin colectiva. Los miembros
deben estar de acuerdo sobre una poltica a perseguir en especfico, lo cual hace emerger temas
distributivos crticos. Puede existir una variedad de polticas que dejase en mejores condiciones a algunos
miembros de la coalicin que a otros. Consecuentemente, el alcanzar acuerdos sobre una poltica en
concreto y el decidir cmo distribuir los beneficios producidos por una poltica, puede ser difcil de
alcanzar. Los miembros de la coalicin deben resolver otros temas distributivos tales como la distribucin
de los costos de la implicacin en la accin colectiva, p.ej. la provisin de espacios para las reuniones, la
escritura del borrador de la legislacin, la realizacin de investigacin y de manuscritos, etc., sin

11
mencionar el creciente consenso sobre las estrategias que la coalicin usar para buscar alcanzar sus
fines.

Entre ms completamente resuelva estos problemas de accin colectiva, ms estable, fuerte y efectiva
ser una coalicin. La consistencia y coincidencia de las creencias individuales favorecen la coordinacin.
Por tanto, mientras las creencias juegan un papel central como filtros de informacin y como bases de
seleccin estratgica en el ECP, tienen un papel ms sustantivo que jugar, y que pueden ser alcanzados
una vez que los temas de la accin colectiva sean admitidos en este esquema.

El esquema de la PEE puede ser fortalecido dando especial atencin a la accin colectiva. Sin duda, la
incertidumbre y el compromiso polticos influencian fuertemente las polticas que un grupo selecciona y
las estrategias que toma para realizar sus fines. Sin embargo, el par de presiones (la incertibumbre y el
compromiso) que se postran en un grupo son mediadas por la forma en que el grupo resuelve los
numerosos problemas de accin colectiva que enfrenta. Por ejemplo, el compromiso poltico puede
destrozar un grupo, que podra obtener consenso solo con una definicin modesta de los fines de polticas.
Por otro lado, el compromiso poltico puede jugar un papel menor en la adopcin de una poltica en
especfico si su coalicin de apoyo ha resuelto en gran medida muchos de sus conflictivos temas de
accin colectiva. Puede ser lo suficientemente influyente que no sea necesario comprometerse (o
comprometerse mucho) para lograr sus fines. La estructura, estabilidad y efectividad de la coalicin estn
en funcin de s se resuelven (y cmo se resuelven) sus problemas de accin colectiva, y por tanto en
cmo respondern a la incertidumbre y compromiso polticos. Esto es algo que el esquema de la PEE
falla en tomar en cuenta, al asumir los grupos o coaliciones como dados.

Segundo, al menos en su aplicacin y uso, tanto el esquema de la PEE como el de la ERI, fallan al no
tomar en cuenta la complejidad institucional creada por los acuerdos constitucionales tales como la
separacin de poderes y el federalismo, tal como es encontrado en los Estados Unidos. Esta complejidad
significa que una situacin problemtica dada no implica solo a una agencia federal, sus supervisores en
el congreso, tal vez el presidente, y los activos grupos de presin, tal y como Moe ha enfatizado. En
cambio, una situacin problemtica dada es mucho ms capaz de incluir a ms de una agencia federal, sus
supervisores del congreso, tal vez una corte, coaliciones organizadas al nivel nacional, una agencia estatal
o un conjunto de agencias que implementan la poltica, tal vez legisladores y gobernadores estatales, y
coaliciones activas al nivel estatal. Mientras este escenario es de alguna forma ms complejo que el del
esquema actual de la PEE, ampla de forma inconmensurable su poder explicativo.

Similarmente, el ECP puede ser desarrollado teniendo en mente una perspectiva de hechura de polticas
de gran escala y al nivel federal. Esfuerzos futuros en la aplicacin del ECP con el fin de explicar la
hechura de las polticas en escenarios estatales y locales pueden iluminar deficiencias que de otra forma
no seran reveladas. Por ejemplo, queda por ser visto si el papel prominente dado por el ECP al anlisis
cientfico y tcnico, tiene el mismo significado en la hechura de polticas en jurisdicciones locales.

La incorporacin de actores subnacionales podra tambin permitir el destinar mayor atencin a la

implementacin de las polticas. El proceso de implementacin es por s mismo fuertemente afectado por
la incertidumbre y el compromiso polticos, con actores subnacionales enfrascados en la puesta en marcha
de la poltica. Sucesivamente, los resultados de la implementacin afectan a los grupos nacionales y
estatales dispuestos a mantenerse activos, y la naturaleza e influencia de la incertidumbre y el
compromiso polticos en estadios subsecuentes al de formacin de las polticas. Por tanto, al tomar en
cuenta la complejidad institucional, el esquema de la PEE se expande para incluir implcitamente a la
implementacin, mientras las poderosas variables explicativas de este esquema son dadas para albergar
con esta rea.

El asunto de abordar la complejidad institucional es de gran significado para el esquema de la ERI. Si

buscase obtener una mayor aceptacin, este esquema debe probar ser til para el manejo de situaciones
institucionales ms complejas. Aplicarlo a situaciones ms complejas, caracterizadas por la cooperacin y
la coercin, y que implican mltiples actores (tanto corporativos como individuales) y mltiples
decisiones que ocurren a lo largo de varias situaciones decisionales, no es una tarea sencilla. Los analistas
deben verse rpidamente arrollados en su intento por localizar docenas de actores y las estrategias que
llevan a cabo en un contexto institucional rico y variado. Los problemas emergen en el intento de
simplificar el anlisis, dado que no existen lineamientos que informen al analista cuando tiene sentido
agrupar actores similares y tratarlos como un solo actor, o cules tipos de reglas institucionales (si las
hay) pueden ser ignoradas de forma segura.

12
Esta discusin comparada de las fortalezas y debilidades de los esquemas en el manejo de la complejidad
institucional puede generar para otros lectores otra pregunta: la de s los esquemas tambin difieren en su
aplicabilidad en diferentes reas de polticas, en el sentido de Lowi (1972). Las polticas de tipo
regulatorio, y especialmente las de tipo auto-regulatorio, pueden mostrar ms signos de una toma de
decisiones tipo eleccin-organizacional-para-el-control-poltico enfatizada por el esquema de la PEE. La
importancia dada por el ECP sobre los diferentes cuerpos de creencias y los valores puede otorgarle una
ventaja al tomar en cuenta las polticas redistributivas. El esquema de la ERI ha sido aplicado a todos los
tipos de polticas identificados por Lowi, pero ms a menudo a las polticas distributivas y a las polticas
regulatorias menos conflictivas.

Nosotros no consideramos que las limitaciones arriba identificadas sean fatales para cualquiera de los
esquemas. En algunos casos, puede recurrirse a las lecciones e ideas producidas en mucha de la literatura
citada en la introduccin. Por ejemplo, los problemas de accin colectiva y los mtodos para resolverlos
son relativamente bien entendidos y son sujeto de una literatura creciente en ciencia poltica y economa.
En otros casos, tales como el desarrollo de modelos ms satisfactorios del individuo, un modelo que
admita tanto el oportunismo y el aprendizaje est en espera de programas de investigacin ricos y
productivos. A pesar de la forma en cmo sean resueltos estos temas en el contexto de cada esquema,
juntos revelan que hay mucho por ser ganado mediante la consideracin del proceso de las polticas como
un todo.

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