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A Presena do Estado no Setor Financeiro Brasileiro: o Caso da Caixa Econmica Federal
A PRESENA DO ESTADO NO SETOR FINANCEIRO BRASILEIRO:

O CASO DA CAIXA ECONMICA FEDERAL
Flavio Silveira1, Marcelo Milano Falco Vieira (in Memoriam)2,

Diana Costa de Castro3
Artigo recebido 11/10/2011. Aprovado em 06/08/2013.
RESUMO
As empresas financeiras pblicas tm exercido um importante papel na formao e no

desenvolvimento do Estado brasileiro, apresentando-se como instrumentos indispensveis tanto para
sua economia quanto para sua consolidao institucional. Esta pesquisa analisa a presena do Estado
no Sistema Financeiro Nacional (SFN), a partir da atuao da Caixa Econmica Federal como um de
seus agentes. O desenvolvimento e a forma de organizao desses agentes no so ditados apenas
pela sua natureza pblica, mas por um conjunto de caractersticas decorrentes de um processo de
institucionalizao. Tomam-se por referncia o institucionalismo e os fundamentos da administrao
burocrtica para a anlise. Discutem-se elementos que explicam a combinao de componentes
estruturais e simblicos que, aliados a circunstncias histricas, culminaram na institucionalizao
da organizao estudada. A metodologia privilegiou a pesquisa bibliogrfica e estudo de caso
qualitativo. A ttulo de concluso pode-se apresentar e descrever o processo de formao e
estruturao do SFN e a consolidao do campo das organizaes bancrias no pas em trs
perodos: antes da reforma bancria de 1964; depois desta at o Plano Real; e, deste ltimo at os
dias atuais, correspondendo aos estgios de pr-formao, emergncia/expanso e
institucionalizao do campo organizacional bancrio.
Palavras-chave: Teoria organizacional. Institucionalismo. Burocracia. Campo organizacional.

Bancos pblicos.
1 Mestre em Gesto Empresarial pela Escola Brasileira de Administrao Pblica e de Empresas da

Fundao Getulio Vargas Ebape/FGV - Brasil. flavio.silveira@uol.com.br
2 PhD pela Universidade de Edinburgh, Esccia. Professor de estudos organizacionais da Escola
Brasileira de Administrao Pblica e de Empresas da Fundao Getulio Vargas Ebape/FGV - Brasil.
3 Mestranda pela Escola Brasileira de Administrao Pblica e de Empresas - Fundao Getulio
Vargas. Professora do IFRJ Campus Nilo Peanha - Pinheiral. diana.costa.de.castro@gmail.com
GESTO.Org Recife/PE Brasil - Vol. 11, No. 1 p. 132 - 159 Jan./Abr. 2013
www.revista.ufpe.br/gestaoorg 132
Silveira, F.; Vieira,M. M. F; Castro, D. C. de
Esta obra est licenciada sob uma Licena Creative Commons Attribution 3.0.
THE PRESENCE OF STATE IN THE BRAZILIAN FINANCIAL SECTOR: THE

CAIXA ECONMICA FEDERAL CASE
ABSTRACT
The financial public enterprises have played an important role in the formation and development of
the Brazilian State, becoming an indispensable tool for both its economy and its institutional
consolidation. This research analyzes the state's presence in the National Financial System (NFS)
from the performance of the Caixa Econmica Federal (a Brazilian federal bank). The means by
witch these agents are organized and developed are not predicted only by their public nature, but
by a set of characteristics that result from an institutionalization process. Institutionalism and the
foundations of bureaucratic administration are taken as reference for this paper analysis, when we
discusses the elements that explain the combination of structural and symbolic components,
combined with historical circumstances that have led to the institutionalization process. The
methodology used in this paper consists of literature research and qualitative case study. In
conclusion we present and describe the process of formation and structure of the NFS and the
consolidation of the field of banking organizations in Brazil in three periods: before the banking
reform of 1964, after this until the Plano Real (a financial policy), and from that to present date,
corresponding to the stages of pre-formation, emerging and expanding, and institutionalized field.
Keyword: Organizational theory. Institutionalism. Bureaucracy. Organizational field. Public banks
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1. INTRODUO
A presena do Estado na economia sempre mereceu grande destaque seja no

debate acadmico, seja na esfera poltica. E o que se pode verificar que a
renovao dos argumentos em torno dos efeitos dessa participao parece no
somente vigorosa, mas ainda muito distante do seu fim. Prova disso foi a recente
onda de debates que a crise internacional, desencadeada a partir de 2007, nos
Estados Unidos, provocou. Longe de ser apenas um problema localizado, os fatos
observados acabaram por revelar graves lacunas na estrutura econmica mundial,
exigindo a atuao e o reposicionamento dos diversos atores envolvidos por uma
rede de interdependncias cada vez mais sofisticada e complexa.
Como destaca Sawaya (2009, p.53), no se trata apenas de um colapso

irracional concentrado em um nico mercado ou de um problema de pnico e
erro de regulao, mas sim do resultado da forma como a economia mundial vem
se estruturando desde o desmantelamento do acordo de Bretton Woods nos anos
1970. Dulci (2009, p.114), ao analisar tais episdios, sugere a adoo de uma
viso pendular da equao mercado/Estado, pois relembra que apesar de ter
iniciado e terminado sob a gide do livre-mercado (DULCI, 2009, p.115), o sculo
passado foi marcado, em boa medida, pela presena ativa de Estados
intervencionistas, destacando as experincias comunistas, fascistas, sociais-
democratas e as de capitalismo regulado de recorte keynesiano. Embora
predominantes no sculo anterior e um tanto abandonadas durante o perodo 1914-
1989, as idias liberais viriam recrudescer com a derrocada do modelo estadista ao
final dos anos 80.
Ao contrrio, para Bresser-Pereira (2008, p.196), a crise de 2007 foi

essencialmente bancria e ocorreu no centro do capitalismo, por isso ela se
diferencia daquelas outras crises de balano de pagamentos, muito comuns entre
os pases em desenvolvimento que tentavam, at os anos 1990, crescer com
poupana externa. A atuao do Estado na economia, segundo Bresser-Pereira
(1989, p.115), tem um carter cclico e em cada ciclo ou momento histrico o
carter da interveno estatal muda. Para ele, esse tipo de discusso costuma ser
muito mais pautada pelo vis ideolgico (que antagoniza Estado e mercado,
conservadores e progressistas, liberais e socialistas), do que por uma avaliao
criteriosa.
Ainda de acordo com Bresser-Pereira (1989), a perspectiva histrica

demonstra que a intensidade da presena estatal na economia vem se alternando
continuamente. Assim, a atuao do Estado condio necessria seja para o
processo de acumulao de capital, seja para o de distribuio de renda e como
tende a aumentar em intensidade durante a fase de expanso do ciclo, ir
necessariamente provocar distores, que s sero corrigidas na fase de retrao
(Bresser-Pereira, 1989, p. 116). Segundo o autor, a atuao estatal pode ser de
duas formas: uma regulatria (nos mbitos macro e microeconmicos e
administrativo) e outra de atuao direta (atravs das estatizaes e da produo).
Este trabalho est concentrado nas intervenes diretas e analisa a atuao de um
agente pblico no sistema financeiro nacional (SFN): a Caixa Econmica Federal.
Mediante a anlise deste caso procura-se, atravs dos fundamentos da teoria
institucional e dos da administrao burocrtica, analisar como se d a
transformao do papel e das atribuies desse agente pblico em decorrncia de
seu processo de institucionalizao desde a sua criao em 1861 at 2010.
2. ORGANIZAES: BUROCRACIA E INSTITUCIONALISMO
Para Weber a burocracia manifesta-se como uma forma de dominao,

segundo ele elemento crucial da ao social, devendo esta ser bem compreendida
para a adequada apreenso da primeira. Em sua sociologia da dominao, o autor
constata que nem toda ao social apresenta uma estrutura que implica em
dominao (WEBER, 2004, p.187), mas mesmo assim destaca o considervel papel
que ela desempenha, e completa com toda dominao manifesta-se e funciona
como administrao (WEBER, 2004, p.193), isso porque a Administrao necessita
do controle do poder (dominao). Em seus estudos, Weber apontou a
superioridade tcnica que a burocracia apresentava diante das demais formas de
gesto como o componente constitutivo que a levaria a neutralizar a dimenso
humana que a gerou. Mas a imposio da burocracia como forma de racionalidade
organizacional, no entanto, no aflorou ocasionalmente. Weber enxergou nela uma

manifestao da modernidade, uma necessidade diante da imprevisibilidade e da
incerteza que ameaavam a administrao e a realizao de negcios, de maneira
que pudessem ser concretizados de forma precisa, contnua, sem ambigidades e
com a maior celeridade possvel (WEBER, 1940, apud CLEGG, 1998, p.41).
Segundo a concepo weberiana, o funcionamento da organizao

burocrtica se d mediante a presena de alguns princpios considerados bsicos
para a sua caracterizao: o primeiro deles a existncia de um regime de
competncias, fixado por regulamentos administrativos; o segundo princpio a
presena de uma hierarquia de cargos, ou seja, de um sistema regulamentado que
delimite as instncias de mando e subordinao. O funcionamento da burocracia
pressupe tambm a existncia de um escritrio destinado a abrigar o conjunto de
funcionrios que trabalham numa instituio administrativa e tambm o aparato
correspondente de objetos e documentos (WEBER, 2004, p.199) que ela rene no
desenrolar de suas atividades. A administrao dos seus quadros regida por um
conjunto de regras cujo domnio e conhecimento de domnio de seus
funcionrios. No que tange ao corpo funcional, observa-se que os ocupantes dos
cargos burocrticos terminam por aspirar pela estima social decorrente da posio
que ocupam, e geralmente ela obtida. A nomeao por instncia superior e a
permanncia no cargo tambm so consideradas regras no modelo burocrtico
weberiano. Do ponto de vista econmico, a burocracia carece de um fluxo contnuo
de receitas para financiar sua conservao e, em funo disso, apresenta-se de
forma mais vigorosa onde a economia monetria encontra-se mais desenvolvida
(WEBER, 2004).
Para Helal e Neves (2008, p.6), o pice da modernidade ocidental se deu

quando capitalismo e burocracia se encontraram, dada sustentao racional-
organizativa que a burocracia ofereceu ao desenvolvimento capitalista. Weber
encontrou na burocracia as respostas para as exigncias do capitalismo, mas
embora tenha visto que nos Estados modernos a burocratizao avanasse de forma
expressiva, era reticente quanto afirmao de que isso fosse uma evidncia do
aumento universal do poder da burocracia em seu interior (WEBER, 2003, p.224).

Segundo ele: o fato de que a organizao burocrtica o meio de poder
tecnicamente mais desenvolvido nas mos de quem dispe dela nada revela sobre o
grau em que a burocracia, como tal, consegue impor suas idias dentro do
complexo social em questo (WEBER, 2003, p.225).
Tanto a Teoria Burocrtica quanto a Institucional esto fortemente

embasadas na idia de legitimidade. Mas enquanto para Weber a dominao
exercida nas organizaes burocrticas tem uma origem racional, e, portanto
legtima do poder, para a Teoria Institucional a legitimidade se constri a partir da
capacidade da organizao em internalizar valores compartilhados no contexto de
referncia, ou meio onde ela atua. Como apontam estudos de DiMaggio e Powell
(2005) a prpria burocracia pode ter sido expandida por um processo de
institucionalizao mais do que por uma necessidade racional de administrao da
organizao. Assim, a Teoria Institucional representa uma alternativa abordagem
racionalista que, aliada aos fundamentos da administrao burocrtica,
principalmente por seus procedimentos e ritos, ainda encontra grande eco nos
estudos organizacionais.
Tolbert e Zucker (2007, p.194) afirmam que desde a publicao do clssico

artigo de Meyer e Rowan (1977), proliferaram anlises organizacionais baseadas em
uma perspectiva institucional. Para as autoras, a partir da perspectiva
institucional, o mercado ou Estado no determinam a manuteno na sociedade das
organizaes, so mitos institucionalizados que criam e sustentam as diversas
formas organizacionais. Sendo assim, a razo da dinmica organizacional encontra-
se menos em sua dimenso formal e na concretizao de seus produtos do que nos
processos informais, nos valores e estruturas de poder de grupos e instituies
legais.
De acordo com Portes (2007), apesar de Evans (2004), Hoff e Stiglitz (2001) e
outros j terem evidenciado o papel do processo de institucionalizao como
central para o desenvolvimento (suplantando o de acumulao de capital), foi
necessrio os argumentos de dois ganhadores do prmio Nobel, Stiglitz e North para
que houvesse uma mudana no campo, ou seja, para que as instituies fossem
definitivamente consideradas. Outro fato relevante apontado por estudos mais
recentes relatados por Rossoni e Machado-da-Silva (2010) que cada pas e
economia desenvolvem um contexto de referncia distinto, e mesmo assim as
prticas organizacionais continuam obedecendo a um isomorfismo sem considerar
as peculiaridades locais que influenciam distintamente o processo de
institucionalizao. Rossoni e Machado-da-Silva (2010) procuram demonstrar em
seu ensaio que o processo de adoo de prticas e cdigos de governana vem
acontecendo como forma de institucionalizao das organizaes que as adotam
por meio de legitimao. Tal processo ocorre ainda que em alguns casos tal
inovao no necessariamente implique melhoria (ROSSONI; MACHADO-DA-SILVA,
2010, p. 188).
Uma vez que foram detectados que o contexto institucional de referncia de

cada pas diferente, a anlise apresentada por Gault e Lepore (2009) bastante
interessante pois prope uma reviso terica no Novo Institucionalismo embasada
em estudos na Amrica Latina. Para eles, a anlise econmico-institucional
erroneamente vem descartado a influncia dos grupos de poder no cenrio
internacional como fator explicativo determinante (GAULT e LEPORE, 2009). Assim,
os autores propem que os padres de dependncia podem explicar grande parte
do comportamento institucional em pases em desenvolvimento, e so ditados por
interesses econmicos internacionais.
3. MODELO TERICO DE ANLISE
O conceito de organizao burocrtica segue a concepo weberiana, e

descreve a caracterizao de uma empresa que configure a existncia de um
regime de competncias, fixado por dispositivos formais, tais como regulamentos
administrativos; uma distribuio, determinada por regras fixas, dos poderes de
mando que garantem a execuo das atividades; e um conjunto de providncias
planejadas destinado a execuo das atividades por meio de pessoal qualificado,
contratado especialmente para este fim (WEBER, 2003, p.198). Esses princpios
desdobram-se em um conjunto de tendncias (CLEGG, 1998, p.44-46), destacando-
se: especializao, autorizao, hierarquizao, carreirizao, status (ou

estratificao), formalizao, padronizao, centralizao, legitimao,
impessoalizao, dentre outros.
O processo de institucionalizao definido neste trabalho a partir da

perspectiva de Selznick (1971, p.5), como algo que acontece com uma instituio
com o passar do tempo, refletindo sua histria particular, o pessoal que nela
trabalhou, os grupos que engloba com os diversos interesses que criaram, e a
maneira como se adaptou ao seu ambiente. A operacionalizao do processo de
institucionalizao baseada na identificao no campo da emergncia, ao longo
do perodo estudado, das trs fases de institucionalizao teoricamente
desenvolvidas por Tolbert e Zucker (2007), que so: habitualizao, objetificao e
sedimentao. Segundo elas, o resultado de um processo de institucionalizao
dado por um conjunto de aes habitualmente empregadas por grupos especficos
de atores. O hbito decorre da repetio de comportamentos padronizados
desenvolvidos empiricamente para o tratamento de situaes recorrentes e
caracterizam-se pelo baixo esforo na tomada de deciso diante de determinados
estmulos, cujo enfrentamento tornou-se dissociado dos atores. Essa dissociao
proporciona uma exterioridade s aes de tal forma que lhes confere vida prpria,
podendo ser vivenciadas em grau e formas diferenciadas. Ento a ao sofre assim
um processo de objetificao, dada a generalizao com que passa a ser admitida.
Ao longo do tempo, essas aes passam a ser vivenciadas de diferentes formas
pelos atores do grupo social que, replicando recorrentemente uma prtica cada vez
mais afastada de sua gnese, desconhecida principalmente pelos novos membros
do grupo durante a sua transmisso, inconscientemente do curso ao seu processo
de sedimentao, que fecha o ciclo e encerra o processo de institucionalizao. No
contexto organizacional, Tolbert e Zucker (2007) ressaltam que durante a fase de
habitualizao que ocorre a criao de novos arranjos estruturais. Este
considerado um estgio de pr-institucionalizao. J durante a objetificao,
ocorre um movimento em direo a um status mais permanente e disseminado, que
se segue difuso da estrutura escolhida para organizao e sustentao dos
papis e das atividades desempenhadas. Pode derivar tanto do monitoramento dos
competidores quanto do desenvolvimento de teorias que possibilitem o diagnstico

de fontes de insatisfao ou de fracasso ou a apresentao de evidncias de
sucesso da estrutura avaliada, transformando-se num elemento legitimador de sua
adoo. Considera-se que a estrutura organizacional nesta fase encontre-se num
estgio de semi-institucionalizao. J durante a fase sedimentao ocorre o
reconhecimento da consumao institucional, processo que fundamentalmente se
apia na continuidade histrica da estrutura e, especialmente, em sua
sobrevivncia pelas vrias geraes de membros da organizao (TOLBERT;
ZUCKER, 2007, p.207).
O conceito de campo organizacional central para a anlise institucional.

Ele se constitui na descrio de atores, entidades reguladoras e de elementos
comuns compartilhados, produzidos ou consumidos pelos participantes do espao
de atuao da organizao estudada e reconhecidos pelos atores que com ela
interagem. Para Vieira e Carvalho (2003) e Machado-da-Silva et al. (2003), o campo
organizacional apresenta-se elemento decisivo para a compreenso de mudanas
sociais, e prevalece a definio de DiMaggio e Powell i (2005, p.76) de campo
organizacional como aquelas organizaes que, em conjunto, constituem uma
rea reconhecida da vida institucional: fornecedores-chaves, consumidores de
recursos e produtos, agncias reguladoras e outras organizaes que produzem
servios ou produtos similares. Vieira et al. (2009) apresentam o processo de
formao de campos organizacionais o desdobrado em quatro etapas: pr-
formao; campo emergente; campo em expanso; e campo institucionalizado. Na
primeira as organizaes no se reconhecem em um campo, no compartilham
valores comuns e se encontram isoladas, ento a extenso do acordo sobre a lgica
institucional que orienta as atividades do campo ainda se apresenta de forma
incipiente e difusa. Na segunda a interao e os relacionamentos se acentuam e os
atores experimentam um reconhecimento mtuo capaz de criar um sentimento de
identidade que permite a comunho de valores e surgimento dos primeiros sinais de
estruturao. Ainda nesta fase o isomorfismo estrutural entre os participantes
comea a se manifestar e a convergncia de valores se acentua. Com a evoluo
dessas primeiras manifestaes observa-se uma tendncia nas organizaes em
tornarem-se cada vez mais semelhantes e fechadas s interferncias do ambiente

externo, com equivalncia estrutural. Neste estgio as organizaes enfrentam
uma limitao s mudanas, pois alm de se apresentarem mais estveis, precisam
tambm se adaptar s normas racionais experimentadas no campo organizacional
onde atuam. Superados esses estgios, o campo organizacional, agora com suas
fronteiras ampliadas e bem definidas, emerge ento como unidade devidamente
institucionalizada, com os participantes apresentando estreitos nveis de interao
e relacionamentos, e tambm comungando todo um sistema de significados e
valores prprios.
4. METODOLOGIA
A presente pesquisa possui teor descritivo. Est embasada em um estudo de

caso de tipo qualitativo e interpretativo, onde entender o contexto de suma
importncia para o resultado de se compreender profundamente o fato (STAKE,
2005). Tambm empreendeu-se esforos investigativos de fundo bibliogrfico e
documental. O tipo de corte adotado foi o longitudinal com incises transversais,
uma vez que se preocupou com o estudo do fenmeno ao longo do tempo,
destacando os incidentes crticos que moldaram a sua conformao atual, e o nvel
de anlise organizacional, sendo a Caixa Econmica Federal a unidade de anlise. A
anlise a partir da perspectiva institucional beneficiada com um corte
longitudinal, pois possibilita a compreenso de como o ambiente foi se constituindo
a partir da interao social na histria, mas devido impossibilidade de retornar
fisicamente no tempo, a recuperao do passado foi feita com base em anlise de
documentos e na anlise dos relatos retrospectivos surgidos nas entrevistas.
Assim, os dados secundrios foram obtidos atravs de pesquisa bibliogrfica

e documental. No primeiro grupo encontram-se livros, publicaes, artigos
cientficos, revistas e suplementos veiculados em mdia impressa que tm a
presena do Estado na economia, a formao e evoluo do Sistema Financeiro
Nacional (SFN) e do campo das organizaes bancrias e a historiografia da Caixa
Econmica Federal como tema principal ou secundrio em sua abordagem. O
material reunido foi catalogado e fichado de forma a fornecer elementos que
pudessem compreender e explicar, ao longo da evoluo histrica do pas, o

contexto no qual a unidade de anlise surgiu e se expandiu, explicitando os
principais fatos que influenciaram o seu desenvolvimento e sua configurao
organizacional. No segundo grupo, encontram documentos e peas pertencentes ao
acervo oficial da organizao, dentre eles estatutos, balanos e demonstrativos
financeiros, relatrios de administrao, manuais, organogramas, que formalizam a
estrutura, o regime de operao e funcionamento, configurao hierrquica e
organizacional, demonstram os resultados alcanados e as condies gerais de
atuao, e so considerados principais documentos de comunicao e prestao de
contas junto a controladores, rgos de fiscalizao e a sociedade.
Os dados primrios foram obtidos no campo por meio de entrevistas semi-

estruturadas, enriquecidas com depoimentos de atores que atuam ou atuaram na
direo da organizao, privilegiando ocupantes at o terceiro nvel de sua
hierarquia organizacional. A escolha dos entrevistados obedeceu aos critrios de
terem sido eles atores participantes da administrao da organizao, seja na
forma de controladores e dirigentes, seja na condio de executivos e gerentes da
instituio e que tivessem conhecimento ou participao dos incidentes crticos
mapeados e investigados na pesquisa, e trabalhado em uma das seguintes reas:
Desenvolvimento empresarial, Gesto de Pessoas, Controladoria, Finanas, Crdito,
Habitao, Loteria e Tecnologia da Informao. Foram observados ainda a idade, o
tempo de servio e o currculo funcional. Nas entrevistas, alm de procurar
informaes que pudessem auxiliar na resposta ao problema de pesquisa, tambm
se buscou esclarecimentos de episdios ou passagens relacionados aos incidentes
crticos que demarcaram a histria e o desenvolvimento da organizao. Foram
feitas onze entrevistas, entre dirigentes, executivos, gerentes e empregados da
empresa. Desses, foram entrevistados trs membros do Conselho Diretor e os
demais eram executivos nacionais.
Utilizou-se ainda a observao participante como mtodo de coleta no

campo (VERGARA, 2009) para ponderar a anlise dos dados, facilitada porque um
dos pesquisadores era funcionrio da instituio pesquisada. Tal situao tambm

viabilizou o acesso a dados secundrios contidos em documentos organizacionais.
5. O CASO DA CAIXA ECONMICA FEDERAL
A trajetria da Caixa Econmica Federal no pode ser dissociada do contexto

histrico no qual ocorreu e, muito menos, das influncias e foras que agiram sobre
a empresa, partindo de uma anlise institucional, conforme discutido no
referencial terico. Nesse sentido, a anlise parte da gnese do prprio sistema
financeiro nacional (SFN), cuja presente feio, de acordo com Hajj (2005), pode
ser compreendida a partir de trs fases: a primeira diz respeito ao perodo que
antecede a reforma bancria de 1964; a segunda, ao perodo relativo entre a
promulgao da Lei 4595/64 e a edio do Plano Real, em 1994; e, a terceira, ao
perodo que sucedeu o referido plano. Tais fases so apontadas como marcos
definidores da constituio do SFN e tambm servem como pano de fundo tanto
para a estruturao do campo brasileiro das organizaes bancrias, quanto para o
processo de institucionalizao da Caixa Econmica Federal.
Em sua primeira fase de formao, o SFN apresentava-se como mero

agrupamento de casas bancrias, sem qualquer trao de estruturao ou
organizao. A inaugurao da presena do Estado neste segmento se daria com o
surgimento do Banco do Brasil, em 1808. Uma nova interveno somente ocorreria
outra vez 58 anos depois, com a promulgao da Lei dos Entraves, em 1860. Dentre
outras coisas, a lei permitiria a criao das caixas econmicas, concebidas com um
carter disciplinador do mercado de emprstimos e poupana (SILVA, A. 2004,
p.58) e apresentando-se como alternativa aos juros exorbitantes praticados por
uma agiotagem vida por lucros. J em 1861, entrava em operao aquela que se
transformaria numa das mais longevas instituies pblicas do pas, a Caixa
Econmica Federal.
A trajetria dessa empresa aqui apresentada em cinco etapas. A primeira

delas, Imprio e Repblica Velha, 1861-1929, descreve sua criao; a opo pelo
modelo burocrtico de organizao; e os fundamentos para a sua identificao com

valores sociais da populao. A segunda, Estado Novo e democracia, 1929-1964,
apresenta a incorporao de novos elementos e responsabilidades; o aporte de uma
srie componentes de ordem normativa e legal com repercusses significativas para
legitimao e reafirmao de seu papel institucional dentro do campo
organizacional onde atuava. A terceira, Regime Militar, 1964-1990, descreve a
primeira grande transformao sofrida pela empresa mediante a adoo de um
modelo burocrtico de organizao. A quarta, Modernidade, 1990-2033,
apresenta o maior esforo de modernizao da instituio e talvez sua mais
profunda aproximao com a economia de mercado. A quinta e ltima parte,
Atualidade, 2003-2010, apresenta a fase contempornea da empresa e o novo
papel atribudo s instituies financeiras pblicas, frente aos acontecimentos
acarretados pela crise financeira internacional de 2007.
Imprio e Repblica Velha, 1861-1929. Na primeira etapa, registra-se o

surgimento da empresa e a formulao da proposta valorativa de sua criao.
Observa-se uma infuso de valores (SELZNICK, 1971), a partir da qual sua
identificao com as classes menos favorecidas; o carter popular de sua misso
inaugural; e a garantia incondicional do Estado (imperial) so os elementos
principais do incio de seu processo de institucionalizao. Costa Neto (2004, p.13)
afirma que a Caixa Econmica e Monte de Socorro criada em 1861, no Rio e
Janeiro, foi uma outra forma de expresso do interesse governamental em
atividades de crdito, embora, pelas suas caractersticas no pudesse ser como as
demais casas bancrias, de carter mais amplo e essencialmente econmico.
Apenas em 1874 outras provncias do imprio contariam com instituies similares.
As caixas econmicas foram disciplinadas pela Lei 1.083, de 22 de agosto, de 1860,
em meio a disposies sobre bancos de emisso e meio circulante e tiveram
motivao mais social e poltica do que propriamente econmica. Seu surgimento
representava uma tmida investida do Estado no setor, numa poca de
predominncia liberal na economia, j contando com a participao de alguns
poucos bancos estrangeiros. Inexistiam ento instncias regulatrias ou qualquer
indcio de formao de um campo organizacional. Administrativamente, a empresa
foi estruturada sob inspirao burocrtica, dotada de um regulamento interno, mas

sem apresentar uma integral reproduo do tipo ideal weberiano. Atuava como as
reparties pblicas da poca, gerida por um colaborador do imprio que sequer
recebia salrio (BUENO, 2002) e era distribuda em unidades regionais, sem uma
administrao centralizada.
No perodo h um dos episdios mais marcantes da histria da empresa dado

o carter simblico do qual se reveste: o recebimento pioneiro de depsitos de
poupana de escravos, visando compra de sua alforria. Associado a outras
atribuies mais tarde assumidas, o fato ter papel importantssimo junto ao
iderio popular, na percepo da empresa como agente promotor de ascenso
social. O fato assume teor explicativo de destaque na compreenso de seu processo
de institucionalizao e corrobora o quanto as especificidades locais so
relevantes, como salientaram Rossoni e Machado-da-Silva (2010). As condies
gerais de operao das caixas econmicas permaneceriam as mesmas por um longo
perodo, sobrevivendo at mesmo proclamao da Repblica e estendendo-se at
a ecloso da crise de 1929, quando a empresa ento ingressa em sua segunda etapa
de existncia.
Estado Novo e Democracia, 1929-1964. Considerando-se o carter

peridico da presena estatal na economia, como salientado por Dulci (2009) e
Bresser-Pereira (2008), a crise de 1929 pode ser considerada um marco para a
guinada da presena pblica na economia, iniciando-se nos Estados Unidos e depois
atingindo outros pases e continentes. No caso brasileiro, o fenmeno seria
observado mais nitidamente a partir da Revoluo de 1930, com a queda da
Repblica Velha. O novo regime poltico implantado traria em seu bojo uma forte
presena do Estado na economia. Como explica Fausto (1995, p.327), o Brasil
vivenciou uma troca da elite do poder, mas sem rupturas. Os quadros oligrquicos
tradicionais foram substitudos pelos militares, tcnicos diplomados, pelos jovens
polticos e, um pouco mais tarde, pelos industriais. Segundo o autor, verificou-se
uma centralizao das decises polticas e econmico-financeiras; o governo passou
a arbitrar os diversos interesses; o peso poltico regional arrefeceu; e, apoiado num
quadro de tcnicos governamentais, o novo regime caracterizou-se pela marcante
promoo ao capitalismo nacional. O novo tipo de Estado estava voltado

principalmente para promoo da industrializao; para uma atuao social mais
marcante, protetora dos trabalhadores urbanos; e tambm para a atribuio de um
novo papel s foras armadas, principalmente no suporte criao de uma
indstria de base como fator de garantia da ordem interna.
Embora ainda sem uma interveno mais direta no setor financeiro, o novo
regime reservaria um papel especial para as caixas econmicas, que so
formalmente designadas como agentes pblicos estratgicos, inclusive financiando
o prprio Estado. Inaugurava-se assim a segunda fase do seu processo de
institucionalizao, que se estenderia do Estado Novo at o interregno democrtico
entre as dcadas de 40 e 60 e que somente se encerraria com o golpe militar de
1964.
Sob o Estado Novo, as caixas econmicas tiveram sua misso inaugural

ampliada. Alm de ratificada a garantia incondicional do governo, surgiram uma
srie de novas atribuies que se encontram ainda presentes em sua feio atual,
sendo diretamente identificadas como pilares de sua existncia. Tal incorporao
de novos papis e atribuies faz avanar seu processo de institucionalizao,
posicionando-o na fase inicial do modelo de Tolbert e Zucker (2007), quando tem
incio, no mbito organizacional, a gerao dos primeiros arranjos estruturais que
possibilitam o atendimento das novas responsabilidades. Tais arranjos guardavam
grande aproximao com o tipo ideal weberiano em funo do prprio modelo
administrativo burocrtico adotado pelo Estado Novo, e teve na criao do DASP a
sua principal inspirao. Para atendimento de seu plano de desenvolvimento do
pas, o novo regime transformaria a empresa efetivamente num rgo oficial de
crdito popular e adotaria, em 1934, um novo regulamento interno (BRASIL, 1934).
Esse novo regulamento, aprovado pelo decreto 24.427, criava o Conselho Superior
das Caixas Econmicas (COSTA N., 2004, p.67), rgo que, pode-se dizer, deu
origem ao processo de unificao das caixas econmicas (que s ocorreria
efetivamente nos anos 70). O novo Conselho passou a estabelecer, a partir de um
nico ponto, as diretrizes para todas as unidades espalhadas pelo pas,
repercutindo, no mbito da organizao, o forte modelo centralizador e

burocrtico, implementado com a Revoluo de 30, o que nos remete s
consideraes de Weber quando trata do arranjo de repartio de poderes de
mando e coao em um regime de dominao.
Alm disso, o novo regulamento trouxe novidades consideradas fundamentais

para o processo de institucionalizao, pois incorporou elementos que teriam, a
partir de sua edio, profundo impacto na percepo da empresa pela sociedade e
pelo pas. Primeiro, a criao oficial das carteiras de Hipoteca, Cauo de Ttulos,
Consignaes e Contas garantidas; segundo, a instituio da outorga da explorao
da Loteria Federal; terceiro, a garantia do monoplio sobre as operaes de penhor
que, somado j estabelecida imagem de aproximao com as classes menos
favorecidas, consolidaria definitivamente o mito do banco social, voltado para as
classes de baixa renda, que sobrevive at os nossos dias. O novo regulamento
tambm estabeleceu uma medida decisiva para a fixao da marca institucional
com que a empresa passaria a ser reconhecida ao proibir casas de crdito e firmas
bancrias de utilizar a denominao Caixa Econmica, bem como as palavras
Econmica e Economia (BUENO, 2002, p.110-111).
Mas foi ao apagar das luzes da primeira fase da era Vargas que surge o marco
inaugural da estruturao do SFN: a criao da SUMOC Superintendncia da Moeda
e do Crdito, precursora do Banco Central que conhecemos hoje. Seu surgimento
lembra Costa N. (2004, p.21), reconfigurou o sistema, pois o papel de autoridade
monetria passou a ser desempenhado por trs instituies: BB, SUMOC e Tesouro
Nacional. Esse ltimo era o rgo emissor de papel moeda. A nova instncia
reguladora inaugurava para os bancos um novo fator exgeno que passaria a
pressionar sua configurao empresarial, constituindo-se numa importante varivel
ambiental que se desenvolveria em paralelo evoluo histrica das instituies
financeiras. A importncia da varivel ambiente, assim como dimenso
normativa/regulatria, est presente nos trabalhos de Fonseca (2003) e Carvalho et
al. (2003), discutidos anteriormente.
O perodo democrtico que sucedeu o Estado Novo representou uma breve

inverso no movimento cclico de aproximao e afastamento do Estado na
economia. Ao pender para o lado da iniciativa privada, adotou um modelo liberal
para conduo de sua poltica econmica que atingiria seu pice nos anos JK,
quando tanto a interveno estatal quanto os controles governamentais acabaram
sendo abandonados em favor da liberdade de mercado. No que concerne s caixas
econmicas, Bueno (2002, p.124-125) afirma que praticamente no houve
alteraes em seu comando superior, no entanto salienta que nos anos do governo
Dutra a instituio chegou a todo o Brasil e, em 1946, tendo surgido at mesmo
uma slida proposta para sua unificao, embora no tenha sado do papel. J no
perodo JK, a empresa teria novamente a oportunidade de se associar a um gesto
de grande valor simblico quando da construo da nova capital do pas. Convocada
por Juscelino para participao do financiamento direto de diversas obras, tambm
atuou como o banco dos trabalhadores contratados para aquela empreitada,
reforando de maneira significativa a sua imagem de banco popular, chegando a
disponibilizar, inclusive, uma agncia volante que percorria os canteiros de obra
espalhados por toda a cidade.
Em meados da dcada seguinte, o golpe de estado que interromperia o breve

perodo democrtico que substituiu o Estado Novo promoveu novamente uma
alternncia em relao presena do Estado na economia. E, em particular, no SFN
que, a partir da Lei 4.595, ingressava em sua segunda etapa de estruturao,
lanando o arcabouo formal e normativo necessrio ao surgimento do campo
brasileiro das organizaes bancrias.
Regime Militar, 1964-1990. Apoiado num Programa de Ao Econmica -

PAEG, o novo governo deu uma verdadeira guinada em direo ortodoxia,
esclarece Santos (2005), buscando enfrentar o surto inflacionrio legado pelas
administraes anteriores. No que tange ao SFN, coube ao plano a tarefa de
promover, de modo definitivo, a [sua] estruturao ... delimitando a esfera de
atuao das diferentes instituies e estabelecendo normas bsicas para a
superviso e acompanhamento das operaes atravs do Banco Central do Brasil e
do Conselho Monetrio Nacional (SANTOS, 2005, p.21). Assim, as aes

implementadas pelo governo foram a introduo da correo monetria, a criao
do Sistema Financeiro da Habitao (com repercusso direta sobre a atuao da
Caixa Econmica Federal), a reconfigurao do sistema financeiro nacional, a
regulamentao do mercado de capitais, o registro de auditores independentes
junto ao Banco Central, a criao do FGTS (que aboliu a estabilidade no emprego)
e a regulamentao de empresas de seguros e companhias de capitalizao. O SFN
se organizou de forma a que cada instituio financeira atuasse no atendimento de
uma determinada faixa de operaes no mercado, obedecendo a um princpio de
especializao, otimizando a tarefa de fiscalizao da autoridade monetria. O
setor inicia um novo ciclo de expanso com o maior nmero de agentes pblicos em
operao no pas.
Atravs do Ato Institucional no. 5 - AI-5, a Caixa Econmica Federal

ingressou ento na terceira fase de sua existncia, que se estenderia at 1990, com
a ascenso do modelo neoliberal que prevaleceu at o final do sculo XX. A partir
daquele ato, a empresa sofreria uma profunda reorganizao em sua estrutura,
sendo unificada sob a forma de uma nica empresa pblica federal, com amplitude
de atuao em todo o territrio brasileiro. Ela tem, ento revalidados os elementos
de sua proposta valorativa de criao (vocao popular e total garantia do Estado)
e em sua nova configurao organizacional adota o modelo burocrtico pleno,
reproduzindo o tipo ideal weberiano em toda a sua extenso, destacando-se a
profissionalizao de seu corpo gerencial, substituio do regime estatutrio pela
CLT e instituio de concurso pblico. Tal reorganizao possibilitaria tambm
nova ampliao de seus papis e responsabilidades e, ainda, um avano em direo
busca de um status mais permanente para sua forma de atuao, caracterstica
destacada na segunda etapa do modelo de Tolbert e Zucker (2007), relativo ao
processo de institucionalizao.
Paralelamente, o pas observa a inaugurao de um novo ciclo de presena

estatal na economia e no setor financeiro, empenhado em implementar uma
profunda poltica desenvolvimentista que atribui Caixa Econmica Federal
atuao estratgica, sobretudo no financiamento habitacional para classes de baixa
renda (sendo ela o principal agente do recm criado Sistema Financeiro da

Habitao - SFH). A empresa tambm chamada a operar e gerir uma srie de
fundos e programas governamentais estratgicos: o Crdito Educativo (programa de
financiamento estudantil); o PIS, Programa de Integrao Social, responsvel pela
distribuio de abonos populao de baixa renda; e o Fundo de Apoio ao
Desenvolvimento Social FAS, que trouxeram uma nova dimenso institucional para
a organizao. Adicionalmente, o Fundo de Garantia por Tempo de Servio FGTS
tambm estabeleceu um vnculo direto entre a empresa e todos os trabalhadores
formais do pas. A gesto daquele Fundo ampliou a exposio da empresa junto
sociedade brasileira e possibilitou, dessa forma, a oportunidade de novas iniciativas
de cunho institucionalizante, pois sua administrao incorporaria uma srie de ritos
e procedimentos a serem seguidos durante toda a vida profissional dos
trabalhadores do pas. Nos ltimos anos do regime militar, a empresa atuou
tambm na intermediao da comercializao de ouro dos garimpos. Merece
destaque sua atuao em Serra Pelada, outro momento revestido de enorme
repercusso junto sociedade devido ao simbolismo emancipatrio que o
fenmeno social representou junto ao imaginrio popular das classes mais pobres.
No final desse perodo que se estendeu at o incio dos anos 90, com a
derrocada do regime autoritrio, observa-se um refluxo na presena estatal na
economia e, por conseguinte, no setor financeiro. Inaugura-se uma era de
sucessivas reformas econmicas de teor heterodoxo e liberalizante, ocasionando
uma guinada para a desregulamentao e privatizao do setor, que culminou com
a edio do Plano Real.
Modernidade, 1990-2003. O Plano Real, alm de estabelecer um novo

padro monetrio para o pas, lanou as bases para a terceira e mais significativa
estruturao do SFN, fornecendo as feies atuais do campo brasileiro das
organizaes bancrias. O perodo desencadeou fortes presses de cunho
isomrfico, adotando a concepo de DiMaggio e Powell (2005), sobre os seus
integrantes, s quais a Caixa Econmica Federal se viu obrigada a se adaptar como
estratgia extrema de sobrevivncia e que por vrios momentos se viu ameaada,
conforme relatos em entrevistas. Tal estratgia tambm reconhece explicao no

estudo de Gault e Lepore (2009) desenvolvido no referencial. A empresa modificou
radicalmente sua organizao administrativa, enquanto diversos outros agentes
financeiros pblicos eram extintos ou privatizados. Sua organizao interna afasta-
se do modelo burocrtico weberiano e inspira-se num projeto estadunidense de
reengenharia de processos (BUENO, 2002). Alm disso, uma reestruturao
patrimonial sem precedentes em sua histria, financiada por recursos do Tesouro
Nacional, engendrada como forma de assegurar sua solvncia e reafirmar seu
principal valor constitutivo: a da solidez e segurana sem limites.
Tambm neste perodo o SFN atingiu seu estgio de maior maturidade e,

com a adoo de um conjunto de regras prudenciais, alinhadas ao Acordo de
Basilia, preparava-se para uma nova fase de estabilidade em sua existncia, que
somente se veria ameaada com a crise financeira internacional de 2007. O campo
brasileiro das organizaes bancrias, por seu turno, ingressa em seu terceiro
estgio de formao, consolidando-se definitivamente como campo organizacional
bem estabelecido e configurado, alcanando sua fase final.
Atualidade, 2003-2010. Com o esgotamento do modelo neoliberal que

culminaria com a crise financeira internacional desencadeada a partir dos Estados
Unidos, em 2007, o pas se viu submetido a um verdadeiro teste de consistncia de
seus fundamentos econmicos. O SFN e o campo das organizaes bancrias
mostraram-se vigorosos o suficiente para suportar a transio por um dos mais
turbulentos perodos da economia mundial desde a crise de 1929. Os episdios
reabriram a discusso em torno da presena do Estado na economia e, sobretudo,
no sistema financeiro, reacendendo uma polmica que a rigor jamais esteve
totalmente superada desde as formulaes tericas de Keynes, a partir da dcada
de 30.
Os primeiros anos do sculo XXI marcaram o incio da fase atual do processo

de institucionalizao da Caixa Econmica Federal. Exigindo uma atuao
diferenciada dos agentes pblicos para superao do dficit social imposto pelo
antigo modelo, o governo instalado no pas a partir de 2003 teve na Caixa
Econmica Federal talvez seu maior aliado no setor financeiro para

operacionalizao de polticas pblicas e seu nome e sua marca estiveram
diretamente ligados ao maior programa social do novo governo: o Bolsa Famlia
(MARQUES e MENDES, 2006). Convocada para um grande esforo de bancarizao e
incluso social, a empresa experimentou outra fase de infuso de valores
associados tanto sua natureza pblica quanto sua vocao popular. Para
desempenho de novas atribuies associadas a este novo projeto de governo,
passou novamente por uma reorganizao interna que a reaproximou do modelo
burocrtico de administrao, possibilitou o aumento dos quadros prprios e
permitiu a adoo de um novo estatuto de funcionamento.
Na condio de um dos maiores parceiros para a operacionalizao de

polticas pblicas assistiu tambm, como corolrio de seu processo de
institucionalizao, diretamente associado terceira fase do modelo de Tolbert e
Zucker (2007), sua convocao para atuar como instncia institucional capaz de
auxiliar na reverso dos efeitos da crise internacional de 2008. Posicionou-se, desta
forma, como um dos principais agentes pblicos na aplicao de polticas
anticclicas, a partir de 2007, assumindo papel de destaque no campo das
organizaes bancrias frente ao refluxo do crdito decorrente da instabilidade
financeira internacional, atuao reconhecida inclusive pelos demais participantes
do prprio segmento bancrio.
QUADRO RESUMO
Imprio e Estado Novo Regime Modernidade Atualidade

Repblica e Democracia militar
Velha
1860 1929 1929 - 1964 1964 - 1990 1990-2003 2003 - 2010
Economia
Liberalismo Grande presena Grande presena Maior abertura Maior presena da
Baixa presena do Estado na do Estado na para iniciativa iniciativa privada
do Estado na economia seguida economia; privada e capital na economia,
economia de maior abertura crise do petrleo; estrangeiro; mantida abertura
para iniciativa inflao para capital
privada e capital estrangeiro
estrangeiro
Sistema Plano Real
Inexistncia de FMI e Banco Banco Central PROER/PROES Crise financeira
Financeiro
um sistema Mundial SFH/BNH Regras prudenciais Presena e
financeiro FGTS Basileia atuao
estruturado SUMOC/ BB autoridade
Autoridades SFN Reguladora
BNDES
Campo das
Organiza- Surgimento Ampliao das Reforma bancria Planos econmicos Fuses e
primeiras casas casas bancrias, Correo privatizaes aquisies
es bancrias caixas econmicas monetria Maior atuao
Bancrias Fundao BB e e bancos Campo bancos pblicos
Caixa Econmica estaduais Incio terceiro Organizacional Campo
Federal Segundo estgio estgio formao sob influncia organizacional
Primeiro estagio formao campo campo formal-regulativa consolidado
formao campo organizacional organizacional
organizacional
Caixa
Econmica Fundao; Unidades Unificao Congelamento Ampliao
Unidades independentes; Empresa pblica Depsitos Correspondentes
Federal independentes; Conselho Superior federal --------------- Bancrios
Atuao restrita das Caixas BNH, Gesto de PROES Bancarizao
formao de Econmicas Fundos ------------- e incluso social
poupana e Novas atribuies e Programas PRC Principal parceiro
emprstimos Hipotecas, FAS/FGTS Modernizao operacionalizao
sob penhor; Monoplio Depsitos agncias polticas pblicas
Banco dos Loterias e Penhor Judiciais --------------- Bolsa Famlia
pobres; Banco Social ------- Plano de Caixa-Par e BI
Garantia governo Incorporao BNH Reestruturao Agente de
Imperial. Centralizao Patrimonial polticas
FGTS anticclicas
Processo
de Infuso de Reforo de Consolidao Reengenharia de Resgate e
valores; valores; valores processos reinfuso
Institucio- Organizao Organizao segurana e ----------- de valores
nalizao burocrtica burocrtica solidez; Segunda fase Recrudescimento
parcial Primeira fase Organizao modelo burocracia
modelo burocrtica plena Tolbert e Zucker Ampliao quadro
Tolbert e Zucker pessoal
ltima fase
modelo
Tolbert e Zucker
6. CONSIDERAES FINAIS
Procurou-se analisar a presena do Estado no setor financeiro brasileiro, a

partir do estudo da atuao da Caixa Econmica Federal como um de seus agentes.
Para tanto, tomou por referncia as teorias organizacionais, em especial a corrente
do institucionalismo, e os fundamentos da administrao burocrtica. Partiu-se do
pressuposto que o desenvolvimento e a forma de organizao do agente estatal
estudado no foram ditados apenas pela sua natureza pblica, mas tambm por um
conjunto de elementos e caractersticas decorrentes de um processo de
institucionalizao, determinante para suas condies de sobrevivncia; ampliao
de seus papis e responsabilidades; e sua conformao organizacional. Foram
discutidos elementos tericos e prticos que explicam a combinao de
componentes estruturais e simblicos que, aliados a circunstncias histricas,
culminaram na institucionalizao da Caixa Econmica Federal. A pesquisa
desenvolveu uma anlise qualitativa, evidenciando elementos e informaes
explicativas para sua transformao, ao longo de um perodo de quase 150 anos de
existncia, como um dos maiores parceiros do governo na operacionalizao de
polticas pblicas.
Para desenvolvimento de sua anlise, a pesquisa procurou confrontar a

evoluo da empresa com o contexto histrico por ela vivenciado, principalmente
em suas dimenses poltica e econmica. Alm disso, analisou tambm sua insero
no campo organizacional onde atuou, necessitando, para tanto, apresentar e
descrever a prpria formao do sistema financeiro brasileiro e, em especial, do
campo das organizaes bancrias. Nesse esforo, evidenciou os elementos
institucionalizantes que orientaram sua organizao e a ampliao de seus papeis e
responsabilidades e, ao mesmo tempo, determinaram a sua forma de interao
tanto com os demais participantes de seu campo organizacional quanto com a
prpria sociedade brasileira.
A apresentao e a descrio do processo de formao e estruturao do SFN

possibilitaram a caracterizao do ambiente no qual ocorreu a consolidao do
campo das organizaes bancrias no pas. As principais etapas de sua formao
foram delimitadas por trs perodos bem distintos: aquele que antecede a reforma
bancria de 1964; aquele que se segue a esta at a edio do Plano Real, em 1994;
e, finalmente, o que se estende deste ltimo at os dias atuais. Estas trs etapas
correspondem, respectivamente, aos estgios de pr-formao,
emergncia/expanso e institucionalizao do campo organizacional bancrio.
Nesta discusso, foram apresentados os atores e circunstncias que exerceram
maior influncia em todo o processo, bem como sua repercusso sobre o
surgimento, desenvolvimento, transformao e institucionalizao da Caixa
Econmica Federal.
O processo de institucionalizao da Caixa Econmica Federal e suas

repercusses sobre a organizao e transformao de seus papis e atribuies
foram analisados, principalmente, com suporte das contribuies de Selznick
(1971, 1996), Tolbert e Zucker (2007), dentre outros. Tal processo foi estruturado
em cinco etapas. Na primeira delas, 1860 a 1929, registra-se o surgimento da
empresa e formulao da proposta valorativa de sua criao. Administrativamente,
ela estruturada sob inspirao burocrtica sem, contudo, apresentar uma integral
reproduo do tipo ideal weberiano. Em sua segunda etapa, 1929 e 1964, a
empresa j goza de prestgio e reconhecimento pblico, sendo inequivocamente
identificada como agente pblico estratgico. Sua misso inaugural reforada e
ampliada, sendo que a incorporao de novos papis e atribuies faz avanar o
seu processo de institucionalizao, posicionando-o na fase inicial do modelo de
Tolbert e Zucker (2007). Entre 1964 e 1990, a empresa sofre profunda
reorganizao estrutural, sendo unificada sob a forma de empresa federal, com
amplitude de atuao em todo o territrio brasileiro. Nesse perodo, ela v
revalidados os elementos de sua proposta valorativa de criao, em sua nova
configurao organizacional, que reproduz em grande parte o modelo burocrtico
weberiano, inclusive com a profissionalizao e encarreiramento de cargos, e sofre
nova ampliao em seus papis e responsabilidades. A empresa passa a
desempenhar uma atuao estratgica no financiamento habitacional para classes
de baixa renda, sustentao de polticas pblicas e sua caracterizao como banco
popular. No final desse perodo, com a derrocada do regime autoritrio, o pas
observa um refluxo na presena estatal na economia e, por conseguinte, no setor

financeiro. Inaugura-se uma era de sucessivas reformas econmicas de teor
heterodoxo e liberalizante, ocasionando uma guinada para a desregulamentao e
privatizao do setor. O novo modelo fora a Caixa Econmica Federal a se
submeter a uma nova estratgia de sobrevivncia, ingressando na quarta etapa de
seu desenvolvimento empresarial. A empresa modifica radicalmente sua
organizao administrativa, enquanto diversos outros agentes financeiros pblicos
so extintos ou privatizados. Uma reestruturao patrimonial financiada por
recursos do Tesouro Nacional engendrada como forma de assegurar sua solvncia.
Finalmente, na etapa mais recente de sua existncia, 2003-2010, a empresa
encontra-se na fase mais atual de seu processo de institucionalizao. Resgatados
seus principais valores como agente pblico e banco popular, convocada para um
amplo esforo de bancarizao e incluso social desencadeado pelo governo
federal. Na condio de um dos maiores parceiros para a operacionalizao de
polticas pblicas assiste, como corolrio de seu processo de institucionalizao,
sua convocao para atuar como instncia institucional capaz de auxiliar na
reverso dos efeitos da crise financeira internacional de 2007, assumindo papel de
destaque na aplicao de polticas anticclicas do governo. Com isso, a organizao
v renovados os valores e o simbolismo que permearam toda a sua existncia, bem
como o avano lento, porm inexorvel, do processo que culminou na
sedimentao de sua presena, e, por conseguinte, do prprio Estado, no setor
financeiro nacional.
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A Presena do Estado no Setor Financeiro Brasileiro: o Caso da Caixa Econmica Federal

A PRESENA DO ESTADO NO SETOR FINANCEIRO BRASILEIRO:

Flavio Silveira1, Marcelo Milano Falco Vieira (in Memoriam)2,

Artigo recebido 11/10/2011. Aprovado em 06/08/2013.

As empresas financeiras pblicas tm exercido um importante papel na formao e no

Palavras-chave: Teoria organizacional. Institucionalismo. Burocracia. Campo organizacional.

1 Mestre em Gesto Empresarial pela Escola Brasileira de Administrao Pblica e de Empresas da

THE PRESENCE OF STATE IN THE BRAZILIAN FINANCIAL SECTOR: THE

Keyword: Organizational theory. Institutionalism. Bureaucracy. Organizational field. Public banks

A presena do Estado na economia sempre mereceu grande destaque seja no

Como destaca Sawaya (2009, p.53), no se trata apenas de um colapso

Ao contrrio, para Bresser-Pereira (2008, p.196), a crise de 2007 foi

Ainda de acordo com Bresser-Pereira (1989), a perspectiva histrica

2. ORGANIZAES: BUROCRACIA E INSTITUCIONALISMO

Para Weber a burocracia manifesta-se como uma forma de dominao,

organizacional, no entanto, no aflorou ocasionalmente. Weber enxergou nela uma

Segundo a concepo weberiana, o funcionamento da organizao

Para Helal e Neves (2008, p.6), o pice da modernidade ocidental se deu

aumento universal do poder da burocracia em seu interior (WEBER, 2003, p.224).

Tanto a Teoria Burocrtica quanto a Institucional esto fortemente

Tolbert e Zucker (2007, p.194) afirmam que desde a publicao do clssico

Uma vez que foram detectados que o contexto institucional de referncia de

3. MODELO TERICO DE ANLISE

O conceito de organizao burocrtica segue a concepo weberiana, e

se: especializao, autorizao, hierarquizao, carreirizao, status (ou

O processo de institucionalizao definido neste trabalho a partir da

competidores quanto do desenvolvimento de teorias que possibilitem o diagnstico

O conceito de campo organizacional central para a anlise institucional.

tornarem-se cada vez mais semelhantes e fechadas s interferncias do ambiente

A presente pesquisa possui teor descritivo. Est embasada em um estudo de

Assim, os dados secundrios foram obtidos atravs de pesquisa bibliogrfica

pudessem compreender e explicar, ao longo da evoluo histrica do pas, o

Os dados primrios foram obtidos no campo por meio de entrevistas semi-

Utilizou-se ainda a observao participante como mtodo de coleta no

dos pesquisadores era funcionrio da instituio pesquisada. Tal situao tambm

5. O CASO DA CAIXA ECONMICA FEDERAL

A trajetria da Caixa Econmica Federal no pode ser dissociada do contexto

Em sua primeira fase de formao, o SFN apresentava-se como mero

A trajetria dessa empresa aqui apresentada em cinco etapas. A primeira

modelo burocrtico de organizao; e os fundamentos para a sua identificao com

Imprio e Repblica Velha, 1861-1929. Na primeira etapa, registra-se o

foi estruturada sob inspirao burocrtica, dotada de um regulamento interno, mas

No perodo h um dos episdios mais marcantes da histria da empresa dado

Estado Novo e Democracia, 1929-1964. Considerando-se o carter

promoo ao capitalismo nacional. O novo tipo de Estado estava voltado

Sob o Estado Novo, as caixas econmicas tiveram sua misso inaugural

repercutindo, no mbito da organizao, o forte modelo centralizador e

Alm disso, o novo regulamento trouxe novidades consideradas fundamentais

O perodo democrtico que sucedeu o Estado Novo representou uma breve

Em meados da dcada seguinte, o golpe de estado que interromperia o breve

Regime Militar, 1964-1990. Apoiado num Programa de Ao Econmica -

do Conselho Monetrio Nacional (SANTOS, 2005, p.21). Assim, as aes

Atravs do Ato Institucional no. 5 - AI-5, a Caixa Econmica Federal

Paralelamente, o pas observa a inaugurao de um novo ciclo de presena

renda (sendo ela o principal agente do recm criado Sistema Financeiro da

Modernidade, 1990-2003. O Plano Real, alm de estabelecer um novo

conforme relatos em entrevistas. Tal estratgia tambm reconhece explicao no

Tambm neste perodo o SFN atingiu seu estgio de maior maturidade e,

Atualidade, 2003-2010. Com o esgotamento do modelo neoliberal que

Os primeiros anos do sculo XXI marcaram o incio da fase atual do processo

Econmica Federal talvez seu maior aliado no setor financeiro para

Na condio de um dos maiores parceiros para a operacionalizao de

Imprio e Estado Novo Regime Modernidade Atualidade

Procurou-se analisar a presena do Estado no setor financeiro brasileiro, a