Manual - I - Inovação e Governação Nas Autarquias

Coleco
I N O VA O E G O V E R N A O N A S A U T A R Q U I A S
A GOVERNAO
NAS AUTARQUIAS LOCAIS
F I C H A ? T C N I C A
Ttulo
A GOVERNAO NAS AUTARQUIAS LOCAIS
Autor
Joo Bilhim
Editor
SPI Sociedade Portuguesa de Inovao
Consultadoria Empresarial e Fomento da Inovao, S.A.
Edifcio Les Palaces, Rua Jlio Dinis, 242,
Piso 2 208, 4050-318 PORTO
Tel.: 226 076 400; Fax: 226 099 164
spiporto@spi.pt; www.spi.pt
Porto 2004
Produo Editorial
Principia, Publicaes Universitrias e Cientficas
Av. Marques Leal, 21, 2.
2775-495 S. JOO DO ESTORIL
Tel.: 214 678 710; Fax: 214 678 719
principia@principia.pt
www.principia.pt
Reviso
Marlia Correia de Barros
Projecto Grfico e Design

Mnica Dias
Paginao
Xis e rre, Estdio Grfico, Lda.
Impresso
MAP Manuel A. Pacheco
I S B N 972-8589-37-9
D e p s i t o L e g a l 220229/04
Produo apoiada pelo Programa Operacional Emprego, Formao

e Desenvolvimento Social (POEFDS), co-financiado pelo Estado
Portugus, e pela Unio Europeia, atravs do Fundo Social Europeu.
Ministrio da Segurana Social e do Trabalho.

A GOVERNAO
NAS AUTARQUIAS LOCAIS
Joo Bilhim
A GOVERNAO NAS AUTARQUIAS LOCAIS 5
INTRODUO
A inovao uma necessidade da Administra-
o Autrquica. No mundo actual, estimulada pelos
progressos j feitos na cincia poltica sobre os no-
vos desafios da cidadania participativa, nos novos
modelos de gesto pblica de que o conhecido, as teo-
rias da agncia, dos custos de transaco e as redes, entre
outras teorias so testemunho cabal.
No essencial, estes novos movimentos de reforma e mo-
dernizao centram a sua ateno na incapacidade do Estado ge-
rir sectores econmicos inteiros, pelo fraco dinamismo face aos clientes,
pela entropia face evoluo tecnolgica e pela ausncia de reais eco-
nomias de escala nos custos.
O que est em causa a obteno de um servio pblico de quali-
dade, definido pelos olhos dos muncipes, prestado com eficincia,
eficcia e economicidade. Aumentar a qualidade e reduzir os custos
o segredo destas novas posturas tericas, que fomentam fortemente os
processos de inovao tecnolgica e social.
Hoje, no se pede Administrao Autrquica ou ao Estado em
geral, que seja um grande empregador, para resolver os problemas das
taxas de desemprego. Isso, se constituiu no passado parte da sua mis-
so, no o mais. Pede-se hoje s Autarquias que prestem um servio
de qualidade a menor custo. Ora, esta mudana de postura da Admi-
nistrao Autrquica, de uma cultura de regras rgidas e hierarquias
para uma cultura de servio de qualidade e flexibilidade, exige que
sejam criadas condies novas de interaco entre a tecnologia e as
dimenses sociais, econmicas e culturais, ou seja, numa palavra, exi-
ge inovao.
Nesta obra introdutria de toda a coleco Inovao e Governa-
o nas Autarquias vamos tratar da definio e do posicionamento
do problema, nomeadamente: as novas questes do governo na socie-
dade moderna em geral e na sociedade da informao em particular;
teorias clssicas e modernas do poder autrquico; a autarquia e a ges-
to do tipo empresarial: as relaes e competncias do poder local e
central; a descentralizao versus centralizao na estratgia e na ac-
o; rgos para o governo das autarquias; as parcerias pblico-priva-
do; as novas misses.
6 A GOVERNAO NAS AUTARQUIAS LOCAIS
Enfim, o leitor encontrar nesta coleco e nesta obra em particular

uma ajuda preciosa que o habilitar a melhor administrar e trabalhar
neste tipo de instituio, e os docentes e alunos de Administrao Au-
trquica descobriro aqui tambm um auxiliar precioso de ensino e
aprendizagem
JOO BILHIM
CAPTULO
1
EVOLUO
DO PODER LOCAL
O B J E C T I V O S
Analisar o municipalismo em Portugal

como figura de referncia obrigatria para
falar do poder local.
Compreender, numa perspectiva genrica,

a histria do municpio.
Estabelecer a diferena entre municpio,

Governo e Estado.
Compreender o processo evolutivo na

sua vertente financeira, legal e de com-
petncias.
P O N T O D A S I T U A O
H trs modelos de Administrao Pblica nos nossos dias: o tradicional ou bu-
rocrtico, o liberal ou de menor Estado e o do novo servio pblico ou do Estado
parceiro do cidado.
O modelo tradicional contrape leis e procedimentos administrativos a valores e
a pessoas em concreto, separa polticos e administradores pblicos, afirma-se pela
racionalidade do homem administrativo.
O modelo liberal desestatizante, desregulador, centrado numa Administrao
Pblica mnima, submetida ao rigoroso controlo poltico, afirma-se pela racionalida-
de do homem econmico.
O modelo do novo servio pblico parte do modelo tradicional e f-lo evoluir
integrando aspectos positivos posteriores; na dicotomia entre boa gesto pblica ou
boa democracia opta pela boa democracia, no descuidando a boa gesto.
1.1.
O municpio sendo anterior fun-
EVOLUO dao de Portugal seria, por conse-
HISTRICA guinte, anterior formao do prprio
Estado, tendo a sua origem na do-
minao romana, na perspectiva de
Alexandre Herculano.
Os nossos municpios, porm, no parecem ser a continuao dos mu-
nicpios romanos, mas remontam Idade Mdia e so produto das cir-
cunstncias prprias da reconquista, como forma de auto-organizao de
comunidades de base territorial, em consequncia de, nesse perodo, os se-
nhores feudais estarem mais ocupados com a guerra do que com a gesto
dos seus domnios.
Para alm das diversas autarquias que foram sendo criadas pelas divises
administrativas que se sucederam ao longo do tempo, a instituio municipal
foi a nica que persistiu at aos nossos dias, apresentando-se sempre como
sinal de autonomia face ao poder central.
Todavia, o ressurgimento do municipalismo apresenta-se como fenme-
no cclico na sociedade portuguesa, associado aos processos de ruptura do
tecido social e a profundas alteraes no sistema poltico. Nesta situao, as
foras polticas, que actuam na arena, procuram o apoio das estruturas pol-
ticas locais, na luta pelo poder.
No Estado Novo, regime poltico que durou quase cinquenta anos, ini-
ciado com o levantamento militar de 28 de Maio de 1926, promoveu modi-
ficaes no seio dos municpios que merecem ateno.
CAPTULO 1 9
EVOLUO DO PODER LOCAL
A reforma do Cdigo Administrativo (1936-1940) elaborado por Mar-

celo Caetano foi uma das grandes reformas que tiveram lugar neste pero-
do. Esta reforma insistiu na centralizao esvaziando de poder as estruturas
municipais.
Os presidentes de Cmara e regedores de freguesias passaram a ser nomea-
dos pelo poder central. As autarquias estavam sujeitas a apertada tutela ad-
ministrativa e no dispunham de receitas prprias. As autarquias locais eram
financiadas por subsdios e comparticipaes concedidas pelo poder central,
sem obedincia rigorosa a qualquer critrio de distribuio, em que o presi-
dente de Cmara assumia um papel de sbdito em relao poltica imposta
pelo Governo. De tal forma que os executivos municipais estavam limita-
dos, assim, a exercer apenas a funo de controlo, fiscalizando o cumpri-
mento de normas definidas centralmente. A maior ou menor eficcia da sua
aco dependia da capacidade em romper, por intermdio de influncias pes-
soais, a paralisia da burocracia estatal.
O municpio foi ento o local de cruzamento da Administrao Autrqui-
ca com a administrao perifrica do Estado, corporizado no presidente de
Cmara, em que o centro, procurando controlar a periferia, lhe impunha as
suas concepes.
Em termos de diviso administrativa, a constituio de 1933 introduziu
novamente as provncias que passaram a ser onze (Minho, Trs-os-Montes e
Alto Douro, Douro Litoral, Beira Litoral, Beira Baixa, Estremadura, Ribate-
jo, Alto Alentejo, Baixo Alentejo e Algarve), mais tarde suprimidas pela re-
forma de 1959.
O Cdigo Administrativo de 1936-1940 veio dividir o territrio nacional
em quatro nveis de circunscries administrativas: a freguesia, o concelho,
o distrito e a provncia. Nestas quatro circunscries, existiam trs autarquias
locais visto que ao distrito no correspondia nenhuma autarquia. Todavia,
tanto a provncia como a freguesia no possuam qualquer rgo da adminis-
trao s no concelho que havia um rgo da administrao perifrica do
Estado, o presidente de Cmara, que era simultaneamente rgo autrquico
e magistrado administrativo.
H alguns aspectos desta organizao administrativa que se revelaram im-
portantes. Em primeiro lugar, h que assinalar o sucesso do distrito como cir-
cunscrio administrativa como verdadeiro territrio de operaes destas
unidades perifricas. Em segundo lugar, o aparecimento das primeiras tentati-
vas de criao de unidades perifricas polivalentes, que integravam misses
pertencentes a mais do que departamento central. Por ltimo, o surgimento de
uma circunscrio administrativa (a provncia), mais vasta do que o distrito.
Quanto ao enquadramento financeiro dos municpios, o diploma que
regulava esta matria at 1974 era o Cdigo Administrativo de 1940, o
qual consagrava em toda a sua amplitude um sistema centralizador. A

autonomia financeira dos municpios encontrava-se no seu artigo 668.
Contudo, era uma autonomia muito relativa j que, devido ao estipulado
no artigo 55. do mesmo diploma, muitas das deliberaes camarrias
que se integravam neste mbito careciam de aprovao do Governo e do
conselho municipal.
Por outro lado, a escassez de receitas prprias conduziu a regimes de
financiamento das autarquias designados por comparticipaes ministe-
riais nos melhoramentos locais e, portanto, geradores de uma situao de
grande dependncia face ao poder central.
Em toda a evoluo da Administrao local h ciclicamente movimen-
tos que vo do centro para a periferia e desta para o centro. No Estado
Novo, houve claramente a predominncia do centro sobre a periferia e,
por isso, as diversas divises a que o pas foi sendo sujeito passaram sem-
pre por uma imposio do centro. Alm disso, foi, normalmente, o centro
que governou as autarquias locais e ainda foi o centro que assumiu as
novas e crescentes funes do Estado, enviando os seus agentes especiali-
zados para as executarem. Por ltimo, pode mesmo dizer-se que at quan-
do houve alguma descentralizao, foi porque o centro (Administrao
central) assim o decidiu.
A 25 de Abril de 1974, o municpio era uma instituio administrativa e politicamente

diminuda e desacreditada, resultado do modelo centralizador que presidiu organizao
administrativa do Estado Novo.
1.2.
Em 1974, o municpio encontrava-
PS-25 DE ABRIL -se malvisto aos olhos dos polticos e a
implantao do regime democrtico
imps rupturas fomentando a descentralizao e a autonomia municipal. As-
sim, os rgos autrquicos passaram a ser eleitos sem necessidade de homolo-
gao por parte do poder central, a democracia local foi inaugurada com a
realizao das primeiras eleies autrquicas, a 12 de Dezembro de 1976.
Com o 25 de Abril de 1974 so dissolvidos os corpos administrativos do
Estado Novo e nomeadas as comisses administrativas que, at finais de
1976, asseguraram a gesto dos interesses locais.
CAPTULO 1 11
Em termos de enquadramento jurdico, quer ao nvel das competncias,

quer ao nvel da gesto financeira, as comisses administrativas passaram a
reger-se, at entrada em vigor da lei n. 77/79, pelas disposies do Cdigo
Administrativo de 1940, em tudo o que no contrariasse as novas disposi-
es do Estado democrtico recm-implantado.
No que toca s alteraes de ordem financeira introduzidas a partir de 25
de Abril de 1974, a primeira tentativa de pr cobro distribuio arbitrria
de verbas do poder central s autarquias teve lugar pelo Decreto-Lei n. 768/
/75, de 31 de Dezembro e com o Decreto-Lei n. 416/76, de 27 de Maio.
A promulgao da Constituio Portuguesa de 1976 consagra a organiza-
o democrtica das autarquias locais, definindo os princpios do seu estatu-
to jurdico e da sua autonomia financeira e administrativa reconhecida no
artigo 237. da Lei Fundamental. A reforma do regime financeiro das autar-
quias locais consagrou constitucionalmente dois objectivos, a Justa reparti-
o dos recursos pblicos pelo Estado e pelas autarquias e a correco das
desigualdades entre autarquias do mesmo grau.
Acontece que, apesar de a Constituio de 1976 reconhecer a autonomia
financeira das autarquias, estas continuaram a funcionar como um instru-
mento de subordinao do poder local ao Governo. De facto a lei ordinria
que estabeleceu o regime das Finanas Locais apenas teve a sua promulga-
o em 1979 (Lei n. 1/79, de 2 de Janeiro).
Com esta lei passou a haver Autonomia, porque (as autarquias) passaram
a conhecer previamente qual a receita global de que vo dispor para cobertu-
ra dos seus planos de actividade. Dentro dos limites legais, passam a ajustar
as suas receitas aos objectivos que se lhes afigurem mais adequados
Verificou-se, entretanto, certa dificuldade em pr na prtica as boas in-
tenes do diploma em aco, por exemplo, a Proposta de Lei do Oramento
Geral de Estado para 1979 no respeitou o artigo 8. da Lei n. l/79, efectu-
ando corte de verbas fixadas por lei para atribuio aos municpios e resta-
belecendo os subsdios e comparticipaes taxativamente proibidos pelo
artigo 16., n. 1, dessa mesma lei.
Entre 1980 e 1984, a situao de corte de verbas respeitante ao legalmen-
te estipulado continuou a verificar-se, as Leis do Oramento do Estado con-
tinuaram a no cumprir as disposies expressas na Lei das Finanas Locais.
A primeira alterao da Lei das Finanas Locais veio a realizar-se em
1984, pelo Decreto-Lei n. 98/84, de 24 de Maro. Com esta legislao
chega-se abolio do mnimo de 18% de participao das autarquias
nas despesas pblicas (estipulado na lei anterior), e as transferncias pas-
sam a ser estipuladas (fixadas) ano a ano pela Lei do Oramento de Esta-
do, ficando as autarquias em cada ano sujeitas ao que o Governo lhes
resolva conceder.
Em 1986, a Assembleia da Repblica veio a aprovar uma nova lei (Lei

n. 1/87, de 6 de Janeiro) que salientou o papel da Associao Nacional de
Municpios como representante dos interesses do poder local.
No entanto, e apesar de todos os esforos empreendidos no sentido de
melhorar a vida do poder local, o que se pode observar que a carncia de
recursos prprios e consequente necessidade de financiamentos centrais tm-
-se mantido at aos nossos dias.
O grau de dependncia das receitas da Administrao central parece estar
relacionado com o nvel de desenvolvimento econmico dos concelhos. A
autonomia financeira dos municpios advm fundamentalmente de receitas
fiscais prprias que possibilitam uma menor dependncia das verbas da Ad-
ministrao central.
Os municpios portugueses no Estado Novo viveram a tenso entre o
centro e a periferia, hoje, experimentam a tenso entre um leque alargado de
competncias e um certo espartilho financeiro. possvel ainda olhar para
esta realidade na perspectiva anterior centro/periferia, com um centro (Go-
verno) que at j alargou as fontes de financiamento, mas reserva para si um
leque de competncias cobiadas pelos municpios.
Enfim, a descentralizao de competncias (o que fazer) parece ser mais
polmica do que a financeira (como pagar). H quem afirme que os munic-
pios possuem competncias a mais e quem afirme que as tm a menos, uns e
outros no se cansam de ilustrar com exemplos que lhes so favorveis. Tal-
vez esta seja a nossa condio de vida, na caminhada dinmica para o aper-
feioamento do sistema.
No obstante os avanos experimentados com o 25 de Abril de 1974, a
principal preocupao dos municpios concentrou-se na construo de infra-
-estruturas, o que os metamorfoseou em grande departamento de obras ou
direco-geral de obras pblicas, apartados das questes relacionadas com o
desenvolvimento sustentvel.
H que reconhecer que o processo de adaptao crise e de mudana
da sociedade portuguesa, o poder local tem desempenhado um papel emi-
nente, com evidentes frutos na gesto do territrio. Esse papel tem sido
sobretudo mais saliente ao nvel do planeamento de infra-estruturas e de
equipamentos.
As autarquias alcanaram uma dinmica prpria e deram um salto qualitativo, estando

patente a emergncia de um novo Municpio que em nada se parece quele que vigorou no
Estado Novo. o contra-ciclo do Estado Novo. Agora a periferia a assumir o seu destino
e at a querer j controlar ou pelos menos influenciar fortemente o centro (Governo).
CAPTULO 1 13
1.3.
A Carta Europeia de Autonomia
REGIME Local consagra o conceito de autono-
DE AUTONOMIA mia local como o direito das autar-
quias locais regulamentarem e gerirem,
E DA TUTELA nos termos da lei, sob sua responsabi-
lidade e no interesse das respectivas
populaes, uma parte importante dos assuntos pblicos. (Carta Europeia
de Autonomia Local, artigo 3., n. 1.) As autarquias locais dispem de com-
pleta liberdade de iniciativa, relativamente a questes da sua competncia
que fixada por lei.
O processo de atribuio de responsabilidades s autarquias locais no
emerge nesta carta de forma taxativa, apenas as aconselha quando enumera
que o seu exerccio deve obedecer aos seguintes princpios: proximidade dos
cidados; amplitude e natureza da tarefa e eficcia e economia.
As atribuies das autarquias locais devem ser exercidas em plenitude e
exclusividade, mesmo que o sejam por delegao deve ser possvel a sua
adaptao localmente. A lei apenas admite que o Governo exera tutela ad-
ministrativa sobre as autarquias locais e suas associaes, tendo sempre pre-
sente a caracterstica autonomia pela qual se deve pautar toda a vida
autrquica. O exerccio da tutela administrativa feito a posteriori, atravs
de inspeces, inquritos e sindicncias. No que respeita gesto patrimo-
nial e financeira, esta tutela tem por objecto a verificao do cumprimento
da lei, nomeadamente do plano de actividades, oramento e respectiva exe-
cuo, contabilidade, criao, liquidao e cobrana de receitas, autoriza-
o, liquidao e pagamentos de despesas, endividamento, gesto patrimonial
e obrigaes perante o fisco.
Quanto tutela jurisdicional sobre as entidades da Administrao local, a
mesma exercida pelos tribunais, cabendo ao Tribunal de Contas a fiscaliza-
o da legalidade e da cobertura oramental dos documentos geradores de
despesas ou representativos das responsabilidades financeiras, directas ou
indirectas, e o julgamento das contas.
A fiscalizao prvia tem lugar nos contratos das autarquias locais que,
por lei, so submetidos a vistos do Tribunal de Contas, enquanto que a fisca-
lizao sucessiva consiste no julgamento das contas.
Em sntese, a tutela exercida sobre as autarquias locais a seguinte:
Tribunal de Contas: para o controlo jurisdicional;
Inspeco-Geral das Finanas: para verificao do cumprimento das
leis e regulamentos em matria de finanas pblicas;
IGAT Inspeco-Geral da Administrao do Territrio: para verifica-

o do cumprimento da lei no funcionamento e no processo de tomada
de decises dos rgos autrquicos;
Governador Civil: para verificao do cumprimento das leis e regula-
mentos por parte dos rgos autrquicos e accionar a realizao de in-
quritos aos rgos e servios locais;
Servios de Controlo Sectorial (controlo de segundo nvel): no caso da
aplicao de fundos comunitrios;
Comisses de Coordenao Regional (controlo de primeiro nvel).
Para verificao de aces financiadas por fundos comunitrios (aces
de formao, de realizao de infra-estruturas, de aquisio de equipamen-
tos ou outras) as autarquias locais esto sujeitas fiscalizao por parte de
denominadas misses do Tribunal de Contas da Unio Europeia.
Quanto ao grau de discricionariedade dos governos locais deve ser medi-
do, tendo em conta o grau de discricionariedade financeira das autoridades
locais, o qual est intimamente associado a trs factores:
1. Tipo de sistema de impostos locais;
2. Tipo de transferncias financeiras;
3. Disponibilidades financeiras gerais.
No tipo de transferncias financeiras, cabem dois modelos de transfe-
rncias:
a) Um proporcionador dessa discricionariedade, que se materializa em
transferncias gerais e em bloco (caso portugus);
b) Outro cerceador da discricionariedade, em que as transferncias so
predefinidamente dirigidas ao financiamento deste ou daquele ser-
vio especfico.
O fraco poder financeiro das autarquias e as suas dbeis capacidades so para lidar com
as mais diversas carncias socioeconmicas a nvel concelhio, no deixam de pesar na pos-
tura de discricionariedade do sistema nacional de governos locais.
CAPTULO 1 15
1.4.
A Administrao local autrquica
OS RGOS corresponde actividade desenvolvida
DAS AUTARQUIAS pelas autarquias locais. As autarquias
locais so pessoas colectivas territoriais,
LOCAIS dotadas de rgos representativos que
visam a prossecuo de interesses es-
pecficos dos cidados da sua rea (parcela de territrio).
Em rigor no h no nosso sistema autarquia local se ela no adminis-
trada por rgos representativos das populaes que a compem. Nas elei-
es locais, respectivas populaes escolhem os seus rgos. Atravs de
eleies que so escolhidos os representantes das populaes locais para
exercerem a funo de rgos das autarquias locais.
As autarquias locais apresentam os seguintes rgos:
FREGUESIA MUNICPIO Regio Administrativa
Assembleia de Freguesia Assembleia Municipal Assembleia Regional
Cmara Municipal Junta Regional
Junta de Freguesia Conselho Municipal Conselho Regional
Actualmente existem trs tipos de autarquias locais: uma autarquia

municipal que tradicionalmente se designa por Concelho, mas que a Cons-
tituio de 1976 consagrou como Municpio; uma autarquia supra-muni-
cipal, o distrito, que ainda existe actualmente, embora se preveja para
breve a sua abolio e substituio por uma autarquia supra-municipal
mais ampla, designada por regio administrativa; e uma infra-municipal,
chamada Freguesia.
Na apreciao das iniciativas legislativas que visem a criao de fregue-
sias, nos termos da Lei n. 8/93, de 5 de Maro, deve a Assembleia da Rep-
blica ter em conta:
A vontade das populaes;
Razes de ordem histrica, geogrfica, demogrfica, econmica, social
e cultural;
A viabilidade poltico-administrativa, aferida pelos interesses de ordem
geral ou local em causa, bem como pelas repercusses administrativas e
financeiras das alteraes pretendidas.
O artigo 5. da Lei n. 8/93, de 5 de Maro, refere um conjunto de crit-

rios tcnicos, cuja verificao cumulativa criao de freguesias fica condi-
cionada, entre os quais se destaca um certo nmero de eleitores mnimo, e a
existncia de um nmero de tipos de servio e estabelecimentos comerciais.
Na criao, extino e modificao de municpios, a Assembleia da Re-
pblica dever ter em conta:
A vontade das populaes abrangidas;
Razes de ordem histrica e cultural;
Factores geogrficos, demogrficos, econmicos, sociais, culturais e
administrativos;
Interesses de ordem nacional e regional ou local, em causa.
A Assembleia Municipal um rgo deliberativo, enquanto a Cmara
Municipal e o Presidente de Cmara Municipal so rgos executivos. As
Freguesias so autarquias locais que, dentro do territrio municipal, vi-
sam a prossecuo de interesses prprios da populao residente em cada
circunscrio paroquial.
No municpio onde reside a fora dos povos livres () Sem instituies municipais
uma nao pode ter um governo livre, mas carecer de esprito de liberdade.
Tocqueville
A regio administrativa nos termos do artigo 1. da Lei n. 56/91, de 13 de

Agosto, uma pessoa colectiva territorial, dotada de autonomia administrativa e
financeira e de rgos representativos, que visa a prossecuo de interesses
prprios das populaes respectivas, como factor de coeso social.
Os rgos representativos da regio so a assembleia regional e a junta
regional. A autonomia administrativa e financeira das regies administrati-
vas funda-se no princpio da subsidiariedade das funes em relao ao Es-
tado e aos municpios e na organizao unitria do Estado.
A actuao da administrao regional deve respeitar os seguintes princpios:
Subsidiariedade;
Legalidade;
Independncia;
Descentralizao administrativa;
Poder regulamentar;
CAPTULO 1 17
Administrao aberta;
Representante do governo;
Tutela administrativa.
No mbito da sua rea territorial as regies administrativas detm as se-
guintes atribuies:
Desenvolvimento econmico;
Ordenamento do territrio;
Ambiente, conservao da natureza e recursos hdricos;
Equipamento social e vias de comunicao;
Educao e formao profissional;
Cultura e patrimnio cultural;
Juventude, desporto e tempos livres;
Turismo;
Abastecimento pblico;
Apoio s actividades produtivas;
Apoio aco dos municpios.
1.5.
Comunidades Intermunicipais
ASSOCIAES A Lei n. 11/2003, de 13 de Maio,
DE MUNICPIOS estabelece o regime de criao, quadro
de atribuies e competncias das co-
E DE FREGUESIAS munidades intermunicipais de direito p-
blico e o funcionamento dos seus rgos.
As comunidades intermunicipais podem ser de dois tipos:
Comunidades intermunicipais de fins gerais;
Associaes de municpios de fins especficos.
As comunidades intermunicipais so pessoas colectivas de direito pbli-
co constitudas por municpios ligados entre si por um nexo territorial.
A associao de municpios uma pessoa colectiva de direito pblico
criada para a realizao de interesses especficos.
So rgos da comunidade:
Assembleia intermunicipal;
Conselho directivo;
Comisso consultiva intermunicipal.
A assembleia o rgo deliberativo. O conselho directivo o rgo exe-
cutivo. A comisso consultiva o rgo consultivo.
A elaborao dos estatutos da associao da competncia das cmaras
municipais dos municpios associados.
Os estatutos devem especificar:
Denominao, fim, sede e composio;
Competncias dos rgos;
Bens com que os municpios concorrem para a prossecuo das suas
atribuies;
Organizao interna;
Forma de funcionamento;
Durao, quando no seja constituda por tempo indeterminado.
So rgo da associao:
Assembleia intermunicipal;
Conselho directivo.
Associaes de Freguesias
A Lei n. 175/99, de 21 de Setembro, estabelece o regime jurdico co-
mum das associaes de freguesias de direito pblico.
A associao de freguesias tem por fim a realizao de quaisquer interes-
ses no mbito das atribuies e competncias prprias das freguesias associa-
das, salvo as que, pela sua natureza ou por disposio da lei, devam ser
realizadas directamente pelas freguesias.
So rgos da associao:
A assembleia interfreguesias;
O conselho de administrao.
A associao est sujeita tutela administrativa nos mesmos termos que
as autarquias locais.
reas Metropolitanas
A Lei n. 10/2003, de 13 de Maio, estabelece o regime de criao, o qua-
dro de atribuies e competncias das reas metropolitanas e o funciona-
mento dos seus rgos.
CAPTULO 1 19
De acordo com o mbito territorial e demogrfico, as reas metropolita-

nas podem ser de dois tipos:
Grandes reas metropolitanas (GAM);
Comunidades urbanas (ComUrb).
As reas metropolitanas so pessoas colectivas pblicas de natureza as-
sociativa e de mbito territorial e visam a prossecuo de interesses comuns
aos municpios que as integram.
As GAM compreendem, obrigatoriamente, um mnimo de nove munic-
pios com pelo menos, 350 000 habitantes. As ComUrb compreendem um
mnimo de trs municpios com, pelos menos, 150 000 habitantes.
A instituio das reas metropolitanas depende do voto favorvel das as-
sembleias municipais. Aps a integrao numa rea metropolitana, os muni-
cpios ficam obrigados a permanecer nela por um perodo de cinco anos.
As reas metropolitanas so criadas para a satisfao dos seguintes objectivos:
Articulao dos investimentos municipais de interesse supramunicipal;
Coordenao de actuaes entre municpios e os servios da adminis-
trao central, nas seguintes reas:
Infra-estruturas de saneamento bsico e de abastecimento pblico;
Sade;
Educao;
Ambiente, conservao da natureza e recursos naturais;
Segurana e proteco civil;
Acessibilidade e transportes;
Equipamentos de utilizao colectiva;
Apoio ao turismo e cultura;
Apoios ao desporto, juventude e s actividades de lazer,
Planeamento e gesto estratgica, econmica e social;
Gesto territorial na rea dos municpios integrantes.
So rgos do GAM:
A assembleia metropolitana;
A junta metropolitana;
O conselho metropolitano.
As ComUrb possuem os seguintes rgos:
A assembleia da comunidade urbana;
A Junta da comunidade urbana;

O conselho da comunidade urbana.
A assembleia o rgo deliberativo da GAM e da ComUrb. A junta me-
tropolitana o rgo executivo da rea metropolitana, a qual constituda
pelos presidentes das cmaras municipais de cada municpio integrante, os
quais elegem, de entre si, um presidente e dois vice-presidentes.
O conselho o rgo consultivo da rea metropolitana, o qual compos-
to pelos membros das juntas, pelo presidente da comisso de coordenao e
desenvolvimento regional e pelos representantes dos servios e organismos
pblicos cuja actividade interesse prossecuo das atribuies da rea me-
tropolitana. O conselho presidido pelo presidente da Junta.
1.6.
H diversos modelos de relaciona-
RELAO mento entre o Governo central e o lo-
ENTRE O GOVERNO cal. O governo local pode assumir-se
com relativa autonomia; como agn-
CENTRAL E LOCAL cia; como modelo interactivo.
No modelo de relativa autonomia,
aceita-se a realidade Estado-Nao, mas dotam-se as autoridades locais de
independncia no quadro definido de poderes e obrigaes em que o meca-
nismo regulador a existncia de um ordenamento jurdico.
Esta autonomia firma-se no facto de as suas fontes de financiamento se-
rem provenientes de impostos municipais, o que se traduz no gozo de uma
ampla liberdade para prosseguir as suas polticas mais ou menos em sintonia
com o Governo central.
No modelo de agncia minimizado o papel poltico das autoridades
locais, que executam num territrio determinado as polticas do Governo
central, sujeitas a um estrito controlo, inclusive legislativo, no parecendo
existir, como era caracterstico do modelo anterior, justificao para o lana-
mento de impostos locais significativos.
O modelo interactivo possui um carcter mais indefinido, estando orien-
tado na sua concepo pela ideia de uma complexa teia de relaes entre o
Governo central e o governo local, em que os responsveis dos dois nveis
de governao prosseguem finalidades comuns. A nfase aqui colocada no
trabalho em partilha, e a poltica de impostos no , como nos outros mode-
los, um factor claro de diferenciao.
CAPTULO 1 21
Estes trs modelos correspondem a modelos ideais, so construes

mentais e tericas e como tal no se encontram no terreno tal qual. Apresen-
tam no terreno traos muitas vezes dos trs modelos, importando sobretudo,
neste caso, determinar quais os traos predominantes uma vez que sero
esses que iro catalogar o sistema concreto que estamos a analisar.
Ser de sublinhar que a descentralizao, com a excepo da Gr-Breta-
nha, o sistema que vem emergindo nos restantes pases europeus e perspec-
tiva-se como um sinal de mudana de paradigma organizacional.
1.7.
Nos ltimos vinte e cinco anos do
SISTEMA POLTICO sculo XX, as democracias industria-
E DE GESTO lizadas viram ocorrer uma mudana
nos objectivos e mtodos da gover-
nao do Estado em geral e das au-
tarquias locais em particular.
Ocorreu uma combinao de diversos elementos que levou a uma mu-
dana: dfices pblicos elevados, estagnao econmica, desencanto com os
avanos e recuos de promessas do Estado de bem-estar social e com o senti-
mento generalizado dos cidados de que o Estado estava a invadir a sua rea
reservada das liberdades individuais.
Por outro lado, numa postura oposta que foi adoptada aps a Segunda
Guerra Mundial, os Estados adoptaram um estilo de governao, nos anos
70, 80, 90 e neste incio de milnio, menos hierrquico, mais descentraliza-
do e desconcentrado, e querendo ocupar um papel mais contraccionista na
oferta de bens pblicos, fomentando a expanso da iniciativa privada.
Estas mudanas vieram colocar na ordem do dia a velha questo j levan-
tada por Wilson no final do sculo XIX da separao entre polticos e buro-
cratas/administradores/gestores.
No clebre artigo, publicado, em 1887, por Woodrow Wilson, intitulado
The Study of Public Administration, de forma unanimemente aceite como o
incio do estudo da Administrao Pblica nos EUA, o autor estabelece a
separao das guas entre polticos e administradores pblicos. Os polticos
concebem, desenham e definem as polticas (o que fazer) e os administrado-
res pblicos, de forma neutral, implementam-nas (como fazer).
Na perspectiva do autor, na implementao e gesto, os administradores
pblicos devem pautar a sua aco por critrios de economia e eficincia,
isto , minimizar custos e maximizando resultados.
Esta tenso entre polticos eleitos e administradores/gestores no elei-

tos que podero ter sido objecto da sua escolha ou at ocuparem o lugar
por concurso tem-se mantido ao longo do tempo. H perodos em que se d
mais importncia a uns e perodos em que a importncia escorrega para o
outro lado. H naturalmente bons argumentos para sustentar uma ou outra
posio ou mais ainda para defender uma postura nova como veremos em
outro ponto.
Seja como for, no momento actual, o poltico local eleito, titular de um
rgo unipessoal no automaticamente o chefe hierrquico de toda a m-
quina administrativa. Passa, enquanto representante das populaes locais, a
exercer a funo de rgos das suas autarquias e em nome daquelas possui
legitimidade para mandar na mquina administrativa.
possvel e at desejvel imaginar-se outro modelo em que, por exemplo,
o poltico no manda na mquina, realiza o seu programa poltico, recorrendo
para a execuo a entidades que no dependem hierarquicamente de si.
As novas perspectivas da governao local abrem muitas pistas para a
equao em termos novos do velho problema de Wilson que acabmos de
enunciar relativamente tenso entre polticos e administradores.
A governao (governance em lngua inglesa) um conceito que unifica a
diversificada literatura sobre gesto pblica e polticas pblicas. A questo
central que unifica toda esta literatura e a pesquisa : Qual o melhor ou me-
lhores modelos de organizao e gesto para o sector pblico (Administrao
central, desconcentrada, perifrica e autarquias) para que seja dada resposta
adequada s necessidades de bens e servios pblicos dos cidados?.
Estes modelos ou regimes de governao apresentam-se a trs nveis:
institucional, organizacional/gesto e operacional. Ao nvel institucional,
preciso lidar com os problemas das regras formais e informais, hierarquias,
fronteiras, procedimentos, valores e autoridade, numa palavra com os pro-
blemas de cultura (normas, valores e crenas). Ao nvel organizacional,
preciso tratar da restruturao departamental e da distino entre o que deve
ser feito no sector e fora dele (criao de empresas de capital pblico, des-
concentrao, descentralizao, privatizao, contratualizao e terceiriza-
o). Ao nvel operacional ou tcnico, h que tratar os problemas da gesto
de recursos humanos (motivao, avaliao, remunerao, produtividade).
A governao ao nvel de um Municpio lida com os problemas inerentes introduo de

um novo regime de Administrao Pblica que acarreta, ao nvel institucional, a criao de
uma cultura organizacional adequada, ao nvel organizacional ou de gesto, uma restrutura-
o para melhor responder satisfao das necessidades dos muncipes e, ao nvel operacio-
nal ou tcnico, novas tcnicas de gesto de recursos humanos, financeiros, materiais etc.
CAPTULO 1 23
1.8.
A actividade econmica do Estado
A GESTO PBLICA alcanou no incio deste milnio uma
presena bastante forte. No final do
sculo XX, os pases-membros da OCDE dedicavam cerca de 40% do seu
Produto Interno Bruto a actividades de natureza pblica, taxa que na Unio
Europeia chegava a situar-se em cerca de 50%.
Todavia, estes indicadores evidenciam uma amostra parcial do alcance
real da interveno do Estado em sentido lato na economia dos pases em
apreo. Uma Cmara Municipal, um Governo Regional, um empresa pbli-
ca ou de capital 100% pblico, uma direco-geral, ou a Assembleia da Re-
pblica intervm de diversas maneiras na economia: publicam leis, regulam
preos, organizam a segurana, sancionam, produzem bens e servios, intro-
duzem impostos, subvencionam actividades e transferem o rendimento e a
riqueza. No h agente econmico, famlia ou empresa que possa dizer que o
pblico ou o estatal no o afecta.
O estudo das polticas pblicas mais no do que a anlise das activida-
des do Estado no seio da sociedade. Anlise que reclama a interveno de
muitas disciplinas tais como: finanas pblicas, economia pblica, sociolo-
gia, cincia poltica, direito e a gesto.
Todavia, antes de aprofundar o conceito de gesto pblica convir relacio-
n-lo com o de Administrao Pblica.
Quando se tenta relacionar a gesto pblica com a Administrao Pblica
parece-nos que esta mais vasta do que aquela. A gesto pblica afigura-se-
-nos como uma subrea da Administrao Pblica.
Nesta obra entendemos a gesto pblica como sendo no seu essencial e
em primeiro lugar gesto, no sentido em que actualmente se toma este
termo na economia e na teoria das organizaes: conjunto de decises
dirigidas a motivar e coordenar as pessoas para alcanarem metas e objec-
tivos individuais e colectivos. Centra-se em instrumentos e tcnicas por
um lado, e conhecimentos e habilidades por outro, indispensveis ao al-
cance de objectivos.
O adjectivo pblica que associamos ao substantivo determina o mbito
de actuao da gesto. pblica pela natureza e fins que almeja e pelo con-
texto poltico em que actua.
Actualmente, h autores que afirmam que o facto de a gesto pblica
recorrer a uma matriz jurdica forte constitui uma caracterstica ligada sua
natureza. Ns somos de opinio contrria. Reconhece-se que o peso que o
direito administrativo ainda possui na gesto pblica praticada na Europa
condiciona a gesto pblica, mas no caracteriza a sua natureza. Prevemos
que, em breve, o direito administrativo ter na gesto pblica o mesmo peso

que o direito comercial possui na gesto privada.
Numa perspectiva sociolgica, a gesto tanto pblica como privada fun-
damentalmente um instrumento racional destinado realizao de objecti-
vos e metas instrumentais, marcado teoricamente pela teoria dos sistemas.
Numa perspectiva econmica, a gesto pblica a aplicao de princpios
de microeconomia clssica e da economia das organizaes a problemas de
natureza social e obteno de objectivos pblicos, com recurso a organiza-
es de natureza pblica.
A gesto pblica transforma ideias e polticas, democraticamente sufra-
gadas, em programas de aco, levados prtica e, posteriormente, avalia-
dos. Estes programas correspondem satisfao de objectivos pblicos que,
por sua vez, so o resultado da agregao de preferncias individuais.
As organizaes pblicas devem comportar-se com eficincia, eficcia e
economia (os trs E) e conformar-se com a legalidade, actuando num con-
texto poltico.
Um ponto de grande interesse, hoje, para a cincia poltica e para a socio-
logia das organizaes compreender quais as continuidades e descontinui-
dades entre uma assembleia-geral de uma sociedade annima e um acto
eleitoral para as autarquias locais.
Outro ponto de interesse compreender o que possa haver de comum
entre os administradores eleitos pela assembleia-geral e os polticos eleitos
pelos eleitores de uma determinada regio geogrfica.
Por ltimo, mas no menos importante, entender as diferenas entre os
administradores eleitos e os directores dessa sociedade annima e os polti-
cos eleitos e os dirigentes da Cmara Municipal (directores de servio, che-
fes de diviso, etc.).
Dada a aproximao progressiva que se constata entre a gesto privada e
a pblica, ser de toda a convenincia clarificar estas aproximaes e distn-
cias entre realidades dos dois sectores.
Frequentemente, enfrentamos problemas de semntica em virtude de os
nossos interlocutores, ao falarem, partirem de determinados pressupostos e
imagens que esto longe de estar clarificados.
A afirmao os eleitores/muncipes so os accionistas do governo local
uma simples metfora ou algo mais do que isso? Metfora ou realidade, esta
a grande questo que afecta a governao autrquica nos nossos dias.
CAPTULO
2
A VELHA E A
NOVA
ADMINISTRAO
LOCAL
O B J E C T I V O S
Avaliar as diferenas entre os diversos

modelos de Administrao Autrquica.
Caracterizar os modelos apresentados.
Inteirar-se das consequncias desta nova

abordagem quanto aos processos e prti-
cas de Administrao.
Compreender o significado e a importn-

cia da gesto estratgica.
O governo local actualmente atravessado por um tufo de ventos e chuvas for-
tes que agitam polticos, dirigentes, funcionrios e as populaes locais. H munic-
pios a gerirem directamente o sistema de fornecimento de gua no concelho; outros
entregam tal servio a empresas privadas; e outros ainda criaram empresas munici-
pais para tal efeito. H municpios que processam o vencimento aos seus funcionrios
numa seco do departamento de gesto de recursos humanos; outras j entregaram
tal tarefa a uma empresa privada externa, especialista nesta actividade.
Como ser o futuro? Vo coexistir diversos modelos?
2.1.
Os governos locais podem ser clas-
MODELOS sificados em trs tipos:
DE GOVERNOS Modelo patrocinador (Sul eu-

ropeu) segundo o qual, os eleitos lo-
LOCAIS cais utilizariam as suas mquinas
para distribuir determinados favores
aos apoiantes, tais como, empregos ou outros benefcios e como retri-
buio recebiam destes apoiantes um voto a seu favor;
Modelo de crescimento econmico (Amrica do Norte), que reivindica
como principal tarefa para os governos locais a promoo do cresci-
mento da riqueza dos locais onde se encontram ancorados;
Modelo Estado-Providncia (Europa do Norte) perante o qual, caberia
aos governos locais o fornecimento de um vasto leque de bens pblicos,
includos no quadro deste tipo de Estado e ainda o controlo do ordena-
mento do territrio.
Em face desta taxonomia, parece-nos que o sistema portugus possui ca-
ractersticas dos trs modelos. , em primeiro lugar, um modelo de patroc-
nio; em segundo lugar um modelo de Estado-Providncia e em terceiro lugar
no tem caractersticas ainda, mas j se vai falando em vir a ser um modelo
de crescimento econmico.
O sistema portugus um modelo de patrocnio em virtude da primeira
funo do poltico eleito local girar em torno da satisfao dos interesses
locais atravs da prestao de bens pblicos. No exerccio da sua funo o
poltico procura que esses interesses locais estejam reconhecidos, represen-
tados e protegidos a alto nvel.
CAPTULO 2 27
A VELHA E A NOVA ADMINISTRAO LOCAL
Acontece que os canais para esse reconhecimento, representao e pro-

teco so os constitudos pelos contactos pessoais que possuem nos dife-
rentes nveis das administraes centrais, bem como nos diferentes cargos
polticos. Ora, nessa medida, o poltico local tende a constituir-se como me-
diador de tais interesses locais.
A principal preocupao do poltico local consiste na captao de recur-
sos financeiros que lhe permitam distribuir bens pblicos directamente ou
atravs de infra-estruturas pblicas e dessa forma ganhar eleies.
Isto significa que o nosso modelo em primeira mo um modelo de pa-
trocnio especfico ao nvel das duas esferas do poder pblico (local/central),
onde a personalizao da relao se torna crucial.
Este modelo de patrocnio representa algum perigo pelo dfice de contro-
lo da penetrao de interesses privados, os quais podem vir a penetrar at ao
interior do edifcio camarrio por falta de transparncia e devido fraca
existncia da mesma nas relaes ao nvel local. Este perigo acentuado
pelo facto de o sistema de controlo no ser eficaz.
H outras formas de encarar o governo local. Foi representado como
corpo intermdio entre o Estado e a famlia de corporaes. Aqui o muni-
cpio autorizado pelo soberano para exercer autoridade sobre os cidados
de um territrio: o grmio de vizinhos (Jos Hermano Saraiva). Foi visto
como subdiviso administrativa (Hobes, Hume e Kant). Foi romantizado
pelo liberalismo como o governo local cuja origem remontaria aos roma-
nos (Alexandre Herculano). Hoje, tende a ser uma agncia local de ser-
vios pblicos.
Em rigor poderemos sempre reduzir os diversos modelos a dois pontos
extremos de um eixo: municpio independente e municpio dependente. O
primeiro de origem anglo-saxnica e a ideia que lhe subjaz a de uma
sociedade natural, que brota das necessidades locais da vida em comum. Por
isso visto como anterior ao Estado e como a sucursal do Estado ou agn-
cia local de servios pblicos.
O segundo contrape-se ao anterior. o modelo napolenico francs:
racional, voluntarista, obtido por meio de revoluo ou reforma, imposto por
via legislativa. o modelo dependente.
Os modelos de governos locais vivem a tenso de serem sociedades naturais (com voca-
o de liberdade e possurem, dentro dos limites da lei, uma verdadeira independncia) ou,
pelo contrrio, serem circunscries administrativas elevadas por lei situao de pessoas
colectivas pblicas territoriais para maior comodidade de administrao.
2.2.
Quando a matriz organizacional e
RELAO institucional dos municpios do tipo
ENTRE O PODER dependente, isto , parece-se mais
com a circunscrio administrativa
CENTRAL do que com a agncia, o presiden-
te da Cmara tem de exercer um pa-
E O PODER LOCAL pel fortemente mediador entre os
interesses das populaes do seu ter-
ritrio e o poder central.
Para lidar com este problema h diversas teorias que pretendem explicar
como se processam as relaes entre os governos ou administraes locais e
o Governo ou Administrao central.
O centro exerce autoridade sobre as periferias, encontrando-se numa si-
tuao inferior na distribuio ou atribuio de recompensas, dignidades e
oportunidades.
As relaes entre o centro e a periferia organizam-se por meio de um
mecanismo de troca e comunicao. A represso da desordem perifrica,
aparece como sendo o mecanismo prprio das sociedades fechadas, em que
a comunicao funciona apenas num sentido, em que o centro usa a coaco
e a represso como meio de imobilizar a periferia. A integrao do dinamis-
mo perifrico surge como o mecanismo prprio das sociedades mais aber-
tas, em que se procura captar a criatividade daquilo a que o autor designa
por fluxos perifricos.
Para Crozier o elemento preponderante das relaes entre o centro e a
periferia consiste fundamentalmente na comunicao e na troca poltica, em
que o mais importante ser uma possvel cumplicidade poltica e administra-
tiva. Consideram que as elites locais podem assumir um papel muito positi-
vo para o poder local. O facto de o sistema administrativo se encontrar no
centro das mtuas dependncias (centro e periferias) acaba por se encontrar
subjugado, no processo de resposta aos pedidos, a dois crculos viciosos:
o legislativo (normas legislativas que, ignorando a realidade local, no se
adequam mesma) e burocrtico (Crozier) (o elevado nvel de estratificao
interna, com pouca comunicao entre os diversos estratos, promove o re-
curso a um sistema de normas abstractas, que por sua vez, leva ao aumento
do poder discricionrio).
Esta situao beneficia os acordos informais que podem ser o resultado
de uma rede de cumplicidades interpessoais e interinstitucionais onde se con-
jugam elementos de Administrao central, Administrao local, de grupos
de interesses e elementos ligados a partidos com implantao local.
CAPTULO 2 29
Por outro lado, h situaes que podem favorecer o predomnio do vector

poltico em detrimento do vector administrativo no relacionamento entre o
poder central e o poder local.
Parece haver situaes que predispem ao reforo do elemento poltico
em detrimento do elemento administrativo como elemento preponderante no
relacionamento entre o poder local e o poder central. Essas situaes so as
que se seguem:
Acumulao de mandatos pblicos, como por exemplo, os de presiden-
te de Cmara e de deputado;
Crescimento das cidades e a consequente expanso do peso poltico dos
seus eleitos;
Criao dos novos actores sociais, constitudos pelas associaes que
so, simultaneamente, parceiras da periferia e grupo de presso junto
do centro.
Em Portugal, afigura-se-nos que tanto o vector administrativo, como o
vector poltico se conjugam enquanto plos preponderantes de relaciona-
mento dos eleitos locais com os actores centrais.
2.3.
A tendncia para a personalizao
PERSONALIZAO do poder poltico local, na figura do
DA RELAO presidente de Cmara, constitui uma
das caractersticas da vida poltica au-
trquica em Portugal a qual se enqua-
dra no sistema de constituio, manuteno e reforma das elites polticas
locais (mediadoras nas relaes entre poder local e poder central).
Entre ns, a literatura portuguesa do sculo XIX (Camilo Castelo Branco,
Jlio Dinis e Ea de Queirs), bem como a do sculo XX (Trindade Coelho e
Aquilino Ribeiro) faz eco de uma realidade poltica e sociocultural recorrendo
ao que em castelhano se vulgarizou como cacique, em francs como notables
e em portugus como influentes, mandes, grados e patronos. vol-
ta deste cacique, notable ou grado faz-se a mediao entre as diversas e por
vezes contratantes constelaes de interesses locais e o Governo.
Oliveira Martins (1886) distingue dois tipos de caciques, de um lado o
cacique proprietrio e de outro lado o cacique burocrata. O primeiro
detentor de patrimnio econmico o que possibilita o exerccio de determi-

nada influncia poltica. O segundo deve a sua influncia posio que ocu-
pa na mquina administrativa do Estado. Jos Barbosa, uns anos mais tarde
(1910), fala em caciquismo administrativo e caciquismo patronal e, ainda,
no clerical e no caciquismo essencialmente poltico.
A imagem forte que possuem muitos eleitos locais em Portugal advm-
-lhes da juno entre o predomnio pessoal num dado conjunto social e a
funo de mediador por lhe caber organizar o jogo dos contactos entre as
chefias partidrias, os candidatos a eleies nacionais ou regionais e os elei-
tores da sua parcela de territrio.
O ambiente sociocultural da maioria dos nossos municpios rurais ainda
se encontra marcado por figuras tutelares mediadoras entre o mundo da pos-
se da terra (proprietrio agrcola), da autoridade legal (regedor), do sagrado
(padre) e do saber (professor). Houve evolues fortes, naturalmente, mas a
raiz cultural ainda parece permanecer. Isto significa que qualquer poltico
eleito, mesmo que pessoalmente queira assumir uma postura diferente, en-
contra fortes resistncias por parte das populaes, por tal postura no se
enquadrar no seu imaginrio.
2.4.
O racional administrativo do gover-
DIMENSO no local remete-nos para os conceitos
de economia, legalidade, eficincia e
POLTICA eficcia, baseado num modelo de au-
E ADMINISTRATIVA tarquia produtora de servios circuns-
crita a critrios territoriais, muitas vezes
DO GOVERNO LOCAL estreitamente ligados crena nas vir-
tudes, por si s, da descentralizao.
A noo de descentralizao pode ser analisada em duas perspectivas:
Como fragmentao, ligada corrente neoliberal, que se tem incre-
mentado no sector privado como uma ferramenta de gesto, tambm
para o sector pblico;
Enquanto frum poltico onde a comunidade local exerce os poderes
democrticos, atravs da representao e enquanto organizao admi-
nistrativa que presta servios comunidade local.
Segundo David Held, a poltica tem a ver com o poder. Com a capacidade
dos agentes, agncias e organizaes sociais para manter ou transformar o
CAPTULO 2 31
seu meio, social ou fsico. Trata dos recursos que sustentam essa capacidade
e das foras que moldam e influem no seu exerccio.
Por conseguinte, a poltica um fenmeno que se encontra em todos e
entre todos os grupos, instituies e sociedades, que atravessa a vida pblica
e privada. Expressa-se em todas as actividades de cooperao, negociao e
luta pelo uso e distribuio dos recursos.
Para Held, que introduz o princpio de autonomia, uma participao ex-
tensa dos cidados nas questes pblicas exige a criao de um sistema co-
lectivo de tomada de decises. Pode argumentar-se, como fez Dahl (1979,
1985, 1989), que esse sistema para ser genuinamente democrtico deve ajus-
tar-se aos seguintes critrios: participao efectiva (dos cidados); compre-
enso bem informada; igualdade de voto na fase decisiva; controlo da agenda;
carcter compreensivo.
De entre as condies para a aplicao do princpio de autonomia, no
contexto autrquico, Held seleccionou as seguintes:
Disperso dos servios pblicos para as regies (e municpios), acom-
panhada da descentralizao;
Defesa e reforo dos poderes do governo local face s decises estatais
centralizadas e rgidas;
Experincias para tomar as instituies governamentais mais respons-
veis e submetidas soberania dos seus consumidores.
2.5.
As novas formas de governao so
A GOVERNAO impulsionadas pelas recentes mudanas
nos tipos de interaces entre o sector
pblico e o sector privado que por sua vez podem ser encaradas como causa e
efeito da natureza complexo, dinmico e diverso (Kooiman, 1994) do mun-
do em que vivemos.
Nas novas formas de governao pode detectar-se uma mudana do unila-
teral (governo ou sociedade separadamente) para uma centrao/interaco
(governo com a sociedade). A maior parte das teorias analisam a governa-
o sistematicamente em termos de interaco entre governo e sociedade.
Kooiman prope o conceito de governance que pode constituir um pro-
cesso de permanente equilbrio (balancing) entre as necessidades e as capa-
cidades de governar (aptido de dirigir, prpria de um sistema poltico). Esta
perspectiva da governao social e poltica no se confina interaco entre

governo e sociedade.
A governao surge como modo alternativo de coordenar actividades
colectivas. A sua emergncia anda associada especializao de muitos agen-
tes econmicos, sociais, culturais, administrativos.
Simultaneamente, essa diversificao e especializao foi seguida pela
globalizao, pelo derrube de fronteiras tradicionais e pela projeco de grande
parte dos actores polticos e sociais a um cenrio universal, a que a generali-
zao da Internet e das grandes plataformas de informao deram origem.
A governao em certo sentido derruba algumas tenses clssicas da
economia e da poltica, nomeadamente entre o Estado e o mercado, entre o
pblico e o privado, entre a soberania e a anarquia.
Nesta formulao normativa assumem-se pressupostos como os seguintes:
So dbeis as diferenas entre o sector pblico e o sector privado; veri-
fica-se uma estreita interdependncia entre a esfera poltica e as empre-
sas e o terceiro sector.
O planeamento d lugar gesto do ciclo poltico, dado que no decur-
so da interaco permanente entre uma pluralidade de organizaes que
ajustam os seus fins respectivos, trocam recursos, acomodam preten-
ses s dos seus interlocutores e estabelecem alianas.
O poder poltico j no exerce unilateralmente (jus imperium), atravs
de normas ou regras de conduta, o papel de autoridade. Prevalece a
ideia de contrato da igualdade das partes e as regras do jogo so estabe-
lecidas na base da confiana mtua e no da soberania.
Na sua verso mais extrema, a tese da governao tende a coincidir
com as frmulas polticas do menor Estado, que incluem a privatizao do
sector pblico, a desregulao das actividades privadas e a hegemonia da
dinmica do mercado na prestao de servios pblicos.
Com a introduo do conceito de governao estamos perante a tentativa
de mudana de paradigma e esta nova perspectiva s til se permitir
identificar questes importantes, pontos de referncia que questionem os
pressupostos da Administrao Pblica tradicional.
A metodologia utilizada por Stocker permite estruturar o conceito em
torno das seguintes caractersticas:
Refere-se a um conjunto de instituies e agentes procedentes do Go-
verno, mas tambm de fora dele;
Reconhece a perda de nitidez das responsabilidades quanto soluo
dos problemas sociais e econmicos;
CAPTULO 2 33
Identifica a dependncia de poder que existe nas relaes entre as insti-

tuies que intervm na aco colectiva;
Aplica-se a redes autnomas de agentes que se regem a si mesmas.
A perspectiva da governao no s reconhece a maior complexidade
dos nossos sistemas de Governo, como sublinha que se produziu uma deslo-
cao da responsabilidade e a preocupao por transferir as responsabilida-
des para os sectores privado e voluntrio e, mais genericamente, ao cidado.
A deslocao de responsabilidade encontra a sua expresso institucional
no desaparecimento da nitidez dos limites entre o pblico e o privado, que
por sua vez se encarna na multiplicao das entidades voluntrias ou do
sector tercirio, denominadas grupos voluntrios, sem fins lucrativos, orga-
nizaes no governamentais, empresas comunitrias, cooperativas, mutua-
listas ou organizaes assentes na comunidade. Estas organizaes ocupam-se
de um vasto leque de questes sociais e econmicas e actuam no contexto do
que tem sido denominado por economia social que surge entre a economia
de mercado e o sector pblico. Ou seja, estas organizaes assumiram algu-
mas das tarefas tradicionais do Governo.
A governao erige a cidadania activa como factor crtico, preocupa-se com o capital
social e os fundamentos sociais necessrios para um desempenho econmico e social efec-
tivo (Putman, 1993).
CAPTULO
3
NOVOS INSTRUMENTOS
DE GESTO
O B J E C T I V O S
Entender que os novos modelos de gover-

nao exigem um novo modelo de gesto
de recursos humanos.
Perceber as diferenas entre funcionrios

pblicos e trabalhadores da administrao.
Diferenciar o emprego pblico do empre-

go privado.
Durante dcadas, em especial no Estado Novo, a Administrao autrquica ex-
pressou-se pela sua vertente burocrtica, hierrquica e vertical. Nas sociedades
hodiernas, novos fenmenos emergentes que vo desde governao, s novas
feies da cidadania, sedimentadas na valorizao das noes de capital social, da
democracia forte (strong democracy), da participao poltica, recomendam a utili-
zao de novos instrumentos de organizao e gesto.
3.1.
A nova filosofia de gesto pblica,
NOVA FILOSOFIA quer ao nvel dos governos centrais,
DE GESTO quer locais, gira volta de duas abor-
dagens complementares: a escolha p-
blica e o gestionarismo.
A teoria da escolha pblica (public choice) acentua a necessidade de res-
tabelecer o primado do governo representativo sobre o modelo burocrtico.
O gestionarismo (managerialist school) afirma o primado da gesto sobre o
da burocracia tradicional.
Para a teoria da escolha pblica contriburam diversos autores (Dows;
Tullock; Buchanan; Mancr Olson; George Stigler) sendo a mesma sintetiza-
da por Mueller (1979: 1-2) da seguinte forma:
A escolha pblica pode ser definida como o estudo econmico das decises que no
pertencem ao mercado ou simplesmente como a aplicao da economia poltica. A tem-
tica idntica da cincia poltica: teoria do Estado, sistema de votao, comportamento
eleitoral, teoria dos partidos, burocracia, etc. A metodologia a da economia. O postulado
comportamental bsico tal como a economia, o de que o homem egosta, racional e
maximiza a utilidade.
Esta abordagem de pensamento vai inspirar um tipo de Administrao

local onde se salienta a imagem do burocrata local, movido pelos seus inte-
resses egostas e em nada verdadeiramente preocupado com o bem da comu-
nidade. Cada actor social, muncipe, presidente de Cmara, funcionrio da
Junta de Freguesia, procura exclusivamente maximizar os seus ganhos nas
transaces que estabelece com os outros. Ningum actua generosamente.
No h almoos gratuitos, na expresso vulgarizada recentemente.
CAPTULO 3 37
NOVOS INSTRUMENTOS DE GESTO
A generosidade maquilha, escolhe e oculta uma outra realidade: a obsesso

por ganhar eleies por retirar o mximo proveito com o menor custo. Por
isso, a burocracia da governao local to pesada e por esse motivo na distri-
buio de um bem pblico, o sistema de canalizao to aparentemente irra-
cional, moroso, desesperante. Ele est montado para que quem governa (eleitos
e funcionrios) tire o mximo de partido dos bens em presena.
Para esta perspectiva da escolha pblica, os polticos eleitos perderam mui-
to poder, o qual passou para as mos dos burocratas (dirigentes administrati-
vos e para os funcionrios). Por isso, a nova filosofia apela a que o poder volte
s mos dos polticos eleitos e sejam estes os organizadores do novo jogo.
Todavia, para que estes no se comportem como aqueles h que desman-
telar o sector pblico, atravs da desregulamentao (fim de monoplios
pblicos) e pela privatizao.
A privatizao deve ser atingida por diversa forma: transferncia, atravs
da qual o governo local mantm o controlo da produo e a obrigao da
prestao dos servios pblicos; desinvestimento, em que o governo local
vende ou cede a propriedade a terceiros. A transferncia, segundo Savas,
poder assumir formas diversas: contracting out; franchising; grant; vou-
cher e por mandate.
Como se acaba de ver, para a escolha pblica, a reforma do governo local
tem de se apoiar noutras bases que no sejam as do modelo tradicional, fe-
chado e hierrquico, apresentado por Weber.
A segunda filosofia de gesto actual o gestionarismo (managerialist
school). Esta nova corrente de gesto comeou por influenciar, em primeiro
lugar, a gesto privada. Foi o caso da obra de Thomas Peters e Robert Water-
man no incio dos anos 80 do sculo passado, intitulada In Search of Excel-
lence, e todos os autores que lanaram a nova perspectiva da cultura
organizacional (Bilhim, 1989).
Os oito captulos desta obra corresponderam a tantos apelos mudana
organizacional e criao de uma nova cultura de empresa:
Empenhamento na aco;
Proximidade do cliente;
Autonomia e esprito empreendedor;
Produtividade atravs da motivao das pessoas;
Orientao por valores;
Concentrao no que se sabe fazer;
Estruturas simples e equipa reduzida;
Flexibilidade e rigor.
Mais recentemente Denhardt deu um novo impulso a esta nova filosofia

de gesto com a sua obra The New Public Service: serving, not steering. Esta
nova viso da Administrao Pblica, conhecida por novo servio pbli-
co, apresenta um conjunto de lies que desafiam as prticas tradicionais:
Servir cidados e no clientes;
Procurar o interesse pblico;
Valorizar a cidadania e no a capacidade empreendedora;
Pensar estrategicamente e actuar democraticamente;
Prestar contas no coisa simples;
Servir mais do que mandar;
Valorizar as pessoas, no apenas a produtividade.
Ora, neste novo contexto marcado por conceitos-chave como descen-
tralizao, desregulamentao, delegao, concorrncia, mercado, reinven-
o, qualidade de servio e de vida, (medida pelo grau de satisfao de
cidados/clientes e funcionrios), plataformas digitais (gesto da informa-
o), gesto centrada nas competncias e nas pessoas que a governao local
ter de se situar. No h modelos acabados de pronto-a-vestir. H fontes de
inspirao que cada eleito local e cada dirigente da Administrao local ter
de cozinhar sua maneira.
3.1.1. A PERSPECTIVA GESTIONRIA

A perspectiva gestionria constitui a nova filosofia orientadora dos novos
instrumentos de gesto nas autarquias locais. Desde o incio dos anos 80 do
sculo passado assiste-se a uma mudana de foco: da Administrao Pblica
para a gesto pblica. A diferenciao entre elas deriva da procura e adop-
o de modelos de gesto alternativos aos tradicionais, com origem no sec-
tor empresarial.
A perspectiva gestionria assenta na crena de que uma melhor gesto a
soluo eficaz para um vasto campo de males econmicos e sociais, quer no
sector pblico, quer no privado.
Os pressupostos destas crenas so os seguintes:
O progresso social depende da obteno de aumentos contnuos de pro-
dutividade;
CAPTULO 3 39
A produtividade resulta da aplicao de tecnologias cada vez mais so-

fisticadas, tais como sistemas de informao e comunicao;
Estas tecnologias implicam a existncia de uma fora de trabalho al-
tamente treinada e disciplinada, de acordo com as normas da produ-
tividade;
A gesto uma funo organizacional separada e distinta das demais;
O sucesso do negcio depender, cada vez mais, das qualidades e do
profissionalismo dos gestores;
Os gestores para desempenharem bem o seu papel devero possuir um
espao de manobra considervel.
Generalizou-se, a partir dos anos 80, a ideia de que os bons gestores
possuem as mesmas tarefas e capacidades, independentemente do sector
onde se encontram. Da, o impacto da perspectiva gestionria nas doutri-
nas da Administrao Pblica, nas ltimas dcadas, traduzido em dois
movimentos idnticos: a New Public Management e o Reinventing Go-
vernment.
O managerialismo reflectiu-se, nas ltimas dcadas do sculo XX,
num movimento de reforma e modernizao administrativa, que atraves-
sou os pases da OCDE a New Public Management. Segundo Hood, a
New Public Managment a designao atribuda a um conjunto de dou-
trinas globalmente semelhantes, que dominaram a agenda da reforma
burocrtica em muitos pases da OCDE desde o final dos anos 70.
Para o autor, a emergncia desta corrente, durante os ltimos quinze
anos, uma das mais surpreendentes tendncias internacionais na Admi-
nistrao Pblica. O seu aparecimento parece estar ligado a quatro mega-
tendncias administrativas, nomeadamente:
Tentativas para abrandar, ou reverter, o crescimento do sector adminis-
trativo em termos de despesa pblica e nmero de funcionrios;
Tendncia para a privatizao e quase privatizao, e um afastamento
das instituies governamentais, com uma nfase renovada na subsidia-
riedade na proviso de servios;
Desenvolvimento da automao, especialmente das tecnologias de in-
formao, na produo e distribuio dos servios pblicos;
Desenvolvimento de uma agenda internacional cada vez mais cen-
trada nos aspectos gerais da Administrao Pblica na concepo de
polticas, nos estilos de gesto e na cooperao intergovernamental

(em vez da velha tradio da especificidade da Administrao Pbli-
ca nacional).
Trata-se, em resumo, da importao de conceitos e tcnicas do sector
privado para o sector pblico, e os pressupostos que a legitimam:
A gesto superior administrao;
A gesto no sector privado superior gesto no sector pblico;
A boa gesto uma soluo eficaz para uma vasta variedade de proble-
mas econmicos e sociais;
A gesto consiste num corpo distinto de conhecimentos universalmente
aplicveis.
Para Hood, os elementos-chave da New Public Management so:
Gesto profissional actuante;
Padres e medidas de desempenho explcitos;
Maior nfase nos controlos de resultados;
Tendncia para a desagregao de unidades;
Tendncia para uma maior competio;
nfase nos estilos de gesto praticados no sector privado;
Maior nfase na disciplina e parcimnia na utilizao de recursos.
Para Christopher Pollitt existem factores de diferenciao entre os secto-
res pblico e privado, que so incontornveis e iro condicionar, se no mes-
mo desvirtuar, a aplicao de conceitos e tcnicas oriundos do sector privado
no sector pblico. Estes factores so:
Responsabilidade perante os representantes eleitos;
Mltiplos e conflituantes objectivos e prioridades;
Ausncia ou raridade de organizaes em competio;
Relao oferta/rendimento;
Processos orientados para o cliente/cidado;
Gesto do pessoal;
Enquadramento legal.
CAPTULO 3 41
3.1.2. A REINVENO DA GOVERNAO

Nos Estados Unidos da Amrica, a administrao Clinton liderou um
movimento conhecido por reinventing government. A expresso reinven-
ting government deve-se a David Osborne e a Ted Gaebler, e foi tema cen-
tral do livro que publicaram em 1992, sob o ttulo, Reinventing Government.
How the entrepreneurial spirit is transforming the public sector from schoo-
lhouse to statehouse, city hall to the pentagon. No seu livro, Osborne e Ga-
ebler defendem a existncia de dez princpios para uma administrao de
tipo empresarial que so:
Administrao catalisadora: dirigir em vez de remar (assegura que
algo feito, sem que se tenha, necessariamente, que faz-lo);
Administrao pertencente comunidade: dar poderes, em vez de
servir (capacitar as comunidades para assumir as responsabilidades pela
satisfao dos seus prprios interesses, assistidos quando necessrio por
empreendedores sociais, em vez de ser a Administrao a faz-lo);
Administrao competitiva: injectar a competio na proviso de ser-
vios (mecanismos de mercado, por exemplo);
Administrao dirigida pela misso: transformar as organizaes
guiadas pelas regras (focando os objectivos organizacionais e os valo-
res subjacentes, isto , adoptando uma orientao estratgica);
Administrao orientada por resultados: financiar resultados e no
inputs (recompensar o sucesso e no o fracasso, aplicando indicadores
de desempenho adequados);
Administrao orientada para o cliente: satisfazer as necessidades
do cliente e no da burocracia;
Administrao empresarial: ganhar e no gastar apenas;
Administrao pr-activa: prevenir em vez de remediar (ser pr-acti-
vo e no meramente reactivo);
Administrao descentralizada: reforar o trabalho participativo e as
equipas (levar as decises mais perto do cliente; princpios de deciso
colegial e no de acordo com o princpio do comando, etc.);
Administrao orientada para o mercado: potenciar a mudana atra-
vs do mercado (incluindo a utilizao do mecanismo de tabelar preos).
Estes princpios, quando plenamente implementados, resultaro num
Governo to diferente que merecer a expresso reinventado.
3.2.
Houve nas ltimas trs dcadas
A DESCENTRALIZAO um conjunto de mudanas estruturais
que tm levado crise generalizada
do Estado de Bem-Estar Social na Europa, ao triunfo dos princpios
neoliberais nas polticas pblicas (escolha pblica) e ao declnio do Esta-
do-Nao.
No teor de uma autarquia produtora de servios pblicos, limitada por
critrios geogrficos, o racional de gesto da governao de uma autar-
quia local conduz-nos forosamente s ideias de eficincia, eficcia e
economia de escala.
At aos anos 70 do sculo passado o comportamento de gesto do admi-
nistrador autrquico pautava-se pelo cumprimento da estrita legalidade. Acre-
ditava-se que procedendo de acordo com a lei se procedia de acordo com um
padro de racionalidade tcnica.
A nova filosofia de gesto que acabmos de expor no ponto 3.2. desper-
tou o administrador autrquico para a importncia e para a urgncia de se
adoptar uma postura de gesto comum administrao privada, orientada
por critrios de eficincia, eficcia e economia.
Por outro lado o muncipe progressivamente tomou conscincia do peso
do seu voto, e de uma atitude passiva passou a avaliar tal como faz nas rela-
es comerciais normais a qualidade face ao preo pago pela prestao de
um servio. O muncipe tomou conscincia da sua soberania como consumi-
dor de bens pblicos.
Acresce a tudo isto o facto de os Estados europeus mais centralizados
progressivamente tomarem conscincia da bondade da descentralizao,
e da vantagem do small is beautifull. Por consequncia, iniciou-se todo
um programa de descentralizao de competncias e de financiamento
para as autarquias locais na esperana de reduzir o peso do Governo
central, de aumentar a escala do governo local e aproximar a soluo do
problema da sua origem.
Hoje, as autarquias locais em Portugal gozam de um poder reivindi-
cativo junto do Governo central e de capacidade de interveno como
nunca tiveram na histria do municipalismo no nosso pas. Esta onda de
descentralizao de responsabilidades e financiamentos para as autar-
quias claramente um aspecto positivo que no pode deixar de ser real-
ado. As comunidades locais vivem a ideia de deterem nas suas mos os
seus destinos.
CAPTULO 3 43
Todavia, estar a noo de descentralizao fora de toda a crtica? Parece

que no. Com efeito, a noo de descentralizao pode ser analisada em trs
contextos gerais:
Em primeiro lugar, pode associar-se ideia de especializao. Na teoria
organizacional, esta ideia corresponde necessidade de que as empre-
sas tm de se adaptar aos mercados para melhor competir;
Em segundo lugar, aplica-se ao sector pblico este princpio da teoria
organizacional (teoria da contingncia) que acabamos de expor; e neste
novo contexto a descentralizao uma forma de reorganizar a prestao
de servio pblico para melhor responder s necessidades dos cidados;
Em terceiro lugar, aplica-se no envolvente externa da organizao,
mas envolvente interna. Aqui, por descentralizao entende-se uma for-
ma de empowerment dos funcionrios e de dar a capacidade de deciso
ao funcionrio que se encontre no local da estrutura hierrquica mais pr-
ximo da origem do problema. , normalmente conhecido por delegao
de competncias do presidente da Cmara o ttular de um rgo.
Convm no perder de vista que toda a descentralizao representa algu-
ma fragmentao e nessa medida pode ser fomentadora de tenses e do in-
cremento de lutas pelo poder.
Por isso, que na teoria contingencial ao encarar a descentralizao como
especializao e flexibilizao, e esta como uma estratgia para melhor lidar
com a incerteza da envolvente e consequentemente melhor sobreviver, no
deixa de insistir na necessidade igualmente forte de integrar1.
As organizaes pblicas ou privadas vivem permanentemente esta ten-
so entre a especializao que pode levar fragmentao, partio, ruptura e
a integrao que tambm pode conduzir rgida hierarquia, ao fechamento
completo e morte.
Assim, a descentralizao que actualmente est em moda representa uma
grande oportunidade, mas no deixa de, eventualmente, se poder traduzir
numa ameaa no menos importante.
3.3.
O processo oramental portugus
A FUNO baseou-se, at ao incio dos anos 90,
FINANCEIRA: POCAL do sculo XX, na reforma de 1928-
-1930, a qual tinha por finalidade o
equilbrio das contas pblicas.
A metodologia de preparao do oramento assentava numa ptica de

obteno de verbas, julgadas indispensveis ao funcionamento dos respecti-
vos servios, sem nunca equacionar as tarefas que se propunha realizar, e os
objectivos que se pretendia alcanar. O mtodo incremental dominou o pro-
cesso de elaborao do oramento.
A partir de 1987, o Governo estabeleceu que os servios teriam de prepa-
rar os seus oramentos com base na identificao e justificao das activida-
des a realizar, subdividindo-as em actividades em curso e actividades novas
e imputando-lhes as respectivas despesas.
Todavia, pela Lei n. 8/90, de 20 de Fevereiro e pela Lei n. 6/91, de
20 de Fevereiro, que so estabelecidas as bases da reforma da Administra-
o financeira do Estado, seguidas do Decreto-Lei n. 155/92, de 28 de
Julho, e antecedidas pela reviso das bases contidas nos novos artigos 108.
a 110. da CRP.
A Lei de Enquadramento do Oramento do Estado, Lei n. 6/91, de 20 de
Fevereiro, veio desenvolver os princpios constitucionais, reformular o sis-
tema de execuo oramental e reforar a responsabilidade pela execuo,
ao prever uma nova Conta Geral do Estado, cuja estrutura vai coincidir com
a do Oramento, de maneira a permitir uma fcil e clara leitura.
Por outro lado, a Lei de Bases da Contabilidade Pblica, Lei n. 8/90 , de
20 de Fevereiro, contm o regime de administrao financeira do Estado,
destinado a substituir o sistema de contabilidade pblica que, vindo do Esta-
do Novo (reformas de 1928-1929 a 1930-1936), chegou at ao anos 90.
Esta reforma culminou com o estabelecimento de um novo regime de
administrao financeira do Estado, em que foram substitudos diplomas
fundamentais de Contabilidade Pblica, que vinham desde a 3. Carta de
Lei, de 1908 (Decreto-Lei n. 155/92 de 28 de Julho).
No Decreto-Lei n. 155/92, de 28 de Julho, referido que a realizao e o
pagamento das despesas deixam de estar sujeitos ao sistema de autorizao
prvia pela Direco-Geral da Contabilidade Pblica, conferindo-se, assim,
maior autonomia aos servios e organismos da Administrao Pblica. Os
seus dirigentes passam a gerir os meios de que dispem para a realizao dos
objectivos definidos.
Este diploma refere, ainda, que o regime financeiro dos servios e orga-
nismos com autonomia administrativa constitui o modelo tipo. suposto
que este novo modelo permita uma definio mais rigorosa do mbito da
gesto corrente, e dos princpios de organizao interna que o adequam
estrutura do oramento por programas.
A ausncia de uma contabilidade de compromissos traduzia-se num dos
mais graves problemas da contabilidade pblica e impedia a existncia de
uma correcta gesto oramental.
CAPTULO 3 45
Por sua vez, a introduo da contabilidade de compromissos permite a

estruturao de uma nova contabilidade de caixa e uma contabilidade anal-
tica, indispensveis ao controlo dos resultados.
Foi, tambm, adoptado um novo sistema de pagamento das despesas p-
blicas, atravs de transferncia bancria ou crdito em conta ou, ainda, quando
excepcionalmente no for possvel qualquer destas formas, atravs de emis-
so de cheques sobre o Tesouro. Como deixa de haver tesourarias privativas,
permitem-se novas possibilidades para a gesto integrada da dvida pblica.
Foi, tambm, revisto o sistema de realizao das despesas e da sua conta-
bilizao, no sentido da maior autonomia dos servios.
Na sua essncia, os grandes objectivos da Reforma da Administrao Fi-
nanceira do Estado assentam no aumento da racionalidade econmica, fi-
nanceira/tesouraria e da deciso. Na descentralizao administrativa e
financeira, na centralizao da Informao.
Um outro passo fundamental na reforma da administrao financeira e
das contas pblicas foi a aprovao do Plano Oficial de Contabilidade Pbli-
ca (POCP), pelo Decreto-Lei n. 232/97, de 3 de Setembro.
Este novo sistema de contabilidade permite gesto dispor de um con-
junto de indicadores de realizao que o anterior sistema de contabilidade de
tesouraria no permitia.
O principal objectivo do POCP foi a criao de condies para a integra-
o dos diferentes aspectos contabilidade oramental, patrimonial e anal-
tica numa contabilidade pblica moderna, que constitua um instrumento
de apoio gesto das entidades pblicas e sua avaliao.
A Reforma das Finanas Pblicas Portuguesas, lanada nos anos 90, obri-
gou a uma reforma da gesto financeira oramental que teve como objecti-
vos alcanar:
A unidade oramental;
A unidade de tesouraria;
Os instrumentos adequados a um sistema de informao que permitisse a
gesto econmica e financeira do Oramento do Estado/SPA, e consubs-
tanciasse, na prtica, um modelo de Macro Cash Management, e uma
viso econmica das actividades/projectos, e dos programas (meios/fins).
O Plano Oficial de Contabilidade das Autarquias Locais (POCAL), apro-
vado pelo Decreto-Lei n. 54-A/99, de 22 de Fevereiro, consubstancia a re-
forma da administrao financeira e das contas pblicas no sector da
administrao autrquica. Na prtica trata-se da adaptao das regras do pla-
no oficial de contabilidade pblica a que acabmos de fazer referncia
administrao local.
Esta reforma da contabilidade autrquica foi iniciada pelo Decreto-Lei

n. 243/79, de 25 de Julho, que veio uniformizar a contabilidade das autar-
quias locais com a dos servios pblicos, sujeitos ento lei de enquadra-
mento do Oramento do Estado. Posteriormente o Decreto-Lei 341/83, de
21 de Julho aperfeioa o sistema institudo e em complemento o Decreto
Regulamentar n. 92-C/84, de 28 de Dezembro, institucionaliza na adminis-
trao autrquica um sistema de contabilidade, definindo as normas de exe-
cuo da contabilidade das autarquias locais.
O POCAL permite a integrao da contabilidade oramental, patrimonial
e de custos numa contabilidade pblica capaz de apoiar a gesto das autar-
quias locais.
Assim, o POCAL permite o controlo financeiro e a informao necess-
ria ao acompanhamento da execuo do oramento numa perspectiva de cai-
xa e de compromissos. Estabelece as regras e os procedimentos para a
modificao dos documentos provisionais. Atende s exigncias do ora-
mento das despesas e receitas e efectivao de pagamentos e recebimentos.
Permite a utilizao racional das dotaes. Fornece informao para o clcu-
lo dos agregados da contabilidade nacional. Disponibiliza informao sobre
a situao patrimonial de cada autarquia.
3.3.1. FONTES DE FINANCIAMENTO

As finanas locais so a consequncia de diversas reformas operadas em
diversos perodos da histria, circunstncia que em geral lhe confere uma
total ausncia de coerncia sistmica. Os pases da Unio Europeia associam
de diferentes maneiras os diversos tipos de receita.
Constituem receitas prprias fiscais o produto dos seguintes impostos
directos, cuja cobrana reverte na totalidade para os municpios:
a) Contribuio autrquica que veio substituir a contribuio predial e
entrou em vigor em 1989, com a reforma fiscal de ento. Trata-se de
um imposto com incidncia no valor tributvel dos prdios.
b) Imposto municipal sobre veculos que incide sobre o uso e fruio e
determinado de acordo com as caractersticas dos mesmos.
c) Imposto municipal que incide sobre o valor de transmisso de bens
imobilirios, a ttulo oneroso e devido por aqueles para quem se
transmitem os bens.
CAPTULO 3 47
d) Derrama que s pode ser lanada para ocorrer ao financiamento de

investimentos ou no mbito dos contratos do reequilbrio financeiro.
H outras receitas provenientes de taxas designadamente da concesso
de licenas e da prestao de servios pelas autarquias locais, as multas e
outras penalidades produzidas pela efectivao de sanes pecunirias.
Taxas e tarifas. Tanto as taxas como as tarifas podem ser vistas como
preos de bens e servios pblicos ou de utilidade pblica.
Por definio as taxas so contrapartidas directas dos servios prestados,
quando ultrapassa esta contrapartida arrisca-se a assumir o carcter de im-
posto. De acordo com a teoria dos bens colectivos, correspondem contra-
partida de servios no-rivais, por exemplo o pagamento da taxa de esgotos.
As tarifas so um preo de unidade, ou seja, trata-se de um bem de consu-
mo rival tal como acontece com os servios de utilidade pblica, nomeada-
mente o consumo de gua (paga a quantidade que consumiu).
Todavia a fixao do valor de uma e outras de acordo com a teoria tem de
estar associada aos custos de produo, ou da manuteno do servio.
O aspecto interessante e diferente do que acontece com o regime de pre-
os no mercado a relao directa entre o utente e o pagamento do servio
vulgarizado como o princpio do utilizador/pagador. Corresponde a um pa-
gamento de acordo com a fruio do benefcio e refere-se a servios aos
quais se pode aplicar a excluso.
Impostos. Ao contrrio das taxas, os impostos locais so utilizados para

financiar o fornecimento pblico onde tal no exista ou difcil de calcular a
relao directa entre servio e benefcio. Trata-se dos bens pblicos puros,
isto , dos que so no-rivais e no-exclusivos, como por exemplo, a ilumi-
nao pblica das ruas de um municpio ou os equipamentos colectivos que
normalmente so pagos atravs do imposto sobre a propriedade.
Derramas. Correspondem aplicao de sobretaxas a um ou mais impos-

tos do Estado. A derrama em princpio tem lugar sobre um imposto mvel.
Transferncias. Estas so a grande fonte de financiamento das autarquias

locais. As transferncias do Oramento do Estado para as autarquias locais
justificam-se por diversas razes entre as quais destacamos as seguintes:
Aumento da eficincia na afectao de recursos. Permite compensar as
autarquias pela presena de efeitos externos e partilhar receitas dos im-
postos nacionais;
Promoo da equidade horizontal entre autarquias do mesmo grau.

Existem diversos tipos de transferncias. As transferncias gerais opera-
das em bloco e que no dependem de montantes de despesas locais. Recorre-
-se a uma frmula para estabelecer os respectivos montantes. So do tipo
lump-sum. O seu objectivo poder ser a redistribuio baseada nas carncias
ou redistribuio da base contributiva. No segundo caso faz a partir de uma
perequao financeira onde entra a base contributiva local per capita e a
mdia nacional. No primeiro caso as transferncias baseiam-se em indicado-
res de carncia relativa.
As transferncias condicionadas realizao de determinadas despesas e
no condicionadas e de utilizao livre, por exemplo, as transferncias da
Unio Europeia.
Transferncias especficas se destinadas realizao de determinadas
categorias de despesa. Tanto estas como as condicionadas so em geral co-
nhecidas por matching grants quando fixadas por uma percentagem da des-
pesa a que se destinam.
Com a entrada em vigor da Lei n. 42/98, de 6 de Agosto, nascem dois
fundos: Fundo Geral Municipal (FGM); Fundo de Coeso Municipal (FCM).
Estes vm substituir o Fundo de Equilbrio Financeiro (FEF) criado pela Lei
n. 1/79.
A distribuio das verbas destinadas ao Fundo Geral Municipal (FGM) pro-
cessa-se por trs unidades territoriais, correspondentes ao Continente, Regio
Autnoma dos Aores e Regio Autnoma da Madeira. Por sua vez, o Fundo
de Coeso Municipal (FCM) pretende corrigir as assimetrias entre municpios,
reforando a coeso municipal em benefcio dos menos desenvolvidos, tendo
na base da sua distribuio, os ndices de carncia fiscal (ICF) e de desigualda-
de de oportunidades (DIO). O artigo 14. da mesma Lei explica como se cal-
cula o montante a atribuir a cada municpio por conta deste Fundo.
3.4.
A grande diferena entre a Admi-
A FUNO nistrao Privada e a Administrao
Pblica radica no contexto poltico em
RECURSOS que ambas operam. A Administrao
HUMANOS Pblica uma entidade no seio da qual
se desenvolvem actividades adminis-
trativas, destinadas satisfao de necessidades colectivas.
CAPTULO 3 49
A satisfao de necessidades colectivas confere-lhe uma especificidade:

dependncia instrumental do poder poltico. A sujeio da Administrao P-
blica ao poder poltico afasta-a do mbito da Administrao privada que est
marcada pelo mercado e pelas suas leis. O mercado emite sinais que indicam
onde h carncias e onde h excedentes e , juntamente com os incentivos e as
penalidades, um estmulo interveno e ao aperfeioamento.
Os problemas da Administrao Pblica podem ser resolvidos com o apoio
dos conceitos, modelos e tcnicas em uso na Administrao privada. A Ad-
ministrao Pblica essencialmente administrao (decises de coordena-
o e motivao, destinadas a obter resultados atravs da cooperao dos
outros indivduos, utilizando recursos escassos). No constituem traos es-
pecficos o tamanho, a complexidade, a sua natureza hierrquica, o grau de
controlo e muito menos exclusivos da Administrao Pblica. H organiza-
es privadas grandes, complexas e altamente controladas e hierarquizadas.
A diferena entre administrao privada e pblica situa-se apenas ao n-
vel do enquadramento. De facto, a Administrao Pblica tem lugar numa
envolvente particular e especfica de restries, impostas pelo carcter jur-
dico-poltico que a envolve. A Administrao Pblica tradicional tem estado
marcada pela supremacia do direito e pela natureza poltica dos seus fins.
neste contexto que se pode fazer a pergunta: h diferenas entre gerir
recursos humanos/pessoas em contexto organizacional privado e pblico?
H e grande. Naturalmente, as tcnicas bsicas so as mesmas e possuem
idnticos nomes recrutamento, seleco, formao, remunerao, avalia-
o do desempenho/potencial, etc. Mas o carcter altamente regulamentar,
eminentemente de direito pblico, (o jus imperium do Estado) confere-lhe
constrangimentos e condicionalismos que a gesto de recursos humanos em
contexto organizacional privado desconhece, por se encontrar regulada pelo
princpio da igualdade das partes no contrato de trabalho.
A expresso mxima desta natureza singular radica no regime da funo
pblica. So trs as perspectivas em que normalmente a expresso funo p-
blica utilizada: actividade exercida ao servio das pessoas colectivas pbli-
cas; conjunto de trabalhadores submetidos ao estatuto disciplinado pelo direito
pblico; regime jurdico aplicvel a uma parte da Administrao Pblica.
Aqui importa continuar as reformas j iniciadas, que se devem desenvolver
no sentido de a Administrao local dispor dos funcionrios com as qualifica-
es necessrias implementao da sua estratgia. A orientao tradicional
que levava a Administrao local a ser o grande empregador da regio, para
resolver o problema da taxa de desemprego, parece ter os seus dias contados.
Por outro lado, h que separar claramente quais os funcionrios com fun-
es de autoridade (fiscalizao, etc.) dos que so meros fornecedores de
servio de guas ou cooperam com as secretarias. Assim, o estatuto da fun-
o pblica deveria estar reservado s para quem ocupa funes de autorida-

de em nome do Estado. Os restantes trabalhadores deveriam estar abrangi-
dos pelo contrato individual de trabalho.
Por fim, importa salientar que quem trabalha no servio da Administra-
o local (funcionrio ou trabalhador) algum que integra a responsabili-
dade da cidadania no exerccio da sua actividade. Os trabalhadores da
Administrao local so cidados que se encontram no lugar de todos ns.
Eles fazem o que cada um de ns muncipes deveria fazer e se no o fazem
por uma questo de economia (separao de funes/especializao).
Quando o funcionrio pblico funda a razo de ser da sua actividade
(identidade tica) no conceito de cidadania democrtica, a sua postura surge
a uma nova luz, nomeadamente, com a necessidade de prestao de contas
comunidade a que pertence, como consequncia da moral democrtica.
Isto, na prtica, significa que, se ao reinventarmos a nossa Administra-
o local, lanarmos as suas novas razes no conceito de cidadania de Arist-
teles e Rousseau, aqueles elementos que nos pareciam inconciliveis passam
a dar-se perfeitamente bem. A importncia destes elementos advm do con-
ceito de cidadania adoptado. O conceito jurdico de cidadania da Roma im-
perial, expresso por Gaio e, posteriormente, aprofundado por Hobbes no
Leviatan, anda de mos dadas com a Administrao local tradicional e com
uma postura autoritria dos funcionrios pblicos.
Os aspectos que, por um lado, concorreram para a decadncia do modelo
clssico de emprego pblico foram de tipo estatutrio, nomeadamente, o
reconhecimento dos direitos sindicais aos funcionrios, o direito greve, a
liberdade sindical e o direito de constituio de comisses de trabalhadores
e, por outro lado, radicaram na mudana ocorrida na natureza do que se
entende, hoje, por interesse e servio pblicos.
As novas filosofias de gesto, quer na perspectiva gestionria e manage-
rialista/reinveno da governao, quer na perspectiva do novo servio p-
blico, provocam a queda da superioridade da Administrao Pblica, ao
mesmo tempo que promovem o cidado/cliente, como ser histrico, ao lugar
cimeiro da definio do interesse e do servio pblico.
Os aspectos estatutrios provocaram ruptura na medida em que as novas
aces passaram a limitar a supremacia da administrao sobre os funcio-
nrios e agentes. Como sabemos, a doutrina clssica considerava a relao
de emprego pblico como uma natureza no-patrimonial, o objecto da rela-
o era uma coisa pblica, uma funo pblica, que no constitua uma ri-
queza, por no ser permutvel. Assim, o funcionrio e agente eram reduzidos
categoria de rgo da administrao.
As reformas do estatuto da funo e os melhoramentos do regime jurdi-
co do contrato individual de trabalho da Administrao Pblica (Lei n. 23/
CAPTULO 3 51
/2004) j iniciadas e em especial a vontade de continuar a ser ambicioso nestas

matrias, o que significa criar condies para que a Administrao local dei-
xe de ter por misso resolver o problema da taxa de desemprego do seu
territrio e to somente dispor das qualificaes indispensveis, nem de mais
nem de menos que necessita para cumprir a sua misso, objectivos e metas.
3.5.
As novas formas electrnicas de
AS TIC gesto da informao representam uma
E OS MECANISMOS oportunidade para incrementar a par-
ticipao poltica e a comunicao ho-
DE PARTICIPAO rizontal entre os cidados. Com efeito,
o acesso informao pelas Tecnolo-
gias da Informao e Comunicao (TIC) facilita a difuso e a recuperao
de informao e oferece possibilidades de interaco e debate num foro elec-
trnico autnomo, sorteando o controlo dos meios.
Para Castells, em muitas sociedades de todo o mundo, a democracia local
parece estar a florescer, pelo menos em termos relativos democracia po-
ltica nacional (Declnio do Estado-Nao). Isso particularmente evidente
quando os governos regionais e locais colaboram mutuamente e estendem o
seu alcance descentralizao dos moradores e participao de cidadania.
Existem limites bvios a este localismo, j que acentua a fragmentao
do Estado-Nao. Mas, tanto quanto se pode observar, as tendncias mais
vigorosas de legitimao da democracia em meados da dcada esto-se dan-
do, em todo o mundo, no mbito local e, para isto, muito contribuem as
Tecnologias da Informao e Comunicao (TIC).
Em 1999 a BBC lanou um frum de discusso ligado a http://
www.bbc.co.uk/webwise. No mbito do frum foi divulgado um manifesto
destinado a desenvolver as comunidades on-line, circunstncia que na pers-
pectiva dos seus promotores ajudaria muitas das comunidades locais mu-
nicipalidades, aldeias, bairros e cidades. O foco principal foi posto no Reino
Unido, mas est a ser transposto para outras reas da Europa e do mundo:
Centre for Urban Technology.
H j um plano de aco action plan mostrando o que pode ser feito com
a ligao s actuais iniciativas. Em suma, afirma-se que todo o cidado,
independentemente da sua situao econmica deve poder partilhar os bene-
fcios da Idade da Informao incluindo melhor comunidade, maior parti-
cipao, comrcio electrnico, etc..
Para atingir este objectivo, devem ter acesso a centros tecnolgicos co-
munitrios na localidade, fruns pblicos em linha (on-line) e servios para
criar uma comunidade em linha. Os centros devem fornecer apoio no terreno
e os fruns devero ser espaos virtuais para as comunidades em linha liga-
das s localidades. Estes centros em linha devero ter um acesso fcil e estar
localizados estrategicamente nos portais nacionais.
O apoio pblico deve ser disponibilizado, especialmente para os cida-
dos com baixos rendimentos, aqueles para quem improvvel que o merca-
do fornea condies numa base sustentvel, sem financiamento pblico.
O desenvolvimento de centros em linha deve ser conduzido atravs de
projectos pioneiros com a participao da comunidade. Deve ainda ser cria-
da uma rede de apoio aos promotores locais e aos parceiros encarregados do
desenvolvimento destes centros. Deve ainda ser desenvolvido um centro de
recursos virtual para aconselhar os promotores locais e parceiros, e um espa-
o em linha neutral destinado discusso sobre o desenvolvimento de cen-
tros em linha e comunidades em linha. H actualmente uma enorme
quantidade de centros e de comunidades em linha, chamados telecentros e
por vezes centros tecnolgicos. Muitas vezes estes centros so geridos por
associaes sem fins lucrativos que prestam diversos servios entre os quais
destacamos: formao, apoio, acesso, etc.
Hoje, o problema j no tanto como poderei estar ligado Internet,
mas antes o que fao com a ligao que j tenho?. Isto tanto mais impor-
tante quanto a Internet se est a massificar e estamos a caminhar a passos
largos para a televiso digital. Estamos no ciberespao! Quando o ciberespa-
o est estruturado com vista ao entretenimento, ao comrcio e discusso,
transforma-se no ciberespao casa para as comunidades em linha.
Os condutores principais dos novos desenvolvimentos do ciberespao so
de natureza comercial. O que importa proceder a um desenvolvimento com-
plementar destinado ao ciberespao cvico que pode envolver parcerias pri-
vadas e comunitrias. Neste sentido esto lanadas diversas iniciativas que
aqui deixamos ao leitor: What is cyberspace? Why be concerned now? Sce-
narios for cyberspace. Principles for cyber-realism: A manifestos for online
communities: How you can become involved.
A experincia de vida actual est cada vez mais dividida entre o espao
fsico do aqui e agora e o algures no espao virtual, electrnico. Progressi-
vamente a vida poltica, econmica e social desenvolve-se mais exclusiva-
mente dentro do espao electrnico. Cada vez mais aqui que grandes
empresas localizam os seus mecanismos de coordenao destinados a ob-
ter maior economia, eficincia e eficcia. Cada vez mais aqui que se
armazenam e gerem as informaes sobre os consumidores, a produo e
os fluxos financeiros. Esto aqui contidas as informaes sobre as nossas
CAPTULO 3 53
poupanas e contas bancrias. Este mundo virtual tornou-se o espao onde

agora se vive o Scenarios for Cyberspace.
O ciberespao existe e permite a existncia do mundo real onde vive-
mos. O grande problema saber como vamos conceber a arquitectura do
ciberespao cvico, tal como fizemos com o mundo real onde vivemos. A
questo est em como criar o ciberespao cvico que necessitamos e faz-
-lo de forma a melhor lidarmos com os problemas do mundo real sem os
aumentar. Quem ir desenhar, controlar, pagar, entrar em tal espao? A
questo j no acerca de quem usa ou no o computador e a Internet, mas
onde nos leva esta caminhada? A questo radica em saber como devemos
desenhar um ciberespao onde as questes da cidadania, da democracia,
da justia social so importantes.
() Se a representao poltica e a tomada de decises puderem encontrar um vnculo

com estas novas fontes de participao dos cidados empenhados, sem ficar nas mos de
uma elite entendida em tecnologia, poderia reconstruir-se uma nova classe de sociedade
civil, com o que se permitiria uma popularizao electrnica da democracia.
Manuel Castells, La Era de la lnformacin, vol. 2, El Poder de la ldentidad
3.6.
Agir local, pensar global um
A INOVAO slogan retirado de um conhecido mo-
DA CIDADE DE PORTO vimento cvico que combate o que cha-
ma ideologia global, que defende a
ALEGRE NO BRASIL governao como a filosofia poltica
adequada democracia de mercado.
Este movimento contra o que chama modelo neoliberal de autarquias
locais, o qual se inscreve nas preocupaes de economia das despesas pbli-
cas e do Estado mnimo (segurana dos bens e servios), assente nos princ-
pios de excelncia territorial com os seus objectivos de integrao
supra-municipal (contra os egosmos locais) para uma outra integrao,
desta vez supra-nacional (contra as soberanias nacionais). O movimento AT-
TAC (Association pour la Taxation des Transactions Financieres pour laide
aux Citoyens) (www.attac.org) um dos pioneiros neste campo.
A prova no terreno que este movimento apresenta a seu favor o que
vem acontecendo, desde 1989, na cidade brasileira de Porto Alegre, sob a
designao de Oramento Participativo. Trata-se de um imaginativo exer-

ccio de democracia participativa, que vale a pena descrever aqui de forma
mais detalhada.
O oramento, principal instrumento de deciso municipal, elaborado
com os cidados, individual e colectivamente, de forma permanente, seguin-
do uma metodologia que passamos a descrever.
A Primeira Rodada tem lugar em Maro de cada ano com o incio das
discusses, em que participam os moradores de cada uma das dezasseis re-
gies em que a cidade est dividida, e os cidados em geral organizados tendo
por objecto cinco temticas: circulao e transportes; organizao da cidade
e desenvolvimento urbano; sade e assistncia social; educao, cultura e
lazer. Nestas reunies, a administrao presta contas do plano de investi-
mentos do ano anterior e apresenta o plano de investimento do ano em curso,
alm de critrios e mtodos para o ano seguinte. Nesta rodada so eleitos
delegados, que formam o colgio temtico que definir as prioridades em
cada regio ou temticas.
Aps as plenrias em cada regio, seguem-se as reunies intermdias
nas comunidades para escolher as prioridades temticas: saneamento, pavi-
mentao, habitao, sade, etc. Dentro de cada prioridade temtica sero
escolhidas e hierarquizadas as obras e os projectos. Nas reunies interm-
dias podero ser eleitos mais delegados, considerando os presentes na reu-
nio de maior quorum, usando-se o mesmo critrio da eleio de delegados
na Primeira Rodada. Completa-se ento o Frum de Delegados em cada uma
das regies temticas.
Com a Segunda Rodada, e depois de decididas as prioridades, tem
lugar o segundo momento do Oramento Participativo. As regies e tem-
ticas apresentam o que foi definido e elegem os conselheiros do oramento
participativo.
Depois da Segunda Rodada, segue-se a elaborao da proposta oramen-
tal onde preciso compatibilizar os recursos disponveis no municpio com
as prioridades de servios e obras que so escolhidas pelas regies, temti-
cas e as que so apontadas pelas Secretarias e rgos do Governo da Admi-
nistrao Popular. o Conselho do Oramento Participativo que elabora e
define o Plano de Investimentos e tambm discute a Proposta Oramental
para o ano seguinte.
Depois so fixados os Critrios para a distribuio de recursos para in-
vestimentos na cidade, os quais so divididos por critrios de progressivida-
de: carncia do servio ou infra-estrutura urbana na regio; populao total
da regio; e prioridade escolhida pela regio. A esses critrios so atribudas
ponderaes, o que permite criar uma grelha com todas as regies e com os
investimentos que nela sero feitos.
CAPTULO 3 55
A Coordenao de Relaes com a Comunidade (CRC) o rgo res-

ponsvel por fazer a coordenao da poltica de relaes com a comunidade
da Administrao Popular. A CRC tambm responsvel pelo processo do
Oramento Participativo, em termos de poltica e relaes comunitrias. Em
conjunto com a GAPLAN (Gabinete de Planeamento), faz a coordenao
geral do processo.
Os Coordenadores Regionais do Oramento Participativo (CROP)
acompanham as discusses e definies sobre as propriedades e obras dos
investimentos pblicos nas regies da cidade e auxiliam no processo de am-
pliao do Oramento Participativo, convidando participao de vrias
entidades, comisses de moradores, etc.
Os Conselheiros e Delegados formam o Conselho do Oramento Parti-
cipativo, que aprova a Proposta Oramental antes que seja enviada Cmara
de vereadores. Em cada regio e temtica so eleitos dois titulares, totalizan-
do 32 nas regies e dez nas temticas. Integram tambm o Conselho um
representante da Unio das Associaes de Moradores e um do Sindicato
dos Trabalhadores Municipais. Todos os Conselheiros tm os seus respecti-
vos suplentes. O governo possui dois representantes, sem direito a voto.
Os delegados so o elo entre os conselheiros e a populao. A sua funo
a de acompanhar e fiscalizar os investimentos propostos. O Conselho tem
reunies ordinrias semanais e o Frum de Delegados rene, pelo menos,
uma vez por ms.
Aps a aprovao do Oramento Municipal pelo Conselho, a proposta
enviada pelo Executivo para a Cmara Municipal de Vereadores. E, embora
se possam elaborar distintos juzos de valor sobre as relaes tensas e dif-
ceis entre os vereadores e o executivo e conselheiros, traduzidas em emen-
das e sugestes de mudanas, objecto de intensa negociao e com profundo
respeito pelas caractersticas genuinamente participativas do processo, a sede
do poder efectivo e ltimo no se deslocou em direco a um autogoverno.
A experincia do Oramento Participativo de Porto Alegre constitui
uma experincia limite de democracia local representativa e pode, porm,
servir de inspirao para a introduo de melhorias contnuas nos processos
de gesto autrquica.
CAPTULO
4
PARTICIPAO:
A AUTARQUIA
PARCEIRA
O B J E C T I V O S
Mostrar como a autarquia local pode cons-

tituir um novo frum para a reconciliao
entre o Estado e a sociedade civil.
Sensibilizar para a importncia da demo-

cracia ao nvel local como o espao onde h
capacidade para grande nmero de cidados
se envolverem activamente na poltica.
Mostrar como s instituies locais podem

ter a capacidade, o interesse e o conheci-
mento detalhado para supervisionar os
servios e tomar decises articuladas com
as condies locais.
Compreender como que a democracia ao

nvel local tem mais condies para uma
verdadeira prestao de contas. Alm dis-
so, capacita a que melhor lidar com a di-
ferena e em especial com a grande
diversidade de situaes e necessidades
das diferentes localidades.
Actualmente, h o sentimento generalizado de desconfiana na poltica e nos
polticos. Por outro lado, h a desconfiana no Estado. Os cidados recorrem menos
ao voto como expresso da sua participao. Os partidos polticos transformaram-
-se em oligarquias, que se perpetuam no poder. Ao cidado comum resta escolher
uma ou outra oligarquia.
A democracia ao nvel local, dada a proximidade entre eleitos e muncipes, pode-
r constituir um novo frum para reanimar e envolver, e para restituir aos muncipes
a ideia da utilidade da sua participao.
4.1.
Uma das formas de avaliar a parti-
GOVERNAO cipao recorrer clssica escala que
E DEMOCRACIA
Sherry R. Arnstein em 19692 elaborou
para explicar os processos de envolvi-
PARTICIPATIVA mento dos cidados no planeamento
nos Estados Unidos, a qual constitui
ainda hoje um modelo de grande utilidade para a compreenso do fenmeno
poltico da participao.
A escala est subdividida em oito nveis em que o autor s nos trs
ltimos admite que se est num quadro efectivo de participao, no reco-
nhecendo a informao, nem a consulta, nem a conciliao, se no de-
sembocarem num processo de co-deciso e co-gesto, um carcter srio de
mobilizao da cidadania.
Apresenta-se abaixo a escala:
Graus de poder do cidado:

8. Controlo dos cidados (Citizen control)
7. Delegao de poder (Delegated power)
6. Partenariado (Partnership)
Graus de simbolismo:
5. Conciliao (Placation)
4. Consulta (Consultation)
3. Informao (Informing)
Graus de no participao:
2. Terapia (Therapy)
1. Manipulao (Manipulation)
CAPTULO 4 59
PARTICIPAO: A AUTARQUIA PARCEIRA
1. Manipulao e 2. Terapia. Os dois so no participativos. O objecti-

vo curar ou educar os participantes.
3. Informao. O primeiro passo mais importante para legitimar a parti-

cipao. Mas a nfase colocada com frequncia numa informao unidi-
reccional (one way). No existe canal para feedback.
4. Consulta. Corresponde a pesquisas de comportamento, encontros de

moradores e inquritos pblicos. Mas o autor ainda acha que isto representa
apenas uma vitrina e pode ser confundido com um ritual.
5. Conciliao. Por exemplo, captao de pessoas escolhidas cuidadosa-

mente para as comisses. Permite aos cidados opinar ou planificar ad infini-
tum, mas retm, para os detentores do poder, o direito de julgar a legitimidade
ou plausibilidade da opinio. Arnstein no considera em si mesmas a informa-
o, a consulta, ou a conciliao como formas de participao verdadeira.
Por isso, esses trs patamares representam, ainda, o domnio do simblico.
6. Parceria. O poder est de facto redistribudo por meio de negociao

entre os cidados e os detentores do poder. As responsabilidades do planea-
mento e das tomadas de deciso so partilhadas, por exemplo, atravs de
comisses conjuntas.
7. Delegao de poder. Os cidados detm uma clara maioria de lugares nas

comisses com poderes delegados para tomar decises. O pblico tem agora o
poder para assegurar a accountability do programa que lhe destinado.
8. Controlo dos cidados. Os cidados gerem por completo a tarefa de

planificar, tomar decises e dirigir um programa, por exemplo, uma comis-
so de moradores dotada de fundos.
Koryakov e Sisk em 2003 distinguem quatro tipos de envolvimento di-

recto dos cidados:
Recolha e partilha da informao;
Consulta;
Elaborao das polticas e processo de deciso;
Implementao conjunta.
Salienta-se ainda a anlise que os autores fazem sobre o papel que as
autoridades locais podem desempenhar no mtodo participativo: o res-
ponsvel poltico dever agir como um advogado capaz de circunscrever

um problema e procurar a soluo em conjunto, um mediador entre os
diferentes grupos da sociedade civil, um mero ouvinte ou um rbitro, ou
um facilitador.
O modelo participativo complexo e exige por quem o pratica habilida-
des diversas. O envolvimento dos cidados nos processos participativos de
tomadas de deciso incita o governo local iniciativa, necessidade de de-
sencadear o processo, sendo mediador e catalisador, providenciando assis-
tncia tcnica tendo em vista os problemas a resolver.
Esta, porm, est longe de suscitar unanimidade no debate sobre as virtu-
des da participao para o sistema poltico democrtico.
Para a abordagem conservadora, um alto grau de participao poltica
vista como um indicador de insatisfao social. Desta maneira, as demo-
cracias tendem a funcionar melhor com baixos nveis de participao e o
envolvimento dos cidados na poltica deveria ser limitado aos actos elei-
torais. H ainda quem expresse opinies crticas participao poltica e
s defenda a eleio dos representantes.
Os defensores da participao cidad reclamam a necessidade de refor-
ar os instrumentos de envolvimento pblico. A partir deste ponto de vista,
a no participao um indicador de insatisfao e a participao desej-
vel porquanto incrementa a quantidade e qualidade do dilogo entre o go-
verno e a sociedade.
H quem introduza a ideia de democracia forte, strong democracy oposta
de democracia dbil weak democracy. Nesta perspectiva, as democracias
liberais so dbeis quando minam a cidadania, enquanto a ideia de strong
democracy anda associada a conceitos de participao inclusiva e cidadania.
Partindo de uma perspectiva diferente, mas que, no essencial, conduz s
mesmas consequncias. H ainda quem estabelea uma correlao positiva
entre capital social ligado ideia de envolvimento de cidados em activi-
dades comunitrias e realizao institucional3.
A participao no nos parece que seja uma obrigao moral ou pol-
tica da democracia. Uma democracia nem por isso deixa de ser uma demo-
cracia se no houver elevada participao dos cidados. A democracia anda
associada ao aspecto institucional de eleio poltica de representantes.
Todavia, a participao constitui uma tcnica de gesto pela seduo que
anda associada ao estilo pessoal de liderana poltica dos eleitos. uma
forma de envolver os cidados na soluo dos seus problemas. Nesta pers-
pectiva a participao deve ser encarada com uma postura de gesto e do
gestor quer esteja este no sector privado ou pblico.
Esta postura implica a existncia de mecanismos de recolha e partilha de
informao, mecanismos de consulta, o que pressupe a existncia de as-
CAPTULO 4 61
sociaes representativas de cidados, grupos de interesses diversos, mas

tambm o tomar em considerao a opinio individual de cada um.
Este aspecto da participao individual , actualmente, facilitada pelo
e-Government (atravs, por exemplo, da utilizao cada vez mais generali-
zada do correio electrnico e fruns de discusso), o que permite a integra-
o no sistema poltico de mecanismos de correco e facilitadores de
consensos, factor de estabilidade, reforo da legitimidade das autoridades
eleitas locais.
As propostas que vo no sentido do aumento da participao dos munci-
pes no deixam de levantar fortes obstculos, os quais se centram na:
Lentido na tomada de decises;
Ausncia de valor acrescentado da deciso;
Favorecimento dos grupos de interesse mais fortes ou organizados;
Sobrevalorizao das medidas de curto prazo;
Eroso nos protagonistas por excelncia da democracia representati-
va: os partidos polticos, alimentando a desconfiana nas instituies
tradicionais.
Estes males andam associados, em nosso entender participao orga-
nizada, formal dos muncipes tais como: os referendos, a iniciativa legisla-
tiva popular, os conselhos consultivos e as audincias pblicas (entre outras).
Todavia, no tanto a este aspecto que nos queremos referir de participa-
o organizada e formal, mas antes tcnica de gesto que actualmente
recomendada na gesto estratgica de recursos humanos4. O recurso a es-
tas tcnicas de gesto que poder constituir a base para diferenciar estilos
e protagonistas polticos. Hoje parece claro que to ou mais importante do
que o programa do partido poltico que concorre a umas eleies autrqui-
cas a postura da pessoa, o estilo de gestor do candidato a presidente.
Pensa-se que um estilo de gestor que fomente a participao constitui um
bom antdoto contra a tendncia do prprio sistema em tornar-se excessi-
vamente distante e opaco cidadania.
Qualidade de servio ter clientes internos e externos satisfeitos. Uma condio

bsica para a satisfao no sector dos servios a sensao real ou psicolgica de par-
ticipar num projecto (Joo Bilhim, Gesto Estratgica de Recursos Humanos, Lisboa,
ISCSP, 2004).
4.2.
Oligarquia um termo de origem
OLIGARQUIAS grega (oligoi), poucos e (arche), go-
E PARTICIPAO
verno. a forma de governo em que
poucos governam, e em que o benef-
DOS CIDADOS cio prprio se impe. Quando as be-
nesses no se limitam aos governantes
e passam a incluir os seus apaniguados, surge o nepotismo, ou seja, o gover-
no que favorece os parentes (do latim, nepote, parente).
A democracia representativa tem necessidade de ser aperfeioada e, em
particular, necessrio encontrar resposta para a questo que Mosca j colo-
cou: como pode a sociedade defender-se dos polticos?
Isto no significa que a democracia representativa no seja importante,
nem muito menos que os partidos polticos no o sejam. Alis, costuma-se
terminar este tipo de debate com a frase: Este sistema o representativo e
de partidos o menos mau que conhecemos.
A questo aqui no est em resolver definitivamente o problema, se que
algum dia o ser. A questo como se poder fomentar a renovao no inte-
rior dos partidos polticos.
Tudo indica que um dos pontos a renovar e a inovar na democracia ao
nvel local no passa pelo acto eleitoral, mas pelo que se encontra a montan-
te, ou seja pela escolha que os partidos fazem das personalidades e pela
forma como o fazem.
Dificilmente haver maior participao na gesto autrquica, se o pr-
prio processo de escolha de quem nos governa no participado, nem pelos
prprios militantes desse mesmo partido.
O alheamento poltico dos militantes uma sndroma do alheamento po-
ltico daqueles que nem militantes de um partido so.
Parece-nos que preciso continuar a acreditar na necessidade de uma
aprendizagem poltica e de uma interpretao da democracia que v para
alm dos perodos eleitorais, o que significa ter em conta um conjunto de
questes geralmente negligenciadas e que afectam as relaes de cidadania e
a prpria aco do governo local.
Hoje, continuam por resolver questes prementes que at agora as demo-
cracias representativas ainda no foram capazes de resolver, tais como:
A desconfiana dos cidados face importncia da sua opinio nos pro-
cessos consultivos;
Os mecanismos de escolha tm tendncia a privilegiar os que se expres-
sam melhor ou so mais seguros de si;
CAPTULO 4 63
Os participantes, raramente no exerccio da participao cidad, aparecem

referenciados ao poder que de algum modo so expresso, o que leva com
frequncia no considerao dos interesses dos ausentes (adolescentes,
minorias tnicas, donas de casa, os excludos sociais, entre outros).
Por outro lado, a enfatizao do consenso pode gerar o perigo de novas
excluses.
4.3.
A poltica tem a ver com a conquista
GOVERNAO e manuteno do poder tendo em vista
E CIDADANIA o bem comum. Trata dos recursos que
sustentam tal capacidade e das foras que
moldam e influem no seu exerccio.
Por isso, a poltica um fenmeno que se encontra em todos e entre todos
os grupos, instituies e sociedades, que atravessa a vida pblica e privada.
Expressa-se em todas as actividades de cooperao, negociao e luta pelo
uso e distribuio dos recursos.
Para certos autores, a participao profunda dos cidados nas questes
pblicas exige a criao de um sistema colectivo de tomada de decises. Por
outro lado, pode argumentar-se que esse sistema para ser legitimamente de-
mocrtico deve ajustar-se aos seguintes critrios:
Participao efectiva (dos cidados);
Compreenso bem informada;
Igualdade de voto na fase decisiva;
Controlo da agenda;
Carcter compreensivo.
Por isso a questo que se coloca a da governao das autarquias en-
quanto sistema dinmico. Como que se podem governar estes sistemas
dinmicos, complexos e diversos social e politicamente de um modo demo-
crtico e efectivo? A maior parte das teorias analisam a governao siste-
maticamente em termos de interaco entre governo e sociedade.
este conceito de governao que propomos nesta obra e nesta coleco,
que pode constituir um processo de permanente balanceamento entre as ne-
cessidades e as capacidades de governar (aptido de dirigir, prpria de um
sistema poltico). A governao social e poltica no se limita interaco
entre governo e sociedade, abrange um efectivo e legtimo ajustamento s

necessidades do governo.
Segundo as anlises descritivas, a governao, enquanto modo alternati-
vo de coordenar actividades colectivas, efeito de mudanas sociais profun-
das. Acelerou-se a especializao de muitos agentes econmicos, sociais,
culturais, administrativos e, desse modo, incrementou-se a diversidade e a
complexidade das sociedades.
Assumem-se pressupostos como os seguintes:
So frgeis as diferenas entre o sector pblico e o sector privado. Veri-
fica-se uma estreita interdependncia entre a esfera poltica e as organi-
zaes de carcter mercantil, pblico e de carcter voluntrio;
no decurso da interaco permanente entre uma pluralidade de orga-
nizaes que ajustam os seus fins respectivos, trocam recursos, acomo-
dam pretenses s dos seus interlocutores e estabelecem alianas comuns,
parcerias que uns e outros se definem;
O poder poltico recorre mais ao contrato do que ao exerccio unilateral
do poder. As regras do jogo so pautadas entre os diversos actores, na
base da confiana mtua e no da soberania.
Parece que, actualmente, s aceitando estes pressupostos se poder dar
resposta aos problemas e s tenses das sociedades contemporneas. Na sua
verso mais extrema, a tese da governao tende a coincidir com as fr-
mulas polticas do Estado Mnimo, que incluem a privatizao do sector
pblico, a desregulao das actividades privadas e a hegemonia da dinmica
do mercado na prestao de servios pblicos.
Com a introduo do conceito de governao, estamos perante a tentativa
de mudana de paradigma da Administrao Pblica tradicional.
Este novo paradigma estrutura-se em torno de quatro pressupostos que
podemos sintetizar do seguinte modo:
A governao refere-se a um conjunto de instituies e agentes pro-
cedentes do governo, mas tambm de fora dele;
A governao reconhece a perda de nitidez dos limites e das respon-
sabilidades no que concerne a fazer frente aos problemas sociais e eco-
nmicos;
A governao identifica a dependncia de poder que existe nas rela-
es entre as instituies que intervm na aco colectiva;
A governao aplica-se a redes autnomas de agentes que se regem a
si mesmas.
CAPTULO 4 65
Esta perspectiva da governao reconhece a maior complexidade dos

nossos sistemas de governo, com a deslocao da responsabilidade, e a preo-
cupao por transportar para os sectores privado e voluntrio e at para os
cidados as responsabilidades.
A governao erige a cidadania activa como pedra angular, colocando
o acento em debates mais amplos em torno da participao, mantendo uma
estreita relao com a preocupao pelo capital social e os fundamentos so-
ciais necessrios para um desempenho econmico e social efectivo.
A deslocao de responsabilidade encontra a sua expresso institucional
no desaparecimento da nitidez dos limites entre o pblico e o privado, que
por sua vez se encarna na multiplicao das entidades voluntrias ou do
sector tercirio, denominadas grupos voluntrios, sem fins lucrativos, orga-
nizaes no governamentais, empresas comunitrias, cooperativas, mutua-
listas ou organizaes assentes na comunidade.
Estas organizaes ocupam-se de um vasto leque de questes sociais e
econmicas e actuam no contexto do que tem sido denominado por eco-
nomia social, que surge entre a economia de mercado e o sector pblico.
Ou seja, estas organizaes assumiram algumas das tarefas tradicionais
do governo.
A opo pelos governantes por esta perspectiva da governao parte
do pressuposto de que o cidado/muncipe vai agradecer esta reforma em
virtude de lhe fazer chegar a sua casa e ao seu bolso vantagens de econo-
mia, eficincia e eficcia (o triplo E) nos bens pblicos que lhe sero
distribudos. Alm disso, suposto fomentar mais a participao dos ci-
dados na produo e distribuio de tais bens. Para tanto, os servios
pblicos vo, por um processo de mimetismo, aproximar-se do estilo de
gesto das empresas.
Se usarmos o esquema de Hirschman para analisar o tipo de participao
(voz ou sada), o consumidor no mercado quando no gosta de um produto
ou servio sai da loja e entra numa outra: o cidado recorre voz do sistema
representativo para anunciar que no gosta da forma como os bens pblicos
chegam a sua casa.
No mercado, os indivduos podem optar por um produto ou uma empresa
alternativa (sada). No sector pblico, a opo de sada muito limitada,
para tanto devem ser reforados os mecanismos de voz que garantam os
direitos dos cidados a expressarem-se.
Deste ponto de vista a perspectiva da governao obriga a Administrao
da autarquia a uma maior democratizao e abertura. A Administrao autr-
quica, perante um problema de um muncipe, deixa de poder continuar a
dizer sim ou no a tal requerimento para dizer em contrapartida: ns consi-
go vamos ver a melhor maneira de resolver o seu problema.
As actuaes administrativas no so neutrais, no so mquinas. Por

isso, h que conceber mecanismos de inovao democrtica que permitam
envolver efectivamente os cidados. Parece haver condies para recuperar
o conceito grego de cidadania e recriar a legitimidade poltica da Administra-
o autrquica.
4.4.
Na obra The Civic Culture, publi-
CIDADANIA: cada nos anos 60 do sculo passado,
CAPITAL SOCIAL, Almond e Verba apresentam trs tipos
ideais de cultura poltica:
COMUNIDADE Uma cultura localista ou pa-
roquial, onde as pessoas revelam fra-
ca compreenso do fenmeno poltico em toda a sua complexidade,
atento s relaes imediatas;
Uma cultura de sbdito, partilhada por indivduos atentos s decises
das instituies que afectam positiva ou negativamente a sua situao
ou os seus interesses, mas que acreditam pouco na sua capacidade de
interferir e influenciar as decises;
Uma cultura cvica ou participativa, onde os indivduos se comportam
como verdadeiros actores ou sujeitos, cientes da sua capacidade de in-
fluenciar as decises governamentais.
Trata-se de trs tipos ideais, ou seja, tericos que na prtica se encontram
mesclados na sociedade e nas autarquias. De acordo com Almond e Verba,
onde prevalecem os traos que caracterizam a cultura cvica ou participativa
verificava-se uma maior estabilidade das instituies democrticas.
Esta taxonomia de Almond e Verba permite-nos olhar para o conceito,
actual da cincia poltica, capital social, atribudo a Putnam (1993, p. 167),
que emergiu de um estudo elaborado em Itlia durante mais de duas dcadas.
O capital social permite a concretizao de objectivos que no seriam
alcanados de outra forma. Por exemplo, um grupo cujos membros manifes-
tam falta de confiana, mas depositam uma vasta confiana em algum ser
mais capaz de realizar algo que outros grupos.
A confiana gera-se atravs de normas de reciprocidade e redes de em-
penhamento cvico (tais como associaes de vizinhos, grupos corais, ban-
das de msica, clubes desportivos, cooperativas, etc.). Se, como fez Putnam,
CAPTULO 4 67
analisarmos a densidade de tais redes numa comunidade local, o mais na-

tural que, se for alta, os cidados estaro disponveis para cooperar em
benefcio mtuo.
Para o autor e seus colaboradores, os factores que diferenciam as regies
do Norte e do Sul de Itlia, radicam numa slida tradio republicana a Nor-
te e uma tradio de favoritismo e compadrio assente em relaes de tipo
autoritrio a Sul. Isto leva a que a Norte haja fortes vnculos de relaes de
solidariedade recproca, agindo mediante densas redes de implicao cvica,
enquanto a Sul no haja peso comunitrio. Para o autor, o conceito de capital
social est na base da explicao destas diferenas de desenvolvimento que
se verificam entre as regies do Norte e do Sul de Itlia.
H um outro conceito, introduzido por Barber, democracia forte e fraca,
que se liga legitimidade das instituies polticas. Recorde-se que, na abor-
dagem tradicional da cincia poltica, as democracias tendem a funcionar
melhor com baixos nveis de participao, reservando-se o envolvimento
dos cidados apenas aos actos eleitorais. Na perspectiva tradicional um alto
grau de participao poltica seria um indicador de insatisfao social.
A ideia de democracia forte est intimamente ligada ao conceito de de-
mocracia participativa e alimenta-se de uma cultura de educao cvica, que
faz apelo compreenso dos indivduos, no enquanto pessoas abstractas,
mas enquanto cidados.
O que define a democracia forte a crena na revitalizao de uma forma
de comunidade que no colectivista, uma forma de pensamento pblico
que no conformista, e um crculo de instituies cvicas compatveis com
a sociedade moderna.
O conceito de comunidade, depois de ter sido objecto de extensos pane-
gricos na literatura, tem sido duramente criticado nos meios acadmicos
pelo seu carcter polissmico e vago. Mas cabe reconhecer que ao definir a
comunidade como quadro natural de interesses partilhados e de identidade
dos cidados num determinado territrio, ela constitui-se como fonte de in-
fluncia e de poder, da qual emana a capacidade e a representao, ou o seu
contrrio sem perder de vista a sua importncia enquanto patrimnio e rede
de relaes sociais.
Todavia, o reverso da moeda objecto de crticas que assinalam como as
comunidades podem excluir outros membros e serem opressivas para quem
delas fazem parte.
Esta conscincia remete-nos para aspectos nem sempre considerados no
mbito tradicional da cincia poltica (e que se prendem com as noes de
implicao local e cidadania): o fenmeno emergente nas duas ltimas dca-
das da excluso social, um conceito mais amplo e complexo que o de pobre-
za, pois vai para alm dos rendimentos e dos recursos materiais.
Ao reconhecer a existncia de foras econmicas, polticas e sociais que

escapam ao controlo do indivduo, sugere-se que um processo tem lugar
como consequncia das decises e no das decises de muitas instituies
cujo resultado o estabelecimento de uma distino que vai para alm da
relao concreta entre ricos e pobres, o dos includos e dos excludos.
No interior deste debate h lugar para uma referncia ao comunitarismo,
termo importado da Amrica, que tem no socilogo Amitai Etzoni e no seu
livro The Spirit of Community os seus expoentes tericos. um movimento
social, cujo objectivo apoiar o meio envolvente moral, social e poltico
(http://www.amitaietzioni.org/).
Defende uma mudana das relaes afectivas, uma renovao dos vncu-
los sociais, uma reforma da vida pblica. Apesar da relativa abundncia de
literatura sobre este tema e de uma aceitao considervel a nvel dos pode-
res locais, difcil apresentar exemplos da sua concretizao. O comunita-
rismo permanece uma filosofia; uma viso utpica, com os seus adeptos e os
seus detractores.
H um outro movimento, diferente do comunitarismo, conhecido como
desenvolvimento comunitrio cujo objectivo o dos cidados fazerem as
coisas por si, assumirem as questes e fornecerem respostas, sem que isso
signifique a desresponsabilizao do Estado. Constitui um processo de capa-
citao e de mudana, essencial para a construo de comunidades unidas
por vnculos slidos de solidariedade e terreno frtil para a instalao de
mecanismos de democracia participativa.
Em suma, o que se est a discutir actualmente se o regime democrtico de governao

das autarquias deve ser mais um autogoverno de cidados ou um governo representativo em
nome dos cidados.
4.5.
Miller e colaboradores sustentam
DEMOCRACIA que os trs modelos de governao
E PARTICIPAO
modelo representativo; modelo indivi-
dualista; modelo de democracia directa
AO NVEL LOCAL se baseiam em diferentes ideias acer-
ca do valor da participao dos cida-
dos na vida democrtica.
CAPTULO 4 69
O modelo representativo corresponde na Europa ao sistema da maior par-

te das suas autarquias locais, que assenta nos princpios da democracia re-
presentativa, cuja essncia a accountability, prestao de contas aos seus
cidados. Em face da prestao de contas que feita pelos eleitos locais os
muncipes continuam ou no a dar-lhes o seu voto.
A noo de cidadania neste modelo est intimamente associada ao papel
do cidado enquanto votante. As eleies so o momento privilegiado para
assinalar a aprovao ou insatisfao. As crticas que este modelo suscita
vo no sentido da desresponsabilizao dos muncipes, ou seja, na reduo
da cidadania e as inerentes dificuldades do controlo eleitoral.
O modelo individualista (escolha pblica) baseia-se na rejeio do me-
canismo eleitoral enquanto forma privilegiada de exprimir a aprovao
ou insatisfao da aco poltica. O papel central, que no modelo repre-
sentativo era reservado ao votante, substitudo pela soberania do consu-
midor o qual, em caso de insatisfao, em vez do castigo eleitoral prprio
do modelo representativo, opta pela escolha de um outro prestador de bens
ou servios.
Neste modelo parte-se do pressuposto de que o consumidor dispe sem-
pre de uma opo de sada como consumidor, o que implica a existncia de
concorrncia entre prestadores de bens ou servios, ou, em ltima instncia,
de um quase mercado.
Em suma neste modelo:
O valor principal firma-se na soberania do consumidor;
Confunde a noo de cidado com a de consumidor;
A participao consiste em escolher como consumidor (sair ou ficar) e
reclamar (ter voz).
O modelo de democracia directa, tal como o individualista, baseia-se numa
crtica radical democracia representativa.
Mas enquanto o modelo individualista assenta largamente na opo sa-
da, a nfase agora posta na cidadania activa, atravs da participao e ela-
borao da deciso pblica de produo e prestao de bens e servios, e,
num sentido pedaggico e propedutico, pelo desenvolvimento do sentido
de eficcia pblica e na prtica de habilidades e procedimentos democrti-
cos. O modelo aponta para uma institucionalizao da descentralizao de
vizinhana, considerada como a chave do renascimento urbano.
Em suma, este modelo aponta para:
Autogoverno, como valor principal;
Cidadania activa e responsvel como caracterstica bsica;
Presena activa na deciso e co-produo e auto-ajuda na natureza da

participao.
Uma das suas dificuldades de concretizao deste modelo radica na limi-
tao de tempo ou na complexidade da organizao das actividades comuni-
trias que viabilize este sonho ou utopia.
Fica claro que a participao poltica encarada de modo diferente por
qualquer um dos trs modelos de governao e que todos eles possuem van-
tagens e desvantagens. Apesar da crtica dos modelos individualista e de
democracia directa, estes no parecem reunir as condies para assumirem o
lugar do generalizado modelo representativo.
Todavia, isto no significa que o modelo representativo no possa e no
deva ser enriquecido com algumas das sugestes dos restantes modelos.
ao governo local enquanto frum poltico, onde a comunidade local exerce
poderes democrticos atravs da representao, num quadro aberto ino-
vao e participao polticas, que procuramos respostas na cincia e pr-
tica polticas.
Deste ponto de vista, a participao dos cidados nas actividades do seu
Municpio ou da sua Junta de Freguesia deve ser encarada, no mnimo, em
termos idnticos aos modelos de gesto participativa em uso da adminis-
trao privada5.
A lgica administrativa do governo local remete-nos para os conceitos de
eficincia, eficcia ou economia, baseada numa ideia de autarquia produtora
de servios circunscrita a critrios geogrficos de territorialidade.
H que inovar na prtica democrtica, viabilizando com imaginao a
participao dos cidados: inquritos de opinio, processos consultivos, pai-
nis de cidados, grupos de estudos, constituem algumas respostas interes-
santes no sentido da procura de uma opinio informada no seio de uma
comunidade local comprometida, a par de outras que tm sido testadas, com
xito, a nvel dos governos locais.
CAPTULO
5
FOMENTAR
O DESENVOLVIMENTO
SUSTENTVEL
O B J E C T I V O S
Compreender que hoje as autarquias de-

vem gerir competncias e no recursos.
Perceber que so as competncias dispo-

nveis numa determinada cultura organi-
zacional que faz a diferena.
Conhecer os conceitos de inteligncia

emocional e de organizao aprendente.
Descobrir qual a nova misso das autar-

quias locais e qual o papel dos novos tra-
balhadores do conhecimento nestas novas
instituies.
As autarquias locais tm de ser reinventadas. As organizaes que serviram no
passado encontram-se hoje em geral com necessidade de serem repensadas estra-
tegicamente.
H novas misses, novos desafios que obrigam os lderes a pr em causa os
processos e as estruturas organizacionais tradicionais.
Neste captulo pe-se em causa os modelos tradicionais e sugerem-se ideias
susceptveis de animar um debate destinado a reinventar as autarquias e lanar
novos modelos de governao autrquica com o apoio das tecnologias da informa-
o e em particular do e-government.
5.1.
O CRESCIMENTO Os termos crescimento econ-
mico e desenvolvimento so mui-
ECONMICO tas vezes utilizados apenas com um
significado: o do crescimento eco-
nmico. No entanto, tais conceitos
so diferentes, no obstante o seu
relacionamento.
O conceito de crescimento econmico corresponde ao aumento (regular

ou no) da produo ou do produto total de um pas ao longo de um determi-
nado perodo (normalmente um ano). Este crescimento, de natureza essenci-
almente quantitativa, geralmente mensurado pela taxa de crescimento anual
do Produto Interno Bruto (PIB) real ou, mesmo do Produto Nacional Bruto
(PNB) real. A estes indicadores costuma associar-se um outro que corres-
ponde taxa de crescimento anual do produto per capita, que representa o
crescimento do nvel de vida de um pas.
Os factores que tm influncia no crescimento econmico so, reconhe-
cidamente, os recursos humanos e as suas capacidades, conhecimentos e
aptides; os recursos naturais, designadamente, o solo, a gua, as florestas e
os recursos minerais; a formao e acumulao de capital, ou seja, de bens
produzidos durveis que so por sua vez utilizados na produo e o progres-
so tecnolgico e inovaes que correspondem a alteraes verificadas no
processo de produo que aumentam qualitativa ou quantitativamente o pro-
duto ou a introduo de novos produtos.
O PIB real corresponde ao valor do produto total a preos de mercado,
corrigido da inflao (ou seja, a preos constantes), gerado num pas durante
CAPTULO 5 73
FOMENTAR O DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL
um dado ano, enquanto que o PNB real limita tal valor ao gerado apenas
pelos factores de produo de um pas.
O crescimento econmico moderno assenta em quatro realidades:
Na subida rpida e sustentada do nvel de vida mdio, entendido como
o grau de satisfao das necessidades de um ser humano. O aumento
do produto per capita foi proporcionado, principalmente, por um au-
mento da produtividade dos recursos humanos utilizados, resultante
do aumento das qualificaes dos mesmos, pelo sistema escolar, pela
intensificao da formao profissional, etc., e pelo progresso tec-
nolgico e inovaes, designadamente, nas actividades relacionadas
com as TIC.
Na modificao da estrutura da economia, nomeadamente, ao nvel da
composio sectorial da actividade econmica. Com o fenmeno da
industrializao, o sector secundrio aumentou significativamente a
sua importncia na repartio sectorial do produto, custa do sector
primrio e com o fenmeno da terceirizao, a partir da segunda
metade do sculo XX, o sector tercirio adquire importncia custa dos
outros dois sectores. Tal modificao pode ser explicada por diferentes
variaes da procura dirigida aos vrios sectores causadas pela varia-
o do rendimento mdio per capita;
Na alterao profunda dos espaos econmicos relevantes, com a tran-
sio de sociedades humanas praticamente auto-suficientes para uma
economia global interdependente pela fuso de tais espaos econmi-
cos auto-suficientes;
Na modificao do modo de organizao da economia, em que o predo-
mnio das unidades com especializao funcional e sectorial foi acom-
panhado de algumas transformaes em relao ao tamanho mdio e s
estruturas internas das unidades privadas com fins lucrativos, pelo au-
mento do tamanho mdio por fuses e aquisies, modificao dos es-
tatutos jurdicos, concentrao de propriedade, etc., e o aparecimento
de diversas unidades privadas sem fins lucrativos (de tipo associativo,
mutualista, etc.) dedicadas ao exerccio de actividades essencialmente
de cariz social e no econmico.
A par destas realidades, o crescimento econmico moderno caracterizou-
-se por um aumento da desigualdade da repartio pessoal do rendimento a
nvel mundial, nomeadamente nas regies menos desenvolvidas, consequncia
da desigualdade de distribuio dos recursos produzidos e da maior propor-
o dos rendimentos deles derivados na repartio funcional dos rendimen-
tos, acentuando as desigualdades regionais.
Esta desigualdade, resultado das polticas de crescimento prosseguidas

nas ltimas dcadas, leva os pessimistas do crescimento econmico a apeli-
d-lo de desumano. De facto, o crescimento econmico trouxe um conjunto
de progressos e melhorias, mas tambm se consubstanciou na acentuao
dos mais variados problemas sociais que hoje existem, com particular desta-
que para o (s) problema (s) da pobreza e excluso social e para os problemas
provenientes da degradao ambiental.
Segundo Samuelson e Nordhaus surge uma segunda vaga de pessimismo,
que no envolve a exausto dos recursos minerais como o petrleo e o gs,
mas a presena de restries ambientais no crescimento econmico a longo
prazo, porque h cada vez mais provas cientficas que a actividade industrial
est a alterar significativamente o clima terrestre e os ecossistemas.
Entre as preocupaes est:
O aquecimento global, em que o uso de combustveis fsseis est a
aquecer o clima;
O aparecimento do buraco do ozono na Antrctida juntamente com a
reduo do ozono nas zonas temperadas;
A desflorestao, especialmente nas florestas tropicais, que pode rom-
per com o equilbrio ecolgico global;
A eroso dos solos, que ameaa a longo prazo a viabilidade da agri-
cultura;
E a extino de espcies que ameaa limitar no futuro o potencial da
medicina e de outras tecnologias.
Teoricamente, para acabar progressivamente com a degradao ambien-
tal, o crescimento econmico teria de ser muito reduzido ou quase nulo, com
fortes restries ambientais.
Assim, pode considerar-se que falacioso afirmar que o crescimento eco-
nmico, s por si, aumenta o nvel de vida das populaes, quando se verifi-
ca e se comprova que o prprio crescimento econmico, em muitas situaes,
para ser obtido gera problemas que reduzem o nvel de vida e o bem-estar
real, e este nvel de vida no se deve cingir apenas ao simples produto per
capita, que no compreende tudo o que so relaes sociais, ambientais,
culturais, etc., que tambm fazem parte (e talvez sejam substancialmente
mais importantes) do nvel de vida e de bem-estar.
Mas como que se podem compatibilizar solues para tais problemas
pobreza e excluso social e degradao ambiental quando o crescimento
econmico, considerado fundamental no combate pobreza, , para muitos,
a principal causa de algumas formas de excluso social e da degradao
ambiental e o seu fomento s agrava tais processos?
CAPTULO 5 75
Esta compatibilizao tem sido uma das grandes preocupaes na articu-

lao das polticas econmica, social e ambiental dos governos nacionais,
no obstante ultrapassarem os limites dos territrios nacionais, e os proble-
mas apontados, bem como os demais problemas inerentes ao crescimento
econmico, so as preocupaes que esto na base do aparecimento e conse-
quentes reformulaes do conceito e paradigmas de desenvolvimento, inclu-
indo modelos alternativos ao dominante.
5.2.
Como se referiu no incio deste ca-
O DESENVOLVIMENTO ptulo, o crescimento econmico e o
desenvolvimento, no obstante serem
vulgar e indevidamente utilizados
para exprimir uma mesma realidade o crescimento econmico so con-
ceitos diferentes.
Amartya Sen distinguiu o desenvolvimento do crescimento com funda-
mento em cinco critrios, a saber:
O desenvolvimento assenta no pressuposto de que os factores determi-
nantes das condies de vida e do bem-estar da populao so vrios e
no se resumem ideia de que uma expanso do PNB melhora, em
princpio, as condies de vida da populao;
O crescimento relaciona-se com os aumentos do rendimento per capita,
no tendo em conta os aspectos de distribuio do rendimento. Assim, a
equidade na distribuio do rendimento constitui um critrio do prprio
conceito de desenvolvimento;
O desenvolvimento reconhece a importncia de meios de bem-estar
que no tm necessariamente expresso de mercado ou um preo de
referncia (por exemplo, contributos do ambiente e dos recursos na-
turais para o bem-estar), ao passo que o crescimento, medido atravs
do PNB, conta apenas com aqueles meios transaccionados no merca-
do ou os que, no transaccionados, tm um mercado ou um preo de
referncia (por exemplo, bens produzidos por agricultores para con-
sumo prprio);
O crescimento, medido atravs do PNB, tem em conta o volume de
meios de bem-estar disposio das populaes e avalia-os. O desen-
volvimento deve ter em conta as realizaes e satisfaes obtidas a par-

tir desses meios, ou seja, h uma relevncia dos fins, avaliando os pro-
cessos de fazer e de ser;
Enquanto que no crescimento, o rendimento real anual constitui uma
aproximao ao bem-estar pessoal num dado perodo de tempo (nor-
malmente nesse ano), no desenvolvimento h uma perspectiva mais in-
tegral da vida pessoal, que inclui interdependncias ao longo do tempo
e a durao da prpria vida.
Nesta perspectiva deve ser colocada uma questo essencial na anlise (e
concluso) sobre se houve ou no desenvolvimento de um pas: qual tem
sido a evoluo da pobreza, do desemprego e da desigualdade do rendimen-
to? Se estas trs dimenses tiverem melhorado, ento, sem dvida houve um
perodo de desenvolvimento do pas em anlise.
Hoje e em especial nos Estados-membros da Unio Europeia, poderamos
substituir a dimenso desemprego por excluso social, alargando-a, assim, a
outras reas base determinantes na avaliao do processo de desenvolvimen-
to, como sejam as anteriormente referidas na abordagem da pobreza e exclu-
so social, tais como, sade, educao, habitao, (des)emprego, formao e
servios comunitrios, e acrescentar outras dimenses respeitantes ao ambi-
ente e qualidade de vida, que adiante se debatero na discusso especfica
sobre o desenvolvimento sustentvel, no menosprezando a importantssima
utilidade do crescimento econmico.
A quantificao (mediante indicadores criados ou a criar), qualificao e
anlise dos resultados nestas dimenses permitem concluir se houve ou no
desenvolvimento, ou, por outras palavras, se houve melhoria das condies
de vida das populaes, o que equivale realizao das potencialidades da
personalidade humana, a qual tem inerente as preocupaes de equidade no
sistema de oportunidades e recompensas socioeconmicas.
Esta centralizao nas realizaes e nas satisfaes, enfim, nos fins a
alcanar num projecto social, em que a sua anlise efectuada tendo em
conta os meios utilizados, outro critrio que distingue o desenvolvimento
do crescimento econmico, e com base no qual o desenvolvimento consi-
derado (quase) unanimemente um conceito normativo.
Isto significa que, em regra, uma sociedade deve desenvolver-se, um
pas deve ser desenvolvido, etc., e, assim, o desenvolvimento deve ser en-
tendido como um processo dinmico de realizao do potencial de todos
os seres humanos, que pressupe transformaes ou mudanas nas estrutu-
ras sociais e econmicas de uma sociedade, no sentido de as melhorar e
com isso alcanar determinados objectivos sociais num projecto social
mutvel no tempo e no espao.
CAPTULO 5 77
O desgnio nuclear do processo de desenvolvimento , portanto, a satisfao das neces-

sidades humanas que resultam de uma complexa interdependncia entre os aspectos de or-
dem biolgica, cultural e psicossocial.
As sociedades industriais actuais, apesar de oferecerem um nvel de vida

mdio muito elevado, acarretam graves disfunes.
um facto que a economia de mercado, por fora do mecanismo da con-
corrncia, tende a gerar inovao e riqueza, e promove social e economica-
mente os sectores numericamente mais importantes da sociedade, bem como
os agentes mais capazes.
Mas h tambm efeitos perversos: aos vencidos, aos menos capazes, de-
param-se frequentemente condies de vida sub-humanas e sem condies
de sarem desse gueto socioeconmico. Raramente as estruturas de solidarie-
dade social conseguem dar resposta satisfatria a esse problema crescente.
Por outro lado, consomem-se bens e servios no porque eles sejam ne-
cessrios s pessoas ou por contriburem para a sua felicidade, mas porque
existe uma mquina de propaganda que pressiona o consumo como forma de
alimentar artificialmente o crescimento econmico. Produzir passou a ser
um fim em si mesmo.
Um dos caracteres distintivos do crescimento econmico moderno pre-
cisamente o de ele se traduzir pelo desenvolvimento de necessidades suscep-
tveis de serem satisfeitas pela economia.
Nas palavras de abertura do primeiro Relatrio de Desenvolvimento Hu-
mano, publicado em 1990, refere-se que a verdadeira riqueza de uma nao
o seu povo. E o objectivo do desenvolvimento a criao de um ambiente
que permita s pessoas beneficiar de uma vida longa, saudvel e criativa.
Este simples mas forte pensamento muitas vezes esquecido quando se per-
segue a riqueza material e financeira.
Face ao exposto, verifica-se que o desenvolvimento um processo que
tem dimenses material e imaterial, logo tem necessariamente em conta os
problemas relacionados com a dinmica da sociedade, nos seus diversos sis-
temas: econmico, social, ambiental, cultural, poltico, etc., no se reduzin-
do problemtica do crescimento do produto, nem estando dependente,
exclusivamente, de critrios econmicos.
O problema reside na confuso frequentemente feita entre desenvolvi-
mento, crescimento econmico e industrializao.
O desenvolvimento no sentido em que aqui se est a defender exige que
se reduza o impacto de certos mitos, a saber:
O mito do crescimento econmico galopante;
Valorizao exclusiva dos aspectos quantitativos do progresso;

A indstria como nico motor do desenvolvimento;
A lgica fordista da vida e de realizao, girando em torno do tempo
produtivo e do horrio de trabalho;
Crena absoluta nos mritos do progresso tecnolgico;
A satisfao consumista associada ascenso social;
Modelos de pases, grupos e classes tidas por desenvolvidas que funcio-
nam como valores de referncia.
5.3.
O dilema humano o de que ns
O DESENVOLVIMENTO precisamos de crescimento, mas um
crescimento econmico descontrola-
SUSTENTVEL do pode arruinar a base da nossa so-
brevivncia.
Subsistem duas categorias de problemas no conceito de desenvolvimento
sustentvel: por um lado, os problemas socioeconmicos, particularmente,
a pobreza e a fome, os quais podem ser mitigados pelo crescimento econ-
mico; e por outro, os problemas que conduzem e que decorrem da degrada-
o ambiental, que so agravados pelo crescimento econmico.
Mas o que o desenvolvimento sustentvel?
Em geral aceita-se que h duas perspectivas sobre o desenvolvimento
sustentvel: uma abordagem soft e uma abordagem hard.
A primeira abordagem baseia-se nos objectivos definidos em 1980, aquan-
do das origens do conceito, em que muitos ambientalistas se opuseram ao
desenvolvimento extremo dos pases em vias de desenvolvimento, pelos da-
nos que provocavam no ambiente, procurando constringir, mediante uma
agenda implcita, o futuro desenvolvimento desses pases, que persistiam em
copiar livremente os caminhos seguidos pelos pases desenvolvidos, que pres-
supunham a degradao ambiental e o esgotamento de recursos naturais para
obterem ndices elevados de crescimento econmico.
Mas o conceito ganhou forma, quando no relatrio da Comisso Brun-
dtland se afirmou que a humanidade tem capacidade para tornar sustent-
vel o progresso para assegurar que pode dar satisfao s necessidades
presentes sem comprometer a possibilidade de as geraes futuras poderem
CAPTULO 5 79
satisfazer as de ento, tendo inclusivamente havido avanos posteriores nos

princpios, medidas e compromissos a tomar na obteno do desenvolvi-
mento sustentvel, em especial na Conferncia do Ambiente e Desenvolvi-
mento das Naes Unidas, realizada no Rio de Janeiro em 1992.
Porm, o desenvolvimento sustentvel tornou-se simplesmente sinnimo
de melhor gesto ambiental nos pases desenvolvidos, enquanto que os pro-
gramas internacionais parecem querer colocar mais constrangimentos ao es-
gotamento dos recursos naturais e degradao ambiental nos pases em vias
de desenvolvimento, e esta iniquidade que tem sido amplamente criticada
por ecologistas e economistas do desenvolvimento.
Este modelo levanta paradoxos surpreendentes. So sobretudo nos pases
desenvolvidos que existem as designadas sociedades de consumo, onde pro-
lifera a poluio e demais formas de degradao ambiental, e quando so
estes pases, na maioria dos casos, os grandes exploradores desses recursos
naturais esgotveis, localizados nos pases em vias de desenvolvimento que
nem assim, com o crescimento econmico que obtm por essa explorao,
conseguem melhorar substancialmente o nvel de vida das suas populaes.
Outro paradoxo existente est no facto de haver, at ao momento, um
enfoque maior na equidade intrageracional ( escala dos pases desenvolvi-
dos), do que na equidade centro-periferia (poder-se-ia denominar de equida-
de intrageracional escala mundial).
Na segunda abordagem, com uma base terica mais dura, hard, o desen-
volvimento sustentvel deve ser definido termo a termo, no esquecendo
que o primeiro se refere ao desenvolvimento econmico.
Assim, o termo sustentvel significa contnuo, durvel ou persistente. O
desenvolvimento econmico pode ser, tradicionalmente, o PIB real per ca-
pita ou Consumo real per capita ou, alternativamente, pode (e deve) incluir
outros indicadores de desenvolvimento relativos educao, sade e quali-
dade de vida, como o faz o ndice de Desenvolvimento Humano (IDH).
Este ndice baseia-se em trs indicadores:
Longevidade, medida pela esperana de vida nascena;
Nvel educacional, medido por uma combinao da alfabetizao adul-
ta com a taxa de escolaridade combinada do ensino primrio, secund-
rio e superior;
Nvel de vida, medido pelo PIB real per capita.
Esta apenas uma parte integrante do conceito de desenvolvimento sus-
tentvel. Neste caso, coincide com o conceito de crescimento econmico
que no parece ser um bom indicador do desenvolvimento sustentvel, na
medida em que enfatiza os benefcios humanos e no o equilbrio que deve
haver entre estes e os custos ambientais, pelo que parece necessrio haver
outro indicador que integre as componentes ambiental e socioeconmica do
processo de desenvolvimento.
O uso do termo desenvolvimento mais do que crescimento econmico,
implica aceitar as limitaes do indicador PIB como medio do bem-estar
de um pas, o que constitui desenvolvimento depende dos objectivos sociais
que esto a ser defendidos por uma agncia de desenvolvimento, governo,
analista ou conselheiro, tomando o desenvolvimento como um vector dos
objectivos sociais desejveis.
Isto significa que o desenvolvimento sustentvel medido atravs de
uma lista de atributos que a sociedade procura alcanar ou maximizar, que
pode incluir:
Aumentos do rendimento real per capita;
Melhorias nas condies de sade e nutrio;
Obteno de maior e melhor educao;
Acesso a recursos;
Distribuio mais justa do rendimento;
Incrementos nas liberdades bsicas.
O desenvolvimento sustentvel assim definido corresponde a uma defini-
o de desenvolvimento. No entanto, o que o distingue da teoria dominante
sobre desenvolvimento a integrao ou o ter em conta a dimenso ambien-
tal no processo de desenvolvimento.
Serageldin apresenta um modelo de integrao de objectivos econmi-
cos, sociais e ecolgicos no desenvolvimento sustentvel que merece algu-
ma ateno pela sua capacidade de ilustrao. Este modelo apresenta trs
objectivos crticos:
Objectivos econmicos: crescimento, equidade, eficincia;
Objectivos sociais: empowerment, participao, mobilidade social, coe-
so, identidade cultural, desenvolvimento institucional;
Objectivos ecolgicos: integridade do ecossistema, capacidade de car-
ga, biodiversidade, matrias globais.
No delineamento de uma estratgia de desenvolvimento sustentvel, de-
vero ser tidas em conta trs dimenses fundamentais:
Valorizao do ambiente, dado o seu contributo para a qualidade de
vida e para o crescimento econmico (apesar de serem em certos mo-
mentos complementares e noutros opostos);
CAPTULO 5 81
Equidade entre os cidados nomeadamente intrageracional e intergera-

cional;
Pensamento e aco estratgica com alargamento do horizonte tempo-
ral o que implica traar polticas a pensar nas geraes futuras e nisto se
fundamenta o sustentvel.
O desenvolvimento sustentvel rejeita polticas e prticas que corrobo-
ram padres de vida apoiados no esgotamento dos recursos que deserdam as
geraes futuras, deixando-as mais pobres e com riscos maiores.
Desenvolvimento sustentvel: uma estratgia de desenvolvimento que gere todos os

activos, recursos naturais e humanos, bem como os activos financeiros e fsicos, para au-
mentar a riqueza a longo prazo e o bem-estar social.
5.4.
O paradigma funcionalista corres-
PARADIGMA ponde tentativa de integrar o cresci-
FUNCIONALISTA mento econmico com a lgica de
espacializao, reunindo, por conse-
guinte, o campo da economia espacial
de anlise da distribuio ou implantao de actividades econmicas num
dado espao, tendo como objectivo pesquisar a melhor distribuio possvel
destas actividades, com o pensamento econmico de matriz neoclssica e a
forma de organizao da produo dominante, conhecida por fordismo.
O modelo fordista apoia-se na separao das fases de concepo e execu-
o do processo produtivo. Desta forma, no perodo do ps-Segunda Guerra
Mundial, d-se o processo de desconcentrao industrial, que resultou da
relocalizao das unidades de fabrico (fase de execuo) para as regies
perifricas, na procura de custos de instalao mais baixos, mo-de-obra
barata, recursos naturais abundantes.
Na dcada de 70 do sculo passado e em funo de uma crescente inter-
nacionalizao da economia protagonizada pelas empresas transnacionais,
este princpio da disjuno espacial vai transbordar para a escala mundial,
acabando por gerar um modelo centro-periferia.
A teoria centro-periferia, por vezes simplistamente identificada com a
teoria dos plos de crescimento, procurou identificar o quadro de relaes
inter-regionais em que se originam formas polarizadas de desenvolvimento,

atravs do permanente conflito entre um centro, onde se concentram os pro-
cessos dominantes do funcionamento da economia e uma periferia conduzi-
da e dominada pelo processo de difuso da inovao que parte do centro,
funcionando como fornecedora de factores subsidirios e como mercado de
recepo dos produtos do centro.
Estamos perante um modelo de desenvolvimento centralizado, a partir
de cima que confia nos processos espontneos da economia para conseguir
dispersar o desenvolvimento, promovidos por certos agentes (Estado cen-
tral, empresas transnacionais e organismos supranacionais, grandes empre-
sas, etc.), a partir de certas localizaes (plos de desenvolvimento) e de
certos sectores predominantemente ligados viso nacional cuja concep-
o de desenvolvimento no se distingue substancialmente da problemtica
do crescimento econmico.
Estamos perante um desenvolvimento monoltico e uniforme, assente
em processos de industrializao/urbanizao concentrados, na utilizao
intensiva do capital, na maximizao das economias externas e nos grandes
projectos de desenvolvimento.
Perante este quadro de clara afirmao dos interesses nacionais, acima
de quaisquer interesses regionais, h uma submisso dos objectivos de
desenvolvimento regional e de reduo das assimetrias espaciais s gran-
des metas macroeconmicas e ao crescimento econmico global, sendo a
abordagem das questes regionais feita a partir de uma viso nacional e
numa ptica de desconcentrao dos interesses e das estruturas das gran-
des organizaes.
O papel do Estado central, atravs do planeamento de ndole econmico-
-territorial, tinha como objectivo prioritrio a redistribuio espacial do cres-
cimento, com a preocupao central da implementao de infra-estruturas
de apoio s actividades econmicas, assumindo como funes principais a
de garantir a racionalidade dos investimentos pblicos e a de fornecer ini-
ciativa privada indicaes sobre a evoluo econmica, procurando influen-
ciar a orientao espacial do investimento privado pela concesso de
incentivos financeiros e criao de infra-estruturas, privilegiando-se as que
se supunha terem maiores repercusses sobre os factores de localizao
empresarial e sobre os factores de rendibilidade do capital.
Alm disso, a tradicional industrializao fordista de orientao para a
produo em massa aumentou o nmero de indivduos dependentes do tra-
balho que lhes era fornecido em vez de o criarem eles prprios como
tambm tornou comunidades inteiras dependentes do seu emprego em cen-
tros de deciso localizados em qualquer outro stio, privando-os, assim, do
controlo econmico sobre aspectos importantes das suas vidas.
CAPTULO 5 83
Por outro lado, os recursos regionais no foram aproveitados de acordo

com as prioridades regionais, mas antes de acordo com as prioridades dos
agentes deste processo de desenvolvimento (organizaes de grande escala,
Estado central, empresas multinacionais, grandes empresas, etc.), assente
principalmente nos factores determinantes exgenos s regies e comunida-
des locais, no culto do grande e do nacional ou internacional em de-
trimento do pequeno e do local e regional e orientado para processos
de mercado e para os referidos agentes verticalmente integrados, coloca o
problema do controlo dos processos de desenvolvimento e a competio
entre a lgica mundial e subnacional dos poderes pblicos e a lgica pro-
gressivamente transnacional dos poderes econmicos.
5.5.
O quadro terico do paradigma da
PARADIGMA territorialidade assenta nas sucessivas
reformulaes conceptuais do desenvol-
DA vimento tendentes formalizao de um
TERRITORIALIDADE conceito de desenvolvimento alternati-
vo a um mero crescimento econmico.
Este paradigma tem as suas razes nos trabalhos do Clube de Roma, da
Fundao Dag Hammarskjold (http://www.dhf.uu.se) e em trabalhos poste-
riores, que colocaram o cerne do processo de desenvolvimento na satisfao
das necessidades bsicas, no respeito pelo ambiente, no aproveitamento dos
recursos locais, na autoconfiana, na autopromoo e na auto-suficincia
econmica. Em suma, no centro das entidades territoriais sobre si prprias
(autocentered development).
Os traos gerais que caracterizam o desenvolvimento alternativo so os
seguintes, de acordo com Giddens:
1) Incentivo dos compromissos reflexivos que os movimentos sociais
indgenas e os grupos de auto-ajuda j estabeleceram em todo o mun-
do, com as foras transformadoras das suas vidas (salientam-se aspec-
tos como a autonomia econmica e poltica das comunidades e a
salvaguarda da herana cultural, atravs do desenvolvimento econ-
mico auto-suficiente, que faz uso dos recursos renovveis e de artes
locais para a prestao de bens e de servios e da anlise do potencial
impacto sobre geraes futuras das decises polticas actuais);
2) A preocupao bsica da limitao dos prejuzos culturais e am-

bientais;
3) As questes de poltica da vida so fulcrais para uma poltica de
emancipao (salientam-se aspectos como a questo de saber como
viver num ambiente globalizante, em que a cultura local e os recur-
sos ambientais esto a ser desbaratados, e a luta pela autonomia,
pela autoconfiana como formas de recuperao do esprito local
para evitar a privao e o desespero endmicos);
4) Promoo da auto-suficincia e da integridade como meios de de-
senvolvimento adequados (embora possam acarretar a promoo dos
mercados, tm a ver principalmente com o restabelecimento das so-
lidariedades locais e de sistemas de apoio);
5) A distino de duas fontes diferentes para a crise ecolgica as so-
ciedades ricas ocasionam desastres ambientais ao promoverem es-
quemas de produo e consumo dissipadores, e as sociedades pobres
so, por efeito da marginalizao, foradas a adoptar prticas mais
destrutivas e de curto prazo para poderem sobreviver em situaes
que foram originadas de forma exgena a essas sociedades;
6) A melhoria da posio da mulher relativamente do homem (visto
estas deterem menos de 1% da riqueza mundial, ganharem menos de
10% do rendimento global e executarem mais de dois teros do tra-
balho mundial, normalmente em sectores mais perifricos do mer-
cado de trabalho, com as piores condies de trabalho, salrios baixos
e uma dbil segurana de emprego);
7) A primazia dos cuidados de sade autnomos (estes, de acordo com
o mtodo de David Werner, so um direito de todos, mas tambm
uma responsabilidade de todos; no devem ser prestados, mas sim
incentivados; deve promover-se o autotratamento informado; etc.);
8) A preservao dos laos familiares, combatendo ao mesmo tempo,
o regime patriarcal e a explorao das crianas (saliente-se que as
famlias so, em muitos casos, opressivas para as mulheres e cri-
anas, mas no deixam de constituir um recurso emocional e ma-
terial para muitas populaes pobres podendo, se conjugadas com
o que foi referido nos nmeros 3 e 6 deste pargrafo, trazer mlti-
plos benefcios);
9) O relevo do reconhecimento no s dos direitos (humanos), mas tam-
bm das responsabilidades;
CAPTULO 5 85
10) Seria limitativo organiz-lo em termos puramente locais, pois, para

alm de poder exacerbar as desigualdades globais, est dependente
das grandes organizaes, no obstante ser sensvel s exigncias
e interesses locais.
Neste quadro territorialista, o objectivo do desenvolvimento a satisfao das necessida-

des bsicas (materiais e imateriais) de toda a populao de uma unidade territorial, dispondo,
de forma integral e integrada, dos recursos endgenos naturais, humanos e institucionais.
Para Sthr o processo de desenvolvimento dever ser entendido como

um processo integral de expanso de oportunidades para os indivduos, gru-
pos sociais e comunidades organizadas territorialmente, s escalas pequena
e intermdia, e atravs da mobilizao integral das suas capacidades e recur-
sos, para benefcio comum em termos sociais, econmicos e polticos.
Isto pressupe a existncia de abordagens centradas nas comunidades
locais das unidades territoriais de desenvolvimento, abordagens centradas
na dimenso vivida dos problemas, tendo em vista a motivao endgena.
Por conseguinte, o ponto de partida dever ser colocado onde esto expres-
sas as formas vividas das necessidades e da sua insatisfao, ou seja, onde
esto os desejos, os problemas e os conflitos (manifestos e latentes) das popu-
laes na relao directa com o seu quotidiano vivido, com as suas represen-
taes colectivas e individuais e com as suas concepes do mundo e da vida.
importante entender que, territorialmente, os problemas no so apenas
econmicos, sociais, culturais ou ambientais. O ponto de partida do proces-
so de desenvolvimento deve ser a prpria identidade territorial regional e
local, ela prpria multidisciplinar por natureza, as solues possveis (con-
trariamente perspectiva funcionalista da soluo-tipo) ocorrero tambm
pela interdisciplinaridade caracterstica da anlise do territrio.
O desenvolvimento pode assumir, assim, formas mltiplas e diferencia-
das, adaptadas a cada territrio e autocentradas em torno da sua identidade
territorial. Esta caracterstica, de autocentrado, constitui um dos elementos
que tornam o paradigma da territorialidade alternativo ao paradigma fun-
cionalista.
Esta posio pode conduzir ao que em lngua inglesa conhecido por
closure, o fechamento territorial selectivo que se refere a uma poltica de
autoconfiana esclarecida nos nveis relevantes de integrao territorial: lo-
cal, regio e nao.
Esta atitude atinge directamente a ideologia do comrcio livre e das
vantagens comparativas, e as tentativas das empresas transnacionais no
sentido da organizao de uma economia mundial funcionalmente integra-

da sob a sua tutela.
O fechamento selectivo uma crena nas capacidades de um povo para
conduzir as foras da sua prpria evoluo. Implica confiar menos na ajuda
e no investimento externo e envolver as populaes no desenvolvimento,
iniciar um processo consciente de aprendizagem social, diversificar a produ-
o e conjugar recursos.
Em vez da maximizao do lucro, a uma escala internacional, dos facto-
res de produo, o objectivo ser o do aumento da eficincia global, de um
modo integrado, de todos os factores de produo de uma regio economica-
mente menos desenvolvida.
5.6.
Chegamos ento a um entendimen-
DESENVOLVIMENTO to do desenvolvimento local como
LOCAL processo de diversificao e de enri-
quecimento das actividades econmi-
SUSTENTVEL cas e sociais sobre um territrio a
partir da afectao e da articulao
dos seus recursos e das suas energias.
Ser o resultado dos esforos da sua populao e dever ter como pressu-
posto a existncia de um projecto de desenvolvimento, integrando as suas
componentes econmicas, sociais e culturais.
Para dispormos de um conceito de desenvolvimento sustentvel h que
integrar os aspectos da valorizao e respeito pelo ambiente, bem como da
anlise intra e intergeraes das diversas componentes que integram o pro-
jecto de desenvolvimento participado.
O desenvolvimento um processo dinmico e complexo, que pressu-
pe formas heterogneas de o promover e avaliar. Por estarmos perante
realidades distintas e complexas, tais formas podem ser diversificadas, pelo
que estamos perante desenvolvimento e no desenvolvimento, mas com
objectivos diferentes, face aos dois grandes paradigmas que monopolizam
o debate acerca do desenvolvimento: o paradigma funcionalista e o para-
digma da territorialidade.
No primeiro, o objectivo central a maximizao do crescimento econ-
mico. No segundo, o objectivo do desenvolvimento centra-se na satisfao
das necessidades bsicas, materiais e imateriais das populaes, ou seja, admi-
CAPTULO 5 87
te-se que as necessidades no so satisfeitas apenas por processos de con-

sumo (perspectiva material), mas tambm dependem de outros factores so-
ciais, psicolgicos, etc.
Por isso, no quadro do primeiro paradigma, o desenvolvimento cen-
tralizado, vertical, hierarquizado, promovido e desencadeado a partir do
topo. Assume-se que atravs da concentrao demogrfica, de capital, de
equipamentos, em grandes projectos, se consegue maximizar o crescimen-
to econmico e desta forma alcanar nveis de bem-estar social, inicial-
mente em determinados pontos geogrficos e, posteriormente, difundindo-se
a outras reas.
A interveno dos municpios segundo este paradigma no se afigurava
de grande relevncia, na medida em que a lgica nacional e, mais tarde, a
internacional, o culto do grande, as polticas nacionais de interveno
do Estado central na economia e na sociedade, etc., eram os grandes privi-
legiados deste sistema.
Todavia, o modelo destruiu regies inteiras por no serem as seleccio-
nadas para tais investimentos, havendo uma manifestao cada vez maior
das desigualdades regionais, e diversos problemas socioeconmicos, am-
bientais e culturais, que chegaram em certos casos a inverter a prpria
histria dessas regies.
Deste modo, as regies privilegiadas desenvolveram-se, e muito, custa
deste modelo, no obstante a homogeneizao e uniformizao econmica,
cultural, social e poltica desses espaos, mas as regies marginalizadas de-
gradaram-se, quer pelo xodo populacional para os centros de crescimento e
respectivo abandono dos espaos, com todos os reflexos que tm ao nvel da
identidade desses territrios, por parte de quem os abandonou, quer pelas
dificuldades acrescidas, quer pela crescente assimetria nas oportunidades,
para os que ficaram agarrados s suas razes, para alm da dependncia do
exterior sobre o seu prprio processo de evoluo.
Com a crise econmica de 1973, caracterizada pela desacelerao do cres-
cimento econmico, pelo processo de desindustrializao, os problemas so-
ciais e econmicos das regies privilegiadas acentuaram-se. A crescente
internacionalizao tambm contribuiu para o enfraquecimento do Estado-
-Nao, realando as disparidades regionais ao nvel mundial, havendo, por-
tanto, regies e pases privilegiados e marginalizados.
O paradigma da territorialidade, considerado como modelo alternativo
ao paradigma funcionalista nas regies marginalizadas, e, por conseguinte,
complementar do paradigma funcionalista escala mundial, concentra os
seus esforos na realizao do desenvolvimento a partir de baixo, ou seja,
atravs da mobilizao dos recursos endgenos dos territrios, com respeito
pela valorizao do ambiente, com o reforo e proteco das identidades
territoriais, mediante estratgias de solidariedade local, etc., preconiza um

desenvolvimento com a maior participao (activa) possvel dos agentes lo-
cais no seu prprio processo de desenvolvimento.
Neste sentido, os municpios, pela sua proximidade s populaes (eles
prprios so integrados por pessoas do local) e do conhecimento que tm
dos recursos locais, so dos principais agentes de desenvolvimento local, e o
seu papel fundamental no quadro do paradigma da territorialidade, na me-
dida em que a pequena escala a dimenso local a privilegiada para
desenvolver estratgias adequadas de desenvolvimento.
Em muitas regies do nosso pas, os principais empregadores so os muni-
cpios, porque no existem nesses locais grande abundncia de postos de tra-
balho em diversas actividades econmicas, em parte, pela desertificao dos
espaos, resultante das migraes em busca de melhores condies de vida.
Desta forma, e pelo que foi atrs exposto, no quadro do paradigma da
territorialidade, a interveno municipal no desenvolvimento local tem
maior importncia. O problema que se coloca o de estudar as condies
locais dos municpios para essa interveno, as polticas definidas e as ac-
es encetadas, verificando se assumem um papel passivo e dependente
do exterior, ou se pelo contrrio, ainda que dependentes do exterior, as-
sumem um papel activo no desenvolvimento local, evidenciando a transio
de um paradigma (funcionalista) para outro (da territorialidade).
N O T A S
Pg. 43 1
Joo Bilhim, Teoria Organizacional, Lisboa, ISCSP, 2004.
Pg. 58 2
Arnstein, Sherry R., A Ladder of Citizen Participation, in Journal of the Ameri-
can P1anning Association, vol. 35, n. 4, Julho, 1969, pp. 216-224. de utilidade
consultar este stio sobre a participao e parcerias: www.partnerships.org.uk.
Pg. 60 3
R. Putnam, Making Democracy Work, Princeton, University Press, 1993.
Pg. 61 4
Joo Bilhim, Gesto Estratgica de Recursos Humanos, Lisboa, ISCSP, 2004.
Pg. 70 5
Neste ponto importante consultar Joo Bilhim, Teoria Organizacional: Estrutu-
ras e pessoas, 3. edio, Lisboa, ISCSP, 2004.
R E F E R N C I A S
Bibliografia
ALBI, Emlio; GONZLEZ-PRAMO, J. Manuel; Casasnovas, Guillem Lpez,
Gestin Pblica: Fundamentos, tcnicas y casos, Barcelona, Editorial Ariel, SA,
1997.
AMARAL, Diogo Freitas, Curso de Direito Administrativo, Coimbra, Almedina, 1993.
ARNSTEIN, Sherry R., A Ladder of Citizen Participation, in Journal of the Ameri-
can Planning Association, vol. 35, n. 4, Julho, 1969, pp. 216-224.
BARBER, Benjamin, Strong Democracy: participatory Politics for a New Age, Berke-
ley, University of California Press, 1984.
BATLEY, R; STOCKER, G., Local Government in Europe: trends and Developments,
Londres, Macmillan, 1991.
BILHIM, Joo, Cincia da Administrao, Lisboa, Universidade Aberta, 2000.
BILHIM, Joo, Cultura Organizacional do INESC, Lisboa, ISCSP/UTL, 1989 (Dis-
sertao de Mestrado).
BILHIM, Joo, Gesto Estratgica de Recursos Humanos, Lisboa, ISCSP, 2004.
BILHIM, Joo, Teoria Organizacional: Estruturas e pessoas, 3. edio, Lisboa,
ISCSP, 2004.
BOZEMAN, Barry, Public Management, So Francisco, Jossey Bass, 1993.
BRAVO, Ana Bela, Autarquias Locais: Descentralizao e melhor Gesto, Lisboa,
Verbo, 2000.
CHEVALIER, Jacques, Science Administrative, 2. edio, Paris, PUF, 1994.
COSTA, Antnio Firmino da (org.), Portugal, Que Modernidade?, Oeiras, Celta Edi-
tora, 1998.
CROZIER, Michel, tat Modeste, tat Moderne, Paris, Fayard,1987.
DENHARDT, Janet; DENHARDT, Robert, The New Public Service: Serving, not
Steering, Londres, M. E. Sharpe, 2003.
DENHARDT, Robert, Public Administration, 2th, Nova Iorque [etc.], Harcourt Brace
College Publishers, 1995.
ETZIONI, Amitai, The Spirit of Community, Nova Iorque, Crown Books, 1993.
FERRO, Joo; BAPTISTA, Antnio Mendes, Industrializao e Desenvolvimen-
to Endgeno em Portugal: Problemas e Perspectivas in Revista Sociologia Pro-
blemas e Prticas, n. 7, Publicaes Europa-Amrica, pp.43-64, 1989.
FRANCISCO, Arlindo et al., Regime da Administrao Financeira do Estado, Lis-
boa, VISLIS, 2002.
GAROFOLI, Gioacchino (org.), Endogenous Development and Southern Europe,
Aldershot, Avebury, 1992.
GIDDENS, Anthony, Para Alm da Esquerda e da Direita O Futuro da Poltica
Radical, Oeiras, Celta Editora, 1997.
GUERRA, Isabel, Economia Global e Alternativas Locais: Metrpoles e Micrpo-

les, in Revista Empresas e Territrio, pp. 115-123, 1996.
HELD, David, Models of Democracy, Londres, Cambridge, Polity Press, 1996.
HENRIQUES, Jos Manuel, Municpios e Desenvolvimento, Lisboa, Escher, 1990.
HOOD, C. C., Public Administration for All Seasons, in Public Administration, 69,
pp. 3-19.
KIRKPATRICK, Colin; LEE, Norman, Sustainable Development in a Developing
World: Integrating Socio-Economic Appraisal and Environmental Assessment, Chel-
tenham, Edward EIgar Publishing, 1997.
KOOIMAN, Jan, Modern Governance, Londres, Sage, 1994.
LOBO, Costa, Regionalizao ou Reforma Administrativa Regionalizada?, Lisboa,
Cesur, 1998.
LOPES, Antnio Simes, Desenvolvimento Regional, 4. edio, Lisboa, Funda-
o Calouste Gulbenkian, 1995.
MARTIN Perez; PEDRA Antnio, EI Municpio como Agente Dinamizador dei De-
sarrollo Econmico y Social, in Revista de Estudios de la Adm. Local y Autonmi-
ca, n. 274-275, pp. 503-534, 1997.
MILLER, W. L.; DICKSON, M.; STOCKER, G., Models of Local Governance: Public
opinion and political theory in Britain, Hounmills, Palgrave, 2001.
PEARCE, David, Economics and Environment: Essays on Ecological Economics
and Sustainable Development, Aldershot, Edward Elgar Publishing, 1998.
PEARCE, David; BARBIER, Edward; MARKANDYA, A., Sustainable Development
Economics and Environment in the Third World, Aldershot, Edward Elgar Pu-
blishing, 1990.
PECQUEUR, Bemard, De L Espace Fonctionnel L Espace-Territoire, Grenoble,
Universit des Sciences Sociales de Grenble, 1987 (Tese de Doutoramento).
PUTMAN, R., Making Democracy Work, Princeton, Princeton University Press, 1993.
REIS, Jos, Os Espaos do Industrializao Notas Sobre a Regulao Ma-
cro-Econmica e o Nvel Locar, in Revista Crtica de Cincias Sociais, n. 22,
pp.13-31, 1987.
REIS, Jos, Territrio e Sistemas Produtivos Locais: uma Reflexo sobre as Eco-
nomias Locais, in Revista Crtica de Cincias Sociais, n. 25-26, pp.127-141,
1988.
ROCHA, J. Oliveira, Gesto Pblica e Modernizao Administrativa, Lisboa, INA,
2001.
ROCHA, Oliveira, Esboo de um Modelo de Anlise dos Municpios, in Cader-
nos Municipais, n. 8, Dezembro, 1997, pp. 51-64.
ROCHA, Oliveira, Princpios de Gesto Pblica, Lisboa, Presena, 1991.
RUIVO, Fernando, Local e Poltica em Portugal: O poder local na medio entre
centro e periferia, in Revista Crtica de Cincias Sociais, n. 31, Outubro, 1991,
pp.189-200.
S, Lus, Razes do Poder Local, Lisboa, Editorial Caminho, 1991.
SAMUELSON; NORDHAUS, Economia, 16.a edio, Lisboa, McGraw Hill, 1999.

SCHUMPETER, Joseph A., Problemas Tericos do Crescimento Econmico, in
Journal Of Economic History Supplement, 1-9, 1947, in SCHUMPETER, Joseph
A., Ensaios Empresrios, Inovao, Ciclos de Negcio e Evoluo do Capitalis-
mo, Oeiras, Celta Editora, pp. 213-221, 1996.
SEN, Amartya, The Concept of Development, in Handbook of Development Eco-
nomics, vol. I, EIsevier Science Publishers B.V., pp. 9-26, 1988.
Stio na Internet sobre participao e parcerias: www.partnerships.org.uk
STOCKER, G., Public-Private Partnerships and Urban Governance, in PIERRE,
J., Public-Private Partnerships in Europe and United States, Londres, Macmillan,
1997.
SUBIRAT, Joan, Los Dilemas de una Relacin Inevitable. Innovacin Democrti-
ca Y tecnologias de la informacin y de la comunicacin, in CAROU, Cairo Hebi-
erto, Democracia Digital: Limites Y Oportunidades, Madrid, Ed. Trotta, 2002.
VENEZA, Ana, O Poder Local 1976-1984: Da Indefinio (Des)centralizao
Estatal, in Revista Crtica de Cincias Sociais, n.os 18/19/20 Fevereiro, 1986, pp.
693-708.
VVV, Estratgia e Planeamento na Administrao Pblica, Frum 2000, Lisboa,
ISCSP (1997).
VVV, Regionalizao e Desenvolvimento, Frum 2000, Lisboa, ISCSP, 1995.
N D I C E
INTRODUO ................................................. 05 3.3. A FUNO FINANCEIRA: POCAL ........ 43

3.3.1. FONTES DE FINANCIAMENTO .. 46
CAPTULO 1
EVOLUO DO PODER LOCAL ............... 07 3.4. A FUNO RECURSOS HUMANOS ..... 48
3.5. AS TIC E OS MECANISMOS DE
1.1. EVOLUO HISTRICA ........................ 08 PARTICIPAO ......................................... 51
1.2. PS-25 DE ABRIL ..................................... 10 3.6. A INOVAO DA CIDADE DE PORTO
1.3. REGIME DE AUTONOMIA ALEGRE NO BRASIL ............................... 53
E DA TUTELA ............................................ 13
1.4. OS RGOS DAS AUTARQUIAS
LOCAIS ....................................................... 15 CAPTULO 4
1.5. ASSOCIAES DE MUNICPIOS PARTICIPAO: A AUTARQUIA
E DE FREGUESIAS ................................... 17 PARCEIRA ................................................ 57
1.6. RELAO ENTRE O GOVERNO 4.1. GOVERNAO E DEMOCRACIA
CENTRAL E LOCAL ................................. 20 PARTICIPATIVA ........................................ 58
1.7. SISTEMA POLTICO E DE GESTO ..... 21 4.2. OLIGARQUIAS E PARTICIPAO
1.8. A GESTO PBLICA ............................... 23 DOS CIDADOS ....................................... 62
4.3. GOVERNAO E CIDADANIA ............. 63
4.4. CIDADANIA: CAPITAL SOCIAL,
CAPTULO 2
COMUNIDADE ......................................... 66
A VELHA E A NOVA ADMINISTRAO
4.5. DEMOCRACIA E PARTICIPAO
LOCAL ....................................................... 25
AO NVEL LOCAL .................................... 68
2.1. MODELOS DE GOVERNOS LOCAIS .... 26
2.2. RELAO ENTRE O PODER CENTRAL
CAPTULO 5
E O PODER LOCAL .................................. 28
FOMENTAR O DESENVOLVIMENTO
2.3.PERSONALIZAO DA RELAO ....... 29
SUSTENTVEL ........................................ 71
2.4. DIMENSO POLTICA
E ADMINISTRATIVA 5.1. O CRESCIMENTO ECONMICO ........... 72
DO GOVERNO LOCAL ............................ 30 5.2. O DESENVOLVIMENTO ......................... 75
2.5. A GOVERNAO ..................................... 31 5.3. O DESENVOLVIMENTO
SUSTENTVEL ......................................... 78
5.4. PARADIGMA FUNCIONALISTA ............ 81
CAPTULO 3 5.5. PARADIGMA DA
NOVOS INSTRUMENTOS DE GESTO ... 35 TERRITORIALIDADE .............................. 83
3.1. NOVA FILOSOFIA DE GESTO ............. 36 5.6. DESENVOLVIMENTO LOCAL
SUSTENTVEL ......................................... 86
3.1.1. A PERSPECTIVA GESTIONRIA . 38
3.1.2. A REINVENO DA Notas .................................................................. 89
GOVERNAO ......................................... 41
3.2. A DESCENTRALIZAO ........................ 42 Referncias ........................................................ 91

Manual - I - Inovação e Governação Nas Autarquias

Transféré par

Informations du document

Titre original

Copyright

Formats disponibles

Partager ce document

Partager ou intégrer le document

Options de partage

Avez-vous trouvé ce document utile ?

Ce contenu est-il inapproprié ?

Droits d'auteur :

Formats disponibles

Manual - I - Inovação e Governação Nas Autarquias

Transféré par

Droits d'auteur :

Formats disponibles

Coleco

Projecto Grfico e Design

Produo apoiada pelo Programa Operacional Emprego, Formao

Ministrio da Segurana Social e do Trabalho.

Enfim, o leitor encontrar nesta coleco e nesta obra em particular

Analisar o municipalismo em Portugal

Compreender, numa perspectiva genrica,

Estabelecer a diferena entre municpio,

Compreender o processo evolutivo na

A reforma do Cdigo Administrativo (1936-1940) elaborado por Mar-

qual consagrava em toda a sua amplitude um sistema centralizador. A

A 25 de Abril de 1974, o municpio era uma instituio administrativa e politicamente

Em termos de enquadramento jurdico, quer ao nvel das competncias,

Em 1986, a Assembleia da Repblica veio a aprovar uma nova lei (Lei

As autarquias alcanaram uma dinmica prpria e deram um salto qualitativo, estando

IGAT Inspeco-Geral da Administrao do Territrio: para verifica-

FREGUESIA MUNICPIO Regio Administrativa

Assembleia de Freguesia Assembleia Municipal Assembleia Regional

Cmara Municipal Junta Regional

Junta de Freguesia Conselho Municipal Conselho Regional

Actualmente existem trs tipos de autarquias locais: uma autarquia

O artigo 5. da Lei n. 8/93, de 5 de Maro, refere um conjunto de crit-

A regio administrativa nos termos do artigo 1. da Lei n. 56/91, de 13 de

De acordo com o mbito territorial e demogrfico, as reas metropolita-

A Junta da comunidade urbana;

Estes trs modelos correspondem a modelos ideais, so construes

Esta tenso entre polticos eleitos e administradores/gestores no elei-

A governao ao nvel de um Municpio lida com os problemas inerentes introduo de

que, em breve, o direito administrativo ter na gesto pblica o mesmo peso

Avaliar as diferenas entre os diversos

Caracterizar os modelos apresentados.

Inteirar-se das consequncias desta nova

Compreender o significado e a importn-

DE GOVERNOS Modelo patrocinador (Sul eu-

Acontece que os canais para esse reconhecimento, representao e pro-

Por outro lado, h situaes que podem favorecer o predomnio do vector

detentor de patrimnio econmico o que possibilita o exerccio de determi-

perspectiva da governao social e poltica no se confina interaco entre

Identifica a dependncia de poder que existe nas relaes entre as insti-

Entender que os novos modelos de gover-

Perceber as diferenas entre funcionrios

Diferenciar o emprego pblico do empre-

Esta abordagem de pensamento vai inspirar um tipo de Administrao

A generosidade maquilha, escolhe e oculta uma outra realidade: a obsesso

Mais recentemente Denhardt deu um novo impulso a esta nova filosofia

3.1.1. A PERSPECTIVA GESTIONRIA

A produtividade resulta da aplicao de tecnologias cada vez mais so-

polticas, nos estilos de gesto e na cooperao intergovernamental

3.1.2. A REINVENO DA GOVERNAO

Todavia, estar a noo de descentralizao fora de toda a crtica? Parece

A metodologia de preparao do oramento assentava numa ptica de

Por sua vez, a introduo da contabilidade de compromissos permite a

Esta reforma da contabilidade autrquica foi iniciada pelo Decreto-Lei

3.3.1. FONTES DE FINANCIAMENTO

d) Derrama que s pode ser lanada para ocorrer ao financiamento de

Impostos. Ao contrrio das taxas, os impostos locais so utilizados para

Derramas. Correspondem aplicao de sobretaxas a um ou mais impos-

Transferncias. Estas so a grande fonte de financiamento das autarquias

Promoo da equidade horizontal entre autarquias do mesmo grau.

A satisfao de necessidades colectivas confere-lhe uma especificidade:

o pblica deveria estar reservado s para quem ocupa funes de autorida-

/2004) j iniciadas e em especial a vontade de continuar a ser ambicioso nestas

poupanas e contas bancrias. Este mundo virtual tornou-se o espao onde