QUIN TOMA LAS DECISIONES EN LAS POLTICAS PBLICAS: UNA

APROXIMACIN AL ENFOQUE DE ANLISIS PROPUESTO POR DENTE & SUBIRATS *

Hannah Escobar Correa** 2017.

Resumen

El presente informe tiene como objeto ilustrar desde la perspectiva del autor uno de los

enfoques propuestos para aproximarse al anlisis de polticas pblicas desde las nertworks

decisionales, ms conocidas como entramados o redes de actores. Para ello se propone una

interpretacin del texto Decisiones Pblicas: Anlisis y estudio de los procesos de decisin en

polticas pblicas de Dente & Subirats, Captulo 3: Quin decide? Los actores y sus recursos;

dividida en cuatro bloques de temas que permitirn una introduccin coherente y cohesiva para

el lector que no se encuentra familiarizado con el pensamiento complejo o los sistemas

complejos, dentro de las dinmicas de polticas pblicas.

Palabras clave: gestin de redes, polticas pblicas, actores, decisiones polticas

Abstract

The purpose of this report is to illustrate from the perspective of the author one of the

proposed approaches for the analysis of public policies: the decision making nertworks, better

* Dente, B. and Subirats, J. (2014). Decisiones pblicas. [Barcelona]: Ariel

** Qumica Farmacutica de la Universidad de Antioquia, candidata a Maestra en Polticas Pblica de la misma universidad. Escritora y poeta
colombiana, con galardones nacionales y reconocimientos internacionales. Cuenta con ms de 7 aos de experiencia en el sector salud, se ha
desempeado con diferentes actores del sistema como el Hospital Militar de Medelln, Famisanar EPS, el Banco Interamericano de Desarrollo y
el Ministerio de Salud y Proteccin Social de Colombia. Consultora independiente en legislacin farmacutica, estrategias de negociacin de
medicamentos y modelo de salud. Ha participado en el desarrollo de programas y actividades de gestin farmacutica y Gestin del riesgo en
pacientes de patologas "Alto Costo", de los diferentes subsistemas del sistema de salud.
known as networks or networks of actors. For this, an interpretation of the text Decisiones

Pblicas: Anlisis y estudio de los procesos de decisin en polticas pblicas. Dente & Subirats

(2014) Captulo 3: Quin decide? Los actores y sus recursos; divided into four blocks of topics

that will allow a coherent and cohesive introduction for the reader who is unfamiliar with

complex thinking or complex systems within the dynamics of public policies.

Key words: management of networks, public policies, actors, political decisions

LOS ACTORES Y EL PROCESO DECISIONAL COMO MARCO DE REFERENCIA

No hay duda de que la ciencia de polticas pblicas es una ciencia joven, y que como

todas las dems ciencias, tiene un carcter dinmico y progresivo, una marcada tendencia a la

mutabilidad que se encuentra directamente relacionada con el comportamiento humano, las

relaciones de los hombres dentro de una colectividad, las maneras en las que buscan resolver

situaciones que han considerado problemticas; de ah que nos encontremos cada vez ms

interesados en comprender los mecanismos de dichas relaciones y su curso de accin, con el

propsito de llegar a plantear escenarios sino precisos, aproximados, que permitan una

resolucin de conflictos efectiva. Es por ello que el analista de polticas pblicas o cualquier otro

que quisiera aproximarse al tema, debera, por lo menos, encontrarse abierto al pensamiento

complejo, a la idea de percibir al mundo que lo rodea como un conjunto de sistemas en

funcionamiento donde, como segn la Metafsica de Aristteles (980a), el todo trasciende la

suma de las partes y es un nuevo ente por s mismo, con nuevas cualidades, dejando entrever,

incluso desde los inicios de la filosofa que aunque los componentes nos den una idea del objeto,

el objeto en s (Kant 1785, p.73) siempre ser mucho ms que la simple suma de esos

componentes, no obstante, es conveniente al aproximarnos a un todo tan complejo, como son las
decisiones polticas, identificar claramente sus componentes:los actores, los cuales como nos

proponen Dente & Subirats, al ser componentes dinmicos, tendrn caractersticas como

objetivos de accin, preferencias o tendencias, y as mismo, desempearn una funcin en el

complicado entramado del sistema en movimiento.

PRIMERA PARTE: de los actores y sus motivaciones

Quines son los actores

Podramos comenzar diciendo que los actores son aqullos que llevan a cabo las

acciones relevantes (Dente & Subirats, 2014, p.73) y que en todo caso, desde el enfoque

planteado por el texto en revisin, pueden slo ser actores los individuos, mujeres y

hombres, que actan con el fin de obtener un resultado (Dente & Subirats, 2014, p.75) por

lo tanto y de acuerdo a la recomendacin de los autores, al aproximarse desde este enfoque al

anlisis de polticas pblicas, es necesario considerar que no son actores aqullos que estn

interesados en actuar, ni tampoco aqullos que deberan actuar, sino slo aqullos que

actan (Dente & Subirats, 2014, p.75). De igual forma, resulta indispensable para el analista

al momento del anlisis, determinar si se encuentra frente a un actor individual o a un actor

colectivo, ya que esta diferencia puede ser crtica en la estructura de su investigacin y

adicionalmente una inadecuada identificacin, podra conducirle a errores de interpretacin

en los resultados. Es por ello que Dante & Subirats sealan:

Un conjunto de sujetos puede considerarse un actor colectivo si los

mecanismos de interaccin entre los individuos que lo componen tienen una

estabilidad y una fuerza suficientes como para asegurar que quienquiera que
 hable en su nombre representa efectivamente los intereses y los objetivos de la

unidad superior y no exclusivamente los suyos. (Dente & Subirats, 2014, p.76)

La accin racional y los objetivos de los actores

Toda vez que la accin racional ha sido definida por los autores del texto en revisin

como aquella que apunta a una meta (que es purposive, usando la expresin de Herbert

Simon) Dente & Subirats, 2014, p.75), es posible afirmar que desde este enfoque de anlisis

se presupone que toda accin que no haya sido motivada por un objetivo o no tenga como

propsito alcanzar un fin, no ser una accin atribuible a un actor y quien la ejecute no deber

ser considerado un sujeto de inters. Y dado que :

las preferencias de un sujeto, que definirn sus objetivos en una interaccin y

por lo tanto tambin en un proceso de toma de decisiones, dependen de la

percepcin de sus intereses. Son las percepciones de los propios intereses y no

los verdaderos intereses lo que determina las preferencias. () las

percepciones de cada quien pueden ser falaces. Esto no convierte nuestro

comportamiento en menos racional. (Dente & Subirats, 2014, p.79)

Se puede afirmar manteniendo el enfoque propuesto que toda accin Ser racional si

persigo con coherencia aquello que creo que puede favorecerme y con este fin elijo las

alternativas que me parecen ms adecuadas para alcanzar mi objetivo (Dente & Subirats, 2014,

p.79). Deber ser de especial inters para el analista hacer hincapi en este apartado, al

momento de considerar los objetivos de los actores, directamente relacionados con sus
preferencias, ya que podra incurrir en juicios de carcter moral al atribuirle criterios de

irracionalidad a acciones que a simple vista, pueden parecer emocionales o carentes de valor

racional en un contexto diferente al presentado por los autores. As pues, al mantener este

enfoque de anlisis, se debe considerar que los actores son ante todo personas, individuos con

voluntad y caractersticas propias y que para ellos aplicarn las mismas condiciones que para

cualquier ser humano en un contexto de interacciones colectivas:

nosotros no elegimos nuestras preferencias a la carta, sino que slo podemos

seleccionarlas o escogerlas entre unos pocos mens a precio fijo. Esto quiere decir

que las preferencias son endgenas respecto a la interaccin social. Como han

afirmado March y Olsen, las preferencias polticas son modeladas por las

experiencias polticas y tambin por las instituciones polticas () Los actores

llegan al proceso de toma de decisiones con un bagaje de valores, creencias,

experiencias y costumbres que se han formado fuera de ese proceso y quizs

mucho antes. Sera absurdo negarlo () es cierto que en las interacciones dentro

de un determinado proceso de toma de decisiones, se pueden generar preferencias.

Por ejemplo, el estilo arrogante de un actor no slo determina muchas veces una

decisin que habra podido ser evitada, sino que tambin puede contribuir a

modificar las posturas de otros sujetos que pueden pasar de potenciales aliados u

observadores neutrales, a opositores. Valga este ejemplo para resaltar un aspecto

importante, demasiado a menudo infravalorado o incluso ignorado en los anlisis

decisionales (Dente & Subirats, 2014, p.79)

 Lo anterior, nos conduce necesariamente a los objetivos, es decir al supuesto de que cada

actor ser movido a la accin por algo en particular, para tal efecto los autores proponen una

clasificacin simple: objetivos de contenido preferencias y objetivos relativos al problema a

tratar y/o a la solucin a adoptar (Dente &Subirats, 2014, p 80) y objetivos de proceso las

interacciones tienen tambin que ver con la cuestin del reparto de la autoridad y del poder

poltico () objetivos que nada tienen que ver con el problema sino que ataen esencialmente a

sus relaciones con los otros actores (Dente &Subirats, 2014, p 80). Que sern de utilidad para

enfocar el anlisis, pero sobre todo, para identificar el tipo de actor y su rol durante el proceso

de toma de decisiones.

SEGUNDA PARTE Del inters de los actores y la dimensin del mismo

Tipos de actores

Continuando con la lgica de contenido de este trabajo, la autora propone despus de haber

conceptualizado los trminos actor y objetivo de acuerdo al enfoque planteado por Dente &

Subirats, profundizar en la definicin del primer trmino, presentando la clasificacin de los

actores de acuerdo a su lgica de accin, lo cual podra conducir a una mejor interpretacin del

texto y de la propuesta en cuestin, as:

Los actores polticos:

aquellos sujetos que basan su pretensin o propsito de intervenir en los procesos

decisionales en el hecho de que representan a los ciudadanos, de que gozan de un

consenso significativo, ya sea en trminos generales, ya sea con referencia

explcita a la cuestin que se est tratando () La lgica de accin de un actor

 poltico, sobre todo si debe someterse peridicamente a examen () es clara y es

por tanto lcito suponer que en cada circunstancia tender a escoger la alternativa

que mejore su capacidad de obtener consenso. sta es la principal razn por la

que la tendencia a buscar y alcanzar compromisos forma parte, a todos los

efectos, de la lgica de accin de un actor poltico. (Dente & Subirats, 2014,

p.110)

Los actores burocrticos:

aquellos sujetos que basan su lgica o propsito de intervencin en la

consideracin de que las reglas legales les atribuyen una responsabilidad

determinada en el procedimiento de adopcin de la decisin. Esta consideracin

se basa en que disponen de la competencia formal para intervenir ()

Consecuentemente, los actores burocrticos justificarn todas sus acciones a partir

de la lectura e interpretacin de las normas, en el acatamiento de los

procedimientos predeterminados por ley y en el respeto de las competencias y

responsabilidades definidas en la misma. El rechazo a intervenir en un proceso

estar motivado generalmente por la existencia de preceptos o vnculos que no

pueden vulnerar, mientras que el contenido de la decisin final ser presentado

probablemente como no discrecional. (Dente & Subirats, 2014, p.111)

Los actores burocrticos con intereses especiales:

Aquellos sujetos que basan su propsito de intervenir en el hecho de que la

eleccin entre las alternativas incide directamente sobre sus intereses, sea por los

costes que les conlleva, sea por la posibilidad de obtener beneficios. Puede

tratarse de empresas, individuos, organizaciones representativas de determinadas

 profesiones o de personas que a poner de relieve la voluntad de intervencin de

sujetos que intentan influir en los resultados con fines propios o egostas, y desde

una lgica utilitaria ()su lgica de accin es clara: intentarn, sea como sea,

maximizar los beneficios y minimizar los costes y, por consiguiente, elegirn la

alternativa que permita el logro de dicho objetivo (Dente & Subirats, 2014, p.110-

111)

Los actores burocrticos con intereses generales:

son aquellos, no dotados de legitimidad poltica o legal, que basan su propsito o

lgica de intervencin en el proceso de toma de decisiones en el hecho de que

representan a sujetos y/o a intereses que no pueden defenderse por ellos mismos,

y que por tanto no son capaces estructuralmente de actuar en primera persona.

()Esta lgica de intervencin tiene que ver, en cambio, con que es justo que

alguien se erija como tutor y garante de tales valores para evitar que sean

desatendidos por completo en los sistemas polticoadministrativos

contemporneos. Esta llamada a los valores, a hacer lo que es correcto, es

fundamental porque influye sobremanera en el estilo de accin de esta categora

de sujetos, generalmente poco propensos al compromiso, ya que suelen basar sus

interacciones desde una cierta superioridad tica. (Dente & Subirats, 2014, p.113-

114)

Los expertos:

aqullos que basan su lgica o propsito de intervencin en el hecho de que

poseen los conocimientos necesarios para estructurar el problema colectivo y/o

para formular las alternativas ms adecuadas para resolverlo. La hiptesis

 subyacente es que los conocimientos adecuados para formular juicios () y que,

por lo tanto, los procesos decisionales no pueden prescindir de su plena

implicacin. Es normal suponer que esta categora de actores es portadora de una

lgica de accin muy precisa, basada en el respeto y acatamiento del mtodo

cientfico en la recogida y elaboracin de las evidencias empricas consideradas

significativas. Son, por tanto, actores cuya lgica de actuacin debe incorporar

plena disponibilidad para el debate y para la valoracin de su labor por parte de

otros profesionales, rechazo y denuncia de las posiciones ideolgicas

preconcebidas y de todo lo que aparezca como no cientfico, considerado

sustancialmente equivalente a lo irracional. (Dente & Subirats, 2014, p.113-114)

Los autores proponen, que adems de tener en cuenta los tipos de actor de acuerdo a su

lgica de actuacin, es necesario identificar el rol que cada uno de esos actores entra a cumplir

en la interaccin, al analizar el texto y segn la opinin de Dente & Subirats, es preciso sealar

que el analista se encontrar con por lo menos siete tipos de rol, y deber tener en cuenta que el

rol no estar necesariamente relacionado con el tipo de actor, sino especficamente con la

funcin que cumpla al momento de la toma de decisiones. As pues, segn los autores, se

tendrn promotores, cuya funcin es innovan o plantear el escenario de accin; directores,

quienes se encargarn de garantizar trazabilidad y coherencia en el proceso (como se dira

coloquialmente, sern los encargados de encaminar la accin); opositores, los que intentarn a

toda costa que no se tome la decisin encontrndose motivados por objetivos de proceso;

aliados, que apoyarn y favorecern la toma de decisin y que al igual que los anteriores, se

movern por objetivos de proceso, aun cuando exista un trasfondo de objetivos de

contenido; Mediadores, que sern aquellos que ante ningn conflicto de inters declarado

podrn facilitar la comunicacin entre las partes para llevar a buen trmino la toma de decisin;

Gatekeepers, como lo dice la palabra, son los actores con los suficientes recursos para abrir o

cerrar la puerta de un proceso; Finalmente estarn los filtros, cuya funcin es obstaculizar el

proceso usando los recursos de un tercer interesado en beneficio de los objetivos que este desea

alcanzar. En este sentido, los autores recomiendan que el tomador de decisiones no debera ser

influido por este ltimo rol, toda vez que su intervencin no tiene un impacto significativo en el

proceso de toma de decisin, por ejemplo: los medios de comunicacin (Dente & Subirats,

2014).

TERCERA PARTE Del proceso decisional y los recursos.

Tipos de recursos (Clasificacin sinttica):

Recogiendo las ideas del prrafo anterior y continuando con la lgica sistemtica en la

construccin de este texto, la autora propone revisar el aspecto relacionado con los recursos, ya

que para que un actor pueda desempear efectivamente su rol, o papel, ser necesario que

administre los recursos de los que dispone y por tal razn resulta conveniente para el analista de

polticas pblicas que se aproxime desde el enfoque propuesto, comprender de forma prctica

los diferentes recursos que harn parte de las transacciones. En este punto la autora considera

que es de especial inters que el analista o la persona que se aproxima a la comprensin de los

actores y las redes decisionales, se aproxime al concepto de transaccin, no desde la economa,

sino tal vez como un nio, desligado de los sesgos que produce a veces el pensamiento racional

y con la nica intencin de dejarse asombrar por los mecanismos que se van trazando en las

interacciones sociales. As pues, no recomienda que el lector se aproxime nicamente con una
visin holstica, sino tambin ontolgica, lo que le permitir un mejor acercamiento. Aclarado

lo anterior, se procede con la clasificacin de los recursos segn Dente & Subirats (2014), as:

Recursos Polticos (recurso esencial relacionado con el paradigma de la confianza y la

percepcin):
consisten en la cantidad de consenso que un actor es capaz de poner en

movimiento. Tal consenso puede referirse a la poblacin entera o a grupos

sociales determinados, implicados en las diversas polticas pblicas () puede

comprobarse mediante las elecciones o los referndums, puede ser modificado a

travs de campaas de informacin y comunicacin, suele verse afectado por

acontecimientos externos (Dente & Subirats, 2014, p.86)

Recursos Econmicos:

Consisten, a fin de cuentas, en la capacidad de movilizar recursos econmicos de

cualquier tipo (dinero u otros bienes) para modificar o influenciar los

comportamientos de los otros actores (). Lo que cuenta es la significacin de

ese tipo de recursos para quien lo va a recibir ()la simple y pura posesin de

dinero no es una condicin suficiente para predecir la importancia de un actor

determinado en un determinado proceso de toma de decisiones. (Dente &

Subirats, 2014, p.90)

En este caso, sera frecuente para el analista, segn los autores, encontrar la prctica de la

corrupcin.

Recursos Legales:

consisten en las potestades, o posiciones de ventaja, que las normas jurdicas, y

en general los pronunciamientos de las autoridades legislativas y administrativas,

 atribuyen a algunos sujetos en los Estados contemporneos.(Dente & Subirats,

2014, p.92)

Recursos Cognitivos (en las democracias modernas se encuentran relacionados con la

participacin):
consisten en la disponibilidad de informaciones o de modelos interpretativos

relevantes en relacin con la adopcin de una decisin. Que el conocimiento sea

un bien necesario para tomar decisiones apropiadas parece de sentido comn y

est de hecho implcito en diversas teorizaciones sobre el proceso de toma de

decisiones. (Dente & Subirats, 2014, p.97)

CUARTA PARTE De las Network decisionales.

Breve introduccin al concepto de redes dentro del anlisis de actores

Para finalizar con el propsito de coherencia y cohesin de esta revisin, la autora considera

que es adecuado cerrar brevemente con el concepto de Networks Decisionales, toda vez que los

autores revisados no hacen un nfasis especial durante el captulo en cuestin, y plantean una

ampliacin en captulos posteriores de la obra. Es por ello que elige plantear este concepto como

un abre-bocas a la obra de Dente & Subirats, Decisiones Pblicas, y por lo tanto, una invitacin a

su consulta que sin duda resultar relevante, novedosa y entretenida para cualquier analista de

polticas o cualquier persona interesada en la comprensin de las interacciones dentro de una

colectividad.

Por lo anterior, es preciso afirmar que el modelo de redes o entramado de actores planteado

por Dente & Subirats, nicamente pretende conducir el foco de anlisis desde el simple actor al
conjunto de los actores implicados en un proceso dc toma dc decisiones dc poltica pblica (

Dente & Subirats, 2014, p 131), y nos invita a preguntarnos:

en qu medida, el modo en el que se estructura la interaccin representa otro

factor causal a tener en cuenta. La atencin, pues, se desplaza hacia el conjunto de

los actores que intervienen en un proceso y la pregunta es si existen algunas

caractersticas de ese conjunto que pueden contribuir a arrojar luz sobre las

dinmicas de solucin de los problemas colectivos. Este es el principal objeto de

atencin de lo que se ha denominado como network analysis (Marin, Mayntz,

1991; Rhodes, 1997). (Dente & Subirats, 2014, p.90)

Para llegar as al planteamiento inicial de la observacin hecha por la autora, en donde seala

de acuerdo a la metafsica aristotlica, que es conveniente aproximarse al todo como un conjunto

con sus propias cualidades y caractersticas, pero sin desconocer los componentes que lo

conforman, tratando de observarlos a la luz de la fenomenologa y no exclusivamente bajo la

lupa de la economa, o las ciencias polticas, o incluso, la sociologa.

Referencias

Dente, B. and Subirats, J. (2014). Decisiones pblicas. [Barcelona]: Ariel.

Garca Yebra, V. (2012). Metafsica de Aristteles. Madrid: Gredos.

Kant, I. (2000). Fundamentacin de la metafsica de las costumbres. El Cid Editor.