Sindicalismo y crisis econmica: amenazas, retos y oportunidades

Oriol Barranco y scar Molina

Resumen:

El deterioro del mercado de trabajo genera un descontento potencialmente canalizable

por los sindicatos, pero tambin agrava las dificultades sindicales para representar a
desempleados y trabajadores atpicos.
La reduccin de la proteccin del estado del bienestar contribuye al descontento social,
pero puede disminuir la confianza ciudadana en la eficiencia de la accin sindical.
La crisis de gobernanza pone en cuestin el papel sociopoltico jugado por los sindicatos y
les deja sin una fuente tradicional de legitimacin que era el dilogo social.
Finalmente, la crisis del sistema de representacin poltica afecta a los sindicatos
disminuyendo la confianza social en ellos.

Introduccin
Hablar de crisis de los sindicatos es un tema recurrente desde inicios de los aos 70. Es
un fenmeno complejo que, adems del descenso de la afiliacin, incluye dificultades de
representacin de determinados colectivos, la reduccin de la conflictividad y de la
influencia social de los sindicatos. La crisis financiera de 2008 y la de la deuda soberana en
2010 intensifican algunas tendencias existentes, as como la aparicin de nuevas amenazas.
El artculo analiza el impacto de la crisis econmica en los sindicatos.

El anlisis del impacto de la actual crisis econmica en los sindicatos

ha de tener en cuenta las caractersticas institucionales y socioeconmicas
especficas del caso espaol, junto con las tendencias estructurales
comunes a los sindicatos occidentales.

La precarizacin y flexibilidad en el mercado de trabajo, de nuevas formas de organizacin

empresarial y el rpido crecimiento del empleo en sectores de servicios que requieren bajos
niveles de cualificacin. Son el principal desafo para los sindicatos desde inicios de los
aos 80, dadas las dificultades que stos tienen para atraer y representar a un colectivo cada
vez ms numeroso y heterogneo.

Dada su importancia cuantitativa, en el caso espaol es importante la extensin del empleo

temporal. La crisis agrava estas tendencias, sobre todo el desempleo entre la poblacin ms
joven e inmigrantes. Se observan algunas dinmicas que, de consolidarse, apuntan a
cambios importantes: el aumento del empleo a tiempo parcial y del nmero de trabajadores2
autnomos plantea nuevos retos para la accin del sindicato.

El marco institucional condiciona su posicin y accin. Espaa se caracteriza por una

relativa institucionalizacin de su accin tanto a nivel general/poltico (macro), como a
nivel de empresa (micro). A nivel micro, la accin del sindicato se enmarca dentro de las
instituciones de representacin establecidas en la ley, y que ha consolidado un sistema
general de representacin de los trabajadores en la empresa dominado por los dos
sindicatos mayoritarios. La presencia efectiva en la empresa es baja comparada con otros
pases, debido a las caractersticas del tejido productivo, donde predomina la pequea
empresa. La extensin automtica de los convenios y acuerdos colectivos dentro del mbito
funcional de stos (principio erga omnes) garantiza la proteccin de todos los trabajadores,
pero limita la extensin de la afiliacin entre capas ms amplias de trabajadores.

El dilogo social, a pesar de altibajos, ha sido una de las seas de identidad y una fuente de
legitimacin de estos dos sindicatos UGT y CCOO desde la Transicin

A finales de los aos 90, en el ajuste de las economas europeas, diversos autores resaltaron
la accin poltica de los sindicatos dentro de pactos sociales y de concertacin social
(Hancke y Rhodes, 2005). La interpretacin implicaba una resurreccin de prcticas
neocorporatistas, a pesar de que no se dieran los requerimientos institucionales establecidos
previamente en la literatura.

El debate sobre la revitalizacin sindical tom estos pactos y el creciente papel poltico
desempeado por las organizaciones sindicales como una de las estrategias sobre las cuales
deba cimentarse su renovacin social y organizativa. sta deba acompaarse, sin
embargo, de acciones complementarias a nivel micro, es decir, a consolidar su capacidad de
representacin y defensa de los intereses de los trabajadores a nivel de empresa (Frege y
Kelly, 2003).

La accin poltica del sindicato implica una verticalizacin organizativa, que puede entrar
en conflicto con la participacin de los miembros en la organizacin. El neocorporatismo
contena una deriva centralizadora difcilmente compatible con la democracia interna.
Como consecuencia, las organizaciones participantes en procesos neocorporatistas tenan
probabilidades de experimentar problemas de representacin a medio y largo plazo.

Crouch haca referencia a la necesidad de articulacin de las organizaciones sindicales y

patronales para que un sistema neocorporatista de relaciones laborales se consolidase
(Crouch, 1993; Molina, 2008). De acuerdo con su argumento, slo en aquellos pases donde
tanto sindicatos como empresarios hubiesen desarrollado estructuras fuertes a nivel micro
(empresa) como a nivel macro, y donde existiesen mecanismos eficaces de comunicacin y
participacin, sera posible consolidar un sistema neocorporatista de relaciones laborales.
Segn esta visin, una organizacin con escasa implantacin a nivel de empresa, pero que
jugase un papel poltico importante y donde no existiesen mecanismos de participacin de
los diferentes niveles en las decisiones de la cpula, sera difcilmente sostenible.

La profundidad, larga duracin y gestin poltica de la crisis iniciada en 2008 provoco una
crisis en el mercado de trabajo, una crisis social, as como una crisis de gobernanza y
representacin poltica.

La crisis econmica deteriora el mercado de trabajo, incrementando el desempleo masivo y

empeorando las condiciones de los empleos existentes.
El desempleo ha crecido fuertemente, alcanzando su rcord histrico en 2013 en una tasa
del 26%, que en los menores de 25 se eleva al 55%. El sector pblico ha contribuido
notablemente a este aumento como consecuencia de los recortes (Recio, 2013). Se han
incrementado tambin las situaciones de paro ms duras y difciles: el 60% de los parados
llevan ms de un ao en esa situacin, el 40% no recibe ninguna prestacin y 1,83 millones
de hogares tienen a todos sus miembros en paro.5
Por otro lado, a pesar de la importante destruccin de empleos temporales, casi el 24% del
empleo continuaba siendo de este tipo, y se incrementan dentro de stos los contratos
de menos de un mes de duracin (del 25% en 2005 al 38% a finales de
2013). Al mismo tiempo, han aumentado los contratos a tiempo parcial (del
25% en 2005 al 35% a finales de 2013),6 que en Espaa son mayoritariamente
involuntarios. Globalmente, los salarios descienden, tanto en el sector pblico
como en el privado, y pierden poder adquisitivo: en un 10,8% de media y en
un 18,1% entre los obreros no cualificados entre 2007 y 2011.7 Aumenta el porcentaje de
trabajadores pobres (del 23% en 2007 al 28% en 2012)8 y el autoempleo como una
opcin de subsistencia frente al desempleo (Recio, 2013).

Las respuestas gubernamentales han pasado por diversas etapas. Despus de una primera de
negacin de la crisis e inaccin del gobierno del psoe, en 2008 se responde con el primer
rescate bancario, la financiacin de obra pblica y la aprobacin en 2009 de la ayuda no
contributiva de 426 euros de 6 meses para los desempleados sin derecho a prestacin
contributiva. Sin embargo, con la crisis de la deuda soberana en 2010, el mismo gobierno
socialista aplicar medidas de austeridad, que en poltica de empleo tienen como objetivo
reducir el gasto pblico en empleo (tiempo y nivel de prestacin) y hacer reformas que
reduzcan el coste del trabajo y/o faciliten el despido (Migulez, 2013 a). La
Reforma Laboral del 2010, aprobada sin el acuerdo de patronal ni sindicatos,
abarat el despido, ampli las causas para llevar a cabo despidos colectivos, potenci la
flexibilidad numrica interna y abri la posibilidad de que las empresas pudieran aplicar
clusulas de convenios de empresa que vulneraran convenios de mbito superior.

El gobierno del PP desde 2011, profundiza y radicaliza el proceso de reforma. Esta reforma
permite que el empleador unilateralmente cambie las condiciones laborales (incluyendo el
salario o la jornada), y se modifica la denominada ultra-actividad de los convenios
colectivos estableciendo que de no llegarse a un acuerdo el marco regulatorio sea un
convenio de mbito superior, y de no existir, el Estatuto de los Trabajadores. Adems, la
reforma tambin reduce la capacidad reguladora de los convenios regionales
y sectoriales frente a los de empresa, un nivel en el que muchos trabajadores
tienen un dbil poder de negociacin, pues muchos estn empleados en pequeas
empresas de menos de 50 asalariados con poca o nula presencia sindical
(el 47,5%).9 Por ltimo, el Real Decreto-ley 16/2013, de 20 de diciembre,
permite que el empresario unilateralmente cambie la organizacin del trabajo.
Con estas reformas se facilita que los empresarios puedan cambiar las condiciones
laborales de sus empleados y deprecia el rol negociador y regulador de los sindicatos, as
como su poder negociador.
El empeoramiento de la situacin laboral de una gran mayora de trabajadores, junto a la
incertidumbre y pesimismo sobre cundo puede producirse
una mejora, han provocado un malestar, preocupacin y descontento
de una mayora de la poblacin con la situacin del empleo.

Las consecuencias para la accin sindical. El descontento

con la situacin del empleo, podra ser fuente inicial de
accin y organizacin colectiva. La situacin, potencialmente, debera poder
favorecer que una parte de esas personas descontentas decidieran organizarse
y/o participar en acciones colectivas.

Sin embargo, el deterioro del mercado de trabajo tambin incrementa algunas dificultades
sindicales existentes previamente. En primer lugar, una disminucin de la afiliacin
sindical como efecto del desempleo. En este sentido, Beneyto (2011) muestra un
descenso de la afiliacin del 5,9% entre 2007 y 2010.10 Sin embargo, al tratarse
de un descenso inferior al sufrido en el mismo perodo por la poblacin
ocupada (-10,1%) y la asalariada (9,2%) mostrara una notable capacidad de resistencia
sindical a la crisis. En segundo lugar,
el alto desempleo y los muchos ere de los aos de crisis
pueden haber aumentado la sensacin de vulnerabilidad y de miedo a la prdida
del empleo en muchos trabajadores, lo que podra actuar como desincentivo
para la afiliacin y la participacin en las acciones sindicales por el miedo
de muchos de ellos a ser mal vistos por su empleador. En tercer lugar, el incremento de
contratos inferiores a un mes
de duracin implica el aumento de trabajadores con una situacin contractual
dbil y vulnerable y que suele limitar el compromiso en las luchas laborales
en las empresas. Adems, estos contratos dificultan que los trabajadores
afectados puedan integrarse en las plantillas y desarrollar en stas
los vnculos estables y fuertes que suelen requerirse para el trabajo y la accin
sindical. Por ltimo, el aumento de trabajadores autnomos incrementa la
importancia del problema sindical de cmo llegar a este colectivo.

Las polticas de austeridad fiscal han llevado una reduccin

del gasto pblico social y una reduccin de la proteccin
social y la bajada de la calidad y cobertura de diversas prestaciones y servicios
pblicos, en un Estado del Bienestar que ya presentaba importantes dficits
e insuficiencias de cobertura en diversas reas (Guilln y Len, 2011). El
Estado del Bienestar que se fue construyendo en las tres dcadas precedentes
al estallido de las crisis econmica se fundamentaba en un sistema educativo,
un sistema sanitario y unas pensiones contributivas, considerados sus tres
pilares, con buena cobertura e intensidad protectoras (Gonzlez, 2008), pero
con el resto de servicios y prestaciones presentando importantes carencias y
dficits que los hacan incapaces de cubrir a toda la poblacin que los requera,
ni con la intensidad que los necesitaba (Rodrguez Cabrero, 2004). ste
era el caso de las polticas pblicas de vivienda, los servicios de guardera,
centros de da y atencin a las personas dependientes, etc.
La reduccin presupuestaria de las distintas administraciones pblicas
sumadas (central, autonmica y local), segn Muoz de Bustillo y Antn
(2013), podra cifrase, desde 2008 hasta 2013, alrededor del 15% en educacin
y sanidad, mientras para el resto de partidas sociales sera de un 20%.
Este ajuste presupuestario ha supuesto la reduccin de personal y la rebaja salarial
en las administraciones pblicas, as como importantes modificaciones
en muchas prestaciones y servicios pblicos: eliminacin de la ayuda para el
alquiler a los jvenes de 22 a 29 aos introducida en 2007, endurecimiento
de los requisitos para recibir la renta mnima de insercin, progresiva paralizacin
de la ayuda a la dependencia y reduccin de la cuanta percibida en
la prestacin por desempleo a partir del sexto mes (la tasa de reposicin se
disminuye del 60% al 50%). Pero, adems, los sistemas educativo y sanitario
y las pensiones, los tres pilares del estado de bienestar espaol, sufren importantes
modificaciones11 que dificultan, reducen y/o pueden impedir el acceso
a los mismos de algunas personas.
Las consecuencias sociales. En primer lugar,
el 60-65% de ciudadanos12 que se calcula que cubren sus necesidades de reproduccin
social fundamentalmente mediante el sistema pblico estn viendo
rebajadas la cobertura e intensidad protectora que les proporcionaban las
prestaciones y servicios pblicos. Se trata, de una afectacin
desigual en funcin de la renta y las necesidades de los usuarios. En segundo
lugar, se ha incrementado el riesgo de dualizacin en el acceso a la proteccin
social entre los colectivos sociales
ms vulnerables y necesitados de asistencia social y aqullos con ms recursos
que pueden acceder a los mismos en el mercado (Molina y Godino,
2013). En tercer lugar, la renta familiar disponible y su poder adquisitivo se
han reducido. En cuarto lugar, se ha incrementado
la desigualdad en la distribucin de la renta: Y, por ltimo, una proporcin creciente
de poblacin est llegando a niveles muy altos de vulnerabilidad.

Las consecuencias para la accin sindical vuelven a ser ambivalentes. La potencialidad es

que el malestar y descontento ciudadano existente con la situacin y los gobernantes
puede ser una base para atraer ms voluntades hacia la accin sindical.
Ha de tenerse en cuenta que una buena parte de los ciudadanos afectados y
descontentos son base real (afiliados o participantes en actos sindicales) y otra
parte son base potencial de la accin sindical, pues son poblacin trabajadora
en diversas situaciones laborales (empleados, parados, e incluso trabajadores
autnomos). El reto para los sindicatos es conseguir ser vistos por ms ciudadanos
como unas instituciones y actores sociopolticos que defienden sus
intereses sociales y los protegen de manera efectiva.

El riesgo es que la situacin provoque una disminucin de la confianza

y/o la legitimidad de los sindicatos frente a los ciudadanos que forman su
base social, potencial y real. Esto puede ocurrir de dos modos. En primer
lugar, existe un riesgo de que algunos ciudadanos dejen de creer o confiar en
la eficacia de los sindicatos para defender sus intereses al percibir que durante
los aos de la crisis stos han sido incapaces de defender los intereses de los
trabajadores en las polticas gubernamentales. En segundo lugar, otros ciudadanos
incluso podran dejar de confiar en los sindicatos por considerarlos
corresponsables de la situacin actual13 por su accin poltica articulada a
travs de la concertacin y el dilogo social.

El modo y los mbitos en que se han venido decidiendo las polticas de

austeridad han afectado a la gobernanza democrtica (Molina y Migulez,
2013). La crisis ha tenido el efecto de concentrar y centralizar el poder poltico
en las lites econmicas y polticas supranacionales (Jessop, 2013) y,
como haba predicho Crouch (2009), ha profundizado en los procedimientos
postdemocrticos en la toma de decisiones econmicas, como ha sucedido
con los memorandos y paquetes europeos, con la instauracin en su momento
de gobiernos tcnicos en Grecia e Italia, as como en el hecho de que las
lneas maestras de polticas econmicas y sociales de facto se estn tomando
en instancias superiores a los parlamentos nacionales, concretamente la troika
y el gobierno Alemn (Migulez, 2013 a).

La crisis de gobernanza tiene implicaciones para la concertacin

social tripartita entre Gobierno, sindicatos y patronal. Por un lado,
porque los actores socioeconmicos nacionales ven reducida su capacidad
efectiva de influir en la situacin socioeconmica. Por otro lado, porque la
nueva forma de gobernanza, segn Pastor (2013), intenta sustituir dicha concertacin
por una poltica del shock que busca reducir al mximo el poder
asociativo y de negociacin de los asalariados. En el caso espaol, Molina y
Migulez (2013) muestran que al comienzo de la crisis el Gobierno del psoe
mantuvo el dilogo social tripartito en diversas cuestiones pero sin conseguir
la firma de ningn acuerdo relevante. Sin embargo, el estallido de la crisis
de la deuda en 2010 dinamit la concertacin social. El Gobierno del psoe
cambia de orientacin y, aunque formalmente mantuvo el dilogo social tripartito,
toma decisiones unilateralmente, como la reforma laboral de 2010 y
el primer paquete de medidas de austeridad, a las que se oponen los sindicatos.
Con la llegada al poder en 2011 del gobierno del pp, ste adopta una
aproximacin unilateral de toma de decisiones, ignora el dilogo social tripartito
(Gago, 2012; Molina y Migulez, 2013) y profundiza en las polticas
de austeridad. De este modo, la concertacin tripartita no ha tenido ningn rol
significativo en la poltica econmica ni fiscal desde el comienzo de la crisis
(Molina y Migulez, 2013) y los sindicatos ven erosionada su posicin de
actor poltico (Khler et al., 2012).
Los sindicatos mayoritarios se encuentran, pues, frente a un nuevo escenario
poltico en el que se les niega y cuestiona el papel de actor poltico que
haban tenido. Frente a ello, los dos sindicatos mayoritarios hacen un giro
hacia una mayor contestacin. Como muestran Khler et al. (2012), en el
perodo 2008-2012, los sindicatos han convocado tres huelgas generales, han
solicitado la convocatoria de un referndum sobre las polticas de austeridad
y han convocado, directamente o al lado de otras organizaciones, diversas
concentraciones y manifestaciones contra las polticas gubernamentales. Protestando contra
las polticas de austeridad los sindicatos se han encontrado
con otros actores sociales, como el 15M durante un tiempo o las mareas
ciudadanas en defensa de la sanidad y la educacin pblicas. De momento,
sin embargo, ni los sindicatos, ni los otros movimientos sociales, ni su accin
conjunta han conseguido parar las medidas de austeridad.
La nueva situacin tiene implicaciones importantes para la accin sindical.
En primer lugar, la inutilidad y posterior ruptura de la concertacin social
tripartita supone para los sindicatos mayoritarios quedarse sin un tipo de
accin de la que obtenan legitimidad y credibilidad frente a una parte de su
base social. El reto es que los sindicatos mantengan o incrementen su legitimidad
mediante nuevas fuentes, como por ejemplo su rol de organizadores de
movilizacin social contra las polticas de austeridad y las transformaciones
del modelo social que est teniendo lugar. En segundo lugar, el hecho de que
las decisiones claves respecto a las polticas econmicas, sociales y laborales
se estn dictando ms all de las instituciones de gobernanza nacionales,
concretamente por la troika, as como la dimensin transnacional que tiene la
crisis y las polticas de austeridad, vuelve a poner sobre la mesa el problema
de la necesaria organizacin internacional de las luchas y protestas sociales
en general y de las laborales en particular. Las resistencias sindicales a las
polticas de austeridad se estn produciendo fundamentalmente a escala nacional,
a pesar de los intentos de sobrepasarla con las convocatorias del ces
(Confederacin Europea de Sindicatos), de los Das Europeos de la Accin
y la Solidaridad contra la Austeridad. En tercer lugar, el hecho de que los
sindicatos no sean los nicos actores sociopolticos que protestan contra las
polticas de austeridad y que nadie sea suficientemente fuerte para cambiar la
orientacin de las polticas socioeconmicas plantea a los sindicatos la cuestin
de configurar alianzas con los otros movimientos sociales que luchan
contra las actuales polticas de gestin de la crisis.

Por ltimo, existe tambin una crisis de confianza y una prdida de legitimidad
del sistema poltico de representacin de intereses y del sistema institucional. La
desafeccin y baja confianza en el sistema
poltico y en varias de sus instituciones durante los aos de crisis econmica se ha
profundizado e intensificado.

El descontento con el sistema de representacin poltica tambin toma

la forma de un descenso a mnimos histricos de la valoracin y confianza
ciudadanas hacia sus instituciones y actores centrales, tanto pblicas como
privadas. Segn diversas encuestas, esto les sucede al sistema judicial, la
Iglesia catlica, la Monarqua y las distintas administraciones pblicas (central,
autonmica y local). Las valoraciones y confianzas ms bajas (bajsimas)
son para el sistema bancario, los partidos polticos y los polticos. Toharia
(2013), a partir del Barmetro de confianza institucional de Metroscopia de
julio de 2013, muestra que slo evala positivamente a los bancos el 15%, a
los partidos polticos el 12% y a los polticos un raqutico 6%. Otros datos
significativos son que por primera vez desde la recuperacin de la democracia
la intencin directa de abstenerse haya superado a la de votar a cualquier
partido14 o que para un 27% de la poblacin los polticos y los partidos formen
parte de uno de los tres problemas principales del pas (Barmetro cis,
enero 2014). Destaca especialmente la cada de la confianza y la mala valoracin
ciudadana de los dos partidos mayoritarios que han venido gobernando
el Estado los ltimos decenios y que han gestionado polticamente la crisis
econmica mediante las polticas de austeridad. En el barmetro del cis de
octubre de 2014, el 689 de los encuestados valoran como mala o muy mala la
accin del gobierno del pp y el 63,8% considera as la de la oposicin del psoe.
Ambos partidos pierden intencin de apoyo electoral y si en las elecciones
generales de 2008 ambos conjuntamente acumulaban el 83,81% de los votos,
las estimaciones del cis de octubre de 2014 apuntan a que ambos acumularan
el 51,4%. Igualmente revelador e indicador del proceso de desgaste de estos
partidos es el rpido y espectacular crecimiento de la intencin de voto a Podemos
sealada por el barmetro del cis, que en octubre de 2014 le sealaban
como el primer partido en intencin directa de voto y con un voto estimado
del 225%. Sin duda, este nuevo partido estara canalizando y capitalizando
una parte del malestar social existente entre la ciudadana con la situacin
econmica, social y poltica.
Paralelamente, aumenta la movilizacin ciudadana en manifestaciones
(cuyo nmero se dispara desde 2008) y otros actos de protesta, que alcanzan
los niveles ms altos desde la Transicin. El inters por la poltica tambin
aumenta. De acuerdo con Medina (2013), ste ha ido aumentado desde 2007,
y en el 2012 los que afirmaban estar muy o bastante interesados en la poltica
eran el 47%, que son a su vez los que ms crticos se muestran con las instituciones.
Las razones fundamentales del incremento durante los aos de crisis econmica
de la insatisfaccin y descontento ciudadano con el sistema institucional
y poltico de representacin de intereses y sus principales actores,
probablemente, se encuentran en el efecto combinado de tres factores. Un
primer factor es el descontento con las polticas seguidas en la gestin de la
crisis (Medina, 2013). Por un lado, porque se considera que estas medidas
han implicado graves injusticias en el reparto de los sacrificios econmicos
(Snchez-Cuenca, 2014). Por otro, porque la no llegada de la recuperacin
econmica, y que ni se perciba cundo puede llegar, es probable que est
generando entre muchos ciudadanos la opinin de que las medidas adoptadas
eran intiles y desacertadas. De tenerse esta visin, parece lgico pensar
que sta pueda haber derivado en desconfianza y descontento, primero,
en los gobiernos, partidos y polticos que las estn aplicando y, segundo, en
todas aquellas instituciones y/o actores que puedan parecer corresponsables
de dichas polticas. Un segundo factor son los casos de corrupcin y fraude,
sealados como uno de los tres problemas principales del pas por el 42%
de los encuestados en el barmetro del cis de octubre de 2014. Por ltimo,
en la merma de la confianza ciudadana en partidos y polticos, parece lgico
pensar que el incumplimiento de las promesas y programas electorales est
contribuyendo a ello.

Los sindicatos parecen verse arrastrados por el descontento ciudadano hacia las
instituciones y actores centrales del actual modelo de representacin
poltico. La baja de confianza en los sindicatos puede deberse a dos tipos de visiones.
Puede que algunas personas
crean que los sindicatos estn perdiendo capacidad para defender adecuadamente
los intereses de los trabajadores, sea como incapacidad en el nivel
de empresa de evitar ere, bajadas salariales, etc., sea como actor social para
evitar las polticas de austeridad. Pero puede ser tambin que otras personas
perciban a los sindicatos como corresponsables de la mala situacin social
y/o connivencia con algunas polticas gubernamentales, por formar parte del
sistema de representacin poltico. En este ltimo caso, el reto sindical es mejorar su
capacidad de comunicar y explicar lo que pueden y no pueden hacer en relacin al empleo
y las polticas gubernamentales.