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MECANISMOS DE PARTICIPAO

POPULAR NO BRASIL: PLEBISCITO,


REFERENDO E INICIATIVA POPULAR
INSTRUMENTS FOR POPULAR PARTICIPATION IN BRAZIL:
PLEBISCITE, REFERENDUM AND POPULAR INITIATIVE

DENISE AUAD
Mestre em Direito Pblico pela Faculdade
de Direito da Universidade de So Paulo.

JOO CLUDIO HERNANDES PEDROSA, MARIA DE LOURDES


MARTIMIANO E ROGRIO FERRARI TANGANELLI
Alunos do curso de Direito do Centro Universitrio Ibero-Americano.

SUMRIO: 1. Introduo 2. Plebiscito: 2.1 Antecedentes histricos;


2.2 Plebiscito no Brasil; 2.3 Plebiscito no Estado de So Paulo e capital
3. Referendo: 3.1 Conceito e aspectos histricos; 3.2 A regulao do
referendo no Brasil; 3.3 Referendo no Estado de So Paulo e capital
4. Iniciativa popular: 4.1 Conceito; 4.2 Aspectos histricos do instituto;
4.3 Iniciativa popular no Brasil; 4.4 Iniciativa popular no Estado de So
Paulo e capital 5. Questes prticas para a implementao da
democracia semidireta 6. Exemplos concretos da aplicao dos
mecanismos de participao popular no Brasil 7. Concluso.

RESUMO: A democracia representativa apresenta sinais de crise e est


cada vez mais distante dos anseios populares. Diante desse panorama,
os Estados que buscam manter o regime democrtico esto prevendo,
em suas legislaes, mecanismos de participao popular como um
complemento ao sistema de democracia representativa, o que permite
aos cidados, em certas ocasies, deliberar sobre assuntos polticos
de forma direta. O Brasil adotou, no art. 14, I, II e III, da CF/88, o
plebiscito, o referendo e a iniciativa popular como mecanismos de
participao direta. No entanto, a utilizao desses institutos ainda no
uma prtica cotidiana em nosso pas, situao que se torna ainda
mais difcil pelo fato de a legislao infraconstitucional relacionada a
tais institutos (Lei 9.709/98) ser lacunosa e no solucionar questes
cruciais que permitiriam a viabilidade prtica da participao popular.

PALAVRAS-CHAVE: Democracia. Democracia representativa. Demo-


cracia semidireta. Mecanismos de participao popular. Plebiscito.
Referendo. Iniciativa popular.
292 DENISE AUAD / JOO C. H. PEDROSA / MARIA DE LOURDES MARTIMIANO / ROGRIO F. TANGANELLI

ABSTRACT: Representative democracy is showing signs of crisis and every day


distances itself from the publics wishes. Therefore those States looking to shore up
democracy are in their laws, providing instruments for popular participation to
complement the representative system of democracy. This can, depending on the
circumstances, give citizens a direct role in political decisions. In Article 14, I, II and
III, CF/88, Brazil adopted the plebiscite, referendum and popular initiative as
instruments for popular participation. However, these instruments are not often used
in our country: their use is made more difficult due to the legal omissions in Law
9.709/98, and because of the many unresolved and important problems that could
allow practical viability of popular participation.

KEY WORDS: Democracy. Representative democracy. Semidirect democracy.


Instruments for popular participation. Plebiscite. Referendum. Popular initiative.

Recebido para publicao em fevereiro de 2004.

1. Introduo dade Clssica traz ao mundo tem razes na


consolidao de um espao pblico em que
Historicamente, a democracia como os cidados comuns, ou seja, os moradores
regime poltico tem seu bero em Atenas, da cidade, com as devidas restries apon-
implantada pelo governo de Clstenes, por tadas acima, participavam diretamente das
volta de 510 a.C., aps um perodo de crise deliberaes polticas, sem intermedirios,1
e de sucessivos regimes ditatoriais, alcan- uma vez que votavam nas propostas colo-
ando seu pice no perodo ureo do cadas em discusso na Assemblia, e no
governo de Pricles, entre 461 a 429 a.C. em candidatos.
Sob o ponto de vista etimolgico, a palavra Nos perodos histricos posteriores
democracia pode ser desmembrada em dois Antiguidade Clssica (Idade Mdia e Idade
conceitos: dmos, que significa povo, e Moderna), a democracia como regime de
krtos, que tem o sentido de poder. Na governo ficou praticamente esquecida.
prtica, consistia tal regime na convocao retomada apenas no sculo XVIII, com
dos cidados atenienses para deliberar sobre base no pensamento jusnaturalista que
os assuntos pblicos de forma direta, reu- embasou a luta pela derrubada do poder
nidos em Assemblia. Todavia, o acesso absolutista dos monarcas, bem como a
poltica em Atenas era deveras restrito, conquista de liberdades individuais em
permitido apenas aos homens, descenden- face do Estado, e abriu caminho para a
tes de famlias gregas, o que alijava de tal ascenso poltica de pessoas civis, no
poder poltico todas as mulheres, crianas descendentes de famlias nobres, mas de-
e escravos. Apesar dessa restrio, Atenas tentoras de poder econmico, fruto do
teve o mrito de construir um conceito comrcio.
clssico de democracia, o qual influenciou, No sculo XVIII, encontramos em
posteriormente, a elaborao da doutrina Rousseau uma construo terica clssica
ocidental sobre a forma de governo demo- sobre a democracia. O autor defendia a
crtico. O encanto que Atenas da Antigui- forma direta de participao poltica como

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forma de democracia ideal,2 mas considera- polticos que pudessem organizar os dife-
va que sua aplicao seria muito difcil em rentes anseios dos cidados e desempenhar
Estados de larga escala, o que fatalmente o papel de instrumentos eficazes para vei-
ocasionaria a implementao prtica da cular a opinio pblica. Segundo as pala-
democracia representativa, pela qual os ci- vras de Stuart Mill: Democracia (...) re-
dados escolheriam representantes, cuja fun- presentativa de todos e no somente da
o especfica seria o exerccio da poltica. maioria na qual os interesses, as opinies,
na Amrica do Norte que encontra- os graus de intelecto que so excedidos
mos a primeira tentativa de implementao pelo nmero seriam apesar disso ouvidos,
de um governo democrtico moderno. Com e que teriam a oportunidade de obter pelo
a independncia das treze colnias ingle- peso do carter e pela fora do argumento
sas, em 1776, buscou-se implantar um influncia que no pertenceria fora
novo Estado que se diferenciasse o mximo numrica essa democracia, que a nica
possvel do modelo monrquico europeu, igual, a nica imparcial, a nica que seja
o qual, na viso dos norte-americanos, era governo de todos por todos, o tipo nico
um modelo fadado ao insucesso.3 A luta de verdadeira democracia, ver-se-ia livre
poltica e ideolgica de trs autores fede- dos maiores males das democracias assim
ralistas Alexander Hamilton, James falsamente chamadas, que hoje predomi-
Madson e John Jay , os quais, juntos, nam, e das quais se deriva exclusivamente
publicaram artigos na imprensa de Nova a idia corrente de democracia.4
York, contribuiu para a consolidao de Atualmente, nos Estados Ocidentais, a
uma Constituio norte-americana. Esses democracia pautada principalmente na idia
artigos previam a implantao de um regi- de representao poltica consagrada como
me democrtico, com respeito separao a melhor forma de governo (ou mesmo
entre os Poderes Legislativo, Executivo e como a menos pior), defendida em in-
Judicirio, dentro de uma estrutura federa- meros discursos polticos como o regime
lista de Estado. Tal Constituio, apesar de viabilizador do desenvolvimento social, da
manter um poder central, proporcionava paz, do pluralismo, do dilogo poltico e
autonomia aos Estados-membros da Fede- do respeito aos Direitos Humanos.5 No
rao; assim, de forma inovadora, implan- entanto, patente o deslocamento dos
tou-se pela primeira vez na Histria um ideais democrticos, consolidados na dou-
modelo de regime democrtico em um trina poltica dos pensadores clssicos, em
espao de larga escala e pautado em uma face da realidade concreta vivida pelos
economia de mercado. O modelo escolhi- Estados que se consideram democrticos.
do, no entanto, estava baseado na idia de A implementao da democracia ainda
representao poltica e no voto censitrio. um grande desafio para a humanidade.
A idia de democracia representativa Segundo Norberto Bobbio, o pressupos-
bastante explorada por Stuart Mill em sua to para a implementao do regime demo-
obra Consideraes sobre o governo re- crtico est na correta definio das regras
presentativo, publicada em 1861. Nessa do jogo, para que tanto o cidado quanto
poca, j se intensificava um forte pensa- o governo saibam de antemo como devem
mento no sentido de que os caminhos para proceder para viabilizar o dilogo poltico.
a implantao de um regime democrtico Afirmo preliminarmente que o nico
dependiam da estruturao de partidos modo de se chegar a um acordo quando se

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fala de democracia, entendida como con- balana que deve reger o processo demo-
traposta a todas as formas de governo crtico.
autocrtico, o de consider-la caracteri- Em relao ao Brasil, objeto de nosso
zada por um conjunto de regras (primrias estudo, podemos dizer que a implementa-
ou fundamentais) que estabelecem quem o de seu regime democrtico est em fase
est autorizado a tomar as decises cole- de consolidao. Grande parte de nossa
tivas e com quais procedimentos.6 Histria foi marcada por golpes de Estado
Conforme colocado por Bobbio, regra e revolues, como a de 1930 e a de 1964.
basilar do regime democrtico a definio A cada ruptura institucional, a democracia
de povo, ou seja, de quem efetivamente sofre duro golpe, pois atingida em seu
poder participar da deciso poltica. Quanto ponto fundamental: o respeito ao Estado
maior a extenso da soberania popular, Democrtico de Direito. A consolidao de
mais prxima estar a democracia de seu um regime democrtico requer discerni-
verdadeiro sentido. No entanto, no mento, bem como um melhor esclareci-
simples a criao de regras que viabilizem mento sobre os mecanismos disponveis
a ampla participao e, alm disso, ofere- para uma participao mais efetiva no pro-
am mecanismos para concretizar as deci- cesso. A base de sustentao da democracia
ses de forma fiel aos anseios populares. como forma de governo a soberania
Outro grande desafio na atualidade7 rela- popular, exercida por meio do voto direto,
ciona-se elaborao de normas que ga- secreto, universal e peridico. O voto um
rantam eficincia e governabilidade ao direito garantido e assegurado a todos,
Estado sem sacrificar os instrumentos de- previsto no art. 60, 4., II, da CF/88 como
mocrticos. Se no houver regras do jogo uma clusula ptrea, o que impede qualquer
bem estabelecidas, a democracia no pas- proposta de emenda constitucional tendente
sar de um conjunto de dogmas meramente a aboli-lo.
tericos. O Estado brasileiro adotou, em seu texto
Falar em consolidao de um processo constitucional, a democracia representativa
democrtico implica, tambm, um profun- conjugada a mecanismos de participao
do investimento na educao dos cidados. popular,8 ou seja, nossa democracia deve
Uma educao que proporcione a cada ser exercida, conjuntamente, por represen-
cidado condies de compreender o con- tantes livremente eleitos pelo povo e, na
texto social em que vive, e, conseqente- medida do possvel, diretamente pelos ci-
mente, garanta sua liberdade de escolha. dados. Ressalta-se que, no cenrio poltico
Subjacente a isso, pressupe-se um contex- mundial, a representao assume o papel
to de igualdade de oportunidades, a fim de central no jogo democrtico em quase
que cada um possa desenvolver seus po- todas as democracias, o mesmo ocorrendo
tenciais e estar no espao pblico, em que no Brasil. No entanto, o instituto da demo-
ocorrem as decises polticas, com a mes- cracia participativa vem ganhando cada
ma dignidade que os demais participantes, vez mais espao, o que contribui sobrema-
caso contrrio, o processo de escolha e de neira para o aperfeioamento do Estado
deliberao estar viciado, pois alguns ci- que pretenda verdadeiramente firmar-se
dados tero mais poder para convencer e como democrtico.
para impor seus interesses do que outros, Mesmo diante dessa conjuntura, o povo
fator que desequilibra por completo a brasileiro no se deu conta ainda do sig-

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nificado de seu voto: um direito, um dever Constitucionalista de 1932. Diante das


ou funo social? O voto como funo presses insuportveis geradas pelo confli-
social o instrumento para o aperfeioa- to, o governo federal viu-se obrigado a
mento do regime democrtico. Por tratar- convocar, s pressas, uma Assemblia
se de um meio to importante, desempenha Nacional Constituinte. As eleies da
papel fundamental na construo de uma Constituinte se realizaram com a participa-
sociedade livre, solidria e justa. A eleio o de um grande contingente de represen-
vital para que o processo representativo tantes das antigas oligarquias, restando
se realize, pois por meio dela que o para a sociedade civil organizada apenas 40
poltico legitimado pelo povo para atuar representantes eleitos pelos sindicatos le-
em seu nome. Segundo Jos Afonso da galmente reconhecidos, pelas associaes
Silva: no regime da democracia repre- de profissionais liberais e de funcionrios
sentativa que se desenvolvem a cidadania pblicos, a chamada representao classis-
e as questes da representatividade, que ta, prevista no art. 3. do Decreto 22.621,
tende a fortalecer-se no regime da demo- de 05.04.1933. O instituto da representao
cracia participativa. A Constituio combi- classista, no entanto, no cumpriu com os
na representao e participao direta, ten- objetivos a que foi criado e rapidamente
dendo, pois, para a democracia participa- desapareceu de nosso ordenamento jurdico.
tiva. o que, desde o pargrafo nico do Neste contexto poltico vigorava o
art. 1., j est configurado, quando, a, se Cdigo Eleitoral de 1932, que trouxe im-
diz que todo o poder emana do povo, que portantes avanos democrticos para o
exerce por meio de representantes eleitos Pas: criou a Justia Eleitoral, a qual tor-
(democracia representativa) ou diretamen- nou-se responsvel por coordenar o proces-
te (democracia participativa). Consagram- so de realizao e de apurao das eleies
se, nesse dispositivo, os princpios funda- no Brasil, e estendeu a cidadania eleitoral
mentais da ordem democrtica adotada.9 s mulheres a potiguar Celina Guimares
No processo de evoluo da democracia Viana, da cidade de Mossor, foi a primei-
brasileira, os partidos polticos, os sindica- ra mulher a votar no Brasil.11
tos, as associaes polticas, as comunida- As crticas ao Cdigo Eleitoral de 1932
des de base e a imprensa livre ganham levaram, em 1935, promulgao de nosso
espao para coordenar e expressar a von- segundo Cdigo, a Lei 48, que substituiu
tade popular no que se refere aos seus o primeiro sem alterar as conquistas de at
anseios e s suas reivindicaes. Neste ento.12
sentido, um dos sustentculos da democra- No perodo de 1964-1985, no houve na
cia representativa baseia-se no compromis- legislao eleitoral qualquer progresso
so dos eleitos em cumprir as propostas quanto ao direito do voto. Governando o
apresentadas durante a campanha.10 Pas com mo de ferro, o regime militar
Vale a pena percorrer alguns pontos reprimiu de todas as formas legais e ilegais
marcantes da Histria poltica brasileira, os os anseios da sociedade por participao e
quais nos ajudam a compreender melhor atuao direta nas decises polticas impor-
nossa atual conjuntura. A crescente insatis- tantes do Pas. A promulgao de atos
fao de So Paulo com a demora na institucionais, eleies indiretas, mergu-
elaborao e promulgao de uma Consti- lhou o Brasil em um cenrio de medo e de
tuio para o Pas deflagrou a Revoluo represso.

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Muito interessante foi o processo de tizao da ampliao da participao era


elaborao da Constituio Federal de 1988. um norte para a poltica nacional, e, em
Um anseio generalizado emergiu com o decorrncia, a soberania popular tornou-se
enfraquecimento do governo militar, pela a palavra-chave a embasar a vontade de
democratizao do regime poltico, unindo, participao da sociedade na vida poltica
sob a bandeira das oposies, os mais diver- do Pas. Todavia, na prtica, a soberania
sos segmentos e setores sociais. Essas arti- popular no logrou efetivar seus anseios,
culaes, discursos e expectativas mobiliza- tendo em vista as poucas oportunidades
ram a sociedade brasileira, incitando-a, em que o Pas lhe ofereceu para participar
1985, a se expressar especialmente em uma diretamente da poltica, bem como pelo
grande campanha social e poltica pelas fato de os partidos polticos terem falhado
eleies diretas, movimento que recebeu a no papel de legtimos representantes do
denominao de Diretas J. interesse pblico.
Foram as maiores manifestaes pbli- Aps essa breve anlise da democracia
cas da histria do Brasil. Nos dias 10 e 16 tanto no panorama internacional quanto no
de abril de 1984, cerca de 1 milho de nacional, podemos apontar que a democra-
pessoas se concentraram na Praa da Can- cia representativa, considerada o regime de
delria, no Rio de Janeiro, e depois no Vale governo que melhor responderia aos an-
do Anhangaba, em So Paulo, dispostas seios do povo em Estados de larga escala,
a derrubar o legado mais claro da ditadura no vem respondendo a contento, est
militar e exigir eleies diretas para a desacreditada e desvirtuada de sua concep-
Presidncia da Repblica.13 o original no s no Brasil, mas tambm
Os setores populares, articulados pelos em diversos outros pases. A principal
movimentos sociais, destacaram-se nessa queixa dos cidados em relao crise da
ampla e diversa luta pela democratizao democracia est relacionada ao desvio de
do Pas, carregando o sonho de que tal luta finalidade com que se apresenta, a confi-
conseguiria romper os vnculos centenrios gurar um cenrio em que interesses parti-
do Estado brasileiro com interesses oligr- culares, corporativos e oligrquicos se
quicos, e permitiria, assim, aos segmentos sobressaem ao interesse coletivo e pblico.
tradicionalmente excludos uma participa- O Brasil ainda convive, principalmente em
o poltica mais efetiva. seus rinces mais pobres, com a triste
O clamor social por mais liberdade e realidade do clientelismo e do voto de
participao despontou uma sociedade cabresto, na qual os eleitores no tm
melhor organizada, unida por meio de liberdade para votar, j que sua liberdade
distintos setores, com projetos polticos de escolha est submetida ao preo do
diferenciados, o que fez entoar, por toda a suborno, que troca o voto pela promessa de
nao, um discurso unnime de valorizao alguma vantagem ou mesmo se cala diante
cidadania, democracia, descentraliza- da ameaa do poder do mais forte.14
o, participao da sociedade na gesto Este contexto nos faz refletir se este
de seus interesses comuns. Por esse discur- crculo vicioso que emperra o bom funcio-
so, condenou-se o monoplio estatal sobre namento da democracia representativa
a gesto da coisa pblica e, assim, a uma falha intrnseca ao sistema, impossvel
sociedade passou a exigir um maior con- de ser superada.15 Primeiramente, porque
trole sobre o Estado. A luta pela concre- os partidos polticos, longe de representa-

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rem agremiaes de idias, transformaram- rente desconfiana do povo, que reputa


se em faces distantes dos anseios cole- intrinsecamente incompetente. Por isso sua
tivos. Segundo, porque o mandato poltico, democracia sempre depende de pressu-
juridicamente desvinculado dos eleitores, postos notoriamente elitistas, tais como os
mas de certa forma atrelado s bases de que o povo precisa ser preparado para
partidrias pela necessidade de filiao, a democracia, de que esta pressupe certo
uma figura jurdica que tambm est em nvel de cultura, certo amadurecimento
crise.16 Outro problema que envolve a de- social, certo desenvolvimento econmico,
mocracia est relacionado governabilidade e reclama que o povo seja educado para ela,
e, subjacente a esta, difcil deciso de fazer e outros semelhantes que, no fim das
polticas pblicas que agradem a todos: ao contas, preparam os fundamentos doutrin-
povo, s elites, aos organismos e investidores rios do voto de qualidade e restrito.
internacionais e, ao mesmo tempo, cpula
A contradio evidente, pois supe
do partido poltico a que se est filiado.
que o povo deve obter tais requisitos para
Todos estes fatores ditaro o futuro poltico
o exerccio da democracia dentro de um
do representante que, na maioria das vezes,
regime no democrtico; que as elites
no obstante seu mais puro sentimento de-
devem conduzi-lo a uma situao que
mocrtico, quer continuar no poder.
justamente se ope aos interesses delas e
O desejo de permanncia no poder, a as elimina. Temos, enfim, a singularidade
fim de mant-lo cada vez mais concentra- de aprender a fazer democracia em um
do, gerou por parte de certos polticos, laboratrio no democrtico.
defensores da pouca ingerncia do povo
nos assuntos pblicos, que o mesmo no Ora, em verdade, a tese inverte o pro-
sabia votar, que no tinha conhecimento ou blema, transformando, em pressupostos da
preparo suficiente e que, portanto, no teria democracia, situaes que se devem ter
capacidade de deciso. A educao era como parte de seus objetivos: educao,
utilizada como pressuposto para a prtica nvel de cultura, desenvolvimento, que
da democracia, mas, no entanto, pouco se envolva a melhoria de vida, aperfeioa-
fazia para que o povo pudesse ter um maior mento pessoal (...).17
acesso a ela e, conseqentemente, fazer A tese de que o povo no sabe o que
parte das decises polticas. A educao democracia, de que no sabe votar, por
um pressuposto bsico para a prtica da muito tempo justificou uma democracia
democracia, mas no pode ser um argu- elitista, a qual buscava colocar no poder
mento para afastar o cidado do direito de pessoas preparadas para o seu exerccio,
votar. Jos Afonso da Silva defende que a com o argumento de que estariam mais
democracia um processo em constante aptas a filtrar o interesse geral da socieda-
desenvolvimento, que deve ser sempre de. A educao importante, mas no deve
praticada tanto na esfera pblica quanto na ser um argumento para afastar o cidado
privada e que a educao para a democra- das decises polticas, at porque tais de-
cia, fundada na discusso sadia, na tolern- cises tambm atingiro seus interesses.
cia e no respeito mtuo, deve acompanhar Jos Afonso da Silva18 questiona o quo
o cidado em todos os aspectos de sua vida, falaciosa a idia de que o cidado s
no s na poltica. poderia votar quando atingisse um nvel
Coerente com sua essncia antidemo- educacional adequado para tal. Que nvel
crtica, o elitismo assenta-se em sua ine- adequado seria este? Na prtica, esse argu-

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mento leva a um crculo sem fim, no qual haja vista que ainda um modelo poltico
o povo jamais conseguiria atingir o direito indispensvel para a sustentao da gover-
de votar e, portanto, ficaria alijado do nabilidade.
poder poltico. Conforme expressa Bolvar Lamounier:
Estando a democracia representativa to At onde a vista alcana, no h fortes
desacreditada e no podendo a sociedade razes para se supor que a representao
como um todo fazer uso do poder que lhe parlamentar e partidria venha a deixar de
conferido pela Constituio,19 como su- ser o fulcro da organizao democrtica da
prir a lacuna que o sistema representativo vida poltica em sociedades de larga escala.
deixa? A flagrante insatisfao dos repre- A afirmao de que uma democracia par-
sentados nos leva a analisar a possibilidade ticipativa tende cada vez mais a coexistir
de, concomitantemente ao sistema repre- com a representativa pode, evidentemen-
sentativo, existirem mecanismos de parti- te, ser aceita. De fato, a evoluo prtica
cipao popular direta nas decises polti- dos regimes democrticos ao longo deste
cas do Pas. A pergunta que surge neste sculo caracterizou-se por duas tendncias
momento nos leva a refletir se possvel marcantes, e na verdade no imaginveis
corrigir a crise do sistema de democracia a partir dos embries histricos e debates
representativa. tericos sobre esse sistema no sculo 19:
Seria ingnuo acreditar, diante do atual 1) uma ampliao impressionante no uni-
estgio de organizao social, que seria verso dos participantes potenciais do jogo
vivel, de uma hora para outra, como num poltico; 2) um fortalecimento no menos
passe de mgica, substituir o sistema de marcante da expectativa de que os titulares
democracia representativa por outro com- (eletivos ou designados) das funes pbli-
pletamente novo, o qual fosse capaz de cas sejam sensveis opinio pblica, ou
resolver todos os problemas decorrentes da seja, a presses e reivindicaes que se
representatividade. A democracia um originam em crculos cada vez mais distan-
processo lento e contnuo de adaptao dos tes do epicentro partidrio e parlamentar do
anseios sociais aos modelos institucionais sistema.21
vigentes, mas tais modelos respondem ao Busca-se, como sada, a complementa-
desejo popular de forma limitada, ou seja, o do sistema representativo, pois uma
de acordo com sua capacidade de resposta. ponderao a respeito da complexidade da
Como diz Norberto Bobbio, no existem organizao estatal, hoje, demonstra que a
estruturas perfeitas e a atitude do bom aplicao da democracia direta pura tam-
democrata a de no se iludir sobre o bm estaria fadada ao insucesso. Primeiro,
melhor sistema poltico e a de no se porque as pessoas no tm tempo de se
conformar com o pior.20 dedicar poltica praticamente de forma
Aos sinais de desgaste da democracia integral como lhes seria exigido do siste-
indireta pura, surge como uma alternativa ma;22 segundo, porque estamos vivendo
a implementao de mecanismos de parti- um momento de especializao e vertica-
cipao popular de forma complementar lizao das grandes questes sociais, a
representao. No se prope uma substi- exigir respostas pautadas, muitas vezes, no
tuio radical do sistema representativo conhecimento de tcnicos e especialistas.
tradicional pela democracia direta, mas, Seria humanamente impossvel que um
sim, uma complementao desse sistema, nico indivduo conseguisse acumular em

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si todo o conhecimento necessrio para O recall um mecanismo de participa-


responder s atuais demandas da socieda- o popular tipicamente norte-americano.
de. Assim, deixar com que todas as ques- Sua forma de aplicao mais conhecida
tes polticas sejam decididas por todos os aquela que possibilita aos cidados revo-
cidados, como requer a democracia direta garem o mandato poltico de determinado
pura, seria insensato, a colocar em xeque representante se estiverem insatisfeitos com
a governabilidade do Estado. Da o bom sua atuao. Faz-se, ento, uma consulta
senso a indicar que, atualmente, a aproxi- opinio pblica, solicitada por um certo
mao a um modelo de democracia semi- nmero de eleitores, para que seja decidido
direta, com a incorporao de mecanismos se o candidato eleito deve permanecer ou
de participao popular, seria um bom ser destitudo de seu cargo, com o direito
caminho para atenuar as deficincias do de o impugnado apresentar ampla defesa
sistema partidrio e garantir o exerccio da em favor da manuteno de seu mandato
soberania popular, sem trazer riscos poltico.
estabilidade do governo,23 a fim de que o Pelo veto popular, confere-se o direito
povo, em situaes de relevante interesse aos cidados de opinar se determinada lei,
pblico, possa participar diretamente da discutida e aprovada pelo Poder Legislati-
deciso poltica, bem como fiscalizar a vo, ser vigente no pas ou no. Geralmente
atuao de seus representantes. determinado um prazo, aps a promul-
So cinco os mecanismos de participa- gao da lei, para o eleitor se manifestar.
o popular mais conhecidos e utilizados24 A aprovao popular condio necessria
no mundo: plebiscito, referendo, iniciativa para a lei entrar em vigor.
popular, recall e veto popular. O Brasil optou por regular apenas os
De forma sucinta, o plebiscito consiste trs primeiros mecanismos mencionados,
em uma consulta opinio pblica para conforme dispe o art. 14, I a III, de nossa
decidir questo poltica ou institucional, CF: A soberania popular ser exercida
no necessariamente de carter normativo. pelo sufrgio universal e pelo voto direto
A consulta realizada previamente sua e secreto, com igual valor para todos, e, nos
formulao legislativa, autorizando ou no termos da lei, mediante: I plebiscito; II
a concretizao da medida em questo. referendo; III iniciativa popular.
O referendo uma consulta opinio Para a funcionalidade desse sistema,
pblica para a aprovao de normas legais no basta apenas uma previso constitucio-
ou constitucionais relacionadas a um interes- nal que ateste a existncia de mecanismos
se pblico relevante. A consulta feita aps de participao popular, necessria, tam-
a aprovao do projeto normativo e, como bm, uma legislao infraconstitucional
conseqncia, pode aprov-lo ou rejeit-lo. slida que lhes d dinamismo e garanta a
A iniciativa popular enseja ao povo a sua aplicao prtica. Todavia, por volta de
oportunidade de apresentar ao Poder Legis- dez anos, o Brasil permaneceu omisso em
lativo um projeto normativo de interesse relao regulao infraconstitucional, e,
coletivo, o qual, aps discusso parlamen- como conseqncia, a possibilidade da
tar e respeitados os requisitos do processo democracia semidireta, apesar de prevista
legislativo, pode se transformar em lei. constitucionalmente, era um direito de difcil
um instituto que, quando bem estruturado, viabilizao prtica, o que pode ser cons-
d fora de voz soberania popular. tatado pela observao de nossos fatos

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300 DENISE AUAD / JOO C. H. PEDROSA / MARIA DE LOURDES MARTIMIANO / ROGRIO F. TANGANELLI

histricos, que no contemplaram nesses vos para sua implementao. Esse o


dez anos nenhum exemplo substancial objetivo deste trabalho: informar e escla-
relacionado utilizao da consulta popu- recer as principais dvidas relacionadas ao
lar, com exceo do plebiscito de 1993, plebiscito, ao referendo e iniciativa po-
para a escolha da forma e do sistema de pular, os quais, a seguir, passam a ser
governo a vigorar no Pas.25 objeto de uma anlise mais minuciosa.
Apenas em 1998 foi promulgada uma
lei infraconstitucional com o escopo de 2. Plebiscito
regulamentar o referendo, o plebiscito e a
iniciativa popular Lei 9.709, de De maneira geral, plebiscito uma
18.11.1998. Era grande a expectativa dos consulta prvia populao sobre determi-
doutrinadores, estudiosos do assunto e nada questo de interesse coletivo.
defensores da democracia, no sentido de
No Brasil, de acordo com a Lei 9.709/98,
que tal lei abarcasse as principais questes
o plebiscito poder versar sobre matria de
relacionadas aos mecanismos de participa-
acentuada relevncia constitucional, admi-
o e pudesse realmente ser um canal para
nistrativa ou legislativa, podendo, inclusive,
o exerccio da soberania popular de forma
ser utilizado para aprovar ou no atos nor-
mais freqente em nosso pas. Diversos
mativos.26
estudos haviam sido desenvolvidos para
dar consistncia regulamentao infra-
constitucional, como o estudo da Professo- 2.1 Antecedentes histricos
ra Maria Victoria Benevides, publicado,
posteriormente, em seu livro A cidadania Na antiga Roma havia uma grande
ativa: referendo, plebiscito e iniciativa diferena entre as classes sociais, situao
popular. Todavia, a Lei 9.709/98 frustrou que pode ser constatada, por exemplo, pela
essa expectativa, mostrando-se lacunosa. anlise das diferentes prerrogativas entre os
Alm disso, foi deveras tmida em relao patrcios e os plebeus. Os patrcios repre-
ampliao do exerccio da soberania sentavam a aristocracia romana e possuam
popular e no regulou importantes assuntos privilgios relacionados a direitos polticos
relacionados viabilidade da aplicao da e civis, enquanto os plebeus representavam
democracia semidireta no Pas. Pratica- a grande maioria da populao e, supe-se,
mente uma cpia das disposies cons- eram descendentes dos povos conquistados
titucionais sobre o assunto sem maiores e subjugados.
esclarecimentos. Com a evoluo da sociedade romana
Infelizmente, os mecanismos de partici- e o crescimento de sua populao, os
pao popular no Brasil ainda no so plebeus passaram a exigir direitos e prer-
direitos que fazem parte de nosso cotidiano rogativas perante os patrcios, os quais
poltico, tanto que muitos brasileiros se- foram obrigados a aderir aos anseios da
quer os conhecem. Provavelmente, o prin- plebe, criando-lhes cargos pblicos pr-
cipal caminho para que a democracia se- prios. Assim nasceu o Tribunato da Ple-
midireta saia do papel e integre nossa be, que permitia aos plebeus vetar as leis
realidade uma educao voltada para a que fossem contrrias aos seus interesses.
cidadania, a fim de que as pessoas, ao A Lex Hortensia deu-lhes o direito de votar
conhecer seus direitos, sejam sujeitos ati- as resolues da assemblia popular, com

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MECANISMOS DE PARTICIPAO POPULAR NO BRASIL: PLEBISCITO, REFERENDO E INICIATIVA POPULAR 301

fora de lei, e essa deciso chamava-se 2.2 Plebiscito no Brasil


plebiscitum (do latim: plebis plebe e
scitum decreto), ou seja, decreto da A Constituio brasileira de 1937 foi a
plebe. Mais tarde, no entanto, tornou-se que previu pela primeira vez o instituto em
uma formalidade para legitimar os cnsules nosso pas. Este tambm poderia ser utili-
investidos do poder supremo como Pom- zado para a incorporao, subdiviso ou
peu e Csar , o que originou a expresso anexao de Estados entre si, a critrio do
cesarismo plebiscitrio. Presidente da Repblica. Vale ressaltar que
Historicamente, o plebiscito foi muito o modo como o referendo estava regulado
utilizado para a manuteno de governan- fortalecia demasiadamente os poderes do
tes no poder e reforar estruturas do poder Presidente da Repblica, fator decorrente
existentes. Por meio do plebiscito, os fran- da centralizao poltica almejada por
ceses se pronunciavam a favor ou contra Getlio Vargas em seu governo. Assim,
um homem e no a favor ou contra uma poderia ser utilizado pelo chefe do Poder
proposta, um projeto; confiavam a um Executivo, e somente por ele, caso um
homem a faculdade ilimitada do poder, projeto de emenda constitucional de sua
identificando a causa do governante com autoria fosse rejeitado pelo Congresso
as causas populares. O plebiscito passou a Nacional, ou se este aprovasse projeto de
ser uma arma na mo do Executivo que emenda constitucional apesar da discor-
possua exclusividade na convocao e dncia do Executivo. Em ambos os casos,
autorizao e que, na verdade, buscava o Presidente da Repblica estaria autoriza-
a cumplicidade do povo para legitimar seus do a solicitar um plebiscito nacional, a se
atos, em completo desrespeito soberania realizar noventa dias aps sua resoluo, o
popular. Por este motivo, para os franceses, qual transformaria em norma constitucio-
o plebiscito possui uma conotao pejora- nal o que fora levado consulta popular
tiva, pois, na verdade, houve uma deturpa- caso aprovado pelo povo. Esta mesma
o da democracia pela demagogia. Alguns Constituio previa em seu art. 187 um
exemplos do emprego deturpado do plebis- plebiscito de autolegitimao, mas este
cito so: Napoleo Bonaparte 1804 nunca se efetivou.
Imperador da Frana; Lus Napoleo Bo-
naparte 1852 Imperador da Frana; A Constituio de 1946 previa o insti-
Adolph Hitler 1938 anexao da tuto apenas para incorporao, subdiviso
ustria Alemanha; General De Gaule ou desmembramento de Estados entre si. A
1962 e 1969 Frana.27 Constituio de 1967, em pleno governo
Na Amrica do Sul, a participao militar, sequer previu a possibilidade de
popular na atividade legislativa pouco consulta popular nos casos territoriais, fi-
difundida. O sistema presidencialista ex- cando o assunto dependente de regulamen-
cessivamente centralizado e os Legislativos tao por lei complementar.28
tm um perfil oligrquico. No Uruguai, por O primeiro plebiscito em mbito federal
exemplo, foram realizados somente 12 ple- foi realizado no Brasil em janeiro de 1963,
biscitos desde 1917. Em vrios pases euro- para a manifestao popular acerca do
peus, assim como no Brasil, o plebiscito tem sistema de governo (presidencialista ou
um enfoque mais voltado a assuntos territo- parlamentarista), j que o sistema parla-
riais, j que, na grande maioria das vezes, mentarista havia sido institudo com o
foi utilizado com esta finalidade. intuito de impedir o governo do ento

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302 DENISE AUAD / JOO C. H. PEDROSA / MARIA DE LOURDES MARTIMIANO / ROGRIO F. TANGANELLI

presidente Joo Goulart, que possua ten- legislativo, com proposta de, no mnimo, 1/
dncias socialistas, fato que assustava no 3 dos integrantes de qualquer uma das
s os militares, como tambm os detentores Casas, ou seja, este dispositivo legal retira
do poder poca. Por meio de uma das mos do povo a possibilidade de decidir
manobra poltica, Joo Goulart conseguiu qual assunto considera relevante para ser
conclamar o plebiscito com o objetivo de discutido e consultado no mbito nacional,
trazer de volta o sistema presidencialista ao j que restringe ao Congresso Nacional a
Brasil, a fim de governar com mais liber- prerrogativa de deliberar o que dever passar
dade. As urnas foram favorveis proposta ou no pelo crivo popular. No mbito es-
e o presidencialismo foi vitorioso com 80% tadual e municipal, o plebiscito ser convo-
dos votos. Todavia, aps apresentar suas cado em conformidade com a respectiva
Reformas de Base, o que despertou o Constituio Estadual e com a Lei Orgnica
medo do comunismo, o presidente Joo Municipal, como veremos adiante.
Goulart foi deposto em 1964 pelo chamado O plebiscito no Brasil poder abranger
Golpe Militar. duas formas: a ampla e a orgnica. A ampla
Na Constituio de 1988, encontramos versa sobre qualquer questo de relevncia
o instituto do plebiscito em cinco artigos: nacional, de competncia dos Poderes
o art. 14, I, prev o exerccio da soberania Legislativo ou Executivo (no previsto
popular tambm por meio de plebiscito; o para o Judicirio), o caso descrito no
art. 18 possibilita a incorporao, subdivi- pargrafo anterior. A orgnica est relacio-
so e desmembramento de Estados entre si; nada com a incorporao, subdiviso e
o art. 18, 4., dispe sobre a criao, desmembramento de Estados ou fuso,
incorporao, fuso e desmembramento de incorporao, criao e desmembramento
Municpios; o art. 49, XV, estabelece a de Municpios. Em relao aos Estados,
competncia exclusiva do Congresso Na- necessria, segundo o art. 4. da Lei 9.709/
cional para convocao de plebiscitos; e o 98, a aprovao da populao diretamente
art. 2. do ADCT determinou a realizao interessada por meio de plebiscito, o qual
de plebiscito para a escolha da forma e do dever ser realizado em data e horrio
sistema de governo em 07.09.1993. coincidentes em cada Estado, bem como a
Somente em 18.11.1998, dez anos aps aprovao do Congresso Nacional, por
a promulgao da Constituio Federal, foi meio de lei complementar, depois de ou-
promulgada a Lei 9.709/98, com o intuito vidas as respectivas Assemblias Legisla-
de regulamentar os mecanismos de parti- tivas. J em relao aos Municpios, a Lei
cipao popular no Brasil, previstos nos 9.709/98 prev, em seu art. 5., a convo-
incisos I, II e III do art. 14 da CF. Esta cao do plebiscito pela Assemblia Legis-
norma legal prev que o plebiscito ser lativa do Estado, em conformidade com a
convocado com anterioridade ao ato legis- legislao federal e estadual.
lativo ou administrativo e que caber ao Finalmente, so de responsabilidade da
povo aprovar ou denegar, pelo voto, o que Justia Eleitoral os trmites administrativos
lhe foi submetido. do plebiscito, tais como data, cdula de
O art. 3. da referida lei estabelece que, votao, instrues para realizao, entre
para questes de relevante interesse nacio- outros. Se o assunto a ser consultado
nal, a convocao do plebiscito ser feita constar de projeto de lei em tramitao ou
pelo Congresso Nacional, mediante decreto de medida administrativa no efetuada,

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MECANISMOS DE PARTICIPAO POPULAR NO BRASIL: PLEBISCITO, REFERENDO E INICIATIVA POPULAR 303

ambos tero sua tramitao sustada at a Eleitores em 2003 1%


apurao do resultado da consulta. O ple- Eleitores no Estado de So Paulo 26.092.920 260.929

biscito ser aprovado ou rejeitado por


(Coluna 1) (Coluna 2) (Coluna 3)
maioria simples, de acordo com o resultado Municpio Eleitores 2003 2/10%
homologado pelo Tribunal Superior Elei- 1 SO PAULO 7.587.634 15.175
toral. 2 CAMPINAS 662.536 1.325
Encontramos a regulao do plebiscito 3 GUARULHOS 611.332 1.223
em diversos Estados e Municpios da 4 SANTO ANDR 502.910 1.006
Federao, mas, para um estudo maior e 5 SO BERNARDO DO CAMPO 481.925 964
mais aprofundado, daremos destaque ao 6 OSASCO 459.001 918
instituto no mbito de So Paulo e de sua 7 SO JOS DOS CAMPOS 359.696 719
capital. 8 RIBEIRO PRETO 348.470 697
9 SANTOS 334.933 670
10 SOROCABA 330.422 661
2.3 Plebiscito no Estado de So Paulo e 11 DIADEMA 260.887 522
capital 12 SO JOS DO RIO PRETO 246.990 494
13 MAU 242.885 486
Compete exclusivamente Assemblia 14 JUNDIA 235.159 470
Legislativa do Estado de So Paulo a 15 PIRACICABA 223.285 447
convocao de plebiscito, segundo o art. 12.888.065 25.776
20, XVIII, da Constituio Estadual. No Dados de Dez/03
entanto, o povo poder solicitar sua reali- Fonte: TRE/SP (www.tre-sp.gov.br)

zao ao Tribunal Regional Eleitoral por


proposta de, pelo menos, 1% do eleitorado, A possibilidade de convocao de ple-
distribudo, no mnimo, entre 5 dos 15 biscito pelo povo, em nvel estadual, atin-
maiores Municpios do Estado, com no gido o mnimo do nmero de subscries,
menos de 0,2% de eleitores em cada um pode ser considerada uma inovao, j que
deles, ouvida a Assemblia Legislativa.29 a Constituio Federal e a Lei 9.709/98 no
A Constituio, no entanto, no prev qual prevem tal prerrogativa. H, no entanto,
critrio utilizado para se obter os 15 quem diga que essa prerrogativa seria
maiores Municpios: PIB, nmero de eleito- inconstitucional, por no estar prevista em
res, populao etc., o que dificulta a correta nossa Carta Maior. Todavia, a Constituio
interpretao e efetivao do instituto. Federal de 1988 d destaque soberania
De acordo com a tabela abaixo, pode- popular, o que se sobrepe a qualquer
mos ter uma idia de que a porcentagem divergncia ou interpretao, dizimando
de assinaturas exigida para a solicitao de qualquer discusso quanto validade da
plebiscito pela populao do Estado no norma. A efetiva utilizao deste instrumen-
to difcil de ser obtida, na medida em que to pode ajudar a consolidar a prtica da
o nmero de eleitores exigidos no to consulta popular e, quem sabe, ser absorvida,
expressivo cerca de 3,44 % do eleitorado futuramente, no mbito nacional.
do Municpio de So Paulo. A maior A Constituio Estadual de So Paulo
dificuldade est, a nosso ver, na articulao tambm estabelece a realizao de plebiscito
para se conseguir adeses em, no mnimo, para os casos de fuso, criao, incorporao
5 dos 15 maiores Municpios do Estado e o desmembramento de Municpios, nos
(coluna 3).30 mesmos moldes previstos pela legislao

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304 DENISE AUAD / JOO C. H. PEDROSA / MARIA DE LOURDES MARTIMIANO / ROGRIO F. TANGANELLI

nacional, desde que ouvida a populao O plebiscito muito criticado pelos


diretamente interessada e desde que obser- autores por sua m utilizao no passado.
vadas certas condies estipuladas por lei, Apesar disso, no se pode condenar o
tais como populao mnima de 2.500 ha- plebiscito ao fracasso. O plebiscito pode
bitantes, eleitorado no inferior a 10% da ser utilizado para o bem, desde que haja
populao, centro urbano j constitudo com, comprometimento e vontade poltica para
no mnimo, 200 casas; entre outras. uma ampla discusso acerca dos temas que
Os Municpios, em geral, possuem dire- sero submetidos consulta.32
trizes e procedimentos em suas leis orgnicas
para realizao de plebiscitos. Na Lei Org- 3. Referendo
nica do Municpio de So Paulo, em seu art.
10,31 previsto plebiscito antes da discusso 3.1 Conceito e aspectos histricos
e aprovao de obras de elevado valor ou
que tenham significativo impacto ambiental. Referendo um mecanismo de consulta
Neste caso especfico, o Legislativo e o popular para a confirmao ou rejeio de
Executivo devem tomar a iniciativa da con- determinada lei, projeto de lei ou emenda
vocao. A crtica que se faz a no- constitucional; consiste em submeter ao
especificao do valor aproximado das obras crivo do povo determinada espcie norma-
pblicas que podero ser objeto de consulta tiva, fator que enseja a participao popular
popular, pois, de acordo com a redao do direta na construo de seu ordenamento
dispositivo, no se sabe ao certo qual o jurdico e, por isso, amplia espaos demo-
critrio para avaliao da obra, ficando a crticos paralelamente ao sistema poltico
cargo somente do Legislativo e do Executivo representativo.
a convocao da consulta, no podendo o Segundo Maria Victria Benevides, o
povo sequer fiscalizar. termo referendo origina-se da expresso ad
O art. 44, II, prev a iniciativa dos referendum e tem razes em cantes suos,
cidados para requerer Cmara Munici- como Valais e Grisons, por volta do sculo
pal a realizao de plebiscito sobre assunto XV, implementado poca com o objetivo
de relevante interesse do Municpio ou do de validar perante os cidados as decises
bairro pela manifestao de, pelo menos, emanadas das Assemblias cantonais.33
1% do eleitorado municipal. Tal solicitao A teorizao do instituto deu-se na
ter tramitao especial assegurada na Frana, no final do sculo XVIII, fruto de
Cmara Municipal e a possibilidade de debates acalorados entre defensores da
defesa oral pelo representante dos reque- democracia direta versus fautores do mo-
rentes. Abaixo, vemos uma tabela com delo representativo. Na metade do sculo
valores aproximados da quantidade de elei- XIX, no entanto, o povo francs comeou
tores necessrios para a requisio de ple- a repudiar o referendo pelo fato de, muitas
biscito em mbito municipal: vezes, ter sido confundido com o plebis-
cito, e utilizado de forma desvirtuada por
Eleitores Municipais em 2003 7.587.634 Napoleo Bonaparte com o intuito de
legitimar suas decises polticas. No sculo
Plebiscito (1%) 75.876 XX, o instituto expandiu-se pela Amrica
Dados de Dez/2003 do Norte34 e Europa,35 as quais passaram
Fonte TRE/SP (www.tre-sp.gov.br)
a empreg-lo para ampliar a participao

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MECANISMOS DE PARTICIPAO POPULAR NO BRASIL: PLEBISCITO, REFERENDO E INICIATIVA POPULAR 305

popular e, ao mesmo tempo, manter a suas regras so as mesmas que servem de


estrutura da democracia representativa. Len- parmetro para o plebiscito, apesar de
tamente, diversos outros pases ocidentais serem institutos diferentes, que no podem
passaram a prever o referendo em suas ser confundidos.37
Constituies; todavia, em muitos deles, tal Segundo o art. 2. da referida lei, ple-
figura jurdica restou esquecida no texto biscito e referendo so consultas formula-
legal, sem qualquer expresso prtica. das ao povo para que delibere sobre ma-
H, no entanto, alguns exemplos hist- tria de acentuada relevncia, de natureza
ricos em que o referendo foi utilizado para constitucional, legislativa ou administrati-
solucionar importantes questes polticas.36 va; porm, conforme preleciona o 2. do
Podemos citar a Frana, que em 1962 dispositivo mencionado, o referendo
recorreu ao referendo para reformar a convocado com posterioridade a ato legis-
Constituio da Quinta Repblica e im- lativo ou administrativo, cumprindo ao
plantar o regime semipresidencialista, bem povo a respectiva ratificao ou rejeio.
como eleies diretas para a escolha do A diferenciao feita pela legislao
Presidente. Na dcada de 90, os cidados est basicamente relacionada ao aspecto
franceses foram novamente consultados, temporal desses institutos: o plebiscito
desta vez por Franois Miterrand, para se convocado com anterioridade ao ato legis-
pronunciarem sobre a ratificao do Tra- lativo ou administrativo, objeto de consul-
tado de Maastricht, sustentculo para o ta, enquanto a convocao do referendo
sucesso da Unio Europia. Por pouco o posterior. A lei no especifica qualquer
Tratado no foi ratificado pelos franceses, detalhe sobre o significado do verbo con-
pois apenas 51% dos votos foram favor- vocar, utilizado para ambos os institutos,
veis. Em 1991, Gorbatchov props um apesar de a Constituio Federal, em seu
referendo na ex-Unio Sovitica para a art. 49, XV, estabelecer que da compe-
criao da Comunidade de Estados Inde- tncia exclusiva do Congresso Nacional
pendentes (CEI). Com a posterior ascenso autorizar referendo e convocar plebis-
de Yeltsin ao poder e o conseqente aban- cito. Pela forma como o assunto est
dono da CEI por dezessete Repblicas, regulado, tudo indica que a lei no abre
transformando-a na atual Rssia, foram espao para que o povo, pautando-se em
propostas, em 1993, outras duas consultas um determinado nmero de assinaturas,
populares: a primeira para a legitimao de possa dar incio a uma consulta popular,
Yeltsin e de sua poltica econmica de cunho mesmo sobre um assunto que considere de
mais liberal, e a segunda para a aprovao relevante interesse social. Tal fator enfra-
de um novo texto constitucional. quece o prprio escopo dos mecanismos de
participao popular, qual seja resgatar a
3.2 A regulao do referendo no Brasil fora da soberania popular nos sistemas de
democracia representativa, j enfraqueci-
O referendo entrou para o ordenamento dos por uma sria crise de legitimidade.
jurdico brasileiro apenas com a Constitui- Apesar de a Constituio silenciar a
o Federal de 1988. Est regulado na Lei respeito da possibilidade ou no de concla-
9.709/98, com o plebiscito e a iniciativa mao de referendo para aprovao de
popular. Tal lei bastante reticente em emenda constitucional,38 uma interpreta-
relao ao referendo, tanto que muitas de o sistemtica do art. 2. da Lei 9.709/98,

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306 DENISE AUAD / JOO C. H. PEDROSA / MARIA DE LOURDES MARTIMIANO / ROGRIO F. TANGANELLI

o qual se reporta expresso matria de rendo rejeitar a questo, ser necessrio


acentuada relevncia de natureza constitu- regular os efeitos jurdicos conseqentes de
cional, juntamente dos princpios de nossa sua anulao.40
atual Constituio Federal, dentre os quais A outra indagao suscitada pelo art. 11
o da soberania popular, aponta para a est relacionada ao prazo que prev para
possibilidade de submeter aprovao convocar a consulta: Qual o parmetro em
popular questo regulada por emenda cons- que se baseou o legislador para estabelecer
titucional. Esta espcie normativa, conside- o perodo de trinta dias para a convocao
rada uma manifestao do Poder Consti- do referendo? A nosso ver, este um prazo
tuinte Derivado Reformador, deve, a nosso preclusivo, no sentido de que, se a consulta
ver, passar pela aprovao popular para no for prevista nesse perodo, no mais
obter legitimidade caso regule matria de poder ser realizada. No entanto, pondera-
acentuada relevncia. o caso, por exem- mos que tal lapso temporal demasiada-
plo, da Emenda Constitucional 41, de mente curto para que se tenha uma opinio
19.12.2003, que alterou regras importantes slida sobre a necessidade ou no da
sobre a Previdncia Social, e deveria ter realizao do referendo. A fixao de um
sido submetida a referendo aps sua apro- prazo preclusivo para a conclamao do
vao, dada sua relevncia social. Todavia, referendo medida necessria para garantir
a consulta no foi prevista e nem h sinais certeza e estabilidade ao ordenamento ju-
de que ela poder ocorrer, o que demonstra rdico (talvez um ano seria um prazo
que a implementao da consulta popular razovel), caso contrrio, uma lei ou me-
no Brasil ainda frgil. dida administrativa j consolidada poderia
Tanto o plebiscito quanto o referendo ser questionada a qualquer momento, como
so aprovados ou rejeitados por maioria submeter a referendo, hoje, a parte geral do
simples, de acordo com o resultado apura- Cdigo Penal, modificada em julho de
do pelo Tribunal Superior Eleitoral. Incum- 1984 pela Lei 7.209, o que no teria
be Justia Eleitoral fixar a data da cabimento e s acarretaria incerteza e
consulta popular, tornar pblica a cdula de insegurana jurdica.
votao, expedir instrues para a realiza-
o da consulta e assegurar um horrio 3.3 Referendo no Estado de So Paulo e
gratuito nos meios de comunicao em capital
massa para os grupos debatedores esclare-
cerem a populao sobre o assunto a ser A Constituio do Estado de So Paulo
consultado.39 prev a possibilidade de realizao de re-
Conforme o art. 11 da Lei 9.709/98: O ferendo ao dispor em seu art. 20, XVIII,
referendo pode ser convocado no prazo de que: Compete, exclusivamente, Assem-
trinta dias, a contar da promulgao da lei blia Legislativa autorizar referendo e
ou da adoo de medida administrativa, convocar plebiscito, exceto nos casos pre-
que se relacione de maneira direta com a vistos nesta Constituio. Logo abaixo, no
consulta popular. Tal dispositivo abre art. 24, 3., itens 2 e 4, abre uma
espao para algumas indagaes. Primeira- importante porta para a ampliao desse
mente, no indica se durante esse prazo a instituto, ao permitir que 1% do eleitorado
lei ou a medida administrativa entraro em do Estado, distribudo pelo menos nos 5
vigor. Se entrar, e, posteriormente, o refe- dentre os 15 maiores Municpios, com, no

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MECANISMOS DE PARTICIPAO POPULAR NO BRASIL: PLEBISCITO, REFERENDO E INICIATIVA POPULAR 307

mnimo 0,2% de eleitores em cada um Art. 45: As questes relevantes aos


deles, requeira Assemblia Legislativa a destinos do Municpio podero ser subme-
realizao de referendo sobre lei.41 tidas a plebiscito ou referendo por proposta
A Constituio do Estado de So Paulo do Executivo, por 1/3 (um tero) dos
, portanto, mais ampliativa que a Consti- vereadores ou por pelo menos 2% (dois por
tuio Federal e a prpria Lei 9.709/98, ao cento) do eleitorado, decidido pelo Plen-
regular expressamente que, no mbito esta- rio da Cmara Municipal.
dual, a prerrogativa para requerer referendo Ao que tudo indica, h uma coliso
tambm cabe aos cidados, ou seja, no insupervel entre esses dois dispositivos43
exclusiva do Poder Legislativo. Vale ressal- impossvel de ser solucionada apenas pelo
tar, entretanto, que a expresso utilizada mtodo interpretativo. Nesse sentido, ser
pelo dispositivo da Constituio paulista necessria uma nova emenda Lei Org-
referendo sobre lei, o que nos faz deduzir nica paulista para ser fixada qual a
que o legislador no permite a conclamao porcentagem correta exigida pelo legisla-
de referendo por 1% do eleitorado do Esta- dor para que o povo possa requerer o
do para o caso de ato administrativo. referendo. Sem dvida, o art. 45 mais
A Lei Orgnica do Municpio paulista gravoso, pois, alm de ter elevado o par-
segue a mesma linha. Dispe em seu art. metro de assinaturas para 2% do eleitorado,
14, X, que compete privativamente determina que o Plenrio da Cmara
Cmara Municipal: autorizar a convocao Municipal decidir sobre a proposta apre-
de referendo e plebiscito, exceto os casos sentada.
previstos nesta Lei, e, em seu art. 44, II, Para facilitar a compreenso desses dois
que 1% do eleitorado poder requerer dispositivos, temos a seguinte tabela:
Cmara Municipal a realizao de referen-
do sobre lei. Alm disso, amplia a fora da
participao popular ao assegurar tramita- Eleitores em 2003 1% 2%
o especial e urgente ao pedido de con- Eleitores do Municpio
7.587.634 75.876 151.753
de So Paulo
sulta solicitado pelo povo, bem como ao
Dados de Dez/03
possibilitar a defesa oral da proposta pelos Fonte: TRE/SP (www.tre-sp.gov.br)
representantes dos proponentes.42
Apesar dessa inovao, a nova redao
do art. 45 da Lei Orgnica paulista, alterada 4. Iniciativa popular
pela Emenda 24 de 2001, nos causa estra-
nheza, haja vista que seu contedo 4.1 Conceito
incompatvel com a redao do art. 44, II,
mencionado acima. Comparemos os dois A iniciativa popular se autodefine pelo
dispositivos: exerccio da soberania popular, ao permitir
Art. 44, II: Para requerer Cmara o acesso de um grupo de cidados, na
Municipal a realizao do plebiscito sobre elaborao de um projeto de lei, submeten-
questes de relevante interesse do Munic- do-o apreciao do Poder Legislativo,
pio, da cidade ou de bairros, bem como desde que cumpridos os pressupostos le-
para a realizao de referendo sobre lei, gais. A Constituio Federal de 1988 aco-
ser necessria a manifestao de pelo lheu seu uso conforme o disposto no art.
menos 1% (um por cento) do eleitorado. 14, III, e art. 61, 2..

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308 DENISE AUAD / JOO C. H. PEDROSA / MARIA DE LOURDES MARTIMIANO / ROGRIO F. TANGANELLI

As condies para o exerccio deste se a assinatura de, no mnimo, cinqenta


direito variam de acordo com os pre- mil eleitores para a propositura da inicia-
ceitos legais e constitucionais de cada tiva popular, enquanto, na Espanha, so
pas que o adota. Mas, apesar das exigidas quinhentas mil assinaturas com
diferenas entre os pases que o pra- firma reconhecida.
ticam, inexiste dvida quanto ao seu Na Amrica Latina, pases como Argen-
significado. Segundo Maria Victoria tina, Colmbia, Venezuela, Equador e
Benevides: Paraguai acolheram a iniciativa popular em
Por iniciativa popular legislativa suas respectivas Constituies.
entende-se sempre o mesmo mecanis-
mo, que inclui um processo de parti- 4.3 Iniciativa popular no Brasil
cipao complexo, desde a elabora-
o de um texto (das simples moes Segundo a Constituio Federal brasi-
ao projeto de lei ou emenda constitu- leira: A iniciativa popular pode ser exer-
cional formalmente articulados) at a cida pela apresentao Cmara dos De-
votao de uma proposta, passando putados de projeto de lei subscrito por, no
pelas vrias fases da campanha, coleta mnimo, um por cento do eleitorado nacio-
de assinaturas e controle de constitu- nal, distribudo pelo menos por cinco Es-
cionalidade.44 tados, com no menos de trs dcimos por
cento dos eleitores de cada um deles.46
4.2 Aspectos histricos do instituto45 O nmero elevado de assinaturas, bem
como sua distribuio pelos Estados so
Conforme a Histria registra, o apare- fatores que, de certa forma, dificultam o
cimento da iniciativa popular deu-se no exerccio desse direito. Podemos ter uma
final do sculo XIX, nos Estados Unidos, melhor visualizao desses requisitos por
onde foi previsto pela primeira vez, em meio da tabela a seguir:
1898, no Estado de Dakota do Sul. Toda-
via, foi o Estado de Oregon, em 1904, que
Total de eleitores em mbito nacional 1%
primeiro utilizou-se da iniciativa popular
115.184.176 1.151.841
de forma prtica.
A Constituio de Weimar passou a
admiti-la a partir de 1919, e exigia, para
sua efetivao, participao mnima de um Quadro Geral do Eleitorado por UF
dcimo do eleitorado. Posteriormente, a
Alemanha tambm adotou sua prtica por UF Eleitores 0,30%
meio da Lei Fundamental de Bonn, com o AC 369.786 1.109
propsito de modificao do territrio de AL 1.600.092 4.800
seus Estados integrantes. Vale a pena res- AM 1.524.727 4.574
saltar que a adoo do instituto para essa AP 290.101 870
finalidade foi atpica, j que o plebiscito BA 8.568.602 25.706
o instituto mais empregado para esses fins. CE 4.805.259 14.416
A Sua o prev para promover mais DF 1.518.437 4.555
projetos de emenda constitucional do que ES 2.146.425 6.439

projetos de lei ordinria. Na Itlia, exige- GO 3.365.848 10.098

Revista Brasileira de Direito Constitucional, N. 3, jan./jun. 2004 (Artigos)


MECANISMOS DE PARTICIPAO POPULAR NO BRASIL: PLEBISCITO, REFERENDO E INICIATIVA POPULAR 309

MA 3.391.814 10.175 impossvel exigir do povo todos os requi-


MG 12.680.584 38.042 sitos formais relacionados tcnica de
MS 1.411.773 4.235 redao legislativa, o que inviabilizaria por
MT 1.730.022 5.190 completo o instituto. Assim, geralmente os
PA 3.569.333 10.708 projetos de lei advindos de iniciativa po-
PB 2.322.068 6.966 pular so apresentados em forma de moo
PE 5.396.667 16.190 ou de articulado. Por meio da moo, o
PI 1.848.292 5.545 povo apresenta ao Congresso uma redao
PR 6.663.381 19.990 simples expondo o assunto que deseja ver
RJ 10.213.518 30.641 regulado. J pelo articulado, apresenta um
RN 1.917.382 5.752 conjunto de itens, que guiar os parlamen-
RO 882.545 2.648 tares quando da elaborao da norma.
RR 208.524 626 Uma questo polmica relacionada
RS 7.352.139 22.056 iniciativa popular diz respeito se tal instituto
SC 3.817.974 11.454 pode ou no ser utilizado pelos cidados
SE 1.147.933 3.444 para propor ao Congresso Nacional propos-
SP 25.655.553 76.967 ta de emenda Constituio. Tal prerroga-
TO 785.397 2.356 tiva seria muito importante para o fortaleci-
Eleies 2002
Dados TSE (www.tse.gov.br)
mento da soberania popular; no entanto,
no h previso expressa nem na Constitui-
Somente aps dez anos da promulgao o nem na Lei 9.709/98 quanto a essa
da Constituio Federal, foi promulgada possibilidade, tanto que ambos os diplomas
uma lei infraconstitucional para regular a normativos utilizam em seus dispositivos a
iniciativa popular Lei 9.709/98. Esta, no expresso projeto de lei, e em nenhum
entanto, cuidou de tal instituto apenas nos momento se reportam aos termos projeto
arts. 13 e 14. de emenda constitucional. O mesmo acon-
tece no art. 60 de nossa Carta Magna, que,
A lei infraconstitucional no desce a ao regular os trmites para a aprovao de
muitos detalhes sobre o procedimento para emenda Constituio, estabelece em seus
a realizao da iniciativa popular. Todavia, incisos que a Constituio poder ser
vale destacar o disposto no art. 13, 1. emendada mediante proposta: I de um
e 2.: 1. O projeto de lei de iniciativa tero, no mnimo, dos membros da Cmara
popular dever circunscrever-se a um s dos Deputados ou do Senado Federal; II
assunto. do Presidente da Repblica; III de mais da
2. O projeto de lei de iniciativa metade das Assemblias Legislativas das
popular no poder ser rejeitado por vcio unidades da Federao, manifestando-se,
de forma, cabendo Cmara dos Deputa- cada uma delas, pela maioria relativa de
dos, por seu rgo competente, providen- seus membros, mas silencia quanto pos-
ciar a correo de eventuais improprieda- sibilidade de iniciativa popular. Apenas uma
des de tcnica legislativa ou de redao. interpretao sistemtica dos princpios
Estas disposies legais facilitam a re- constitucionais, colocando em relevo o prin-
dao do projeto de lei a ser apresentado cpio da soberania popular poderia abrir
para o Congresso, o qual dever ser fiel ao uma porta nesse sentido.
esprito popular quando da elaborao final A legislao tambm deixa uma lacuna
da lei a ser promulgada. Seria praticamente em relao obrigatoriedade ou no de o

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310 DENISE AUAD / JOO C. H. PEDROSA / MARIA DE LOURDES MARTIMIANO / ROGRIO F. TANGANELLI

Congresso Nacional votar o projeto de lei Municpios com no menos que dois d-
advindo de iniciativa popular, e em qual cimos de unidade por cento de eleitores em
prazo. Tambm no esclarece se o Presi- cada um deles.
dente da Repblica, aps os trmites legais 5 no sero suscetveis de iniciativa
da votao do projeto pelos parlamentares, popular matrias de iniciativa exclusiva,
poder ou no exercer o seu poder de veto. definidas nesta Constituio.
H, no entanto, o aspecto moral que atrela Podemos visualizar melhor esses nme-
tanto o Poder Legislativo quanto o Poder ros na seguinte tabela:47
Executivo para a promulgao de lei ori-
ginria de iniciativa popular, pois, caso
Eleitores em 2003 0,5%
contrrio, cairo em descrdito diante de
Eleitores no Estado de So Paulo 26.092.920 130.465
seus eleitores.
Dados de Dez/03
No cenrio do federalismo brasileiro, as Fonte: TRE/SP (www.tre-sp.gov.br)

Constituies Estaduais e as Leis Orgni-


cas Municipais tambm dispem acerca da Alm disso, prev em seu art. 22 a
iniciativa popular. Alguns Estados foram possibilidade de iniciativa popular para
mais abrangentes, permitindo emendar as proposta de emenda Constituio Esta-
Constituies por meio da iniciativa popular, dual mediante a assinatura de um por cento
como o caso de So Paulo e do Rio Grande dos eleitores. Neste sentido, a Constituio
do Sul. Outros apenas adotaram as disposi- paulista abre uma porta maior ao exerccio
es contidas na Constituio Federal. da soberania popular quando comparada
Constituio Federal.
4.4 Iniciativa popular no Estado de So Em relao ao Municpio paulista, dis-
Paulo e capital pe nossa Lei Orgnica:
Art. 5. O Poder Municipal pertence ao
Concentraremos o estudo do instituto povo, que o exerce atravs de representan-
no Estado e Municpio So Paulo, para tes eleitos para o Legislativo e o Executivo,
melhor evidenciar uma aplicao prtica ou diretamente, segundo o estabelecido
nossa realidade. nesta Lei:
A Constituio Estadual de So Paulo
(...)
determina, conforme disposto no art. 24,
3., que:O exerccio direto da soberania 1. O povo exerce o poder: (...) II
popular realizar-se- da seguinte forma: pela iniciativa popular em projetos de
1 a iniciativa popular pode ser exer- emenda Lei Orgnica e de lei de interesse
cida pela apresentao de projeto de lei especfico do Municpio, da cidade ou de
subscrito por, no mnimo, cinco dcimos de bairros.
unidade por cento do eleitorado do Estado, Art. 44, I: Para projetos de emendas
assegurada a defesa do projeto por repre- Lei Orgnica e de lei de interesse espec-
sentantes dos respectivos responsveis, fico do Municpio, da cidade ou de bairros,
perante as Comisses pelas quais trami- ser necessria a manifestao de pelo
tar.. menos 5% (cinco por cento) do eleitorado.
4 o eleitorado referido nos itens Tal porcentagem expressa, aproxima-
anteriores dever estar distribudo em, pelo damente, pelo nmero de eleitores demons-
menos, cinco dentre os quinze maiores trado no quadro abaixo:

Revista Brasileira de Direito Constitucional, N. 3, jan./jun. 2004 (Artigos)


MECANISMOS DE PARTICIPAO POPULAR NO BRASIL: PLEBISCITO, REFERENDO E INICIATIVA POPULAR 311

Eleitores Municipais em 2003 7.587.634 convocar plebiscito. Note-se que o legis-


Iniciativa Popular (5%) 379.382 lador constituinte utilizou verbos diferentes
para cada um dos institutos mencionados,
Dados de Dez/03
Fonte: TRE/SP (www.tre-sp.gov.br) ou seja, o referendo deve ser autorizado,
e o plebiscito deve ser convocado. De-
Apesar de a Lei Orgnica paulista per- vemos considerar que o legislador no
mitir a utilizao da iniciativa popular para utilizaria verbos distintos em um preceito
a propositura de emendas a seu texto, o que normativo to curto se no quisesse expres-
uma inovao, eleva o nmero de assi- sar sentidos diferentes. No entanto, o legis-
naturas para um patamar alto, qual seja lador infraconstitucional no levou em
cinco por cento do eleitorado, fator que considerao tal questo e utilizou, no art.
impe uma certa barreira para a viabilidade 2., 1. e 2., da Lei 9.709/98, o verbo
do instituto. convocar tanto para o plebiscito quanto
Seria muito interessante para a amplia- para o referendo.
o do processo democrtico no Brasil que Qual seria a diferena entre autorizar
a iniciativa popular, bem como os demais e convocar? Poderamos interpretar que
mecanismos de participao popular pre- a autorizao seria um sinnimo de per-
vistos em nosso ordenamento jurdico, misso, e, dessa forma, caberia exclusiva-
tivessem uma aplicao mais freqente mente ao Congresso Nacional o chama-
tanto em mbito estadual quanto munici- mento inicial para a realizao de referen-
pal, pois tal fator aproximaria mais as do. Partindo dessa diferenciao, o verbo
pessoas do exerccio da democracia parti- convocar facultaria ao povo a possibili-
cipativa, o que contribuiria sobremaneira dade de solicitar a realizao de plebiscito
para fortalecer a sociedade civil. para a discusso de um assunto de interesse
relevante, com um certo nmero de assi-
naturas a ser delimitado pelo legislador
5. Questes prticas para a implementa-
infraconstitucional.
o da democracia semidireta
Poderamos, ainda, interpretar o contr-
O maior desafio para o sucesso de uma rio, ou seja, considerar a convocao
lei a sua aplicao aos casos concretos como ato prvio para conclamar a realiza-
e a conseqente produo de resultados o da consulta. Nesse caso, caberia ao
satisfatrios sociedade. No entanto, em Congresso Nacional a prerrogativa exclu-
relao implementao dos mecanismos siva de permitir a realizao de plebiscito,
de democracia semidireta no Brasil, con- mas estaria aberta ao povo a possibilidade
tamos, infelizmente, com um arcabouo de dar incio a um pedido para a realizao
jurdico insuficiente para regular inmeros de referendo.
dos desmembramentos decorrentes da apli- Todavia, se o verbo autorizar no for
cao prtica do plebiscito, do referendo e diferenciado do verbo convocar, confor-
da iniciativa popular. me a linha seguida pelo legislador infra-
Primeiramente, chamamos a ateno constitucional,48 ento o povo ficar total-
para a questo da convocao da consulta mente alijado da possibilidade de solicitar
popular. Determina o art. 49, XV, de nossa a realizao seja do plebiscito, seja do
CF que: da competncia exclusiva do referendo, pois este direito restar exclusi-
Congresso Nacional autorizar referendo e vamente nas mos do Congresso Nacional.

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312 DENISE AUAD / JOO C. H. PEDROSA / MARIA DE LOURDES MARTIMIANO / ROGRIO F. TANGANELLI

A leitura do art. 3. da Lei 9.709/98 porcentual de um tero poderia ser com-


tambm aponta uma outra preocupao. plementado, ou seria necessrio movimen-
Estabelece tal dispositivo: nas questes de tar o Congresso para elaborar o decreto
relevncia nacional, de competncia do legislativo partindo-se do ponto zero?
Poder Legislativo ou do Poder Executivo, Tomando-se como referncia a segunda
e, no caso do 3. do art. 18 da Consti- hiptese, ou seja, de que sempre neces-
tuio Federal, o plebiscito e o referendo sria a elaborao de um decreto legislativo
so convocados mediante decreto legisla- por proposta de um tero, no mnimo, dos
tivo, por proposta de um tero, no mnimo, membros que compem qualquer das Ca-
dos membros que compem qualquer das sas do Congresso Nacional, tambm esta-
Casas do Congresso Nacional.49 Como ramos diante de outro problema: E se o
seria o trmite deste decreto legislativo? A Congresso no se movimentar para elabo-
questo complica em relao ao referendo rar o decreto legislativo, como for-lo
quando a prpria lei, objeto de referendo, para tal? E ainda: E no caso de o percentual
prev tal consulta em um de seus disposi- de um tero de votos favorveis no for
tivos. o caso do Estatuto do Desarma- alcanado? Como regular juridicamente
mento. Vejamos: essas situaes, j que a prpria lei
Art. 28: proibida a comercializao de ordinria que prev a realizao do refe-
arma de fogo e munio em todo o terri- rendo?
trio nacional, salvo para as entidades Outro ponto importante a ser discutido
previstas no art. 6. desta Lei. em relao aplicabilidade prtica dos
Pargrafo nico. Este dispositivo, para mecanismos de participao popular diz
entrar em vigor, depender de aprovao respeito a quais questes deveriam ser
mediante referendo popular, a ser realizado objeto de consulta. A Lei 9.709/98 deter-
em outubro de 2005. mina em seu art. 2. que plebiscito e
Pergunta-se: diante desta situao, po- referendo so consultas formuladas ao povo
demos considerar que o referendo j estaria para que delibere sobre matria de acen-
convocado, ou, apesar da previso legal do tuada relevncia, de natureza constitucio-
pargrafo nico do art. 28, seria necessrio nal, legislativa ou administrativa. O termo
movimentar o Congresso Nacional para matria de acentuada relevncia, no
que elabore um decreto legislativo para entanto, dotado de um grande subjetivis-
convocar a consulta? mo. Assim, se for entendido que a compe-
Tomando-se a primeira hiptese, ou tncia para convocar a consulta popular
seja, considerando que o referendo j es- apenas do Congresso Nacional, ser ele o
taria convocado pela prpria previso le- detentor exclusivo do poder de dizer o que
gal, estaramos diante de um problema: a considera ser matria de acentuada rele-
aprovao de um projeto de lei ordinria vncia ou no.
requer quorum de maioria simples, segun- Diante desse fato, e para evitar incer-
do o art. 47 da CF, o qual pode ser um tezas, seria importante que a legislao
nmero menor do que o porcentual de um demarcasse melhor quais as matrias sus-
tero exigido pela Lei 9.709/98 para a cetveis consulta popular. Nesse sentido,
elaborao do decreto legislativo.50 O que apontamos duas solues possveis. Uma
fazer neste caso? O nmero faltante de delas consiste na prpria Constituio es-
votos favorveis para ser alcanado o pecificar taxativamente tais questes. No

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MECANISMOS DE PARTICIPAO POPULAR NO BRASIL: PLEBISCITO, REFERENDO E INICIATIVA POPULAR 313

entanto, se esta for a soluo adotada, gera um compromisso moral para o Con-
desde j se deixa o alerta de que tal mtodo gresso e o Executivo acatarem a deciso do
restritivo e, como conseqncia, poucas povo; caso contrrio, criariam um canal de
matrias poderiam ser arroladas no texto impopularidade que colocaria em risco
constitucional, a no ser que se apelasse seus prprios mandatos, como conseqn-
novamente a termos subjetivos. Outra cia da perda do apoio de seus eleitores.
maneira baseia-se no caminho inverso, ou Fator que tambm deve ser discutido
seja, a Constituio prever taxativamente est relacionado redao das questes que
quais assuntos no poderiam, em hiptese envolvem os mecanismos de democracia
alguma, ser objeto de consulta, como as semidireta. Por exemplo: como escrever o
clusulas ptreas, os princpios fundamen- projeto de lei advindo da iniciativa popu-
tais arrolados no Ttulo I, os princpios lar? Conforme demonstrado acima, a via-
sensveis previstos no art. 34, VII, do texto bilizao desse instituto j est dificultada
constitucional. Esta soluo apresenta-se pelo elevado nmero de assinaturas exigi-
bastante plausvel por abrir uma possibili- do para sua propositura no art. 61, 2.,
dade democrtica de discusso sobre quais de nossa Constituio;52 assim, achamos
assuntos passariam pelo crivo da consulta. que no seria vivel dificult-lo ainda mais
A Professora Maria Victoria Benevides com a exigncia de que o projeto de lei a
sugere alguns temas cuja consulta, em sua ser apresentado ao Congresso esteja reves-
opinio, deveria ser obrigatria pela in- tido das formalidades exigidas pelo proces-
fluncia que trazem vida dos brasileiros: so legislativo (artigos, incisos, pargrafos).
questes relacionadas aos direitos huma- Como conseqncia, deve-se permitir sua
nos, a fim de aumentar o rol de proteo apresentao por meio de moo, isto ,
pessoa e nunca de restringi-lo; polticas uma redao simples que exteriorize a
pblicas de grande impacto nacional e as vontade popular, ou em forma de articula-
matrias legislativas de interesse corpora- do, o qual uma apresentao em tpicos
tivo dos parlamentares para evitar a de- do assunto a ser objeto de legislao,
liberao em causa prpria, como o au- deixando para o Congresso, quando da
mento de seus vencimentos, os privilgios promulgao, proceder correta redao
de aposentadoria etc.51 da lei, conforme as regras do processo
Quanto ao resultado da consulta, per- legislativo, mas sempre fiel vontade
gunta-se: deveria ser vinculante ao Con- popular manifestada.53
gresso ou no? Consideramos que sim, Ainda no tocante redao das ques-
apesar de a Lei 9.709/98 no dispor sobre tes, urge levantar o quo delicado a
esse mrito, a no ser para o caso de elaborao das perguntas que sero objeto
alterao territorial (art. 4., 1.). Se o de plebiscito ou de referendo. Como sin-
resultado da consulta no fosse vinculante, tetizar, em forma de pergunta, o assunto
haveria um desvirtuamento do escopo do que est sendo debatido, a fim de facilitar
prprio instituto, bem como um esvazia- a contagem dos votos a favor ou contra as
mento do princpio da soberania popular, propostas apresentadas e evitar ambigida-
previsto no caput do art. 14 da Constitui- des? Veja-se, por exemplo, a subjetividade
o. Mesmo assim, qualquer resultado da questo formulada no referendo de
advindo de referendo ou de plebiscito, seja 17.03.1991 na URSS: Considera necess-
a favor ou contra a proposta apresentada, rio preservar a Unio das Repblicas So-

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314 DENISE AUAD / JOO C. H. PEDROSA / MARIA DE LOURDES MARTIMIANO / ROGRIO F. TANGANELLI

cialistas Soviticas como uma federao a margem de escolha do cidado no pro-


renovada de repblicas igualmente sobera- cesso democrtico.55
nas nas quais os direitos humanos e a Outro fator relacionado transparncia
liberdade dos povos de qualquer naciona- do processo de consulta popular refere-se
lidade sero integralmente garantidos?. divulgao de suas propostas, a qual deve
Ou mesmo esta outra questo, proposta em estimular o debate em igualdade de con-
consulta popular realizada no Municpio da dies tanto em relao aos grupos favo-
Califrnia: Deve ser permitida a constru- rveis quanto aos adversrios do tema a ser
o de um grande conjunto habitacional discutido. Os meios de comunicao exer-
perto do parque Bidweel, o que causar cem um importante papel para a divulgao
tremendo impacto em nosso parque e re- da campanha, da a importncia de garantir,
presentar elevado custo de infra-estrutura por meio de lei, um horrio gratuito,
urbana?.54 Em ambos os casos apresenta- distribudo igualmente para ambos os gru-
dos, tanto a resposta sim quanto a res- pos debatedores.56 Uma discusso aberta,
posta no do margem a inmeros sig- sem tentativas de fraudar o verdadeiro
nificados. significado das propostas apresentadas, evita
H uma grande fragilidade no processo que o povo seja utilizado como massa de
de formulao das perguntas objeto de manobra ou como um legitimador incon-
consulta. Temos a via do voto nico, dicional dos poderes constitudos, e isso
baseada em respostas sim ou no, a implica, inclusive, proteger as propostas do
qual se apresenta de forma mais simples; show e do artificialismo imposto pela
porm, pelo fato de tocar em pontos gerais, mdia, a qual, com sua arte de fazer a
est mais suscetvel a ambigidades. Para propaganda, consegue transformar qual-
que as perguntas possam especificar me- quer mensagem, mesmo que vazia de sig-
lhor o assunto, uma sada seria o mtodo nificado, em verdades incontestveis.
do voto alternativo, baseado em respostas A divulgao democrtica das propos-
sim ou no decorrentes de perguntas tas requer, como pressuposto, a lisura de
vinculadas entre si. No entanto, o inconve- seu financiamento, o qual, no mais das
niente deste mtodo est na confuso que vezes, resulta em um custo financeiro
pode causar quando da apurao dos resul- bastante elevado, a implicar a necessidade
tados caso as perguntas no estiverem bem de um rgido controle da origem das verbas
concatenadas. utilizadas na campanha. Os mecanismos de
A redao da proposta deve ser apresen- participao popular poderiam ser finan-
tada de forma bastante transparente, a fim ciados por verbas privadas? Neste caso,
de impedir qualquer margem de dubiedade como livrar os rumos da campanha dos
para o cidado, j que a ambigidade pode interesses setoriais da iniciativa privada?
ser uma tentativa proposital de esconder Provavelmente uma parte da soluo reside
interesses contrrios vontade popular, o no estabelecimento de formas rgidas de
que resultaria em uma falsa consulta, controle da origem das verbas destinadas
aplicada com o objetivo nico de legitimar s campanhas, bem como sua aplicao. O
interesses setoriais em detrimento do inte- Ministrio Pblico, por sua posio de
resse pblico. Maria Victoria Benevides guardio dos interesses pblicos, posio
aponta, em seu trabalho, que o voto alter- esta atribuda pela prpria Constituio
nativo seria uma boa opo para ampliar Federal de 1988, seria um importante rgo

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MECANISMOS DE PARTICIPAO POPULAR NO BRASIL: PLEBISCITO, REFERENDO E INICIATIVA POPULAR 315

para colaborar nessa fiscalizao. Alm hediondos, inafianveis e insuscetveis de


disso, os meios e comunicao em massa, graa ou anistia, para nele tambm incluir
como os jornais de grande circulao, o o homicdio qualificado. A coleta de as-
rdio, a televiso e a internet, poderiam ser sinaturas contou com o apoio da Rede
obrigados, por lei, a publicar periodica- Globo de televiso, fator que muito ajudou
mente os balancetes das campanhas. para que fosse alcanada a difcil porcen-
tagem de assinaturas57 exigida pelo art. 61,
6. Exemplos concretos da aplicao dos 2., de nossa Constituio. Aps, somen-
mecanismos de participao popular te em 1999 houve a repercusso de outro
no Brasil projeto de lei com base em iniciativa
popular. Fruto de uma campanha contra a
O Brasil no um pas com tradio na corrupo eleitoral, gerou a Lei 9.840/99,
utilizao de mecanismos de participao que deu maiores condies Justia elei-
popular. Sob a gide da Constituio Fe- toral para coibir a compra de votos.
deral de 1988, so poucos os exemplos Nosso pas, no entanto, ainda no possui
concretos relacionados a tais institutos. Ao nenhum exemplo concreto de realizao de
que tudo indica, nosso Congresso Nacional referendo. Estamos todos na expectativa,
teme perder prerrogativas legislativas com uma vez que, de forma indita, o Estatuto
a aplicao mais freqente dos mecanismos do Desarmamento, recentemente aprova-
e busca refrear seu uso. do, prev esta possibilidade ao dispor em
Em relao ao plebiscito, apenas um seu art. 28: proibida a comercializao
nico caso ocorreu aps a nova ordem de arma de fogo e munio em todo o
constitucional estabelecida em 1988. Refe- territrio nacional, salvo para as entidades
rimo-nos ao plebiscito previsto no art. 2. previstas no art. 6. desta Lei. Pargrafo
do ADCT, que levou os brasileiros s urnas nico. Este dispositivo, para entrar em
em 1993 para escolher entre a repblica e vigor, depender de aprovao mediante
a monarquia constitucional, bem como referendo popular, a ser realizado em ou-
entre o parlamentarismo e o presidencialis- tubro de 2005.
mo. O debate poca no se deu por No ser uma tarefa fcil, pois, pela
completo, pois, conforme a imprensa no- primeira vez, o Congresso Nacional ter
ticiou, muitos brasileiros, mesmo diante que organizar tal consulta popular, contan-
das urnas, sequer sabiam diferenciar com do, infelizmente, com um arcabouo ju-
exatido cada uma das propostas apresen- rdico deficiente para tal, j que a Lei
tadas. 9.709/98 no oferece regras claras quanto
Quanto iniciativa popular, apontamos ao procedimento a ser realizado para
a elaborao da Lei 8.930/94, fruto de viabilizar o referendo na prtica. Muitas
uma intensa campanha liderada por Glria coisas devero ser pensadas, como a di-
Perez, redatora de novelas para a Rede vulgao da campanha e a fiscalizao
Globo de televiso e me da atriz Daniela sobre o financiamento das propostas.
Perez, assassinada cruelmente poca por A questo envolve a preocupao da
outro ator que com ela contracenava em populao em conter os ndices de violn-
novela redigida pela prpria Glria Perez. cia e suas conseqncias nefastas socie-
Tal lei deu nova redao ao art. 1. da Lei dade. Pesquisas de opinio pblica tm
8.072/90 e ampliou o rol dos crimes revelado que a grande parte de homicdios

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316 DENISE AUAD / JOO C. H. PEDROSA / MARIA DE LOURDES MARTIMIANO / ROGRIO F. TANGANELLI

que ocorre no Pas resulta do uso indiscri- e ampliativa da participao popular no


minado de armas de fogo.58 H, conse- cenrio poltico brasileiro. uma lei que
qentemente, uma forte presso popular em no estabelece de forma clara pontos im-
apoio ao movimento pelo desarmamento. portantes, os quais poderiam elucidar melhor
No mbito estadual e municipal, os exem- o correto procedimento de cada um dos
plos tambm so escassos. Os casos mais mecanismos que a Constituio brasileira
freqentes relacionam-se com a consulta adotou como diretriz do exerccio da so-
plebiscitria para incorporao e desmem- berania popular em seu art. 14.
bramento de Municpios. No h qualquer Para que a utilizao do plebiscito, do
tradio na utilizao dos mecanismos de referendo e da iniciativa popular seja uma
participao popular para a discusso de realidade mais contnua em nosso pas, sem
questes de interesse social relevante em dvida necessrio o fortalecimento de
mbito mais local, o que um desperdcio, uma cultura democrtica mais participativa,
pois, pela proximidade das questes, os funo esta que tem na educao um papel
debates seriam mais envolventes, e seus essencial. No entanto, tambm um pressu-
resultados estariam mais prximos dos an- posto para a viabilizao do jogo democr-
seios de determinada comunidade. Por exem- tico a fixao de regras e procedimentos
plo, um Municpio poderia ser conclamado claros que respaldem a atuao dos cida-
a discutir sobre a viabilidade de seu trans- dos em todas as etapas relacionadas sua
porte coletivo.59 Seria muito interessante tal participao poltica, como defendido de
discusso com a participao da opinio da forma muito clara por Norberto Bobbio em
populao local, diretamente interessada nos seus escritos sobre a democracia. nesse
efeitos da organizao da prestao de tal sentido que reafirmamos a necessidade de o
servio pblico. O incentivo ao amplo di- Congresso Nacional brasileiro reapreciar a
logo poltico da micro para a macroesfera legislao federal que embasa nossos meca-
de convivncia do cidado (comunidade, nismos de participao popular, a fim de
bairro, Municpio, Estado, regio, at che- elaborar regras normativas mais claras so-
gar no mbito nacional) um exerccio que bre o assunto. Nosso arcabouo jurdico no
aprimora, incentiva e fortalece a soberania suficiente nem est adequado para viabi-
popular, pilar de qualquer regime democr- lizar uma cultura democrtica mais partici-
tico. pativa, complemento indispensvel demo-
Pequenos passos esto se sedimentando cracia representativa nos dias de hoje.
em nosso pas rumo ampliao da utiliza- Tomando-se a democracia como um
o dos mecanismos de participao popu- processo, podemos verificar que os anseios
lar, fator de suma importncia para a con- que a embasam atualmente no so os
solidao da democracia. Participar do pro- mesmos que a sustentaram em Atenas, no
cesso decisrio poltico um direito e uma sculo IV a.C., cenrio poltico no qual se
responsabilidade do cidado para a concre- delineou uma forma de democracia direta
tizao de nossa to almejada cidadania. clssica, nem tampouco as mesmas aspira-
es que fundamentaram a construo da
7. Concluso democracia moderna no sculo XVIII, a
qual teve como pano de fundo a luta contra
A Lei 9.709, de 18.11.1998, infelizmen- o absolutismo monrquico com base no
te no viabilizou uma regulamentao slida pensamento jusnaturalista liberal.

Revista Brasileira de Direito Constitucional, N. 3, jan./jun. 2004 (Artigos)


MECANISMOS DE PARTICIPAO POPULAR NO BRASIL: PLEBISCITO, REFERENDO E INICIATIVA POPULAR 317

Vivemos em uma era na qual a tecno- No entanto, a sociedade dinmica, e


logia alcanou avanos extraordinrios. o ser humano luta por mudanas e por sua
Podemos nos comunicar com diferentes insero social. Assim, o paradigma de
partes do mundo em questes de segundo, cidadania em uma determinada poca est
basta ter acesso s facilidades trazidas pela em constante transformao. com base
rede mundial de computadores, conhecida nesse dinamismo histrico que podemos
como Internet. A distncia geogrfica resgatar o sentido inclusivo de cidadania,
no mais uma barreira para a aproxima- fundamental para respaldar a ampliao do
o entre os povos das mais diversas processo democrtico, cujo sucesso tam-
culturas. Estamos na era da globalizao! bm est diretamente relacionado ao aper-
A tecnologia trouxe avanos surpreen- feioamento dos mecanismos de participa-
dentes, vide, por exemplo, a medicina, com o, instrumentos indispensveis para for-
suas descobertas na rea do genoma huma- talecer o princpio da soberania popular
no, as quais possibilitaram a cura de doen- neste momento histrico em que a demo-
as antes consideradas letais; a engenharia, cracia representativa mostra sinais de des-
com a construo de equipamentos eletr- gaste.
nicos de alta preciso. A tecnologia pode ser Essa busca pela consolidao de uma
uma grande aliada para ampliar a participa- cidadania plena desencadeia processos
o democrtica, pode ser um meio facili- sociais muito interessantes. Conforme apon-
tador para a contagem de votos nas eleies, tado por Bobbio em seu livro O futuro da
ou mesmo para registrar a opinio pblica, democracia: uma defesa das regras do
sustentculo dos mecanismos de participa- jogo,61 estamos assistindo, hoje, a uma
o popular.60 No entanto, ela no est ao busca pela ampliao da democracia da
alcance de todos, haja vista a profunda de- esfera poltica do Estado para o campo das
sigualdade social em que vivemos atual- relaes civis, o que implica a conquista de
mente, situao que se agrava pelo fato de espaos democrticos nos mais diversos
o paradigma de cidadania, hoje, estar base- locais de convivncia, como na famlia, na
ado no poder econmico do indivduo. escola, na igreja, no bairro, no local de
Apenas quem tem poder de compra pode trabalho etc.
desfrutar dos benefcios trazidos pela tecno- O que acontece agora que o processo
logia, mesmo os mais bsicos possveis. Por de democratizao, ou seja, o processo de
mais paradoxal que possa parecer, em uma expanso do poder ascendente, est se
era na qual clamamos pela consolidao dos estendendo da esfera das relaes polticas,
Direitos Humanos, bem como pela garantia das relaes nas quais o indivduo con-
de paz mundial, para que a humanidade siderado em seu papel de cidado, para a
nunca mais sofra as atrocidades decorrentes esfera das relaes sociais, onde o indiv-
das duas grandes guerras mundiais ocorri- duo considerado na variedade de seus
das no sculo XX, nosso padro concreto de status e de seus papis especficos, por
cidadania, infelizmente, est atrelado a va- exemplo de pai e de filho, de cnjuge, de
lores de consumo. Ser cidado, hoje, no empresrio e de trabalhador, de professor
sentido de ser respeitado e ter um grau de e de estudante e at mesmo de pai de
status no seio da sociedade significa ter estudante, de mdico e de doente, de oficial
potencial para comprar os mais variados e de soldado, de administrador e de admi-
bens disponveis no mercado. nistrado, de produtor e de consumidor, de

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318 DENISE AUAD / JOO C. H. PEDROSA / MARIA DE LOURDES MARTIMIANO / ROGRIO F. TANGANELLI

gestor de servios pblicos e de usurio, quais assuntos devem, necessariamente,


etc. passar pelo crivo da participao direta dos
(...) Em outras palavras, podemos dizer cidados, a fim de obter legitimidade. O
que o que acontece hoje quanto ao desen- peso da balana a ponderar esta escolha
volvimento da democracia no pode ser deve estar equilibrado, pois, assim como
interpretado como a afirmao de um novo importante garantir eficincia e rapidez s
tipo de democracia, mas deve ser entendido decises sobre assuntos tcnicos e polticos
como a ocupao, pelas formas ainda tra- relacionados governabilidade, tambm
dicionais de democracia, como a demo- igualmente importante assegurar o amplo
cracia representativa, de novos espaos... dilogo democrtico, com a efetiva parti-
Desse ponto de vista, creio que se deve cipao do maior nmero de cidados
falar justamente de uma verdadeira revira- possveis, naqueles assuntos considerados
volta no desenvolvimento das instituies poltica e socialmente relevantes para a
democrticas, reviravolta esta que pode ser populao. A moeda deve ser vista pelos
sinteticamente resumida numa frmula do dois lados: a governabilidade no pode ser
seguinte tipo: da democratizao do estado utilizada como uma desculpa para retirar
democratizao da sociedade. do povo o poder de deciso sobre assuntos
de suma importncia para a vida social
Dentro desse contexto, podemos dizer
(como no mais das vezes vem acontecen-
que existe viabilidade sim para a imple-
do), assim como o calor da discusso
mentao dos mecanismos de participao
popular no pode ser um crculo infinito de
popular, os quais, inclusive, podem ser
debates a pr em risco a eficincia da
diretrizes para consolidar espaos mais
governabilidade.
democrticos no apenas na esfera gover-
namental, mas tambm na esfera das rela- Lembremos tambm da importncia de
es civis, o que significa trazer o dilogo aprimorao de tais mecanismos no mbito
democrtico para o dia-a-dia das pessoas dos Estados e dos Municpios, os quais,
e incentivar valores como respeito e tole- pela maior proximidade aos problemas
rncia no microcosmo de vivncia de cada locais, poderiam gerar deliberaes polti-
indivduo que compe a sociedade. cas mais condizentes com os anseios dos
Na esfera governamental, no entanto, cidados. Consideramos que o potencial do
acreditamos que a utilizao de tais meca- referendo, do plebiscito e da iniciativa
nismos um complemento indispensvel popular em mbito local muito grande,
para a manuteno do regime democrtico e deveria ser melhor aproveitado, inclusive
contemporneo. Primeiramente, porque no como uma forma pedaggica de fortalecer
possvel desmontar por completo o apa- a soberania popular.
rato da democracia representativa, haja Temos que ter a conscincia, no entan-
vista a complexidade de nossa atual socie- to, de que os mecanismos de participao
dade, a demandar respostas rpidas, no popular no representam uma panacia
mais das vezes, tcnicas e dependentes de para todos os males democrticos. A con-
um conhecimento especializado que foge juntura poltica atual requer uma aliana de
da alada de conhecimento do cidado estruturas representativas com instrumen-
comum. tos de participao direta. Ressalte-se que
Da a importncia de uma legislao a implantao do regime democrtico um
slida para determinar um rumo sobre processo e, por isso, tambm no podemos

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MECANISMOS DE PARTICIPAO POPULAR NO BRASIL: PLEBISCITO, REFERENDO E INICIATIVA POPULAR 319

concluir que a democracia semidireta a 6. O futuro da democracia, p.18.


soluo histrica definitiva para alcanar- 7. Provavelmente um dos maiores desafios
mos a democracia ideal. Como conse- a ser enfrentado por qualquer regime democr-
qncia, os princpios democrticos devem tico do sculo XXI.
estar adaptados s peculiaridades de cada 8. Cf. art. 14 da CF de 1988: A soberania
popular ser exercida pelo sufrgio universal e
Estado, e de acordo com o momento pelo voto direto e secreto, com valor igual para
histrico em que este est inserido, o que todos e, nos termos da lei, mediante: I plebis-
leva concluso de que no existe uma cito; II referendo; III iniciativa popular.
nica forma de democracia, mas, sim, 9. Curso de direito constitucional positivo,
diversas. Todavia, sejam quaisquer das p. 141-142.
formas adotadas, o fundamental que 10. A conjuntura dos partidos polticos no
ofeream garantia de prioridade e de res- Brasil ainda frgil, o que os leva a criar
peito dignidade humana. alianas e coligaes na disputa pelo poder e
pelo voto do eleitor. Praticamente impossvel a
um partido, hoje, manter-se, sozinho, hegemo-
NOTAS nicamente no poder, bem como seguir uma
linha ideolgica nica.
1. Segundo grande parte da doutrina pol- 11. Tais avanos foram contemplados na
tica, a democracia direta em Atenas s foi Constituio Brasileira de 1934 e, na mesma
possvel pelo fato de a cidade ser pequena, com poca, precedeu-se indiretamente, conforme a
um reduzido nmero de participantes, proximi- Constituio regulava, eleio de Getlio
dade dos locais de discusso, bem como pela Vargas para a Presidncia da Repblica. Tal
prpria organizao social da poca, a qual Constituio estabeleceu a idade mnima de 18
considerava a poltica como a nica atividade anos para o exerccio do voto.
que trazia status ao cidado. O comrcio, a 12. As informaes histricas encontram-se
atividade domstica e demais afazeres eram disponveis em: <http/ www.tse.gov.br>.
considerados depreciativos poca. Assim, o 13. Eduardo Bueno, Histria do Brasil, p.
cidado ateniense tinha todo o seu tempo 274.
produtivo voltado poltica. 14. Bolvar Lamounier, em seu texto A
2. Do contrato social: No se pode repre- democracia brasileira no limiar do sculo 21,
sentar a soberania pela mesma razo que no explica que o processo eleitoral est baseado na
se pode alienar, consiste ela essencialmente na tenso entre dois requisitos: a) incerteza (requi-
vontade geral, e a vontade geral no se repre- sito pressuposto): o voto um processo de
senta; ou ela a mesma, ou outra, e nisso no escolha do indivduo, que requer a autonomia
h meio-termo. do eleitor para escolher. Este no pode ser
3. Tocqueville um importante pensador influenciado por presses externas como com-
poltico que, posteriormente, sustentou ideolo- pra de votos, chantagem do empregador, coao
gicamente o modelo de democracia norte-ame- de faces, expectativa de obter algo em troca,
ricana. Em sua obra A democracia na Amrica, clientelismo etc. Sem o requisito da incerteza,
publicada em 1835, defende a idia de que a o processo eleitoral est viciado; b) inteligibi-
democracia um processo de carter universal lidade (requisito posterior): significa possibili-
e inevitvel para todos os Estados, o qual dade de compreenso, deriva da palavra inte-
caminharia em direo ao aumento da igualdade ligvel. Ao eleitor deve ser possvel compreen-
de condies entre as pessoas. der as propostas polticas que lhe so apresen-
4. Consideraes sobre o governo repre- tadas para, ento, escolher o candidato que
sentativo, p. 109. considere melhor. a inteligibilidade que au-
5. Segundo Paulo Bonavides, a democracia toriza um partido poltico a assumir o poder.
seria um direito de quarta gerao e pressuposto 15. No sentido de que o sistema partidrio
necessrio para o respeito dignidade humana. estaria fadado ao insucesso por no conseguir

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320 DENISE AUAD / JOO C. H. PEDROSA / MARIA DE LOURDES MARTIMIANO / ROGRIO F. TANGANELLI

superar as deficincias do ser humano: desejo forma (repblica ou monarquia constitucional)


pelo poder, defesa de interesses pessoais etc. e o sistema de governo (parlamentarismo e
16. Pergunta-se: a crise do mandato poltico presidencialismo) que devem vigorar no pas.
poderia ser superada com a volta do mandato Este dispositivo constitucional, na realidade, foi
imperativo? Acreditamos que no, haja vista fruto de presses da bancada monarquista, na
que, nas atuais sociedades, cada vez mais Assemblia Nacional Constituinte, que, pratica-
complexas, importante que o representante mente na ltima hora, antes da finalizao dos
poltico tenha autonomia para votar, e no fique trabalhos relacionados forma e ao sistema de
preso a uma espcie de lista que lhe recomen- governo, fez fora para inserir no texto cons-
daria os assuntos a serem aprovados ou no. O titucional a previso de um plebiscito que
cerne da questo est em elaborar um mecanis- pudesse lhe abrir uma oportunidade para voltar
mo para garantir que o poltico, ao votar, esteja ao cenrio poltico do Pas. A nosso ver, a
direcionado ao interesse coletivo, e no ao realizao de uma consulta popular sobre o
interesse particular. Diante desta questo, apos- sistema de governo (parlamentarismo e presi-
tamos nossas esperanas na adoo de uma dencialismo) pode at ser considerada plausvel
espcie de recall, com as devidas adaptaes para o momento histrico, haja vista a busca da
desse instituto para o Brasil, de modo que o ampliao de espaos democrticos, ponto prin-
poltico fosse constantemente fiscalizado pelo cipal a balizar nossas novas diretrizes constitu-
povo durante o seu mandato, e, caso sua cionais poca. No entanto, a discusso para
conduta se distanciasse do interesse coletivo, a retomada da monarquia representou um con-
poderia, ento, perder o poder. tra-senso em relao nossa postura republica-
17. Curso de direito constitucional positivo, na, adotada desde 1881. Ressalta-se, tambm,
p. 131-132. para reforar esse argumento, que a Repblica
foi considerada uma clusula ptrea em todas
18. Ibidem, p. 131-132.
as Constituies posteriores sua Proclamao
19. Ponderamos que seria praticamente (ver art. 178, 5., da Constituio de 1934;
impossvel o uso da democracia direta em um art. 217, 6., da Constituio de 1946; e art.
pas com mais de 170 milhes de habitantes, 50, 1., da Constituio de 1967).
mesmo com toda a tecnologia a seu dispor. Tal 26. Para Helly Lopes Meirelles, em seu
sistema demandaria a necessidade de se discutir livro Direito administrativo brasileiro, p. 168,
assuntos polticos todos os dias, o que geraria os atos normativos so atos administrativos que
uma estafa poltica nos cidados e acabaria por contm um comando geral e abstrato do Exe-
ruir tambm o sistema de democracia direta. cutivo, com o escopo de explicitar a norma legal
20. O futuro da democracia, p. 6. a ser observada pela Administrao e pelos
21. A democracia brasileira no limiar do administrados. Apesar de no serem leis pro-
sculo 21. Pesquisas, n. 5, p. 33-34. priamente ditas, possuem o contedo de lei e
22. Atualmente, o trabalho uma atividade se equiparam a elas para controle judicial por
que absorve praticamente quase todo o tempo terem a mesma normatividade.
do cidado. 27. Caio Mrcio de Brito vila, Mecanis-
23. Mas nada impede que a cada estgio da mos de democracia participativa no direito
sociedade, de acordo com sua estrutura e com brasileiro, p. 51-52.
suas necessidades, sejam elaborados novos 28. Estabelece o art 3. da Constituio de
modelos de participao poltica. A democracia 1967: A criao de novos Estados e Territrios
um processo que est em constante evoluo. depender de lei complementar.
24. Cf. Dalmo de Abreu Dallari, Elementos 29. Cf. art. 24, 3., itens 3 e 4, da
de teoria geral do Estado, p. 130-132. Constituio do Estado de So Paulo.
25. Note-se, no entanto, que este plebiscito 30. O critrio utilizado para a aferio dos
foi uma imposio do Poder Constituinte Ori- maiores 15 Municpios foi o nmero de eleito-
ginrio, o qual determinou no art. 2. do ADCT res por cidade em dezembro de 2003, segundo
que: No dia 07 de setembro de 1993 o dados extrados do endereo do TRE-SP na
eleitorado definir, atravs de plebiscito, a internet (www.tre-sp.gov.br).

Revista Brasileira de Direito Constitucional, N. 3, jan./jun. 2004 (Artigos)


MECANISMOS DE PARTICIPAO POPULAR NO BRASIL: PLEBISCITO, REFERENDO E INICIATIVA POPULAR 321

31. Art. 10: O Legislativo e o Executivo 40. O Estatuto do Desarmamento, por exem-
tomaro a iniciativa de propor a convocao de plo, prev a realizao de referendo na prpria
plebiscitos antes de proceder discusso e lei, suspendendo a vigncia do dispositivo que
aprovao de obras de valor elevado ou que probe a comercializao de armas de fogo e de
tenham significativo impacto ambiental, segun- munio para civis at que tal assunto seja
do estabelecido em lei. decidido por consulta popular, agendada para
32. Caio Mrcio de Brito vila, Mecanis- outubro de 2005.
mos de democracia participativa no direito 41. Em termos de nmeros, conferir tabelas
brasileiro, p. 62 (grifos nossos). do item 2.3 deste trabalho.
33. A cidadania ativa: referendo, plebiscito 42. Cf. art. 44, 1., da Lei Orgnica do
e iniciativa popular, p. 34. Municpio de So Paulo.
34. Interessante mencionar que os Estados 43. Perceba-se que a incompatibilidade
Unidos, pelo modelo federalista adotado, rara- atinge tanto o referendo quanto o plebiscito, j
mente utilizam o instituto com abrangncia que ambos os institutos esto regulados nos
nacional, sua prtica mais comumente encon- artigos supracitados.
trada nos Estados-membros da Federao, desde 44. A cidadania ativa: referendo, plebiscito
sua adoo at os dias de hoje. e iniciativa popular, p. 33.
35. O referendo foi adotado por vrios 45. Cf. Caio Mrcio de Brito vila, Meca-
pases europeus aps a Primeira Guerra: Tche- nismos de democracia participativa no direito
coslovquia, Espanha republicana, Alemanha brasileiro, p. 79-83.
(1919 todavia, os constituintes no o coloca- 46. Art. 61, 2., da CF/88.
ram na Constituio de 1949, aps a desastrosa 47. Para uma melhor noo da distribuio
utilizao do instituto por Hitler). Atualmente, dos eleitores nos 5 dentre os 15 maiores
encontra-se nas Constituies da Austrlia, Municpios do Estado, conferir tabela do item
Canad, Espanha, Frana, Itlia, Grcia, Sua, 2.3 deste trabalho.
Irlanda, Dinamarca, Finlndia, Luxemburgo, 48. Segundo o art. 1. da Lei 9.709/98:
Pases Baixos e diversos pases da frica de 1. O plebiscito convocado com anterioridade
expresso francesa. Cf. Maria Victria Benevi- a ato legislativo ou administrativo, cabendo ao
des, A cidadania ativa: referendo, plebiscito e povo, pelo voto, aprovar ou denegar o que lhe
iniciativa popular, p. 41. tenha sido submetido. 2. O referendo
36. Os exemplos citados podem ser encon- convocado com posterioridade a ato legislativo
trados no artigo de Marco Maciel: O desarma- ou administrativo, cumprindo ao povo a respec-
mento e o referendo, publicado no jornal Folha tiva ratificao ou rejeio (grifos nossos).
de S. Paulo em 03.08.2003. 49. Grifos nossos.
37. Este um dos motivos que contribui 50. Peguemos como exemplo a aprovao
para que o referendo e o plebiscito sejam de um projeto de lei ordinria na Cmara dos
equiparados, o que gera uma grande confuso Deputados, a qual composta por 513 deputa-
entre os dois institutos. dos. Suponhamos que se encontrem na sesso
38. Aponta Jos Afonso da Silva em seu 260 deputados, o que permite iniciar a votao,
livro Curso de direito constitucional positivo, pois est presente a maioria absoluta de seus
p. 65: A Constituio no introduziu inovao membros. Neste caso, a aprovao de uma lei
de realce no sistema de sua modificao. At ordinria ser obtida com, pelo menos, 131
a votao no Plenrio, anteprojetos e projetos votos favorveis. J para a convocao de
admitiam, expressa e especificamente, a inici- referendo mediante decreto legislativo, seriam
ativa e o referendo populares em matria de necessrios, no mnimo, 175 votos favorveis.
emenda constitucional. No plenrio, contudo, os A mesma situao poderia ocorrer se tomsse-
conservadores derrubaram essa possibilidade mos como exemplo o Senado Federal, composto
clara que constava do 2. do art. 74 do Projeto por 81 senadores.
aprovado na Comisso de Sistematizao. 51. A cidadania ativa: referendo, plebiscito
39. Cf. arts. 8. e 10 da Lei 9.709/98. e iniciativa popular, p. 149-154.

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322 DENISE AUAD / JOO C. H. PEDROSA / MARIA DE LOURDES MARTIMIANO / ROGRIO F. TANGANELLI

52. Art. 61 da CF/88: A iniciativa popular que manual, mas tambm com o auxlio da
pode ser exercida pela apresentao Cmara Internet e do sistema 0800 de discagem telef-
dos Deputados de projeto de lei subscrito por, nica. A proposta pode ser benfica para facilitar
no mnimo, um por cento do eleitorado nacio- a iniciativa popular, mas desde que preveja
nal, distribudo pelo menos por cinco Estados, meios seguros para a aferio das assinaturas,
com no menos de trs dcimos por cento dos a fim de evitar fraudes.
eleitores de cada um deles. 58. Uma recente estatstica fornecida pela
53. Segundo o art. 13, 2., da Lei 9709/98: ONU aponta que 88,39% dos homicdios come-
O projeto de lei de iniciativa popular no poder tidos no pas ocorreram com a utilizao de
ser rejeitado por vcio de forma, cabendo C- armas de fogo.
mara dos Deputados, por seu rgo competente, 59. Vide art. 30, V, do texto constitucional:
providenciar a correo de eventuais improprie- Compete aos Municpios organizar e prestar,
dades de tcnica legislativa ou de redao. diretamente ou sob regime de concesso ou
54. Ambos os exemplos foram retirados do permisso, os servios pblicos de interesse
livro A cidadania ativa: referendo, plebiscito e local, includo o de transporte coletivo, que tem
iniciativa popular, de Maria Victoria Benevides, carter essencial.
e encontram-se, respectivamente, nas pginas 60. Todavia, as mquinas jamais substitui-
182-183 e na nota de rodap n. 24, referente ro o ser humano na arte de fazer poltica,
pgina 187. pois esta depende da subjetividade humana, a
55. A cidadania ativa: referendo, plebiscito qual nenhuma mquina capaz de decifrar. Os
e iniciativa popular, p. 181: Creio que a computadores podem ajudar a colher dados, a
possibilidade de escolha aumenta a liberdade transmitir informaes em um menor tempo,
decisria do povo. Em princpio, ela evita, mas no criam solues para compor os dife-
ademais, um tipo de manobra que consistiria em rentes anseios polticos que fazem parte de cada
prejudicar determinado tema apresentado sob a um de ns.
forma de questo nica, fechada, que suscitaria 61. Pginas 54-57.
o repdio popular, previamente conhecido. Creio,
igualmente, que para muitas questes a inexis-
tncia de alternativa desmotiva a participao
Referncias
popular ou porque o eleitorado, desconhecen-
do os aspectos tcnico-legais da questo, se
constrange em dar um voto fechado, ou VILA, Caio Mrcio de Brito. Mecanismos de
porque faz parte de uma cultura poltica a democracia participativa no direito brasileiro.
preferncia por escolha entre alternativas. 2002. Dissertao (Mestrado) Faculdade de
56. Dispe o art. 8. da Lei 9.709/98: Direito da USP, So Paulo.
Aprovado o ato convocatrio, o Presidente do
BALBACHEVSKY, Elizabeth. Stuart Mill: li-
Congresso Nacional dar cincia Justia Elei-
berdade e representao. In: WEFFORT, Fran-
toral, a quem incumbir, nos limites de sua
cisco C. Os clssicos da poltica: Burke, Kant,
circunscrio: (...) IV assegurar a gratuidade
Hegel, Tocqueville, Stuart Mill e Marx. 10. ed.
nos meios de comunicao em massa conces-
So Paulo: tica, 2002. v. 2, p. 189-223.
sionrios de servio pblico, aos partidos po-
lticos e s frentes suprapartidrias organizadas BENEVIDES, Maria Victoria de Mesquita. A
pela sociedade civil em torno da matria em cidadania ativa: referendo, plebiscito e inicia-
questo, para a divulgao de seus postulados tiva popular. So Paulo: tica, 1991.
referentes ao tema sob consulta.
BOBBIO, Norberto. O futuro da democracia.
57. Em relao dificuldade imposta pelo Traduo de Marco Aurlio Nogueira. 6. ed.
elevado nmero de assinaturas previsto no art. So Paulo: Paz e Terra, 1986.
61, 2., da CF, h um interessante Projeto de
Resoluo, proposto pelo Deputado Eduardo . Teoria geral da poltica: a filosofia
Gomes, o qual objetiva permitir a coleta de poltica e a lio dos clssicos. Organizado por
assinaturas no apenas pelo processo tradicional Michelangelo Bovero. Traduo de Daniela

Revista Brasileira de Direito Constitucional, N. 3, jan./jun. 2004 (Artigos)


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(Artigos) Revista Brasileira de Direito Constitucional, N. 3, jan./jun. 2004