Derecho contencioso administrativo

El acto administrativo
Esquema
I.- Introduccin
II.- Objetivos
Parte I. Trminos Bsicos
1.- Concepto y Definicin de Acto Administrativo
2.- Clasificacin
2.1.- Segn sus efectos
2.2.- Segn su contenido
2.3.- Segn la manifestacin de voluntad
2.4.- Segn su impugnabilidad
2.5.- Segn su ejecucin
3.- Nulidad de los Actos Administrativos
3.1.- Nulidad Absoluta
3.2.- Anulabilidad
4.- Eficacia y Procedimientos de los Actos Administrativos
4.1.- Efectos
4.2.- La Notificacin
4.2.1.- La practica de la notificacin
4.3.- La Publicidad de los Actos Administrativos
4.4.- Indicacin de publicaciones y notificaciones
5.- Principios del Acto Administrativo
5.1.- Ejecutividad
5.2.- Ejecutoriedad
5.3.- Motivacin
5.4.- Discrecionabilidad
6.- Los Recursos
6.1.- Tipos de Recursos
6.1.1.- Recursos Ordinarios
6.1.2.- Recursos Especiales
6.1.3.- Recursos Extraordinarios
7.- El Procedimiento de los Recursos Administrativos
Parte II. Caso Prctico
El Avalo
El Recurso
La Resolucin Municipal
III.- Conclusin
IV.- Bibliografa

I- Introduccin
Con la finalidad de buscar el conocimiento terico y prctico de la materia Derecho Contencioso
Administrativo, nos situamos en la conveniencia de estudiar y establecer en primer trmino los conceptos
bsicos que rige la materia en cuestin, a fin de sentar las bases de los que se proceder a efectuar en
el ejercicio de la profesin.
Aunado a esto surge la necesidad de aplicar dichos conocimientos primordiales a un caso concreto en
especifico, segn lo establecido en la Ley Orgnica de Procedimiento Administrativo, sus recursos,
cundo intentarlo, cmo intentarlo, entre otros aspectos.
La Ley Orgnica de Procedimientos Administrativos, en vigor desde el 19 de enero de 1982, produjo uno
de los ms grandes cambios que haya sufrido jams la Administracin Pblica Venezolana. Se trata de
una Ley revolucionaria, cuyo impacto en el comportamiento administrativo pudo ser mucho mayor del
vislumbrado. Pero la Ley Orgnica, por sobre todo, marca una etapa de primera importancia en la
evolucin no slo del Derecho Administrativo sino de las Ciencias de la Administracin. Todo el esfuerzo
de reforma administrativa realizado en nuestro pas a partir de los aos sesenta, particularmente en el
mbito del funcionamiento de la Administracin Publica, encontr en esta Ley una serie de normas y
obligaciones expresas, cuyo cumplimiento seguramente transform los sistemas y procedimientos
administrativos y el tratamiento de los administrados por los funcionarios.
En trminos generales, esta ley, regula cuatro aspectos fundamentales con relacin a la Administracin y
relaciones con los particulares. La Ley precisa, por una parte, una serie de potestades administrativas y
establece una serie de deberes y obligaciones de los funcionarios, y por la otra, regula y consagra una
serie de derechos de los particulares frente a la Administracin, as como tambin les impone
obligaciones precisas en sus relaciones con aqulla. Este es el primer campo de regulacin de la Ley: las
situaciones jurdicas de los particulares y de la Administracin Pblica.
En segundo lugar, regula el acto administrativo, es decir, el resultado concreto de la actuacin de la
Administracin cuando sta decide produciendo efectos jurdicos en determinadas situaciones. Regula
con precisin el acto en sus requisitos, para someter a condiciones de validez y de legalidad la actuacin
de la Administracin. Regula adems, los efectos de los actos; su revisin, tanto de oficio como por va
de recurso, y tambin, la forma de manifestacin de las decisiones administrativas, no slo estableciendo
la decisin expresa, sino la decisin administrativa tcita negativa derivada del silencio administrativo.
Por tanto, ya el silencio no es, simplemente, una forma de no decidir ni de resolver un asunto para que
decaiga por el transcurso del tiempo, sino que el silencio administrativo, de acuerdo a esta Ley, es una
presuncin de decisin, denegando lo solicitado, o los recursos intentados. Plantea, adems, una
responsabilidad del funcionario por la omisin y por la no actuacin, y si sucede en forma reiterada,
incurre en responsabilidad administrativa.
En tercer lugar la Ley regula el procedimiento administrativo, es decir, todo el conjunto de trmites,
requisitos y formalidades, que deben cumplirse ante la Administracin y en esas relaciones entre
Administracin y particulares, para producir decisiones administrativas, es decir, actos administrativos.
Por ltimo y en cuarto lugar, la Ley regula las vas de revisin de los actos administrativos en va
administrativa; es decir, el sistema de recursos de reconsideracin, de revisin y jerrquico, que van a
permitir al particular, en sus relaciones con la Administracin, reclamar formalmente, ante ella misma, no
como un favor, sino por vas de derecho, contra los actos administrativos, estando sta obligada a decidir
esos recursos tambin en tiempo til determinado, de manera que si no lo hace, el silencio provoca estos
actos tcitos negativos.

II- Objetivos
Generales
Establecer las bases fundamentales de la teora bsica de la rama del Derecho Contencioso
Administrativo.
Estudiar concepto, caractersticas y procedimientos que se desprenden de los actos
administrativos.
Aplicar el conocimiento, obtenido en la parte terica, a un caso en concreto y en especifico.
Especficos
Analizar del caso concreto, de la parte practica, si se cumplieron los requisitos exigidos por la
Ley Orgnica de Procedimientos Administrativos.
Fundamentar el contenido de la actuacin administrativo al principio de legalidad consagrado en
el artculo 117 de la Constitucin Nacional derogada y en el 137 de la Constitucin la Repblica
Bolivariana de Venezuela.

Parte I
Trminos Bsicos
Acto administrativo
1.- Concepto y Definicin
Se define como Acto Administrativo la decisin general o especial que, en ejercicio de sus funciones,
toma la autoridad administrativa, y que afecta a derechos, deberes e intereses de particulares o de
entidades pblicas.
Dentro de la divisin tripartita de los Poderes pblicos, es el que procede del ejecutivo, a diferencia del
acto legislativo (o ley) y del judicial (resolucin, providencia, auto o sentencia). Adems, la autoridad o el
agente ha de obrar como representante de la Administracin publica en tanto que persona de Derecho
Pblico; ya que, de proceder como persona jurdica privada, las relaciones encuadran dentro de las
civiles o comunes, con los privilegios que en todo caso se atribuyen al Estado y a otras entidades aun en
su aspecto "particular".
Prcticamente integran actos administrativos todas las resoluciones y disposiciones, verbales o escritas
(singularmente stas, debido a su constancia); sean acuerdos, rdenes, decretos, reglamentos,
instrucciones, circulares u ordenanzas que dictan desde los ministros a los alcaldes; y tambin las
corporaciones, como las diputaciones provinciales, los ayuntamientos; pero no los organismos
legislativos de las provincias o Estados de una federacin.
Por tanto, de lo anterior resulta que en las definiciones tradicionales del acto administrativo que lo
precisan, pura y sistemticamente, como una declaracin de voluntad realizada por la Administracin,
con el propsito de producir un efecto jurdico, el problema se reduce a determinar qu debe entenderse
por Administracin: o dicho trmino se define con un criterio orgnico, identificndose con los rganos de
la Administracin Pblica como incorrectamente lo ha hecho el Articulo 7 de la Ley Orgnica de
Procedimientos Administrativos; o dicho trmino se define con un criterio material, identificndolo con el
ejercicio de la funcin administrativa, lo que tambin producira una definicin incompleta del acto
administrativo; o dicho trmino se define con criterios combinados de orden material, formal y orgnico.
2.- Clasificacin de los Actos Administrativos
2.1.- Los Actos Administrativos segn sus efectos:
a) Actos Administrativos de efectos generales y de efectos particulares:
En primer lugar, segn el carcter normativo o no normativo de actos administrativos, estos se clasifican
en actos de efectos generales y actos de efectos particulares. Puede decirse as, que la Ley Orgnica de
Procedimientos Administrativos acoge una primera forma de clasificacin de los actos administrativos
segn sus efectos, en el sentido de que clasifica los actos administrativos en actos normativos (de
efectos generales) y en actos administrativos no normativos (de efectos particulares). Esta es la
clasificacin que de acuerdo a lo establecido en la Ley Orgnica de la Corte Suprema de Justicia,
permite distinguir los actos administrativos de efectos generales de los actos administrativos de efectos
particulares. Los primeros son aquellos de contenido normativo, es decir, que crean normas que integran
el Ordenamiento Jurdico; en cambio, los segundos, los actos administrativos de efectos particulares, son
aquellos que contienen una decisin no normativa, sea que se aplique a un sujeto o a muchos sujetos de
derecho. La Ley Orgnica de Procedimientos Administrativos puede decirse que identifica los actos
administrativos de efectos generales, con los que ella califica en el Artculo 13 como "actos o
disposiciones administrativas de carcter general" y los actos administrativos de efectos particulares a
los que la misma norma califica como actos administrativos "de carcter particular". En esta norma, al
prescribir que un acto administrativo de carcter particular no puede vulnerar lo establecido en una
"disposicin administrativa de carcter general, lo que est sealando es que un acto de efectos
particulares (de contenido no normativo) no puede vulnerar un acto normativo o de efectos generales,
acogindose, en este Artculo 13, el principio de la inderogabilidad singular de los reglamentos o de los
actos administrativos de efectos generales.
Por tanto, puede decirse que, en el artculo 13 de la Ley est la clave para clasificar los actos
administrativos, segn su contenido o efectos segn que sean normativos o no normativos,
identificndose los actos de efectos generales, es decir, de contenido o carcter general, con los actos
normativos, y en consecuencia los actos de efectos particulares o de contenido o carcter particular, con
aquellos que no tienen contenido normativo.
b) Actos Administrativos generales e individuales:
Puede decirse que la Ley Orgnica acoge la clasificacin de los actos administrativos, segn sus
destinatarios, al distinguir los actos administrativos generales de los actos administrativos individuales.
Los actos administrativos generales son aquellos que interesan a una pluralidad de sujetos de derecho,
sea formado por un nmero indeterminado de personas o un nmero determinado; en cambio, los actos
administrativos individuales, son aquellos que interesan a un solo sujeto de derecho. Esta distincin
estimamos que se acoge en el artculo 72 de la Ley Orgnica al exigirse que tambin sean publicados en
la Gaceta Oficial de la Repblica de Venezuela, aquellos actos administrativos que interesen a un
nmero indeterminado de personas, que no sean necesariamente actos normativos o de carcter
general. Es decir, esta norma establece indirectamente la diferencia entre el acto de efectos generales o
de contenido normativo y el acto general, el cual aun cuando pueda no tener contenido normativo,
interese a un nmero indeterminado de personas. En estos casos, el acto es general porque interesa a
un nmero indeterminado de personas, y no porque tenga necesariamente un contenido normativo. Por
supuesto, tambin el acto general no normativo, puede tener por destinatarios a un nmero determinado
de personas .
El acto individual, al contrario, es el acto destinado a un solo sujeto de derecho, el cual es, adems, un
acto de efectos particulares, de acuerdo a la clasificacin anterior.
2.2.- Los Actos Administrativos segn su contenido:
a) Actos definitivos y actos de trmite:
En primer lugar, puede distinguirse el acto que pone fin al asunto administrativo, en cuyo caso sera un
acto definitivo, del acto de trmite, que no pone fin al procedimiento ni al asunto, sino que, en general,
tiene carcter preparatorio. Esta clasificacin de los actos administrativos segn el contenido, se deduce
de los Artculos 9, 62 y 85 de la Ley.
En efecto, el Artculo 9 establece un principio general, y es que todos los actos administrativos de
carcter particular, es decir, de efectos particulares, deben ser motivados, salvo los actos de simple
trmite. Distingue aqu, por tanto, la Ley, el acto administrativo de trmite, el cual se opone, por supuesto,
al acto administrativo definitivo.
En definitiva, la distincin, segn el contenido de la decisin, se refiere a que el acto administrativo
definitivo es el que pone fin a un asunto y en cambio, el acto administrativo de trmite, es el de carcter
preparatorio para el acto definitivo.
b) Actos creadores de derechos o que establecen obligaciones:
Otra distincin que la Ley prev respecto de los actos administrativos y que tambin se refiere a su
contenido, es la que se refiere al acto creador de derechos subjetivos o de intereses personales y
legtimos a favor de los particulares, regulados en los Artculos 19, ordinal 2~ y 82 de la Ley, y al acto
administrativo que no crea derechos o intereses personales, legtimos y directos a favor de particulares,
tambin regulado en esos mismos Artculos 19, ordinal 2~ y 82 de la Ley. Asimismo, segn el contenido,
la Ley establece la posibilidad de que se trate de actos que en lugar de crear derechos a favor de
particulares, lo que establezcan sean obligaciones a cargo de particulares, y as se los regula en el
Artculo 70 de la Ley.
2.3.- Los actos administrativos segn la manifestacin de voluntad: actos administrativos
expresos y tcitos
La manifestacin de voluntad que produce el acto administrativo, conforme al Artculo 18, debe ser
expresa y formal, conteniendo el acto una serie de requisitos que deben manifestarse por escrito. Por
tanto, el acto administrativo que regula la Ley Orgnica de Procedimientos Administrativos, en principio,
es un acto administrativo expreso formalizado segn el Artculo 18. Sin embargo, la Ley admite la figura
de la manifestacin de voluntad tcita de la Administracin, derivada del silencio administrativo. As se
establece expresamente en el Artculo 4 de la Ley Orgnica, cuando se prev que en los casos en los
cuales un rgano de la Administracin Pblica no resolviera un asunto o un recurso dentro de los lapsos
que prev la misma Ley, y que estn consagrados para los asuntos o peticiones en los Artculo 5, 60 y 67
y en materia de recursos administrativos en los Artculos 91, 94 y 99, se considera que ha resuelto
negativamente pudiendo el interesado intentar el recurso inmediato siguiente. Por tanto, la Ley Orgnica
de Procedimientos Administrativos en el Artculo 4, consagra el acto administrativo tcito de contenido
negativo, derivado del transcurso del tiempo, es decir, del silencio administrativo.
2.4.- Los actos administrativos segn su impugnabilidad: Los actos administrativos firmes:
Otra clasificacin de los actos administrativos que resulta de la Ley, se refiere a la impugnabilidad o no
de los actos administrativos, y as se distingue el acto administrativo firme de aquel que no es firme,
porque an puede ser impugnado. El acto que no es firme es el que puede ser impugnado, sea por va
administrativa a travs de los recursos administrativos regulados en el Artculo 85 y siguientes, sea por
va contencioso-administrativa. En cambio, el acto firme, es el acto que ya no puede ser impugnado por
las vas ordinarias de recurso, y sobre el cual el nico recurso que cabe, es el recurso de revisin. En
ese sentido, el Articulo 97 de la Ley, al regular el recurso de revisin, seala que ste slo procede
contra los actos administrativos firmes, es decir, contra aquellos que no fueron impugnados en su
oportunidad, y que vencidos los lapsos de impugnacin, son actos administrativos inimpugnables.
2.5.- Los actos administrativos segn su ejecucin:
Por ltimo, tambin en materia de clasificacin de los actos administrativos, debe sealarse una
clasificacin segn la ejecucin y as se distingue el acto material de ejecucin, del acto administrativo
formal. El Artculo 78 de la Ley, en efecto, habla de actos materiales de ejecucin que puedan
menoscabar o perturbar los derechos de los particulares, los cuales no pueden realizarse sin que exista
previamente un acto administrativo que sirva de fundamento a dichos actos materiales. Puede decirse en
este sentido, que el acto material de ejecucin previsto en el Articulo 78, se identifica con el acto de
ejecucin que regula el Artculo 8 de la Ley.
3.- Nulidad del Acto Administrativo
La nulidad es consecuencia de un vicio en los elementos constitutivos del acto. En el derecho
administrativo el particular o administrado slo puede pedir la nulidad si est legitimado, es decir
solamente en los casos en que el acto afecte sus derechos subjetivos o intereses legtimos. Los actos
administrativos son regulares o irregulares. Los regulares son anulables, es decir que si tienen vicios,
stos son subsanables. Los irregulares son los que estn gravemente viciados y su nulidad es absoluta e
insanable. Por lo tanto tendremos:
3.1.- Nulidad absoluta: Los actos nulos de nulidad absoluta no pueden sanearse. Los vicios que tornan
nulo de nulidad absoluta un acto administrativo pueden ser de dos tipos:
Vicios generales de los actos jurdicos:
1. Error esencial: Cuando se excluye la voluntad de la Administracin (error en la persona, error en
el objeto).
2. Dolo: El dolo es toda asecin de lo que es falso o disimulacin de lo que es verdadero. El dolo
difiere del error en que es intencional. Para que el dolo ocasione la invalidez del acto
administrativo debe ser grave y determinante de la accin del agente. Sea que el dolo fuera
propio del agente o del administrado o de ambos, el acto administrativo resultar nulo de nulidad
absoluta.
3. Violencia fsica o moral: La violencia que se ejerce sobre el funcionario puede ser fsica o
moral, aun cuando esta ltima va acompaada de actitudes que pueden hacer presumir una
violencia fsica. En uno u otro supuesto de violencia ejercida sobre el agente, el acto resultar
nulo de nulidad absoluta si, a causa de ello, la voluntad de la Administracin ha quedado
excluida.
4. Simulacin absoluta: Cuando ninguno de los elementos resultan veraces.
 Vicios especficos de los actos administrativos:
1. Incompetencia: Puede ser por razn de:
territorio: Se produce si el rgano actuante excede el mbito fsico dentro del cual debe ejercer
su competencia.
materia: El rgano administrativo debe realizar las funciones que especficamente le competen,
debe actuar dentro de la esfera de competencia que le corresponde. La competencia de cada
rgano de la Administracin Pblica est sealada por la norma. Si un rgano administrativo
dictara un acto con contenido judicial, o si invadiera la esfera de atribuciones pertenecientes a
otro rgano de la Administracin, dicho acto sera nulo de nulidad absoluta.
tiempo: Se produce si el agente decide antes (todava no asumi) o despus (ya ces en sus
funciones) del tiempo en que su decisin hubiera sido vlidamente posible.
grado: El inferior jerrquico no puede dictar un acto que sea de la competencia del superior, ni el
superior dictar, en principio, alguno que fuera de la exclusiva competencia del inferior por
razones tcnicas.
1. Falta de causa: Cuando el acto se dicta prescindiendo de los hechos que le dan origen o
cuando se funda en hechos inexistentes o falsos.
2. Falta de motivacin: Si el acto est fundado en elementos falsos es arbitrario y por ello nulo.
Tambin es nulo de nulidad absoluta el acto ilgicamente motivado, es decir cuando se obtiene
una conclusin que no tiene nada que ver con el argumento que se utiliza. La omisin de la
motivacin da origen a la nulidad absoluta, ya que no slo se trata de un vicio de forma sino
tambin de un vicio de arbitrariedad.
3. Vicios en el objeto: Cuando el acto tuviera un objeto que no fuera cierto, o cuando se tratara de
un acto fsica o jurdicamente imposible.
4. Vicio en la finalidad o desviacin de poder: Cuando el acto se ha dictado con un fin distinto al
previsto por el legislador. Para que ocurra la desviacin de poder debe haber una autoridad
administrativa con competencia, que haga uso de poder para un fin distinto del conferido por la
ley. Entre los supuestos de desviacin de poder pueden estar los siguientes:
Que el agente acte con una finalidad personal;
Que los actos sean realizados con el objeto de beneficiar a terceros;
Que el fin perseguido sea de inters general pero distinto del fin preciso que la ley asigna al acto
(v.g.: cuando el poder de polica se usa no para mantener el orden sino para aumentar los
recursos de la comuna).
1. Vicios en las formas esenciales: Cuando se incurre en vicios graves respecto de los
procedimientos que deben seguirse o cuando hay falta absoluta de forma exigida por la ley para
la exteriorizacin del acto.
3.2.- Anulabilidad: Son anulables los actos administrativos regulares con vicios leves, que no impiden la
existencia de los elementos esenciales. Si el acto ya ha sido notificado, dicha anulabilidad debe ser
solicitada en sede judicial por la Administracin. Sin embargo puede ser revocado, modificado o
sustituido de oficio en sede administrativa si el interesado:
hubiere conocido el vicio,
Si la revocacin, modificacin o sustitucin lo favorece sin perjudicar a terceros, y;
Si el derecho hubiera sido otorgado a ttulo precario.
Un acto administrativo es anulable, y por tanto saneable, por ejemplo, cuando:
El vicio fuera del objeto, en razn de no resolverse todas las peticiones formuladas.
El vicio fuera de la causa en razn de haber realizado la Administracin una errnea apreciacin
de los hechos que forman la causa del acto, siempre que tal errnea apreciacin no impida la
existencia de este elemento.
Se tratare de un vicio leve de procedimiento.
4.- Eficacia y Procedimientos de los Actos Administrativos
Los actos Administrativos estn sujetos a ciertos requisitos para que su procedimiento y eficacia no sean
atacados de invalidez o vicios.
4.1.- Efectos: Los actos de las Administraciones Pblicas sujetos al Derecho Administrativo se
presumirn vlidos y producirn efectos desde la fecha en que se dicten, salvo que en ellos se disponga
otra cosa. La eficacia quedar demorada cuando as lo exija el contenido del acto o est supeditada a su
notificacin, publicacin o aprobacin superior.
Excepcionalmente, podr otorgarse eficacia retroactiva a los actos cuando se dicten en sustitucin de
actos anulados y tambin cuando produzcan efectos favorables a la persona interesada, siempre que los
supuestos de hecho necesarios existieran ya en la fecha a que se retrotraiga la eficacia del acto y esta
no lesione derechos o intereses legtimos de otras personas.
4.2.- La Notificacin: Las resoluciones y actos administrativos que afecten a los derechos e intereses de
las personas interesadas se notificarn a estas en los siguientes trminos:
- Toda notificacin deber ser cursada en el plazo de diez das a partir de la fecha en que el acto haya
sido dictado.
- Deber contener el texto ntegro de la resolucin, con indicacin de si es o no definitivo en la va
administrativa.
- Deber contener tambin la expresin de los recursos que procedan, rgano ante el que hubieran de
presentarse y plazo para interponerlos, sin perjuicio de que las personas interesadas puedan ejercitar
cualquier otro tipo de recurso que estimen procedente.
Las notificaciones defectuosas surtirn efecto a partir de la fecha en que la persona interesada realice'
actuaciones que supongan el conocimiento del contenido de la resolucin o acto objeto de la notificacin,
o cuando se interponga el recurso procedente.
4.2.1.- La Prctica de la Notificacin: La notificacin es el procedimiento administrativo por el que se da
cuenta a quienes interese de los actos de las Administraciones Pblicas.
Medios y formas de notificacin:
- Las notificaciones se practicarn por cualquier medio que permita tener constancia de la recepcin de
la persona interesada o su representante, as como de la fecha, la identidad y el contenido del acto
notificado. En este sentido, la acreditacin de cualquier notificacin efectuada se incorporar al
expediente de que se trate.
- En los procedimientos iniciados a solicitud de la persona interesada, la notificacin se practicar en el
lugar que esta haya sealado a tal efecto en la solicitud. Cuando ello no fuera posible, se practicar en
cualquier lugar adecuado a tal fin y por cualquier medio conforme se indica en el prrafo anterior.
- Cuando la notificacin se practique en el domicilio de la persona interesada, en caso de que esta no se
halle presente en l en el momento de entregarse la notificacin, podr hacerse cargo de la misma
cualquier persona que se encuentre en el domicilio y haga constar su identidad.
- Cuando la persona interesada o su representante rechace la notificacin de una actuacin
administrativa, se har constar en el expediente, especificndose las circunstancias del intento de
notificacin, y se considerar efectuado el trmite por lo que se seguir el procedimiento de que se trate.
- Cuando las personas interesadas en un procedimiento sean desconocidas, o se ignore el lugar de la
notificacin o no se conozca medio que permita tener constancia de la recepcin, o bien si, intentada la
notificacin, no se hubiese podido practicar, la notificacin se har entonces por medio de anuncios en el
tabln de edictos del Ayuntamiento de su ltimo domicilio en el Boletn Oficial del Estado, en el de la
Comunidad Autnoma o en el de la Provincia, segn cual sea la Administracin de la que proceda el acto
a notificar, y el mbito territorial del rgano que la dict. En el caso de que el ltimo domicilio conocido
radicara en el extranjero, la notificacin se efectuar mediante su publicacin en el tabln de anuncios
del Consulado o Seccin Consular de la Embajada correspondiente.
- Las Administraciones Pblicas podrn establecer otras formas de notificacin complementarias a travs
de los restantes medios de difusin, lo que no excluir la obligacin de proceder a la notificacin segn
se indica en el prrafo anterior.
Actos Sujetos a Notificacin

En otro orden de ideas, en la conferencia que nos corresponde comentar se trata lo relativo a los
actos que deben ser notificados. La notificacin, como se ha dicho, est prevista respecto del
acto de alcance individual.

Los actos sujetos a notificacin se clasifican en cinco categoras, a saber:

- Los actos administrativos de alcance individual que tengan carcter definitivo y los que sin
serlo, obsten a la prosecucin de los trmites.

- Los que resuelvan un incidente planteado o en alguna medida afecten derechos subjetivos o
intereses legtimos.

- Los que decidan emplazamientos, citaciones, vistas o traslados.

- Los que se dicten con motivo o en ocasin de la prueba y los que dispongan de oficio la
agregacin de actuaciones.

- Todos los dems que la autoridad as dispusiere, teniendo en cuenta su naturaleza e

importancia.

Sobre los actos que deben ser notificados, comentaremos nicamente lo relativo al acto de
trmite y lo referente al acto interno, ste ltimo no mencionado en la clasificacin referida.
La Ley Orgnica de Procedimientos Administrativos en su artculo 73 prev que todo acto
administrativo de carcter particular que afecte los derechos subjetivos o intereses legtimos,
personales y directos de los administrados debe ser notificado.

De all que los actos de trmite no sean necesarios notificarlos, salvo aquellos que sean
susceptibles de recurso, bien porque imposibiliten la continuacin del procedimiento, produzcan
indefensin o prejuzguen como definitivos, o bien, porque afecten derechos subjetivos o
intereses personales, legtimos y directos, circunstancia que determinara su recurribilidad.

Al tratarse de actos sujetos a recurso, se impone su notificacin, pues, como se ha dicho, uno de
los efectos que sta produce es, precisamente, el inicio de los lapsos correspondientes.

Por lo que se refiere al rgimen de publicidad de los actos internos de la Administracin, la Ley
Orgnica de Procedimientos Administrativos establece que quedan exceptuados de la
publicacin en Gaceta Oficial, aquellos actos referentes a asuntos internos de la Administracin,
se entiende que tal excepcin est referida al acto general.

La jurisprudencia, sin embargo, ha reconocido en algunos casos estas disposiciones internas

generales no publicadas, al controlar la legalidad de actos dictados basndose en las mismas,
como por ejemplo ocurre respecto de los funcionarios de la Direccin de Servicios de Inteligencia
y Prevencin (DISIP). Esta doctrina que resulta contraria, sin duda, al principio de publicidad del
acto, no ha sido (por lo dems) en modo alguno fundamentada. Sin embargo, en un caso
concreto, la evidente lesin de derechos constitucionales del recurrente, llev al Mximo Tribunal
a pronunciarse por la invalidez de estos actos no publicados.

La decisin, en aras del derecho constitucional a la defensa, estableci que la ausencia de

publicacin impide reconocerle valor normativo al acto de efectos generales. As lo decidi la
Corte respecto del Reglamento de los Consejos de Investigacin del Ministerio de la Defensa, al
sealar que por no haber sido debidamente publicado, slo poda considerarse que el mismo
consagra principios, criterios o pautas que informan dicha materia.

Sanciones a la Notificacin Irregular

Considerada como ha sido la notificacin como una garanta en beneficio del administrado, el
legislador impone la obligacin de informar en el acto de notificacin, adems del texto ntegro
del acto, los recursos que contra ste proceden, la autoridad revisora o que deba conocer de
ellos y los plazos para interponerlos.

Se sanciona la notificacin defectuosa con su invalidez y consecuentemente con la ineficacia del

acto notificado, pero adems se prev que los errores inducidos en los lapsos de interposicin
del recurso no pueden imputarse al interesado. Al punto que de este error, por ejemplo, en
materia de recursos administrativos, no podra luego pretender ser sancionado con la falta de
agotamiento de la instancia administrativa como presupuesto procesal exigido para acceder al
contencioso.

As ocurri en un caso en el cual la Administracin al notificar al particular no seal los recursos

procedentes contra el acto notificado, siendo ejercidos por ste fuera del lapso de ley. Una vez
en la sede judicial, el tribunal de la causa declar extempornea la interposicin de los recursos
administrativos y por lo tanto inadmisible el recurso contencioso de anulacin, por falta de
agotamiento de la instancia administrativa.

La Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, actuando como Tribunal de alzada, revoc la

decisin del a quo, considerando que ante tal omisin de la notificacin del acto no corra para el
impugnante el lapso para intentar el recurso de reconsideracin, por lo que mal podra ser
declarada extempornea su interposicin.

En lo que se refiere al caso de error de la notificacin consistente en la falta de sealamiento de

los lapsos legalmente establecidos para la interposicin de los recursos, (bien en sede
administrativa, bien en sede judicial) la Corte, siguiendo el criterio antes expuesto,
especficamente ante un caso de naturaleza electoral, seal que tal error no poda menoscabar
el derecho a la defensa del interesado y en consecuencia, si bien el mismo habra intentado el
recurso de nulidad electoral fuera del lapso legalmente establecido, mal poda declararse la
extemporaneidad del recurso de nulidad.
 Tambin se ha decidido que la interposicin incorrecta del recurso ante autoridad distinta a la
pertinente, en virtud de un error inducido por una defectuosa notificacin, no puede menoscabar
el derecho del administrado de acceder a la justicia. La jurisprudencia ha sealado que en tales
casos corresponde al rgano administrativo ante el cual se interpuso el recurso, remitir para su
decisin al rgano que sea efectivamente competente.

Finalmente, cuando el acto se comunica por medios formales distintos a la notificacin

(publicacin) no existira la obligacin de cumplir las formalidades a que se refiere la Ley
Orgnica de Procedimientos Administrativos, como sera el anunci de los recursos pertinentes.
As, se pronunci la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en reciente decisin de
fecha 16 de octubre de 1997, al declarar inadmisible un recurso contencioso de anulacin contra
un acto emanado del Registrador de la Propiedad Industrial, por falta de interposicin del recurso
jerrquico que contra el acto proceda ante el Ministro, sealando que si bien la publicacin del
mismo no contena mencin alguna respecto a los recursos procedentes, la ley no establece,
respecto a su comunicacin a los interesados, tal obligacin para la Administracin.
4.3.- La Publicacin del Acto Administrativo: Los actos administrativos sern objeto de publicacin
cuando as lo establezcan las normas reguladoras de cada procedimiento o cuando lo aconsejen razones
de inters pblico apreciados por el rgano competente.
La publicacin sustituir a la notificacin, surtiendo sus mismos efectos, en los siguientes casos:
- Cuando el acto tenga por destinatario a una pluralidad indeterminada de personas o cuando la
Administracin estime que la notificacin efectuada a una sola persona interesada es insuficiente para
garantizar la notificacin a todas, debiendo ser la publicacin, en este ltimo caso, adicional a la
notificacin efectuada.
- Cuando se trate de actos integrantes de un procedimiento selectivo o de concurrencia competitiva de
cualquier tipo. En este caso, la convocatoria del procedimiento deber indicar el tabln de anuncios o
medio de comunicacin donde se efectuarn las sucesivas publicaciones, careciendo de validez las que
se lleven a cabo en lugares distintos.
En los supuestos de publicaciones de actos que contengan elementos comunes, podrn publicarse de
forma conjunta los aspectos coindicentes, especificndose solamente los aspectos individuales de cada
acto.
La publicacin de un acto deber contener los mismos elementos que hemos indicado con respecto a los
trminos de las notificaciones. Tambin le es aplicable lo establecido para las notificaciones defectuosas,
que detallamos igualmente en el mismo apartado anteriormente referido.
Se ha sealado que la publicidad del acto determina, por un lado, su vigencia y de all su
eficacia, claro est en los casos en que la publicidad es la nica circunstancia exigida para que el
acto sea capaz de producir sus efectos jurdicos.

De otra parte, aborda el ponente el tema de la publicidad como presupuesto para el ejercicio de
los recursos administrativos y, en todo caso, como presupuesto para la impugnacin judicial.

Puede, sin embargo, agregarse una tercera funcin, pues la notificacin califica en algunos
casos la legitimacin del recurrente, ya que se ha establecido que la legitimacin puede
deducirse de la cualidad de destinatario del acto, lo cual no obsta para que se desvirte su
legalidad, precisamente, sobre la base de que el destinatario no es quien debe recibir tales
efectos o no era a quien corresponda la legitimacin en la sede administrativa.

Eficacia, impugnacin y legitimacin son por tanto las tres funciones que pueden atribuirse a la
publicidad.

La eficacia, segn la naturaleza del acto, se manifiesta de distintos modos. La comunicacin del
acto, por s sola, puede en algunos casos dar lugar al cumplimiento de los efectos jurdicos que
de l se derivan, o simplemente dar lugar a que puedan cumplirse las circunstancias requeridas
para la concrecin de sus efectos (actos sujetos a trmino o condicin y actos que requieren de
ejecuciones materiales).

Por lo que a esta funcin se refiere (eficacia del acto), puede afirmarse que la publicidad
constituye principio del procedimiento vinculado al respeto de las garantas jurdicas del
administrado. Se realza as la seguridad jurdica de aquellos a quienes la Administracin
pretende imponer una obligacin o afectar de manera absoluta o parcial en sus derechos.
Como segunda funcin, se ha dicho que la publicidad acta como presupuesto para que
transcurran los plazos de impugnacin, con lo cual se vincula este principio con un tema que hoy
se esgrime como base fundamental del contencioso administrativo: la tutela judicial efectiva.

La certeza acerca del inicio del lapso para recurrir y en algunos casos la exigencia del
sealamiento en el acto de notificacin, de los recursos que contra el acto notificado proceden,
as como de su exacto contenido, son sin duda mecanismos que tienden a asegurar an ms el
derecho del administrado de acceder a la justicia en bsqueda de proteccin y reparacin frente
a la ilegalidad en el actuar administrativo.

Finalmente, tambin se ha vinculado a la publicidad, como parte de su funcin, la legitimacin

para recurrir. En relacin con este aspecto, resulta importante la doctrina que ha planteado, a
manera de reflexin, el posible divorcio existente entre "... las frmulas de comunicacin
concebidas desde la perspectiva de la garanta individual", en lugar de "... la hipottica defensa
del ordenamiento jurdico", tanto ms si se tiene en cuenta la indeterminacin conceptual de la
nocin de interesado que se verifica con la tesis de los derechos reaccinales o impugnativos
que permiten la fiscalizacin por parte de los administrados de la totalidad del ordenamiento
jurdico administrativo.

Naturaleza Jurdica de los Medios De Publicidad

En segundo lugar, se ha hecho referencia a la publicacin y notificacin como medios de

comunicacin del acto, los cuales pueden verificarse segn distintas modalidades.

Sin embargo, antes de abordar lo relativo a las diferentes modalidades, debemos hacer
referencia a la naturaleza jurdica que a estos medios de publicidad le ha reconocido la doctrina.

Existe coincidencia en afirmar que la publicidad es un requisito de exteriorizacin de la voluntad

administrativa, pero existe disidencia en cuanto a la naturaleza jurdica de tal requisito. De una
parte estn ubicados quienes afirman que debe distinguirse entre la notificacin y la publicacin,
en el sentido de que la primera es un nuevo acto autnomo y distinto del que por ese medio se
comunica, en tanto que la publicacin no da origen a un nuevo acto sino que es la exteriorizacin
del mismo acto que se publica.

Para quienes siguen esta corriente, la publicidad constituye una condicin para la existencia o
validez del acto, en tanto que la notificacin slo est referida a la eficacia del mismo y como
acto autnomo est igualmente sujeto a requisitos y formalidades cuyo cumplimiento supedita su
propia validez. Siendo ello as, la invalidez o inexistencia de la notificacin produce la ineficacia
del acto cuya notificacin se pretende as como la invalidez de los actos de ejecucin o
complementarios.

De all que una vez que el acto ha sido dictado por la Administracin no podra ser desconocido
por sta, ni revocado en base a la ausencia de notificacin.

En otro sentido opinan quienes consideran a la publicidad (incluida la notificacin como especie
de aquella) como un requisito de forma del acto administrativo y, por ende, un requisito relativo a
su validez y no a su vigencia.

Esta concepcin acerca de la publicidad parte de los postulados de la teora pura del derecho,
conforme a los cuales para que determinado orden normativo o norma particular sea vlida debe
existir correspondencia con el principio de efectividad.

Obsrvese que al estimarse la notificacin como vicio formal del acto, se le aplicara en todo
caso la tesis (acogida por nuestra jurisprudencia) del carcter no invalidante del vicio cuando no
se afecten elementos sustanciales o se violen, como consecuencia de stos, derechos
fundamentales del administrado.

La jurisprudencia patria ha asumido la tesis de la notificacin como requisito de eficacia del acto
y no de validez. Se ha sealado que el ejercicio del recurso supone el cumplimiento de la
finalidad perseguida por la notificacin, esto es, el conocimiento del acto por sus destinatarios.

Por lo que se refiere a la publicacin, como forma de dar publicidad a un acto, la doctrina
sostiene la tesis de la inexistencia o de la invalidez del acto ante la ausencia de la publicacin.
No existe en este caso un acto distinto, autnomo, sino que se trata del propio acto que es
publicado. Por ello se afirma que la falta de publicacin atae a la existencia (o validez) misma
del acto. La tesis de la inexistencia impide la impugnacin del acto antes de la publicacin as
como la posibilidad por parte de la Administracin de su revocacin o modificacin.

La tesis de la invalidez, por su parte, por faltar un elemento formal, la publicacin, si permitiese
su impugnacin por vicios distintos o relativos a la propia publicacin, de ser sta, por ejemplo
defectuosa.

Nuestra jurisprudencia ofrece un interesante caso en el cual el defecto de publicidad en una

ordenanza (acto de naturaleza legislativa) no poda ser tomada en cuenta para afectar la validez
de un acto administrativo que la ejecutaba.

Ciertamente, la Administracin habra producido un acto con base a una ordenanza que permita
una altura para la construccin de "una vez y media el ancho de la calle ms el retiro de frente"
sobre la base de que la publicacin del texto normativo que le serva de fundamento y que haba
sido objeto de una modificacin antes de ser dictado el acto, estableca una altura distinta de
"una vez el ancho de la calle" en lugar de una vez y media" como se haba autorizado. Sin
embargo, en el caso citado se determin que la segunda disposicin invocada era producto de
un defecto en el acto de publicacin, pues no exista prueba alguna de que se hubiese producido
reforma respecto de esa norma.

Se seala en el fallo que se comenta que de las copias certificadas de las Actas de sesiones del
Consejo Municipal se verifica que no se discuti la modificacin del artculo que prev la altura
permitida y por lo tanto se deba a un error material de la publicacin el cambio alegado, lo cual
determinaba que el acto que pretenda desconocer la autorizacin otorgada no tena marco legal.

Rgimen Previsto en la Ley Orgnica de Procedimientos Administrativos

En nuestro sistema, la Ley Orgnica de Procedimientos Administrativos prev la publicacin

como medio de comunicacin de los actos generales, en tanto que la notificacin se establece
como el mecanismo adecuado para la publicidad del acto particular.

No obstante, la norma general contempla tambin la publicacin del acto particular en Gaceta
Oficial y el mecanismo subsidiario de la publicacin, a travs de la comunicacin por prensa,
mediante cartel, este ltimo en caso de ser imposible la notificacin personal.

Se plantea, por tanto, cierta confusin respecto del acto individual, en cuanto que si bien se
prev la notificacin personal como mecanismo principal, sta parece ceder frente a la
publicacin cuando est prevista de manera especfica la publicidad a travs de la Gaceta
Oficial.

Tal sistema (publicacin en Gaceta), en palabras del autor espaol Bermejo Vera, puede evitar
que "al amparo de la realizacin de notificaciones individuales a los interesados directos se
consagren situaciones antijurdicas definitivas e irremediables", pero, en palabras del mismo
autor, la publicacin en Gaceta no deja de ser reconocido como un medio de publicidad
insuficiente, pues constituye un instrumento difcilmente asequible al ciudadano medio.

En los casos en que se prev la publicacin como mecanismo de notificacin del acto individual,
bien de manera principal, bien de manera subsidiaria, se plantea la duda sobre a partir de qu
momento debe computarse el plazo para la interposicin de los recursos.

Nuestra jurisprudencia ha tenido oportunidad de pronunciarse al respecto, en casos en los

cuales se han impugnado, en va judicial, actos administrativos sujetos no slo a notificacin de
los interesados, sino adems a la publicacin en medios oficiales. As mediante decisin de
fecha 23 de febrero de 1994, la Sala Poltico-Administrativa de la Corte Suprema de Justicia,
ante la alegada inadmisibilidad de un recurso contencioso administrativo de anulacin intentado
contra un acto de contenido disciplinario, emanado del Consejo de la Judicatura, seal que "es
a partir de la publicacin y de la notificacin al juez afectado de la decisin disciplinaria, pero
hechas en la forma prevista en el artculo 73 de la Ley Orgnica de Procedimientos
Administrativos, cuando sta adquiere eficacia y se inicia el lapso para el ejercicio del recurso de
anulacin (...) al no haber cumplido el Consejo de la Judicatura con la notificacin individual del
 acto (...) el lapso de caducidad del acto de destitucin no comenz a surtir efectos. Por ende, en
ese contexto, el recurso de nulidad fue interpuesto vlidamente".

En ese mismo sentido se haba pronunciado la mencionada Sala en sentencia anterior (de fecha
10 de octubre de 1989), mediante la cual se estableci que "el lapso de caducidad para el
ejercicio del recurso de anulacin, se inicia a partir de la notificacin personal al interesado de la
decisin, ya que por ella es como adquiere eficacia y surte efectos frente a aqul. Por lo tanto la
publicacin en Gaceta Oficial y en los diarios de mayor circulacin en la Repblica no sera
necesaria para su exigibilidad y si acaso slo tendra el efecto de una informacin a la
colectividad".

Criterio contrario ha mantenido la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, la cual en

aplicacin de las disposiciones contenidas en la Ley Orgnica de Procedimientos
Administrativos, declar la inadmisibilidad del recurso contencioso administrativo de anulacin
intentado contra una resolucin emanada del Secretario General de Gobierno del Estado
Tchira, en virtud de que la publicidad de dicho acto deriv de su publicacin en Gaceta Oficial
del Estado, aun cuando adems haba sido notificada personalmente a los interesados con
posterioridad.

Se seala en la referida decisin que el hecho de que el contenido del acto hubiere sido
notificado a los destinatarios con posterioridad a la publicacin, no altera la consecuencia de la
caducidad aplicada, dado que (independientemente de que se trate de un acto de efectos
particulares, como lo alegaban los recurrentes) "... el artculo 134 de la Ley Orgnica de la Corte
Suprema de Justicia es claro al ordenar el cmputo del lapso de caducidad para los actos
particulares a partir de su publicacin en el respectivo rgano oficial, sealando la alternativa de
computarlo desde la notificacin para el caso de que aquella no se efectuare, circunstancia que
no ocurri en este caso...", puesto que la Resolucin impugnada s fue publicada.

4.4.- Indicacin de Notificaciones y Publicaciones: Si el rgano competente apreciase que la

notificacin por medio de anuncios o la publicacin de un acto lesiona derechos e intereses
legtimos, se limitar a publicar en el diario oficial que corresponda una somera indicacin del
contenido del acto y del lugar donde las personas interesadas podrn comparecer, en el plazo
que se establezca, para conocimiento del contenido ntegro del mencionado acto y constancia de
tal conocimiento.
5.- Principios Rectores de los Actos Administrativos
5.1.- Ejecutividad: Es aquella virtud de la cual, los actos administrativos definitivamente firme, es decir,
los agotaron la va administrativa producen los efectos perseguidos por su emanacin. La ejecutividad es
la idoneidad del acto administrativo para obtener el objetivo para el cual ha sido dictado. La ejecutividad
propiamente dicha esta constituida por la condicin especial de estos actos cuya eficacia implica
actuaciones de operaciones materiales de ser cumplidos por el propio rgano que lo dict o por cualquier
otro rgano actuante dentro de la esfera administrativa. El artculo 8 de la Ley Orgnica de
Procedimientos Administrativos establece expresamente la ejecutividad de los actos administrativos por
cuanto de su redaccin se evidencia que la misma es la condicin propia de los actos de ejecucin.
5.2.- Ejecutoriedad: Este principio implica una cualidad ms especifica, ella es igualmente una condicin
relativa de eficacia del acto, pero solo de los actos, capaces de incidir en la esfera jurdica de los
particulares imponindole cargos tanto reales como personales, de hacer, de dar o abstenerse. Lo
relevante de la ejecutoriedad es que la administracin puede obtener el cumplimiento del ordenado an
en contra de la voluntad del administrado y sin necesidad de recurrir a los rganos jurisdiccionales, as lo
establece el articulo 78 de la Ley Orgnica de Procedimientos Administrativos. La disposicin anterior se
complementa con la necesidad de la efectiva notificacin del acto y este efecto el articulo 73 de la Ley
Orgnica de Procedimientos Administrativos as lo seala.
La ley establece los medios a travs de los cuales se hace efectiva la ejecucin distinguiendo los
siguientes casos:
- Si la carga interpuesta es una prestacin de hacer susceptible de ejecucin indirecta, la administracin
procede a efectuarla bien por si misma o bien designando un tercero y cargar los gastos y costas al
obligado.
- Si se trata de una carga personal que no admite la sustitucin del obligado por un tercero, la ley
establece como medio la llamada coaccin indirecta mediante multas.
5.3.- La Motivacin: La motivacin de los actos administrativos es la expresin del motivo mismo en
entendindose por tal expresin del fin que se persigue con su emanacin la exigencia de que el acto
contenga el basamento expreso de la decisin resguarda los intereses de los administrados, por cuanto
les permite conocer las razones que la administracin asume en la toma de decisiones a falta de norma
expresa que establezca otras exigencias en los actos vinculados, el motivo esta dado por el propio
legislador que es que establece el fin u objeto de la decisin y por ende la remisin especificada a la
disposicin en la cual se fundamenta el acto, acta como motivo del mismo. La motivacin consiste en la
referencia a los hechos y a los fundamentos legales del acto se establece as la necesidad tanto de la
motivacin fctica (razones de hechos) como las motivaciones de derecho (razones de derecho).
5.4.- Discrecionalidad: La ley consagra este principio en el articulo 12 de la Ley Orgnica de
Procedimientos Administrativos permitiendo que por disposicin legal o reglamentaria pueda dejarse
alguna medida o providencia a juicio de la autoridad competente. La posibilidad de disponer un margen
de libre apreciacin que permita al rgano administrativo aplicar su criterio de oportunidad y conveniencia
en la emanacin del bien del acto, no emerge solo del legislador si no tambin del uso de la potestad
reglamentaria ya que por va reglamentaria puede acordarse la discrecionalidad, debe efectuarse
manteniendo la debida proporcionalidad y adecuacin con la situacin especfica que se haba
planteado.

6.- Los Recursos Administrativos

Los recursos administrativos surgen como un remedio a la legal actuacin de la administracin. Son
medios legales que el ordenamiento jurdico pone a disposicin de los particulares para lograr, a travs
de la impugnacin, que la Administracin rectifique su proceder. Son la garanta del particular para una
efectiva proteccin de su situacin jurdica.
Son denominados recursos, porque se trabaja con un acto preexistente, es decir, con una materia
procedimental ya decidida, que en este caso, es un acto administrativo de efectos particulares, nunca
general (artculo 85).
En cuanto a la naturaleza de los recursos administrativos, la tesis predominante considera los recursos
administrativos como un derecho del interesado, que forma parte de la garanta constitucional a la
defensa. Este es el criterio acogido por el Tribunal Supremo de Justicia, en sentencias de la Corte
Federal del 05.08.55 y del 24.11.53. Otra tesis considera los recursos como medios procedimentales de
defensa de los derechos de los individuos ante las autoridades pblicas, criterio ste mayoritariamente
aceptado, ya que el procedimiento en s no puede ser calificado como un derecho, sino como un medio
que permita al particular revelarse ante la conducta ilegtima de la Administracin.
El recurso administrativo es un acto por el que un sujeto legitimado para ello pide a la Administracin que
revise, revoque o reforme una resolucin administrativa, o excepcionalmente un trmite, dentro de unos
determinados lazos y siguiendo unas formalidades establecidas y pertinentes al caso.
Es necesario distinguir el recurso de la peticin. En el primero se parte de la existencia previa de un acto
o resolucin administrativa, que es lo que se pretende que se reforme o revoque, mientras que la peticin
tiene como finalidad ltima la realizacin por parte de la Administracin de un acto nuevo.
Los recursos administrativos se interponen y resuelven ante la misma Administracin, por lo que esta se
convierte as en juez y parte de los mismos. De ah que la garanta que se pretende asegurar ofreciendo
mediante la interposicin de recursos una posibilidad de reaccin contra las resoluciones administrativas
se vea limitada por el hecho de ser la propia Administracin la que ha de resolver el litigio planteado y
que deriva de un acto suyo. Y de ah que en muchas ocasiones, tras la resolucin administrativa, haya
que acudir a otras instancias (la va judicial) para la ltima consideracin y sentencia sobre el asunto en
cuestin.
Se podrn interponer contra las disposiciones administrativas dos tipos de recursos: el ordinario, que
puede ser considerado como el sustituto del antiguo recurso de alzada, y el extraordinario o de revisin.
Sus caractersticas las examinaremos ms adelante.
Por el contrario, no cabr la interposicin de recurso contra las disposiciones administrativas de carcter
general. En este sentido la Ley a que hacemos referencia ha introducido una modificacin sustancial con
la situacin anterior, no permitiendo proceder a la impugnacin de forma directa de una disposicin de
carcter general. No obstante, s cabe la posibilidad de una impugnacin indirecta mediante la
impugnacin de un acto administrativo de aplicacin de una disposicin general, pudindose interponer
el recurso ante el rgano administrativo del que eman la disposicin general de cuya aplicacin deriva
el acto recurrido y no slo ante el rgano del que eman el acto.
Las leyes podrn sustituir el recurso ordinario por otros procedimientos de impugnacin o reclamacin,
incluidos los de conciliacin, mediacin y arbitraje. Ello se har en supuestos o mbitos sectoriales
determinados y cuando la especificidad de la materia as lo justifique y ante rganos colegiados o
comisiones especficas no sometidas a instrucciones jerrquicas. No obstante, debern sujetarse a los
principios, garantas y plazos que la Ley sobre Procedimiento Administrativo establece.
Fin de la va administrativa
Para saber qu tipo de recurso procede interponer ante una resolucin administrativa habr de tenerse
conocimiento de cundo se produce el fin de la va administrativa. En este sentido, ponen fin a la va
administrativa:
- Las resoluciones que recaigan en los Recursos Ordinarios interpuestos.
- Las resoluciones que recaigan en los procedimientos especiales que sustituyan al recurso ordinario,
que se han indicado anteriormente (procedimientos de impugnacin o reclamacin, incluidos los de
conciliacin, mediacin y arbitraje).
- Las resoluciones que sean dictadas por rganos que carezcan de superior jerrquico, salvo que se
establezca lo contrario por Ley.
- Otras resoluciones administrativas que por ley o reglamentariamente se haya establecido que ponen fin
a la va administrativa.
La disposicin adicional novena de la Ley a que nos estamos refiriendo establece las resoluciones que
ponen fin a la va administrativa en lo concerniente a la Administracin General del Estado, que son:
- Las del Consejo de Ministros y sus Comisiones Delegadas.
- Las de los Ministros dentro de sus competencias departamentales.
- Las de los Subsecretarios y Directores Generales en materia de personal.
6.1.- Tipos de Recursos Administrativos
Como se dijera en el captulo anterior, los recursos administrativos forman parte de los procedimientos de
segundo grado. Dentro de estos procedimientos pueden destacarse, de acuerdo a la Ley que rige la
materia, tres tipologas distintas, a saber:
6.1.1.- Recursos Ordinarios:
Son aquellos que revisten un carcter genrico, ya que pueden plantearse en todos los casos, salvo en
aquellos que exista disposicin legal en contrario.
a) Objeto:

El recurso ordinario es el que se interpone por las personas interesadas contra las resoluciones que no
pongan fin a la va administrativa o contra los actos de trmite que determinen la imposibilidad de
continuar un procedimiento o produzcan indefensin. Dicho recurso se interpone ante el rgano superior
jerrquico del que dict las resoluciones o actos impugnados en el. A estos efectos, los tribunales y
rganos de seleccin del personal al servicio de las Administraciones Pblicas se considerarn
dependientes de la Autoridad que haya nombrado al presidente de los mismos.
b) Plazo: El plazo para la interposicin del recurso ordinario ser de un mes. Transcurrido dicho plazo sin
haberse interpuesto el recurso, la resolucin ser firme a todos los efectos, sin perjuicio, en su caso, de
que proceda la interposicin de recurso extraordinario de revisin
c) Motivos: El recurso ordinario podr fundarse en cualquiera de los motivos de nulidad o anulabilidad de
los actos de las Administraciones Pblicas.
Los actos de las Administraciones Pblicas son nulos de pleno derecho en los casos siguientes:
a) Los que lesionen el contenido esencial de los derechos y libertades susceptibles de amparo
constitucional.
b) Los dictados por rgano manifiestamente incompetente por razn de materia o del territorio.
c) Los que tengan un contenido imposible.
d) Los que sean constitutivos de infraccin penal o se dicten como consecuencia de sta.
e) Los dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido o de las
normas que contienen las reglas esenciales para la formacin de la voluntad de los rganos colegiados.
f) Los actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento jurdico por los que se adquieren facultades
o derechos cuando se carezca de los requisitos esenciales para su adquisicin.
g) Cualquier otro que se establezca expresamente en una disposicin legal.
Tambin sern nulos de pleno derecho las disposiciones administrativas que vulneren la Constitucin, las
leyes u otras disposiciones administrativas de rango superior, las que regulen materias reservadas a la
Ley, y las que establezcan la retroactividad de disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas
de derechos individuales.
Por otro lado, son anulables los actos de la Administracin que incurran en cualquier infraccin del
ordenamiento jurdico, incluso la desviacin de poder. El defecto de forma slo determinar la
anulabilidad cuando el acto carezca de los requisitos formales indispensables para alcanzar su fin o d
lugar a la indefensin de las personas interesadas. Por ltimo, la realizacin de actuaciones
administrativas fuera del tiempo establecido para ellas slo implicar la anulabilidad del acto cuando as
lo imponga la naturaleza del trmino o plazo.
Los vicios y defectos que hagan anulable el acto no podrn ser alegados por los causantes de los
mismos.
d) Interposicin: El recurso podr interponerse ante el rgano que dict el acto que se impugna o ante el
rgano competente para resolverlo. Si el recurso se hubiera presentado ante el rgano que dict el acto
impugnado, este deber remitirlo al competente en el plazo de diez das, con su informe y con una copia
completa ordenada de su expediente. En este sentido, la persona titular del rgano que dict el acto
recurrido ser responsable directa de cumplimentar lo anteriormente indicado.
e) Resolucin Presunta: Transcurridos tres meses desde la interposicin del recurso ordinario sin que
recaiga resolucin, se podr entender desestimado y quedar expedita a va procedente.
Se excepta el caso de recursos interpuestos contra la desestimacin presunta de una solicitud por
transcurso del plazo, en el que se entiende que queda estimado si la Administracin no resuelve en el
plazo oportuno.
Dentro de los recursos ordinarios se distinguen a su vez: el recurso de reconsideracin y el recurso
jerrquico.
El recurso de reconsideracin se le suele calificar como un recurso horizontal, en el sentido de que el
mismo es ejercido en contra de la actuacin emanada del rgano que dict el acto originario. El mismo
debe ser decidido en un lapso de 15 das hbiles. Ahora bien, cuando quien debe decidir el recurso de
reconsideracin es la mxima autoridad, ste cuenta con un lapso mayor, el cual es de 90 das
continuos.
Debe destacarse que en contra del acto que decide el recurso de reconsideracin, no es posible volver
ha ejercer este tipo de recurso.
El recurso jerrquico es denominado, a diferencia del anterior, como un recurso vertical, ya que el mismo
se intenta ante la superior jerarqua dentro de la organizacin. En el caso de los Municipios, ante el
Alcalde o en los casos de la Administracin Pblica Nacional, ante el Ministro respectivo.
El lapso para decidir el recurso es de 90 das continuos, contados a partir de la interposicin del mismo.
Es de hacer notar que las decisiones que resuelvan el recurso jerrquico, agotan la va administrativa, es
decir, que al ser dictadas por la mxima autoridad del ente administrativo de que se trate, dicha decisin,
abre el camino al ejercicio de los recursos jurisdiccionales judiciales.
6.1.2.- Recursos Especiales:
Estos recursos slo proceden en aquellos casos expresamente previstos en la norma, la cual especifica
el recurso admisible.
En nuestra legislacin se considera como recurso especial, el denominado recurso jerrquico impropio,
el cual se ejerce ante las mximas autoridades de los entes descentralizados de la Administracin
Pblica. Por ejemplo, en caso de una decisin emanada de un Instituto Autnomo Municipal, el recurso
debe plantearse ante el Directorio o Junta Directiva del mismo y luego de su decisin, conocera
eventualmente el mximo rgano del organismo de adscripcin que sera el Alcalde. Este recurso se
funda en el principio de jerarqua administrativa, segn el cual, los entes que ejercen la tutela de los
rganos que componen la Administracin Descentralizada, tienen competencia para revisar no slo la
legitimidad, sino la oportunidad o conveniencia de sus actos.
6.1.3.- Recursos Extraordinarios: A diferencia de los anteriores, los recursos extraordinarios operan
"an cuando el acto ha quedado firme", es decir, an fuera de los lapsos que la ley prev para su
impugnacin.
Dentro de estos recursos encontramos el denominado recurso de revisin, el cual, como se dijo
anteriormente, supone un acto firme y, por lo tanto, la decisin que eventualmente se dicte afectar la
autoridad de cosa juzgada administrativa. Este recurso procede frente a cualquier acto que haya
quedado firme, no necesariamente ante aquellos que causen estado. El lapso para su ejercicio es de tres
meses y vara segn el motivo de impugnacin de que se trate. En efecto, cuando los motivos de la
impugnacin sean documentos o testimonios declarados falsos por sentencia judicial definitivamente
firme, que hubieren influido de manera decisiva en la resolucin del asunto, o cuando la decisin hubiere
sido adoptada por cohecho, fraude, violencia o soborno, y ello hubiere quedado establecido en sentencia
judicial definitivamente firme, el lapso de impugnacin ser dentro de los tres (3) meses siguientes a la
fecha de la sentencia. Ahora bien, si el motivo hubiere sido la aparicin de pruebas esenciales para la
resolucin del asunto, no disponibles para la poca de la tramitacin del expediente, este lapso
comenzar a computarse a partir del momento en que se haya tenido noticia de la existencia de las
pruebas. Por lo que se refiere al lapso para decidir, ste es dentro de los treinta das siguientes a la fecha
de presentacin del recurso. (Artculos 85 al 99 de la Ley Orgnica de Procedimientos Administrativos).
Es de hacer notar que, una vez interpuesto cualquiera de los antedichos recursos, el interesado no podr
acudir ante la jurisdiccin contencioso-administrativa hasta tanto se produzca la decisin o se venza el
plazo que tenga la administracin para decidir, ello con la finalidad de evitar decisiones contradictorias.
a) Objeto: El recurso extraordinario de revisin es el que se interpone por las personas interesadas
contra los actos que agoten la va administrativa o contra los que no se haya interpuesto recurso
administrativo en plazo.
b) Motivos: El recurso extraordinario de revisin podr interponerse cuando concurra alguna de las
circunstancias siguientes:
1. Que al dictar los actos recurridos se hubiera incurrido en error de hecho, que resulte de los propios
documentos incorporados al expediente.
2. Que aparezcan o se aporten documentos de valor esencial para la resolucin del asunto que, aunque
sean posteriores, evidencien el error de la resolucin recurrida.
3. Que en la resolucin hayan influido esencialmente documentos o testimonios declarados falsos por
sentencia judicial firme, anterior o posterior a aquella resolucin.
4. Que la resolucin se hubiese dictado como consecuencia de prevaricacin, cohecho, violencia,
maquinacin fraudulenta u otra conducta punible y se haya declarado as en sentencia judicial firme.
c) Plazo: El recurso extraordinario de revisin se interpondr cuando se trate de la causa primera
indicada en el apartado anterior, dentro del plazo de cuatro aos siguientes a la fecha de la notificacin
de la resolucin impugnada. En los dems casos, el plazo ser de tres meses a contar desde el
conocimiento de los documentos o desde que la sentencia judicial qued firme.
d) Interposicin: El recurso extraordinario de revisin podr interponerse ante el rgano que dict el acto
que se impugna o ante el rgano competente para resolverlo. Si el recurso se hubiera presentado ante el
rgano que dict el acto impugnado, este deber remitirlo al competente en el plazo de diez das, con su
informe y con una copia completa ordenada de su expediente. En este sentido, la persona titular del
rgano que dict el acto recurrido ser responsable directa de cumplimentar lo anteriormente indicado.
El rgano al que corresponde conocer del recurso extraordinario de revisin debe pronunciarse, no slo
sobre la procedencia del recurso, sino tambin sobre el fondo de la cuestin resuelta por el acto
recurrido.
e) Resolucin Presunta: Transcurrido el plazo de tres meses desde la interposicin del recurso
extraordinario de revisin sin que recaiga resolucin, se entender desestimado, quedando expedita la
va jurisdiccional contencioso-administrativa.
7.- El Procedimiento en los Recursos Administrativos.
Interposicin: Dentro de los requisitos para la interposicin del recurso se exige, en principio, la
existencia de un acto administrativo impugnado o la negativa tcita de la Administracin (silencio
administrativo). Igualmente se requiere que el particular haya sido notificado del acto, ya que de lo
contrario el mismo no surtira eficacia alguna y, finalmente, que el recurso sea interpuesto dentro del
lapso legalmente establecido. Es de hacer notar que, no necesariamente el acto que pone fin a un
procedimiento es aquel objeto de impugnacin. Tambin son impugnables aquellos actos que prejuzguen
el procedimiento como definitivo, imposibiliten su continuacin o causen indefensin (artculo 85 Ley
Orgnica de Procedimientos Administrativos). Los requisitos para la elaboracin del recurso estn
previstos en el artculo 49 de la LOPA, en el cual debe identificarse el organismo al cual est dirigido el
recurso, la identificacin del interesado, los hechos, razones y pedimentos correspondientes, expresando
con toda claridad la materia objeto de la solicitud, la referencia a los anexos que acompaan el recurso y
cualesquiera otras circunstancias que exijan las normas legales o reglamentarias, adems de la firma de
los interesados, entre otros.
En este sentido es preciso sealar que, la interposicin del recurso per se, no suspende
automticamente los efectos del acto cuestionado. Slo en caso excepcional y con base a las causases
establecidas en la ley, la Administracin podr otorgar la suspensin de los efectos del acto y en caso de
considerarlo necesario, solicitar la constitucin de una garanta eficiente (artculo 87, primer aparte).
En cuanto a la substanciacin, debe sealarse, que la misma se circunscribe fundamentalmente al
examen de los requisitos de admisibilidad del recurso (artculo 86), a la solicitud de los antecedentes
administrativos del caso y de cualquier otra informacin necesaria a los fines de la correspondiente
decisin (artculos 54 y 55) adems de permitir en cualquier estado al particular que alegue, pruebe e
informe todo aquello que considere conveniente para la satisfaccin de sus intereses.
En cuanto a la terminacin, el procedimiento recusorio normalmente debe culminar con una decisin
expresa, bien estimatoria o desestimatoria. En el primer caso, el rgano podr anular, modificar,
convalidar o reponer el procedimiento al estado en que se produjo el vicio que afecta el acto. En el
segundo caso, una decisin desestimatoria tendr como finalidad confirmar el acto recurrido.
Pero existe adems otra forma de terminacin del procedimiento de revisin de los actos, a peticin del
particular, muy generalizada en el mbito de nuestra administracin, como es el silencio administrativo, el
cual es una ficcin jurdica recogida en el artculo 4 de la Ley Orgnica de Procedimientos
Administrativos, que valora en sentido negativo la pretensin de administrado, una vez transcurrido o
agotado el lapso para tomar la decisin respectiva. En otras palabras, la regia general en cuanto al
silencio administrativo es la de considerar negada la peticin del solicitante y permitirle el ejercicio de los
recursos administrativos o judiciales que correspondan al caso.
El Silencio Administrativo: Regulacin y Consecuencias.
Premisa: La conducta normal de la Administracin es cumplir con su deber jurdico de decidir y hacerlo
adems de manera oportuna, ya que el requisito objetivo bsico para recurrir es la existencia de un acto
(artculo 92 y 78 LOPA). Sin embargo, algunas veces, no existe una decisin en forma expresa,
configurndose, en consecuencia, el silencio administrativo, es la "irresistible inclinacin de la
Administracin a no contestar".
El silencio es una manifestacin tcita de la administracin, ya que la autoridad que calla conoce el
alcance atribuido a su comportamiento. Este es el criterio minoritario de la doctrina en cuanto a la
naturaleza de esta figura. No obstante, la doctrina predominante sostiene un criterio distinto, segn el
cual, el silencio es una ficcin legal que abre la posibilidad de una impugnacin ulterior, es decir, es una
garanta procesal a favor del administrado y no de la Administracin. Ahora bien, el silencio procede tanto
en va de instancia, es decir, frente a peticiones o simples denuncias del administrado como en el mbito
de los recursos administrativos.
En cuanto a las consecuencias del silencio, pueden dividirse aquellas que repercuten en el interesado y
otras que recaen sobre la Administracin. Respecto de las primeras, la consecuencia fundamental es que
el interesado podr ejercer el recurso subsiguiente o esperar la decisin correspondiente. Si el
interesado espera a que se produzca el acto, an vencido el lapso para decidir, el lapso para ejercer la
impugnacin se abre nuevamente con motivo de la notificacin del acto tardo. Si el silencio ocurre con
ocasin de un recurso jerrquico, el particular puede ignorar verificacin del silencio, el recurso judicial
pertinente, segn lo dispuesto en el artculo 134 de la Ley Orgnica de la Corte Suprema de Justicia.
Acerca de las consecuencias para la Administracin debe sealarse, que an vencido el lapso del cual
dispone el rgano administrativo para dictar la correspondiente decisin sin que sta se haya producido,
la obligacin de responder persiste an fuera de dicho lapso, lo cual dara lugar a las denominadas
decisiones tardas. Ahora, si el particular ha decidido, frente al silencio, impugnar el acto ante el rgano
superior, y ste solicita el expediente al rgano inferior, ya no podr dictarse la decisin por lo que se
refiere al inferior, toda vez que debe entenderse que la remisin del expediente automticamente pone
fin a su competencia para decidir.
Sobre este tema debe sealarse que de manera excepcional, en algunas leyes venezolanas se
contempla un efecto contrario del silencio, es decir, en trminos positivos, lo cual equivale a considerar
aceptada la solicitud del particular en aquellos casos en que la Administracin no decide dentro de los
lapsos legales correspondientes. Este es el caso de la Ley Orgnica de Ordenacin Urbanstica y del
Sufragio, entre otras.
La revisin de oficio de los actos administrativos. Lmites. Consecuencias.
Como se sealara en el captulo anterior, los procedimientos de revisin de oficio, al igual que los
recursos administrativos, forman parte de los denominados procedimientos de segundo grado. La
diferencia fundamental con respecto a los recursos administrativos, es que en estos casos, la revisin
procede motu propro, es decir, sin necesidad de requerimiento de los particulares. En estos casos la
Administracin, ejerce un conjunto de potestades que ponen de manifiesto el principio de autotutela, es
decir, la posibilidad de la administracin de controlar, no slo la legalidad sino la oportunidad o
conveniencia de sus actos en virtud de los intereses generales que le corresponde tutelar.
Estas potestades son las siguientes:
Convalidacin: Es la figura en virtud de la cual la Administracin subsana los vicios de los actos no
afectados de nulidad absoluta. Su objeto es un acto viciado de anulabilidad o nulidad relativa. Para su
ejercicio no existe lmite de tiempo, es decir, que la potestad de convalidacin se extiende an
interpuesto el recurso administrativo o judicial (artculos 81 y 90 Ley Orgnica de Procedimientos
Administrativos).
Declaratoria de nulidad absoluta: Esta potestad est prevista en el artculo 83 ejusdem, la cual le permite
a la Administracin "reconocer" (sinnimo de declarar) la nulidad absoluta de los actos dictados por sta.
Esta potestad opera slo en aquellos casos en que el acto se encuentra subsumido en las causases del
artculo 19 de la Ley y procede de oficio o a solicitud de particulares.
Correccin de errores materiales o de clculo: Esta potestad es concebida como una derivacin o
especie de la potestad general de convalidacin y se contrae exclusivamente a aquellos casos en que
existen errores materiales o de clculo que no impliquen la nulidad absoluta del acto (artculo 84).
Revocacin: Es el poder conferido a la administracin para extinguir un acto por razones de oportunidad
o conveniencia, bien por razones originarias o sobrevenidas.
Dentro de sus caractersticas encontramos que la misma la ejerce el mismo rgano que dict el acto o su
superior jerrquico, La revocacin puede ser total o parcial, pero slo en aquellos casos que no originen
derechos subjetivos o intereses legtimos, personales y directos, ya que la afectacin de stos por un
nuevo acto lesionara el principio de intangibilidad de la decisin administrativa, lo cual es castigado con
la nulidad absoluta, a tenor de lo previsto en el artculo 19, numeral 2 de la Ley. Se encuentra aqu con
un lmite impuesto por el propio texto legal al ejerci de la potestad revocatoria por razones de seguridad
jurdica y estabilidad de los derechos de los administrados.
Parte II
Caso Prctico
Ciudadano
ALCALDE DEL MUNICIPIO AUTNOMO DE MARACAIBO DEL ESTADO ZULIA
Su Despacho. -
Yo, ARMANDO PARRA SERRANO, venezolano, mayor de edad, abogado en ejercicio, inscrito en el
lnpreabogado bajo el No. 51705, titular de la Cdula de Identidad No. 8.504.255, domiciliado en esta
ciudad y Municipio Maracaibo del Estado Zulia, procediendo con el carcter de Apoderado Especial de la
Sociedad Mercantil COMPAA ANNIMA NACIONAL TELFONOS DE VENEZUELA (CANTV),
debidamente constituida e inscrita por ante el Registro Mercantil que llevaba el Juzgado de Comercio del
Distrito Federal, el da de junio de 1930, bajo el No. 387, cuya ltima Reforma Estatutaria qued
registrada por ante el Registro Mercantil Primero de la Circunscripcin Judicial del Distrito Federal Estado
Miranda en fecha 24 de octubre de 1996, bajo el No. 6 del Tomo 298-a-pro., representacin que se
evidencia de instrumento poder que fuera conferido por la mencionada Sociedad Mercantil, el cual qued
debidamente autenticado por ante la Notara Pblica Trigsima Sexta del Municipio Libertador del Distrito
Federal, en fecha 30 de mayo de 1997, bajo el No. 37, Tomo 44 de los Libros de Autenticaciones
respectivos, y el cual se acompaa al presente escrito en copia simple marcada "A", previa confrontacin
con el original. Ante Usted, muy respetuosamente ocurro para exponer:
De los hechos
En fecha 10 de noviembre de 1998, fue presentada a la Empresa CANTV planillas de Liquidacin del
Impuesto Municipal por concepto de Inmuebles Urbanos, No. 5198003983, constante de tres (03)
pginas, correspondientes al cuarto Trimestre del ao 1998, fundamentada las referidas Planillas de
Liquidacin en avalos practicados en cada uno de los Inmuebles propiedad de CANTV, por la Direccin
de Catastro de la Alcalda del Municipio Autnomo Maracaibo del Estado Zulia, signadas con los Nos,
DCL 2475-97; DCE 2476-97; DCE 2477-97; DCE 2478-97; DCL 2480-97; DCE 2481-97; DCE 2482-97;
DCE 2484-97; DCE 2485-97; DCE 2486-97; DCE 2487-97; DCE 2488-97; DCE 2489-97; DCE 2490-97;
DCE 2491 DCL 2492-97'. DCL 2493-97; DCE 2494-97; DCE 2500-97, dichas Planillas fueron elaboradas
en fecha 16 de septiembre de 1997, el cual consigno en copia simple constante de setenta y cinco folios
tiles, marcada "B", cancelando mi representada el cuarto trimestre correspondiente al ao de 1998, la
cantidad de CUATRO MILLONES QUINIENTOS SESENTA Y CINCO MIL OCHOCIENTOS TREINTA Y
UNO CON NOVENTA Y UN CNTIMOS DE BOLVARES (Bs. 4.565.831,91), el cual consigno en copia
simple constante de tres folios tiles, marcada ' 1C". La Empresa CANTV, cancel a la Alcalda del
Municipio Maracaibo del Estado Zulia, el Impuesto sobre Propiedad Inmobiliaria correspondiente a los
aos impositivos 1995, 1996, y 1997, la cantidad de TRECE MILLONES SETECIENTOS DIEZ MIL
OCHOCIENTOS TREINTA Y OCHO CON SESENTA Y UN CNTIMOS DE BOLVARES (Bs.
13.710.838,61) el cual consigno en copia simple constante cincuenta y cinco folios tiles, marcada "D".
Los recaudos mencionados, constituyen actos administrativos contentivos de avalos y liquidacin del
Impuesto Municipal por concepto de Inmuebles Urbanos, siendo que tales actos se encuentran viciados
de nulidad por las razones que seguidamente se mencionan:
Avalos mal aplicados
Tal como se desprende del contenido de los avalos practicados a los Inmuebles propiedad de CANTV,
realizado por la Direccin de Catastro de la Alcalda del Municipio Maracaibo del Estado Zulia de fecha
16 de septiembre de 1997, y que sirven de fundamento o soporte para la elaboracin de las Planillas de
Liquidacin de lmpuesto Municipales por concepto de Inmuebles Urbanos, aplicados dichos avalos al
Impuesto inmobiliario correspondiente al ao 1998.
Con respecto a este particular este particular es oportuno mencionar lo establecido en el artculo 27 de la
Ordenanza de lmpuesto sobre Inmuebles Urbanos dictada por el Consejo Municipal del Municipio
Maracaibo del Estado Zulia, el cual se transcribe a continuacin:
Artculo 27. "Cada cuatro (4) aos por lo menos, se proceder a actualizar o revisar el Registro
de Avalos que al efecto ha de llevar la Direccin Municipal de Catastro. EI avalo individual del
inmueble se har cuando ocurra alguna modificacin por construccin, reparacin y ampliacin.
Tambin cuando el terreno sin construccin vare de categora segn el artculo 5 de esta
Ordenanza.
Segn se desprende de los recaudos mencionados, contentivos de los avalos efectuados a los
inmuebles propiedad de CANTV, estos fueron realizados durante el ao de 1997, observndose en los
mismos que la Direccin de Catastro de la Alcalda del Municipio Maracaibo del Estado Zulia, aplic para
la Liquidacin del Impuesto Municipal por concepto de Inmuebles Urbanos nuevos avalos antes de
terminar la vigencia de los aforos que fue asignado a la Empresa a partir del ao de 1995, el cual est
vigente hasta el 31 de diciembre de 1998, por lo que se viola lo establecido en el artculo 27 de la
Ordenanza Sobre Inmuebles Urbano que anteriormente fue transcrita, la cual establece la obligacin en
que se encuentra la Direccin de Catastro Municipal de la Alcalda del Municipio Maracaibo del Estado
Zulia, de actualizar o revisar el Registro de avalos cada cuatro (4) aos por lo menos, generndose en
consecuencia una violacin a los preceptos establecidos en la Ordenanza, adoleciendo del vicio de
nulidad absoluta, por cuanto su contenido es ilegal.
En todo caso, el valor actualizado de los inmuebles segn los mencionados avalos, debern tomarse en
cuenta para los efectos del calculo y liquidacin de los Impuestos a que hubiera lugar, a partir del 1 de
enero de 1999, ya que los aforos que fueron asignados y que comenzaron a partir del ao 1995, el cual
est en vigencia hasta el 31 de diciembre de 1998.
Base imposible
Se desprende del contenido de los avalos practicados a los inmuebles propiedad de CANTV, realizado
por la Direccin de Catastro de la Alcalda del Municipio Maracaibo del Estado Zulia, de fecha 16 de
septiembre de 1997, y que sirven de fundamento o soporte para la elaboracin de las planillas de
Liquidacin de Impuesto Municipales por concepto de Inmuebles Urbanos, aplicados dichos avalos al
impuesto Inmobiliario correspondiente al ao 1998, que se tomaron en cuenta al momento del calculo de
la base imponible en el Impuesto Sobre Inmuebles Urbanos la inclusin de equipos y obras extras los
cuales se encuentran expresados en los informes de avalos. Al respecto cabe destacar que los equipos
y obras extras tales como: ascensores, aire central, bomba de agua, pasillos, escaleras, tanque de agua,
estacionamiento, pisos rsticos, platabanda, constituyen bienes inmuebles por destinacin, es decir, todo
objeto mueble que el propietario ha destinado a Terreno o edificio para que permanezcan en l
constantemente, o que no puedan separarse sin romperse o deteriorarse o sin romper o deteriorar la
parte del terreno o edificio a que estn sujeto, por lo que los mismo quedan excluido del mbito de
aplicacin de la Ordenanza de Impuesto Sobre Inmuebles Urbanos, la cual versa nicamente sobre
bienes inmuebles. As pues, la competencia de los Municipio en materia del tributo que nos ocupa, est
referida nicamente a los denominados inmuebles por su naturaleza, as lo ha sostenido la doctrina
patria, como nuestro mximo tribunal. En efecto en su obra titulada "El Impuesto Sobre Inmuebles
Urbanos" el tratadista Gabriel Ruan Santos expone:
"La experiencia dice que las Municipalidades, como sujetos activos del tributo, han tenido la
pretensin de ampliar la cobertura del impuesto mediante la interpretacin extensiva y civilista de
los vocablos sealados, lo cual ha provocado muchos conflictos con los contribuyentes, que la
jurisprudencia ha resuelto con la fijacin del alcance jurdico de los vocablos.
As, en cuanto al concepto jurdico de inmueble objeto del gravamen, numerosas municipalidades
han incluido dentro de ese concepto a las instalaciones y equipos industriales y comerciales y en
general a los supuestos de inmuebles previstos en los artculos 527, 528, y 530 del Cdigo Civil,
dentro de las cuales se anotan los inmuebles por naturaleza, por incorporacin, por su objeto y
por su destino.
En sentencias dictadas por la Corte Suprema de Justicia, en Corte Plena, en fecha 8 de diciembre
de 1987 y 26 de septiembre de 1990, con ocasin la declaratoria de inconstitucionalidad de
algunas de las disposiciones de las Ordenanza del Impuesto sobre Inmuebles de los Distritos
Puerto Cabello y Valencia, ese Supremo Tribunal delimit el concepto de inmueble a los efectos
del tributo municipal. Expresa la sentencia del 25-09-90, lo siguiente:
"El concepto doctrinario de inmueble ha sido definido como bienes que no pueden transportarse
de una parte a otra, sin destruirlas o deteriorarlos; ahora bien, es bien conocido que a travs de la
jurisprudencia y de la legislacin e concepto doctrinario al cual hemos hecho referencia, se ha
venido ampliando en el campo del Derecho Civil; as en nuestro derecho positivo, el Cdigo Civil
ha venido repitiendo la ya clsica distincin de bienes inmuebles por su naturaleza, por su
destinacin y por el objeto a que se refiere y en el Cdigo Civil vigente se enumeran en los
artculos 527, 523, 529, y 530 los bienes que deben considerarse como tales en el mbito del
Derecho Civil.
La Constitucin Nacional al determinar los ingresos de carcter municipal seala entre los
mismos Impuestos sobre Inmuebles Urbanos (Artculo 31, Ordinal 3). Es evidente a juicio de la
Corte y as lo ha declarado en ocasiones anteriores, y concretamente, en sentencia de 8 de
diciembre de 1987, en la cual se expres lo siguiente: A juicio de la Corte, el texto constitucional
citado establece con claridad que el Impuesto de recaer sobre Inmuebles Urbanos y no puede una
Ordenanza ampliar el trmino preciso expresado en la Constitucin y extenderlo, con base en
interpretaciones de naturaleza civil a bienes muebles e instalaciones, ya que los criterios
definidos en los Artculos 526 y 530 del Cdigo Civil no son aplicables en materia impositiva.
Los recaudos mencionados anteriormente, constituidos por los avalos practicados a los inmuebles
propiedad de CANTV, los cuales sirven de soportes para la elaboracin de las Planillas de Liquidacin
del Impuesto Municipal por concepto de propiedad inmobiliaria, constituyen actos administrativos, siendo
que tales actos se encuentran viciados de nulidad, lo cual hace que mi representada la Empresa CANTV
tenga el derecho de reclamar la restitucin de lo cancelado de ms, tal como se encuentra establecido
en el artculo 177 del vigente Cdigo Orgnico Tributario 1 que afirma;
Artculo 177 "Los contribuyentes a los responsables podrn reclamar la restitucin de lo pagado
indebidamente por tributos, intereses, sanciones y recargos, siempre que no estn prescritos".
Resultando improcedente la cancelacin efectuada por mi representada CANTV, por cuanto se tomaron
en cuenta para el momento del calculo de la base imponible en el Impuesto Sobre Inmuebles Urbanos la
inclusin de equipos y obras extras, las cuales se encuentran expresados en los informes de avalos,
siendo que los referidos avalos adolecen del vicio de nulidad absoluta en cuanto que su contenido es
ilegal, como lo sera adems su ejecucin.
Petitorio
Por las razones anteriormente expuestas, es por lo que acudo ante su competente autoridad, tal como se
encuentra establecido en el artculo 177 y siguiente de vigente Cdigo Orgnico Tributario, para que se
sirva reconocer los Crditos Fiscales representados en las cantidades de dinero que mi representada
CANTV ha pagado de ms, el Impuesto Municipal por concepto de propiedad inmobiliaria fundamentada
en avalos practicados a los inmuebles propiedad de CANTV, los cuales se encuentran viciados de
nulidad, al aplicar nuevos avalos antes de determinar la vigencia de los aforos, el cual finaliza el 31 de
diciembre de 1998, y tambin porque los referidos avalos toman en cuenta los bienes inmuebles por su
destinacin al momento del calculo de la base imponible, incluyendo el valor de equipos y obras extras,
los cuales asciende a la cantidad de TRES MILLONES QUINIENTOS VEINTIDS MIL OCHOCIENTOS
VEINTISIS CON TREINTA Y SEIS CNTIMOS DE BOLIVARES (Bs. 3.522.826,36), cantidades que
corresponden a la diferiris cancelada por mi representada en el ao 1997, y el cuarto trimestre del ao
1998; mi representada interpuso Recurso sobre Reconocimientos de Crditos Fiscales en fechas 08 de
Julio y 08 de octubre de 1998, representados por las cantidades de que mi representada ha pagado de
mas, el Impuesto Municipal por concepto sobre Patente Inmobiliaria de los primeros tres (03) trimestre
del ao de 1998, el cual asciende a la cantidad de NUEVE MILLONES SETECIENTOS CUARENTA Y
CINCO MIL SEISCIENTOS NOVENTA Y CINCO CON SESENTA Y SEIS CNTIMOS DE BOLIVARES
(Bs. 9.745.695,66), consigno copia de Recurso de Reconocimiento de Crditos Fiscales, en seis (06)
folios tiles; la suma que mi representada CANTV ha cancelado de ms correspondiente al primer,
segundo, tercer y cuarto trimestre del ao de 1998, asciende a la cantidad de TRECE MILLONES
DOSCIENTOS SESENTA Y OCHO MIL QUINIENTOS VEINTIDS CON DOS CNTIMOS DE
BOLVARES (Bs. 13.268.522,02), peticin que se realiza a los fines que los mismos pueden ser
compensados con futuras deudas que mi representada deba cancelar a esa Municipalidad.
Es justicia que espero en la ciudad de Maracaibo, a los veintisiete das del mes de noviembre de mil
novecientos noventa y ocho.-
DIRECCION DE RENTAS MUNICIPALES RESOLUCION N 598-98
En uso de las atribuciones legales
En fecha 20 de octubre de 1998 se recibi por ante la Secretara de esta Direccin de Rentas de la
Alcalda del Municipio Maracaibo, Estado Zulia formal escrito de Peticin suscrito por el ciudadano
Armando Parra Serrano quien actu en su condicin de Apoderado Especial de la sociedad de comercio
COMPAA ANONIMA TELEFONO DE VENZUELA, (en lo adelante CANTV) empresa debidamente
inscrita por ante el Registro Mercantil que llevaba el Juzgado de Comercio del Distrito Federal, el da 26
de junio de 1930, bajo el N 387, cuya ltima Reforma Estatutaria qued registrada por ante el Registro
Mercantil Primero de la Circunscripcin Judicial del Distrito Federal y Estado Miranda, en fecha 24 de
octubre de 1996 bajo el nmero 6, Tomo 298-A Pro mediante la cual impugna los avalos practicados por
la Direccin de Catastro que ms adelante se especificaran. sobre los inmuebles propiedad de
peticionante ubicados en jurisdiccin territorial de este Municipio Maracaibo, Estado Zulia, los cuales
tiene por norte el ajuste contable de verificacin para determinacin de la exaccin fiscal de Inmuebles
urbanos y por ende, solicita reintegro de las cantidades dinerarias pagadas supuestamente
indebidamente esta Direccin Rentas Municipales observa que el precitado escrito encuentra subsumido
dentro del texto del articulo 2 de la ley Orgnica Procedimientos Administrativas en concordancia con lo
estipulado en el articulo 67 de la Constitucin Nacional de la Repblica de Venezuela, y pasa analizarlo
de la manera siguiente:
TITULO l
Alega el representante de la empresa peticionaria que: "...En fecha 07 de Julio de 1998, fue presentada a
la Empresa CANTV planillas de Liquidacin del Impuesto Municipal por concepto de Inmuebles Urbanos,
N 51980028, constante de tres (03) pginas, correspondiente al tercer Trimestre del ao 1998,
fundamentadas las referidas Planillas de Liquidacin en los avalos practicados en cada uno de los
inmuebles propiedad de CANTV, por Direccin de Catastro de la Alcalda del Municipio Maracaibo,
signadas con los Nos DCE 2475-97; DCE 2476-97, DCE 2477-97; DCE 2478-97; DCE 2480-97; DCE
2481-97; DCE 2482-97; DCE 2484-97, DCE 2485-97, DCE 2486-97; DCE 2487-97; DCE 2488-97; DCE
2489-97; DCE 7490-97; DCE 2491-97; DCE 2492-97; DCE 2493-97; DCE 2494-97; DCE 2500-97, dichas
Planillas fueron elaboradas en fecha 16 de septiembre de 1997, el cual consigno copia simple constante
de Setenta y cinco folios tiles, marcada "B".
Tal como se desprende del contenido de los avalos practicados a Inmuebles propiedad de CANTV,
realizado por la Direccin de Catastro de la Alcalda del Municipio Maracaibo del Estado Zulia, de fecha
16 de septiembre de 1997, y que sirven de fundamento o soporte para la elaboracin de Planillas de
Liquidacin de Impuesto Municipales por concepto de Inmuebles Urbanos, aplicados dichos avalos al
Impuesto Inmobiliario correspondiente al ao 1998.
Con respecto a este particular es oportuno mencionar lo establecido en e artculo 27 de la Ordenanza
de Impuesto Sobre Inmuebles Urbanos dictada por el Consejo Municipal del Municipio Maracaibo del
Estado Zulia, el cual se transcribe a continuacin:
ARTICULO 27. "Cada cuatro (4) aos por lo menos se proceder a actualiza o revisar el Registro de
Avalos que al efecto ha de llevar la Direccin Municipal de Catastro. El avalo individual de inmueble se
har cuando el terreno sin construccin, reparacin y ampliacin. Tambin cuando el terreno sin
construccin vare de categora segn el articulo 5 de esta Ordenanza.
Segn se desprende de los recaudos mencionados, contentivos de los avalos efectuados a los
Inmuebles propiedad de CANTV, estos fueron realizados durante el ao de l997 observndose en los
mismos, que la Direccin de Catastro de la Alcalda aplic para la Liquidacin del Impuesto Municipal por
concepto de Inmuebles Urbanos nuevos avalos antes de terminar la vigencia de los aforos que fue
asignado a la Empresa a partir de ao de 1995, el cual esta vigente hasta el 31 de diciembre de 1998,
por lo que se viola lo establecido en el articulo 27 de la Ordenanza Sobre Inmuebles Urbanos, que
anteriormente fue transcrita... omissis".
Considera esta Administracin Tributaria Municipal, que antes de analizar el fondo de la controversia
planteada, se hace necesario reexaminar si en el procedimiento de verificacin contable o avalos
ejecutados por la Direccin de Catastro se cumpli con el debido proceso plasmado en la Ordenanza de
Inmuebles Urbanos para as poder determinar un verdadero principio de legalidad previsto y sancionado
en el articulo 117 de nuestra Constitucin Nacional y artculo 15 de la Ley Orgnica de Rgimen
Municipal.
En este sentido el principio del debido procedimiento, en base al cual la actuacin administrativa debe
ser el producto final de un procedimiento destinado a comprobar los supuestos de hecho en los que se
fundamenta su accin, permita a los administrados oponer sus defensas y observaciones sobre el
contenido de dicha actuacin, lo cual constituye una de las garantas fundamentales de los administrados
en sus relaciones con la administracin Pblica Nacional, Estatal o Municipal.
Nuestra doctrina ms calificada afirma que el principio del " debido proceso" es la expresin fctica del
derecho constitucional a la defensa en va administrativa y jurisdiccional (segn el caso) previsto en el
aparte nico de artculo 68 de la Constitucin de la Repblica el cual prev: "... La defensa es derecho
Inviolable en todo estado y grado del proceso"
Ahora bien, como inicio de procedimiento administrativo de determinacin tributaria, la Direccin de
Catastro acogindose a lo prescrito en las normas que ms abajo se identificaran y previo el estudio de
las circunstancias prenotadas para la valoracin de los inmuebles propiedad de la peticionante, levanto
los actos administrativos contenidos en los avalos precedentemente mencionados, es decir, que se
cumpli con el debido proceso, y por ende, se ajust a las normas tipificadas en lo 13, 23, 26 y 27 de la
Ordenanza que se analiza, pues el organismo competente para tipificar el valor fiscal- catastral de los
referidos inmuebles de la Direccin, por supuesto tomando en consideracin, entre otros aspectos, el
valor de la edificacin, del terreno, metro cuadrado, zonificacin, ubicacin, etc.
En este mismo, realizado como fue dicho proceso, ste (peticionante) de conformidad a lo previsto en el
articulo 23 de la referida Ordenanza de Inmuebles Urbanos tiene un lapso extintivo de 5 das hbiles
contados a partir de la notificacin del referido valor fiscal, para formularle o no objecin al mismo
(descargos), situacin que no ejerci en su debida oportunidad en sede administrativo.
Los descargos es la oportunidad que se te da a la contribuyente de demostrar a la Administracin
Tributaria, los errores de clculo o materiales en que sta, haya Incurrido en la elaboracin de los
avalos correspondientes que lesione sus derechos e intereses, a fin de lograr que la decisin
culminatoria (Resolucin y Planilla de Liquidacin) que se emitan se encuentren ajustadas los supuestos
de hecho y de derecho que le dieron origen.
Ahora bien, es Innegable que la empresa recurrente no enervo ni acat durante el procedimiento sumario
y especficamente en el proceso de descargos los valores atributos a los inmuebles, vale decir, que en el
sumar administrativo acepto adecuadamente los ajustes atribuidos a los inmuebles de su representada, y
por ende que el procedimiento sumario de determinacin tributario.
Igualmente podemos mencionar que en la relacin intersubjetiva administrado- administracin pblica
estn limitaciones en el tiempo de orden administrativo que no pueden ni deben ser relajadas entre las
partes. Como bien se expres con antelacin la peticionante despus de la notificacin que se realiz en
fecha 1 de abril de 1998 de los avalos ejecutados por la Direccin de Catastro en fecha 16 de
septiembre de 1997 tena un lapso extintivo de 5 das hbiles contados a partir de la notificacin del
referido valor fiscal, para formularle o no objecin al mismo (descargos) situacin que nunca realiz,
pero, al hacer un computo de los das transcurridos desde el 01-04-1998 hasta la interposicin el escrito
de peticin, es incuestionable que han transcurrido holgadamente ms de seis (6) meses, cuando la
instancia prefijada por el legislador municipal para procedencia del medio de impugnacin es de cinco (5)
das hbiles, por lo cual indubitable que estamos en presencia de lo que la doctrina ha denominado la
extemporaneidad. As se decide.
A todo evento, y sin que la misma constituya ratificacin alguna sobre los argumentos deleznables
expuestos por la peticionante en su escrito de peticin, este Despacho pasa a exponer lo siguiente:
En primer trmino observa esta Direccin de Rentas de la Alcalda del Municipio Maracaibo, Estado Zulia
que el .representante de la peticionante alega una serie de hechos que no se corresponden con el
espritu y razn de los avalos practicados a los inmuebles de la misma pues, se observa icto oculis en el
expediente administrativo que a los inmuebles en referencia la Direccin de Catastro adscrita a la
Alcalda de Maracaibo, en los periodos fiscales 1992 y 1993 practic sendas estimulaciones (avalos)
que fueron acogidos por la peticionante y no es si no hasta el periodo fiscal 1997 que realiz unos
nuevos avalos los cuales entraron en vigencia a partir del primer trimestre de periodo fiscal 1998,
situacin sta que es corroborada por la propia peticionante al realizar los respectivos pagos de los
primeros tres trimestres de este ao en curso, por lo cual estima este Despacho que no se violo la norma
contenida en el artculo 27 de la referida Ordenanza ya mencionada. Entendemos dentro de un estricto
razonamiento objetivo que el representante de la peticionarte trata de desvirtuar dichos avalos con
criterios alejados de la realidad, pues para el perodo fiscal 1997 a los inmuebles precedentemente
mencionados se le practicaron sendos reparos fiscales los cuales se retrotrajeron a lo perodos fiscales
1995, 1996 y 1997, pero se toc como base imponible la revalorizaciones especificados en los libros de
contabilidad que en modo alguno guarda relacin expresada, virtual e implcita con los nuevos avalo
practicados por la Direccin de Catastro que entraron en vigencia para el perodo fiscal 1998. A los
efectos le verificar tal actuacin los archivos de esta Direccin y la de Direccin de Catastro se
encuentran a la disposicin de la peticionante para la constatacin de los avalos practicados en los
periodos fiscales 1992, 1993 y 1997, este ltimo avalo entr en vigencia en el periodo fiscal 1998.
En consecuencia, estima esta Direccin de Rentas Municipales que el reintegro solicitado por la
peticionante es absolutamente contraria a derecho. As se decide.
Derecho
Por los fundamentos de hecho y de derecho antes expuesto, esta Direccin de Rentas de la Alcalda del
Municipio Maracaibo, Estado Zulia, declara INADMISIBLE POR SER OSTENSIBLEMENTE
EXTEMPORANEO el escrito de peticin suscrito por el ciudadano Armando Parra Serrano, quin actu
en su carcter de Apoderado Judicial de la sociedad de comercio CANTV, ante identificada y
consecuentemente se declara Sin Lugar el reintegro solicitado. En consecuencia, se ratifica en todos y
cada una de sus partes los actos administrativos contenidos en los avalos siguientes: DCE 2475-97;
DCE 2476-97, DCE 2477-97; DCE 2478-97; DCE 2480-97; DCE 2481-97; DCE 2482-97; DCE 2484-97,
DCE 2485-97, DCE 2486-97; DCE 2487-97; DCE 2488-97; DCE 2489-97; DCE 7490-97; DCE 2491-97;
DCE 2492-97; DCE 2493-97; DCE 2494-97; DCE 2500-97, as como tambin las Planillas de Liquidacin
impugnadas.
Se le notifica al ciudadano Armando Parra Serrano, quin actu en carcter de Apoderado Judicial de
CANTV, que en contra de esta Resolucin Administrativa podr intentar Recurso Jerrquico por ante el
Alcalde de este Municipio; dentro de los quince (15) das siguientes a la notificacin de la misma, todo de
conformidad a lo previsto en el articulo 95 de la Ley Orgnica de Procedimientos Administrativo.
Notifquese al ciudadano Armando Parra Serrano en su carcter de apoderado Judicial de la empresa
mercantil CANTV de la presente Resolucin de conformidad a lo previsto en el articulo 73 de la Ley
precedentemente mencionada.
Dada, firmada y sellada en el Despacho de la Direccin de Rentas de la Alcalda del Municipio Maracaibo
Estado Zulia. a los veintinueve (29) das del mes de octubre de mil novecientos noventa y ocho. 188 de
la independencia y 139 de la Federacin.
El avalo
En primer lugar es necesario analizar lo contenido en el avalo realizado por la Direccin de Catastro de
la Alcalda del Municipio Autnomo de Maracaibo de fecha 16 de septiembre de ao 1997, dirigido a la
empresa de telecomunicaciones Compaa Annima Nacional de Telfonos de Venezuela, CANTV.
Basado en la ordenanza municipal de Impuesto a los Inmuebles Urbanos.
Este actos administrativos en especifico de efectos particulares, contienen una decisin no normativa, ya
que se aplica a un sujeto, como lo es la persona jurdica CANTV.
Este acto administrativo es clasificado igualmente de simple tramite, puesto que no resuelve un asunto
de cuestiones que han sido planteadas, solamente es un acto cuya tramitacin, es producto de una
Ordenanza Municipal, pero que a pesar que proviene de una normativa general esta dirigido a un
particular.
Se observa tambin que cumple con los requisitos establecidos en el articulo 18 de la Ley, como son:
1.- Nombre del Ministerio u organismo a que pertenece el rgano que emite el acto: en este caso se
observa que el mismo esta emanado de la Alcalda del Municipio Autnomo de Maracaibo.
2.- Nombre del rgano que emite el acto: la Direccin de Catastro.
3.- Lugar y fecha donde el acto es dictado: Maracaibo, 16.09.97.
4.- Nombre de la persona u rgano a quien va dirigido: persona jurdica CANTV.
5.- Expresin sucinta de los hechos, de las razones que hubieren sido alegadas y de los
fundamentos legales pertinentes: descripcin de los hechos y bases legales como articulo 31 de la
anterior Constitucin Nacional y los artculos 1,2 y 3 de la ordenanza.
6.- La decisin respectiva, si fuere el caso: es un acto de trmite.
7.- Nombre del funcionario o funcionarios que los suscriben, con indicacin de la titularidad con que
acten, e indicacin expresa, en caso de actuar por delegacin, del nmero y fecha del acto de
delegacin que confiri la competencia: la firma Director de Catastro, Ing. Gustavo Hernandez
Dvila.
8.-El sello de la oficina: visible.
Esto conduce a definir este acto administrativo como valido, puesto que cumpli con los requisitos de
fondo, como lo es el de la competencia, emitido por el rgano competente (Direccin de Catastro)
obedeciendo lo establecido en el Articulo 3 de la Ley y la respectiva Ordenanza Municipal, en
concordancia con el articulo 36 de la Ley que nos dice que dicha competencia debe estar atribuida a los
funcionarios por una ley y como la ordenanza tiene carcter municipal, la mencionada ordenanza tiene
carcter de ley en la municipalidad.
El segundo requisito lo contiene la base legal, este acto se encuentra fundamentado en el Ordenamiento
jurdico por una Ordenanza Municipal, atendiendo a las reglas jurdicas adecuadas, como lo son el
articulo 31 de la anterior Constitucin Nacional y los artculos 1,2 y 3 de la ordenanza.
La motivacin viene dada por la justificacin del acto, en este caso el motivo esta estrechamente ligado y
ordenado por la Administracin Municipal que a travs de su Ordenanza sobre Impuesto sobre
Inmuebles Urbanos, ateniendo el principio tributario de que no hay tributo sin ley, ejecuta los avalos que
regirn el calculo del impuesto cada 4 aos por los memos. De manera que la Administracin Pblica no
obr caprichosamente, sino ordenada por sus propias normas.
El contenido de dicho acto es licito, lo que se infiere que no es posible ser atacado de nulidad absoluta,
sin embargo puede ser atacado de nulidad relativa a tiempo si ese avalo tom como fundamento
hechos u objetos que no regula, de lo contrario se convalida quedando firme. Tambin estable este acto
el mtodo aplicable y de depreciacin del inmueble para el calculo del tributo, segn el articulo 4 literal "f"
de dicha ordenanza.
El articulo 12 establece lo limites de la discrecionalidad, as que el funcionario debe tener en cuenta que
no puede excederse de su poder como funcionario, puesto que entrara en el mbito del arbitraje. Por
eso la finalidad del acto debe estar expresada en l. Atendiendo entonces la finalidad de este acto es la
de practicar el calculo del tributo, para su cancelacin por parte del contribuyente.
Con respecto a los requisitos de validez de forma del acto administrativo en cuestin, tenemos las
formalidades procedimentales, las cuales fueron debidamente cumplidas, el nombramiento del
funcionario pertinente para realizar el calculo del impuesto, la notificacin de la parte a quien va dirigido
el acto, el calculo atendiendo el mtodo aplicable y depreciacin, entre otros que ordena la ordenanza y
dems instrumentos jurdicos para el calculo del impuesto.
La motivacin como requisito de forma de los actos administrativos esta establecido en el articulo 9 de la
Ley Orgnica. Sin embargo, La jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia desde hace varias
dcadas, vena exigiendo el requisito de la motivacin, como un requisito de forma de los actos, en el
sentido de que ciertos actos administrativos, formalmente, deban expresar tanto la causa o motivo que
los inspiraba como los supuestos legales o la base legal del acto; es decir, deban estar suficientemente
razonados. Esta motivacin se exiga, en primer lugar, respecto de los actos administrativos
discrecionales; en segundo lugar, respecto de los actos administrativos sancionatorios; y en tercer lugar,
respecto de los actos que impusieran obligaciones o que restringieran en alguna forma los derechos de
los particulares. Este principio general se formulaba, adems, en general, salvo que por expresa
autorizacin legal, se excluyera que un determinado acto de esos tipos deba ser motivado.
Por ultimo tenemos la exteriorizacin del acto, en el cual la Ley ordena que sea expreso, por escrito, con
la razn de que el administrado, en este caso la CANTV, puede ejercer sus derechos de defensa
pertinentes al caso. El acto debe constar de lo establecido en el articulo 18 de la Ley, como se desarroll
anteriormente.
El recurso
La empresa de telecomunicaciones CANTV, como contribuyente del Impuesto sobre Inmuebles Urbanos
de su propiedad contenido en la Ordenanza Municipal de la misma, acude a interponer por va
administrativa una solicitud de repeticin de pago o recurso de reconocimiento de crditos fiscales tal
como lo establece el articulo 177 Cdigo Orgnico Tributario que trata sobre: "Los contribuyentes a los
responsables podrn reclamar la restitucin de lo pagado indebidamente por tributos, intereses,
sanciones y recargos, siempre que no estn prescritos". La materia Administrativa nos remite al Cdigo
por mandato del articulo 47 de la Ley Orgnica de Procedimientos Administrativos, que trata sobre: "Los
procedimientos administrativos contenidos en leyes especiales se aplicarn con preferencia al
procedimiento ordinario previsto en este captulo en las materias que constituyan la especialidad. En este
caso este recurso fue debidamente interpuesto ante la mxima autoridad jerrquica administrativa en el
municipio que es el Alcalde.
Este recurso fue interpuesto en el primer, segundo y tercer trimestre del ao 1998, fundamentndose en
que los avalos practicados en 1997 concuerdan con lo que establece la Ordenanza como inmuebles a
considerar para calcular el tributo. Adems de cancelar las planillas de liquidacin del impuesto
correspondiente al ao 1998, basado en los avalos mal practicados en el ao 1997, y que no
correspondan al periodo 1995 - 1998.
Segn el ultimo avalo realizado, estara en vigencia en el 1995 hasta 1998 de acuerdo al articulo 27 de
la Ordenanza (citar). Por consiguiente la empresa solicita que le reconozcan los Crditos Fiscales
pagados de ms fundamentados en avalos mal practicados.
En este sentido, el solicitante debi ajustarse a lo establecido en el articulo 23 de la Ordenanza, que
establece un lapso extintivo de 5 das hbiles luego de la notificacin, la misma se realiz el 1 de abril de
1998 para poner en conocimiento la Empresa de los avalos hechos el 16 de septiembre de 1997 y de
esta manera objetar los avalos.
Sostenindonos en la materia Especial Tributaria se debi en este lapso solicitar segn el articulo 163 del
Cdigo Orgnico Tributario, 84 de la Ley Orgnica de Procedimientos Administrativos corregir los errores
del calculo del impuesto.
Por otro lado la empresa tuvo que cancelar el impuesto del primer trimestre del ao 1998 con los avalos
practicados en septiembre del ao 1997 sin ser notificados de estos hasta el 1 abril de 1998, es decir,
comenzando el segundo trimestre del ao 1998. Necesariamente debi objetar los avalos y al mismo
tiempo pedir el reconocimiento de los crditos fiscales pagados dems en el primer trimestre del ao
1998.
Con respecto a la forma del recurso interpuesto se observa que se cumple con cada uno de los
numerales del articulo 49 de la Ley Orgnica de Procedimientos Administrativos, requisito de toda
solicitud hecha a cualquier instancia de la administracin. Tambin cumple con lo establecido en el
articulo 178 del Cdigo Orgnico Tributario ya que esta dirigido al alcalde como mxima autoridad
administrativa. Segn el articulo 179 Cdigo Orgnico Tributario no es necesario haber pagado bajo
protesta, sin embargo se realiz la cancelacin del tributo.
Segn el articulo 180 Cdigo Orgnico Tributario la mxima autoridad deber resolver en dos meses
luego de recibida la solicitud. La empresa reclama y realiza la solicitud el 08-07-98 del 1 y 2 trimestre, el
08-10-98 del tercer trimestre y el 30-11-98 el del cuarto trimestre, del reconocimiento del impuesto
pagado de ms y decide tambin esperar por la decisin de la administracin pblica.
La resolucin municipal
La decisin a los recursos interpuestos por la CANTV ante el Alcalde en fecha 08.07.98, 08.10.98 y
30.11.98, estn contenidos en la resolucin nmero 598-98 de la Direccin de Rentas Municipales de la
Alcalda de Maracaibo de fecha 29 de octubre de 1998.
En primer lugar, es necesario determinar, que esta resolucin es un acto administrativo segn concepto
general del articulo 7 de la Ley Orgnica de Procedimientos Administrativos. Es de carcter particular ya
que afecta solo al ente jurdico de la CANTV, el cual esta apropiadamente notificado segn lo establece
el articulo 9 de la Ley Orgnica de Procedimientos Administrativos. Es una resolucin municipal ya que
solo afecta a los inmuebles propiedad de la CANTV, en el municipio autnomo Maracaibo.
Segn su estructura el acto administrativo cumple contenido en el articulo 18 de la Ley Orgnica de
Procedimientos Administrativos.
Ahora bien, segn el articulo 9 de la Ley Orgnica de Procedimientos Administrativos, los actos
administrativos de carcter particular debern ser motivada, entonces la administracin, establece que el
peticionante no cumpli con el articulo 23 de la Ordenanza. Que expresa que dentro de los 5 das hbiles
siguientes a la notificacin se pueden objetar los avalos. Pero es necesario establecer que los avalos
se realizaron el 16.09.97 y se notificaron el 01.04.98 luego de haber presentado y cancelado por la
empresa el impuesto del primer trimestre del ao 1998.
En este lapso no se impugno, ni se objetaron los avalos quedando firmes, y la procedencia de dichos
recursos de reconocimiento de crdito fiscales es de total extemporaneidad. Por otra parte segn la
Direccin de Catastro se han practicados avalos en los aos 1992, 1993 y 1997, ste ltimo que
entrara en vigencia en el ao 1998. Igualmente la Resolucin Administrativa establece que el
peticionante corrobora los avalos practicados en 1997 realizando los pagos en 1998 ya que en este ao
entraran en vigencia; sin embargo, el articulo 179 del Cdigo Orgnico Tributario expresa que la
procedencia de reclamacin, no es necesario haber pagado bajo protesta, es decir, que el pago bajo
protesta no corrobora unos avalos mal practicados.
En consecuencia, el reintegro se considera contraria a derecho.
La Resolucin ordena la notificacin a la empresa Articulo 73 de la Ley Orgnica de Procedimientos
Administrativos, y facultad al interesado a intentar el recurso jerrquico dentro de los 15 das siguientes
luego de la notificacin segn el articulo 95 de la Ley Orgnica de Procedimientos Administrativos.
Es importante mencionar que segn el articulo 47 de la Ley Orgnica de Procedimientos Administrativos
la materia especial rige sobre la general, y en concordancia con el articulo 182 del Cdigo Orgnico
Tributario, la ultima parte de la Resolucin en donde se le permite al peticionante intentar el recurso
jerrquico, esta fuera de contexto legal ya que segn este ltimo articulo la decisin desfavorable total o
parcial, se faculta al solicitante a interponer el Recurso Contenciosos Tributario de acuerdo a los artculos
185 y siguientes del Cdigo Orgnico Tributario. Lo que no impide que subsidiariamente se ejerza o
interponga el recurso jerrquico antes descrito.
III- Conclusion
Pese a que en la Ley a que hacemos referencia se parte del principio de que todos los actos
administrativos gozan de una presuncin de validez, ella misma prev que la realidad no
responda a dicho principio. De hecho, en gran nmero de casos, los actos administrativos
incurren en errores (vicios) que los hacen nulos de pleno derecho o anulables.
Para la revisin o anulacin de dichos actos, la Ley prev una serie de medios o recursos, ya sea
por a va administrativa jurisdiccional. Si el inters en la anulacin o revisin parte de las
personas administradas, el procedimiento a seguir pasa por la interposicin de los
correspondientes recursos administrativos o contencioso-administrativos. Asimismo, tambin
puede la propia Administracin proceder a la revisin de sus propios actos derivando en su
correccin o incluso retirada del marco legal
De la doctrina expuesta, se infiere la posibilidad de extensin subjetiva de las sentencias favorables
anulatorias de un acto administrativo general o un reglamento como regla, con una serie de variaciones.
Nuestro sistema de notificaciones atiende fundamentalmente a la proteccin de la garanta
individual de los administrados, salvo especficas excepciones, en las que se observa la
prevalencia del inters general (propiedad industrial, materia electoral, etc.).

Cabe observar que el rgimen de notificaciones con preponderancia a la proteccin particular del
afectado, podra en algunos casos colidir con la ampliacin que el principio de tutela judicial
efectiva ha producido respecto del control de legalidad, pues plantea la eficacia del acto a partir
de la notificacin del interesado, generalmente el titular del derecho, quedando excluidos de la
garanta de la notificacin, los interesados afectados, igualmente legitimados para recurrir. El
sistema de notificaciones con preponderancia a la proteccin del inters general puede causar
indefensin del afectado directo, pues al ser un rgimen de publicidad general lo que determina
la eficacia del acto y consecuentemente el inicio del plazo para recurrir, se corre el riesgo de que
el principal afectado no conozca oportunamente del acto para proceder a su impugnacin.

Para concluir se considera que cualquier interpretacin sobre la publicidad del acto en cuanto
requisito, debe hacerse en cuanto garanta que ella es, de tal manera que se propenda a la
verdadera vigencia del principio de la tutela judicial efectiva, base cardinal del rgimen
contencioso administrativo de nuestros das.
Igualmente y como a manera de reflexin, es oportuno resaltar, que la administracin pblica tiende a
cometer faltas que a rango general o individualizado afecta el entorno de la esfera jurdica de cada uno
de nosotros. Sin embargo a travs de los recursos, que la misma administracin nos otorg en las leyes
y reglamentos, es posible que ejerzamos nuestro derecho a la defensa consagrado en la Carta
Fundamental.
IV- Bibliografa
BREWER-CARAS, Allan R, El Derecho Administrativo y la Ley Orgnica de Procedimientos
Administrativos, Coleccin de Estudios Jurdicos N 16, Editorial Jurdica Venezolana, Caracas,
1999.
CABANELLAS, Guillermo, Enciclopedia de Derecho Usual, Tomo I, Editorial Heliasta, Buenos
Aires, 1997.
Cdigo Orgnico Tributario, Gaceta Oficial N 4727 Extraordinario de fecha de 25 de mayo de
1994.
LEAL WILHELM, Salvador, Curso de Procedimientos Contencioso-Administrativos, Ediciones
Astro Data S.A., Maracaibo 1995.
Ley Orgnica de Procedimientos Administrativos, vigente desde el 1 de enero de 1982.
Ordenanza Municipal de Impuesto sobre Inmuebles Urbanos, Gaceta Municipal N 72
Extraordinario de fecha 22 de mayo de 1971.
HIPERVINCULO http: // www.jurisweb.com
HIPERVINCULO http: // www.altavista.com
 Derecho contencioso administrativo
Indice
1. Objetivos
2. Justificacin
3. Introduccion
4. Jurisdiccion contencioso-administrativa
5. Definicin y objeto de la jurisdiccin contencioso-administrativa.
6. Fundamento Legal
7. Caractersticas
8. Recurso contencioso-administrativo de nulidad de actos administrativos de efectos
particulares
9. Conclusion
10. Bibliografia
1. Objetivos
Generales
Estudiar y analizar la Jurisdiccin Contencioso - Administrativo agotada la va Administrativa como medio
de ataque a los actos que incurran en inconstitucionalidad o ilegalidad.
Especificos
Analizar el Procedimiento para la interposicin del Recurso Contencioso-Administrativo de Nulidad de
actos administrativos de efectos particulares.
Determinar la base constitucional y legal del Recurso Contencioso-Administrativo de Nulidad de actos
administrativos de efectos particulares.
2. Justificacin
En toda investigacin es necesario justificar el estudio exponiendo sus razones. La mayora de las
investigaciones se efecta con un propsito definido, en este caso se atender la materia, concepcin y
modo de aplicacin por los particulares del recurso contencioso-administrativo, en caso de abuso de las
autoridades administrativas, contenidas en actos administrativos de carcter particular.
Aunado a ello, se busca la manera de que el bachiller logre, a travs de la teora bsica, aplicar estos
conocimientos e informacin a su prxima entrada al ejercicio como profesional del derecho.
3. Introduccion
La Constitucin venezolana vigente, al igual que las de la mayora de los pases de cultura occidental,
consagra sistemas e instrumentos de control destinados a asegurar que los detentadores del Poder
Pblico acten ajustados a la legalidad instituida y respondan a los fines superiores que justifican la
existencia del Estado.
Los rasgos caractersticos de nuestra Carta Fundamental, tambin comunes a la casi totalidad de las
Constituciones contemporneas, a la vez que posibilitan un adecuado control de los actos y actividades
de los entes y autoridades que ejercen el poder pblico a fin de evitar cualquier desbordamiento de poder
autoritario, garantizan mayor estabilidad en la vida institucional del pas y se erigen en salvaguardia de
los derechos individuales de los ciudadanos.
El ordenamiento jurdico inviste a cada una de las ramas del poder pblico de amplios poderes de control
sobre las dems, correspondiendo a la judicial el control jurisdiccional de los poderes pblicos en su
plenitud, ninguna de las tres ramas que componen el Poder Pblico escapa al control del rgano
jurisdiccional y, particularmente, al control del tribunal de ms alta jerarqua dentro de la estructura
judicial venezolana: la Corte Suprema de Justicia.
En efecto, el Tribunal Supremo de Justicia es el nico rgano judicial en Venezuela que ejerce en forma
exclusiva el control directo de la constitucionalidad de los actos del Poder Pblico, lo cual, junto con el
control de la legalidad de tales actos, constituye su funcin primordial (art. 2 de la Ley Orgnica de la
Corte Suprema de Justicia).
El control del Poder Judicial lo ejerce el Tribunal Supremo a travs de los recursos de Casacin (art. 266,
ordinal 8 de la Constitucin y articulo 42, ords. 31 y 33 L.O.C.S.J.); el del Poder Legislativo (Nacional,
Estadal o Municipal), por medio de la accin de inconstitucionalidad contra las leyes (art. 266, ords. 5 y 6
de la Constitucin y art. 42, ords. 1 y 3 L.O.C.S.J.).
Por otra parte, la constatacin de la constitucionalidad y legalidad del actuar del Poder Ejecutivo y otros
rganos del Estado de rango constitucional y autonoma funcional (Consejo Supremo Electoral, Consejo
de la Judicatura, Fiscala General, Contralora General y Procuradura General de la Repblica), se
ejerce mediante la accin de nulidad y de los recursos contencioso- administrativos (Art. 266, ordinal 5
de la Constitucin y Art. 42, ords. 4, 10 y 12 L.O.C.S.J.).
En el presente trabajo se adentrar al estudio del recurso contencioso administrativo, ya sea por
inconstitucionalidad o por ilegalidad, refirindonos, para ello, a la evolucin del recurso desde la etapa
precedente a la promulgacin de la Ley Orgnica de la Corte Suprema de Justicia hasta la doctrina
actualmente elaborada por la Sala Poltico-Administrativa en la materia.
4. Jurisdiccion contencioso-administrativa
Antecedentes
La expresin contencioso-administrativa procede de la Revolucin Francesa. Sin embargo, este
concepto expresa una contradiccin que slo se justifica por los motivos que ocurrieron en su origen,
pues se pretenda para la Administracin funciones como la de la justicia.
En efecto, la expresin contencioso administrativo une dos conceptos opuestos: contencioso y
administrativo. El vocablo "contencioso" significa contienda (cuando se comenz a utilizar en Francia se
la entenda como litigio). La palabra "administrativo", sustantivacin de administracin, significa direccin
ejecutiva de personas y cosas (cuando comenz a usarse en Francia representaba la materia
correspondiente a esta clase de litigio). Por ello, en su origen, la prenombrada expresin signific "litigio
administrativo", pero, como deban tramitarse ante rganos que formaban parte de la Administracin
Pblica, se llam a la actividad correspondiente "jurisdiccin contencioso-administrativa", por
consiguiente, el trmino originariamente comprenda litigios desenvueltos en la Administracin Pblica.
Ahora bien, si la expresin "contencioso administrativo" haba unido en una sola palabra dos conceptos
opuestos, la nueva frase "jurisdiccin contencioso-administrativa", identificaba al mismo tiempo dos
funciones ms contradictorias: litigios jurisdiccionales resueltos por rganos de la Administracin Pblica.
En efecto, los vocablos que integraban la nueva frase se oponan a la teora de la divisin de poderes, ya
que, la referida frase reconoca funcionalmente al mismo poder que haba dictado o realizado "el
entuerto" la facultad de juzgarlo por s mismo. Es decir, que la Administracin Pblica juzgaba como juez
sus mismos actos.
Las normas legislativas que crearon la jurisdiccin contencioso-administrativa provenan del Decreto del
22 de diciembre de 1789, que estableca lo siguiente: "Las administraciones de departamentos de distrito
no podrn ser perturbadas, en el ejercicio de sus funciones administrativas, por ningn acto del poder
judicial". A su vez, esta norma fue consagrada en el artculo 3 de la Constitucin del ao 1791, segn el
cual: "Los tribunales no pueden intervenir en las funciones administrativas o citar ante ellos a los agentes
de la Administracin, por razn de sus funciones". Posteriormente, estos dispositivos fueron ratificados
por la Ley del 16 de Fructidor del ao III (2 de septiembre de 1795), donde se dispuso, que: "Se prohibe
intervenir a los tribunales de conocer los actos de la administracin de cualquier especie que ellos sean".
Por otra parte, sostiene el autor Fiorini, que estas normas prohibitivas y tan excluyentes tenan su fuente
en un falso concepto sobre separacin de los poderes estatales que los consideraban autnomos y
separados para cada funcin, dejando sin ninguna respuesta satisfactoria al fundamental principio de la
unidad del orden jurdico. Incluso, seala el referido autor, que adems de este grave error de conceptos,
la desviacin que significaba el contencioso administrativo, tena tambin su fuente ideolgica en la
desconfianza que los hombres de la Revolucin sentan contra los Parlamentos del antiguo rgimen. Por
tanto, la "jurisdiccin contencioso-administrativa", conjuntamente con los elementos sustanciales que la
integraban reconocen su causa creadora en accidentes histricos e ideolgicos completamente
circunstanciales.
En este sentido, esta jurisdiccin contencioso-administrativa, surgida bajo supuestos tan errneos y
circunstanciales, se introduce en el Estado de Derecho. Y, por ende, la oposicin entre los conceptos
contradictorios que dieron origen a la referida jurisdiccin, conjuntamente con la ideologa que
representaba la teora jurdica del nuevo Estado, producen una terminologa que no concuerda con los
principios que corresponden al Estado moderno, multiplicndose as la confusin reinante en la materia.
Sin embargo, el profesor Moles Caubet ha sostenido que no debemos esforzarnos para definir el
contencioso administrativo, porque su propia denominacin nos indica de qu se trata. En efecto, el
contencioso administrativo es, como su nombre lo indica, una contencin, una controversia con la
Administracin y, esa contencin o controversia se produce porque se considera que un acto
administrativo es ilegal o ilegtimo, o porque una actividad administrativa lesiona el derecho subjetivo de
un particular.
Ahora bien, el derecho administrativo francs ha dado materialmente origen al rgimen administrativo de
la mayora de los pases latinos del mundo occidental, sin embargo, su sistema jurisdiccional
administrativo ha tenido menor influencia en cuanto a su forma, ya que es el producto de una larga
evolucin y tradicin, difcilmente transportable en bloque a otro sistema jurdico.En efecto, los mismos
autores franceses han afirmado que la jurisdiccin administrativa separada de la jurisdiccin civil, e
integrada en el poder administrador, no es una necesidad, y que la existencia de un derecho
administrativo distinto de un derecho privado no implica necesariamente esa separacin entre un orden
jurisdiccional administrativo y un orden jurisdiccional judicial.
Por tanto, es el caso de Venezuela, en donde el derecho administrativo no se construy con base en los
criterios de distincin entre jurisdiccin judicial y jurisdiccin administrativa, tan extendido en el derecho
administrativo francs. Por ello, podemos afirmar que la evolucin y la concepcin de la jurisdiccin
contencioso-administrativa en Venezuela es distinta de la que surge en Francia, existiendo al contrario
una tradicin bastante larga de una competencia especializada de determinados tribunales para conocer
de litigios en los cuales interviene la Administracin, pero integrados en el Poder Judicial.
Origen y evolucin del sistema contencioso administrativo venezolano
Los titulares de la funcin administrativa en un Estado de Derecho, estn sometidos a diversos controles
que hacen efectivo el principio de la legalidad, que es postulado que surge con el Estado de Derecho al
formularse la necesidad de que el Estado se someta a la ley, lo que implica que la no sujecin de la
Administracin a la ley es susceptible de ser considerada por los tribunales. Por tanto, la jurisdiccin
contencioso-administrativa ha sido considerada como el mecanismo ms eficaz para hacer efectivo el
principio de la legalidad y, por ende, el instrumento ms efectivo de proteccin de los derechos e
intereses legtimos de los administrados frente a la Administracin Pblica.
En este sentido, el surgimiento de la jurisdiccin contencioso-administrativa en Venezuela est
ntimamente ligado con los orgenes mismos de la Repblica. En efecto, la Constitucin del 21 de
septiembre de 1830, que en opinin de algunos historiadores constituye nuestra primera Carta
Fundamental como Estado autnomo e independiente, consagra por primera vez la atribucin de
competencia a la Corte Suprema de Justicia para "conocer de las controversias que resulten de los
contratos o negociaciones que celebre el Poder Ejecutivo por s solo o por medio de agentes". Es decir,
que se trata de una competencia basada en la responsabilidad contractual de la Administracin.
Posteriormente, las Constituciones de 1857 y 1858 no aportan nada especial en el aspecto contencioso,
pero la Carta Magna del 28 de marzo de 1864 s es muy importante en el orden judicial y en la evolucin
del contencioso administrativo, ya que la referida Carta crea en nuestro pas dos jurisdicciones: la
jurisdiccin de los Estados federados y la jurisdiccin Federal en cuya cspide estaba la Alta Corte
Federal, es decir, que como rgano mximo del Poder Judicial se crea la Alta Corte Federal, que vino a
sustituir a la Corte Suprema de Justicia y a la cual se le otorgan amplias facultades que la convierten en
guardin del sistema federal, era la reguladora de la Federacin.
Por otra parte, la jurisdiccin de los Estados significaba que cada uno de ellos era autnoma e
independiente, en otras palabras, la justicia naca y mora en cada Estado, es decir, que existan unas
Cortes Supremas Estadales, cuyas decisiones no tenan revisin ante la autoridad judicial federal. Pero,
al propio tiempo aplicaban la legislacin nacional civil, mercantil y penal, con lo cual poda producir que
cada Estado interpretara las leyes a su manera, resultando as amenazada la unidad legislativa nacional.
Fue por eso que el Presidente Guzmn Blanco el 13 de junio de 1876 promulg la Ley que introdujo en
Venezuela el recurso de casacin, facultndose a la Alta Corte Federal para conocer del mismo, pero al
poco tiempo fue tachada de inconstitucional porque se alegaba que atentaba contra los principios de la
autonoma de los Estados. Sin embargo, es en la Constitucin de 1881 cuando se crea la Corte de
Casacin, la cual se concibe como un tribunal de los Estados, y la Alta Corte Federal se instituye como
un tribunal de la Federacin, es decir, que se establece en nuestro pas un rgimen de dualidad de
jurisdicciones en el Poder Judicial.
Asimismo, es trascendente la Constitucin de 1864, porque en sus Disposiciones Complementarias
(artculo 92) se inici el control jurisdiccional sobre los actos del Congreso o del Ejecutivo Nacional,
fuesen actos normativos o actos de efectos particulares, pero siempre que esos actos violaran los
derechos garantizados a los Estados en la Constitucin o atacara su independencia, y la titularidad de la
accin corresponda a las Legislaturas Provinciales, pues de lo que se trataba era de proteger a los
Estados federados y no a los particulares individualmente considerados, sin embargo, con esta
disposicin se comienza a vislumbrar ya cierto control jurisdiccional sobre las ramas Ejecutiva y
Legislativa del Poder Pblico.
En la Carta Fundamental de 1893, se establece por primera vez el control jurisdiccional sobre los actos
emanados de autoridades nacionales o del Distrito Federal, por usurpacin de autoridad o por decisiones
acordadas por requisicin directa o indirecta de la fuerza, o por reunin del pueblo en actitud subversiva.
Al respecto, el autor Henrique Iribarren Monteverde sostiene que la jurisdiccin contencioso-
administrativa en nuestro pas obtuvo rango constitucional por primera vez en esta Carta Magna.
La Constitucin de 1901 consagra varias innovaciones. En efecto, en este Texto Fundamental se
introduce por primera vez la figura del "antejuicio de mrito" cuando se trate de altos funcionarios.
Igualmente, da inicio a la accin popular en el recurso de inconstitucionalidad, tmidamente previsto en la
Constitucin del ao 1893.
En la Carta Fundamental de 1904, el constituyente vuelve a establecer el rgimen unitario, cuando se
establece un solo rgano judicial, denominado Corte Federal y de Casacin, como tribunal supremo de la
Federacin y de los Estados (artculo 91). La fusin de ambas Cortes en una sola, trajo como
consecuencia que las atribuciones que antes les correspondan separadamente, pasaran ntegramente al
nuevo rgano creado.
Ahora bien, algunos de los autores patrios consideran que el contencioso administrativo surge en
Venezuela a partir de la Constitucin de 1925, pues en esta Carta Magna se afirman los criterios bsicos
que configuran un sistema contencioso administrativo.
En efecto, sostiene el profesor Brewer-Caras, que a partir de esta Constitucin puede decirse que se
inicia en nuestro pas la elaboracin del referido sistema separado del control jurisdiccional en materia de
inconstitucionalidad, ya que se estableci por primera vez la posibilidad de que la Corte Federal y de
Casacin "declare la nulidad de los Decretos y Reglamentos que dictare el Poder Ejecutivo para la
ejecucin de las leyes cuando alteren su espritu, razn o propsito de ellas" (artculo 120), lo que
equivale a un recurso contencioso administrativo de anulacin, pero slo contra actos administrativos
generales o individuales dictados por el Presidente de la Repblica.
Sin embargo, la autora Josefina Calcao de Temeltas, sin desconocer que la referida Constitucin
establece las bases del contencioso administrativo, sostiene que es ms importante el Texto
Fundamental del ao 1931, por tres aspectos: porque consagra por primera vez la excepcin de
ilegalidad oponible en cualquier tiempo; porque contempla por primera vez un lapso de caducidad para el
ejercicio del recurso contencioso administrativo de anulacin (13 meses); y, porque ampla el contencioso
administrativo a cualquier caso de ilegalidad o por abuso de poder de los actos administrativos, es decir,
que se comienza hablar de un contencioso administrativo general.
La Constitucin de 1936 extiende el control de constitucionalidad que ejerce la Corte a todos los actos
del Poder Pblico y se establece el lapso de caducidad que sigue siendo de trece meses, slo con
respecto a los actos administrativos viciados de ilegalidad o abuso de poder, porque si el acto ha violado
alguna garanta o derecho constitucional no se requera ningn trmino para el ejercicio de la accin.
En la Carta Magna de 1945 se suprime la competencia de los Estados federados en materia de
administracin de justicia, la cual se reserva a la competencia del Poder Federal (artculo 15, ordinal 7),
es decir, que a travs de esta Constitucin se nacionaliz el Poder Judicial, pues la administracin de
justicia de los Estados pas a la reserva legal de la Nacin.
Posteriormente, la Constitucin de 1947 utiliza por primera vez el trmino "procedimiento" para referirse
al contencioso administrativo (artculo 220, ordinales 10 y 12). Sin embargo, la Carta Fundamental del
ao 1953 que deroga la Constitucin del ao 1947, significa una regresin en la evolucin constitucional
del Mximo Tribunal de la Repblica y del propio contencioso administrativo, porque al enumerar las
competencias de la Corte Federal se elimin la de conocer la nulidad de los actos administrativos por
ilegalidad o abuso de poder. En este sentido, el sistema contencioso administrativo pierde el rango
constitucional que vena ostentando hasta ese momento y pasa a ser de naturaleza legal, ya que, es en
la Ley Orgnica de la Corte Federal de 1953 donde se le incluye, atribuyendo competencia a la referida
Corte para "conocer en juicio contencioso de las acciones y recursos por abuso de poder y otras
ilegalidades de las Resoluciones Ministeriales, y en general de los actos de la Autoridad Administrativa,
en cualesquiera de sus ramas Nacionales, Estadales y Municipales" (artculo 7, ordinal 9).
Con la Constitucin de 1961 se consolida el sistema contencioso administrativo, previsto en el artculo
206, que prev: "La jurisdiccin contencioso-administrativa corresponde a la Corte Suprema de Justicia y
a los dems tribunales que determine la ley.
Los rganos de la jurisdiccin contencioso-administrativa son competentes para anular los actos
administrativos generales o individuales contrarios a derecho, incluso por desviacin de poder;
condenar al pago de sumas de dinero y a la reparacin de daos y perjuicios originados en
responsabilidad de la administracin, y disponer lo necesario para el restablecimiento de las
situaciones jurdicas subjetivas lesionadas por la actividad administrativa".
Actualmente, la Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela sostiene la base contencioso-
adnimistrativa en el articulo 259, prev en la misma tnica de la Constitucin anterior, lo siguiente:
"La jurisdiccin contencioso-administrativa corresponde al Tribunal Supremo de Justicia y a los
dems tribunales que determine la ley.

Los rganos de la jurisdiccin contencioso-administrativa son competentes para anular los actos
administrativos generales o individuales contrarios a derecho, incluso por desviacin de poder;
condenar al pago de sumas de dinero y a la reparacin de daos y perjuicios originados en
responsabilidad de la administracin, conocer de reclamos por la prestacin de servicios
pblicos; y disponer lo necesario para el restablecimiento de las situaciones jurdicas subjetivas
lesionadas por la actividad administrativa".
Por consiguiente, en nuestro pas, con base en esta norma constitucional se ha construido la teora del
contencioso administrativo. Es decir, que el artculo 259 de nuestra Carta Fundamental, contiene, por s
solo, todo un sistema contencioso administrativo.
Sin embargo, el contenido de este precepto no fue desarrollado hasta 1976, cuando se promulg la Ley
Orgnica de la Corte Suprema de Justicia. En efecto, la referida ley constituye un elemento fundamental
en la evolucin del contencioso administrativo, porque en sus Disposiciones Transitorias establece toda
una organizacin estructural de la jurisdiccin contencioso-administrativa y, adems, en su articulado se
regula una serie de procedimientos respecto a las acciones y recursos que se instauran ante la
prenombrada jurisdiccin.
Asimismo, debemos sealar que cuando el artculo constitucional establece que la jurisdiccin
contencioso-administrativa corresponde al Tribunal Supremo de Justicia y a los dems tribunales que
determine la ley, esa ley a la que se refiere el constituyente no es la ley que organiza el funcionamiento
del Supremo Tribunal de la Repblica, sino la Ley Orgnica de la Jurisdiccin Contencioso-
administrativa, la cual an no ha sido dictada, sin embargo, existe un proyecto propuesto por la Comisin
Presidencial para la Reforma del Estado (COPRE).
Por consiguiente, de lo expuesto, podemos concluir que en Venezuela, la jurisdiccin contencioso-
administrativa surge en materia de contencioso de anulacin en la Carta Fundamental del ao 1925 y, en
materia de demandas contra los entes pblicos, en el mbito contractual, en la Constitucin de 1830,
como un recurso judicial especial para la Administracin Pblica, siendo la Carta Magna de 1947 la
primera en emplear la expresin "procedimiento Contencioso-administrativo".
Igualmente, podemos afirmar, que bajo la vigencia de la Constitucin del 2000, nuestro sistema de
control de la legalidad de los actos administrativos es judicialista, pues ha sido el Poder Judicial a travs
del Tribunal Supremo de Justicia y los dems tribunales que determine la ley, y no otro poder, el
competente para hacerlo.
En efecto, de la lectura del artculo 259 de la Carta Fundamental se desprende el carcter judicial de la
jurisdiccin contencioso-administrativa en Venezuela, particularmente, al establecer que la referida
jurisdiccin corresponde "al Tribunal Supremo de Justicia y a los dems tribunales que determine la Ley".
Por tal razn, la jurisdiccin contencioso-administrativa es completamente judicial, sin que sea posible
separarla del resto de las jurisdicciones que integran el sistema judicial venezolano y, en este sentido, le
son aplicables todas las exigencias que la Constitucin establece para los tribunales, sin distincin
alguna mientras la propia Carta Fundamental no las establezca expresamente.
5. Definicin y objeto de la jurisdiccin contencioso-administrativa.
La garanta del principio de la legalidad aplicado a la Administracin Pblica, consecuencia del Estado de
Derecho, est en la posibilidad abierta constitucionalmente a los particulares de poder someter los actos,
hechos y actuaciones de la Administracin a control por rganos judiciales especializados, que
conforman, en el caso venezolano, la denominada "jurisdiccin contencioso-administrativa", prevista en
el artculo 259 de nuestra Carta Fundamental.
El sistema contencioso administrativo exhibe tres elementos esenciales, a saber: el rgano, la materia y
el procedimiento. Al respecto, la materia contencioso-administrativa es el elemento importante en todo
sistema ya que impone la intervencin de la jurisdiccin contencioso-administrativa. Al respecto, cabe
destacar, que nuestra Constitucin de 1999 con entrada en vigencia en el 2000 (artculo 259) define cul
es el objeto de la jurisdiccin contencioso-administrativa, es decir, que en Venezuela, el contenido de la
materia contencioso-administrativa ha sido obra del constituyente.
En efecto, el artculo 259 constitucional establece una clusula general de la competencia de la referida
jurisdiccin especial, de ah que, la jurisdiccin en estudio, constitucionalmente garantizada, se refiere al
contencioso de los actos administrativos generales o individuales contrarios a derecho (en nuestro
sistema no hay acto administrativo que pueda escapar al control judicial), de los contratos y de las
actuaciones u omisiones de la Administracin susceptibles de ocasionar la responsabilidad patrimonial.
Por tanto, y en razn del principio de revisibilidad consagrado constitucionalmente, se puede afirmar que
todo acto de la Administracin Pblica est sujeto a revisin.
En este sentido, ha sostenido el Tribunal Supremo, en Sala Poltico-Administrativa, en fallo de fecha 11
de mayo de 1981, con ponencia de la Magistrado Josefina Calcao de Temeltas, lo siguiente: "de
acuerdo con la letra constitucional no puede discutirse que ningn acto administrativo est exento del
control jurisdiccional ...".
Asimismo, la referida Sala de nuestro Alto Tribunal, en sentencia del 5 de abril de 1984, con ponencia del
Magistrado Domingo Coronil, asent: "En efecto, todos los actos de la Administracin Pblica estn
sometidos al control jurisdiccional (regla general) y por lo mismo, todo acto administrativo puede ser
revisado en va contencioso-administrativa, por ordenarlo as nuestra Carta Magna...".
Igualmente, el Tribunal Supremo, en sentencia de fecha 11 de agosto de 1993, con ponencia del
Magistrado Faras Mata, ratific dicho criterio, al sealar que: "La jurisdiccin contencioso-administrativa
ha sido establecida para revisar si la Administracin ha permanecido fiel a su eje, el principio de
legalidad; en consecuencia, abarca, sin excepcin, a todos los actos administrativos...".
Como puede observarse, en el sistema venezolano es inadmisible justificar cualquier teora de los
supuestos actos excluidos del control contencioso administrativo. En este orden de ideas, afirma el
profesor Brewer-Caras que todos los actos administrativos, por cualquier motivo de contrariedad al
derecho (inconstitucionalidad o ilegalidad) estn sometidos al control judicial por los rganos de la
jurisdiccin contencioso-administrativa y, por ende, cualquier exclusin de control respecto de actos
administrativos especficos, sera inconstitucional, sea que dicha exclusin se haga por va de ley o por
las propias decisiones de los tribunales, especialmente, de la propia Corte Suprema de Justicia.
En efecto, es el caso de la tesis jurisprudencial que ha sostenido que los actos administrativos sometidos
al control de los tribunales que integran la jurisdiccin contencioso-administrativa son slo aquellos
sujetos al derecho administrativo.
 Pero es necesario advertir, que segn criterio de la extinta Corte Federal de fecha 3 de
Diciembre 1959, expres: "no todo acto emanado de una autoridad administrativa, constituye un
acto administrativo susceptible de entrar en la esfera de la jurisdiccin contencioso-
administrativa. Por consiguiente, en toda pretensin que se proponga ante el rgano
jurisdiccional contencioso-administrativo, debe examinarse previamente si cae dentro de la
esfera de esta jurisdiccin por estar fundada en preceptos de Derecho administrativo; porque, ni
una pretensin de este tipo puede ser deducida ante jurisdiccin distinta, ni una pretensin con
otro fundamento podr ser examinada ante la jurisdiccin contencioso-administrativa".
Como puede observarse, esta tesis implicaba que no todo acto administrativo era susceptible de ser
controlado por la jurisdiccin contencioso-administrativa, pudiendo quedar excluidos del conocimiento de
la misma ciertos actos que no pudieran referirse a relaciones jurdico-administrativas.
Por tanto, al no haberse establecido relacin alguna de derecho administrativo en el objeto del contrato,
la Corte se declar incompetente para conocer de la nulidad demandada por va del recurso contencioso
administrativo.
No obstante, cabe destacar, que la antigua Corte Federal, ya se haba pronunciado de manera similar en
fallo de fecha 23 de febrero de 1950, con ponencia del Magistrado Rafael Angel Camejo, mediante el
cual seal, respecto a los actos administrativos, lo siguiente: "Las declaraciones de la voluntad del
Poder Ejecutivo Federal cuando obra en el ejercicio del jus imperii, constituyen los verdaderos actos
administrativos, esto es, actos que emanan directamente de su potestad administrativa y que por tanto,
estn sometidos al derecho pblico (Poltico, Constitucional, Administrativo, etc.); en cambio, las
declaraciones de voluntad del Ejecutivo Federal, que tienden, no a crear o a regular coactivamente
situaciones jurdicas frente al Poder Pblico, sino a constituir, reglar, transmitir, modificar o extinguir
convencionalmente con los particulares vnculos jurdicos de derecho privado, no son actos
administrativos, en el sentido propio y exacto de la expresin, sino actos de derecho privado, regidos en
consecuencia por ste".
Por ello, al ser materia de derecho privado, la misma escapa del control de la jurisdiccin contencioso-
administrativa y, en consecuencia, la Corte declar que careca de competencia para conocer de la
demanda interpuesta.
Por otra parte, la Procuradura General de la Repblica sostuvo en 1967 que los actos de registro son
actos administrativos dictados en ejercicio de la funcin administrativa y, por ende, son susceptibles de
recurso contencioso administrativo. Sin embargo, el profesor Gonzalo Prez Luciani ha sealado que la
Sala Poltico-Administrativa de nuestro Mximo Tribunal no es competente para conocer de la nulidad de
los actos de un Registrador Pblico por ser actos de la Administracin regidos por el derecho privado.
En este orden de ideas, sostiene el profesor Brewer-Caras que siendo la actividad de registro una
actividad cumplida por autoridades administrativas (Registradores) gestionando un servicio pblico, y en
ejercicio de la funcin administrativa, es indudable que la misma es actividad administrativa y los actos
de registro son actos administrativos, a pesar de que los mismos puedan referirse o tener por objeto
actos jurdicos privados.
La Administracin del derecho privado comprende todos los actos administrativos con los cuales la
autoridad administrativa puede ser llamada a tomar parte en la formacin de actos jurdicos de los
particulares, y entre ellos se incluyen los actos de registro. En todo caso, la tesis restrictiva del control de
los actos administrativos es contraria a nuestro Texto Fundamental y a la tendencia general de la
universalidad del control contencioso administrativo que no admite actos administrativos excluidos de
control. Sin embargo, a pesar que la propia Corte Suprema de Justicia ha reconocido la tendencia
universal y ampliacin del referido control, la misma en sus distintos fallos ha excluido del control
contencioso administrativo a ciertos actos por considerar que los mismos no estn sujetos al derecho
administrativo.
En el caso particular, la Corte ratific el criterio sostenido en sentencia de la Corte Federal del
03.12.1959 y, por ende, sostuvo que el acto impugnado no haba sido dictado en ejecucin de normas de
derecho administrativo.
Al respecto, sostuvo nuestro Alto Tribunal, que: "...por definicin el Contencioso-administrativo se justifica
cuando las situaciones jurdicas de los particulares en sus relaciones con la Administracin estn
reguladas por normas de Derecho Administrativo (por ejemplo, relaciones de empleo pblico, servicios
pblicos, ejercicio de derechos cvicos, etc.). Moles Caubet, Antonio: "Contencioso-administrativo en
Venezuela". su competencia y la de los otros rganos de la jurisdiccin contencioso-administrativa, en lo
atinente a los recursos contencioso-administrativos de anulacin ha de quedar circunscrita al
conocimiento de las pretensiones que se dirijan a impugnar los actos emitidos por los rganos de la
Administracin Pblica en ejecucin de normas de Derecho Administrativo y, por consiguiente, se
encuentran excluidos del control de esa misma jurisdiccin los actos de la Administracin Pblica
emitidos con arreglo a otras ramas del ordenamiento jurdico positivo (civil, mercantil, laboral, etc.)".
Sin embargo, en opinin del profesor Pea Sols, a travs de este fallo queda expuesto el concepto de
derecho administrativo como "sistema normativo", el cual, tiene adems del significado propio de esa
rama del Derecho, la connotacin de un indicador de la competencia de la jurisdiccin contencioso-
administrativa, en lo atinente a los recursos de nulidad interpuestos contra actos emanados de la
Administracin Pblica.
Como puede apreciarse, el Tribunal Supremo de Justicia e, incluso, la Corte Primera de lo Contencioso
Administrativo, han adoptado un criterio impreciso para definir la competencia de los rganos de la
jurisdiccin contencioso-administrativa limitando la misma al conocimiento de los actos administrativos
sometidos al derecho administrativo, es decir, que los litigios que surgen de un acto sujeto al referido
derecho debern someterse a la jurisdiccin contencioso-administrativa y todos aquellos litigios que
surgen de actos no referidos al derecho administrativo (civil, mercantil, laboral, etc.) debern estar
sometidos al conocimiento de la jurisdiccin ordinaria.
Solucion de la ley organica de la corte suprema de justicia
Bajo la vigencia de la Ley de la Corte Federal, el procedimiento aplicable a las acciones o recursos de
nulidad se determinaba por la categora de la norma infringida, si la disposicin era de rango
constitucional, el acto se reputaba inexistente y en consecuencia, poda ser atacado por cualquier
ciudadano (accin popular); la accin era imprescriptible y los efectos de la decisin absolutos. Si por el
contrario, la norma infringida era de rango legal, se aplicaba un procedimiento diferente, pues se
estableca un lapso de caducidad, se requera un inters calificado en el recurrente, el juicio era
contradictorio y el fallo poda o no tener efecto retroactivo. En otras palabras, se distingua entre la
infraccin de la norma constitucional o de la norma legal y se aplicaba en cada caso un procedimiento
diferente: el llamado "recurso de inconstitucionalidad" contra actos de efectos generales o de efectos
particulares y "recurso de ilegalidad" ejercido, tambin, contra actos de la Administracin Pblica
independientemente de sus efectos.
La Ley Orgnica de la Corte Suprema de Justicia modific la situacin descrita, tanto en el mbito
conceptual, como estructural y procedimental, particularmente por lo que atae al contencioso-
administrativo.
En efecto:
A nivel estructural, en razn de la circunstancia antes resaltada y en virtud de la interpretacin que la
jurisprudencia del Tribunal Supremo de Justicia haba hecho en los ltimos aos al sealar que los
asuntos enumerados en los ocho ordinales del artculo 266 de la Constitucin de la Repblica,
constituyen la competencia originaria o constitucional del Mximo Tribunal de la Repblica, y que por
tanto esa competencia era inmodificable y no poda ser alterada por el legislador a menos que fuera
autorizado a ello por una norma expresa del constituyente, pero que si poda en cambio el legislador
ordinario, de acuerdo con el ordinal 9 del mismo artculo 266 de la Constitucin, segn el cual el Tribunal
tiene "las dems competencias que le atribuya la ley", ampliar o alterar la competencia de las Salas que
integran el Tribunal en aquellos aspectos no previstos por el constituyente, as como modificar la
competencia que le hubiere sido atribuida al Tribunal mediante otras leyes y no por la Constitucin, y
tomando en cuenta adems de lo anterior, que la nica competencia originara en lo que al Contencioso-
administrativo se refiere est nicamente referida a la nulidad de los actos administrativos del Ejecutivo
Nacional (Art. 266 ord. 5), el legislador, por medio de la Ley Orgnica de la Corte Suprema de Justicia,
atribuy a rganos jurisdiccionales diferentes a la Sala Poltico-Administrativa (los Tribunales Superiores
en lo Civil y Contencioso- Administrativo), el conocimiento en primera instancia, de los asuntos originados
por la actividad de la administracin Estadal o municipal, y por otra parte, cre lo que hoy conocemos
como la Corte Primera de lo Contencioso-administrativo, a la cual corresponde el conocimiento de los
asuntos antes sealados en segunda instancia, as como de otras cuestiones de naturaleza
administrativa que hasta entonces conoca y decida la Corte Suprema de Justicia, en Sala Poltico-
Administrativa.
De esta forma, se estructur la jurisdiccin contencioso-administrativa en Venezuela, en las
Disposiciones Transitorias de la Ley Orgnica de la Corte Suprema de Justicia, mediante la introduccin
en el orden judicial venezolano de dos figuras propias de la ciencia administrativa, como son la
"descentralizacin" de atribuciones y la "desconcentracin" de actividades. Con ellas se persigui una
doble finalidad: acercar la justicia a los administrados, facilitando la accin de los particulares en
determinada clase de cuestiones de orden contencioso respecto a las cuales pueden ahora ejercer las
correspondientes acciones o recursos en sus respectivas circunscripciones judiciales; y de otro lado, se
procur descargar a la Sala Poltico-Administrativa del conocimiento de los juicios contencioso-
administrativos derivados de la accin de la administracin regional o local.
En lo que se refiere al aspecto procedimental, la solucin fue an ms importante y si se quiere
revolucionaria para la evolucin del contencioso- administrativo en Venezuela. Con fundamento en el
dispositivo contenido en el artculo 259 de la Constitucin de la Repblica Bolivariana, segn el cual los
rganos de la jurisdiccin contencioso-administrativa son competentes para anular los actos
administrativos generales o individuales "contrarios a derecho", expresin que ha sido entendida por el
tribunal en su expresin ms amplia, o sea, que la contrariedad al derecho implica tanto
inconstitucionalidad como ilegalidad propiamente dicha, introdujo una distincin en los procedimientos de
nulidad no basada ya en el vicio que se alegaba contra el acto (inconstitucionalidad o ilegalidad), sino
ms bien, en la naturaleza misma del acto, es decir, si se trata de un acto de efectos particulares o un
acto de efectos generales.
A decir del proyectista, la diferencia de procedimientos consagrados en el proyecto, estriba en la forma
que reviste el acto. Si el acto es de carcter general, emanado de los cuerpos legislativos nacionales,
estadales o municipales, o del Poder Ejecutivo Nacional, se aplica el procedimiento de la accin de
nulidad prevista en la Seccin Segunda, Capitulo II del Titulo V. Si ese acto general es atacado por
razones de inconstitucionalidad, su conocimiento corresponde a la Corte en Pleno, y silo es por razones
de ilegalidad, conoce la Sala Poltico-Administrativa, pero el procedimiento es siempre el mismo, el de la
accin de nulidad, que viene siendo una accin popular, que rene las otras caractersticas propias de
este tipo de juicio, como ausencia de lapso de caducidad, etc.
Por otro lado, "si el acto impugnado es un acto de efectos particulares, dictado por cualesquiera de los
Poderes Pblicos actuando en funcin administrativa, se consagra tambin un procedimiento nico para
su tramitacin, que es el procedimiento del recurso contencioso administrativo de anulacin, desarrollado
en la Seccin Tercera del mismo Capitulo II, Titulo V."
No hace diferencia entonces la Ley Orgnica de la Corte Suprema de Justicia, en cuanto al vicio que
afecta al acto, sino entre los actos de efectos generales y los actos de efectos particulares distincin que,
a decir del proyectista, si se refleja en las cuestiones que se plantean sobre el procedimiento.
En efecto, segn el proyectista, "el recurso contencioso- administrativo, por versar sobre un acto de
efectos particulares, es decir, un acto que se concreta a una determinada persona o a una categora de
personas perfectamente individualizadas, es un recurso subjetivo y, en consecuencia, exige un inters
calificado en el recurrente, un lapso para impugnar el acto y ciertos requisitos en cuanto a la
documentacin de la demanda. El acto general, en cambio, por ser un acto que afecta en igual medida a
toda la colectividad o a un sector de la misma cuyos componentes no se pueden identificar, como
recurso objetivo requiere un tratamiento especial para impugnarlo, en cuyo caso se justifica la accin
popular.
Y en el aspecto conceptual, el legislador de la Corte adopta una nocin amplia del contencioso-
administrativo, al hacer recaer en el mbito de control de la jurisdiccin contencioso- administrativa,
todos los actos, hechos u omisiones derivados de la actuacin de las administraciones pblicas, en todos
sus niveles, o de otros rganos del Estado actuando en funcin administrativa, tal como se desprende
del articulado de la Ley Orgnica de la Corte Suprema de Justicia.
As pues, qued establecido un sistema de recurribilidad en la Ley Orgnica de la Corte Suprema de
justicia, que durante ya dos dcadas, ha servido de base a la justicia administrativa para ejercer la
competencia que le atribuye el articulo 259 de la Constitucin de la Repblica.
El artculo 259 del Texto Fundamental precisa la competencia de los rganos de la jurisdiccin
contencioso-administrativa para anular los actos administrativos contrarios a derecho, pero el mismo no
distingue entre actos administrativos sujetos o no al derecho administrativo, por lo que slo el
planteamiento de esta posibilidad es inconstitucional. Por ende, no tiene sentido la definicin de la
jurisdiccin contencioso-administrativa referida slo a conocer de actos administrativos sujetos al
derecho administrativo.
Derecho Comparado
Lo que ha sucedido es que nuestro Alto Tribunal ha interpretado inadecuadamente el texto del artculo 1
de la Ley de la Jurisdiccin Contencioso-administrativa espaola (27 de diciembre de 1956), que
dispone:
"Articulo 1:
1. La Jurisdiccin Contencioso-administrativa conocer de las pretensiones que se deduzcan en
relacin con los actos de la Administracin pblica sujetos al Derecho administrativo y con las
disposiciones de categora inferior a la Ley.
2. Se entender a estos efectos por la Administracin pblica:
a) La Administracin del Estado, en sus diversos grados.

b) Las entidades que integran la Administracin local; y

c) Las Corporaciones e Instituciones pblicas sometidas a la tutela del Estado o de alguna

Entidad local".
Como puede apreciarse, la nota que delimita la jurisdiccin contencioso-administrativa del sistema
espaol es el derecho administrativo. La actuacin que se pide al rgano jurisdiccional est fundada en
el derecho administrativo.
 Al respecto, para averiguar qu actos de la Administracin Pblica estn sujetos al derecho
administrativo y qu actos de la Administracin Pblica no estn sujetos al derecho administrativo, la Ley
de la Jurisdiccin Contencioso-administrativa consagra en sus artculos 2 y 3, que:
"Articulo 2:

No correspondern a la Jurisdiccin contencioso-administrativa:

a. Las cuestiones de ndole civil o

penal atribuidas a la Jurisdiccin
Ordinaria, y aquellas otras que,
aunque relacionadas con actos de
la Administracin pblica, se
atribuyan por una Ley a la
Jurisdiccin Social o a otras
jurisdicciones.

b. Las cuestiones que se susciten

en relacin con los actos
polticos del Gobierno, como
son los que afecten a la defensa
del territorio nacional, relaciones
internacionales, seguridad
inferior del Estado y mando y
organizacin militar, sin perjuicio
de las indemnizaciones que
fueren procedentes, cuya
determinacin s corresponde a
la Jurisdiccin contencioso-
administrativa.

c. Las decisiones de cuestiones

de competencia entre la
Administracin y las
Jurisdicciones ordinarias o
especiales y las de conflictos de
atribuciones".

"Articulo 3:

La Jurisdiccin Contencioso-administrativo conocer de:

a. Las cuestiones referentes al

cumplimiento, inteligencia,
resolucin y efectos de los
contratos, cualquiera que sea su
naturaleza jurdica, celebrados por
la Administracin pblica, cuando
tuvieren por finalidad obras y
servicios pblicos de toda especie.

b. Las cuestiones que se susciten

sobre la responsabilidad
patrimonial de la Administracin
pblica; y

c. Las cuestiones que una Ley le

atribuya especialmente".
No hay ley que contenga una definicin del derecho administrativo.
Por otra parte, la frase "actos de la Administracin pblica sujetos al Derecho Administrativo", nos indica,
a contrario sensu, que, segn el legislador, existen actos de la Administracin Pblica no sujetos al
derecho administrativo o, con otras palabras, que el derecho administrativo no es el derecho regulador
de toda la actividad de la Administracin.
En efecto, como hemos afirmado con anterioridad, no toda la actividad de la Administracin Pblica est
sujeta al derecho administrativo, ya que la misma puede estar sujeta, igualmente, al derecho privado
(civil, mercantil, laboral, etc.).
No obstante, debe sealarse que todo acto administrativo s est sujeto al derecho administrativo, porque
hablar de acto administrativo equivale a calificarlo de acto sujeto al derecho administrativo, pero lo que
no puede darse es que un acto administrativo o una Administracin Pblica slo se rija por el derecho
privado.
En este sentido, debe distinguirse que una cosa es hablar de "actos de la Administracin Pblica", los
cuales pueden estar sometidos al derecho administrativo o al derecho privado, con preponderancia de
uno u otro; y, otra cosa de "actos administrativos", porque si bien es cierto, que todo acto administrativo
es un acto de la Administracin Pblica, no todos los actos que emanan de la Administracin Pblica son
actos administrativos.
Sin embargo, ha sido nuestro Alto Tribunal, a travs de sus distintos fallos, el que ha confundido estas
nociones, resolviendo de manera errnea, que algunos actos administrativos no estn sujetos al derecho
administrativo. En todo caso, debe reafirmarse que no hay actos de la Administracin Pblica exento de
control jurisdiccional y, por ello, es inadmisible cualquier teora de los supuestos actos excluidos del
control contencioso administrativo.
6. Fundamento Legal
Los procedimientos ordinarios contencioso administrativos a los que se limita este estudio tienen su
fundamento legal en:
Primeramente en la Constitucin Bolivariana de la Repblica de Venezuela, como Carta Fundamental de
la cual derivan las leyes, en su articulo 259 y 266 ordinal 5.
Ley Orgnica de la Corte Suprema de Justicia: en sus artculos 181 a 187, disposiciones transitorias
hasta tanto se dicte una ley especial de la as llamada jurisdiccin contencioso administrativa.
En el 42 y 43, establecen las competencias contencioso administrativas de la Corte en Sala Poltico-
administrativa.
En el 81 al 102, disposiciones generales de los procedimientos ante la Corte.
Del 103 al 111, demandas contra la Repblica.
Del 112 al 120, recurso de nulidad de los actos de efectos generales y a la vez del recurso de
inconstitucionalidad de las leyes.
Del 121 al 129, recurso contencioso administrativo de nulidad (actos de efectos particulares).
Del 140 al 137, disposiciones comunes a los procedimientos contenciosos.
El 42 numeral 23, recurso contra la abstencin.
En el 42 numeral 24, recurso de interpretacin.
Tambin mencionaremos la Ley Orgnica de Amparo sobre Derechos y Garantas Constitucionales
cuyos artculos 5 y 8 modifican profundamente el contencioso administrativo ordinario.
Igualmente se observa un procedimiento incipiente en la Ley de Carrera Administrativa en su Titulo VI,
artculos 64,65 y 66.
Asimismo, la Ley Orgnica de la Procuradura General de la Repblica y la Ley Orgnica de Hacienda
Pblica Nacional, Ley Orgnica de Rgimen Presupuestario y Ley Orgnica de Rgimen Municipal
contienen normas fundamentales relativas a representacin de la Repblica, privilegios procesales y
ejecucin de las sentencias.
La Resolucin de fecha 20 de diciembre de 1994 N 88 de la Presidencia de la Repblica, cre diez
circunscripciones especiales para lo contencioso-administrativo por regiones a lo largo del pas, a saber:
Capital, Central, Centro Norte, Centro Occidental, Occidental, Los Andes, Sur, Nor-Oriental, Sur Oriental,
Bolvar y Amazonas.
Bases y poderes del juez contencioso-administrativo segun la constitution bolivariana
Las bases tradicionales son las que han impuesto en el contencioso administrativo del control de
legalidad de la actividad administrativa, de una parte, limitaciones al juez (derivadas de las prerrogativas
de la Administracin) y, de la otra, poderes al juez contencioso administrativo, que lo distinguen del juez
ordinario, y que inciden en la actividad judicial que estos cumplen.
1. La primera base tradicional del contencioso francs (un lmite) es la prohibicin de juzgar el
mrito, la conveniencia del acto, y aun en materia de legalidad, la prohibicin de sustitucin en la
labor administrativa, lo cual ha incidido negativamente en el tema de la ejecucin de los fallos
judiciales.
2. La segunda, el carcter objetivo del control, lo que da lugar a un procedimiento en el que juez
tiene poderes inquisitivos - ampliacin de sus poderes- al punto de que se admite la declaracin
de vicios de orden pblico no denunciados.
3. La tercera, los privilegios y prerrogativas de la Administracin (lmites tambin, en cuanto a la
ejecucin de los fallos, privilegios probatorios, por ejemplo), que a la vez han llevado al
reconocimiento de poderes al Juez contencioso para equilibrar la desventaja del particular
 recurrente y garantizar una tutela judicial efectiva, como seria la actividad probatoria del juez, la
solicitud de los antecedentes administrativos y los poderes cautelares, entre otros.
Dentro de los aportes de la constitucin de 1999 con vigencia 2000, tenemos:
1. Especficamente, puede decirse que aporta la posibilidad de resolver las reclamaciones que se
presenten en materia de servicio pblico, pues el articulo 259. Que hoy consagra la jurisdiccin
contencioso administrativa innova al incluir este aspecto como parte de sus competencias.
2. Debe sin embargo decirse ya esta materia, en algunos casos estaba en el mbito de
conocimiento del contencioso (en el caso de actos o contratos en materia de servicios pblicos,
que por administrativos estaban bajo el mbito de tal jurisdiccin). Pero esta nueva regulacin
sin duda ahora lo ampliara a otros aspectos que presentaron dudas en el pasado y que eran
conocidos por la jurisdiccin ordinaria (caso amparo en materia de servicios, recurdese amparo
CSB Vs. Electricidad de Caracas)
3. Tambin (en el tema de las competencias) la sujecin al contencioso electoral al an puede
considerarse como parte del contencioso administrativo y no de manera autnoma, dado el
surgimiento de un nuevo Poder Electoral), de las materias relativas a los procesos electorales de
Sindicatos, gremios y partidos polticos y otras Organizaciones de la sociedad civil. Partidos
polticos y sindicatos se hallaban en el pasado en una especie de limbo, pues eran rechazados
por el contencioso administrativo y no encontraban cabida en la jurisdiccin ordinaria,
4. En materia de responsabilidad aporta, la precisin que se hace respecto a que ella abarca tanto
el funcionamiento normal como anormal del servicio y cualesquiera actuaciones pblicas, no slo
administrativas, sino tambin judiciales, legislativas, ciudadanas o electorales, precisin que si
bien no hizo el articulo 140, se encuentra en la exposicin de dudosa legitimidad.
5. Aporta el reconocimiento de la legitimacin de los intereses colectivos o difusos (art. 26).
6. Aporta la garanta de la oportunidad de la justicia al eliminar las dilaciones indebidas y los
formalismos innecesarios y reposiciones intiles (articulo 26), lo cual debe contribuir a flexibilizar
el contencioso, sin que se lleguen a excesos como algunos casos que se han presentado (por
ejemplo, la determinacin de la competencia por la Casacin Social en una demanda laboral, en
la cual orden al TCA diera un plazo al recurrente y le indicara como deba plantear la querella) y
que dieron lugar a la precisin del Tribunal Supremo de Justicia en distinguir ente las
formalidades y los formalismos, cosas distintas.
7. La constitucionalizacin del control difuso (artculo 334).
8. Aporta mayor independencia cuando da autonoma presupuestaria al Poder Judicial, en general,
y le confa el rgimen administrativo y disciplinario al Mximo Tribunal.

7. Caractersticas
Es una competencia especializada, que no jurisdiccin especial, el procedimiento es contencioso,
subjetivo y dispositivo.
FUNCIN ESTATAL: La jurisdiccin ha sido definida como la funcin estatal por la cual ste obra y
acta, para asegurar y garantizar el rigor prctico del derecho, para quienquiera y contra cualquiera que
fuere (aun contra sus propios oficios, si es necesario), promoviendo y controlando su observancia o
reprimiendo los hechos cometidos iniura, o poniendo (o constriendo a poner) remedio a las
consecuencias de eventuales transgresiones.
Y esta funcin estatal es nica si bien puede haber actos de los restantes poderes que se asemejan a la
funcin jurisdiccional tales como el juicio poltico por el Congreso o los as llamados en la doctrina
venezolana actos cuasijurisdiccionales, pero slo en ejercicio de la funcin jurisdiccional se producen
decisiones con fuerza de cosa juzgada, elemento que debe aadirse a la definicin de Redenti ya dada.
No existen distintas jurisdicciones sino distintas competencias siendo stas: "una medida de la
jurisdiccin... es la potestad de jurisdiccin para una parte del sector jurdico: aquel especficamente
asignado al conocimiento de determinado rgano jurisdiccional".
Procedimiento Contencioso: Lo contencioso es definido como:
"Por oposicin a 'gracioso', se dice de las decisiones que resuelven un litigio trabado entre dos o ms
partes".
Y tal es el caso de los procedimientos que estudiamos desde que hay ciertamente partes desde el
momento que el legitimado busca la satisfaccin de una pretensin, busca que la administracin se
someta a la orden del juez y satisfaga su reclamo coactivamente y no ya en virtud de la autotutela de la
administracin sino en base al sometimiento del ejercicio del poder pblico a la legalidad y el derecho de
accionar en defensa de los derechos e intereses que le corresponde como afectado.
La existencia de partes se desprende de los artculos 112, 111 y 121 de la L.O.C.S.J. y fue reconocido
por el T.S.J. en julio de 1990, que ratifica lo establecido el 21 de noviembre de 1974, en el sentido que:
"Este inters que en el recurso contencioso ostentan las partes, entendindose por tales las que han
establecido una relacin jurdica, con la administracin pblica, o todo aquel a quien la decisin
administrativa perjudica en su derecho o inters legtimo".
Naturaleza Objetiva: Con respecto al recurso contencioso administrativo de nulidad se pretenda que
tiene naturaleza objetiva, pues no se disputa sino en defensa de la legalidad, se trata de anular el acto si
es contrario a derecho o mantenerlo en caso contrario: "la cuestin que debe resolver el juez es de
derecho objetivo".
Es Un Proceso Dispositivo: Ajustados a la ley se observa que en el articulo 82 L.O.C.S.J. se dice: "La
Corte conocer de los asuntos de su competencia a instancia de parte interesada, salvo en los casos en
que pueda proceder de oficio de acuerdo a la ley".
Con lo cual se hace referencia a uno de los aspectos bsicos del principio dispositivo "nemo iudex sine
actore" a lo cual adems debe sumarse que de acuerdo al articulo 88 ejusdem da carcter supletorio al
Cdigo de Procedimiento Civil, por lo tanto hace aplicable el articulo 12 C.P.C. que le exige al juez
"atenerse a lo alegado y probado en autos".
Muestra del carcter dispositivo se ven adems en la exigencia de los artculos 113 sobre el libelo de la
demanda o el 131 cuando hace depender la condena a la administracin al que as se haya solicitado.
Sin embargo, no debe concluirse que el juez contencioso administrativo como el juez civil hasta 1986, al
menos en teora, "es de palo", como se dice en la jerga forense, pues en la L.O.C.S.J. hay antecedentes
de la filosofa del artculo 14 C.P.C. segn el cual el juez es el director del proceso. Quien redact la
norma no se ha paseado ltimamente por nuestros abarrotados tribunales o tomado en cuenta que el
T.S.J. se ha visto obligada a aumentar su nmero de relatores y que ha debido recurrir a formalismos
exagerados para descargarse de trabajo. As, hay una serie de artculos que introducen elementos
inquisitivos en el proceso contencioso administrativo sin que se convierta en un proceso regido por el
principio Inquisitivo.
8. Recurso contencioso-administrativo de nulidad de actos administrativos de efectos
particulares
El recurso contencioso de nulidad de actos administrativos de efectos particulares que corresponde en la
doctrina francesa al recurso por exceso de poder, se encuentra fundado en la Constitucin Nacional en
su art. 259 que atribuye competencia a los rganos contenciosos para anular los actos administrativos
individuales contrarios a derecho y cuyo procedimiento regula la L.O.C.S.J., arts. 121 a 129 y 130 a 137,
estas ltimas disposiciones aplicables igualmente al recurso de nulidad de actos de efectos generales.
Pero como la Constitucin Nacional en su art. 259, establece adems de la nulidad del acto la posibilidad
de condenar a la reparacin de los daos o al restablecimiento de situaciones jurdicas, la L.O.C.S.J., en
su art. 131, establece la posibilidad de, en el mismo juicio, acordar la condena al pago de sumas de
dinero o establecer la situacin jurdica lesionada, es lo que seria llamado en Francia recurso de plena
jurisdiccin, pues no se limita la sentencia del juez a anular el acto, sino que condena. Queda sin
embargo subsistente el que se demanda conjuntamente con la nulidad del acto sin necesidad de un
proceso para la anulacin y otro para la condena, por eso preferimos hablar simplemente de recurso de
anulacin.
Con la entrada en vigencia de la Ley Orgnica de Amparo se modifica este recurso pues su interposicin
conjunta con el recurso de amparo permite que se intente ya transcurrido el lapso de caducidad del
recurso de nulidad, evita el tener que agotar la va administrativa y tendr como efecto real la suspensin
de los efectos del acto, lo cual es especialmente til porque dado los plazos excesivamente largos para
decidir y la necesidad de caucin para suspender los efectos del acto, hacen nugatorio en general el
ejercicio de recursos, pues ya el dao se ha consumado.
PARTE: La doctrina de la antigua Corte ha admitido que el contencioso de nulidad es de naturaleza
subjetiva ha quedado desechada la idea decimonnica del recurso objetivo, no se trata de una accin
popular sino que corresponde a ciertas personas desde el momento que hay contencin hay partes.
Y como parte entendemos: 'los sujetos de la pretensin, o sea, aquellos entre quienes se afirma la
existencia de un derecho o inters jurdico independientemente de que ese derecho o inters afirmado
corresponda realmente a la parte"
Siendo sujeto activo quien afirma ser titular del derecho y sujeto pasivo contra quien se afirma. En
Venezuela es necesariamente parte activa un particular o muy excepcionalmente el Fiscal General de la
Repblica, y parte pasiva el ente cuya actividad administrativa da origen al recurso.
Pues en Venezuela, dada la redaccin del art. 121 L.O.C.S.J. no podra darse un proceso de lesividad,
como se conoce al Intentado por la administracin para revisar su acto creador de derechos subjetivos o
intereses legtimos, a lo cual estara obligada por estar impedida la autotutela, por la Ley Orgnica de
Procedimientos Administrativos art. 19 numeral 2. Igualmente pueden ser partes pasivas, los terceros
interesados que pueden ser coadyuvantes, codemandados o terceros adhesivos ex art. 125 L.O.C.S.J.
La capacidad de ser parte viene a ser en principio igual a la capacidad de obrar del derecho civil , y por
parte de la administracin pblica debemos recordar que esto no tiene personalidad jurdica, sino la
Repblica, los Estados y los Municipios, as como los institutos autnomos y empresas del Estado.
LEGITIMACIN: La legitimacin viene a ser el punto central de lo relativo a las partes, es ms, el
Tribunal Supremo de Justicia define a las partes en funcin de la legitimacin, as considera que son: "las
que han establecido una relacin jurdica con la Administracin Pblica o todo aquel a quien la decisin
administrativa perjudica en su derecho o inters legitimo".
ACTIVA: La L.O.C.S.J. requiere la legitimacin en su art. 121 cuando exige un inters personal, legitimo
y directo en impugnar el acto, siendo su revisin in limine litis ex art. 124 numeral 1, y esto a pesar de la
larga discusin al respecto durante la vigencia del C.P.C. del 16, que se resolvera en el 86 cuando la
disposicin del 361 permite oponer la falta de cualidad o inters junto con el resto de las cuestiones
perentorias o de fondo.
La legitimacin sin embargo no es un presupuesto procesal y veamos el porqu. Esta se puede definir
como "la cualidad necesaria de las partes", y viene dada por la regla: "la persona que se afirma titular de
un inters jurdico propio, tiene legitimacin para hacerlo valer juicio (legitimacin activa), y la persona
contra quien se afirma la existencia de ese inters nombre propio, tiene a su vez legitimacin para
sostener el juicio (legitimacin pasiva)".
Si esta legitimacin existe o no, depende de que realmente exista la titularidad de la relacin jurdica que
se debate, en nuestro caso, una relacin jurdico administrativa, lo cual es cuestin que slo puede
saberse durante el proceso, de all la norma del C.P.C., requirindose que el juez se pronuncie sobre el
particular como punto previo de la sentencia de fondo, pues de no comprobarse la legitimacin no podra
haber pronunciamiento de fondo eficaz.
Porque, entonces, la disposicin de la L.O.C.S.J. que permite el pronunciamiento in limite litis, sin que
obste a un pronunciamiento en capitulo previo de la sentencia de fondo, pues porque en la tradicin del
contencioso administrativo influye de manera decisiva la accin popular. y se busca evitar la sobrecarga
de trabajo, puede verse en sentencias y autos de la Corte de los ltimos aos como los nombres de
algunos ciudadanos se repiten constantemente y con la misma regularidad una decisin inicial descarta
la admisin de tales recursos.
La legitimacin es ms extensa en el contencioso de nulidad que en lo civil, pues, puede venir dada bien
por ser titular de un derecho subjetivo o bien poseer un inters legitimo.
Todo esto qued asentado en la sentencia IVAN PULIDO MORA del 3, de octubre de 1985, en los
siguientes extractos:
No dejan los ordenamientos jurdicos, en general al libre arbitrio de los particulares la Interposicin de los
recursos, sino que, por el contrario, generalmente imponen a estas limitaciones para demandar. Lo
contrario llevara... a embarazas inmotivadamente el funcionamiento de los tribunales preserva en
cambio al juez de los llamados recurrentes de oficio... Por mandato del legislador, pues, el juzgador se ve
constreido por el derecho positivo a examinar con prioridad la capacidad del demandante para actuar
enjuicio".
Aqu notemos que se confunde legitimacin al proceso o capacidad procesal que puede ser examinada
ab initio con legitimacin a la causa necesariamente examinable previo al fondo pero nunca in limine litis,
contina:
"en el procedimiento contencioso administrativo de ilegalidad contra actos particulares la solucin es
intermedia: ni tan amplia como en el recurso de inconstitucionalidad, ni tan limitada como en el proceso
civil. Habida cuenta de que cobra carcter prioritario la defensa del inters general o colectivo son
admitidos a recurrir en va contencioso administrativa: de una parte, los titulares de derechos subjetivos
administrativos. Es decir, quienes derivaran su capacidad procesal de vnculos establecidos previa y
especialmente por la Administracin con el particular en virtud de lo cual resulta justo que el afectado
solicite la nulidad del acto ilegal lesivo y hasta la restauracin de su derecho mediante dicho acto
desconocido, por haberse irrumpido contra esos vnculos previos (contrato, concesin, permiso) y...
desconocimiento que configura la lesin de ese derecho subjetivo preexistente y de ndole administrativa.
Pero adems detentan esa misma capacidad procesal para actuar enjuicio los interesados legtimos -
concepto diferente en derecho pblico del anteriormente expuesto - es decir, aquellos que sin ser
titulares de derechos subjetivos administrativos se encuentran en una especial situacin de hecho ante la
infraccin del ordenamiento jurdico, la cual, por eso mismo los hace ms sensibles que el resto de los
administrados a' desconocimiento del inters general o colectivo por parte de la administracin al violar la
ley".
La Corte incluye aqu el derecho subjetivo administrativo no mencionado en la ley, desde que considera a
stos ms amplios que la nocin de inters.
Ha de notarse adems que supone tenga origen en la actividad formal de la administracin sea contrato,
concesin, permiso, etc., por lo tanto, no excluye el acto administrativo, pero s, eso s es un error, la
actividad material.
Se podra definir el derecho subjetivo como la posibilidad de exigir la actuacin de los tribunales en razn
de que esta proteccin se dispensa directamente al patrimonio del afectado, o con una defectuosa
definicin como el inters jurdicamente protegido de una manera directa e inmediata, o mejor que
inters: una potestad de querer. As, el funcionario de carrera destituido tiene el derecho subjetivo a la
estabilidad. Pero, y eso es algo que obvia, la antigua Corte tambin el dueo de un automvil daado a
consecuencia del mal estado de la va tiene un derecho subjetivo de propiedad que deriva de una
obligacin universal de respeto que atae igualmente a la administracin y medi para entrar en contacto
el uso de la carretera que podra decirse que es el hecho generador. Aqu traemos en apoyo a Garca de
Enterria quien ve el derecho subjetivo en la "accin reaccional, no en la situacin previa, la integridad
pacfica del mbito vital, la cual se protege con dicha accin porque nadie puede ser afectado en ella
sino por titulo y cauces legtimos que impongan al sujeto, pasivo la carga o la obligacin de soportar esa
incidencia".
Luego se termin igualando inters legitimo y derecho subjetivo, cosa que sera deseable, pues ese tipo
de disquisiciones puede dar pie a dejar de lado recursos bien fundados. El inters legitimo vendra dado
precisamente por el hecho de que el patrimonio moral y material de la persona no puede ser disminuido
sin causa justa por la actividad administrativa. Para otros sera inters legitimo: la posibilidad de querer
que es protegida de una manera indirecta al proteger el inters pblico. Tal sera el caso del perdidoso en
un concurso de oposicin para nombrar un profesor que tendra no un derecho a ganar sino un inters
legitimo en el resultado limpio del concurso.
El inters sera directo cuando la lesin deviene del acto de manera inmediata sin que integre parte de
una cadena de sucesos que formalmente causen la lesin.
Tambin se incluye en directo la actualidad del dao, no simple expectativa del dao. Sin embargo, se ha
llegado a afirmar que si la situacin fctica creada por el acto es la que causa el dao, el inters seguira
siendo directo. Tambin sera admisible si se intenta conjuntamente con la accin de amparo art. 5
L.O.A.D.G.C. que permite intentar el recurso aun ante la sola amenaza de lesin.
Debe igualmente traer consigo un beneficio por su eliminacin o un perjuicio por su mantenimiento.
Consecuencia principal es que no podr intentarse por quien fue favorecido por el acto, aun s atenta
contra algn principio de orden pblico.
Por ltimo no basta haber sido parte en el procedimiento administrativo as: "una errnea admisin de la
legitimacin de los primeros (simples interesados) por el funcionario administrativo, condicionando la
actuacin del juez de lo contencioso en el mismo sentido interpretacin que (al menos por va general)
resulta inadmisible para esta Sala".
Esto se plantea en base a que el art. 22 de la L.O.P.A remite a la L.O.C.S.J. para determinar la
legitimacin. Pero la apreciacin del funcionario administrativo no vincula en lo relativo al fondo, tampoco
podra vincularlo en una cuestin previa al fondo.
Ese inters adems debe ser personal, afectar individualmente al particular, el titular del inters es el
afectado de manera directa.
PASIVA: Ahora se referirn a la persona en contra de quien se sostiene la pretensin, es decir, aquella
cuyos rganos emitieron el acto administrativo recurrido.
Esta necesariamente debe ser considerada parte, caso contrario la decisin del juez no le sera oponible
por no obra la cosa juzgada sino contra las partes. Dado el carcter subjetivo y contencioso del recurso,
no cabe duda de su cualidad de parte. De plantearse que es un proceso al acto y no hay parte, la
decisin del juez no le sera oponible y no tendra efecto alguno y nada impedir a la administracin
reiterar el acto.
Los problemas que la doctrina observa podran plantearse son:
La posibilidad de que no sea identificable la administracin legitimado pasiva. As, ante un problema de
vialidad se solicita una decisin de un Municipio, pero ste alega que compete al municipio contiguo y
ste a su vez remite al gobierno estadal que responsabiliza al Ministerio de Infraestructura o antiguo de
Transporte y Comunicaciones. En el extranjero se ha considerado que la decisin negativa de cualquier
de los rganos seria factor que permitiera acceder al contencioso, si el tribunal se declara incompetente
el deber declinar en el que considere competente sin necesidad de presentar recaudo alguno (art. 72
C.P.C.).
Los codemandados "son aqullos que derivan derechos del acto" as seria el caso de quien obtuvo un
permiso de construccin y cuya nulidad solcita otro, la L.O.C.S.J. puede considerarse, se refiere a ellos
al hablar de opositores en su art. 126.
Los coadyuvantes son aqullos que tienen un inters directo en el sostenimiento del acto. As, el dueo
de un estacionamiento tiene inters, directo en que se mantenga el permiso de construccin de un
edificio que no posee puestos de estacionamiento suficientes. Son procesalmente intervinientes
adhesivos simples pues no les, afecta la cosa juzgada de manera inmediata.
AGOTAMIENTO DE LA VA ADMINISTRATIVA: Una norma que tardamente asent la ley en nuestro
ordenamiento jurdico es la que hace necesario agotar la va administrativa. En efecto, la L.O.C.S.J. es
de 1977 y jurisprudencialmente tenan antecedentes en sentencias de la Corte Federal y Casacin del 6
de abril de 1945 y 1946 y Corte Federal del 5 de agosto de 1958. Pero en Italia ya para 1971 en la ley
nmero 1.034 del 6 de diciembre haba convertido en facultativo el agotamiento de la va administrativa.
Igualmente, la ley alemana de la jurisdiccin contenciosa del 21 de enero de 1960 previ la posibilidad de
que las leyes especiales eliminasen el requisito de agotar la va administrativa, especialmente en caso de
silencio.
En Venezuela, en principio con la L.O.P.A., se pudo haber logrado la unificacin de la va administrativa y
su agotamiento con la entrada en vigencia de la L.O.P.A.
Esta establece que contra todo acto definitivo o con fuerza de definitivo (arts. 83 y 94 L.O.P.A.), se
intentara recurso de reconsideracin, luego contra esta decisin se podr interponer el recurso
jerrquico siempre para ante el Ministro respectivo o ante el funcionario de mayor jerarqua si no se trata
de un Ministerio sino de un organismo como la Procuradura o la Contralora o bien, si se trata de un
instituto autnomo y, salvo que la ley que crea a ste, como es el caso de la Ley de Bancos de 1993 para
las decisiones del Superintendente, superior jerrquico de un instituto autnomo, lo excluya
expresamente, habr un jerrquico de segundo grado (art. 95 L.O.P.A.).
Agotados estos dos recursos, quedara abierta la va contencioso administrativa. Y ste debera ser el
sistema para todo lo contencioso administrativo, salvo Aduanas, Tributario y Laboral.
Pues se trata de una ley orgnica y tiene aplicacin preferente sobre todas las leyes especiales
anteriores o posteriores. Si se hubiese mantenido la consideracin de las apelaciones a la Corte como
jerrquicos de segundo grado, la L.O.P.A. habra casi unificado la va administrativa. Adems, el art. 47
ejusdem hace supletoria la L.O.P.A. slo en el caso del procedimiento constitutivo nico que puede tener
particularidades, el de revisin no tiene ninguna, su carcter especial, "no es otra cosa que la
singularidad que resulta del mero arbitrio de quienes los disean, arbitrio que rara vez responde a una
finalidad garantizadora sino, ms bien, a todo lo contrario".
Y as a la multiplicidad que surge de procedimientos distintos en Aduanas y Tributario y ahora Laboral, se
aade que la antigua Corte en sentencia del 6 de mayo de 1985 decidi aplicar la ley especial, pues el
carcter de orgnica de la L.O.P.A. "no excluye, sin embargo, la aplicacin de reglas legales diferentes,
en las materias que constituyen su especialidad, cuando esas reglas se revelen ms apropiadas para
alcanzar los objetivos de economa, eficacia y celeridad que dicha ley enuncia en su artculo 30".
En sentencia del 6 de junio de 1991, la Corte corrigi su posicin, donde en base a que la ley orgnica
tiene aplicacin preferente sobre la especial, y a que el art. 47 excluye la aplicacin de la L.O.P.A., slo
del procedimiento constitutivo y adems en favor de la celeridad y economa, repitiendo los argumentos
de la sentencia precitada, decidi la aplicacin de la L.O.P.A. sobre la ley de proteccin al consumidor.
A esto tiene que aadirse el caso del silencio de la administracin art. 134, el cual permite recurrir al
contencioso dentro de los seis meses siguientes al plazo de noventa das dentro del cual segn esta
disposicin debera decidir el recurso jerrquico, nico que exista a la fecha. En tal caso se ha dicho que
se podra recurrir al contencioso administrativo sin agotar la va administrativa.
Pero en realidad y dada la intencin y el contexto de La ley no era sino la consagracin del silencio
rechazo que ratifica expresamente la L.O.P.A. estableciendo noventa das para decidir el jerrquico, y a
falta de decisin habilita para recurrir ante los tribunales (art. 4 L.O.P.A.). Slo esta interpretacin evita
conflictos de interpretacin sobre la aplicacin de estas dos normas que de otra manera colidiran.
En sentencia del 22 de junio de 1982, la Sala Poltico-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia
estableci: "3. Que esa garanta consiste en permitir el acceso a la jurisdiccin contencioso
administrativa en ausencia de acto administrativo expreso que ponga fin a la va administrativa".
Es decir, se tendra como negativa del jerrquico, nico que pone fin a la va administrativa.
Y aade, y es de inters, que el administrado decide si espera el acto expreso o recurre. Si decide
esperar perder la oportunidad de recurrir si nunca decide, en caso de no intentar el recurso en los
lapsos del art. 134.
SOLVET ET REPETE: El art. 122 de la L.O.C.S.J. establece que "cuando la ley exija como condicin
para admitir algn recurso contra el acto, que el interesado pague o afiance el pago de una cantidad
lquida deber presentarse tambin constancia de que se ha dado cumplimiento a dicho requisito...".
Con lo cual se consagra la exigencia que se llama solve et repete, o previo pago de la multa o impuesto
antes de recurrir.
Este requisito ha sido considerado un privilegio injusto de la administracin pblica, pues no tiene como
base las necesidades de la administracin, se ha dicho que es "anacrnico e intil". Y que "destruye el
equilibrio procesal" y "perjudica el derecho a la defensa de los dbiles".
LOS LAPSOS DE ADMISIN: Por ltimo, es necesario estudiar lo relativo a la caducidad del recurso de
nulidad, pues el art. 134 de la L.O.C.S.J. establece dos fugaces plazos de caducidad: 6 meses a partir de
la decisin final o partir del vencimiento del lapso para decidir el recurso jerrquico y 30 das en los casos
de los actos temporales.
Los trminos en el contencioso administrativo y con ello la posibilidad de verse perdidoso antes de entrar
a discutirse el fondo, se multiplican en las leyes y los administrativistas y jueces en su afn de defender
el inters de la administracin, cuyas bondades no discuten, unos, y de reducir su trabajo, los otros,
elevan a la ensima potencia.
La caducidad como se repite en doctrina, es de orden pblico y el juez la aplica de oficio, no se
interrumpe ni suspende y conlleva que el derecho no llegue siquiera a nacer o en todo caso se pierde.
Estas consecuencias son, en principio, plenamente aplicables en principio en el procedimiento
contencioso de nulidad de actos de efectos particulares. Este lapso es comn a las apelaciones a la
antigua Corte, a raz de la sentencia ya estudiada de Pan American Airways del 11 de mayo de 1981, y
en el caso del silencio administrativo los 6 meses corren vencidos los 90 das hbiles que la L.O.P.A.
establece para decidir el jerrquico, no obstante la pretendida especialidad de la L.O.C.S.J., dado que la
antigua Corte ha rechazado la distincin entre leyes orgnicas por mandato constitucional y legales, y ha
interpretado das consecutivos como das hbiles en la famosa sentencia sobre lapsos del C.P.C.
En el caso de los actos temporales y se entiende stos como: "actos cuyos efectos se extinguen antes
de vencer el lapso general de caducidad (6 meses) debe corresponderle un lapso de caducidad menor,
de modo que no subsista la posibilidad de ejercer un recurso contra un acto sin efecto alguno por
haberse ya cumplido o ejecutado irremediablemente".
Sin embargo, la extincin del recurso no extingue el derecho subjetivo, as si el recurso contencioso de
nulidad ha caducado puede, aun intentarse la accin contra la Repblica, si no ha prescrito.
Adems, siempre que se intente conjuntamente con un recurso de amparo, proceder en cualquier
tiempo pues la violacin de derechos constitucionales acarrea la nulidad absoluta y podr recurrirse en
cualquier tiempo.
Igualmente, en todo caso de nulidad absoluta habra posibilidad de, en cualquier tiempo, solicitar la
nulidad, pero ha dicho la antigua Corte debe solicitarse la declaratoria de nulidad a la administracin y
negada sta, dentro de los 6 meses siguientes deber acudirse al Tribunal Supremo so pena de
caducidad del recurso que se ejercera contra la negativa a declarar la nulidad absoluta.
Por ltimo, debe recordarse que an en caso de caducidad del recurso podr oponerse en todo tiempo la
ilegalidad del acto como excepcin. Excepto cuando se trate de tributos pues el C.O.T. veda esa
posibilidad.
LA NO SUSPENCIN DE LOS EFECTOS DEL ACTO: En Venezuela, se ha fundamentado la no
suspensin de los efectos de los actos administrativo en los sacrosantos principios de la ejecutividad y
ejecutoriedad, en razn de los cuales la administracin no necesita recurrir a un juez para validar sus
actos ni recurrir a aqul para ejecutarlo, potestades que se derivan de la presuncin de legitimidad de los
actos administrativos. Se ha visto como fundamento fuera de Venezuela, en la potestad de autotutela de
la administracin, que a su vez se deriva de la supremaca de la administracin que devendra de la
proteccin por sta de los intereses generales contra "los bastardos intereses egostas" de los
particulares. Postura esta que no se pone en duda en nuestro pas a pesar de que tal tesis no tiene
basamento alguno en la Constitucin, sino en la tradicin autoritaria del derecho venezolano, que no es
capaz sino de hacer suyas las palabras de Laferriere: "lo propio de la soberana es imponerse, sin
compensacin". Olvidando que el Estado no es un fin en si mismo sino uno, y no el nico, medio de
accin colectiva para lograr intereses particulares y egostas que han logrado consenso, que estn s,
por encima de los intereses generales de los burcratas, entre los cuales debe incluirse a los profesores
universitarios y jueces.
La L.O.C.S.J. en su art. 136 establece que: "a instancia de parte podra suspender los efectos de un acto
administrativo de los efectos particulares cuya nulidad haya sido solicitada, cuando as lo permite la ley o
la suspensin sea indispensable para evitar perjuicios irreparables o de difcil reparacin por la definitiva,
teniendo en cuenta las circunstancias del caso".
Con lo cual, se establece el principio general que tambin se establece en la L.O.P.A. art. 87.
Debe tratarse de un acto de efectos particulares, lo cual tiene fundamento legal expreso y que se deriva
del carcter subjetivo y garantizador del contencioso de nulidad, pues se busca mantener el equilibrio
entre el particular y la administracin evitando que actos cuya ejecucin recae directamente sobre
particulares se tradujeran en un dao injusto. Por lo cual no procedera si es un acto de efectos
generales, si bien la Ley Orgnica de Amparos y Garantas Constitucionales permite la desaplicacin de
la norma general de manera excepcional.
Lo que no significa que deba valorarse slo el dao que recaiga sobre el recurrente, sino que debe
evitarse que terceros sufran el dao. As, en sentencia del 17 de mayo de 1984 se reconoci que: "el
perjuicio alegado por el recurrente en cuanto a la clausura de los cursos ya comenzados y registrados,
podra ocasionar tanto al alumnado como a la academia daos irreparables".
Tampoco se trata de cualquier acto administrativo de efectos particulares, debe tratarse de un acto que
imponga una obligacin positiva, de dar o hacer, al particular.
Si se suspendiese un acto negatorio de una autorizacin o licencia, la suspensin no conllevara otra
cosa si no el equivalente de la autorizacin o licencia. Es decir, que se trata con la medida de mantener
el status previo al acto a travs de la medida cautelar, nunca se puede con esta medida, sustituir la
actividad de la administracin. En Espaa, sin embargo, se suspendi la negativa de licencia a una sala
de juegos autorizndola a funcionar provisionalmente, dado que el Tribunal Supremo consider que la
determinacin de las ganancias y prdidas era imposible y por tanto irreparable.
INICIACIN. DEMANDA. DOCUMENTOS QUE DEBEN ACOMPAARSE: El procedimiento contencioso
administrativo se inicia como todo proceso por demanda, que es el acto procesal por el cual se postula la
pretensin. Este escrito, pues necesariamente deber revestir esta forma, sirve para demostrar el
cumplimiento de los requisitos procesales so pena de no poderse llegar a la decisin de fondo, caso de
faltar y no ser subsanados, siesta posibilidad existe.
La demanda art. 122 L.O.C.S.J. debe contener los elementos que establece el art. 113 ejusdem as como
los del 83 ejusdem y 340 C.P.C.
Entonces, deber indicarse el nombre del tribunal ante el cual se introduce la demanda, de ser la Corte
se indicar la Sala Poltico Administrativa a la cual se enviar, aun en caso de falta de la indicacin
cuando del escrito se evidencia su carcter de recurso contencioso de nulidad. En caso de duda decidir
la Corte en Pleno (art. 83 L.O.C. S.J.).
Se deber identificar al demandante e identificar el organismo del cual se encarg el acto administrativo.
El objeto de la demanda, es decir, el acto, deber identificarse con precisin.
Se mencionarn las disposiciones legales y constitucionales que se consideren violadas (sin que se
requiera mencionar el nmero, basta el contenido).
Y sin poder citar slo el 137 C.N. art. 133 L.O.C.S.J., igualmente las razones de hecho y de derecho en
que funde la accin los motivos de hecho sern contrastados con los que consten de la motivacin del
acto administrativo si la tuviere o los que se desprendan del expediente administrativo. Los motivos de
derecho se requieren pues el aforismo iura novit curia no tiene valor alguno en Venezuela pues tanto la
L.O.C.S.J. como el C.P.C. exigen que se expongan los argumentos legales que el juez, por tanto,
presumen ambas leyes no conoce, lo cual incluye citar las disposiciones.
Es ms, el C.P.C. art. 340 ord. 5 exige se adelanten en la misma demanda las conclusiones y que se
prefigure la solucin.
Deben acompaarse los documentos fundamentales de la accin, es decir el acto administrativo que
deneg la va administrativa, en caso de haber habido silencio en el recurso jerrquico se presentar el
acto que denot la reconsideracin, a falta de ste, el acto definitivo y en ltimo caso se presentara la
solicitud con la fecha de recibo que exige la L.O.P.A. art. 46, tanto de sta como de los sucesivos escritos
de recurso no contestados.
SI la ley exigiere el cumplimiento del solve et repete podra solicitarse su desaplicacin por
inconstiucional como ya se vio, o si se est dispuesto a cumplir se dejar constancia del cumplimiento
del requisito sin que obste esto para solicitar la nulidad del requisito, aun cuando la Corte en Pleno se
pronunci en sentido contrario, una violacin de un derecho fundamental dado que acarrea nulidad
absoluta no puede ser consentida y aqu de nuevo a pesar de la disposicin de la L.O.A.D.G.C.
Si en virtud de lo establecido en el art. 131 L.O.C.S.J. se solicita indemnizacin de daos y perjuicios
deber adems especificarse el tipo y monto de los daos.
Se acompaarn adems el instrumento que acredita el carcter de representante legal o apoderado
judicial en caso de actuar como representante y todo documento que quiera utilizarse para apoyar la
pretensin.
En caso de litigar ante el Tribunal Supremo si el demandante no esta residensciado en Caracas, podra
presentar el recurso ante un tribunal civil de la circunscripcin en la cual resida. Este tribunal dejar
constancia de recibo y los remitir a la Corte foliado y sellado.
Una vez que la Corte recibe la demanda, en ese mismo da de despacho, podr solicitar los
antecedentes administrativos y al recibirlos remitir los expedientes administrativos y judicial al juzgado
de sustanciacin o los remitir de inmediato al juzgado de sustanciacin an sin solicitar antecedentes
administrativos si se solicit la suspensin de los efectos del acto.
Pero antes de continuar debemos observar que es vlida la reforma de la demanda por una sola vez
antes de la traba de la litis art. 343 C.P.C. en concordancia con el 88 L.O.C.S.J., y por lo tanto se podr
ampliar, modificar o transformar el objeto de la demanda
Lo que significara en principio que se podra aadir la pretensin de condena a la de nulidad ex art. 131
ejusdem.
Igualmente, una vez introducida la demanda se produce la perpetuatio jurisdictionis dictamis y por lo
tanto, salvo que la ley establezca otra cosa, el tribunal que sea competente para ese momento lo ser
hasta el final (art. 3 C.P.C.).
La Corte en sentencia que establece un peligroso precedente ha considerado que la instancia se inicia
con la introduccin de la demanda y aun por falta no imputable a la parte sino al juzgado de
sustanciacin ha declarado la perencin anual a partir de la introduccin de la demanda sin siquiera
haber habido acto de admisin.
LA SUSTANCIACIN. LA APERTURA A PRUEBAS. MEDIOS DE PRUEBAS: Una vez que comparezcan,
el Procurador y los terceros interesados podrn oponer cuestiones previas que sern decididas en la
sentencia de fondo, salvo que alguna amerite trmite previo en cuyo caso se aplicar el procedimiento
del art. 607 C.P.C.
Durante el lapso de diez das hbiles que tienen 108 terceros para comparecer, que debe determinarse si
corren paralelos con los noventa das que tiene el Procurador para darse por notificado, en caso de que
el juez decidiese notificarlo, no deberan correr hasta vencido el lapso para darse por notificado. podrn
las partes solicitar la apertura a pruebas de la causa y adems debern anunciar los "hechos sobre los
cuales versar" la prueba y adems producir las pruebas que no necesitan evacuacin o bien
documentos pblicos o bien actas emanadas de la administracin y que se quieren hacer valer contra
sta.
A pesar de que aqu el lapso de pruebas no se abre de pleno derecho, como el proceso civil, tampoco
puede decirse que a falta de peticin de las partes no se vaya a abrir pues la interpretacin del Alto
Tribunal al respecto ha sido interpretar que la expresin podr se refiere slo a la produccin de pruebas
y no a la apertura del lapso. As, en sentencia del 24 de marzo de 1994 se dijo:
"Entender que el no ejercicio de esa facultad impide de que el juicio se abra a prueba, adems de
riguroso y excesivo, resulta ilegal... Algunas veces sern las partes, expresamente y mediante solicitud
fundamental quienes pedirn la no apertura del juicio a pruebas y otras como en el juicio ordinario (art.
278 del Cdigo de Procedimiento Civil [derogado hoy]), ser el juez por legal y propia iniciativa, quien
podr as decidirlo. Pero siempre ser indispensable la solicitud de la parte o la orden del Juez o una
disposicin prohibitiva y expresa de la Ley para1 impedir o negar la apertura del lapso de pruebas...".
Pero al seguir esta postura de FARIAS MATA, la Correcta sin duda, exigirn enviar a la papelera todo lo
escrito sobre el contencioso objetivo, que quedara por completo en entredicho si la apertura del lapso
probatorio quedase librado, como legalmente queda, al impulso de las partes.
Vencido como sea el lapso de comparecencia se abre un lapso de cinco das para promover pruebas y
de quince das para evacuaras. Siendo este ultimo lapso prorrogable por quince das ms.
El auto de admisin de pruebas debera producirse al tercer da siguiente al lapso de promocin de
pruebas en aplicacin del art. 10 del C.P.C., dando as tiempo para que los escritos de prueba sean
aadidos al expediente y las partes puedan oponerse. Una segunda opcin es en base al art. 127
L.O.C.S.J. que remite al C.P.C. en lo relativo a la admisin de las pruebas y, en consecuencia, serian tres
das para aadir las pruebas y oponerse y tres das ms para admitir las que sean legales y procedentes
(arts. 397 y 398 C.P.C.). La segunda opcin es la preferible dada la remisin expresa de la ley.
El auto que admita las pruebas es inapelable dado que no causa gravamen alguno desde que en la
sentencia definitiva el juez puede desestimaras. En cambio, se oir en ambos efectos la apelacin
contra el que deniegue las pruebas, suspendiendo el proceso innecesariamente. Esta decisin
corresponde en el Tribunal Supremo en la S.P.A.
Dentro del procedimiento contencioso administrativo surge aqu un diferencia fundamental con el proceso
civil, y es que el juez podr solicitar informaciones y hacer evacuar pruebas de oficio silo considera
necesario, con lo cual suma una oportunidad a las del 401 y 514 C.P.C., sin las limitaciones de estos dos
artculos, dado que no establece cules medios de prueba puede utilizar el Juez ni lo restringe a pruebas
no evacuadas o sobre qu puntos. La antigua Corte, sin embargo, no comparte este criterio que
exponemos, pues dado que ahora s, el procedimiento contencioso administrativo es subjetivo y
garantizador de intereses privados, el juez slo podr suplir a la parte cuando esto signifique proteger el
inters general.
O lo que es lo mismo, el juez est obligado a ser parcial a favor de la administracin, y como dijera
Constant, es precisamente cuando el ciudadano necesita la proteccin del estado, es decir, cuando sus
derechos son amenazados, que el Estado no protege al individuo.
Si se evacuan todas las pruebas antes del tiempo o si ya hay pruebas suficientes para decidir el Juzgado
de Sustanciacin devolver el expediente a la sala.
Cuando se hubiese vencido el lapso y si algunos puntos hubieren quedado sin probar podr el juez
ordenar evacuaras en las condiciones del art. 401 C.P.C. pero, como ya dijimos, slo si el inters
colectivo lo exige y sin traer nuevos hechos el proceso, pues la facultad inquisitiva: "esta limitada a la
bsqueda de los elementos de justicia que emergen de los autos sin que le sea dado innovar en los
planteamientos del recurrente o de las partes en general, por cuanto, de hacerlo, estaran impidiendo que
pudiesen rebatirse los nuevos argumentos que se plantean por tal medio".
Mero Derecho y Urgencia
Especialmente confusa ha sido la postura del Tribunal Supremo, acerca de la interpretacin del art. 135
L.0.C.S.J. que permite, a solicitud de las partes o de oficio, reducir lapsos y sentenciar sin ms trmites,
cuando haya urgencia, siendo uno de tales casos el conflicto entre poderes.
Y si la cuestin fuese de mero derecho podrn sentenciar sin relacin ni informes, lo que en principio
significara que habra an lapso de pruebas, cosa por supuesto ilgica, dado que de bastar la
confrontacin de las norma que se alegan aplicables no exigira pruebas.
Pero en caso de haber pruebas documentales no sera tan ilgico porque suprimidos relacin e informes,
no podra incorporarse al proceso en un lapso tan ample como en el proceso civil, donde pueden
presentarse hasta informes.
La antigua Corte considera y en efecto es as, que el art. 135 contempla dos supuestos distintos; uno, la
declaratoria de urgencia con la consecuencial reduccin de lapsos y segundo, la declaratoria como de
mero derecho que se dara en los casos del art. 389 del C.P.C. a falta de norma expresa en aplicacin
del art. 88 L.O.C.S.J.
En un procedimiento ordinario no habr lapso de pruebas pero si informes, y si aadimos que mero
derecho significa no abrir a pruebas, la conclusin es la nica lgica.
Medios de Prueba
Son aplicables los mismos medios de prueba que en el C.P.C., y dado que sta incorpora una amplsima
libertad de pruebas. sta ser lgicamente la situacin del contencioso administrativo, pero con las
especialidades que incorpora la L.O.C.S.J.
La prueba por excelencia seguir siendo el propio expediente administrativo y especialmente las actas
levantadas al inicio de los procedimientos. Estas seran con estricto apego al C.C. art. 1.357, un
documento pblico, lo que obligara a utilizar el procedimiento de tacha de documentos y hara intil el
procedimiento de nulidad. Pero se afirma que, dado que no cumple "a cabalidad con los requisitos del
documento pblico se admite cualquier prueba en contrario".
La prueba documental puede ser incorporada al proceso por la orden del Juez a la administracin
solicitando el expediente ex art. 123. L.O.C.S.T.
Podr promoverse por las partes dentro de los diez das de plazo para la comparecencia de los
interesados, lapso ste no preclusivo. O durante el lapso de promocin de pruebas o hasta informes.
No son admisibles como documento las llamadas certificaciones de mera relacin, en las cuales el
funcionario deja constancia de la opinin que tiene sobre los hechos de los cuales tenga conocimiento
(art. 60 Ley Orgnica Administracin Central).
Tienen en cambio el mismo valor del documento pblico, las microflimaciones y otras reproducciones
fotogrficas si se hacen de la manera reglamentaria. Basamos esta opinin en que en ese caso se
destruiran los originales, art. 52 L.O.A.C.
Igualmente las copias certificadas de los documentos realizadas en base al art. 59 L.O.A.C. tendrn el
mismo valor que el original (art. 429 C.P.C.).
No seran admisibles por ilegales, las copias obtenidas de funcionarios no autorizados, ni en ningn caso
los originales sustrados por un funcionario (art. 56 L.O.A.C.).
Para su valoracin, dado que no hacen plena prueba al no ser documentos pblicos, strictu senso, rige el
principio de la sana crtica art. 507 C.P.C y 127 L.O.C.S.J.
LA SENTENCIA: La decisin del proceso se producir terminada la relacin dentro de un plazo de 30
das de despacho a partir de la culminacin de la relacin, salvo que la complejidad del asunto exija ms
tiempo. Esto en base al art. 118 de L.O.C.S.J. que regula el contencioso de nulidad de actos de efectos
generales y art. 81 ejusdem.
Dentro de ese lapso deber el ponente informar a los dems Magistrados acerca de los puntos de hecho
y cuestiones de derecho, proponer soluciones y presentar un proyecto de sentencia (art. 65 L.O.C.S.J.),
y una vez distribuida ste entre todos los Magistrados, el Presidente de la Sala fijar la fecha de la
votacin (66 y 58 L.O.C.S.J). De ser aprobada por la mayora de la Sala, se suscribir por todos los
Magistrados y los que no estn de acuerdo con la sentencia tendrn cinco das para consignar su voto
salvado debidamente razonado.
El lapso ser prorrogable hasta por dos veces, de no consignarse el voto, o no ser razonado se
presumir la conformidad con la decisin. Vencido el trmino se publicar el fallo a favor.
Normalmente el proceso terminar con la sentencia que resuelve el fondo del asunto y tendr los
requisitos de forma y de toda sentencia art. 243 C.P.C., debiendo indicar la identificacin del tribunal, la
de las partes, una sntesis clara, precisa y lacnica de los trminos en que se plante la litis, los motivos
de hecho y de derecho de la decisin, decisin expresa y positiva y la determinacin del acto
administrativo sobre el cual recae la decisin.
En caso de condena (art. 131 L.O.C.S.J.), al pago de sumas de dinero, deber determinar la cantidad y
de no poderla estimar, deber en la misma sentencia ordenar la experticia complementaria,
estableciendo los elementos que servirn de base a los expertos (incluyendo expresin de en qu
consisten los daos, art. 249 C.P.C.).
En cuanto al contenido, deber primero resolver en captulo previo, las cuestiones previas no decididas
art. 130 L.O.C.S.J., y si no se hubiese podido resolver lo relativo a la legitimacin a la causa, ser ese el
momento de hacerlo.
Luego, y de acuerdo a lo alegado y probado en actos, declarara o no la nulidad del acto, salvo que se
trate de vicios de orden pblico, caso en el cual puede actuar de oficio y revisar el acto en lo no pedido
por las partes, art. 87 L.O.C.S.J.
As dijo la Corte en sentencia del 26 de julio de 1984 (Despachos Los Teques), que:
"dada la entidad de la irregularidad que afecta la decisin administrativa, de vicios de orden pblico, que
permiten al rgano jurisdiccional en casos de solicitud de nulidad de un acto administrativo, entrar a
conocer de ellos de oficio, esto es, aun cuando no hayan sido invocados por las partes. Esta naturaleza
de 'orden pblico' de los vicios de nulidad absoluta...".
A este respecto de la nulidad no tiene importancia alguna el sistema cerrado de vicios del art. 19
L.O.P.A., pues ste tiene plena justificacin en el campo administrativo para evitar la inseguridad jurdica
que derivara de la posibilidad permanente de la administracin de revocar sus actos creadores de
derecho. Pero no es aplicable a la Corte ni a los tribunales, (art. 1 y 7 L.O.P.A.), pues la L.O.P.A. no se
aplica sino a la administracin pblica.
En el caso de vicios cuya sancin no sea sino la nulidad relativa, la decisin deber estar acorde con lo
alegado y probado en los autos, determinndose tal cosa de acuerdo a la situacin de hecho del
momento en que se los impugne.
La sentencia podr declarar la nulidad total o parcial del acto, en este caso subsistira la parte del acto
separable de la viciada.
Cuando la nulidad venga determinada por vicios de forma, la nulidad slo proceder si es de tal entidad
que justifique la reposicin del procedimiento, tal como la que el art. 19 L.O.P.A. establece, aqu a ttulo
de ejemplo, como es la inobservancia total y absoluta del procedimiento.
No debera proceder silos actos cumplieron su cometido, de tal manera que el procedimiento habra
conducido al mismo resultado sin necesidad de afectar los derechos garantizados por los principios
procesales.
La sentencia a ms de pronunciarse por la nulidad, debe pronunciarse sobre la condena a la
administracin y tambin sobre el restablecimiento de la situacin jurdica lesionada.
La sentencia produce efectos de cosa juzgada slo entre las partes. Pero es importante la afirmacin de
la cosa juzgada respecto de la administracin, pues es la nica manera de impedir que dicte un nuevo
acto idntico al anulado y deba volverse agotar todos los recursos.
La sentencia no slo puede determinar la nulidad del acto sino que tambin puede desestimar el recurso,
con lo cual se mantendra inclume la presuncin de legalidad que protege al acto administrativo, que no
es confirmatorio del acto sino una sentencia declarativa que tiene efectos slo entre las partes, por lo
cual el recurso quedara abierto a cualquier otro interesado que no sea causahabiente del primer
perdidoso.
EFECTOS DE LA SENTENCIA CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA: La Ley Orgnica de Procedimientos
Administrativos incide en el recurso contencioso-administrativo de anulacin, refirindose a los efectos
de la sentencia del recurso contencioso-administrativo de anulacin. En efecto, el Articulo 181 de la Ley
Orgnica de la Corte Suprema de Justicia seala que en el fallo definitivo, el tribunal competente
contencioso-administrativo, no slo debe declarar si procede o no la nulidad del acto impugnado, sino
que debe determinar los efectos de su decisin en el tiempo, es decir, si la anulacin surte efectos slo
hacia el futuro a partir de la sentencia, lo cual es lo natural, o si los efectos de la anulacin se retrotraen
al momento en el cual el acto se dict, tenindose por tanto, como nunca dictado.
Ahora bien, sin duda, los efectos de la decisin en el tiempo de las sentencias contencioso-
administrativas, van a depender, directamente, del tipo de vicio que afecte el acto administrativo, y, por
tanto, que conlleve a la anulacin del acto. En esta materia la regulacin de la Ley Orgnica de
Procedimientos Administrativos contenida en el Artculo 19, es de primera importancia, ya que precisa los
casos de nulidades absolutas. En efecto, en estos casos de nulidades absolutas, una vez que por su
motivo se declare la anulacin de un acto, ello conlleva normalmente a que el acto se considere como si
nunca ha producido efectos y, por tanto, se estime que la decisin judicial que anula un acto por
considerarlo nulo, de nulidad absoluta, retrotrae sus efectos al momento en el cual el acto se dict y, as
mismo, en esta forma, se impide que un acto nulo, de nulidad absoluta, pueda producir efecto alguno. En
todo caso, conforme al citado Artculo 131 de la Ley Orgnica de la Corte Suprema de Justicia, el tribunal
competente debe determinar, expresamente, los efectos de su sentencia en el tiempo, en la forma
indicada, debiendo presumirse que si no lo hace, se entiende que surte efectos slo hacia el futuro.
La simple declaratoria de nulidad del acto no requiere acto de ejecucin alguna. Si a la nulidad se
acompaa la condena a dar o hacer algo con la consiguiente orden a la administracin de dar o hacer se
plantean con frecuencia conflictos.
Se ha dicho que la ejecucin podra hacerse a travs de las multas del art. 174 L.O.C.S.J., pero sera
una aplicacin analgica de penas y por lo tanto inconstitucional. Otra solucin sera recurrir al art. 531
C.P.C. y que la sentencia sea tenido como sustituto del acto. En definitiva lo ms lgico seria aprobar una
reforma de ley para resolver esta situacin.
FORMAS ANORMALES DE TERMINACIN DEL PROCEDIMIENTO: Las formas anormales de
terminacin del procedimiento incluyen la perencin, el desistimiento, el convencimiento y la transaccin.
La perencin o la extincin del proceso por la Inactividad de las partes durante un lapso de tiempo est
regulada en el art. 86. Esta ocurre de pleno derecho por la paralizacin de la causa por un ano desde la
fecha en que se efectu el ltimo acto del procedimiento. Transcurrido el lapso se declarar la perencin
de oficio o a instancia de parte.
La perencin no debera operar despus de dichos vistos, pues la inactividad del juez no es imputable a
las partes y no hay medio alguno de impulsar el procedimiento una vez que termina la relacin (art. 96
L.O.C.S.J.). Y as, el C.P.C. en su art. 267 lo estableci expresamente para evitar la evidente denegacin
de justicia que resulta de la extincin de un proceso por la negligencia del tribunal y resolver la discusin
previa a la promulgacin del C.P.C. del 86, pues el C.P.C. del 16 nada deca.
Igualmente, puede terminar desistimiento expreso de la parte o bien tcito, art. 125 L.O.C.S.J. El
desistimiento debera ser homologado por el Tribunal Supremo para tener valor. Esto no se har cuando
se hayan denunciado vicios de orden pblico, es decir, de nulidad absoluta, lo cual se vera en cada caso
y no segn el art. 19 L.O.P.A., y que corresponda al Tribunal el control de la legalidad del acto. Esto
ltimo evita que se mantenga el proceso desistido en apelacin por decisiones de la Corte Primera en lo
Contencioso-Administrativo, pero har aplicable el art. 87 siempre que la antigua Corte conozca en nica
instancia salvo que se haya avocado al caso art. 42 numeral 29. Lo mismo es aplicable a la perencin.
Dado lo expresado en el art. 87 que establece que queda firme el acto, se entiende que el desistimiento
es del recurso o la accin y no slo del procedimiento.
La transaccin y el convenimiento para tener valor tienen que ser aprobados por escrito por el ejecutivo
nacional (art. 44 Ley Orgnica Procuradura General de la Repblica), y luego homologados por el
tribunal.
9. Conclusion
El derecho administrativo es el derecho de la Administracin Pblica, sin embargo, ello no significa que
sea un derecho excluyente, porque el derecho administrativo no es el nico derecho aplicable a la
Administracin Pblica, ya que hay actos de la referida Administracin que estn sometidos al rgimen
jurdico-privado.
En segundo lugar se concluye que existe una interaplicacin del derecho administrativo y del derecho
privado a la Administracin Pblica.
De acuerdo a nuestra Carta Fundamental, todo acto de la Administracin Pblica est sometido al control
judicial. Por ende, cualquier teora de los supuestos actos excluidos del referido control es
inconstitucional.
Debe distinguirse que, si bien, todo acto administrativo es un acto de la Administracin Pblica, no todo
acto que emana de la misma es un acto administrativo.
Al hablar, entonces, de acto administrativo equivale a calificarlo de acto sujeto al derecho administrativo,
pero no toda la actividad de la Administracin Pblica est regulada de manera absoluta por el derecho
administrativo, ya que existe una interaplicacin de la referida rama jurdica y del derecho privado, con
preponderancia de uno u otro. En este sentido, lo que no puede darse es que un acto administrativo o
una Administracin Pblica slo se rija por el derecho privado.
El derecho administrativo no puede ser indicador de la competencia de la jurisdiccin contencioso-
administrativa. La tendencia hoy da es la ampliacin de la prenombrada jurisdiccin y, por ende, debe
superarse cualquier teora que propugne la exclusin de determinados actos del control contencioso-
administrativo.
Teniendo en cuenta la carga que configuran los recursos administrativos, no sujetos por dems a
una regulacin uniforme y teniendo presente la complejidad del rgimen de competencia de los
rganos contencioso-administrativos, es positiva la consagracin legislativa de formalidades
especiales para el acto de notificacin en los casos de actos individuales.

10. Bibliografia

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