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Historia de las pensiones de El Salvador

En 1998, en El Salvador se realiz un cambio estructural al sistema de pensiones. Se cre


el Sistema de Ahorro para Pensiones (SAP) tras el inminente colapso financiero del sistema
pblico de pensiones (SPP) cuyo rgimen financiero era de reparto administrado por el
Instituto Nacional de Pensiones de los Empleados Pblicos (INPEP) y el Instituto
Salvadoreo del Seguro Social (ISSS), pues los beneficios definidos no estaban en
correspondencia con las contribuciones al sistema, por lo que era insostenible, situacin que
en algn momento se hara evidente. La piedra angular del SAP, es el ahorro individual que
cada trabajador integra durante su vida laboral y la rentabilidad que se logre alcanzar
durante este perodo al invertir esos recursos, con el objeto de financiar las pensiones
cuando llegue la edad de retiro.

Con la reforma se pretenda lograr un sistema que diera acceso a los trabajadores a
pensiones razonables por vejez, invalidez o fallecimiento de sus afiliados, y que al mismo
tiempo, fuera financieramente sostenible. En vista que la sustitucin entre ambos sistemas
no poda realizarse de manera inmediata, fue necesario un perodo de transicin que est en
curso y durar varias dcadas, mientras se extinguen las obligaciones del SPP.

Durante esta etapa, el Estado es responsable del pago de pensiones y otras obligaciones
previsionales del sistema de reparto, esta es una obligacin de magnitudes considerables;
adems, en los ltimos aos han incrementado varios rubros del gasto corriente, los cuales,
junto con el gasto en pensiones, presionan las finanzas estatales, especialmente por la
debilidad de stas y el bajo ritmo de crecimiento econmico. Hasta ahora, no se han
adoptado medidas fiscales de ingresos y/o gastos especficas para cumplir este compromiso,
y se ha recurrido al endeudamiento pblico, a travs de un mecanismo ad hoc que ha
resultado perjudicial para los afiliados al SAP.

En el SPP que era administrado por el ISSS e INPEP, los trabajadores cotizaban durante su
vida laboral a un fondo comn administrado por estas entidades, tenan derecho a recibir
una pensin definida segn los trminos estipulados en la ley. Sin embargo, este sistema
presentaba un fuerte desacoplamiento entre los aportes de los trabajadores y los
compromisos de pago de pensiones que se acumulaban con el tiempo, pues las obligaciones
previsionales de este rgimen pblico, superaban ampliamente las reservas financieras
disponibles para este fin, ya que los beneficios definidos al obtener una pensin, eran
excesivamente superiores a las cotizaciones que enteraban los trabajadores durante su vida
laboral. Esta situacin se ha observado en muchos pases que poseen sistemas de reparto, y
agregado a los cambios demogrficos que acontecen, ha motivado importantes reformas en
los ltimos aos, lo que se ha acentuado por el fuerte deterioro de las cuentas fiscales
heredado de la crisis financiera internacional desatada en 2008, especialmente en pases
desarrollados.

Con posterioridad a la reforma de 1998, se modificaron las condiciones originalmente


establecidas para el reconocimiento de derechos a los afiliados que optaron por el SAP y
que haban acumulado cotizaciones en el ISSS e INPEP; tambin se cre el Fideicomiso de
Obligaciones Previsionales (FOP) en 2006, como mecanismo ad hoc para financiar las
pensiones y obligaciones previsionales del SPP. Luego de varios aos, son evidentes los
impactos negativos de estos cambios, tanto para las pensiones futuras como para las
finanzas pblicas del pas.

Diez y seis aos despus de la reforma de 1998, el patrimonio de los fondos de pensiones
rondaba US$7,749 millones (31.9% del PIB) hasta junio de 2014, lo que es positivo en
trminos de la solucin a los problemas previsionales del pas, y de los potenciales
beneficios del ahorro acumulado para apuntalar el crecimiento econmico. Sin embargo,
han surgido importantes desafos, tanto en el manejo de la transicin, como en el
funcionamiento del SAP, sobre los cuales es necesario reflexionar y discutir ampliamente
con la participacin de sectores empresarial, laboral, gubernamental, poltico y acadmico
del pas, con el propsito de encontrar las mejores soluciones de cara a los afiliados y a las
finanzas pblicas. Los dilemas de los sistemas de pensiones son complejos, pues se
relacionan con mltiples dimensiones como mercado laboral, finanzas pblicas, mercado de
capitales, aspectos demogrficos, y las soluciones no son fciles e implican adoptar
medidas con impacto a corto, mediano y largo plazo, por lo que deben analizarse con
rigurosidad.

El sistema pblico de pensiones

I. El sistema de reparto en El Salvador

En este apartado se presentan los elementos centrales del antiguo sistema pblico de reparto
que funcionaba en el pas bajo la administracin del ISSS e INPEP, las causas
fundamentales de su desequilibrio financiero, as como la magnitud de la deuda previsional
que se origin y que posteriormente fue retomada por el Estado. 1) Gnesis del sistema en
el ISSS e INPEP

Desde principios del siglo pasado, en el pas se realizaron varios esfuerzos a travs de la
promulgacin de algunos cuerpos legales para establecer sistemas de pensiones.
Posteriormente, en 1969, inici el sistema de pensiones pblico, mediante la creacin del
Programa de Invalidez, Vejez y Muerte (IVM) para cobertura de los trabajadores del sector
privado en el ISSS, institucin que fue creada en 1954 y administraba el Programa de
Enfermedad, Maternidad y Riesgos Profesionales. En 1975 inici operaciones el INPEP
con el propsito de administrar un Programa de IVM para los empleados administrativos
del sector pblico y en 1978, surgi otro para cubrir los mismos riesgos para los docentes
del mismo sector. Ambas entidades cubran obligatoriamente a los empleados en relacin
de dependencia (asalariados). Tambin, en 1980 se cre el IPSFA, con el objeto de atender
con pensiones por IVM y otros servicios a los miembros de la fuerza armada del pas; como
ya se mencion, este no se incluye en el alcance de este documento.

Estos sistemas tenan un rgimen financiero de reparto y eran de beneficios definidos. Por
sus caractersticas, conceptualmente, estaban basados en un arreglo social
intergeneracional, por medio del cual los trabajadores activos financiaban las pensiones de
los jubilados, ya que realizaban sus contribuciones a un fondo comn del cual se pagaban
las pensiones a los que cumplan los requisitos. Un sistema como ste, debera tener
ingresos suficientes para mantener el equilibrio financiero y poder pagar sus gastos las
pensiones de aquellos que tenan derecho y aun as, mantener una reserva para
obligaciones futuras.

Para lograr el balance requerido y que el sistema de pensiones fuera sostenible


financieramente, era importante que el nmero de cotizantes activos fuese suficiente como
para cubrir las necesidades mencionadas, por lo que la relacin trabajador afiliado
activo/pasivo era relevante. Antes de la reforma de 1998, esta relacin se vena reduciendo
de manera preocupante, pasando de 10.9 en 1986 a 8.0 en 1996, segn datos de la
Superintendencia de Pensiones, lo que implicaba menos ingresos de recursos para
pensiones al ISSS e INPEP; adems, la proyeccin de este indicador prevea que en 2004
descendera a 4.9 sin tomar en consideracin la reforma al sistema previsional
(Superintendencia de Pensiones, 1997).

Si no se hubiese efectuado la reforma, al calcular esta relacin considerando los cotizantes


efectivos y pensionados del SPP y del SAP al final de 2013, sera de 4.5. Por otra parte, los
beneficios ofrecidos por el sistema deberan guardar correspondencia con las aportaciones
efectuadas por los trabajadores, pero la realidad en El Salvador era muy diferente, como se
indica ms adelante.

En este sistema, el Estado desempeaba las funciones necesarias para su funcionamiento,


era el productor del servicio, el administrador del sistema, su financiador, as como el
regulador y supervisor. El desempeo de estas funciones implicaba actuar como juez y
parte, por lo que era muy difcil mantener una actitud imparcial, lo que conllevaba a un
funcionamiento deficiente de las instituciones involucradas y del sistema de pensiones en
s.

La creacin de este sistema en el pas fue coincidente con la introduccin de otros


semejantes en Amrica Latina. En el siglo XX, muchos pases de la regin implantaron
planes de pensiones de reparto. As, en Uruguay, Argentina, Chile y Brasil, surgieron en
1910-1930; en Mxico, Per, Colombia, Bolivia, Ecuador, Paraguay, Costa Rica y
Venezuela los introdujeron en 1940-1950; y, en los casos de Nicaragua, Repblica
Dominicana, Guatemala y Honduras, lo hicieron en 1960-1970 aos ms prximos al
surgimiento en El Salvador (Fuentes, 2010). 2) Comparacin entre contribuciones y
beneficios

Los sistemas administrados por el ISSS e INPEP, pese a que ambos eran de reparto, fueron
diseados con marcadas diferencias entre s. Tales diferencias se observaban, tanto por el
lado de las cotizaciones, como por los beneficios definidos.

As en el ISSS para la cobertura del rgimen de IVM la tasa de cotizacin era de 3.5% los
patronos aportaban 2%, el empleado 1% y el Estado 0.5% los trabajadores podan recibir
una pensin equivalente al 80% del salario con treinta y cinco aos cotizados; el tiempo
mnimo de cotizacin para acceder a una pensin era de 750 semanas (14.5 aos). En el
INPEP, en cambio, las tasas de cotizacin eran superiores, ascendan a 9% y 12%,
administrativo y docente, respectivamente; el beneficio tambin era mayor, pues los
cotizantes tenan derecho a una pensin equivalente al 100% de su salario con treinta y
cinco aos cotizados, y el tiempo mnimo de cotizacin rondaba quince aos en ambos
casos, semejante al establecido en el caso del ISSS (cuadro 1).

Los afiliados con quince aos de cotizacin, nicamente lograban acumular 6.1 salarios
mensuales en el caso del ISSS y podan tener derecho a una pensin equivalente a 55% del
salario mensual por el resto de sus vidas. En el INPEP, en igual tiempo de cotizacin, los
servidores pblicos del rgimen administrativo y docente acumulaban 16.2 y 21.2 salarios
mensuales, respectivamente, lo que les otorgaba el derecho a pensiones que representaban
50% y 45% del salario base mensual por el resto de su vida, respectivamente (Novellino,
2013). As, por ejemplo, acumulando 21
salarios y considerando una expectativa de vida de 10 aos, una persona jubilada estara
recibiendo 120 pensiones equivalentes a 54 salarios o las contribuciones acumuladas dan
soporte nicamente para 47 meses, lo que significa que del mes 48 en adelante, son las
pensiones no financiadas que se convirtieron en pasivos o deudas para el Estado.

Es evidente que en el sistema pblico de reparto administrado por el ISSS e INPEP, haba
una enorme incongruencia entre el ahorro que realizaban los cotizantes y los beneficios a
que tenan derecho, esto implicaba que con el paso de los aos, las obligaciones de ambos
institutos creceran de una manera desproporcionada al compararlas con los recursos que
tendran disponibles para efectuar los pagos de tales obligaciones. Este sistema estaba
prximo a enfrentar un colapso financiero, pues se enfrentara en algn momento a la
imposibilidad de continuar pagando pensiones por falta de recursos financieros. La brecha
o dficit previsional que se acumulaba era amplio, aunque era implcito o no documentado,
y corresponda a los compromisos futuros de pago de pensiones. Tambin, la gestin
financiera de los recursos que se aportaban para pensiones era deficiente y poco
transparente.

Segn estudios actuariales efectuados por el ISSS e INPEP, en 1992, frente a los
desequilibrios financieros del sistema de pensiones, era necesario aumentar la tasa de
cotizacin para que ambos institutos se equilibraran; alternativamente, se deba reducir los
beneficios o una mezcla de medidas de este tipo.

En el caso del INPEP, tanto en el sector administrativo como docente, la cotizacin vigente
deba aumentarse segn la tabla presentada en el cuadro 2. Como se advierte, para el
perodo 2013-2017, la cotizacin del sector administrativo deba aumentar a 18.5% y en el
caso del docente a 27.0% con el objeto de que el sistema fuese sostenible. Otro estudio
actuarial efectuado en esa poca para el ISSS, indicaba que la cotizacin deba
incrementarse de 3.0% a 6.8%, pues con la cotizacin vigente, el pago de 75.0% del salario
bsico regulador como pensin media reduca 2.4% anual el valor de las reservas tcnicas,
mientras se mantuviese invariable la cotizacin la pensin media debera ser como
mximo 33% del salario base. En consecuencia, los sistemas de pensiones administrados
por ambos institutos eran insostenibles.

En los sistemas de reparto, al principio, los ingresos provenientes de las contribuciones son
superiores a las obligaciones por pensiones que se pagan, porque los trabajadores activos
son ms que los jubilados, prcticamente inexistentes los primeros 15 aos del sistema. Al
pasar los aos, aumentan las personas que se jubilan y las reservas financieras para efectuar
el pago de pensiones generalmente no crecen al ritmo que es necesario para cubrir tales
obligaciones, lo que se exacerba con los cambios demogrficos, de esta manera la
acumulacin de ahorro para pensiones es insuficiente, especialmente cuando los beneficios
son amplios y la poblacin vive por ms tiempo, se producen los desequilibrios financieros.
Este es el caso de muchos pases desarrollados, en los cuales existen sistemas de reparto,
que estn enfrentando sus dficits presupuestarios con reformas paramtricas aumentos a
la tasa de cotizacin, a la edad de jubilacin, ajustes a la frmula de clculo de sus
beneficios, como Austria, Espaa, y Francia. Tambin se han creado esquemas paralelos
de ahorro

y capitalizacin, obligatorios y voluntarios. Trece de los treinta y cuatro pases de la


OECD, tienen algn tipo de sistema de pensiones privado obligatorio o cuasiobligatorio,
como es el caso de Australia, Suecia, Mxico, Dinamarca, Holanda e Islandia, entre otros
(Asociacin AFP de Chile, 2013).

3) Dficit previsional del antiguo sistema

Como se coment anteriormente, en el sistema pblico de reparto los beneficios que


reciban los cotizantes eran excesivamente generosos al compararlos con los aportes que
realizaban, lo que, agregado a la ineficiencia de las inversiones, conllev a que se generara
un dficit previsional muy amplio, originado en los derechos adquiridos o por adquirir por
parte de todos los afiliados al ISSS o el INPEP. Hasta antes de efectuar la reforma que
inici en 1998, era una deuda implcita que posteriormente asumi el Estado, segn la ley.

Se haba acumulado un dficit previsional de magnitudes considerables. Un estudio


publicado por el Banco Mundial en 2004, calcul la deuda implcita por sistemas de
pensiones pblicos para treinta y cinco pases de bajos y medianos ingresos, basndose en
supuestos alternativos de tasas de descuento.

Para El Salvador, la deuda implcita del sistema de reparto a finales de los noventa, rondaba
60% del PIB con tasa de descuento del 2%, mientras que la deuda pblica externa del pas
en 1999 era de 22% del PIB, esto significa que lo adeudado por el sistema pblico a los
trabajadores era casi tres veces mayor que la deuda pblica externa reconocida por el
Estado.

No obstante, a escala regional, segn estos clculos, El Salvador se posicionaba entre los
pases con deuda implcita por pensiones ms baja en relacin con el PIB, siendo sta una
de las razones que indicaba que era factible sustituir el sistema de reparto (financieramente
insostenible) por uno de capitalizacin individual, en bsqueda del equilibrio del sistema de
pensiones. A partir del inicio de operaciones del SAP, se cerr la afiliacin al antiguo
sistema, con lo que se estableca un lmite a la deuda pblica previsional, restringindola a
las obligaciones con las personas afiliadas hasta esa fecha reformas posteriores
aumentaron la deuda, como se comenta ms adelante. En cambio, otros pases como
Brasil, Uruguay, Nicaragua y Costa Rica, presentaban una deuda implcita por pensiones
mucho ms elevada, superior a 200% del PIB, con una tasa de descuento de 2%, significa
que reconocer la deuda implcita de pensiones era ms costoso en trminos fiscales; por lo
tanto, realizar una reforma estructural para sustituir el sistema de reparto por uno de
capitalizacin individual era mucho ms difcil debido a la elevada carga fiscal (cuadro 3).
El costo fiscal de la transicin y reformas posteriores a) Criterios iniciales
para la transicin

Para facilitar la transicin al SAP, la ley aprobada en diciembre de 1996 estableci varias
condiciones para los afiliados al antiguo sistema. As, se segment en tres grupos la
poblacin de trabajadores que al momento de la reforma se encontraban afiliados al ISSS e
INPEP, atendiendo a su edad.

De acuerdo con lo anterior, la poblacin ms joven (menor de 36 aos) debera afiliarse al


SAP por obligacin, bajo la expectativa que se beneficiaran plenamente de la
capitalizacin de sus aportes; a los hombres y mujeres mayores de 55 y 50 aos,
respectivamente, se les dej obligatoriamente en el rgimen de reparto, porque el
Certificado de Traspaso (CT) (derechos adquiridos al haber cotizado al ISSS o INPEP) y la
capitalizacin de sus aportes, seran insuficientes para obtener una pensin equivalente a la
que podran obtener en el esquema de reparto; mientras que, a los de edades intermedias se
les dio libertad de optar entre los dos sistemas, para que tomaran la alternativa de su
conveniencia (Superintendencia de Pensiones, 2008).

El costo para el Estado durante este perodo de transicin tiene su origen en varios
componentes, y perdurar mientras transcurre la transicin del sistema de reparto al de
capitalizacin individual (varias dcadas), es decir, que terminar cuando finalice el pago
de las obligaciones previsionales generadas por el SPP. Los componentes del referido costo
son: a) pago de pensiones y otros beneficios a los jubilados del antiguo sistema, y de los
que permanecieron afiliados al SPP, segn los trminos legales establecidos; b)
reconocimiento de las obligaciones adquiridas por el ISSS e INPEP con sus afiliados
activos al momento de la reforma que haban cotizado como mnimo 12 meses y que se
trasladaron al SAP, por voluntad o por obligacin, pero que haban ganado derechos en el
antiguo sistema; c) cambios posteriores a la reforma de 1998 en las condiciones de
jubilacin para ciertos grupos poblacionales que optaron por afiliarse al SAP, mediante las
cuales se les otorgaron mejores beneficios con respecto a lo previsto en la LSAP, por lo que
el costo inicial se aument, como se explica ms adelante.

Por otra parte, otro componente que se agrega al costo fiscal previsional del pas, es el
relativo al pago de la pensin mnima a los afiliados al SAP.

Desde que se agotaron las reservas del ISSS e INPEP2 el Estado empez a pagar el costo
de la transicin, lo que comprenda el pago de pensiones, la redencin de los CT, y los
gastos administrativos del SPP (artculo 220 LSAP). Durante los primeros aos, el gobierno
transfiri recursos a ambos institutos para el pago de estas obligaciones, lo cual se
financiaba tomando deuda (prstamos, emisin de bonos).

El Sistema de Ahorro para Pensiones


I. Creacin del Sistema de Ahorro para Pensiones
El Sistema de Ahorro para Pensiones (SAP) instaurado en 1998, se dise con un rgimen
financiero basado en el ahorro individual de los trabajadores para financiar las pensiones,
como respuesta ante la insostenibilidad financiera que presentaba el antiguo sistema
pblico de reparto. Como se indic anteriormente, en este tipo de sistemas, debido a que la
pensin se paga con el ahorro de los afiliados, el nico costo que asume el Estado es el
pago de la pensin mnima. Esta reforma es coincidente con otras similares realizadas en
Amrica Latina y en Europa Central, posteriormente a la crisis de los sistemas previsionales
de reparto, las cuales retoman elementos esenciales del sistema previsional chileno
establecido en 1981.

Entre las caractersticas generales de este tipo de sistemas de pensiones, destacan las
siguientes: cotizacin definida; prestacin no definida; rgimen financiero de capitalizacin
individual cotizaciones depositadas en cuentas individuales, los recursos se invierten y su
rentabilidad se va agregando; la pensin se calcula con base en el fondo acumulado por
cada trabajador cuando sucede el retiro y tablas de mortalidad sobre la expectativa de vida;
son fondos administrados por entidades privadas.

Al implementarse la reforma ya no se permiti a nuevos trabajadores que se afiliaran al


SPP; en tal sentido, el antiguo sistema de reparto se cerr, por lo que el SAP es un modelo
sustitutivo que reemplaz a aqul, aunque cerrar el sistema de reparto tardar varias
dcadas, hasta que se agoten las obligaciones previsionales a cargo del Estado, como se
coment anteriormente. En este apartado se presentan las caractersticas principales del
SAP as como los elementos esenciales para lograr su objetivo primordial de brindar
pensiones adecuadas a sus afiliados. 1) Caracterizacin

El SAP parte del principio que cada trabajador, durante su vida laboral, debe ahorrar para
su vejez. Este ahorro, junto con las aportaciones de los empleadores y el retorno que se
logra alcanzar a travs del tiempo, les permitira contar con los recursos necesarios para
financiar una pensin razonable, a efecto de hacer frente a sus necesidades de bienes y
servicios en la etapa de la jubilacin. El fundamento legal del SAP es la Ley del Sistema de
Ahorro para Pensiones (LSAP), aprobada en 1996.

En el funcionamiento del SAP intervienen varios actores que desempean un papel clave:
Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP), afiliados, empleadores, fondos de
pensiones, depositaria de valores, Bolsa de Valores, casas de corredores, Superintendencia
del Sistema Financiero, Comisin de Riesgo, Comisin de Invalideces, Banco Central de
Reserva de El Salvador, entre otros. Para gestionar el ahorro previsional, se desarrolla una
serie de interrelaciones entre estos actores, con la finalidad de que los afiliados puedan
obtener su pensin cuando cumplan los requisitos legales establecidos.

En este sistema, las aportaciones de empleadores y trabajadores se entregan a las AFP, que
son las instituciones responsables de administrar este ahorro. Dichas entidades integran los
fondos de pensiones con las cuentas individuales de ahorro de pensiones (CIAP) de los
afiliados y el aporte de los empleadores. Este ahorro se invierte en instrumentos
financieros, bajo ciertos parmetros legales y reglamentarios, con el objeto de obtener una
rentabilidad adecuada, en condiciones de seguridad, liquidez y diversificacin de riesgos,
segn la poltica de inversin que establecen para el fondo de pensiones que administran, la
cual est basada en las disposiciones legales aplicables. Las inversiones financieras deben
efectuarse en la Bolsa de Valores y los ttulos que integran el portafolio de inversiones,
deben entregarse para su resguardo a una institucin de custodia y depsito de valores.

Cada trabajador es poseedor de una CIAP en la que se acumula su ahorro, y al final de la


vida laboral, previo cumplimiento de los requisitos legales, tendr derecho al beneficio de
obtener una pensin. Tambin se cuenta con este beneficio cuando ocurren invalideces o
para los sobrevivientes, en el caso de fallecimiento del afiliado, para lo cual se contrata un
seguro. En el siguiente diagrama se aproxima, de manera resumida, la gestin del ahorro
previsional.

El Estado realiza las funciones de regulacin y supervisin del SAP, tambin del SPP
durante la transicin, vigila que se cumplan todas las disposiciones legales aplicables y
emite normativa tcnica. Desde 2011, estas funciones se efectan por medio del Banco
Central de Reserva, que es la entidad reguladora y la Superintendencia del Sistema
Financiero, es la supervisora9. La Comisin de Riesgo10 es responsable de definir los
lmites de las inversiones que es factible realizar por parte de los fondos de pensiones,
dentro de los parmetros establecidos en la LSAP.

En este Sistema, el Estado tambin cumple un papel subsidiario, pues es responsable del
financiamiento y pago de las pensiones mnimas de vejez, invalidez comn o
sobrevivencia. La garanta de pensin mnima se otorga a trabajadores que, por sus propios
medios, no logran acumular recursos suficientes en su CIAP para su pensin, opera para los
jubilados cuando se agota el saldo de la CIAP. Actualmente, la garanta mnima es de
US$207.

En su papel de regulador y supervisor, el Estado, autoriza a las AFP para administrar las
CIAP de los trabajadores y sus beneficios. Entre las responsabilidades de las AFP, se
mencionan la realizacin de los procesos de afiliacin y traspaso de afiliados, recaudacin
de cotizaciones, individualizacin y acreditacin de cuentas individuales, gestiones de
cobro y recuperacin de cotizaciones en mora y la inversin de los recursos administrados;
por sus servicios, las AFP reciben una comisin establecida por la ley.

El SAP es un sistema de tres pilares: a) el ahorro del trabajador y sus empleadores; b) la


garanta del Estado de pensin mnima; y c) el ahorro previsional voluntario. Los
trabajadores y empleadores, por ley, deben realizar el pago de las cotizaciones que
fundamentan el ahorro y los pagos futuros de prestaciones; est basado en la
responsabilidad individual de cotizar a efecto de que la CIAP acumule recursos. El aporte a
dicha cuenta est compuesto principalmente por el ahorro obligatorio. En la prctica, solo
funcionan dos de los pilares indicados, pues el ahorro voluntario ha sido muy escaso y no
es representativo, ya que se necesitan incentivos para que los afiliados ahorren
voluntariamente, y la baja rentabilidad de los fondos de pensiones as como las rigideces
para su administracin, ms bien son un desincentivo.

La cotizacin de empleadores y trabajadores que destinan a la CIAP asciende a 10.8% del


ingreso base de cotizacin (salario) (6.25% es aportado por el trabajador y 4.55%, por el
empleador), segn el artculo 16 de la LSAP. Adems, el 2.2% del ingreso base de
cotizacin, se destina a la contratacin del seguro de invalidez y sobrevivencia que cubre a
los afiliados y al pago de la AFP por la administracin de las CIAP.

Caractersticas del Sistema de Ahorro para Pensiones


I. ESTRUCTURA DEL ESQUEMA DE REFORMA PROPUESTO

a. Aspectos principales del esquema propuesto

A continuacin, se presentan los aspectos principales del esquema propuesto:

Tipo de esquema: Mixto compuesto por dos Componentes: reparto y capitalizacin.


Prima total de financiamiento del esquema mixto: 13% del IBC (Art.16. Anteproyecto
Reforma)

Componente de reparto:

Aplica para salarios equivalentes hasta 2 salarios mnimos (sm).


Incluye vejez, invalidez, sobrevivencia y asignaciones.
Se financia con una prima del 13% sobre este rango salarial.
Componente de capitalizacin:
Para salarios equivalentes a ms de 2 sm y hasta US$6,377.15.
Se financia con una prima del 13% sobre este rango salarial. o Incluye vejez,
invalidez, sobrevivencia y devolucin del saldo de la CIAP y la parte proporcional
del Certificado de Traspaso, en caso de aplicar, cuando no se cumplen los requisitos
para alcanzar pensin.
11.1% sobre este rango salarial se destina a la cuenta individual de ahorro para
pensiones del afiliado. o Uno punto nueve por ciento (1.9%) del ingreso base de
cotizacin, se destinar al contrato del seguro de invalidez y sobrevivencia que se
establece en esta Ley y el pago de la Institucin Administradora por la
administracin de las cuentas individuales de ahorro para pensiones.
Migracin: La migracin del actual Sistema de Ahorro para Pensiones al Sistema
Mixto de Pensiones es obligatoria para todos los trabajadores activos a la fecha de
inicio de vigencia de ste, excepto los que se encuentran afiliados al SPP, ya sean
optados u obligados.
Beneficios del sistema vigente que desaparecen: Certificados de Traspaso
Complementarios, Decreto Legislativo 100, Pensin Mnima en el Sistema de
Capitalizacin.
Certificados de traspaso: Se mantiene la frmula actual (Art. 232-U Anteproyecto
Reforma).
Traspaso de fondos del actual Sistema de Ahorro para Pensiones al Sistema Mixto
de Pensiones: o Para financiar los beneficios de los trabajadores activos hasta la
fecha de la Reforma, se traspasar el cociente que resulte de 2 sm/IBC del afiliado
aplicado al saldo de la CIAP.
El saldo que queda en la CIAP es igual a saldo actual CIAP menos el importe que se
destina a reparto.
Cancelacin de deuda previsional. - Como escenario base, se consider que se cancelarn
los CIPs A que queden incluidos en los fondos traspasados al Sistema Mixto de Pensiones,
en caso de existir un remanente, se proceder a la cancelacin de los CIPs B.

b. Detalle de la estructura del esquema de beneficios

En las siguientes Tablas, se muestra el detalle del esquema de Reforma que propone el
GoEs:
Estructura del Componente de Capitalizacin

Estructura del Componente de Capitalizacin


ANALISIS DE LA ESTRUCTURA DEL ESQUEMA DE REFORMA PROPUESTO

Bajo el esquema actual, el subsidio a cargo del GoES para las pensiones de vejez se genera
cuando, una vez cumplidos los requisitos, el monto de los recursos acumulados por el
trabajador es insuficiente para tener derecho a recibir una pensin mnima; en este caso es
posible identificar de manera individual quin tiene derecho a subsidio.

Bajo el esquema propuesto, el subsidio a cargo del GoES se genera cuando el importe de
los recursos del componente de Beneficio Definido, incluyendo la reserva actuarial, es
insuficiente para cubrir el gasto correspondiente. En este caso no es posible identificar de
manera individual quin recibe subsidio.

En este apartado mostramos algunos clculos individuales del monto de las pensiones que
se recibiran bajo un esquema mixto como el propuesto, con el que se generara bajo un
esquema puro de capitalizacin, como es el esquema actual, con el propsito de contar con
elementos que permitan identificar valores de parmetros que pueden incidir en la
distribucin de subsidios, as como auxiliar en el diagnstico de la comparacin de costos
entre ambos esquemas.

Debido a que, en ambos esquemas, el monto de la pensin depende de mltiples factores,


como es el caso de la carrera salarial, de la densidad de cotizacin, del gnero, etc., los
clculos se muestran considerando variaciones en algunos de dichos factores, pero
manteniendo siempre condiciones idnticas de clculo para ambos esquemas. Esta
uniformidad en las condiciones de clculo hace que la tasa considerada en las aportaciones
(12% del salario) no coincida con la tasa de aportacin del esquema actual, reiterando que
el objetivo principal de los ejercicios es identificar parmetros que pudieran incidir en el
diseo del esquema y/o en su costo a travs de la variacin controlada de hiptesis.

a. Descripcin resumida de los esquemas Para una mejor comprensin del anlisis
comparativo mencionado, enseguida procederemos a describir en forma resumida los
criterios adoptados en la comparacin:

i. Esquema de Capitalizacin Pura (Esquema Puro)

En este caso se consideraron los beneficios establecidos en el esquema actual:

El esquema actual para pensiones por vejez es un sistema de cuentas individuales, con la
garanta de una pensin mnima. La pensin mnima considerada fue de 207.6 USD
mensuales y se cubre a los trabajadores con al menos 25 aos de servicio y 55 aos de edad
en el caso de mujeres y 60 aos de edad en el caso de hombres. Quienes se retiren sin
cumplir el requisito de los aos de servicio, pueden retirar el saldo acumulado en su cuenta
individual.
Por lo que se refiere al monto de los recursos destinados a la acumulacin de recursos en la
Cuenta Individual, en los clculos se consider un importe del 12% de los salarios,
exclusivamente con el propsito de generar condiciones equitativas de comparacin.

Considerando exclusivamente a trabajadores de nuevo ingreso, este sistema requerira de


recursos adicionales slo para aquellos casos que cumplan con los requisitos establecidos y
su saldo no sea suficiente para cubrir la pensin mnima.

ii. Esquema Mixto

Para este esquema se consideraron los criterios y beneficios establecidos en la propuesta de


reforma para pensiones de vejez:

El esquema de reforma contempla mantener invariables los requisitos para optar por una
pensin de vejez. Se contempla que la pensin que reciban los trabajadores que cumplan
los requisitos (25 aos de servicio y 55 aos de edad para mujeres y 60 para hombres) sea
la suma de los siguientes dos componentes:

Componente de reparto. Una pensin vitalicia mensual de 207.60 USD, sin importar el
salario del trabajador, ni su carrera salarial durante su vida activa.

Componente de capitalizacin. Aplica slo para quienes durante su vida activa hayan
cotizado por encima de dos salarios mnimos. La pensin de este componente se calcula
con base en el saldo acumulado en la cuenta individual del trabajador.

Para quienes se retiren sin cumplir el requisito de los aos de servicio, el sistema cubrir los
siguientes beneficios:

Componente de reparto. La propuesta de reforma indica que tendr derecho a recibir una
asignacin la cual ser equivalente al 10% del ingreso base de cotizacin (con tope de dos
salarios mnimos) por cada mes cotizado. En el denominado Escenario de Asamblea se
contempla el importe del 12% por cada mes cotizado.

Componente de capitalizacin. Tendrn derecho a la parte proporcional del Certificado de


Traspaso, en caso de aplicar y el saldo acumulado en su cuenta individual (considerada
solamente para los trabajadores que durante su vida activa hayan cotizado con un sueldo
superior a dos salarios mnimos).

En los ejercicios se consider que las pensiones de vejez se financiaran con el 12% de los
salarios, distribuyndose los recursos conforme a lo siguiente:

Para los trabajadores que perciban hasta dos salarios mnimos, el total de sus aportaciones
se destinara a un fondo global, en el sentido de que no es individualizado, con el que se
cubriran los beneficios del componente de reparto.
Para los trabajadores que perciban ms de dos salarios mnimos, las aportaciones
calculadas sobre dos salarios mnimos se iran al fondo global, mientras que las
aportaciones calculadas sobre el excedente de dos salarios mnimos se acreditaran a la
cuenta individual del trabajador.

Considerando lo establecido en el Esquema Mixto, el sistema requerir de recursos


adicionales slo cuando el 12% de los salarios no sea suficiente para garantizar la pensin
mnima en el Componente de Reparto. Por construccin la cobertura del beneficio de
Asignaciones no requerir de recursos adicionales.

b. Comparacin de beneficios

En virtud de que en ambos esquemas son iguales los requisitos de vejez, as como el monto
de las aportaciones, el monto de los beneficios puede ser usado como un indicador para
analizar la distribucin del gasto a cargo del Estado, as como un primer indicador para
comparar costos.

Con el fin de que la comparacin fuera lo ms objetiva posible, los clculos los efectuamos
bajo condiciones similares en ambos esquemas, lo que se logra considerando a un
trabajador que no sea sujeto de Certificado de Traspaso, ni del Decreto 100, caractersticas
que sern propias de la poblacin que en el futuro predomine dentro del sistema de
pensiones, conforme se vaya extinguiendo el perodo de transicin de un esquema a otro.

Bajo esa consideracin, calculamos la pensin a la que tendra derecho un trabajador para
cada uno de los siguientes escenarios, una vez cumplidos los requisitos de vejez:

Esquema Puro.

La pensin que resulte del saldo acumulado en su cuenta individual, con aportaciones del
12% de su salario, con la garanta de una pensin mnima de 207.60 USD mensuales.

Esquema mixto.

La pensin integrada por los siguientes dos componentes:

Componente de beneficio definido. Pensin mensual de 207.60 USD sin importar el


salario.

Componente de capitalizacin individual. La pensin que resulte del saldo acumulado en


su cuenta individual, con aportaciones del 12% sobre el excedente de dos salarios mnimos.

Adicionalmente, para contar con elementos sobre la distribucin de los recursos a cargo del
Estado, calculamos la proporcin de la pensin que podra financiarse con las aportaciones
establecidas. Sobre este punto, es importante sealar que, para el componente de beneficio
definido en el esquema mixto, este indicador se calcul estimando el importe acumulado de
las aportaciones a dicho componente y se compar con el capital requerido para pagar la
pensin.

c. Hiptesis de clculo e interpretacin de resultados

Como mencionamos anteriormente, la pensin que reciban los trabajadores depender de


varios factores. Los clculos los efectuamos con las hiptesis que describimos a
continuacin, siendo importante destacar que en algunos conceptos existe ms de un valor a
considerar (edad de retiro, sueldo, tasa de inters y densidad de cotizacin).

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