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ACCESO A LA TIERRA URBANA Y POLTICAS DEL SUELO EN EL BS AS METROPOLITANO.

APUNTES
PARA LA REFLEXIN.

De Nora Chichevsky

Resumen:

En el rea Metropolitana de Bs As no ha existido una poltica pblica explcita para los distintos
mercados de suelo urbano y sus submercados. Las faltas de polticas estatales hacia el suelo
urbano, y por otro, la situacin socioeconmica de la poblacin desde los aos 70 con una falta
importante de empleo y una concentracin en la distribucin de los ingresos en los 90, han
llevado al aumento de la segmentacin y exclusin de los espacios que ocupan los distintos
sectores sociales. La toma de tierra en 2010 es el resultante de la situacin de los sectores ms
pobres urbanos.

Introduccin:

Este trabajo tiene por objetivo mostrar el funcionamiento del mercado de tierras y las polticas
estatales en el AMBA, dirigidas a la poblacin de ms bajos ingresos y sus implicancias en el
hbitat informal de dichos sectores sociales (fin de la dcada del 2000). La hiptesis fundamental
es que las TOMAS existen porque no hay polticas pblicas ni privadas para que los sectores
urbanos pobres accedan a las tierras (suelo).

Antecedentes:
El mercado de tierras en el AMBA ha tenido escasas regulaciones tanto en la produccin como
en la comercializacin de suelo urbano. Hasta 1940 se poda producir, suelo sin infraestructura
y venderlo sin restricciones. Luego se aprobaron una serie de legislaciones tendientes a mejorar
la calidad de las tierras vendidas y en especial su comercializacin a partir de la aprobacin de
la ley 14005/50 que permita vender los lotes hasta en 150 mensualidades fijas, impulsando la
configuracin de un submercado particular destinado a la poblacin de menos ingresos.

En 1977 cuando se aprueba el decreto ley 8912 se prohbe el loteo sin infraestructura, las tierras
vendidas solo posean una superficie mnima y deficiente accesibilidad. A inicios del siglo XX se
incrementa los lotes destinados a la poblacin de bajos ingresos debido a una serie de factores:

El aumento de la participacin de los asalariados en el ingreso nacional, durante el 1er


gobierno peronista (1946-1951 y 1951-1955).
La financiacin a largo plazo ofrecida por los vendedores de lotes.
La proteccin legal del Estado a los compradores.
Crditos accesibles para viviendas a travs de las lneas del Banco Hipotecraio Nacional.
El subsidio al transporte masivo.

Submercados: se vendan pueblos enteros, ejemplo: Laferrere, San Antonio de Padua. ste
ltimo situado en la estacin que lleva su nombre, fue rematado y vendido por una de las
inmobiliarias ms importantes de la poca, la cual tambin financi la estacin del FFCC.

Este submercado desaparece a partir de fines de los 70 por la baja salarial y la desocupacin que
comienza a agudizarse con la implementacin de polticas neoliberales. Y a raz de la supresin
de la forma de comercializacin en 150 mensualidades fijas, a partir de 1980 cuando se permite
la indexacin de dichas cuotas.
Desde 1944 y hasta 1977 el uso y la ocupacin del suelo era regulado por el Cdigo de Edificacin
(los loteos ya se haban terminado de realizar cuando el mismo fue aprobado). La sancin del
Cdigo de Planeamiento (1977) y sus sucesivas modificaciones (no cambia la NO poltica sobre
las tierras vacantes existentes en manos privadas).

Lo que dice la autora es que el mayor productor de tierra urbana ha sido y sigue siendo, el sector
privado. El estado se apropi de tierra que en su momento estaba en rea rural y luego qued
incorporada al rea urbana debido a su expansin. Solo a fines de los 80 gener una pequea
cantidad de lotes destinados a poblacin de bajos ingresos. La comercializacin ha estado en
manos de agentes privados que se han ido modificando a lo largo del tiempo: desde los agentes
locales, pasando por las empresas argentinas, hasta las multinacionales y el capital financiero
(en los 90). Pero estos agentes inmobiliarios, a partir de los 70 solo comercializaban tierra para
sectores de ingresos medios y altos. La autora seala que no ha habido una poltica de crditos
a la tierra para ningn sector social, los crditos existentes eran a travs de la banca privada o
de los agentes inmobiliarios.

LAS TIERRAS FISCALES: (uso pblico y privado) El uso de las tierras fiscales existentes en los
partidos del AMBA perteneca al gobierno nacional, al ejrcito, a la ex empresa Ferrocarriles
argentinos, a la provincia de Bs As y a los municipios.

En los 90 cambian las polticas del Estado respecto a las tierras fiscales. Compra y canje de las
tierras en poder de las fuerzas armadas y de la empresa de los ferrocarriles con destinos a
programas de desarrollo urbano, regularizacin DOMINIAL y equipamiento comunitario.
(DOMINIAL: rgimen que permite a los ocupantes de buena f de inmuebles urbanos que
acrediten su ocupacin).

La ocupacin urbana de Puerto Madero, tambin las tierras del Instituto de la vivienda de la
ciudad de Bs As, podran haber sido utilizadas para viviendas sociales. Pero la comercializacin
de dichas tierras fiscales no dio posibilidades a la poblacin de bajos ingresos a acceder a ellas,
ya que estaban destinadas al sector inmobiliario para realizar grandes emprendimientos para
los sectores de medio-alto y altos ingresos.

Las posibilidades del acceso al suelo por parte de la poblacin pobre a travs del MERCADO
LEGAL desde fines de los aos 70 son mnimas y por eso hay mltiples formas que asume la
ILEGALIDAD o informalidad.

Desde los aos 40 crecen las reas marginales denominadas villas miserias, localizadas en
principio en la ciudad de Bs As y posteriormente tambin en los partidos del Gran Bs As.

1956 se cens 112.350 personas (1,9% de la poblacin) que residan en villas en el AMBA de las
cuales 33.920 habitaban la ciudad de Bs As.

1970 340.000 habitantes de villas (52% del total de la poblacin)

1980 disminuye el 3,1% por la poltica de erradicacin implementada desde el 76.

A inicios de los 80 se advierte la multiplicidad de formas que adopta la ilegalidad


(INFORMALIDAD), a las villas se suman los asentamientos, la venta de terrenos en parcela rurales
que no estn divididas en partes, los loteos clandestinos e irregulares, muchos de ellos en
terrenos no aptos para la localizacin residencial (inundables, cercanos a basurales, etc), los
hoteles-pensin que se multiplican y el nuevo fenmeno de los equipamientos y las casas
tomadas. Debido a estas informalidades y a que las polticas de vivienda impulsadas por el
Estado no cubren las necesidades de la poblacin de bajos ingresos comienzan a implementarse
polticas de regulacin del suelo que no afectan al mercado legal porque son para regularizar las
situaciones de ocupacin de suelo ya existente.

La situacin actual:

La pobreza, la falta de empleo o precariedad del mismo, la informalidad, los bajos salarios, la
falta de polticas pblicas para acceder al suelo de la poblacin de bajos ingresos, definen que
los pobres e indigentes urbanos no poseen ninguna posibilidad de acceder al suelo urbano y
vivienda de manera formal o legal. A travs de los diferentes tipos informales la poblacin ms
pobre se hace un espacio para vivir en las ciudades /reas metropolitanas de Argentina y en
especial en el AMBA.

Las tomas de tierra por los sectores pobres urbanos:

Las tomas vienen de los 80, 90 y 2000. Hubo una serie de ocupaciones nuevas tanto en la Ciudad
Autnoma de Bs As como en los partidos que integran el AMBA, en especial los que se
encuentran ms cercanos a la ciudad capital (estallido de tomas en diciembre de 2010). Las
tomas ms significativas por su repercusin y magnitud fueron:

TERRENO DEL PARQUE INDOAMERICANO: espacio libre pblico, 130 hectreas


aproximadamente ubicado en Villa Soldati, recuperado por relleno de antiguos basurales y
escasamente forestados. Ocuparon el terreno el 3 de diciembre del 2010, el 7 de diciembre hubo
un desalojo por parte de la polica federal y metropolitana, luego fue nuevamente ocupado (con
manifestaciones y hechos de violencia por parte de los ocupantes). El destino de las familias y
las condiciones del traslado era el eje del debate. Se realiz una negociacin entre el gobierno
nacional y municipal, entre ambos construiran viviendas para los ocupantes. El predio fue
desalojado pacficamente.

TERRENO DADO EN CONSECIN AL CLUB SOCIAL Y DEPORTIVO ALBARIO: Villa Lugano,


pertenecientes al gobierno nacional. La ocupacin estuvo organizada por los habitantes de la
villa 20 con antecedentes penales, adems de lotearlos y venderlos a familias de bajos ingresos
queran instalar un local bailable y otros comercios. Los principales organizadores fueron
detenidos.

TERRENOS EN LAS ADYACENCIAS DE LAS VAS DEL FFCC SAN MARTN: aledao a villa 31 en
Retiro, ocupado por alrededor de 200 familias en suelos muy cercanos a las vas, los servicios los
obtenan por ejemplo: colgndose de la luz y el agua a travs de caeras ilegales.

VEREDAS EN EL BAJO FLORES: zonas de campos recreativos de colegios y clubes. Una docena de
casillas fueron instaladas sobre las veredas y la calle. El gobierno de la Ciudad de Bs As est
tratando de dar una solucin. (Recordar que este texto no es actual).

TERRENOS EN LOS PARTIDOS DEL AMBA:

- En Quilmes fueron ocupados 8 terrenos (frigorficos, otras industrias, plazas)


- Esteban Echeverra: usurpacin de un predio privado de 430 hectreas lindero a la
autopista Richeri, acceso al aeropuerto de Ezeiza (tierras bajo cota de inundacin) Los
ocupantes pedan viviendas sociales, la justicia orden el desalojo.
- Hilandera de Gonzales Catn, en la Matanza.

Los elementos explicativos de las tomas de tierra:


- El aumento de la poblacin en villas y asentamientos en el AMBA y en la Ciudad de BsAs
- Su densificacin.
- Desarrollo de mercado de alquileres informales (con precios casi inaccesibles).
- Expectativas por las declaraciones de funcionarios de gobierno en cuanto a la
regularidad dominial de la villa y la irrupcin de desarrolladores inmobiliarios
informales, punteros polticos, etc.

Polticas pblicas: Las polticas sobre produccin y comercializacin del suelo:


Los polticos en las ltimas dcadas estn destinadas al desarrollo del sector inmobiliario ms
concentrado, a travs de la venta de tierras pblicas y la educacin de la mayora de las normas
sobre uso y ocupacin del suelo a las necesidades mercantiles. En el 2008 el gobierno de la
ciudad desarroll el programa de regulacin y ordenamiento del suelo urbano (PROSUR) para
abordar el problemtica de los asentamientos irregulares. El objetivo fue regularizar la
ocupacional informar de los diferentes asentamientos en el sur de la ciudad. Se propuso
transformar estos asentamientos irregulares en barrios formales (planificacin a 8 aos).

Las polticas de tierra y vivienda: Entre las nuevas polticas se destaca la regulacin dominial y
en menor medida la regulacin urbana

Los instrumentos para legalizar la posesin de la tierra urbana y los inmuebles se pueden dividir
en 3 grupos: 1) los que transfieren el derecho de propiedad de la tierra a los ocupantes. 2) los
que, si bien transfieren los derechos reales de la posesin, conservan para el Estado la
propiedad. 3) los que posibilitan la venta de inmuebles a sus ocupantes a travs de formas
diversas. En Argentina ha primado la primera.

La regularizacin de tierras privadas se rige por el cdigo civil y la ley 24.374/94. La regulacin
dominial de los bienes del Estado Nacional posee un marco normativo especfico a partir de la
ley de emergencia 23.697789.

1996La primera constitucin de la ciudad le dio el status de derecho a la radicacin.

1997Gobierno de la ciudad cre un plan de urbanizacin de villas en la comisin municipal de


la vivienda.

1998Se vot en la legislatura la ley 148 que establece el consenso entre los poderes ejecutivo,
legislativo y organizaciones villeras. Para la ocupacin de inmuebles no existe una poltica global
en la ciudad.

Ley 24.374/94 la 1er poltica en Argentina sobre regulacin de tierras privadas. Establece la
regulacin dominial a favor de ocupantes de viviendas permanentes que acrediten la posesin
pblica, pacfica y continua durante 3 aos. Cabe destacar el programa de mejoramiento de
barrios (PROMEBA) que tiende a la mejora urbano- ambiental y desarrollo social a travs de
acciones comunitarias.

Apuntes para la reflexin: Las polticas del sector inmobiliario e incluso las polticas estatales
son insuficientes para dar cuenta de las demandas que posee la poblacin de bajos ingresos de
un espacio para habitar en el AMBA. La consecuencia son los diferentes tipos de informalidad y
la explosin social, que significa la toma de tierras en los finales del 2010. Hay mucho que
investigar sobre el papel de c/u de los actores. Especialmente el del Estado Nacin y de la ciudad
de Bs As, que casi ms de 1 ao de las tomas no han definido polticas claras de actuacin para
dar solucin a la grave situacin.