SOCIAL DEMOCRACIAS TARDAS

Europa Meridional y Amrica Latina

 CENTRO DE ESTUDIOSPOLTICOSy CONSTITUCIONALES
JORGE LANZARO
CONSEJO EDITORIAL
(Editor)
Luis Aguiar de Luque
Jos Alvarez Junco
Paloma Biglino Campos
Bartolom Clavero
Elas Daz
Carmen Iglesias
Santos Juli
Francisco J. Laporta
Benigno Pends Garca
Francisco Rubio Llorente
ngel Snchez Navarr~
Joan Subirats Humet
Joaqun Varela Suanzes-Carpegna
SOCIAL DEMOCRACIAS
Mara Isabel Wences Simon
{(TARDAS
Coleccin: Estudios Polticos -Europa Meridional
Director: JOAN SUBlRATSHU!vlET
y Amrica Latina

CENTRO DE ESTUDIOS POLTICOS Y CONSTITUCIONALES

Madrid, 2014
~NUEVA
SOCIEDAD
www.nuso.org

Agradecimientos
Este libro ve la luz gracias al CEPC -reputado por el pluralismo y la calidad en
su labor editorial- beneficindose asimismo de otras contribuciones valiosas.
Queremos agradecer en particular tres de ellas. Gracias a Ludolfo Paramio pudi-
mos organizar un seminario inaugural sobre Social Democracias Tardas -reali-
zado en Madrid (julio 2012), en e! Consejo Superior de Investigaciones Cientfi-
cas (CSIC)- que sirvi para discutir los primeros abordajes sobre los seis casos
comprendidos en este volumen. A esto sigui otro seminario y una segunda
vuelta de discusin: esta vez en Montevideo (noviembre 2012), en e! marco de!
Instituto de Ciencia Poltica de la Universidad de la Repblica y con el auspicio
de la revista Nueva Sociedad, que posteriormente se encarg de la traduccin de
tres de los captulos de este libro. Ignacio Urquizu -de la Universidad Complu-
tense de Madrid- se entusiasm con este proyecto y avanz comentarios sobre
los estudios de caso, que ayudaron a pulir nuestros trabajos.

Catlogo general de publicaciones oficiales

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Quedan rigurosamente prohibidas, sin la autorizacin escrita de los titulares de! copy-
right, bajo las sanciones establecidas en las leyes, la reproduccin total o parcial de esta
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De esta edicin 2014: CENTRODE ESTUDIOSPornICOS y CONSTITUCIONALES

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Jorge Lanzaro (ed.)

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28224 Pozuelo de Alarcn (Madrid)
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 LA EXPERIENCIA SOCIALDEMOCRTICA
DE BRASIL (1985-2010)
Octavio AMORlMNETO1 YFabiano SANTOS2

En el presente artculo examinamos la experiencia socialdemocr-

tica de Brasil desde 1985 -ao en el que comenz el actual rgimen
democrtico brasileo- centrndonos en los dos mandatos presiden-
ciales de Luiz Incio Lula da Silva (2003-2010).Trataremos de identi-
ficar la ndole de esta experiencia usando como parmetro los patrones
de competencia poltica y de polticas socioeconmicas de Europa
occidental en la segunda post-guerra. Se trata de un tema relevante,
dada la aparicin de numerosos gobiernos de izquierda en Amrica
Latina desde fines de la dcada de 1990, slo algunos de los cules
podran eventualmente ser considerados socialdemocrticos (Lanzaro,
2009).
Los analistas internacionales advirtieron una clara predisposicin
de Brasil a las polticas socialdemocrticas recin cuando Lula asumi
la presidencia del pas en 2003. Sin embargo, el verdadero inicio de la
experiencia socialdemocrtica de Brasil debera situarse en la Consti-
tucin de 1988. Entre los cientistas sociales prima el consenso segn
el cual la Carta Magna de 1988, redactada por la Asamblea Nacional
Constituyente que sesion entre 1987 y 1988, es una constitucin
programtica de ntida orientacin socialdemocrtica (por ejemplo,

1 EBAPE, Fundacin Getulio Vargas, Ro de Janeiro.

2 IESP, Universidad del Estado de Ro de Janeiro.

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 SOCIAL DEMOCRACIAS TARDiAS. EUROPA lVlERlDIONAL y AMRlCA LATINA
Bresser-Pereira, 2012; Frischtak, 2012; Pessoa, 2011). En palabras de
Pessoa (2011, p. 206), el contrato social establecido por la Constitucin
de 1988 otorgaba a los brasileos servicios pblicos universales de
salud, educacin y jubilaciones. Adems de estos sistemas universales
existen numerosos programas especficos dirigidos a grupos sociales,
que apuntan a brindar seguridad contra los riesgos propios de una
economa de mercado: por ejemplo, el seguro de desempleo, el seguro
de discapacidad y un sistema muy generoso de pensiones por falleci-
miento. Tambin hay juristas y politlogos que ponen de relieve la
influencia extensa que tuvo la Constitucin Portuguesa de 1976 -un
documento de prstina factura socialdemcrata- en los constituyentes
brasileos de 1987-1988 (Coelho, 2009; Silva, 2007; Tavares, 1991).
Sin embargo, los aos inmediatamente posteriores a la promul-
gacin de la Constitucin de 1988, estuvieron marcados por la hi-
perinflacin y la inestabilidad poltica, que se retroalimentaban
mutuamente en un tpico ciclo funesto. Recin despus de 1994,
cuando por fin se logr domar la inflacin, Brasil pudo comenzar a
implementar de forma efectiva la agenda socialdemocrtica consagra-
da en la Constitucin. En 1995 lleg al poder Fernando Henrique
Cardoso, el socilogo ms famoso de Brasil, fundador del Partido de
la Socialdemocracia Brasilea (PSDB). Si bien las -limitaciones econ-
micas y las restricciones polticas impuestas por sus aliados conserva-
dores no permitieron que el gobierno de Cardoso llegara demasiado
lejos en materia de polticas socialdemocrticas, Brasil comenz a
construir bajo su mandato un entramado de seguridad social que se
consolid y se expandi durante la presidencia de Lula.
As, nuestro objetivo principal en este artculo consiste en identi-
ficar los cimientos polticos de la socialdemocracia brasilea. A nuestro
parecer, recin durante el gobierno de Lula se dieron las condiciones
polticas adecuadas para implementar las prescripciones de corte so-
cialdemocrtico plasmadas en la Constitucin de 1988.
El presente trabajo se organiza de la siguiente manera: en primer
lugar, abordaremos algunas cuestiones histricas y tericas de impor-
tancia clave, en lo que concierne a las diferencias entre la socialdemo-
cracia y el liberalismo europeos en materia de polticas pblicas. En la
seccin siguiente se identificarn las principales fuerzas socialdemocr-
ticas de Brasil, evaluando la extensin de su poder poltico y su in-
fluencia sobre las polticas pblicas. En tercer lugar, abordamos las
agendas y las polticas pblicas implementadas durante las presidencias
134
O. AlVlORlM NETO y E SANTOS DE BRASIL (1985-2010)
LA S'G'ERlENGA SOCIALDE1\l/oCRATIG--I.
de Lula, enfocndonos en el plan Bolsa Familia. En la conclusin,
intentaremos analizar las fallas y los desafos del modelo socialdemo-
crtico brasileo.
1. La socialdemocracia europea: cuestiones histricas
y tericas
En esta seccin analizaremos brevemente los patrones de compe-
tencia poltica y las diferencias entre las polticas pblicas de la social-
democracia y del liberalismo, que emergieron en Europa durante la
segunda mitad del siglo xx, La experiencia europea ser usada luego
como parmetro para analizar la reciente experiencia socialdemocrti-
ca de Brasil, en las dcadas de 1990 y 2000.
A pesar de que existen varios puntos de convergencia, cuatro di-
ferencias fundamentales continan separando a los liberales de los
socialdemcratas. La primera se relaciona con las polticas sociales
adoptadas en pases con fuerzas y tradiciones socialdemocrticas ms
potentes (Esping-Andersen, 1990). En el modelo socialdemocrtico, el
Estado debe contar con fuerza suficiente para evitar las desigualdades.
Tanto el sistema de transferencia de ingresos, como la alta tributacin,
la salud y la educacin pblicas, as como el rgimen jubilatorio, estn
basados en los principios del universalismo y la desmercantilizacin.
Cualquiera sea su estatus social y su ocupacin, todos los individuos
tienen derecho a un ingreso mnimo y a los mismos servicios de salud
y de educacin.
En contraste con el modelo socialdemocrtico, el liberalismo abo-
ga por una intervencin solamente residual: se acude al Estado para
minimizar los efectos de la pobreza ms extrema. Este modelo se
caracteriza por la diversificacin de los servicios de salud y educacin,
sistemas robustos de educacin privada y beneficios jubilatorios menos
generosos. La idea que subyace a las polticas liberales es la creacin
de las condiciones mnimas para que los individuos desarrollen destre-
zas propias, a fin de obtener el bienestar material (Esping-Andersen,
1990).
La segunda gran diferencia concierne a las metas macroeconmi-
caso Mientras que la socialdemocracia hace hincapi en el empleo, el
liberalismo se preocupa por la inflacin. Los precios a pagar por esos
135
 SOCL\L DEMOCRACL-\S "TARDAS. EUROPA MERIDIONAL Y AiYIRlC-\ LATIN,-\
objetivos tambin difieren: en tanto que los socialdemcratas aceptan
ndices ms altos de inflacin a cambio de un desempleo ms bajo, los
liberales aceptan ndices ms altos de desempleo en nombre de la
estabilidad monetaria (Hibbs, 1977).
La tercera diferencia concierne a los modos de interaccin entre
el Estado y la sociedad (o modelo de sociedad). Podramos decir que
hay una afinidad entre el liberalismo y el modelo de sociedad denomi-
nado pluralismo, tal como se lo teoriza en algunas vertientes de la
Ciencia Poltica. Este modelo es adems el pilar central de la cultura
poltica estadounidense (Bergounioux y Manin, 1989). En el marco del
pluralismo, la libertad y la igualdad de oportunidades se anan para
proteger los intereses individuales, que estn en consonancia con las
leyes de la naturaleza. Los individuos organizan grupos de inters, que
compiten entre ellos y hacen lobby ante el gobierno, cuya funcin
consiste en actuar como rbitro del conflicto social. A su vez, la im-
portancia del conflicto radica en contrapesar y limitar el poder del
gobierno. La fragmentacin de intereses, la proliferacin de divisiones
y la estricta separacin entre la esfera privada y la pblica se conjugan
en pos de una coexistencia pacfica entre la libertad y la igualdad,
entendida sta como igualdad de oportunidades.
Bajo el modelo de 'Estado y sociedad que propone la socialdemo-
cracia, los controles sobre el poder politico emanan de un rgimen
normativo de politicas pblicas en el cual estn ampliamente represen-
tados los intereses en conflicto. Un principio clave que subyace a este
rgimen es el que impone la participacin de las minoras en el pro-
ceso de elaboracin de polticas e indica que los actores nunca pueden
esperar la realizacin plena de sus metas polticas. Este modelo tam-
bin se denomina neocorporativismo, A fin de que el modelo resul-
te mnimamente efectivo, es preciso que los actores sociales y polticos
de importancia clave participen en el proceso de elaboracin de pol-
ticas. Ms an, los grupos que negocian las politicas pblicas con el
gobierno deben a la vez mantener el monopolio representativo de los
intereses que prolTIueven. Por ltimo, el modelo socialdemocrtico deja
de lado la estricta separacin entre las esferas pblica y privada. El
gobierno y los grupos de inters mantienen una relacin simbitica,
en cuyo marco el primero delega responsabilidades en los segundos.
El gobierno, por su parte, es un miembro pleno de los procesos de
negociacin, con sus propios intereses y opiniones en lo que respecta
a la direccin de la poltica pblica (Bergounioux y Manin, 1989).
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O. AtvlORIlvI NETO y F. SAt"JTOS L4 EXPERIENCL4 JOCL-lLDEMOCRATIC-l DE BRASIL (1985-2010)
La ltima diferencia concierne a la formacin y operacin del
gobierno. De acuerdo con Bergounioux y Manin (1989), la tradicin
socialdemocrtica aboga por compartir el poder con las minoras. De
ahi que la solucin a los problemas de gobernabilidad estribe en la
formacin de coaliciones o en la cohabitacin. En marcado contraste,
la tradicin liberal brega por concentrar las riendas del gobierno en
manos de la mayora: en otras palabras, promueve una visin mayori-
taria de la democracia, segn la cual los problemas de gobernabilidad
se resuelven mejor en el marco de slidos gobiernos unipartidarios.
La combinacin de estas cuatro diferencias sign el conflicto entre
el liberalismo y la socialdemocracia en Occidente despus de 1945. Sin
embargo, desde las crisis petroleras de la dcada de 1970 y el aparen-
te fracaso de la administracin econmica keynesiana, los lineamientos
en torno a los cuales se libraba esta batalla comenzaron a cambiar. La
globalizacin financiera, los crecientes flujos del comercio internacio-
nal, los cambios demogrficos y las transformaciones en la estructura
productiva de las empresas han disminuido la capacidad de los estados
nacionales para intervenir en el mercado. Ms an, la distincin entre
los partidos de izquierda y los partidos liberales ha adquirido tintes
controvertidos en los pases industrializados (Scharp, 1991; Kitschelt,
1994). Qu origin esta controversia?
El trmino globalizaciID)es el eptome de los fenmenos que
supuestamente han desdibujado las diferencias entre el liberalismo y la
socialdemocracia. Los rotundos cambios que afectaron a los mercados
laborales -con un impacto igualmente significativo en la estructura
ocupacional- han contribuido a reducir el poder negociador de los
sindicatos (Iversen, Pontusson y Soskice, 1999). Los cambios demo-
grficos (en cuyo marco el envejecimiento de la poblacin redujo la
proporcin de la poblacin econmicamente activa con respecto a la
poblacin en edad de jubilarse) incrementaron los dficits fiscales
cuando los estados ya estaban sobrecargados por el conjunto de res-
ponsabilidades asumidas durante dcadas de Estado de bienestar.
(pierson, 1996). El creciente comercio internacional ha abierto una
brecha cada vez mayor entre los sectores comerciables y no comercia-
bles, agudizando los conflictos distributivos en el seno de grupos que
antes se hallaban del mismo lado de la mesa en las negociaciones
sobre poltica de ingresos (Rodrik, 1997). Por ltimo, la internaciona-
lizacin de las finanzas ha impuesto la necesidad de profundizar la
coordinacin de las polticas monetarias, factor que ha reducido de
137
~I
saCIAL DEMaCRACIAS TARDAS.EURaPA MERIDIaNAL y AMRlCA LATINA
farma drstica la libertad que las gobiernos tuvieran alguna vez para
alterar las tipas de cambia, promaver las exportaciones y as elevar el
nivel de la actividad econmica (Keahane y Milner, 1996).
En sntesis, la globalizacin ha minada las bases sobre las que se
erigieron las polticas impulsadas par las partidas socialdemcratas
desde 1945 hasta mediadas de las aos ochenta. Ella plantea algunas
cuestiones cruciales: sigue habiendo. margen en el contexto del capi-
talismo. global para plantear diferencias signifiqtivas entre los liberales
y los sacialdemcratas?, puede sobrevivir en este nuevo contexto el
modelo de saciedad carporativista?, la convergencia en las polticas
macro econmicas ha diluida par completo la distincin entre los ga-
biernos que se orientan hacia la izquierda y los que se orientan hacia
la derecha?, est condenado a desaparecer el Estada de bienestar?
De acuerda con estudias recientes, an existen diferencias signifi-
cativas entre las gobiernos eurapeos de izquierda y de derecha, par-
ticularmente en la que concierne a su manera de enfrentar las retos
de la globalizacin (Boix, 1998; Garrett, 19~8; Iversen, 2005). En
primer lugar, es preciso sealar que la glabalizacin ha puesta lmites
efectivas a la capacidad de los gobiernos nacionales para combinar la
poltica monetaria y la deuda pblica can miras a estimular la econo-
ma. En otras palabras, la globalizacin ha tenido cama principal
consecuencia poltica la insastenibilidad de las polticas keynesianas,
que los sacialdemcratas haban adaptada durante dcadas como he-
rramienta para promover el crecimiento y el plena empleo. Ello uni-
farmiz un poco ms la administracin macraeconmica, que hoy se
caracteriza en mayor medida por la ortodoxia en el maneja de las di-
visas. Sin embargo, las semejanzas terminan aqu.
La respuesta de las partidos socialdemcratas ante las castos y
riesgos asociados a la glabalizacin ha consistido en mantener un alto
nivel de gasto social, una creciente presin tributaria e inversin en
capitales fsicas y humanos. Los partidas liberales, por su parte, una
vez en el pader, han reducida las impuestas y las castas laborales,
adems de transferir al sector privada la tarea de capacitar a la fuerza
de trabaja (Baix, 1998; Garrett, 1998). En otras palabras, durante el
apagea del keynesianisma, las diferencias entre las terapias macroeco-
nmicas se centraban en las herramientas para la gestin de la deman-
da. Hoy las gobiernos difieren en el grada hasta donde apuntan a
estimular la oferta: es la denaminada economa de la oferta.
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o. AJvlaRlM NETa y E SANTas L.J EXPER1ENC~4 SOCIALDEMOCRA.'TIC4DE BRASIL (1985-2010)
Adems de la tenue evidencia sobre el retroceso de las ordena-
mientos neacarparativistas y sus correspondientes polticas de bienes-
tar, resulta importante sealar que las alternativas en trminos de
economa de la oferta se asocian an a las correspondientes intereses
sociales y principias normativos de la socialdemocracia y el liberalismo
respectivamente. Si, par un lada, incrementar la presin tributaria y la
inversin pblica sirve a las intereses de actores histricamente ligadas
a la socialdemacracia, por el otro las recortes impositivos, el incremen-
to de la inversin privada en infraestructura y la delegacin en el
sector privado de la tarea de capacitar a la fuerza de trabajo encastran
bien can las ideales del liberalismo. Es el misma clivaje que se obser-
vaba cuando. la gestin de la demanda dominaba la poltica econmica.
En qu medida encontrarnos en Brasil, desde 1985, las caracters-
ticas fundamentales de la socialdemocracia europea y sus diferencias
can el liberalismo? Hacia esa pregunta nas volvemos ahora.
2. Las fuerzas socialdernocrricasde Brasil
Desde 1995, Brasil tuvo. gabiernas de coalicin lideradas a bien
par el Partida de la Socialdemacracia Brasilea (PSDB), a bien par el
Partido de los Trabajadores (PT). En las ltimas cinco elecciones pre-
sidenciales ganaron slo. las candidatas de estas das partidas, y mu-
chos se preguntan par qu. En realidad, par muy abigarrada que
parezca la vida poltica en las saciedades modernas, siempre hay un
clivaje nica y fundamental que enfrenta a das fuerzas, a saber, las
actores polticos que se arganizan en torno al movimiento socialde-
macrtico y las actores que se arganizan en tamo al movimiento li-
beral. Esta lnea divisoria idealgica se expresa en el famoso continuo
izquierda-derecha. Dnde se sitan el PSDB y el PT en este conti-
nuo?, cul representa mejor la alternativa socialdemacrtica?
A pesar de su nombre, el PSDB, en coalicin can el ex Partido del
Frente Liberal (PFL), rebautizado Demcratas (DEM) en 2006, pas
a ser la opcin ms competitiva y canfiable para las votantes de incli-
nacin conservadora y de centra derecha desde las aos noventa (una
dcada marcada por la implementacin de reformas orientadas al
mercada en Brasil y en Amrica Latina). A la inversa, el PT ha sida la
opcin ms competitiva y confiable desde la perspectiva de las votan-
tes que tienden hacia la izquierda (Samuels, 2006).
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 SOCIAL DEMOCRACL-I.S TARDAS. EUROPA MERIDIONAL Y AlYIRICA LATINA
Partiendo de estas premisas, puede decirse que el PT -junto con
sus aliados tradicionales de la izquierda (el Partido SocialistaBrasileo
[PSB],el Partido Comunista de Brasil [PCdoB] y el Partido Democr-
tico Laborista [pDT por sus siglas en portugus])- y el PSDB -
usualmente asociado al DEM- son las opciones capaces de acumular
votos de la izquierda y la derecha, respectivamente, y estn en la mejor
posicin para atraer votos de centro, que son decisivos en las eleccio-
nes presidenciales.
El PT se arraiga en los sindicatos y los movimientos sociales.Na-
cido del encuentro entre el denominado nuevo sindicalismo (una
etiqueta concebida para distinguir entre los lideres sindicalesque emer-
gieron del ciclo de expansin industrial iniciado en los aos sesenta y
el modelo corporativo creado por Getulio Vargas en los aos treinta),
activistas catlicos, intelectuales de izquierda y polticos que se haban
exiliado o sufrido persecuciones durante el rgimen militar, el partido
concentr desde el comienzo su principal apoyo electoral entre los
habitantes de las regiones ms ricas, instruidas e industrializadas del
pas. Gracias a un sostenido crecimiento en su proporcin de votos
desde las elecciones de 1982, el PT siempre se ha contado entre los
principales aspirantes a la presidencia desde la competencia electoral
de 1989. Aunque al principio le resultaba difcil conseguir el apoyo de
las clases populares, los votantes menos instruidos y los habitantes de
las regiones menos desarrolladas3, desde las elecciones de 2002 en
adelante el PT logr imponer a su candidato presidencial en las mu-
nicipalidades ms pobres (ampliaremos este tema ms adelante), un
resultado que no lograron igualar sus candidatos legislativos (Samuels,
2008; Terron y Soares, 2010).
Por otra parte, el PT nunca ha adoptado una ideologa oficial.Ello
dej espacio para la coexistencia de varias franjas de izquierda dentro
del partido, pero tambin ha exigido complejas estrategias de organi-
zacin y movilizacin, as como estrictas reglas internas de recluta-
miento 4.
El PSDB, a su vez, fue fundado en 1988 por disidentes del Partido
del Movimiento Democrtico Brasileo (pMDB). El PSDB es un t-
pico partido de cuadros, cuyas dotes organizacionales ms destacadas
) SINGER(2009) denomina subproletariado a estos grupos.
{ Si se desea consultar anlisis exhaustivos de la evolucin del PT, vase, entre
muchos otros, HUNTER(2010) y SAMUELS (2004).
140
O. AMORIMNETO y F. SANTOS L4 EXPERIENCL4 SOCIALDElvfOCR4'TIC4 DE BRASIL (19852010)
son su capacidad para atraer expertos de primera linea en la elabora-
cin de politicas, as como una fuerte base electoral en San Pablo, el
estado (y distrito electoral) ms rico y populoso de Brasil.
El PSDB gobern Brasil entre 1995 y 2002, en tanto que el PT se
ha mantenido en el poder desde 2003. No son pocos quienes alegan
que el PSDB y el PT son ahora similares en muchos aspectos, a raz
de que en numerosos sectores de la administracin pblica no se pro-
dujo un cambio radical despus de que el primero cediera las riendas
de la presidencia al segundo. Nosotros sostenemos que las aparentes
semejanzas entre ambos partidos no derivan de una convergencia
genuina en la implementacin de politicas, y mucho menos en los
intereses politicos o la cosmovisin de sus lideres.
En primer lugar, la dinmica de las elecciones presidenciales obli-
ga a los dos partidos a hacer hincapi en las mismas cuestiones, es
decir, las que preocupan ms a los votantes. El candidato que demues-
tre mayor capacidad en el abordaje de esos problemas triunfar en la
contienda presidencial. En segundo lugar, los complejos requisitos de
gobernabilidad del fragmentado Congreso brasileo imponen la for-
macin de coaliciones beterogneas que diluyen las diferencias entre
las polticas aplicadas. .
En tercer lugar, las cuestiones prioritarias para el electorado brasi-
leo generan presiones contradictorias sobre el gobierno: si bien por
un lado los votantes exigen estabilidad monetaria, por el otro tambin
desean crecimiento econmico e incremento del empleo. Reclaman
gasto social y al mismo tiempo se oponen a que se les aumenten los
impuestos. De ah que los sucesivos gobiernos parezcan impulsar po-
liticas en cierto modo similares. No obstante, la apariencia de seme-
janza o continuidad se evapora una vez que observamos con mayor
atencin lo que realmente hicieron el PSDB y el PT al asumir el poder.
En primer lugar, hay importantes diferencias entre, por un lado, el
PT, el PDT, el PSB y el PCdoB, y por el otro el PSDB y el DEM, en
lo que concierne a los medios para alcanzar el desarrollos. Estas dife-
rencias se corresponden exactamente con las distinciones sealadas
5 Ntese que, desde 2003, el PT tambin ha gobernado con todos los partidos
de derecha y fuertemente clientelistas representados en el Congreso brasileo, excep-
to el DEM. Esta extraa alianza de alcoba ha empaado las credenciales de izquierda
de los gobiernos liderados por el PT y probablemente sea uno de los aspectos que
distinguen la experiencia socialdemocrtica brasilea de sus homlogas europeas.
141
r
I
I
I I
SOCIAL DEMOCRACiAS "TARDAS".EUROPA MERIDIONAL Y AiVrERICALATINA
ms arriba entre los partidos europeos socialdemcratas y liberales.
Mientras que el primer grupo de partidos impulsa un sector pblico
ms proactivo, el ltimo defiende los programas de privatizacin, el
achicamiento del sector pblico y la reforma laboral. En segundo lugar,
mientras que el primer conjunto de partidos aboga por una poltica
exterior orientada a la integracin regional y la cooperacin Sur-Sur,
el ltimo prefiere el fortalecimiento de los lazos histricos con las
naciones desarrolladas. En tercer lugar, mientras que la izquierda hace
fuerte hincapi en las polticas condicionadas de ingresos dirigidas a
los pobres, muchos liberales (aunque no todos) se oponen a esas po-
lticas, que suelen tildar de limosna populista.
Por las razones enumeradas ms arriba, el argumento segn el cual
el PT y el PSDB son en esencia lo mismo resulta insostenible, aunque
es cierto que el compromiso con la estabilidad macroeconmica -que
abrazan ambos partidos- impone lmites significativos a lo que estos
pueden lograr cuando llegan al poder. Ms an, la impresin de seme-
janza entre los partidos de los recientes mandatarios Cardoso y Lula
podra derivar de la persistente brecha entre las expectativas y 10 que
se plasm realmente en materia de crecimiento e inclusin social. Sin
embargo, esta impresin se desvanece luego de realizar un minucioso
escrutinio de las evidencias en lo que concierne a las polticas imple-
mentadas y sus resultados. Ms adelante profundizaremos en este
tema, pero antes pasemos a examinar los recursos polticos con que
cuentan las fuerzas de izquierda en Brasil. De eso trata la seccin que
SIgue.
3. Los recursos polticos de las fuerzas de izquierda
en Brasil
En esta seccin se evala el poder poltico de las fuerzas de iz-
quierda en Brasil entre 1985 y 2010. Siguiendo a Garrett (1998), nos
enfocamos en los actores colectivos de importancia clave que operan
en los mercados de la poltica y el trabajo, a saber, los partidos y los
sindicatos.
En lo que respecta a los primeros, presentamos datos relativos a.
las bancas legislativasy las carteras ministeriales ocupadas anualmente
por partidos de izquierda. La medicin de las bancadas legislativases
142
O. AMORIMNETO y F. SANTOS L4 EXPERIENCIA SOCIAWEMOCRATIC4 DE BRASIL (1985-2010)
el porcentaje de la Cmara Baja ocupado anualmente por partidos de
izquierda y centroizquierda. Si bien las elecciones legislativasde Brasil
tienen lugar cada cuatro aos, es imprescindible pasar revista a las
proporciones parlamentarias anuales dado que son muy frecuentes las
conmutaciones partidarias.
. Para identificar los partidos de izquierda y centroizquierda, recu-
rnmos a los mtodos y datos de Amorim Neto (2011, pp. 147-150).
A fin de clasificar la ideologa de los partidos brasileos, se emplean
dos parmetros iniciales. El primero es la clasificacin de Coppedge
(1997), basada en la opinin de expertos. Es el parmetro utilizado
para los aos 1985 y 1986. Coppedge divide los partidos en cinco
bloques categoriales o ideolgicos: izquierda, centroizquierda, centro,
centroderecha y derecha. Entre los partidos incluidos en cada catego-
ra no hay diferencias.
El parmetro empleado para medir el perodo de 1987 a 2010 es
la autoevaluacin de los legisladores que pertenecen a cada partido,
mediante los cuestionarios que-aplican Power y Zueco (2009; 2011).
_Estaltima ~lasificacines ms especfica que la de Coppedge porque
identifica quin se sita ms a la derecha o ms a la izquierda dentro
~el mismo bloque ideolgico, y en el espectro brasileo hay dos par-
tidos de centro -el PMDB Y el PSDB- con importantes facciones
de izquierda que es preciso juzgar apropiadamente. La clasificacin de
Power y Zucco es continua dentro de una escala que va del O(extrema
izquierda) al 10 (extrema derecha). A fin de combinar las cinco cate-
goras ideolgicas de Coppedge con la clasificacinde Power y Zueco,
la escala ordinal de estos ltimos se divide en cinco partes iguales.
Las carteras ministeriales tampoco resultan fciles de operaciona-
lizar, puesto que, como ya se ha sealado, hay dos partidos de centro
con facciones de izquierda que es preciso tomar en cuenta. Aqu se-
guImos una vez ms el procedimiento adoptado por Amorim Neto
(2011, p. 146) Yrecurrimos a su conjunto de datos. A fin de identificar
a los ministros de izquierda del PMDB y el PSDB, este autor realiz
una encuesta a expertos. El numerador del porcentaje se estableci
luego sumando el nmero de carteras ocupadas por la izquierda y la
centroizquierda al nmero de carteras ocupadas por miembros de
facciones de izquierda pertenecientes al PMDB Y el PSDB, en tanto
que el denominador es la cantidad total de carteras.
Los grficos 1 y 2 que se muestran ms abajo exhiben, respectiva-
mente, el porcentaje de bancas legislativasy el porcentaje de carteras
143
 SOCIAL DEMOCRACIAS TARDAS. EUROPA MERIDIONAL Y AMRICA LATINA O. fuvIORIMNETO y F. SAJ'\JTOS L..J EXPERIENCL4 SOCL4LDEMOCRriT/CrI DE BRrlSIL (19852010)

ministeriales ocupadas anualmente por partidos de izquierda en Brasil Grfico 2

entre 1985 y 2010. Los hallazgos son reveladores. Con la ventaja que
Porcentaje de carteras ministeriales ocupadas anualmente por partidos
otorga la mirada retrospectiva, se comprueba claramente que Brasil
de izquierda en Brasil (1985-2010)
promulg una constitucin socialdemocrtica cuando el poder legisla-
tivo de la izquierda haba llegado a su punto ms alto -en el perodo
90
1987-1988, precisamente durante la Asamblea Nacional Constituyen-
te-, con un 47% que la aproximaba a la mayora absoluta y frente a 80
una derecha dividida y desmoralizada (debido a su asociacin con el 70
anterior rgimen militar). Ntese que el presidente en ejercicio por 60
entonces, Jos Sarney, a pesar de su orientacin de derecha, no poda 50
vetar las decisiones tomadas por la Asamblea Nacional Constituyente. 40
Lo interesante es que Brasil logr implementar un programa guberna-
30
mental socialdemocrtico hecho y derecho recin cuando el poder
ejecutivo de la izquierda lleg a su auge: durante las dos presidencias 20
de Lula, entre 2003 y 2010. En otras palabras, en un sistema presiden- 10 -
cialistapuro como el de Brasil, la izquierda necesit ejercer extensiva- O
mente el poder ejecutivo para poder poner en prctica las decisiones
"., 'D r-. 00 o. o C; c-:
00 o. c. ~ .... ~ o-:
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legislativasque haba tomado 15 aos antes.
Fuente: Adaptado de fu..IORIMNETO (2011).

Grfico 1 En lo que respecta a los sindicatos, su poder suele asociarse a la

Porcentaje de bancas de la Cmara Baja ocupadas anualmente por partidos magnitud de la fuerza de trabajo sindicalizada, as como al grado de
de i'IfJuierda en Brasil (1985-2010) centralizacin que exhiben las organizaciones obreras (Cameron, 1984;
Korpi y Esping-Andersen, 1984). Los criterios clave para medir el
90 poder poltico de los trabajadores son: (1) el tamao de la fuerza de
80 trabajo sindicalizada;(2) la formacin de sindicatos en el nivel de las
empresas; (3) la afiliacinde los sindicatos a organizaciones de mayor
70
alcance con legitimidad para representar sus intereses, y (4) la fortale-
60
za de los vnculos entre las organizaciones de mayor alcance y los
50 partidos de izquierda. En la medida en que se cumplen estos criterios,
40 - 1-- - _.- se logra una mayor coordinacin entre los trabajadores y los gobiernos
30 que se orientan hacia la izquierda. Sobre la base de estos criterios y
20 muchos otros, Siaroff (2009) desarroll un ndice cuantitativo para
10
medir el grado de corporativismo en las democracias industriales.
Amorim Neto (2009) aplic el ndice de Siaroff al Brasil de 1985 a
O +-~~~~~Lr-'-'-'~~JL~~'-'-~~~~~~~Lr-'-'~ 2006, y encontr en dicho perodo un alto nivel de pluralismo, muy
cercano al de Canad. Ahora situemos este hallazgo en el contexto
Fuente: Adaptado de AMORIM NETO (2011). histrico.

144 145
 SOCIAL DEMOCRACIAS TARDAS. EUROPA MERIDIONAL Y AMRICA LATINA
La tradicin del movimiento sindical brasileo se asocia al corpo-
rativismo de Estado, cuyo nfasis no est colocado en aumentar el
poder de los trabajadores frente a los capitalistas. Cuando el corpora-
tivismo de Estado brasileo fue organizado por Getulio Vargas en la
dcada de 1930, sus metas primordiales eran la paz social y el aman-
samiento del proletariado industrial. El modelo de Vargas se eriga
sobre los siguientes pilares: (1) un sindicato nico por sector econ-
mico o categora profesional, organizado en el nivel municipal; (2)
federaciones estaduales y confederaciones nacionales con escasa repre-
sentatividad y poder para negociar en nombre de los sindicatos; (3)
regulacin estricta de los derechos sindicales a la huelga, y (4) sindica-
tos considerados como entidades de derecho pblico, en contraposi-
cin al derecho privado (Cardoso, 2008).
El modelo de Vargas ha experimentado cambios drsticos a lo
largo del tiempo, aunque el modelo brasileo actual sigue conservando
algunos de sus atributos. A lo largo de la primera experiencia demo-
crtica de Brasil -de 1946 a 1964-, el corporativismo de Estado no
impidi que los sindicatos desempearan un papel .importante en la
vida econmica y poltica. Este papel fue categricamente fortalecido
por los estrechos lazos de los sindicatos con la burocracia cid Minis-
terio de Trabajo y los dos principales partidos de izquierda del perodo,
el Partido Comunista Brasileo (el PCB, por entonces en la clandesti-
nidad) y el Partido Laborista Brasileo (pTB por sus siglas en portu-
gus). Con el golpe militar de 1964, se proscribi polticamente a los
lderes sindicales y se prohibieron las huelgas. Sin embargo, al iniciar-
se la transicin democrtica a fines de la dcada de 1970, los trabaja-
dores reanudaron su actividad poltica y recobraron su estatus de
actores polticos vitales (Cardoso, 2008).
El regreso de los sindicatos a la vida poltica tuvo dos caracters-
ticas fundamentales. En primer lugar, haba una permanente tensin
entre los modos del viejo corporativismo de Estado y las nuevas mo-
dalidades de accin defendidas por el denominado nuevo sindicalis-
mo. Estas nuevas modalidades fueron precursoras de la )?rincipal
confederacin sindical del Brasil contemporneo, la Central Unica de
los Trabajadores (CUT). En segundo lugar, la actividad de los trabaja-
dores habra de basarse en la militancia y las huelgas de ndole eco-
nmica y poltica. En consecuencia, la redemocratizaCin de Brasil
implic la fragmentacin del movimiento obrero, con pocos sindicatos
fuertes y eficaces, as como la supervivencia de algunos aspectos del
146
o. AMORlMNETO y F. SANTOS LA EXPERIE1\/QA SOOALDEMOCRri71CJ DE BRASIL (1985-2010)
corporativismo de Estado asociados a la proliferacin de sindicatos
dbiles.
A grandes rasgos, las actuales instituciones brasileas del merca-
do laboral ostentan las siguientes caractersticas: (1) un ndice relati-
vamente bajo de sindicalizacin de los trabajadores (alrededor del
26% de los empleados formales); (2) baja sindicalizacin en el nivel
de las empresas; (3) alta incidencia de los empleos informales como
consecuencia de los largos perodos de estancamiento econmico
que se registraron entre 1982 y 2003; (4) un movimiento obrero
fragmentado, encabezado por dos confederaciones importantes, la
CUT (con unos 1.500 sindicatos asociados a ella sobre un total de
7.000 sindicatos, y con gran penetracin en el sector pblico) y
Fuerza Sindical (a la cual estn afiliados 633 sindicatos); (5) fuertes
lazos entre estas dos confederaciones y algunos partidos polticos: la
CUT est ligada al PT y en menor medida al minsculo Partido
Comunista de Brasil (PCdoB), en tanto que Fuerza Sindical mantie-
ne ahora fuertes vnculos con el Partido Democrtico Laborista
(pDT) (Radermacher y Melleiro, 2007).
A lo largo de los dos mandatos de Lula, se produjo un cambio
fundamental en el movimiento de los trabajadores: el rapprochement
poltico entre la CUT y Fuerza Sindical,con el propsito de coordinar
estrategias en los dilogos con el sector empresarial promovidos por
el Consejo de Desarrollo Econmico y Social (CDES). Aunque los
dilogos que impuls el CDES no llegaron lejos, el acercamiento po-
ltico entre las confederaciones ha sobrevivido gracias a los buenos
oficios del Ministerio de Trabajo, que desde 2003 fue encabezado al-
ternativamente por el PT o por el PDT.
Los grficos 3, 4 Y 5 exhiben algunos datos relevantes sobre los
sindicatos brasileos y sus actividades desde 1980. El grfico 3 indica
que la sindicalizacin no ha seguido los pasos del empleo. Mientras
que la poblacin adulta empleada ha crecido a ritmo constante desde
2000, la sindicalizacin est quedando claramente rezagada. El grfico
4 proporciona datos sobre el porcentaje anual de empleados sindica-
lizados en la poblacin adulta. En tanto que durante la dcada de 1990
se registr una cada abrupta en la sindicalizacin, a principios y me-
diados de la dcada de 2000 se produjo una saludable recuperacin.
Sin embargo, esta ltima tendencia lleg a su punto mximo en 2006,
ao en que la sindicalizacin comenz a descender otra vez hasta al-
canzar niveles inferiores a los registrados en los inicios de los aos
147
 SOCIAL DEMOCRACIAS TARDAS. EUROPA MERIDIONAL y AMRICA LATINA o. AMORIMNETO y F SANTOS LA E.YFERJENCIA SOGALDEMOCRATICA DE BRASIL (1985-2010)

noventa. Por ltimo, el grfico 5 presenta datos sobre las huelgas Grfico 4
anuales entre 1980 y 2010. La cantidad de huelgas se dispar en la
Porcentaje de empleados sindicalizados en la poblacin adulta
dcada de 1980, como consecuencia directa de la transicin a la de-
mocracia y los estragos causados por la hiperinflacin; registr picos
23
ms bajos y valles ms altos en la dcada de 1990, y ya en la dcada
de 2000 entr en su meseta ms baja desde el retorno a la democracia 22
en 1985. La meseta es sin duda una funcin de la mejora en el creci-
miento econmico y, en menor medida, de las relaciones relativamen- 21 r- r- - -
te ms pacficas entre los trabajadores y el gobierno, logradas gracias
al ascenso de la izquierda al poder ejecutivo en 2003. El grfico 5 20 - - - - - f- f- - ~
tambin indica que los sindicatos del sector pblico mantuvieron su
19 f- f- f- f- f- f- f- f- f- f- f- f-

Grfico 3
18 f- r- r- - r- r- r- r- r- r- f-

Poblacin adulta empleada (en millones) y empleados sindicalizados (en millones) 17 - ~ ~ ~ - ~ - ~ - ~ L_

1988 1992 1993 1995 1996 1997 1998 1999 2001 2002200320042005200620072008 2009

70 Porcentaje de empleados sindicalizados en la poblacin adulta

Fuente: DIEESE y PNAD.

.>:
60

.>
50
militancia incluso durante un gobierno de izquierda resuelto a expan-
dir el rol econmico y social del Estado.
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-
40 En suma, los datos cuantitativos y cualitativos indican que Brasil
o
' est lejos de los casos paradigmticos de la socialdemocraciaeuropea
c:
r: 30 en lo que concierne al poder de los trabajadores y las prcticas neo-
corporativistas. Si hasta aqu estamos en lo cierto, conviene realizar un
extenso comentario sobre el trabajo de Garrett (1998).
20
Este autor, basndose en una muestra de 13 pases industrializados
entre 1966 y 1990, presenta hallazgos de importancia clave en lo que
10
---------------------- ---------- respecta a la interaccin de las estructuras polticas nacionales y la
globalizacin econmica. Los pases en los que gobierna la socialde-
mocracia, y cuyos sindicatos son fuertes y centralizados, se asocian a
ca c-. o
- -e- en '-O t-- ca o-: o .". en '-O r-. ca o-:

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o- o- o-; o- o O O O O o O O O O un alto gasto pblico, que se ha elevado an ms con la creciente in-
2:: c-. o-: o- o- c;, o. O O O O O O O O O
c;, o- o- c-:
2:: O
N N N N N N N c-. N N
tegracin internacional de estas naciones (es decir, con su mayor ex-
Poblacin adulta empleada (18 aos o ms) posicin al comercio exterior o a la movilidad de capitales). Sin
Empleados sindicalizados embargo, la combinacin de gobiernos socialdemocrticos, sindicatos
Fuente: DIEESE y PNAD. fuertes y centralizados e integracin internacional produce un impacto

148 149
 SOCIAL DEMOCRACIAS TARDAS. EUROPA 'vIERIDIONAL y AlvlRICA LATINA o. AMaRIM NETO.y F. SANTo.S LA EXPERlENCL4 SOCL4lDEMOCRATICA DE BRASIL (19852010)

Grfico 5
Cantidad de huelgas (1980-2010) Y cantidad de huelgas en el sectorpblico
(2004-2010)
o o
o
N
o ....
~ ~
Cantidad de huelgas --- Cantidad de huelgas en el Sector Pblico
Fuente: DIEESE y PNAD.
mucho ms dbil en los ingresas tributarias que en el gasta pblico,
la cual implica que en las naciones desarrolladas que estn gobernadas
par coaliciones de centroizquierda y tienen fuertes sindicatos centrali-
zadas, la presin par estimular el gasta pblica para ayudar a los
perdedores de la glabalizacin no se ha compensada can una propen-
sin a aumentar las impuestas. Par el contraria, se ha recurrida' al
incrementa del dficit fiscal. Y el precia pagada par las dficits ms
altas ha sida la elevacin de las tasas de inters en la deuda pblica
(Garrett, 1998, pp. 74-105). Na obstante, el rendimiento. macroecon-
mico de la socialdemocracia tiene a su favor, ceieris paribus, el conside-
rable descenso. del ndice de desempleo. sumada a la elevacin del
crecimiento. econmica -aun can una mayar movilidad de las capi-
tales-, en comparacin can otras regmenes de polticas pblicas.
Pera coma nada es gratis, los pases can sindicatos fuertes y centrali-
zadas suelen cargar con una inflacin ms alta (Garrett, 1998, pp. 106-
128).
Recapitulando. las lecciones de Garrett, las gabiernos de perfil
socialdemocrtico podran seguir siendo. econmicamente viables -
inclusa bajo las apremiantes condiciones de la nueva economa glo-
bal- si sus polticas de crecimiento. y bienestar social reciben el
empuje de sindicatos slidas y amplias. En atras palabras, na basta
can disfrutar de una maya ra parlamentaria para implementar un pra-
grama socialdernocrtico: tambin hace falta negaciar la poltica eco-
nmica can sindicatos que cuenten can las medias para superar las
problemas de accin calectiva de las trabajadores a escala nacional e
incentivas para velar par el rendimiento. general de la economa en
lugar de priarizar la satisfaccin inmediata de las demandas salariales
de sus miembros,
Corno se ha vista ms arriba, Brasil est -lejas de exhibir un rno-
delo de saciedad neocorporativista. En trminos de Garrett, baja las
gabiernos conducidos par el PT, este pas se acerca ms al rgimen
incoherente de polticas pblicas, debida a las siguientes factores: (1)
un equilibrio. de poder poltico inclinada hacia la izquierda; (2) un
o
N
movimiento sindical fragmentada, y en consecuencia dbil, pera can
un sector pblica militante; (3) el legada del corporativismo de Estada,
y (4) algunas experimentas marginales can planes neocoporativistas,
Segn las expectativas de Garrett, en un rgimen incoherente de
polticas pblicas se observar una oscilacin de las polticas econ-
micas entre el liberalismo. de mercada y el corporativismo socialderno-
crtica, can un resultado macroeconrnico paca favorable. Se cumplen
tales expectativas en Brasil? En cierta modo lo hacen durante las aos
de Lula. En primer lugar, cabe sealar que las hiptesis de Garrett
conciernen exclusivamente a pases desarrolladas. Sin embarga, tal
cama la pane en evidencia Hiroi (2009), el comportamiento de las
polticas econmicas en Brasil se parece notablemente al que se regis-
tra en las pases de la OCDE, ms ricas y econmicamente estables.
De ah que consideremos vlida aplicar las hiptesis de Garrett a esta
nacin sudamericana. --
Partiendo. de estas premisas, puede decirse que las polticas econ-
micas de Brasil efectivamente oscilaron entre el liberalismo. de merca-
da yel corporativismo socialdemocrtico entre 2003 y 2010: mientras
que durante el primer mandato. de Lula se impuso el liberalismo. de

150 151
 So.CIAL DEMo.CRACIAS TARDiAS. EURo.PA MERIDIo.NAL y ruvlRICA
mercado, epitomizado en la continuidad de las polticas rnacroecon-
micas aplicadas po.r Cardoso (austeridad fiscal, metas de inflacin y un
tipo. de cambio. flotante), su segundo. mandato. se caracteriz po.r po.-
liticas intervencionistas con miras al desarrollo. (Ricupero, 2010). En
cuanto. a los resultados econmicos, en tanto. que el ndice de creci-
miento. correspondiente al perodo 1982-2002 alcanz un promedio.
del 2,25%, entre 2003 y 2010 este promedio. ascendi al 3,58 po.r
ciento, Los aos de Lula tambin se caracterizaron po.r el incremento.
del gasto pblico. y una creciente presin fiscal. La inflacin fue una
preocupacin seria y constante durante ambos mandatos, pero. siempre
se mantuvo. po.r debajo. del 10% (el promedio. de inflacin entre 2003
y 2010 fue del 5,78 po.r ciento). En consecuencia, si bien los resultados
econmicos del perodo 2003-2010 no. fueron brillantes, tampoco se
los puede considerar mediocres,
4. Agendas y polticas socialdemocrticas
. Pasemos ahora a examinar las agendas y polticas socialdernocrti-
cas de Brasil, haciendo. foco en los gobiernos liderados po.r el PT y a
la luz de alguno.s momentos significativos de la socialdemocracia eu-
ropea en su disputa con el liberalismo.
Un primer punto. fundamental se vincula al contexto de la co.mpe-
tencia partidaria en cuyo. marco. el PT se form y fue creciendo. hasta
convertirse en una o.rganizacin de primera linea. Cabe destacar que
no. se ha establecido. una definicin nica y esencial de la socialderno-
cracia. Hay fuerzas partidarias organizadas en torno a los intereses de
los trabajadores y las perso.nas con bajos ingresos, asociadas en mayo.r
o. menor medida a los sindicatos y a las ideas socialistas. En cada ex-
periencia nacional especfica, el partido. o. la coalicin de partidos que
se co.mpro.mete con estos intereses e ideas define las estrategias to-
mando. en cuenta la distribucin de preferencias y recursos entre lo.s
votantes y los sectores econmicos. No. nos pro.po.nemo.s aqui narrar
la historia del PT ni hacer una crnica de cmo. devino. en la principal
opcin electoral para los votantes de izquierda en Brasil. Por el mo-
merito, basta con decir que Lula fue electo. presidente con el apo.yo.de
una vasta y co.mpleja coalicin de fuerzas partidarias y sociales,
Partiendo de estas premisas, consideramos que la experiencia so-
cialdemo.crtica de Brasil ha sido. similar a la de Europa en tanto.
152
LATINA o. Alvlo.RIM
NETO.
y F. SANTo.S
L~ EA1'ER1ENCL~SOCL.JLl)EMOCRA17C~DE BR4SIL (1985.2010)
ambas han enfrentado. y enfrentan el desafo. de equilibrar las contra-
dicciones que surgen en el seno. de tales coaliciones mientras intentan
mantenerse fieles a alguno.s de los principios programticos bsicos de
la socialdemocracia. En ltima instancia, este segundo. factor implica
desplazar hacia la izquierda el statu quo de las polticas pblicas (Bo.schi
y Gaitn, 2012; Santos, 2012).
En lo. que concierne a Brasil, inferimos que las polticas de Lula
co.n miras a aliviar la pobreza no. derivan de un cuerpo. de principios
perfectamente concebido, cuya implementacin sera un prerrequisito.
para obtener credenciales de izquierda. Las polticas pblicas suelen
ser el resultado. de una combinacin de factores -restriccio.nes inter-
nacionales, nego.ciacin poltica, inercia burocrtica y legado.s hist-
ncos- que limitan severamente lo. que puede hacer un gobierno
orientado hacia la izquierda. Sin embargo., es innegable que las priori-
dades de la accin gubernamental han atravesado. un cambio. conside-
rable desde la eleccin de Lula en 2002. A continuacin enumeramos
tres de las ms significativas:
(1) Inversin en capacidad fsica: el Pro.grama de Aceleracin del
Crecimiento. (pAC) estipul gasto.s que sumaron en total R$1,14S-billo.-
nes hasta 2010, de los cuales el 11,5% estaba destinado. a infraestruc-
tura, el 22,4% a infraestructura social y el 66,1% a la energa. El PAC
recibe una financiacin conjunta de los sectores pblico. y privado, en
cuyo. marco. el sector pblico. aporta el 54% y el sector privado. contri-
buye con el resto, Las inversiones en lo.gsticade transpo.rte se fo.calizan
en carreteras, aunque tambin benefician a los ferrocarriles, los puertos
y aeropuertos, los pro.yecto.svinculados a vas navegables y la construc-
cin naval. En lo. referente a la energa, la prioridad recae sin duda en
los sectores del petrleo. y el gas, que representan el 65% de la suma
destinada a la inversin en pro.yecto.senergticos, en tanto. que el sector
de la electricidad representa el 28,5% del total, y el resto. se destina a
los proyectos de combustibles renovables, En lo. que respecta a la in-
fraestructura social, la planificacin prev inversiones en instalaciones
sanitarias y recursos hdricos, con gasto.s que suman R$22.500 millones
y R$12.600 millones respectivamente. Ntese que la seccin de infraes-
tructura social comprende proyecto.s piloto acordados con el FMI cuya
meta es excluir el gasto. en instalaciones sanitarias bsicas del clculo.
del supervit primario, He ah el aspecto. que desplaza hacia la izquier-
da el statu quo de las polticas vinculadas a la infraestructura.
153
 SOCIAL DEMOCRACIAS TARDAS. EUROPA MERIDIONAL Y AMRICA LATINA
(2) Integracin regional: uno de los principales aspectos de la
poltica exterior impulsada por Lula fue el fortalecimiento de los lazos
polticos, econmicos, sociales y culturales entre los pases surameri-
canos. Lejos de restringirse a la liberalizacin del comercio y la inten-
sificacin de las transacciones econmicas, el concepto de integracin
que adopt el gobierno de Lula apuntaba a integrar la infraestructura
fsica de los pases a fin de establecer plataformas comunes para la
produccin y exportacin de productos, servicios y commodities de alto
valor. La integracin de infraestructura, a su vez, implica un rol fuer-
te para el Estado, como coordinador de las iniciativas puestas en
marcha por la empresa privada o como garante de prstamos. He ah
el aspecto que desplaza hacia la izquierda el statu quo de la integracin
regional.
(3) Concertacin con actores sociales: el Consejo de Desarrollo
Econmico y Social (CDES), creado en 2003, es un organismo de
deliberacin y consulta sobre cuestiones medulares de poltica pblica.
Est compuesto por lideres gubernamentales, lideres sindicales, em-
pleadores, el sector financiero, miembros de organizaciones de la so-
ciedad civil y algunos funcionarios de primera linea. Tambin vale la
pena mencionar la expansin de las Conferencias de Consejos Nacio-
nales ligados a cuestiones fundamentales de la vida social, de los
cuales el Consejo Nacional de Salud es apenas uno. Si bien el CDES
no pas a ser un jugador clave en la elaboracin de politicas econ-
micas y sociales, constituy un intento de concertacin sin precedentes
en virtud de su carcter inclusivo. De ah que el CDES haya implicado
un desplazamiento hacia la izquierda slo en lo referente al estilo en
la elaboracin de politicas.
A continuacin procedemos a investigar el sello distintivo de la
experiencia socialdemocrtica de Brasil bajo las presidencias de Lula:
el plan Bolsa Familia.
S. El plan Bolsa Familia: bases programticas e impacto
electoral
Esta seccin hace foco en la principal politica contra la pobreza
implementada por Lula: el plan Bolsa Familia. Examinamos este pro-
154
o. AJVrORIM NETO y F. SANTOS LA EXPERlENa~ SOCL4LDEkIOCRATIGi DE BRASIL (1985-2010)
grama desde dos puntos de vista: el programtico y el poltico, inclu-
yendo en este ltimo las coaliciones sociales y electorales involucradas.
El plan Bolsa Familia es un programa enfocado en la pobreza,
como muchos otros de todo el mundo, aunque la versin brasilea se
distingue por su amplia cobertura. Es una amalgama de otros progra-
mas rmp~ementados durante el gobierno de Cardoso, pero expandido
en matena de escala, valores y cobertura poblacional. Sus orgenes se
remo~tan a recomendaciones y estudios patrocinados por el Banco
Mundial para los pases en desarrollo que pusieran en marcha reformas
bajo la orientacin del Fl'vU.A fin de contrarrestar las consecuencias
del achicamiento del Estado, as como las politicas monetarias y fisca-
les ortodoxas concebidas para resolver el problema de la deuda, se
prescribieron programas sociales compensatorios capaces de mitigar
los efectos perjudiciales causados por los planes de ajuste. Estos pro-
gramas de corto plazo consistan en transferencias directas de dinero
a personas sumidas en la extrema pobreza a condicin de que mantu-
vieran a sus hijos en la escuela y les brindaran cuidados bsicos _de
salud.
Desde el punto de vista programtico, las transferencias directas
de ingresos constituyen lo que la socialdemocracia europea ha enten-
dido tradicionalmente como derechos sociales. Programas como el
Bolsa Familia tambin ponen en primer plano la nocin de asistencia.
Es importante sealar adems que el sujeto de los derechos sociales
es el trabajador, y que estos derechos se negocian de forma continua
con los empresarios y el Estado. Recordemos que en la segunda sec-
cin enumeramos las crticas del liberalismo al Estado de Bienestar
que inspiraron reformas orientadas al mercado y ajuste fiscal tanto en
los pases desarrollados como en los pases en desarrollo. No obstan-
te, estas crticas beneficiaron en ltima instancia la idea de aplicar
programas dirigidos a grupos especficos en el siguiente sentido: los
d:rechos sociales que reconoce el Estado de bienestar son un privile-
gro para trabajadores sindicalizados y formalizados, que por ende viven
en condiciones sociales relativamente favorables. Dada la necesidad del
ajuste fiscal, el liberalismo en realidad es coherente cuando aboga por
limitar el alcance de los sistemas jubilatorios, adoptar sistemas privados
de salud y bienestar y tomar medidas de apoyo a las personas sumidas
en la extrema pobreza.
. Recin en la dcada de 1980, cuando las economas capitalistas se
onentaron an ms hacia el mercado, esas polticas dirigidas a grupos
155
 SOCIAL DEMOCRACIAS "TARDAS". EUROPA MERIDIONAL Y AMRIC\
especficos pasaron a ser sugerencias clsicas del Banco Mundial. En
realidad, las polticas de transferencias de ingresos no eran una mane-
ra de presionar a los paises deudores, sino ms bien un fruto de las
transformaciones que atravesaban los paises industrializados, con
profundas implicaciones para las bases conceptuales de las polticas
sociales. Los analistas de inclinacin socialdemocrtica como Es-
ping-Andersen (2002) admiten que ya no existen las condiciones para
el desarrollo de un Estado de bienestar puro, primordialmente a raiz
de de los cambios que se produjeron en la estructura del empleo y las
variables demogrficas. Ello trae como consecuencia la necesidad de
concebir nuevas polticas para mitigar la exposicin de las poblaciones
con bajos ingresos a los riesgos e incertidumbres asociados a la eco-
noma de mercado. En otras palabras, se mantiene el concepto de
desmercantilizacin, aunque adaptado a las nuevas circunstancias del
capitalismo global.
Los programas de transferencia de ingresos adoptados por el go-
bierno de Cardoso, cuyo alcance era en verdad restringido, se mencio-
nan explcitamente en la obra de Esping-Andersen (2002) como
ejemplos de polticas que podran contribuir a elaborar un nuevo
concepto del Estado de bienestar. De acuerdo con este autor, dichos
programas no estn dirigidos al trabajador como tal -es decir, un
actor dotado de cierta identidad que deriva de su insercin en el pro-
ceso productivo-, sino que se enfocan en los nios, particularmente
en su empoderamiento y proteccin durante el entero ciclo de vida.
Sin embargo, ya en el gobierno de Lula, el plan Bolsa Familia, basado
en los mismos lineamientos conceptuales, alcanz a 11 millones de
hogares, que representaban el 29% de la poblacin. El programa se
extendi ms tarde a los campesinos sin tierra (que hasta entonces slo
reciban donaciones de alimentos), la poblacin indgena, los recolec-
tores de basura y las personas sin hogar. Si citamos las cifras del
Norte y el Nordeste brasileos, el panorama es an ms impresionan-
te: la poblacin cubierta supera el 50% en los estados de Maran,
Piau, Cear, Alagoas, Paraba y Pernambuco, y asciende al 40% en
Baha, Roraima, Acre, Tocantins, Rio Grande del Norte y Sergipe.
A raiz del efecto positivo que caus el plan Bolsa Familia en la
vida de los sectores con bajos ingresos, se han producido amplias
transformaciones en los patrones electorales del PT. En las elecciones
de 2006, Lula fue reelegido con un porcentaje de votos muy similar al
observado en 2002. Sin embargo, emergi una diferencia llamativa en
156
LATINA o. Al'v[ORIMNETO y F. SANTOS L.J EXJ>ERlENClA SOClALDEMOCRATICA. DE BR-iSIL (1985.2010)
lo referente a la distribucin geogrfica del sufragio. En la primera
victoria de Lula, los votos se haban distribuido de forma ms pareja
entre las regiones, con un leve predominio en la franja costera (donde
se concentran las ciudades ms importantes). Pero en el ao 2006 no
ocurri lo mismo. Hunter y Power (2007)ponen en evidencia que esta
eleccin marc un ascenso tan notable del PT en el Norte y el Nor-
deste como grande fue su prdida de fuerza en el Sur, el Sureste y el
Centro-Oeste brasileos. Las regiones donde el PT adquiri predomi-
nio en 2006 exhiben las tasas ms altas de pobreza, analfabetismo y
mortalidad infantil, y son precisamente las zonas donde se concentran
las inversiones del plan Bolsa Familia.Lula cosech un mayor nmero
de votos en los lugares que ms se beneficiaron de su principal pro-
grama destinado a combatir la pobreza (Hunter y Power, 2007). Estos
son adems los lugares donde las transferencias de ingresos, el empleo
y el PIB per cpita crecieron ms que en ninguna otra parte durante
el primer mandato de Lula y tambin donde el DEM perdi un signi-
ficativo apoyo electoral.
Evidencia disponible pero indita sugiere que en las elecciones de
2010 se reiteraron los patrones geogrficos observados en 2Q06,por
lo cual el cambio en las bases electorales del PT no debera subesti-
marse. No obstante, es preciso ser cautelosos en cualquier tentativa de
analizar esta tendencia, en especial si tenemos en cuenta que los resul-
tados se refieren a apenas tres observaciones. Slo el tiempo dir. Sin
embargo, no resulta descabellado aventurar que probablemente nos
hallemos ante un fenmeno ms permanente. A fin de cuentas, el plan
Bolsa Familia ha pasado a ser el smbolo principal de las polticas in-
clusivas puestas en marcha por el PT.
Asimismo, los ciudadanos que se beneficiaron directamente del
plan Bolsa Familia y los que lo apoyan ideolgicamente han dado una
respuesta positiva al decidir su voto y responder a encuestas de opinin
sobre los resultados de la presidencia de Lula. En este sentido, soste-
nemos que el programa termin por epitomizar en Brasil un fenme-
no ms amplio que originalmente tuvo lugar en las socialdemocracias
europeas. Es decir, las polticas sociales puestas en marcha por un
partido socialdemocrtico han redefinido las lealtades partidarias del
electorado brasileo, en especiallas de los votantes con bajos ingresos,
con lo cual se fortaleci an ms el atractivo electoral del partido. Ello
tambin implica que han convergido las bases programticas y la efi-
ciencia electoral de tales polticas. Esta convergencia es precisamente
157
 So.CIALDEMo.CRACIAS"TARDAS".EURo.PA MERIDIo.NAL y AMRICA LATINA
el mayo.ractivo.poltico de la socialdemocracia en Europa y, en cierta
medida, tambin en Estados Unido.s.
6. Conclusiones tentativas
En este artculo hemos argumentado que la experiencia socialde-
mocrtica de Brasil entre 1985 y 2010 fue una funcin directa del
poder po.litico de la izquierda. Cuando el poder legislativo de esta
fuerza estuvo en auge, durante la Asamblea Nacional Constituyente,
se promulg una constitucin de corte socialdemocrtico. Sin embar-
go, recin cuando el po.der ejecutivo de la izquierda alcanz su punto
ms alto, en el perodo. 2003-201O,Brasil presenci la implementacin
de un programa socialdemocrtico hecho y derecho. Por consiguiente,
tambin sostenemos que el PT y los gobiernos liderados por el PT
han sido la encarnacin ms plena-de la alternativa socialdemocrtica
en suelo brasileo.
En lo que respecta a las cuatro caractersticas clave de la socialde-
mocracia europea que analizamos en la segunda seccin (polticas
sociales inclusivas, metas macroeconmicas que hacen hincapi en el
aumento del empleo en detrimento. de la in::fl.acin,prcticas neocor-
porativistas y poder compartido), hemos sealado que Brasil solo di-
fiere en la tercera, ya que las prcticas neo.corporativistas se han
presentado de forma extremadamente marginal en este pas.
Por ltimo, si bien es cierto que las politicas socialdemocrticas
han mejorado. la vida de todos los ciudadanos brasileos, en particular
la de los pobres, el modelo socialdemocrtico de Brasil est eviden-
ciando crecientes signos de ineficiencia econmica, tal como lo demos-
traron Frischtak (2012) y Pessoa (2011). El modelo depende
demasiado del consumo privado, que por cierto se ha estimulado
gracias a los generosos incremento.s del salario mnimo y una inmensa
expansin del crdito al consumidor. Sin embargo, la inversin per-
manece baja, la calidad de la educacin sigue siendo desalentadora y
la infraestructura del pas se halla en un estado lamentable (Frischtak,
2012). No obstante la elevada presin tributaria (aproximadamente el
36% del PIB), una de las ms altas entre los pases en desarrollo, la
calidad de muchos servicios pblicos es psima. Todas estas tendencias
preocupante s no auguran un buen futuro para el modelo socialdemo-
crtico del pas. Sin embargo, dado el realineamiento electoral analiza-
158
o. AMORIM
NETOy F. SANTOS L4 EXPERIENCIA SOCL4LDEMoCRATICA DE BRASIL (1985-2010)
do ms arriba y el hecho de que Brasil an alberga una gran masa de
gente pobre, as como una sociedad muy desigual, es probable que el
modelo conserve su atractivo para la mayora de los votantes durante
una o dos sucesiones presidenciales ms. Pero si estas tendencias pre-
ocupantes no se revierten, cabe la posibilidad de que las fuerzas del
liberalismo regresen al poder en un tiempo relativamente prximo.
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