Livro Controle Externo Digital

CONTROLE EXTERNO
COLETNEA DE ARTIGOS NAS DIVERSAS

REAS DA ADMINISTRAO PBLICA
ADMINISTRAO MUNICIPAL
ATOS DE PESSOAL
CONTABILIDADE
LICITAES E CONTRATOS
OBRAS PBLICAS
TRANSFERNCIAS VOLUNTRIAS
TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DO PARAN
ESCOLA DE GESTO PBLICA
CONTROLE EXTERNO
COLETNEA DE ARTIGOS NAS DIVERSAS
REAS DA ADMINISTRAO PBLICA
ATOS DE PESSOAL
CONTABILIDADE
OBRAS PBLICAS
Curitiba
TC/PR
2016
Organizao:
Caroline Gasparin Lichtensztejn
Yarusya Rohrich da Fonseca
Reviso:
Elias Jorge Micoski Pires
Projeto grfico e diagramao:

Ncleo de Imagem
Capa:
Ncleo de Imagem
Catalogao na Fonte: Superviso de Jurisprudncia Escola de

Gesto Pblica TCE/PR
Tribunal de Contas do Estado do Paran. Escola de Gesto Pblica.

Controle externo: coletnea de artigos nas diversas reas da administrao
pblica/ Tribunal de Contas do Estado do Paran. Escola de Gesto Pblica. .
Curitiba: Tribunal de Contas do Estado do Paran, 2016.
400 p.; 21 cm.
Disponvel tambm no site: www1.tce.pr.gov.br

ISBN 978-85-85718-09-1
1. Controle externo. 2. Administrao pblica. 3. Contabilidade pblica.

4. Licitaes e contratos. I. Ttulo.
CDD 341.31
Yarusya Rohrich da Fonseca, CRB 9/917.
ISBN 978-85-85718-09-1
Opinies e conceitos emitidos nos artigos, bem como a exatido,

adequao e procedncia das citaes bibliogrficas, so de exclusiva
responsabilidade dos autores, no refletindo, necessariamente, o
posicionamento do Tribunal de Contas do Estado do Paran.
APRESENTAO
Ao longo de 2016, quando completou o seu 69

aniversrio de existncia, o Tribunal de Contas do Estado
do Paran empenhou-se na organizao e realizao de
uma mirade de eventos educacionais, de carter fortemente
pedaggico, envolvendo cursos (inclusive na modalidade
EAD), seminrios, palestras e fruns com o objetivo de, cada
vez mais, disseminar o conhecimento e propor reflexes
acerca do tema Controle Externo e de sua importncia,
como elemento catalisador, para o aprimoramento da gesto
pblica no pas.
Com alcance estendido a todas as regies do Estado

do Paran, estes eventos, que procuraram evidenciar a
complexidade da atuao fiscalizatria do Tribunal, foram
ministrados por palestrantes desta prpria Corte de Contas e,
tambm, por outros nomes de relevncia no cenrio nacional.
Basearam-se em uma abordagem multidisciplinar que pudesse
proporcionar um ambiente ideal para que debates e reflexes
pudessem se desenvolver e se operar com a propriedade e
consistncia necessrias.
Como resultado advindo destes valorosos encontros,

nesta obra so compilados diversos artigos que apresentam o
importante registro do posicionamento terico de vrios autores
convidados, permitindo o aprofundamento das discusses e a
criao de massa crtica para o aperfeioamento da atuao
dos Tribunais de Contas, no mbito de sua misso institucional,
e o seu impacto na atuao da administrao pblica.
IVAN LELIS BONILHA

Presidente do Tribunal de Contas do Paran
SUMRIO
Apontamentos sobre a viabilidade municipal: II
congresso internacional de controle e polticas pblicas
do IRB................................................................................3
BONILHA, Ivan Lelis
ATOS DE PESSOAL
A acumulao de cargos, empregos e funes pblicas
e a acumulao de proventos e penses......................21
BRIGUET, Magadar Roslia Costa
O concurso pblico como forma de gesto da

administrao pblica....................................................51
PRESTES, Vivianli Araujo
CUBAS, Paula Kochy
CONTABILIDADE
Contabilidade e procedimentos tcnicos da gesto do
patrimnio pblico..........................................................83
SILVA NETO, Antonio Firmino da
Elaborando o anexo de metas fiscais: uma viso prtica

da aplicao dos conceitos de resultados fiscais........96
FEIJ, Paulo Henrique
A importncia dos tribunais de contas para o processo
de convergncia da contabilidade aos padres
internacionais................................................................128
SOUZA, Gustavo Felipe Ripper Chalro Tupinamb de
CARVALHO JNIOR, Jorge Pinto de
Sistema de Informao de Custos no Setor Pblico......154

DANTAS, Gilvan
As causas do desequilbrioeconmico-financeiro do
contrato administrativo................................................167
OLIVEIRA, Ivano Rangel de
Condicionantes realizao das licitaes

diferenciadas previstas no Estatuto das micro e
pequenas empresas...................................................188
MORAES, Crislayne Maria Lima Amaral Nogueira
Cavalcante de
Consideraes sobre processo administrativo
disciplinar......................................................................235
BITTENCOURT, Marcus Vinicius Corra
Consideraes sobre o Termo de Referncia em
licitaes pblicas........................................................242
BROLLO, Elizandro
Gesto pblica antifrgil: um novo paradigma para o

avano da administrao pblica................................262
CASTRO, Rodrigo Pironti Aguirre de
O instituto da adeso s atas de registro de preos Uma

abordagem luz dos tribunais de contas; em especial do
Tribunal de Contas do Estado do Paran.....................273
LIBERAL, Edilson Gonales
Licitaes e contrataes diferenciadas luz da LC N

123/06 com as alteraes da LC N 147/14..................314
GUIMARES, Edgar
Suprimentos governamentais e poltica pblica de
fomento aos pequenos negcios. Alerta para o controle
dos resultados...............................................................348
SANTANA, Jair
OBRAS PBLICAS
Alteraes em contratos de obras pblicas...............357
MOLINARI, Moacyr
JORGE, Luiz Henrique de Barbosa
Planejamento, projeto bsico e qualidade da obra

pblica...........................................................................371
CARVALHO, Maria Jos Herkenhoff
Responsabilidade civil do engenheiro........................390

CARVALHO, Maria Jos Herkenhoff
O agente de controle interno e os desafios das
transferncias................................................................415
SANTOS, Sandra Analia dos
Parcerias entre a administrao pblica e o terceiro

setor Lei 13.019/2014 Marco Regulatrio das
Organizaes da Sociedade Civil (MROSC)................420
YOSHIKAWA, Sandra Keiko Ikoma
ADMINISTRAO MUNICIPAL CONTROLE EXTERNO
ADMINISTRAO
MUNICIPAL
1
APONTAMENTOS SOBRE A VIABILIDADE MUNICIPAL

II CONGRESSO INTERNACIONAL DE CONTROLE E
POLTICAS PBLICAS DO IRB
BONILHA, Ivan Lelis 1
O municpio tem o dever constitucional de prestar ser-

vios pblicos de interesse local e deve faz-lo considerando
a necessidade de manuteno de uma estrutura administrati-
va mnima compatvel com seu status de ente federado aut-
nomo. Todavia, muitas vezes esta estrutura necessria torna-
se invivel dada a populao municipal e a escala econmica
dos servios pblicos prestados, resultando em uma tendn-
cia de que os municpios menores no exeram seu poder
de tributao e busquem sobreviver custa de transferncias
dos demais entes da federao.
pblica e notria a dificuldade de atrao de
profissionais de sade para trabalharem no interior do pas
como tambm pblico e notrio o baixo desempenho da
educao pblica brasileira nos comparativos internacionais.
Mas h outros exemplos de dificuldades que envolvem a escala
populacional mnima necessria para atingir a viabilidade
econmica, como o caso dos servios pblicos de ilumina-
o ou de controle de resduos slidos.
Em suma, a discusso pblica sobre a viabilidade mu-
nicipal de extrema relevncia, pois a questo das criaes,
incorporaes, fuses e desmembramentos de Municpios
1 Conselheiro-Presidente do Tribunal de Contas do Estado do Paran.
3
CONTROLE EXTERNO ADMINISTRAO MUNICIPAL
envolve, necessariamente, o tamanho das unidades polticas

em face da obrigao de prestar servios de modo econmico,
eficiente e eficaz.
1 O PANORAMA INTERNACIONAL E OS PRINCIPAIS

ARGUMENTOS SOBRE A EMANCIPAO E A
CONSOLIDAO
H mais de meio sculo discute-se na Europa o tema

da consolidao e da fragmentao das unidades de governo
locais2. Como ocorre com qualquer tema de amplo impacto
poltico e social, as opinies so diversas. Neste sentido, al-
guns pases europeus decidiram pela fragmentao de suas
unidades polticas e outros pelo fortalecimento de seus gover-
nos centrais.
Visando uma maior equalizao dos servios presta-
dos pelo Estado de forma a atingir melhor desenvolvimento
econmico, transformar estruturas e aumentar a capacidade
de governo, pases como Gr-Bretanha, Dinamarca, ustria,
Alemanha, Holanda, Blgica, Finlndia e Sucia optaram por
reduzir o nmero de suas unidades locais.
Em sentido contrrio, uma nova tendncia foi a opo
pela criao de unidades locais em pases como Repblica
Checa, Eslovquia, Hungria e Macednia. Nestes casos, en-
tendeu-se que haveria maior autonomia municipal e com isso
os governos tornar-se-iam melhores prestadores de servios
pblicos.
Assim, em regra, os pases europeus com uma vivncia
2 LAGO-PEAS, S.; MARTINEZ-VAZQUEZ, J. (Ed.). The challenge of

local government size: theoretical perspectives, international experience
and policy reform. Cheltenham (UK); Northampton (USA): Edward Elgar,
2013.
4
mais consolidada em suas democracias tenderam a ampliar o

poder geral e reduzir os poderes locais. J nos pases do leste
europeu, sob argumentao do fortalecimento da democracia,
optou-se pela criao de novas unidades municipais.
V-se, portanto, que ainda no foi alcanado um con-
senso sobre as implicaes de um tamanho menor, ou maior,
para um bom governo. No obstante, a prpria diversidade de
fatos histricos e de vises polticas contribuiu para o advento
de uma teoria dominante na literatura especializada, indicando
a existncia de um trade-off entre escala econmica e poten-
cial democrtico. Isto : por um lado, governos maiores ten-
dem a fornecer bens e servios pblicos com maior qualidade
e eficincia para sua populao; por outro lado, a populao
de grandes municpios tende a apresentar caractersticas e
preferncias demasiadamente heterogneas, dificultando a
formao de polticas pblicas.
De maneira geral, os principais argumentos pr-conso-
lidao seriam relacionados a trs fatores3. Em primeiro lugar,
a eficincia econmica: economias de escala e escopo; redu-
o administrativa e de cargos superficiais e diminuio dos
custos de conformidade; maior base tributria e diversificao
de servios pblicos de qualidade; maior capacidade tcni-
ca na estrutura fsica e de pessoal na proviso de servios
3 LEITE, F. L. B. Fuso de municpios: impactos econmicos e polticos da

diminuio do nmero de municpios em Minas Gerais. 110 p. Dissertao
(Mestrado em Administrao Pblica) Escola de Economia e Gesto da
Universidade do Minho. Braga (Portugal), 2014.
SWIANIEWICZ, P. Territorial fragmentation as a problem, consolidation as
a solution? In: ___. (Ed.). Territorial consolidation reforms in Europe.
Budapest: Open Society Institute, Local Government and Public Service
Reform Initiative, 2010. Disponvel em: <http://archiv.vlada.gov.sk/krajina/
data/att/24359_subor.pdf>. Acesso em: 26 out. 2015.
5
pblicos. Em segundo lugar, a consolidao do poder pol-

tico: ampliao do escopo por oportunidade e convenincia
polticas; governo mais slido e com maior capacidade para ir
contra a frieza do mercado na busca da liberdade e igualdade
social. Por fim, h tambm argumentos de natureza emprica,
sugerindo diagnsticos desfavorveis aos governos menores,
dada sua menor capacidade fiscal, elevado grau de endivida-
mento, balano negativo nas contas pblicas e dificuldade na
prestao de servios.
Por outro lado, os argumentos contrrios consolida-
o poltica giram em torno de cinco grandes fatores: i) au-
mento do desemprego; ii) regies perifricas sofrem por falta
de acessibilidade nova administrao; iii) perda da identi-
dade das comunidades locais; iv) menor representatividade
poltica na tomada de decises e planejamento pblico; e v)
conflitos entre os hbitos e costumes no caso de distritos re-
cm-consolidados.
2 CRIAO DE MUNICPIOS NO BRASIL E NO PARAN
Especificamente no caso brasileiro, dados do IBGE indi-

cam forte predomnio histrico de fragmentao poltica em uni-
dades populacionais de pequena escala. Em especial, os 1.889
municpios existentes em 1950 foram multiplicados por um fator
que beira a magnitude de trs unidades at 2010, quando fo-
ram computados 5.565 entes municipais autnomos no Brasil.
Destes, 1.301 (23%) contavam com populao de at 5.000
habitantes e 2.513 (45%) possuam at 10.000 habitantes.
6
FIGURA 1 - EVOLUO DO NMERO DE MUNICPIOS NO

BRASIL, 1950-2010
Fonte: adaptado a partir dos dados das sries histricas e estatsticas do IBGE
(http://seriesestatisticas.ibge.gov.br/).
No Paran4, dados quantitativos demonstram ter ha-

vido um crescimento de 37,59% no nmero de municpios
paranaenses entre 1980-2010 valor muito prximo m-
dia nacional para o mesmo perodo, de 39,44% , embora o
crescimento paranaense tenha alcanado taxa mais que duas
vezes superior nacional nas trs dcadas anteriores, evi-
denciando seu carter de fronteira agrcola naquele perodo.
Assim, meio sculo bastou para que o nmero de municpios
4 HENRICHS, J. A.; CAVALCANTE, J. P. de S.; NASCIMENTO, D. E. do.

A criao de municpios no Estado do Paran na dcada de 1990 sob
o vis do IDH-M: uma anlise exploratria. In: SEMINRIO NACIONAL
DE PLANEJAMENTO E DESENVOLVIMENTO (SNPD), 2., 2014,
Florianpolis. Anais... Florianpolis: UDESC, 2014. Disponvel em:
<http://www.eventos.ct.utfpr.edu.br/anais/snpd/pdf/snpd2014/607.pdf>.
Acesso em: 20 nov. 2015.
ZORZANELLO, L. B. Reordenamento do territrio do Paran ps
Constituinte de 1988: anlise da infraestrutura de Goioxim. In: REGIONAL
STUDIES ASSOCIATION GLOBAL CONFERENCE, 2014, Fortaleza.
From vulnerable places to resilient territories: the path to sustainable
development: [proceedings]. Fortaleza: Regional Studies Associaton,
2014. Disponvel em: <http://www.regionalstudies.org/uploads/ARTIGO_
COMPLETO_REORDENAMENTO_DO_TERRITO%CC%81RIO_DO_
PARANA%CC%81.pdf>. Acesso em: 20 nov. 2015.
7
paranaenses fosse ampliado em, praticamente, 400%, ou seja,

multiplicado por um fator de cinco unidades. Como resultado,
a diviso poltica do Estado passou a contemplar 399 munic-
pios no ano 2000, frente aos 80 existentes em 1950. Cumpre
destacar que durante o perodo subiu de 1/8 para mais de
50% a representatividade dos municpios paranaenses com
at 10.000 habitantes (alcanando 203 dos 399 municpios do
Estado em 2010).
possvel atribuir o mais recente movimento emanci-
pacionista em territrio brasileiro ao perodo ps-promulgao
da Constituio de 1988, na qual o Municpio teve sua expres-
so poltica majorada, tendo sido elevado condio de ente
federado, em paridade formal com a Unio, os Estados e o
Distrito Federal. Acompanhando seu recm-adquirido carter
poltico, os municpios tambm tiveram sua configurao eco-
nmica expandida, em especial pelo gradativo aumento nas
porcentagens previstas para a transferncia governamental
constitucional da Unio ao Fundo de Participao dos Muni-
cpios (FPM)5.
5 BOUERI, R. et. al. Multiplicai-vos e crescei? FPM, emancipao e

crescimento econmico municipal. In: BOUERI, R.; COSTA, M. A. (Ed.).
Brasil em desenvolvimento 2013: Estado, planejamento e polticas
pblicas. Braslia: Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (IPEA), 2013.
BRANDT, C. T. Impacto da criao de pequenos municpios aps a
Constituio de 1988 sobre a repartio de recursos do FPM. In: DANTAS,
B., et. al. (Org.). Constituio de 1988: o Brasil de 20 anos depois
Estado e economia em vinte anos de mudanas. Braslia: Senado Federal,
Instituto Legislativo Brasileiro, 2008. v. 4.
CACHATORI, T. L.; CIGOLINI, A. A. Emancipaes municipais no Brasil:
prognstico sobre a continuidade da compartimentao do espao em novos
municpios. Revista GEONORTE, Manaus, v. 7, n. 1, p. 730-747, jun. 2013.
CIGOLINI, A. A.; CACHATORI, T. L. Anlise do processo de criao
de municpios no Brasil. In: COLOQUIO INTERNACIONAL DE
GEOCRTICA: Independencias y Construccin de Estados Nacionales:
8
Poder, Territorializacin y Socializacin, Siglos XIX-XX, 12.,2012, Bogot.

Anais... Bogot: Universidad Nacional de Colombia, Faculdad de Ciencias
Humanas, Departamento de Geografa, 2012. Disponvel em: <http://
www.ub.edu/geocrit/coloquio2012/actas/11-A-Cigolini.pdf>. Acesso em:
20 nov. 2015.
ENDLICH, A. M. Escala e territrio: a perspectiva do municpio no Brasil.
In: COLOQUIO INTERNACIONAL DE GEOCRTICA: Independencias
y Construccin de Estados Nacionales: Poder, Territorializacin y
Socializacin, Siglos XIX-XX, 12.,2012, Bogot. Anais... Bogot:
Universidad Nacional de Colombia, Faculdad de Ciencias Humanas,
Departamento de Geografa, 2012. Disponvel em: <http://www.ub.edu/
geocrit/coloquio2012/actas/11-A-Endlich.pdf>. Acesso em: 20 nov. 2015.
FAVERO, E. Desmembramento territorial: o processo de criao de
municpios: avaliao a partir de indicadores econmicos e sociais. 278
p. Tese (Doutorado) Escola Politcnica da Universidade de So Paulo,
Departamento de Engenharia de Construo Civil. So Paulo, 2004.
FONSECA, A. A criao de novos municpios no Brasil. In: SEMINRIO
SOCIEDADE, POLTICA E DIREITO, 1., 2014. Anais do... Uberlndia:
Faculdade de Direito da Universidade Federal de Uberlncia
(FADIR-UFU), 2014. Disponvel em: <https://seminariospd.files.
wordpress.com/2014/07/1-fonseca-arinos-a-criac3a7c3a3o-de-novos-
municc3adpios-no-brasil.pdf>. Acesso em: 20 nov. 2015.
GOMES, G. M.; MAC DOWELL, M. C. Descentralizao poltica,
federalismo fiscal e criao de municpios: o que mau para o
econmico nem sempre bom para o social. Braslia: Instituto de Pesquisa
Econmica Aplicada (IPEA), fev. 2000. (Texto para discusso, n. 706).
HENRICHS, J. A.; CAVALCANTE, J. P. de S.; NASCIMENTO, D. E. do.
A criao de municpios no Estado do Paran na dcada de 1990 sob
o vis do IDH-M: uma anlise exploratria. In: SEMINRIO NACIONAL
DE PLANEJAMENTO E DESENVOLVIMENTO (SNPD), 2., 2014,
Florianpolis. Anais... Florianpolis: UDESC, 2014. Disponvel em:
<http://www.eventos.ct.utfpr.edu.br/anais/snpd/pdf/snpd2014/607.pdf>.
Acesso em: 20 nov. 2015.
LEITE, F. L. B. Fuso de municpios: impactos econmicos e polticos da
LORENZZETTI, M. S. B. Criao, incorporao, fuso e
desmembramento de municpios. Braslia: Consultoria Legislativa da
Cmara dos Deputados, rea de Meio Ambiente e Direito Ambiental,
Organizao Territorial, Desenvolvimento Urbano e Regional, Trnsito
e Transportes, jul. 2003. Disponvel em: <http://www2.camara.leg.br/
documentos-e-pesquisa/publicacoes/estnottec/arquivos-pdf/pdf/305317.
9
Assim, o melhor posicionamento poltico e as melho-

res circunstncias econmicas garantidas aos municpios, em
especial aps 1988, so alguns dos fatores usualmente ado-
tados na explicao do aprofundamento dos movimentos de
emancipao municipal ocorridos em territrio nacional nas
ltimas dcadas, majoritariamente pela criao de micro mu-
nicpios ou municpios de pequeno porte.
3 O SISTEMA DE TRANSFERNCIAS E AS
EMANCIPAES MUNICIPAIS - O FUNDO DE
PARTICIPAO DOS MUNICPIOS (FPM)
Apesar de, internacionalmente, a discusso sobre o ta-

manho do governo estar basicamente circunscrita ao debate
pdf>. Acesso em: 20 nov. 2015.

MENDES, M. Criar novos municpios prejudicial ao pas? In: BRASIL:
economia e governo. Disponvel em: <http://www.brasil-economia-
governo.org.br/wp-content/uploads/2013/11/criar-novos-municipios-e-
prejudicial-ao-pais.pdf>. Acesso em: 20 nov. 2015.
PALONI, N. A. O estudo de viabilidade municipal e seu impacto no
desenvolvimento local. 138 p. Dissertao (Mestrado em Filosofia do
Direito e do Estado) - Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo. So
Paulo, 2008.
SACHSIDA, A.; MONASTERIO, L.; LIMA, I. M. Criao de municpios
depois do PLS 98/2002: uma estimativa preliminar. Braslia: Instituto de
Pesquisa Econmica Aplicada (IPEA), dez. 2013. (Nota Tcnica, n. 6).
TOMIO, F. R. de L. A criao de municpios aps a Constituio de 1988.
Revista Brasileira de Cincias Sociais, So Paulo, v. 17, n. 48, p. 61-
89, fev. 2002.
ZORZANELLO, L. B. Reordenamento do territrio do Paran ps
Constituinte de 1988: anlise da infraestrutura de Goioxim. In: REGIONAL
STUDIES ASSOCIATION GLOBAL CONFERENCE, 2014, Fortaleza.
From vulnerable places to resilient territories: the path to sustainable
development: [proceedings]. Fortaleza: Regional Studies Associaton,
2014. Disponvel em: <http://www.regionalstudies.org/uploads/ARTIGO_
COMPLETO_REORDENAMENTO_DO_TERRITO%CC%81RIO_DO_
PARANA%CC%81.pdf>. Acesso em: 20 nov. 2015.
10
entre eficincia econmica e tratamento de preferncias so-

ciais heterogneas, h uma forte hiptese entre os estudiosos
do tema de que a intensidade da onda emancipatria brasi-
leira deriva em grande medida do sistema de transferncias
moldado pelo ordenamento jurdico nacional. Neste sentido,
identifica-se nas regras do Fundo de Participao dos Muni-
cpios (FPM) um importante fator de incentivo criao de
pequenos municpios6.
O FPM foi regulamentado pela Lei n 5.172/1966 (C-
digo Tributrio Nacional - CTN), legislao posteriormente re-
cepcionada pela Constituio de 1967. No mesmo ano, o Ato
Complementar n 35 alterou a redao do artigo 91 do CTN,
criando a segmentao dos recursos do Fundo entre FPM-
Capitais e FPM-Interior. Posteriormente, em 1981, o Decreto
-Lei n 1.881 criou uma terceira segmentao do FPM, intitu-
lada de Reserva, originalmente destinada aos municpios, que
6 BOUERI, R. et. al. Multiplicai-vos e crescei? FPM, emancipao e

crescimento econmico municipal. In: BOUERI, R.; COSTA, M. A. (Ed.).
Brasil em desenvolvimento 2013: Estado, planejamento e polticas
pblicas. Braslia: Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (IPEA), 2013.
BRANDT, C. T. Impacto da criao de pequenos municpios aps a
Constituio de 1988 sobre a repartio de recursos do FPM. In: DANTAS,
B., et. al. (Org.). Constituio de 1988: o Brasil de 20 anos depois Estado
e economia em vinte anos de mudanas. Braslia: Senado Federal,
Instituto Legislativo Brasileiro, 2008. v. 4.
MENDES, M. Criar novos municpios prejudicial ao pas? In: BRASIL:
economia e governo. Disponvel em: <http://www.brasil-economia-
governo.org.br/wp-content/uploads/2013/11/criar-novos-municipios-e-
prejudicial-ao-pais.pdf>. Acesso em: 20 nov. 2015.
SACHSIDA, A.; MONASTERIO, L.; LIMA, I. M. Criao de municpios
depois do PLS 98/2002: uma estimativa preliminar. Braslia: Instituto de
Pesquisa Econmica Aplicada (IPEA), dez. 2013. (Nota Tcnica, n. 6).
TOMIO, F. R. de L. A criao de municpios aps a Constituio de 1988.
Revista Brasileira de Cincias Sociais, So Paulo, v. 17, n. 48, p. 61-
89, fev. 2002.
11
no Capitais, com populao superior a 156.216 habitantes.

A tripartio do FPM permanece vigente at os dias atuais, e
a repartio de seus recursos ocorre na magnitude relativa de
10% para o FPM-Capital, 86,4% para o FPM-Interior e 3,6%
para o FPM-Reserva.
Todavia, a regra de distribuio dos recursos do FPM
-Interior parece produzir duas grandes distores que benefi-
ciam municpios de menor escala populacional. Em primeiro
lugar, tem-se que as cotas de recebimento crescem menos que
proporcionalmente ao crescimento populacional. Em segundo
lugar, dado que os coeficientes so fixos por faixa populacional,
mesmo dentro de cada faixa os municpios menos populosos
sero favorecidos por maior recebimento per capita.
Por exemplo, caso um municpio com populao origi-
nal de 10 mil habitantes seja dividido em quatro municpios de
igual populao, o FPM-Interior recebido por cada um destes
ser igual ao anteriormente recebido, de modo isolado, pelo
municpio-me.
Isto ocorre porque a primeira faixa populacional confe-
re o mesmo coeficiente relativo para qualquer municpio com
menos de 10.189 habitantes. Consequentemente, os meno-
res municpios so beneficiados em termos de recebimento
do FPM per capita, um fortssimo incentivo para a proposio
de novas emancipaes municipais de micro e pequenos mu-
nicpios que, como vimos, representam a imensa (e histori-
camente crescente) maioria dos municpios brasileiros.
Assim, apesar de a Constituio de 1988 ter concedi-
do maior autonomia poltica aos municpios e elevado a par-
ticipao relativa destes no total da destinao dos recursos
pblicos nacionais, isto se deu de modo estritamente favor-
12
vel aos municpios com menores contingentes populacionais,

menor dinamismo econmico, menor capacidade de gerao
de receitas tributrias prprias e maior grau de dependncia
das transferncias governamentais para a sustentabilidade in-
tertemporal da estrutura de governo do municpio.
Em outras palavras, a manuteno da atual estrutu-
ra e dos atuais critrios vigentes de redistribuio de recur-
sos, em especial do FPM, privilegia os menores municpios e,
consequentemente, a permanncia de um cenrio geopoltico
diludo entre inmeras unidades municipais dotadas de au-
tonomia poltica, porm sem real autonomia econmica para
a manuteno e sustentabilidade da gesto pblica local de
longo prazo.
Como se no bastasse a gravidade do cenrio acima
delineado, acrescente-se o fato de que as estatsticas suge-
rem que micro e pequenos municpios so geralmente carac-
terizados por nveis mais baixos de desenvolvimento humano
integrado, tanto em termos absolutos como relativos.
4 VIABILIDADE MUNICIPAL E CRIAO DE MUNICPIOS

NO ESTADO DO PARAN
Em termos gerais, as evidncias apontam que me-

dida que aumenta o tamanho do municpio, aumenta o valor
agregado de produo territorialmente circunscrita. Corrobo-
rando o que j se encontrou em estudo feito em relao ao Es-
tado de Minas Gerais7, na anlise dos municpios paranaen-
ses os muncipios com menor densidade populacional (com
7 LEITE, F. L. B. Fuso de municpios: impactos econmicos e polticos da

13
populao menor ou igual a 10 mil habitantes) apresentam um

PIB per capita menor e, consequentemente, um menor grau
de desenvolvimento econmico sob a tica do valor agregado
de produo. Por conseguinte, espera-se que a capacidade
de gerao de receitas prprias seja tambm inferior nos mu-
nicpios de menor escala.
A receita tributria representa a soma da receita com
os impostos (IPTU, ISS, ITBI), Taxas e Contribuies de Me-
lhoria e, neste quesito, os municpios com menor populao
possuem uma capacidade de arrecadao consideravelmen-
te inferior, se comparada dos municpios mais densamente
povoados.
Em suma, a anlise da composio econmico-fiscal
nos municpios paranaenses, sob o prisma da arrecadao
tributria, permite-nos constatar que a receita tributria pr-
pria cresce com a populao do municpio, o que significa que
o potencial de gerao de receita prpria concentra-se nos
grandes centros e nas regies mais economicamente desen-
volvidas.
J o comportamento da despesa mostra-se bastante
peculiar.
A despesa total per capita revela-se elevada nos mu-
nicpios com populao inferior a 10 mil habitantes, cai nos
municpios de populao mdia, e volta a subir nos municpios
mais populosos. Aqui se apresenta a curva em U identifica-
da na literatura, o que pode indicar economias de escala, em
relao aos componentes da despesa pblica, nos municpios
com populaes intermedirias.
Em outras palavras, haveria economias de escala nos
municpios com populao intermediria, e deseconomias de es-
14
cala nos municpios de contingente populacional baixo ou alto.

Ao se analisar a despesa pblica por funo, o dispn-
dio per capita efetivado com o custeio da administrao p-
blica (envolvendo pessoal, material de consumo, servios de
terceiros e encargos diversos) revela-se elevado nos munic-
pios com populao inferior a 10 mil habitantes, ultrapassando
inclusive o custo administrativo de Curitiba.
Tambm a despesa per capita com o Legislativo se
mostra desproporcionalmente maior nos municpios com me-
nos de 10 mil habitantes e esta mesma figura se repete na
assistncia social e no transporte.
Nas reas da sade e da educao se apresentam no-
vamente as curvas em U identificadas na literatura, o que
pode denotar economias de escala nos municpios com popu-
laes intermedirias.
Especificamente no que diz respeito educao, os
Indicadores de Desempenho da Gesto Municipal, desenvol-
vidos pelo Tribunal de Contas do Estado do Paran, mostram
que apesar da eficcia das redes municipais de ensino8 ser
crescente em relao ao porte demogrfico, a despesa por
aluno apresenta o comportamento de curva em U relatada
pela literatura, com os municpios de mdio porte alcanando
a maior mdia no ndice de eficincia.
5 CONCLUSO
Os movimentos emancipatrios, tanto no Brasil quanto

no Paran, no foram equitativamente distribudos entre as
diferentes escalas municipais e se concentraram na criao
8 A eficcia das redes municipais de ensino aqui interpretada como o grau

de atingimento das metas do Plano Nacional de Educao.
15
de municpios com baixo contingente populacional.

As transferncias provenientes do governo central en-
quadram-se como as principais fontes de recursos para os
governos locais e, dentre as principais transferncias, desta-
ca-se o Fundo de Participao dos Municpios (FPM). Toda-
via, ao privilegiar excessivamente os municpios de pequena
populao, o FPM pode ter induzido um comportamento es-
tratgico que favoreceu um amplo movimento de diviso mu-
nicipal para gerar municpios com menos de 10 mil habitantes,
enquadrveis na cota mnima do FPM e, portanto, elegveis
para o recebimento de altas transferncias per capita.
Considerando-se a literatura nacional e internacional
sobre o tema e os indcios quantitativos trazidos no Relatrio
do Estudo de Viabilidade Municipal do TCE-PR, o que se pode
afirmar com relativa segurana que, apesar dos argumen-
tos sobre economias de escala ou dficits democrticos no
serem absolutos, municpios com populao inferior a 5.000
habitantes podem no apresentar condies de receber signi-
ficantes responsabilidades pblicas.
Isto refora a importncia da discusso sobre emanci-
pao de municpios, bem como sobre a prpria necessida-
de de se considerar a possibilidade de consolidao (fuso)
de municpios. Especialmente, a fuso de municpios pode
se apresentar como alternativa vivel uma vez que os dados
estatsticos sugerem potenciais ganhos de escala com o au-
mento da populao, alm de possvel reduo de cargos po-
lticos, aumento da poupana para os cofres pblicos e maior
independncia financeira e dinamismo econmico municipal.
Por fim, h necessidade de iniciar um debate nacional
que possibilite aclarar e objetivar os critrios legais de defini-
16
o dos Estudos de Viabilidade Municipal9 e que promova a

preparao das instituies, sob a forma de dados estatsticos
e tambm de suporte tcnico e financeiro, para uma eventual
retomada do processo de emancipaes e, qui, tambm,
de consolidaes, de forma que seja buscada, como meta
fundamental, a melhor configurao de prestao de servios
pblicos aos cidados.
9 PALONI, N. A. O estudo de viabilidade municipal e seu impacto no de-

senvolvimento local. 138 p. Dissertao (Mestrado em Filosofia do Direito e
do Estado) - Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo. So Paulo, 2008.
17
ATOS DE PESSOAL CONTROLE EXTERNO
ATOS DE PESSOAL
19
A ACUMULAO DE CARGOS, EMPREGOS E

FUNES PBLICAS E A ACUMULAO DE
PROVENTOS E PENSES
BRIGUET, Magadar Roslia Costa 1
Tema bastante analisado e debatido no mbito dos entes

federados e dos regimes prprios de previdncia social dos ser-
vidores pblicos o relativo a acumulao de cargos, empregos
e funes pblicas e a acumulao de proventos e penses.
No obstante as Constituies da Repblica anteriores
tenham disposto sobre a matria, nem sempre de forma uni-
forme, a Constituio Federal de 1988 e as emendas consti-
tucionais produzidas posteriormente a disciplinaram de forma
abrangente, colhendo vrias situaes funcionais, inclusive
dos aposentados e dos pensionistas.
Dada a amplitude do tema, circunscreveremos neste
artigo os aspectos relevantes com que se defrontam os en-
tes federados, em especial, os gestores dos regimes prprios,
onde afinal, por falta de controle das situaes de acumulao
de cargos, empregos e funes pblicas, as situaes de ilici-
tude so detectadas, por ocasio da concesso das aposen-
tadorias ou das penses.
Na Constituio Federal de 1988, a regra estabelecida
no art. 37, incisos XVI e XVII, a da inacumulabilidade de car-
gos, empregos e funes, com algumas excees, dentre as
quais se destacam:
1 Procuradora do Municpio de So Paulo aposentada, Ex-assessora do

Tribunal de Contas do Municpio de So Paulo, Consultora da APEPREM
e da ABIPEM, professora e advogada.
21
CONTROLE EXTERNO ATOS DE PESSOAL
Dois cargos de professor;

Um cargo de professor com outro tcnico ou cien-
tfico;
Dois cargos ou empregos privativos de profissionais
de sade, com profisses regulamentadas2.
A proibio de acumular estende-se a empregos e fun-
es e abrange autarquias, fundaes, empresas pblicas,
sociedades de economia mista, suas subsidirias, e socieda-
des controladas, direta ou indiretamente, pelo poder pblico.
As regras de exceo restringem a acumulao a duas
situaes, sendo vedada a acumulao trplice, consoante ju-
risprudncia consolidada do Supremo Tribunal Federal.
A esse respeito, clara a ementa do seguinte acrdo:
EXTRAORDINRIO. ADMINISTRATIVO.
SERVIDOR PBLICO. CUMULAO
TRPLICE. VENCIMENTOS E DOIS PRO-
VENTOS. CARGOS DE MDICO. IMPOS-
SIBILIDADE. PRECEDENTES. AGRAVO
IMPROVIDO.
O Supremo Tribunal Federal entende que
somente se admite a acumulao de pro-
ventos e vencimentos quando se tratar de
cargos, empregos ou funes acumulveis
na atividade.
Incabvel, portanto, a acumulao de dois
proventos de inatividade com vencimentos
de cargo efetivo, uma vez que a vedao
cumulao de trs cargos ou empregos
de mdico j existia quando o servidor se
encontrava na ativa.
Agravo regimental improvido. (STF RE
2 A Constituio admite como excees tambm: cargo de Magistrado e

do Magistrio (art. 95, pargrafo nico, 5, inciso I), Ministrio Pblico
(art.128, 5., inciso II, alnea d), Vereador com cargo, emprego, funo
pblica (art. 38, III).
22
613399, 2 Turma, Rel. Min. Ricardo

Lewandowski, DJ 27.08.2012)
Como pr-condio ao exame das situaes de exce-

o, tem-se a compatibilidade de horrio. Significa dizer que
o servidor no pode exercer duas atividades, em regime de
acumulao lcita, cujos horrios sejam superpostos.
Nesse aspecto, surge a indagao de ser ou no pos-
svel estabelecer-se, em lei, perodo mnimo que deve existir
entre o exerccio de uma e outra funo.
1 A LEI PODE ESTABELECER INTERVALO MNIMO ENTRE

AS JORNADAS DAS SITUAES ACUMULADAS?
As peculiaridades do exerccio de cada cargo, emprego

ou funo pblica, devem ser respeitadas pela Administrao
Pblica, de maneira que irrazovel supor que a lei possa al-
canar todas as situaes regulares de acumulao. Perodos
mnimos fixados previamente podem constituir excesso para
certas situaes funcionais, onde a acumulao (dois cargos
de professor, por ex.) exercida no mesmo local de trabalho.
Nesse sentido, encontra-se a deciso proferida pelo
Tribunal de Justia do Estado de So Paulo, na ao direta
de inconstitucionalidade ajuizada contra lei municipal que es-
tabelecia o intervalo mnimo entre jornadas de trabalho em
regime de acumulao de cargos:
Arguio de inconstitucionalidade, inciden-

tal em mandado de segurana. Artigo 19,
da Lei Complementar n 317/2010, do mu-
nicpio de Dracena, que estabelece o inter-
valo mnimo de uma hora entre uma e outra
jornada de trabalho, quando haja acumula-
o de cargos pblicos. 1. Dispositivo que
23
afronta a norma constitucional insculpida

no artigo 37, XVI, da CF, reproduzida no
artigo 115, XVIII, da Constituio Estadual,
onde a nica exigncia para a acumulao
de cargos pblicos a compatibilidade de
horrios, permissivo que deve ser inter-
pretado tendo em conta o princpio da ra-
zoabilidade. Precedentes desta Corte e do
STF. 2. No dado ao legislador infracons-
titucional interpretar ou, a pretexto de su-
prir lacunas no existentes, legislar em su-
posto complemento norma constitucional
de eficcia plena. 3. Acolheram a arguio,
para o fim de declarar a inconstitucionali-
dade do artigo 19, da Lei Complementar
n 317/2010, do municpio de Dracena. (P.
0006936-56.2014.8.26;0000 Arguio de
Inconstitucionalidade, rgo Especial, j.
06.08.2014)
2 E NO CASO DE LEI QUE FIXA O LIMITE MXIMO DE

JORNADAS EM REGIME DE ACUMULAO?
Seria a questo matria de relevante interesse para o

ente federado, que, no uso de sua autonomia, para legislar
sobre o regime jurdico de seus servidores, teria competncia
para dispor sobre esse aspecto?
Versando sobre a compatibilidade de horrio, coloca-
se a dvida quanto constitucionalidade, ou no, das leis de
alguns dos entes federados que fixam o limite de jornada de
trabalho em acumulao lcita de cargos. Em outras palavras:
a compatibilidade de horrio abrange limite de jornada?
Embora em nvel administrativo interno3, defenda-se
o entendimento de que possvel estabelecer-se limite de
3 Parecer GQ 145/AGU/98 e Parecer AC 54/2006 e nota n.

114/2010/DECOR/CGU/AGU.
24
jornada de sessenta horas semanais de trabalho, o Supremo

Tribunal Federal, em decises que negam a admissibilidade
de recurso extraordinrio, tem-se reportado ao entendimento
segundo o qual no possvel tal limitao, ao argumento de
que a Constituio Federal no contm tal restrio.
Confira-se a seguinte deciso:
ADMINISTRATIVO. CONSTITUCIONAL.
SERVIDOR PBLICO. ACUMULAO
DE CARGOS. COMPATIBILIDADE DE
HORRIOS RECONHECIDA. REEXAME
DO CONJUNTO FTICO-PROBATRIO.
IMPOSSIBILIDADE. PRECEDENTES.
REGULARIDADE CONSTITUCIONAL DE
ACUMULAO. PODER REGULAMEN-
TAR. CRIAO DE NOVA REGRA. IM-
POSSIBILIDADE. AGRAVO IMPROVIDO.
I - Para se chegar concluso contrria
adotada pelo acrdo recorrido, necessrio
seria o reexame do conjunto ftico-probat-
rio constante dos autos, o que atrai a inci-
dncia da Smula 279 do STF. Preceden-
tes. II Impossibilidade de se criar regra
no prevista no texto da Constituio Fede-
ral, a pretexto de regulamentar dispositivo
constitucional. III - Agravo regimental im-
provido (RE 565917-AgR/GO, Min. Ricardo
Lewandovski, 1 Turma, Dje. 10.11.2010)4
No Superior Tribunal de Justia, as decises esto pro-

feridas num e noutro sentido.
Favoravelmente, encontra-se a deciso assim ementada5:
4 Nesse mesmo sentido: RE 633298 AgR/MG, Rel. Min. Ricardo

Lewandowski, 2 Turma, j. 13.12.2011;AI 835.129/AM, Rel. Min. Crmen
Lcia; AI 833.664/RJ, Rel. Min. Ayres Britto; RE 634.984/RJ, Rel. Min.
Gilmar Mendes; AI 752.240/RJ, Min. Ricardo Lewandowski.
5 Em contraponto: AgRg no RMS 43396/AP, relatoria do mesmo Ministro,
deciso publicada no DJe de 25.09.2014.
25
vedada aacumulaode umcargode

professor com outro tcnico ou cientfic
oquando a jornada de trabalho semanal
ultrapassar o limite mximo de sessenta
horas semanais.A Primeira Seo do
STJ reconheceu a impossibilidade de
cumulao de cargos de profissionais
da rea de sade quando a jornada de
trabalho superar sessenta horas sema-
nais. Isso porque, apesar de a CF permitir
aacumulaode doiscargospblicos pri-
vativos de profissionais de sade, deve ha-
ver, alm da compatibilidade de horrios,
observncia ao princpio constitucional da
eficincia, o que significa que o servidor
deve gozar de boas condies fsicas e
mentais para exercer suas atribuies (MS
19.300-DF, DJe 18/12/2014). Nessa ordem
de ideias, no possvel aacumulaode
doiscargospblicos quando a jornada de
trabalho semanal ultrapassar o limite m-
ximo de sessenta horas.(REsp 1.565.429-
SE, Rel. Min. Herman Benjamin, julgado
em 24/11/2015, DJe 4/2/2016) (g.n.)
Outro ponto importante com a restrio estipula-

da pela lei federal disciplinadora do exerccio de determi-
nadas profisses. o caso dos limites estabelecidos para
jornadas de trabalho em atividades nocivas sade, por ex.
Tcnico em Radiologia, sob o fundamento de proteo sa-
de do trabalhador, consistente em no poder exercer atividade
nociva sade alm da jornada fixada pelo legislador federal.
O Superior Tribunal de Justia tem o entendimento de
que a acumulao de dois cargos tcnicos em radiologia fere
o disposto no art. 14 da Lei 7.394/1985, porque a carga hor-
ria mxima da profisso est limitada em 24 horas semanais6.
6 AgRg no AREsp 341145/SC, 1 T., Min. Arnaldo Esteves Lima, DJe.

18.02.2014; AgRg no Resp 823913/RS, 6 T., Min. Maria Thereza Assis
26
Questo no resolvida pelas instncias superiores

quanto possibilidade de o equipamento de proteo indi-
vidual (EPI) neutralizar ou eliminar a ao do agente noci-
vo (radiao) e, assim, impedir at mesmo o acesso dos
referidos profissionais aposentadoria especial. Ainda
nesses casos, estaria o profissional impedido de exercer os
cargos acumulveis?
Com efeito, consoante j decidiu o STF em recurso ex-
traordinrio7, com repercusso geral reconhecida, nos casos em
que o EPI, comprovadamente, neutraliza ou mesmo elide a ao
dos agentes nocivos sade ou integridade fsica do segurado
previdencirio, no se justifica a aposentadoria especial.
Nesse passo, estando devidamente protegido poderia
o servidor acumular os cargos da espcie.
3 AS ENTIDADES E FUNES PBLICAS ABRANGIDAS

NA REGRA DE INACUMULABILIDADE
Outro aspecto sobre o qual h intenso debate quan-

to s entidades ou entes envolvidos, ou se a acumulao
admitida em entes diversos. H quem defenda que possvel
a acumulao de cargos em nvel municipal, sem prejuzo de
outras funes ou empregos pblicos exercidos em estatais
ou outros entes federados. A nosso ver, so vozes isoladas.
A regra de acumulao de cargos pblicos obriga-
tria para todos os entes da federao (Unio, Estados, DF
e Municpios), abrange a Administrao Direta e Indireta (as
autarquias, fundaes pblicas, empresas pblicas e socie-
Moura, Dje 21.06.2010; AgRg no Aresp 138186/PE, 2 T. Ministro Herman

Benjamin, Dje. 19.12.2012.
7 ARE (AgR em RE) 664335/SC, Pleno, Min. Rel. Luiz Fux, j. 4.12.2014.
27
dades de economia mista, inclusive suas subsidirias as enti-

dades controladas direta e indiretamente pelo Poder Pblico).
Justifica-se a regra de vedao acumulao, em ra-
zo do princpio constitucional de pleno acesso dos cidados
brasileiros aos cargos, empregos e funes pblicas (art.37,
inciso I) e o fim pretendido que de impedir que um mesmo ci-
dado passe a ocupar vrios lugares ou a exercer vrias fun-
es sem que as possa desempenhar proficientemente, em-
bora percebendo integralmente os respectivos vencimentos8.
evidncia, as excees regra geral so admitidas,
considerao de que objetivam alcanar as reas-fins da
Administrao, em especial, sade e educao, ou para
melhor aproveitamento da capacidade tcnica ou cientfica de
determinados profissionais (professor com cargo tcnico ou
cientfico), onde a carncia de profissionais significativa. O
que sobreleva, portanto, o atingimento das necessidades
pblicas, da o legislador constituinte ter expressamente
previsto as excees regra geral.
Sobre as entidades controladas direta ou indiretamen-
te pelo Poder Pblico, cite-se a deciso proferida pelo STF,
cuja ementa a seguinte:
Ementa: Sociedade controlada pelo Poder

Pblico. Acumulao de cargos pblicos:
vedao: CF, art. 37, XVII . O art. 37, XVII ,
da Constituio Federal assimila s socie-
dades de economia mista - para o efeito
da vedao de acumulaes - as contro-
ladas, direta ou indiretamente, pelo poder
pblico, independentemente de terem sido
criadas por lei. Precedente: RMS 24.249,
8 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 26. ed.

atual. So Paulo: Malheiros, 2001. p. 410.
28
1 T., 14.9.2004, Eros Grau, DJ 3.6.2005.

(AgR no RE 228923/RS, 1 Turma, Min.
Seplveda Pertence, p. 19.05.2006)
Importante ressaltar que as regras de exceo abran-

gem cargos efetivos (regime estatutrio), empregos pblicos
permanentes ou temporrios (sob regime da CLT) e funes
pblicas (regime administrativo para a contratao temporria,
por ex., disciplinada pelo art. 37, IX, da CF). Portanto, no tem
acolhida a assertiva de que pode o servidor titular de cargo
efetivo (fora das excees previstas) acumular com funo de
temporrio, no mesmo ou ente diverso, sob a alegao de que
so duas situaes vinculadas a regimes de trabalho diversos.
4 A REGRA DE EXCEO: PROFESSOR COM CARGO

TCNICO OU CIENTFICO
Para fins de acumulao, o Superior Tribunal de Jus-

tia sedimentou seu entendimento no sentido de que cargo
tcnico o conjunto de atribuies cuja execuo tem por
finalidade investigao coordenada e sistematizada de fatos,
predominantemente de especulao, visando a ampliar o
conhecimento humano9.
Pode-se concluir que cargo tcnico aquele que requer
uma habilitao especial para o seu exerccio, ou seja, exige
conhecimentos profissionais especializados para seu desempe-
nho, com a utilizao de mtodos organizados que dependem
de conhecimento cientfico. Contrape-se noo de funo
eminentemente burocrtica e rotineira, no sendo necessria a
formao em nvel superior.
9 RMS 7.550/PB, 6. Turma, Rel. Min. Luiz Vicente Cernicchiaro, DJ de

2/3/1998. Nesse sentido: AgInt no RMS 49835/AC, 2 T, Min. Herman
Benjamin, DJe. 27.05.2016.
29
Com relao ao cargo cientfico, a identificao de

mais fcil apurao, pois aquele que requer a habilitao
de pessoa em nvel superior, ou seja, conhecimentos espe-
cializados que exigem profissional habilitado em determinado
mister.
Nessa direo, encontra-se sedimentada orientao
do Superior Tribunal de Justia10.
O que se recomenda que a Administrao trace pro-
cedimentos administrativos para o exame da acumulao de
cargo de professor, especialmente com cargo tcnico, levan-
do em considerao os seguintes elementos:
anlise da lei que criou os cargos, forma de pro-
vimento (habilitao requerida) e suas atribuies
legais;
exame da estrutura organizacional, onde se enqua-
dre o cargo tcnico e os mtodos administrativos
empregados na execuo das respectivas funes;
a palavra tcnico na denominao no prevalece se
as atribuies do cargo forem meramente burocrti-
cas ou rotineiras.
5 A ACUMULAO DE DOIS CARGOS EFETIVOS COM

CARGO EM COMISSO
No h na Carta Constitucional preceptivo especfico

com relao ao exerccio de cargo em comisso pelo servidor
que acumula licitamente cargos pblicos.
10 RMS 42392/AC, 2 T, Min. Herman Benjamin, DJe 19.03.2015; RMS

39157/GO, 2 T., Min. Herman Benjamin, DJe 07.03.2013; RMS 32.031/
AC, 1 Turma, Min.Teori Zavascki, Dje 24.11.2011; RMS 28644/AP, Min.
Laurita Vaz, 5 T. DJe. 19.12.2011; RMS/RS, 20033, 5 T. Min. Arnaldo
Esteves Lima, DJe. 12.03.2007.
30
certo que a jurisprudncia de nossos Tribunais resta

assentada no sentido de que invivel a trplice acumulao
no servio pblico, ou seja, o servidor no pode receber trs
vezes do errio pblico, ainda que haja compatibilidade de
horrio11.
Entretanto, possvel afirmar que em regime de acu-
mulao lcita de cargos, empregos ou funes, se o servidor
for nomeado para o exerccio de cargo em comisso, poder
ele afastar-se de um, ou de ambos os cargos licitamente acu-
mulados. Se exercer o cargo em comisso e o outro cargo,
dever restar demonstrada sempre a compatibilidade de ho-
rrio entre ambos.
No se trata de elidir a acumulao ilcita, mas de per-
mitir que aquele que acumula licitamente, possa exercer cargo
em comisso.
Assim que a Lei federal 8.112/90, que instituiu o regi-

me jurdico nico para os servidores federais, contm norma
especfica prevendo essa situao.
Art. 120. O servidor vinculado ao regime

desta Lei, que acumular licitamente dois
cargos efetivos, quando investido em car-
go de provimento em comisso, ficar
afastado de ambos os cargos efetivos, sal-
vo na hiptese em que houver compatibi-
lidade de horrio e local com o exerccio
de um deles, declarada pelas autoridades
mximas dos rgos ou entidades envolvi-
dos. (Redao dada pela Lei n 9.527, de
10.12.97)
11 STF; RE 141376/RJ, 2 T, Rel. Min. Nri da Silveira, j.02.10.2001.
31
Portanto, em nvel federal, h determinao legal que

afasta o servidor das funes dos cargos efetivos para exer-
cer as funes do cargo comissionado, sendo destinada ao
servidor detentor de dois cargos pblicos efetivos, licitamente
acumulveis, quando nomeado para cargo comissionado.
De se dizer que o Decreto do Estado de So Paulo de n
41.915, de 2 de julho de 1997, prev, no art. 9, a possibilidade
de o servidor em regime de acumulao remunerada, quando
nomeado para cargo em comisso, designado como substituto
ou responsvel por cargo vago ou, ainda, para exerccio de fun-
o retribuda mediante pro labore, poder demonstrar que,
considerada a nova situao, pelo menos em relao a um dos
cargos acumulados, preenche os requisitos de regularidade da
acumulao pretendida, nos termos do decreto.
Hely Lopes Meirelles enfatiza que a proibio
de acumular, sendo uma restrio de di-

reito, no pode ser interpretada ampliati-
vamente. Assim, como veda a acumulao
remunerada, inexistem bices constitucio-
nais acumulao de cargos, funes ou
empregos do servio pblico desde que o
servidor seja remunerado apenas pelo
exerccio de uma das atividades acumu-
ladas (g.n.)12.
O doutrinador cita, em nota de rodap, que a desig-

nao de funcionrio para acumular funes de outro cargo
por falta ou impedimento de seu titular, com a faculdade de
opo pela maior remunerao, expediente corriqueiro na
Administrao.
No mesmo sentido Maria Sylvia Zanella di Pietro afir-
ma que
12 Op. cit. p. 411.
32
importante assinalar que a vedao s

existe quando ambos os cargos, empre-
gos ou funes forem remunerados. As
excees somente admitem dois cargos,
empregos ou funes, inexistindo qualquer
hiptese de trplice acumulao, a no ser
que uma das funes no seja remune-
rada. (g.n.)13.
Bem se v, portanto, que no h inconstitucionalidade

na medida autorizada pela lei federal e decreto estadual, pelo
que seus respectivos dispositivos esto regulares e podem
ser aplicados, por analogia, consoante prev a LICC (atual-
mente LINDB)14.
No havendo inconstitucionalidade na situao versada
neste tpico, os entes federativos podero disciplinar a matria
expedindo regulamento especfico, cabendo lembrar que, nes-
ses casos, o servidor dever manter as contribuies previden-
cirias referentes aos dois cargos efetivos titularizados.
No que se refere contagem de tempo de efetivo servi-
o pblico, tempo de carreira e tempo no cargo efetivo, o ser-
vidor dever expressamente indicar para qual dos cargos es-
sas contagens sero destinadas, porque elas no podero ser
computadas concomitantemente nos dois cargos, ainda que
mediante fracionamento.
Por certo, consoante j definiu a jurisprudncia, a con-
tagem de tempo de servio, para fins de averbao no servio
pblico, deve observar o nmero de dias trabalhados e no as
horas em que o trabalhador laborou naquele dia, sendo des-
13 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 13. ed. So

Paulo: Atlas, 2001. p. 451.
14 Art. 4. Quando a lei for omissa, o juiz decidir o caso de acordo com a
analogia, os costumes e os princpios gerais de direito.
33
necessrio observar, ainda, se o trabalho se deu em uma ou

mais empresas15(ou situaes).
6 A LICENA SEM VENCIMENTOS PARA TRATAR DE

INTERESSES PARTICULARES E O ACMULO DE
CARGOS (LIP)
No menos importante, para o tema em debate, a defi-

nio quanto aos efeitos da licena sem vencimentos (LIP) obti-
da pelo servidor para impedir a ocorrncia de acumulao ilcita.
Muitos rgos pblicos, diante da situao de servidor
efetivo que, aps lograr xito em concurso pblico, intenta in-
vestir-se no novo cargo efetivo, aceitam a licena sem venci-
mentos do cargo inacumulvel com o novo.
O Tribunal de Contas da Unio sumulou a matria no
sentido de inadmitir o afastamento sem vencimentos para
afastar o acmulo ilcito de cargos.
Smula 246:
O fato de o servidor licenciar-se, sem ven-
cimentos, do cargo pblico ou emprego
que exera em rgo ou entidade da ad-
ministrao direta ou indireta no o habilita
a tomar posse em outro cargo ou emprego
pblico, sem incidir no exerccio cumulati-
vo vedado pelo artigo 37 da Constituio
Federal, pois que o instituto da acumula-
o de cargos se dirige titularidade de
cargos, empregos e funes pblicas, e
no apenas percepo de vantagens pe-
cunirias.
A jurisprudncia, porm, dos Tribunais Federais diver-

gem desse entendimento.
15 STJ: RMS 18911/RS, Rel. Min. Maria Thereza de Assis Moura, 6 T, Dje
19.10.2009.
34
No mbito do Supremo Tribunal Federal, localizam-se

algumas decises no sentido de que o afastamento sem ven-
cimentos irrelevante para fins de acumulao, pois a sua
fruio no descaracteriza o vnculo jurdico com o servidor:
CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO.
CUMULAO DE PROVENTOS COM
VENCIMENTOS. ART. 11 DA EC N 20/98.
INAPLICABILIDADE. 1. As recorrentes
pretendem continuar recebendo, cumula-
tivamente, os proventos de aposentadoria
com os vencimentos do cargo da ativa.
Alegam que foram beneficiadas pela ex-
ceo criada no art. 11 da EC 20/98. 2. A
EC 20/98 vedou a percepo simultnea
de proventos de aposentadoria com a re-
munerao de cargo, emprego ou funo
pblica, ressalvados os cargos acumu-
lveis na forma desta Constituio. Por
outro lado, reconheceu o direito daqueles
servidores aposentados que, at a data da
promulgao dessa emenda, retornaram
atividade. 3. No o caso das recorrentes.
Elas no ingressaram novamente no servi-
o pblico, mas ocuparam indevidamente
dois cargos pblicos em atividade. Embo-
ra no recebessem os vencimentos de um
deles, pois gozaram de sucessivas licen-
as para tratar de interesse particular, tal
circunstncia no as torna beneficirias da
referida regra transitria. O gozo de licen-
a no descaracteriza o vnculo jurdico do
servidor com a Administrao. 4. Recurso
extraordinrio conhecido e improvido. (RE
382389/MG, 2 Turma, Rel. Min. Ellen Gra-
cie, DJe. 17.03.2006)
Nessa mesma trilha, esto assentadas outras decises
35
da Excelsa Corte16.
Entretanto, decises monocrticas mais recentes do
STF, embora afastem a admissibilidade e julgamento do re-
curso extraordinrio, tm assinalado que o fato de o servi-
dor estar em gozo de licena sem vencimentos legalmente
prevista e concedida para tratar de assuntos particulares no
suspende, interrompe ou extingue o vnculo jurdico-funcional
com a Administrao, mas faz desaparecer o bice constitu-
cional, visto que fica afastada a percepo de remunera-
o e, portanto, excludo o fato que enseja a proibio17.
Aspecto que merece observao o fato de que, se o
afastamento sem vencimentos, do exerccio de um cargo p-
blico, no suspende, interrompe ou extingue o vnculo jurdico-
funcional, tambm certo dizer que os mesmos efeitos so
produzidos em relao ao vnculo previdencirio, de sorte que,
em caso de acometimento de doena grave que incapacite o
servidor para o exerccio da funo pblica ou de sua morte,
seus benefcios previdencirios devero ser garantidos pelo
respectivo regime ao qual se encontra submetido.
Seria lcito, ento, ao servidor (ou seus dependentes)
receber benefcio previdencirio das duas fontes (dois regi-
mes prprios) aos quais est legalmente submetido? Nesse
caso, deveria o interessado optar pela situao mais vanta-
josa, j que em atividade as duas funes pblicas seriam
ilcitas?
16 RE 496246/CE, Min. Carmen Lcia, Dj. 26.09.2006; RE 399475/DF, Min.

Eros Grau, Dj. 14.09.2005 (julgamento com fundamento no art. 557, 1.
A, do antigo CPC); RMS 24347/DF, 2 Turma, Rel. Min. Maurcio Corra,
Dj. 04.04.2003.
17 ARE 795388/SE, Min. Roberto Barroso, DJe. 02.06.2014.
36
7 ACUMULAO DE PROVENTOS E PENSES
Dois dispositivos constitucionais introduzidos pela EC

20, de 1998, restringem a acumulao de proventos de apo-
sentadoria: o primeiro com relao aposentadorias na forma
do art. 40, 42 e 142, com vencimentos de cargo eletivo, cargo
em comisso, ou cargos acumulveis constitucionalmente18.
O segundo praticamente refora o primeiro no senti-
do de que somente se admite uma aposentadoria conta do
RPPS, ressalvadas as situaes lcitas de acumulao.
Observe-se que na proibio do 10 do art. 37 esto
includos os militares, inclusive das foras armadas, de sorte
que, a partir da edio da EC 20/98, o militar (includos os
policiais militares e os bombeiros militares, dos Estados, DF e
dos territrios19 e os membros das foras armadas) em inativi-
dade no pode ingressar no servio pblico para provimento
de cargo efetivo.
Quanto aos cargos acumulveis na atividade, h per-
misso para a acumulao de proventos e vencimentos.
Com relao acumulao de proventos de duas apo-
sentadorias com os vencimentos de cargo pblico, ainda que
proveniente de aprovao em concurso pblico antes da EC
20/1998, no permitida20.
18 10, art. 37: vedada a percepo simultnea de proventos de aposen-

tadoria decorrentes do art. 40 ou dos arts. 42 e 142 com a remunerao
de cargo, emprego ou funo pblica, ressalvados os cargos acumulveis
na forma desta Constituio, os cargos eletivos e os cargos em comisso
declarados em lei de livre nomeao e exonerao. 6, art. 40: Ressal-
vadas as aposentadorias decorrentes dos cargos acumulveis na forma
desta Constituio, vedada a percepo de mais de uma aposentadoria
conta do regime de previdncia previsto neste artigo.
19 A CF 88 extinguiu todos os territrios existentes no Brasil.
20 STF: AI 479.810-AgR, Rel. Min. Carlos Velloso, Segunda Turma, DJ de
3.2.2006; RE 595.713-AgR, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, , Primeira
Turma, DJe de 10.3.2011.
37
O 6. do art. 40 limita a acumulao de proventos

de aposentadoria, nos regimes prprios, exclusivamente s
situaes de acumulao constitucionalmente permitidas.
So as seguintes as hipteses possveis de acumula-
o de proventos:
1) dois proventos de professor;
2) dois proventos de mdico ou de profissionais da
sade (atividades regulamentadas);
3) um de professor e um tcnico ou cientfico (ex. con-
tador);
4) proventos e subsdio de cargo eletivo (ex. servidor
aposentado e Prefeito21);
5) proventos e remunerao de cargo em comisso;
6) proventos de juiz e professor;
7) proventos de promotor e professor;
8) proventos do regime antigo com cargo novo at
16.12.98 (art. 11 da EC 20);
9) proventos do regime novo com o do art. 201
(RGPS);
10) proventos do regime antigo com o do art. 201
(RGPS).
Nessas mesmas situaes, podem ser acumulados os
proventos de aposentadoria nos dois cargos, exceto em re-
21 Os agentes polticos foram includos no RGPS pela Lei 9.506/97. Entre-

tanto, essa lei teve sua inconstitucionalidade declarada no RE 351717/
PR, tendo sua execuo suspensa pela resoluo do senado n. 26/2005.
A partir da EC 20/98, o art. 195, II, da Constituio passou a abranger no
regime geral, outros segurados da previdncia social. A lei 10.887/2004,
art. 11, alterou o art. 12 da Lei 8.212/91, acrescentando a alnea j, para
incluir no RGPS o exercente de mandato eletivo federal, estadual ou mu-
nicipal, desde que no vinculado a regime prprio de previdncia social
(ou seja, no seja servidor efetivo).
38
lao ao item 8, qual seja, servidor que estava aposentado e

que ingressou em novo cargo efetivo at 16.12.98. o quanto
dispe o art. 11 da EC 20, de 1998.
Na hiptese de aposentado enquadrado no art. 11, a
segunda aposentadoria ficou-lhe vedada, pela parte final do
dispositivo.
A jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal confir-
mou o comando do dispositivo, especialmente no julgamento
de recurso extraordinrio, cuja ementa est vazada nos se-
guintes termos22:
CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO.
DUPLA ACUMULAO DE PROVENTOS.
EC 20/98. IMPOSSIBILIDADE. 1. Servido-
ra aposentada que reingressou no servio
pblico, acumulando proventos com venci-
mentos at a sua aposentadoria, quando
passou a receber dois proventos. 2. Con-
forme assentado pelo Plenrio no julga-
mento do RE 163.204, mesmo antes da ci-
tada emenda constitucional, j era proibida
a acumulao de cargos pblicos. Pouco
importava se o servidor estava na ativa ou
aposentado nesses cargos, salvo as exce-
es previstas na prpria Constituio. 3.
Entendimento que se tornou expresso com
a Emenda Constitucional 20/98, que pre-
servou a situao daqueles servidores que
retornaram ao servio pblico antes da sua
promulgao, nos termos do art. 11. 4. A
pretenso ora deduzida, dupla acumulao
de proventos, foi expressamente vedada
no citado art. 11, alm de no ter sido acei-
ta pela jurisprudncia desta Corte, sob a
gide da CF/88. 5. Recurso extraordinrio
22 No mesmo sentido: MS 28711AgR/DF, 1 Turma, Rel. Min. Dias Toffoli, DJ

21.09.2012; RE 249355/AgR/RS, 1 Turma, DJ 05.12.2013.
39
conhecido e improvido (RE 463028/RS, 2

T., Rel. Min. Ellen Gracie, DJ 10.03.2006)
A vedao contida no referido art. 11, entretanto, no al-

cana os militares de que tratam os artigos 42 23 e os membros
das Foras Armadas previstos no art. 142 da Constituio Fe-
deral, conforme assentado pelo Supremo Tribunal Federal 24.
Enfatize-se, tambm, que a percepo das duas pen-
ses legadas pelo servidor nas situaes do art. 11 da EC
20/98 foi negada, pelo STF, aos seus dependentes, ao argu-
mento de que se no poderia o servidor obter proventos de
aposentadoria na hiptese do referido dispositivo, por igual
razo no haveria de o seu dependente receber as duas pen-
ses decorrentes dessa acumulao, uma vez que o art. 40,
7, da Constituio subordina tal benefcio ao valor dos pro-
ventos a que o servidor faria jus25.
No tocante acumulao de proventos de aposentado-
ria concedida pelo RGPS e cargo, emprego ou funo pblica,
no h bice constitucional26 .
23 Art. 42: policial militar e bombeiros militares, dos Estados, DF e dos Terri-
trios. Art. 142: membros das foras armadas: Marinha, Exrcito e Aero-
nutica.
24 MS 25192/DF, Pleno, Rel. Min. Eros Grau, p. 06.05.2005; MS 24997/DF e
MS 25015/DF, ambos do Pleno, Rel. Min. Eros Grau, DJe. 01.04.2005.
25 RE 584388/SC, Pleno, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Dje 27.9.2011;
MS 25731, Min. Ricardo Lewandowski, DJ 01.03.2011.
26 AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINRIO COM
AGRAVO. CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. ACUMULAO
DE PROVENTOS DECORRENTES DE APOSENTADORIA NO REGIME
GERAL DE PREVIDNCIA SOCIAL COM REMUNERAO DE CARGO
PBLICO. POSSIBILIDADE. PRECEDENTES. AGRAVO REGIMENTAL
AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO (STF: ARE 796044-AgR, 2 Turma,
Min. Carmen Lcia, DJe 13.06.2014)
40
De igual modo, ao empregado pblico que se aposen-

tar, junto ao RGPS, e continuar trabalhando, recebendo a res-
pectiva remunerao do emprego, no h acumulao ilcita27.
8 O LIMITE CONSTITUCIONAL E AS ACUMULAES
A partir da EC 19/9828, o teto remuneratrio constitucio-

nal passou a alcanar tambm as situaes de acumulao de
remunerao, proventos e penses, bem como qualquer outra
espcie remuneratria, recebida de forma isolada ou cumula-
tivamente, incluindo todas as vantagens pessoais de qualquer
natureza (art. 37, XI, CF)
Considerando a ausncia de norma regulamentadora
(lei do subsdio do Ministro do STF), a regra do teto remu-
neratrio, aplicvel s situaes de acumulao de cargos,
empregos ou funes pblicas, acabou no sendo aplicada.
Novamente, a Carta Magna foi alterada pela EC
41/2003, que mantm o teto geral, cria os subtetos e modifica
a regra para iniciativa de lei para fixao do teto do Ministro. O
novo limite incidir sobre as parcelas recebidas como vanta-
gens pessoais ou qualquer outro ttulo, bem como a sua aplica-
o sobre os valores recebidos de forma isolada ou cumulati-
vamente previstos. Alm do teto geral, os subtetos especficos
27 Rcl n. 9762-AgR, Plenrio, Rel. Min.Ricardo Lewandowski, DJe 31.5.2013.

28 XI. A remunerao e o subsdio dos ocupantes de cargos, funes e
empregos pblicos da administrao direta, autrquica e fundacional, dos
membros de qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito
Federal e dos Municpios, dos detentores de mandato eletivo e dos demais
agentes polticos e os proventos, penses ou outra espcie remuneratria,
percebidos cumulativamente ou no, includas as vantagens pessoais ou
de qualquer outra natureza, no podero exceder o subsdio mensal, em
espcie, dos Ministros do Supremo Tribunal Federal;
41
devem ser observados por ente poltico29.

Por sua vez, a EC 47, de 2005, introduziu mais dois
pargrafos ao art. 37 (11 e 12)30.
No obstante a definio do teto geral e dos subtetos
que abrangem o sistema remuneratrio em geral, em todas as
modalidades de remunerao, proventos e penses, perce-
bidas cumulativamente ou no, includas as vantagens pes-
soais ou de qualquer outra natureza, o fato que a incidncia
do redutor remuneratrio pende de regulamento, consoante
determina o art. 3 da Lei n 10.887, de 200431, inclusive para
29 XI. A remunerao e o subsdio dos ocupantes de cargos, funes e

empregos pblicos da administrao direta, autrquica e fundacional, dos
membros de qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito
Federal e dos Municpios, dos detentores de mandato eletivo e dos demais
agentes polticos e os proventos, penses ou outra espcie remuneratria,
percebidos cumulativamente ou no, includas as vantagens pessoais ou
de qualquer outra natureza, no podero exceder o subsdio mensal,
em espcie, dos Ministros do Supremo Tribunal Federal, aplicando-se
como limite, nos Municpios, o subsdio do Prefeito, e nos Estados e no
Distrito Federal, o subsdio mensal do Governador no mbito do Poder
Executivo, o subsdio dos Deputados Estaduais e Distritais no mbito
do Poder Legislativo e o subsdio dos Desembargadores do Tribunal de
Justia, limitado a noventa inteiros e vinte e cinco centsimos por cento
do subsdio mensal, em espcie, dos Ministros do Supremo Tribunal
Federal, no mbito do Poder Judicirio, aplicvel este limite aos membros
do Ministrio Pblico, aos Procuradores e aos Defensores Pblicos;
30 11No sero computadas, para efeito dos limites remuneratrios de que
trata o inciso XI do caput deste artigo, as parcelas de carter indenizatrio
previstas em lei. 12. Para os fins do disposto no inciso XI do caput
deste artigo, fica facultado aos Estados e ao Distrito Federal fixar, em seu
mbito, mediante emenda s respectivas Constituies e Lei Orgnica,
como limite nico, o subsdio mensal dos Desembargadores do respectivo
Tribunal de Justia, limitado a noventa inteiros e vinte e cinco centsimos
por cento do subsdio mensal dos Ministros do Supremo Tribunal Federal,
no se aplicando o disposto neste pargrafo aos subsdios dos Deputados
Estaduais e Distritais e dos Vereadores.
31 Art. 3 Para os fins do disposto no inciso XI do art. 37 da Constituio
Federal, a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios instituiro
sistema integrado de dados relativos s remuneraes, proventos e
penses pagos aos respectivos servidores e militares, ativos e inativos, e
pensionistas, na forma do regulamento.
42
fins de acumulao, considerando as vrias hipteses em ela

se d (no mesmo ente, em rgos ou entes diversos, por ex.).
De se dizer que, a despeito de pender a regulamenta-
o, os entes divergem de orientao quanto aplicao do
teto remuneratrio, do que resulta a judicializao do tema,
pendendo no Supremo Tribunal Federal os seguintes recursos
extraordinrios, reconhecida a repercusso geral dos temas:
TETO REMUNERATRIO INCIDNCIA

SOBRE O MONTANTE DECORRENTE
DA ACUMULAO DE PROVENTOS DE
APOSENTADORIA E PENSO ARTIGO
37, INCISO XI, DA CARTA FEDERAL E
ARTIGOS 8 E 9 DA EMENDA CONSTI-
TUCIONAL N 41/2003.
Possui repercusso geral a controvrsia
sobre a possibilidade de, ante o mesmo
credor, existir a distino do que recebi-
do, para efeito do teto remuneratrio, pre-
sentes as rubricas proventos e penso, a
teor do artigo 37, inciso XI, da Carta da
Repblica e dos artigos 8 e 9 da Emen-
da Constitucional n 41/2003. (STF RE
602584 RG / DF, Rel. Min. Marco Aurlio,
DJe 25.02.2011)
TETO CONSTITUCIONAL - PARCELAS
PERCEBIDAS CUMULATIVAMENTE --
AFASTAMENTO NA ORIGEM - ALCANCE
DO ARTIGO 37, INCISO XI, DA CONS-
TITUIO FEDERAL NA REDAO AN-
TERIOR E NA POSTERIOR EMENDA
CONSTITUCIONAL N 41/03 - RECURSO
EXTRAORDINRIO - REPERCUSSO
GERAL CONFIGURADA. Possui reper-
cusso geral a controvrsia acerca da
aplicabilidade do teto remuneratrio esta-
belecido no artigo 37, inciso XI, da Carta
Federal, com a redao conferida pela
Emenda Constitucional n 41/03, sobre as
43
parcelas de aposentadorias percebidas

cumulativamente.
Deciso: O Tribunal reconheceu a exis-
tncia de repercusso geral da questo
constitucional suscitada. (RE 612975 RG
/ MT Repercusso Geral no Recurso Ex-
traordinrio, Rel. Min. Marco Aurlio, DJ
26.04.2011).
TETO REMUNERATRIO EMENDA
N 41/2003 SITUAO CONSTITUDA
INTANGIBILIDADE DECLARADA NA
ORIGEM TEMA CONSTITUCIONAL
REPETIO RECURSO EXTRAORDI-
NRIO SEQUNCIA REPERCUSSO
GERAL CONFIGURADA. Possui repercus-
so geral a controvrsia acerca da aplica-
bilidade do teto remuneratrio previsto no
inciso XI do artigo 37 da Carta da Repbli-
ca, introduzido pela Emenda Constitucio-
nal n 41/2003, soma das remuneraes
provenientes da cumulao de dois cargos
pblicos privativos de mdico. (STF, RE
602043 RG / MT, rel. Min. Marco Aurlio,
DJe17.05.2011)
9 A ACUMULAO ILCITA E A DEMISSO DO SERVIDOR
A acumulao ilcita representa conduta ilegal e a maio-

ria dos entes federados estabelece, nos estatutos funcionais,
constituir a conduta uma infrao funcional grave, punvel com
a penalidade de demisso.
Na constatao de acumulao ilcita, os estatutos costu-
mam estabelecer prazo para o servidor optar por uma das situa-
es, sob pena de instaurao de procedimento disciplinar para
a sua demisso.
De se consignar que o estatuto federal estabelece que
at a data fixada para a opo, h presuno da boa-f do
servidor, no ensejando aplicao de qualquer penalidade.
44
Porm, aps, presume-se a m-f do servidor, a fundamentar

a sua demisso.
Confira-se o dispositivo da Lei n 8.112, de 1990:
Art. 133. Detectada a qualquer tempo a

acumulao ilegal de cargos, empregos ou
funes pblicas, a autoridade a que se
refere o art. 143 notificar o servidor, por
intermdio de sua chefia imediata, para
apresentar opo no prazo improrrogvel
de dez dias, contados da data da cincia
e, na hiptese de omisso, adotar pro-
cedimento sumrio para a sua apurao
e regularizao imediata, cujo processo
administrativo disciplinar se desenvolver
nas seguintes fases: (Redao dada
pela Lei n 9.527, de 10.12.97)
...
5. A opo pelo servidor at o ltimo
dia de prazo para defesa configurar sua
boa-f, hiptese em que se converter au-
tomaticamente em pedido de exonerao
do outro cargo.
6. Caracterizada a acumulao ilegal
e provada a m-f, aplicar-se- a pena
de demisso, destituio ou cassao de
aposentadoria ou disponibilidade em re-
lao aos cargos, empregos ou funes
pblicas em regime de acumulao ilegal,
hiptese em que os rgos ou entidades
de vinculao sero comunicados.
A jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal, ao en-

frentar a acumulao ilcita do servidor submetido ao estatuto
federal (lei n. 8.112, de 1990), tem entendimento de que a
configurao da m-f se d quando o servidor, embora noti-
ficado, no faz a opo que lhe compete, consubstanciando
sua omisso disposio de persistir no ilcito.
45
Confira-se:
RECURSO ORDINRIO EM MANDADO
DE SEGURANA. ACRDO PROFE-
RIDO PELA TERCEIRA SEO DO SU-
PERIOR TRIBUNAL DE JUSTIA, QUE
DENEGOU MANDADO DE SEGURANA
IMPETRADO CONTRA ATO DO MINIS-
TRO DE ESTADO DA PREVIDNCIA E
ASSISTNCIA SOCIAL. DEMISSO DO
CARGO DE MDICO DO QUADRO DE
PESSOAL DO INSS. ACUMULAO ILE-
GAL DE EMPREGO PBLICO EM TRS
CARGOS. PRESUNO DE M-F,
APS REGULAR NOTIFICAO. RE-
CURSO IMPROVIDO I. O acrdo recor-
rido entendeu que o servidor pblico que
exerce trs cargos ou empregos pblicos
de mdico - um no INSS, outro na Secre-
taria Estadual de Sade e Meio Ambiente
e outro junto a hospital controlado pela
Unio, incorre em acumulao ilegal de
cargos. II. O Supremo Tribunal Federal
tem reconhecido a presuno de m-f do
servidor que, embora notificado, no faz a
opo que lhe compete. III. Demisso do
recorrente que se assentou em processo
administrativo regular, verificada a ocor-
rncia dos requisitos do art. 133, 6, da
Lei 8.112/90. IV. Precedentes desta Corte
em situaes semelhantes: RMS 24.249/
DF, Rel. Min. Eros Grau e MS 25.538/DF,
Rel. Min. Cezar Peloso. V. Recurso impro-
vido. (RMS23917/DF, 1 Turma, rel. Min.
Ricardo Lewandowski, Dje. 18.09.2008).
A disposio contida no art. 133 nem sempre se encon-

tra reproduzida em outros estatutos funcionais que dispem de
forma diversa, ou seja, preveem expressamente que apurada a
m-f do servidor, fica ele sujeito perda do cargo acumulado ili-
citamente e obrigado a restituir os valores at ento percebidos.
46
Nesses casos, leva-se em conta a declarao do servi-

dor no ato de posse, ou quando lhe exigida nos recadastra-
mentos ou atualizao de seus dados cadastrais, no sentido
de que no exerce outro cargo, emprego ou funo pblica ou
se omite quanto a esse dado.
Para essas situaes, a legislao dos entes no faz
prevalecer a tese de presuno de inocncia daquele que, de-
liberadamente, declara expressamente no incorrer em acu-
mulao ilcita ou se omite quando instado a faz-lo.
Registre-se que h, nas acumulaes de longo prazo e
a presuno de boa-f dos servidores, a questo da seguran-
a jurdica e a prerrogativa da Administrao Pblica de poder
rever os atos ilegais32, que est vinculada ao prazo decaden-
cial estabelecido por ente federado em lei prpria, o qual pode
ser oposto pelo servidor.
Entretanto, a jurisprudncia do Supremo Tribunal Fe-
deral registra que o prazo decadencial para que a Administra-
o Pblica possa anular os atos ilegais33, no caso do servidor
32 Smula 473 do STF: A ADMINISTRAO PODE ANULAR SEUS

PRPRIOS ATOS, QUANDO EIVADOS DE VCIOS QUE OS TORNAM
ILEGAIS, PORQUE DELES NO SE ORIGINAM DIREITOS; OU REVOG-
LOS, POR MOTIVO DE CONVENINCIA OU OPORTUNIDADE,
RESPEITADOS OS DIREITOS ADQUIRIDOS, E RESSALVADA, EM
TODOS OS CASOS, A APRECIAO JUDICIAL.
33 RECURSO ORDINRIO EM MANDADO DE SEGURANA. SERVIDORA
PBLICA FEDERAL. AGENTE ADMINISTRATIVO DO MINISTRIO DA
SADE. ACUMULAO ILCITA DE CARGOS PBLICOS. PROCES-
SO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR. DEMISSO. CERCEAMENTO
DE DEFESA. INOCORRNCIA. INSUFICINCIA DA COMPATIBILIDA-
DE PARA AUTORIZAR A ACUMULAO DE CARGOS. DECADNCIA
DO DIREITO DE A ADMINISTRAO ANULAR O ATO DE NOMEAO.
NO CONFIGURAO. RECURSO ORDINRIO EM MANDADO DE
SEGURANA AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO.RMS 28.497/DF, 1 T,
rel. Min. Carmen Lcia, j. 20.05.2014.
47
federal, o previsto no art. 54 da Lei 9.784/9934 que se inicia

da data em que o gestor administrativo toma conhecimento da
acumulao ilcita.
Ressalve-se a m-f do servidor, que, para essa, no
se ope o prazo de decadncia administrativa, podendo ser o
ato anulado a qualquer tempo.
De qualquer modo, importante que a Administrao
Pblica mantenha atualizados os dados cadastrais dos servi-
dores ativos, inativos e pensionistas, evitando-se a pereniza-
o das acumulaes ilcitas, que fatalmente redundaro em
discusses judiciais.
10 A ACUMULAO E A IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA
cedio indagar se a acumulao proibida constitui,

alm de infrao funcional, improbidade administrativa, nos
termos da Lei 8.492/92 (LIA).
Em tese, poder-se-ia dizer que sim: o servidor deve
cumprir os princpios a que se sujeita a Administrao Pblica,
propiciando o art. 11 da referida lei o suporte para a subsun-
o do infrator a ele.
A jurisprudncia do Superior Tribunal de Justia tem,
entretanto, entendimento de que a Lei de Improbidade Admi-
nistrativa visa alcanar situaes de corrupo, imoralidade
qualificada e outros desvios graves de conduta, no abran-
gendo os servidores que cometem infraes administrativas.
34 O prazo de decadncia administrativa pode ser estabelecido em lei prpria

do ente federado. No Estado de So Paulo esse prazo de 10 (dez) anos
e est previsto no art. 10 da Lei no.10.177/98. No caso de inexistncia de
lei local nesse sentido, possvel a utilizao, por analogia, do prazo es-
tabelecido na lei federal consoante jurisprudncia do STJ: REsp 852493/
DF, 5 Turma, Rel. Min. Arnaldo Esteves Lima, DJe 25.08.2008; AgRg
RMS 25979/GO, 5 Turma, Min. Marco Aurlio Bellizze, DJe 16.04.2013.
48
O excerto da deciso proferida em recurso especial bem

elucida o ponto:
Na hiptese de acumulao de cargos, se

consignada a efetiva prestao de servio
pblico, o valor irrisrio da contraprestao
paga ao profissional e a boa-f do contra-
tado, h de se afastar a violao do art.
11 da Lei n. 8.429/1992, sobretudo quando
as premissas fticas do acrdo recorrido
evidenciam a ocorrncia de simples irre-
gularidade e inexistncia de desvio tico
ou inabilitao moral para o exerccio do
mnus pblico.(AgRg no REsp 1245622,
2 Turma, Min. Humberto Martins, j.
24.06.2011)35.
11 CONSIDERAES FINAIS
Os acmulos ilcitos de cargos, empregos e funes

ocorrem, sem que a grande maioria dos entes federados
disponha de mecanismos e instrumentos para averiguao,
verificando-se que os servidores permanecem anos a fio em
situaes irregulares, sem nenhum controle ou fiscalizao.
No raras vezes, somente em razo de denncia ou por oca-
sio da aposentadoria, so constatadas as ocorrncias que no
guardam conformidade com os permissivos constitucionais.
Enquanto no se implantam sistemas informatizados
nacionais, onde os dados de todos os servidores fiquem regis-
trados36, a Administrao Pblica, pelo seu controle interno,
35 Nesse sentido: AgRg no REsp 886517/ES, 1 Turma, Min. Benedito

Gonalves, DJe 03.08.2016; REsp 1171721/SP, 2 Turma, Min. Herman
Benjamin, DJe 23.052013; REsp 996.791/PR, Rel. Min. Herman Benjamin,
Segunda Turma, DJe 27.4.2011; REsp 1.089.911/PE, Rel. Min. Castro
Meira, Segunda Turma, DJe 25.11.2009.
36 O projeto de implantao do E-social para os regimes prprios ser de
grande valia para a identificao dos casos de acumulao.
49
deve implantar medidas objetivando a identificao de situa-

es de acmulo ilcito, tais como cadastramento, atualizao
anual de dados, obteno de declaraes e outras medidas.
Os Tribunais de Contas, no exerccio de sua competn-
cia constitucional de apreciar a legalidade das aposentadorias
e penses, registrando-as, bem assim no desempenho das
auditorias operacionais, certamente muito contribuem para a
identificao das situaes em desconformidade com a lei e
sua regularizao.
50
O CONCURSO PBLICO COMO FORMA DE GESTO

DA ADMINISTRAO PBLICA
PRESTES, Vivianli Araujo 1

CUBAS, Paula Kochy 2
1 INTRODUO
Os concursos pblicos so tradicionalmente definidos

como o meio disponibilizado Administrao Pblica para
prover os seus quadros de cargos ou empregos com servi-
dores pblicos, observando o princpio da igualdade entre os
interessados.
Nesse sentido, por exemplo, a explicao de Hely
Lopes Meirelles, para quem o concurso pblico :
o meio tcnico posto disposio da Ad-

ministrao Pblica para obter-se morali-
dade, eficincia e aperfeioamento do ser-
vio pblico e, ao mesmo tempo, propiciar
igual oportunidade a todos os interessados
que atendam os requisitos da lei, fixados
de acordo com a natureza e a complexida-
de do cargo ou emprego, consoante deter-
mina o art. 37, II, da CF3.
O concurso pblico pode ser caracterizado, ento,

como um processo de seleo de pessoas para cargos ou
1 Graduada em Direito pela Universidade Federal do Paran (2012), Espe-

cialista em Direito Administrativo pelo Instituto de Direito Romeu Felipe
Bacellar (2014) e Mestre em Direito do Estado pela Universidade Federal
do Paran (2016).
2 Estagiria de Direito.
3 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 22. ed. So
Paulo: Malheiros, 1997. p. 380.
51
empregos pblicos, conforme denota o art. 37, inciso II, da

Constituio Federal: a investidura em cargo ou emprego p-
blico depende de aprovao prvia em concurso pblico de
provas ou de provas e ttulos, de acordo com a natureza e a
complexidade do cargo ou emprego, na forma prevista em lei,
ressalvadas as nomeaes para cargo em comisso declara-
do em lei de livre nomeao e exonerao.
Apenas por esses comentrios iniciais, j se pode en-
trever que o concurso pblico no consiste to somente em um
ato, mas em um procedimento, ou seja, em uma unio de atos
administrativos executados conforme cronologia previamente
estipulada, objetivando selecionar os candidatos que atendam
ao interesse pblico mais adequadamente.
So trs os fundamentos principais que legitimam a
existncia dos concursos pblicos, quais sejam: principiolgi-
co-valorativo, constitucional-normativo e legal.
O caput do art. 37 da Constituio Federal estabele-
ce que a Administrao Pblica, seja ela direta ou indireta,
de qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito
Federal e dos Municpios, dever obedecer aos princpios de
legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficin-
cia. A principiologia inserta no caput do referido artigo apli-
cvel a todos os atos e atividades da Administrao Pblica,
podendo-se afirmar que a realizao de concurso a prpria
concretizao da impessoalidade, da moralidade e da eficin-
cia, como se ver.
O fundamento constitucional-normativo est elencado
como regra no art. 37, II, da Lei Maior, como vimos, enquanto
o fundamento legal deve estar replicado na legislao de cada
ente da Federao brasileira.
52
Essas consideraes de carter genrico, bastante co-

muns em nossos bancos universitrios, tratam o assunto de
forma superficial, fazendo com que o processo de seleo de
pessoal para a Administrao Pblica perca boa parte do seu
potencial.
De fato, encarar o concurso pblico simplesmente
como um procedimento de seleo de pessoal para cargos
e empregos pblicos realizado em observncia ao princpio
da impessoalidade e da eficincia faz com que ignoremos a
necessidade de planejamento desse processo, assim como
os complexos e duradouros efeitos desencadeados por ele.
Assim, sustentaremos neste breve artigo a exigncia
de que os concursos pblicos sejam verdadeiramente trata-
dos como formas de gesto pblica.
2 O CONCURSO COMO FORMA DE GESTO PBLICA
A gesto pblica pode ser entendida como o exerccio

responsvel do arbtrio administrativo, na forma de decises,
aes e resultados esperados4.
Para fins deste artigo, relevaremos a discusso sobre a
diferenciao entre gesto e administrao5, tratando ambas
indistintamente e caracterizando-as como o modo pelo qual o
gestor pblico organiza a atividade administrativa de modo a
garantir que as suas aes e decises sejam eficazes e efi-
cientes.
4 LYNN JR., Laurence E. Gesto pblica. In: PETERS, B. Guy; PIERRE,

Jon (Orgs.). Administrao pblica: coletnea. So Paulo: UNESP,
2010. p. 33-52, p. 37.
5 Para maiores informaes sobre a diferenciao, ver LYNN JR., Laurence
E. Op. cit.
53
Para conseguir avaliar se as suas aes e decises se-

ro capazes de alcanar os objetivos pretendidos com o menor
uso de recursos, o gestor necessariamente precisa planejar as
suas atividades.
Assim, de incio, precisa saber avaliar por que a ao
ou a deciso necessria e quais so os resultados espera-
dos. De acordo com isso, deve saber organizar os recursos
que tm disponveis, sejam eles financeiros, temporais ou
pessoais, para disp-los de forma a dar a eles o melhor uso
possvel, aproveitando-se das suas melhores potencialidades.
Essas noes aplicveis a toda atividade administrativa, so
bastante frutferas quando aplicadas aos concursos pblicos.
Hoje, a prtica dos concursos pblicos tem se resumi-
do aplicao de provas que pouco avaliam a capacidade de
candidatos que muitas vezes sequer chegaram a analisar se
o perfil do rgo ou ente do qual esto disputando a vaga
compatvel com o seu prprio perfil.
Assim, temos uma multido de candidatos especializa-
dos em fazer concursos pblicos e que esto dispostos a abrir
mo de muitas horas dirias para decorar dispositivos legais,
para, num momento futuro, poder ingressar nos quadros da
Administrao Pblica, conhecida por pagar salrios atraen-
tes e almejada por garantir aos seus servidores o instituto da
estabilidade.
O desvirtuamento dos concursos pblicos bvio. A
prtica atual, demasiadamente preocupada com a garantia da
imparcialidade, ignora a finalidade para a qual o concurso p-
blico foi concebido: a escolha dos melhores candidatos.
A escolha dos melhores candidatos no um capricho
da Administrao. A atividade do servidor pblico perdoe-nos a
54
redundncia, servir o pblico. Selecionar candidatos para a

Administrao Pblica nunca foi e nunca ser, portanto, uma
atividade simples, pois precisa culminar na admisso de pes-
soas tecnicamente qualificadas e concomitantemente vocacio-
nadas para o servio pblico.
Nenhuma dessas duas caractersticas do servidor p-
blico tem sido alcanada pelos concursos pblicos geralmen-
te realizados.
A qualidade tcnica, apesar de ser a caracterstica mais
facilmente avalivel, no pode ser apreciada em concursos pbli-
cos que avaliam o poder de memorizao de dispositivos legais,
por exemplo. Hoje o acesso aos livros e legislao amplo e
no h razo para que se exija que o candidato, excetuados os
casos em que essas informaes sejam de uso efetivamente co-
tidiano no trabalho, cite dispositivos legais ou saiba se a lei esta-
belece percentual de 3,2% ou 3,3% para determinado ndice, por
exemplo. Questes como essa servem apenas para desclassifi-
car candidatos e no para selecionar os melhores interessados
em assumir uma vaga no servio pblico.
A vocao para o servio pblico, por outro lado, bem
mais difcil de ser aferida via concurso pblico. A avaliao
dessa caracterstica em geral exige procedimentos de carter
mais subjetivo, seja por meio de avaliaes psicolgicas, seja
por meio de provas discursivas. A proximidade desse tipo de
avaliao com o subjetivismo, contudo, no pode fazer com
que seja desprezada, pois existem vrios mecanismos de ga-
rantia da impessoalidade mesmo para esses casos.
Ainda que a avaliao da vocao para o servio p-
blico possa ser aferida tambm via concurso, a prpria Cons-
tituio Federal oferece outros instrumentos para a aferio
55
desta qualidade, como a avaliao de desempenho, caso o

gestor no se sinta suficientemente amparado para utilizar a
avaliao da vocao para o servio pblico como critrio de
excluso em concurso pblico.
Na prtica, contudo, o concurso pblico realizado
apenas como um entrave burocrtico para a admisso de pes-
soal, como cumprimento de mera formalidade necessria para
o preenchimento dos quadros. O planejamento deixado de
lado para que se possam suprir imediatamente vagas ociosas,
sem que sequer haja reavaliao da sua necessidade ou es-
tudo sobre os procedimentos de trabalho at ento adotados.
Nesse sentido, o concurso pblico deve ser entendido
como o pice de um processo de planejamento na rea de pes-
soal, que identifique no s a necessidade imediata de admis-
so, mas tambm a estrutura de trabalho at ento consolida-
da, o arcabouo legal existente, o perfil dos profissionais que
devero ser admitidos e a prpria capacidade do ente ou da
entidade em organizar o certame.
3 O PLANEJAMENTO PARA A REALIZAO DO

CONCURSO PBLICO
No momento de planejamento da realizao do con-

curso pblico, necessrio se ter em mente que o certame
deve estar plenamente adaptado s necessidades do ente ou
da entidade.
O concurso, ento, deve estar totalmente orientado
s necessidades pblicas em todas as suas fases, desde a
constituio da comisso organizadora at o fim do prazo de
validade do certame.
56
Desse modo, analisaremos algumas atividades que de-

vem ser desenvolvidas no desenrolar do processo de concur-
so pblico, para que se possa garantir o seu alinhamento s
necessidades da Administrao.
3.1 PLANEJAMENTO DAS VAGAS A SEREM OFERECIDAS
Em primeiro lugar, a realizao de concurso pblico

deve ser antecedida por um levantamento minucioso de quais
vagas devero ser oferecidas.
Assim, no basta averiguar que uma quantidade Z de
servidores se aposentou no cargo A e que, portanto, devem
ser abertas Z vagas para o cargo A.
Isso porque pode ser necessrio que mais servidores
sejam admitidos para desenvolver aquele determinado tipo de
funo ou que a atividade no demande mais tantos servidores.
Desse modo, deve-se analisar se o concurso ser rea-
lizado para a reposio de pessoal, para a admisso de pes-
soal que desenvolver atividades antes no desenvolvidas
pelo ente ou entidade ou para a ampliao populao dos
servios j desenvolvidos.
Antes de lanar o Edital, portanto, a Administrao
deve avaliar todas essas situaes e, ainda, se h possibili-
dade de que todas essas opes estejam combinadas, o que
demandar a admisso de mais pessoal.
O ideal que o concurso seja realizado prevendo todas
essas situaes, para que o nmero de candidatos aprovados
seja suficiente e, assim, no seja necessrio promover novo
concurso pblico num curto espao de tempo, dada a comple-
xidade e o custo do processo de admisso de pessoal.
57
A avaliao da quantidade de cargos/empregos a ser

oferecida no Edital deve estar bem mensurada desde o incio,
pois a prpria constituio da comisso organizadora dever
levar em conta essa previso. Assim, caso j se imagine que o
concurso oferecer vagas nas reas da sade, administrao
e educao, a comisso organizadora dever ser composta
preferencialmente por servidores dessas reas, para que o
acompanhamento do certame possa ser mais efetivo e de me-
lhor qualidade.
A quantidade de vagas, por outro lado, tambm deter-
minante nos clculos de estimativa de impacto oramentrio e
financeiro, exigidos pela Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF).
Desse modo, desde o incio do certame necessrio prever-se
adequadamente a quantidade de vagas a serem preenchidas,
pois eventual erro na previso poder levar o ente ou a entida-
de a problemas financeiros serssimos que no puderam ser
previstos por meio das estimativas exigidas pela LRF.
Nesse momento de definio do nmero de vagas, a
Administrao tambm deve discutir se os seus procedimen-
tos de trabalho so racionais e eficientes, gerando bons resul-
tados e utilizando a menor quantidade possvel de recursos.
Essa discusso deve indicar os resultados esperados
da gesto e avaliar se os recursos humanos alocados esto
dispostos da melhor forma possvel. Assim, provavelmente
sero descobertos pontos e procedimentos que poderiam ser
repensados, a fim de eliminar prticas burocrticas desneces-
srias. Dessa forma, servidores que esto alocados para de-
senvolver determinadas tarefas podero ser realocados, caso
se verifique que o procedimento atual ineficiente e que pode
ser redesenhado, utilizando menos pessoal. Assim, a quanti-
58
dade prevista inicialmente para a abertura de vagas no con-

curso pblico muito provavelmente ser reduzida.
Se, por um lado, a previso inicial acanhada do nme-
ro de servidores admitidos pode levar Administrao runa
financeira, a previso exagerada do nmero de servidores a se-
rem admitidos pode criar a obrigao para o ente de contratar os
candidatos aprovados, em virtude de entendimento j pacificado
no Poder Judicirio.
Quanto aprovao dentro do nmero de vagas, no
que concerne discusso quanto existncia ou inexistn-
cia do direito subjetivo nomeao de candidato aprovado em
concurso pblico dentro da quantidade de vagas previstas no
edital, o posicionamento dos Tribunais Superiores se mostra
pacfico, compreendendo que os candidatos aprovados den-
tro do nmero de vagas oferecidas pelo edital tm direito lqui-
do e certo nomeao.
Nesse sentido, veja-se a deciso adotada pelo Supre-
mo Tribunal Federal no Agravo Regimental em Recurso Ex-
traordinrio n 945859, proferida pelo Ministro Relator Edson
Facchin e publicada em 09/06/2016:
AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO

EXTRAORDINRIO. DIREITO ADMINIS-
TRATIVO. CONCURSO PBLICO. NO-
MEAO DE CANDIDATA APROVADA E
CLASSIFICADA EM PRIMEIRO LUGAR.
1. O Supremo Tribunal Federal, ao julgar
o RE-RG 598.099, Rel. Min. Gilmar Men-
des (Tema 161), concluiu que a Adminis-
trao, dentro do prazo de validade do
concurso, poder escolher o momento
no qual se realizar a nomeao, mas
no poder dispor sobre a prpria no-
meao, a qual, de acordo com o edital,
59
passa a constituir um direito do con-

cursando aprovado e, dessa forma, um
dever imposto ao poder pblico. Dessa
orientao no dissentiu o acrdo recor-
rido.
2. Agravo regimental a que se nega provi-
mento.
Nesse sentido, caso a Administrao preveja nmero

excessivo de vagas em seu Edital de concurso, estar sujeita
deciso do Judicirio determinando a admisso dos candi-
datos aprovados dentro do nmero de vagas oferecido.
Dessa forma, conforme a pacificao nos Tribunais
Superiores, a mera expectativa de direito, antes regra geral,
tornou-se direito lquido e certo nomeao dos candidatos
aprovados dentro do nmero de vagas oferecidas no edital de
abertura do certame; no obstante, a nomeao dos aprova-
dos deixa de ser ato discricionrio, passando a ter, portanto,
natureza vinculada.
Quanto aos candidatos aprovados fora do nmero
de vagas oferecido no Edital, o Supremo Tribunal Federal
entendeu, em deciso proferida no Recurso Extraordinrio
n 837311 e publicada em 18/04/2016, que no h direito
nomeao, a no ser que haja preterio de forma arbitrria
quando a Administrao demonstrar a necessidade inequvo-
ca de nomeao, o que pode se dar, por exemplo, com a aber-
tura de novo concurso pblico:
RECURSO EXTRAORDINRIO.
CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO.
REPERCUSSO GERAL RECONHECIDA.
TEMA 784 DO PLENRIO VIRTUAL.
CONTROVRSIA SOBRE O DIREITO
SUBJETIVO NOMEAO DE
60
CANDIDATOS APROVADOS ALM

DO NMERO DE VAGAS PREVISTAS
NO EDITAL DE CONCURSO PBLICO
NO CASO DE SURGIMENTO DE
NOVAS VAGAS DURANTE O PRAZO
DE VALIDADE DO CERTAME. MERA
EXPECTATIVADE DIREITO NOMEAO.
ADMINISTRAO PBLICA.
SITUAES EXCEPCIONAIS. IN CASU,
A ABERTURA DE NOVO CONCURSO
PBLICO FOI ACOMPANHADA DA
DEMONSTRAO INEQUVOCA
DA NECESSIDADE PREMENTE E
INADIVEL DE PROVIMENTO DOS
CARGOS. INTERPRETAO DO ART. 37,
IV, DA CONSTITUIO DA REPBLICA
DE 1988. ARBTRIO. PRETERIO.
CONVOLAO EXCEPCIONAL DA
MERA EXPECTATIVA EM DIREITO
SUBJETIVO NOMEAO. PRINCPIOS
DA EFICINCIA, BOA-F, MORALIDADE,
IMPESSOALIDADE E DA PROTEO
DA CONFIANA. FORA NORMATIVA
DO CONCURSO PBLICO. INTERESSE
DA SOCIEDADE. RESPEITO
ORDEM DE APROVAO. ACRDO
RECORRIDO EM SINTONIA COM A
TESE ORA DELIMITADA. RECURSO
EXTRAORDINRIO A QUE SE NEGA
PROVIMENTO. 1. O postulado do
concurso pblico traduz-se na necessidade
essencial de o Estado conferir efetividade
a diversos princpios constitucionais,
corolrios do merit system, dentre eles o
de que todos so iguais perante a lei, sem
distino de qualquer natureza (CRFB/88,
art. 5, caput). 2. O edital do concurso
com nmero especfico de vagas, uma
vez publicado, faz exsurgir um dever de
nomeao para a prpria Administrao
e um direito nomeao titularizado pelo
candidato aprovado dentro desse nmero
61
de vagas. Precedente do Plenrio: RE

598.099 - RG, Relator Min. Gilmar Mendes,
Tribunal Pleno, DJe 03-10-2011. 3. O
Estado Democrtico de Direito republicano
impe Administrao Pblica que exera
sua discricionariedade entrincheirada
no, apenas, pela sua avaliao
unilateral a respeito da convenincia e
oportunidade de um ato, mas, sobretudo,
pelos direitos fundamentais e demais
normas constitucionais em um ambiente
de perene dilogo com a sociedade. 4.
O Poder Judicirio no deve atuar como
Administrador Positivo, de modo a
aniquilar o espao decisrio de titularidade
do administrador para decidir sobre o
que melhor para a Administrao: se
a convocao dos ltimos colocados
de concurso pblico na validade ou a
dos primeiros aprovados em um novo
concurso. Essa escolha legtima e,
ressalvadas as hipteses de abuso, no
encontra obstculo em qualquer preceito
constitucional. 5. Consectariamente
cedio que a Administrao Pblica
possui discricionariedade para,
observadas as normas constitucionais,
prover as vagas da maneira que melhor
convier para o interesse da coletividade,
como verbi gratia, ocorre quando, em
funo de razes oramentrias, os
cargos vagos s possam ser providos
em um futuro distante, ou, at mesmo,
que sejam extintos, na hiptese de
restar caracterizado que no mais
sero necessrios. 6. A publicao de
novo edital de concurso pblico ou o
surgimento de novas vagas durante
a validade de outro anteriormente
realizado no caracteriza, por si s, a
necessidade de provimento imediato
dos cargos. que, a despeito da
62
vacncia dos cargos e da publicao

do novo edital durante a validade do
concurso, podem surgir circunstncias
e legtimas razes de interesse pblico
que justifiquem a inocorrncia da
nomeao no curto prazo, de modo
a obstaculizar eventual pretenso de
reconhecimento do direito subjetivo
nomeao dos aprovados em
colocao alm do nmero de vagas.
Nesse contexto, a Administrao
Pblica detm a prerrogativa de realizar
a escolha entre a prorrogao de um
concurso pblico que esteja na validade
ou a realizao de novo certame. 7.
A tese objetiva assentada em sede
desta repercusso geral a de que o
surgimento de novas vagas ou a abertura
de novo concurso para o mesmo cargo,
durante o prazo de validade do certame
anterior, no gera automaticamente
o direito nomeao dos candidatos
aprovados fora das vagas previstas
no edital, ressalvadas as hipteses de
preterio arbitrria e imotivada por
parte da administrao, caracterizadas
por comportamento tcito ou expresso
do Poder Pblico capaz de revelar a
inequvoca necessidade de nomeao
do aprovado durante o perodo de
validade do certame, a ser demonstrada
de forma cabal pelo candidato. Assim,
a discricionariedade da Administrao
quanto convocao de aprovados
em concurso pblico fica reduzida ao
patamar zero (Ermessensreduzierung
auf Null), fazendo exsurgir o direito
subjetivo nomeao, verbi gratia, nas
seguintes hipteses excepcionais: i)
Quando a aprovao ocorrer dentro do
nmero de vagas dentro do edital (RE
598.099); ii) Quando houver preterio
63
na nomeao por no observncia da

ordem de classificao (Smula 15 do
STF); iii) Quando surgirem novas vagas,
ou for aberto novo concurso durante a
validade do certame anterior, e ocorrer
a preterio de candidatos aprovados
fora das vagas de forma arbitrria e
imotivada por parte da administrao
nos termos acima. 8. In casu, reconhece-
se, excepcionalmente, o direito subjetivo
nomeao aos candidatos devidamente
aprovados no concurso pblico, pois
houve, dentro da validade do processo
seletivo e, tambm, logo aps expirado o
referido prazo, manifestaes inequvocas
da Administrao piauiense acerca da
existncia de vagas e, sobretudo, da
necessidade de chamamento de novos
Defensores Pblicos para o Estado. 9.
Recurso Extraordinrio a que se nega
provimento.
Ainda com relao ao planejamento do nmero de va-

gas, substancial que o cargo ou emprego pblico tenha sido
criado por lei, assim como necessrio que haja efetivamente
vagas disponveis a serem preenchidas. Perante a inexistn-
cia de vagas, a Administrao deve propor lei a fim de cri-las,
caso sejam realmente necessrias.
Constata-se, por fim, que a Carta Magna no proibiu a
realizao de novo concurso enquanto ainda vigente o ante-
rior; contudo, ante a existncia de candidatos aprovados em
concurso anterior dentro do perodo de validade ainda no
nomeados, haver prioridade de nomeao destes sobre os
novos concursados. A Constituio Federal em seu artigo 37,
IV, assim disciplina:
64
Art. 37. A administrao pblica direta e in-

direta de qualquer dos Poderes da Unio,
dos Estados, do Distrito Federal e dos Mu-
nicpios obedecer aos princpios de lega-
lidade, impessoalidade, moralidade, publi-
cidade e eficincia e, tambm, ao seguinte:
[...]
IV durante o prazo improrrogvel previs-
to no edital de convocao, aquele apro-
vado em concurso pblico de provas ou
de provas e ttulos ser convocado com
prioridade sobre novos concursados para
assumir cargo ou emprego, na carreira.
Assim, para a realizao de novo concurso pblico de-

ver haver a reserva da quantidade de vagas corresponden-
te aos candidatos no nomeados, sendo disponibilizadas ao
novo concurso somente as vagas restantes.
No tocante ao disciplinado pelo inciso IV, do artigo 37
da Constituio Federal, o Supremo Tribunal Federal interpre-
tou o dispositivo no julgamento do Mandado de Segurana n
24.660, asseverando que:
nos termos constitucionalmente postos,

no inibe a abertura de novo concurso,
a existncia de classificados em evento
ocorrido antes. O que no se permite, no
sistema vigente, que, durante o prazo de
validade do primeiro, os candidatos classi-
ficados para os cargos na seleo anterior
sejam preteridos por aprovados em novo
certame6.
Transcreveu, ainda, a lio de Celso Antnio Bandeira

de Mello:
6 BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Mandado de Segurana n 24.660.

Relator: Min. Crmen Lcia, julgamento em 03 de fevereiro de 2011, Ple-
nrio, DJe de 23 de setembro de 2011.
65
Como o texto (constitucional) correlacio-

nou tal prioridade ao mero fato de estar em
vigor o prazo de validade, segue-se que,
a partir da Constituio, em qualquer con-
curso os candidatos estaro disputando
tanto as vagas existentes quando de sua
abertura, quanto as que venham a ocorrer
ao longo do seu perodo de validade, pois,
durante esta dilao, novos concursados
no poderiam ocup-los com postergao
dos aprovados em concurso anterior7.
Verificada, portanto, a publicao de novo edital de

concurso para cargos onde h concurso anterior vigente, os
candidatos aprovados no certame anterior passam a ter, como
vimos anteriormente, direito lquido e certo nomeao, vez
que o rgo realizador do concurso demonstra que h vagas a
serem preenchidas no momento em que realiza a publicao
de novo Edital.
Ou seja, no momento de fixao do nmero de vagas
a ser oferecido no Edital, a Administrao deve observar a
boa-f e a transparncia, publicando o nmero de vagas efeti-
vamente calculado como necessrio para preenchimento das
funes no prazo de validade do Edital, pois tanto a previso
acanhada, como a previso excessiva de vagas trar proble-
mas de difcil soluo.
3.2 PLANEJAMENTO DA ABERTURA DO CONCURSO

PBLICO
Tambm deve fazer parte do planejamento da abertura

do concurso pblico a designao da comisso organizadora,
a previso das remuneraes dos cargos ou empregos e a
7 Referncia bibliogrfica no indicada no julgado.
66
escolha pela conduo direta ou indireta do certame.

A comisso organizadora deve ser composta por no
mnimo trs membros, que, de preferncia, tenham vnculo
efetivo com a Administrao. Devem compor a comisso tan-
to servidores que possuam conhecimento sobre a rea que
estar admitindo servidores como servidores que possuam
conhecimento sobre a conduo dos certames de seleo de
pessoal em geral.
Considerando que essa comisso ser a responsvel
por tomar decises estratgicas para o concurso, como a forma
de execuo, o perfil das provas a serem elaboradas e o con-
tedo do Edital de Concurso Pblico, por exemplo, vital que
seja composta por servidores que entendam tanto da rea que
estar admitindo como da formao e organizao de proces-
sos de seleo de pessoal.
Nesse sentido, a comisso organizadora a verdadei-
ra cabea do concurso pblico, de modo que deve estar no
controle de todas as informaes e decises estratgicas do
concurso. Dependendo do tipo de irregularidade que possa vir
a surgir durante a execuo do certame, caso se verifique que
foi a comisso organizadora que lhe deu causa, os membros
devero, inclusive, ser responsabilizados.
Uma das atribuies da comisso organizadora deve
ser avaliar a quantidade de vagas e de cargos ou empregos
que sero oferecidos, como vimos no item anterior, e se a re-
munerao oferecida atrativa.
De fato, no possvel iniciar concurso pblico sem
avaliar as possibilidades de que ele se realize com sucesso,
ou seja, de que com ele ser possvel de fato selecionar os
melhores candidatos.
67
Assim, se a remunerao est defasada, primeiramen-

te dever haver atualizao dos valores oferecidos, para que,
somente aps isso, iniciem-se as tratativas do concurso. Cabe
ressaltar, inclusive, que caso o ente ou entidade abra o con-
curso pblico e logo aps aumente os vencimentos bsicos,
h probabilidade de que isso seja interpretado como frustra-
o do concurso, vez que, com salrios maiores, muitos ou-
tros potenciais interessados poderiam ter se inscrito no cer-
tame, o que aumentaria a chance de admisso de servidores
melhores.
Tambm deve caber comisso organizadora avaliar
se o prprio ente ou entidade possui capacidade administrati-
va para conduzir diretamente o certame ou se ser necessrio
contratar empresa ou instituio para organizar o concurso.
Nesse sentido, devem ser avaliados pelo menos os se-
guintes requisitos para que se possa aferir a capacidade de o
prprio ente realizar o certame:
a) Capacidade de produo e impresso de material de

apoio, como as provas, cartes-resposta, etc.: deve-
se aferir se o prprio ente ter condies de imprimir
ou reproduzir a quantidade necessria de documen-
tos a serem utilizados por todos os candidatos;
b) Capacidade de elaborao da prova, de acordo

com a qualificao dos servidores do quadro pr-
prio do rgo: deve-se examinar se h servidores
qualificados para elaborar as provas do concurso;
por exemplo, se o concurso ser responsvel pela
admisso de mdicos, necessrio que haja pelo
menos um mdico no ente capaz de elaborar as
questes que comporo a prova;
68
c) Capacidade de correo da prova, tambm de

acordo com a qualificao dos servidores do qua-
dro prprio do rgo, mas tambm se levando em
conta que o nmero de provas a serem corrigidas
pode estar fora do alcance de trabalho do ente ou
da entidade;
d) Capacidade de aplicao da prova de acordo com

o nmero de pessoas necessrio para que haja
pelo menos um fiscal por sala, no caso das provas
escritas, ou que este nmero seja compatvel com
a aplicao de provas prticas, se for o caso, por
exemplo;
e) Capacidade de garantia do sigilo: deve-se avaliar

se o ente ou a entidade ou se a empresa ou insti-
tuio contratada ser capaz de garantir que no
haver vazamento das provas ou do gabarito antes
do momento previsto no Edital; etc.
Alm dessas indicaes, deve-se frisar que a elabo-

rao do Edital de responsabilidade exclusiva da comisso
organizadora. Eventualmente, a empresa ou instituio con-
tratada poder auxiliar a comisso organizadora nessa tarefa,
mas a participao plena da Administrao na definio dos
parmetros do Edital fundamental para que o concurso seja
realmente adequado s necessidades do ente ou da entidade.
Desse modo, apenas a comisso organizadora saber
indicar qual o tipo de prova que mais se adqua ao perfil de
servidor que o rgo est buscando admitir, ou seja, se ne-
cessria a realizao de provas dissertativas ou prticas, por
exemplo. a comisso organizadora que dever definir, ain-
69
da, quais so os critrios de eliminao dos candidatos, antes

ou aps a realizao das provas; os critrios de desempate; a
possibilidade de reserva de vagas para determinados candida-
tos, como pessoas com deficincia ou afrodescendentes, por
exemplo, de acordo com a previso legislativa local; etc.
Enfim, todas as disposies do Edital devero ser cons-
trudas pela comisso organizadora, pois apenas a Adminis-
trao pode definir como dever ser o concurso pblico para
que ele possa estar realmente alinhado com as necessidades
de admisso de pessoal do ente ou da entidade.
Nesse sentido, a Constituio Federal, em seu artigo
37, II, dispe que o concurso pblico deve ser adequado na-
tureza e complexidade do cargo ou emprego, de forma que
a avaliao dessa adequao dever que incumbe prpria
Administrao.
3. 3 DA SELEO DOS CANDIDATOS MAIS APTOS
Para que se possa garantir que os candidatos selecio-

nados mediante o concurso pblico sejam, de fato, os mais
aptos, ou seja, que detenham a qualidade tcnica necessria
para o desempenho das suas funes e que sejam vocacio-
nados para o servio pblico, vimos que o certame precisa ser
desenhado para isso, principalmente no que tange s clusu-
las editalcias como quanto s provas a serem realizadas.
Assim, cumpre pontuar alguns tpicos que devero ser ob-
servados para que essa misso possa ser cumprida a contento.
Primeiramente, a seleo dos candidatos mais aptos
faz-se mediante o uso de critrios de seleo adequados.
Desse modo, as provas que sero aplicadas devero estar
exatamente de acordo com aquilo que se espera do futuro
70
servidor, sem fazer exigncias desnecessrias, o que pode-

ria inclusive afastar a participao de candidatos, nem fazer
exigncias superficiais, o que pode implicar a admisso de
servidor despreparado para o cargo ou emprego.
Os critrios de seleo, ento, devem ser escolhidos
de acordo com as funes que sero desempenhadas pelos
novos admitidos. Assim, se a funo prevalentemente bra-
al, em que a destreza far diferena no desenvolvimento das
atividades, a prova prtica indispensvel. Se, por outro lado,
a funo exige do servidor clareza e linearidade de raciocnio,
no h como se selecionar os candidatos apenas por meio
de provas objetivas sem que a sua capacidade escrita seja
submetida avaliao.
As provas objetivas, por mais que representem um ins-
trumento fcil de avaliao dos candidatos, dada a rapidez da
aplicao das provas e das correes, quando no so bem
construdas levam admisso de pessoas despreparadas e
sem perfil adequado, vez que privilegiam a sorte do candidato
e a sua capacidade de decorar contedos, no sendo possvel
medir, apenas com esse tipo de prova, a sua real apreenso
dos contedos.
Desse modo, as questes objetivas devem ser sempre
utilizadas de maneira indita e construdas de modo a avaliar
a capacidade do candidato em utilizar os conhecimentos ne-
cessrios para o desenvolvimento das funes e no apenas
a sua capacidade em memorizar tais conhecimentos.
Provas prticas, escritas, de ttulos e entrevistas, ape-
sar de terem carter mais subjetivo, so fontes mais adequa-
das de avaliao da capacidade de anlise e de resoluo de
problemas do candidato e do seu perfil.
71
Para que esses tipos de prova no sejam questiona-

dos, necessrio prever no prprio Edital, mecanismos que
neutralizem o fator subjetivo da avaliao ou da correo,
conforme o caso. Assim, devem ter os seus critrios de avalia-
o previamente divulgados, enquanto o resultado esperado
de cada uma delas tambm deve ser publicizado para todos,
antes ou depois da sua realizao, a depender do contexto.
O acesso a essas provas tambm deve ser disponibili-
zado por meio de gravao de vdeos, impresso de cpias etc.
Dessa maneira, eventuais questionamentos sobre a lisura das
avaliaes podero ser rebatidos mediante a apresentao das
prprias provas.
Outra forma de garantir o sucesso da seleo a esco-
lha do contedo programtico das avaliaes. Assim, alm de
escolher o tipo de prova adequado, necessrio saber escolher
o que ser avaliado.
O contedo da avaliao tambm deve ser compatvel
com o que o futuro servidor efetivamente necessitar saber
para desenvolver as suas atividades com excelncia. Cobrar
contedos que no sero teis no dia-a-dia do novo servidor
redundar apenas na eliminao de candidatos e no na es-
colha dos candidatos mais aptos, o que vai frontalmente de
encontro natureza do concurso pblico.
Assim, se as funes dos novos admitidos no so de
natureza complexa, o contedo programtico aplicado no
deve ser complexo. Mais uma vez, vale a regra bsica: o con-
curso pblico precisa estar plenamente alinhado s necessi-
dades do ente ou da entidade, no podendo ser nem mais
nem menos criterioso do que o necessrio.
72
Se, por um lado, a exigncia de contedo mais fcil

do que o necessrio pode acabar implicando a contratao
de servidores despreparados, j que, nesses casos, o fator
sorte ganha mais peso, a exigncia de contedo mais difcil
do que o necessrio pode levar admisso de pessoas mais
qualificadas do que o compatvel e que provavelmente se sen-
tiro subaproveitadas no futuro, deixando os seus cargos ou
empregos e gerando nova necessidade de admisso pela Ad-
ministrao.
Aqui, importante que a Administrao no ignore o
fato de que os candidatos admitidos podero trabalhar por
muitos e muitos anos em seus quadros, de modo que a se-
leo equivocada se tornar um problema que a prpria Ad-
ministrao ter de carregar por muito tempo, caso outros
mecanismos de avaliao dos servidores no estejam bem
desenvolvidos.
Nesse sentido, o fator sorte deve ser neutralizado nos
concursos pblicos, pois os admitidos devem ser qualificados
e vocacionados, independentemente da sorte que possuam.
Tambm os critrios de desempate so teis na escolha
dos candidatos mais aptos, vez que podem decidir se o can-
didato ingressar nos quadros da Administrao Pblica ou
no, por exemplo. Desse modo, estabelecer sorteio como cri-
trio de desempate entre os candidatos no adequado.
Os critrios, portanto, devem ser sopesados de modo a
beneficiar aquelas avaliaes que possam aferir a qualidade e
a vocao dos candidatos de maneira mais realista.
Da mesma maneira, a nota mnima deve ser compat-
vel com o padro espervel para a aceitao dos candidatos.
Assim, mais do que permitir formao de cadastro de reserva,
73
a nota mnima serve para que os candidatos que no possuem

qualificao mnima sejam eliminados do certame, razo pela
qual deve ser estudada e estipulada adequadamente.
3.4 GARANTIA DE IMPARCIALIDADE E IMPESSOALIDADE
O concurso pblico consiste em um procedimento com

garantia de imparcialidade na seleo dos candidatos mais
aptos e capacitados para o ingresso no servio pblico, con-
forme j vimos. Justen Filho estabelece:
O concurso pblico um procedimento

conduzido por autoridade especfica, es-
pecializada e imparcial, subordinado a um
ato administrativo prvio, norteado pelos
princpios da objetividade, da isonomia, da
legalidade, da publicidade e do controle
pblico, destinado a selecionar os indiv-
duos mais capacitados para serem provi-
dos em cargos pblicos de provimento efe-
tivo ou em emprego pblico8.
O princpio da impessoalidade obriga o administrador

a buscar o interesse pblico em sua conduta. Qualquer outro
interesse configura desvio de finalidade desta conduta. Neste
diapaso, esclarece Celso Antnio Bandeira de Mello:
Nele se traduz a ideia de que a Adminis-

trao tem que tratar a todos os adminis-
trados sem discriminaes, benficas ou
detrimentosas. Nem favoritismo nem per-
seguies so tolerveis. Simpatias ou
animosidades pessoais, polticas ou ideo-
lgicas no podem interferir na atuao
8 JUSTEN FILHO, Maral. Curso de direito administrativo. 2. ed. So

Paulo: Saraiva, 2006. p. 598.
74
administrativa e muito menos interesses

sectrios, de faces ou grupos de qual-
quer espcie9.
Dessa forma, necessrio que a Administrao P-

blica conduza o certame seletivo nos moldes do princpio da
impessoalidade e imparcialidade, sem conceder benefcios a
concorrentes e sem adotar medidas que visem a prejudicar
candidatos sem obedincia de comandos legais.
Os princpios da impessoalidade e da imparcialidade
devem reger todo o processo que culmina na admisso, de
modo que tanto a seleo dos novos servidores como a se-
leo da instituio ou empresa que organizar o concurso
deve observ-los.
Assim, tanto no Edital de Licitao como no Edital de
Concurso Pblico devem estar ausentes clusulas que esta-
beleam distines ilegais ou inconstitucionais entre os con-
correntes.
3.4.1 Imparcialidade e impessoalidade na contratao da

empresa ou instituio responsvel pela realizao
do concurso pblico
O Edital de Licitao que regulamenta o processo de se-

leo de empresa ou instituio responsvel pela realizao do
concurso pblico deve ao mesmo tempo zelar pela imparciali-
dade e pela impessoalidade e garantir que o futuro contratado
tenha condies tcnicas de bem realizar o certame.
9 MELLO, Celso Antonio Bandeira de. Curso de direito administrativo.

17. ed. So Paulo: Malheiros, 2004. p. 104.
75
Assim, o Tribunal de Contas do Paran j decidiu, nos

termos do Acrdo n 2771/08, da Primeira Cmara, que:
(...) a contratao de empresa para a reali-

zao das provas deve se pautar no critrio
tcnica ou tcnica e preo, observando, ain-
da, o disposto no o art. 30, inciso II, da Lei
Federal n. 8.666/93, no que tange qualifi-
cao tcnica da empresa a ser contratada.
Ou seja, por se tratar de atividade eminentemente inte-

lectual, a elaborao e correo das provas devem ser reali-
zadas por empresa ou instituio selecionada por via de licita-
o de critrio de tcnica ou de tcnica e preo.
Esse tipo de licitao deve, ainda, empregar critrios
de aferio de qualidade tcnica do licitante que estejam ade-
quadamente voltados a esse tipo de avaliao, atribuindo
maior pontuao s empresas ou instituies com melhores
estruturas e criando mecanismos de proteo contra empre-
sas e instituies de m reputao e cujo trabalho questio-
nado pelo Judicirio ou pelo Tribunal de Contas local.
Nesse sentido, deve ser avaliada a qualidade dos Editais
j promovidos pelos licitantes, bem como a qualidade dos certa-
mes organizados. No basta, portanto, comprovar que a licitante
possui experincia naquele tipo de processo de seleo, mas
tambm que a qualidade do seu trabalho satisfatria.
Tambm necessrio ateno no uso de mecanismos
que podem ser utilizados para a subverso da imparcialida-
de e da impessoalidade, como a subcontratao. Caso o Edi-
tal preveja a possibilidade de subcontratao, por exemplo,
dever do contratado exigir que o subcontratado tenha as
mesmas qualidades que as dele prprio, para que no haja
prejuzo para a qualidade da conduo do certame.
76
Por outro lado, o prprio pagamento da contratada

deve ser previsto de modo a no eliminar a possibilidade de
concorrncia entre os potenciais licitantes, indicando-se no
Edital todas as variveis que interferem no valor a ser cobrado
pelo futuro contratado, como o nmero previsto de inscries,
a quantidade de cargos diferentes a serem providos, a previ-
so de pagamento etc.
3.4.2 Imparcialidade e impessoalidade no Edital de Concurso

Pblico
No Edital de concurso pblico, necessrio que sejam

previstas algumas situaes que garantam amplo acesso s
vagas pblicas, com observncia da imparcialidade e da im-
pessoalidade no processo de seleo de pessoal.
Assim, por exemplo, necessrio que o perodo dis-
ponibilizado para a realizao das inscries seja razovel,
dando-se tempo suficiente para que os interessados fiquem
sabendo da publicao do Edital e providenciem as suas ins-
cries.
Tambm deve ser dada oportunidade para que o in-
teressado realize sua inscrio mesmo distncia, seja via
internet, seja via procurao.
Para que o concurso seja de conhecimento do maior
nmero possvel de interessados e, assim, aumentem as
possibilidades de admisso apenas de pessoas tecnicamente
qualificadas e vocacionadas para o servio pblico, tambm
se deve dar ampla divulgao ao Edital.
Para isso, o ente ou a entidade pode se valer da inter-
net, do rdio, da televiso, dos carros de som, de publicaes
em jornais comerciais de ampla abrangncia etc.
77
A fim de garantir a imparcialidade e impessoalidade,

o Edital tambm deve prever os prazos, locais e condies
para a interposio de recursos, para que no haja candida-
tos prejudicados indevidamente por falhas de correo e tam-
bm para que a prpria Administrao consiga gerir melhor os
pedidos recursais que lhe forem apresentados.
Devem ser previstas, ainda, outras clusulas que ga-
rantam que bons candidatos no sejam eliminados por moti-
vos discutveis.
Assim, por exemplo, pode-se prever que os candidatos
podero apresentar pedidos de final de fila quando convoca-
dos e que a apresentao dos documentos comprobatrios
da qualificao do candidato s ser exigida no momento da
posse. Esta ltima previso encontra amparo inclusive em s-
mula do Superior Tribunal de Justia10.
Por outro lado, devem estar ausentes clusulas que
restrinjam indevidamente a participao de candidatos ou que
confiram pontuao aos candidatos sem que a situao ge-
radora realmente seja um fator de discrmen positivo. Nesse
sentido, a atribuio de pontuao maior para ex-servidores
pblicos no deve ser prevista, por exemplo.
4 CONCLUSO
Os concursos pblicos so ferramentas poderosas de

seleo de pessoal, quando utilizados de maneira sria e su-
ficientemente planejada.
10 Conforme smula 266, do STJ: O diploma ou habilitao legal para o

exerccio do cargo deve ser exigido na posse e no na inscrio para o
concurso pblico.
78
Assim, se todas as suas potencialidades forem respeita-

das, levaro seleo dos melhores candidatos, ou seja, se-
leo dos interessados com melhor qualidade tcnica e que efe-
tivamente possuam vocao para trabalhar no servio pblico.
Para isso, contudo, necessrio que a Administrao
Pblica estude o seu prprio contexto e identifique claramente
as suas necessidades, para que possa cobrar dos candidatos
exatamente as qualidades e aptides de que necessita.
Desse modo, os concursos pblicos passam de mero
cumprimento de formalidade constitucional para se constituir
em um verdadeiro processo de gesto. De fato, os concursos
esto inseridos em processos muito mais complexos de ad-
ministrao pblica, vez que exigem um encadeamento lgico
que deve estar sempre atento sua motivao ltima, que
selecionar, de modo imparcial, os melhores candidatos. Assim,
desde os primeiros atos como a instituio da comisso orga-
nizadora e a seleo da empresa ou da instituio que realizar
o certame, caso a execuo seja indireta , a Administrao
Pblica dever ter claro que todo o processo deve respeitar
esse fim ltimo, para que toda a potencialidade desse instru-
mento no seja desperdiada e para que as aposentadorias
desses novos servidores representem mais um benefcio para
essas pessoas do que um alvio para a Administrao.
A importncia dessas concluses bvia, mas muitas
vezes ainda desprezada. Se a seleo de pessoal no levou
melhoria dos servios prestados, muito provavelmente o con-
curso pblico no foi conduzido de forma adequada, vez que
no redundou na admisso dos melhores candidatos. Assim,
o concurso pblico, quando entendido como verdadeira forma
de gesto pblica, proporciona ganhos de eficincia incompa-
79
rveis, pois seleciona o que h de melhor em termos de es-

truturas organizacionais mais relevantes: o elemento humano,
o nico capaz de modificar verdadeiramente a qualidade dos
servios prestados.
REFERNCIAS
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Mandado de Segurana

n. 24.660. Relator: Min. Carmen Lcia, julgamento em 03 de
fevereiro de 2011, Plenrio DJE, de 23 de setembro de 2011.
JUSTEN FILHO, Maral. Curso de direito administrativo. 2.

ed. So Paulo: Saraiva, 2006.
LYNN JR., Laurence E. Gesto pblica. In: PETERS, B. Guy;

PIERRE, Jon (Orgs.). Administrao pblica: coletnea.
So Paulo: UNESP, 2010. p. 33-52, p. 37.
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro.

22. ed. So Paulo: Malheiros, 1997.
MELLO, Celso Antonio Bandeira de. Curso de direito

administrativo. 17. ed. So Paulo: Malheiros, 2004.
80
CONTABILIDADE CONTROLE EXTERNO
CONTABILIDADE
CONTABILIDADE
81
CONTABILIDADE E PROCEDIMENTOS TCNICOS DA

GESTO DO PATRIMNIO PBLICO
SILVA NETO, Antonio Firmino da 1
1 INTRODUO
A Contabilidade Aplicada ao Setor Publico tem por ob-

jetivo fornecer aos usuarios informacoes sobre os resultados
alcancados e os aspectos orcamentarios, economicos e a
composio do patrimonio da entidade do setor publico, em
apoio ao processo de tomada de decisao; adequada presta-
cao de contas; e o necessario suporte para a instrumentaliza-
cao do controle social, que possibilita a accountability consi-
derada a espinha dorsal da contabilidade.
Esse novo perfil de gerao de informao impulsionou
o setor pblico brasileiro a intensificar o processo de reforma
da contabilidade pblica, desde 2008. Esse processo engloba
os ajustes iniciais, reconhecimento, mensurao e evidencia-
o do patrimnio pblico. Os principais elementos da reforma
so o ativo imobilizado, intangvel, receita por competncia,
provises, dentre outros aspectos patrimoniais.
Dessa forma, o ponto de partida da reforma a busca
pela convergncia das Normas Brasileiras de Contabilidade
Tcnica Aplicadas ao Setor Pblico NBC T SP as Interna-
tional Public Sector Accounting Standards IPSAS que subsi-
diam o reconhecimento da composio do patrimnio pblico.
A operacionalizao dessas normas realizada pelo
Manual de Contabilidade Aplicada ao Setor Pblico MCASP,
1 Professor e Contador Pblico.
83
CONTROLE EXTERNO CONTABILIDADE
publicado por meio das portarias da Secretaria do Tesouro

Nacional STN, rgo central de contabilidade do Poder Exe-
cutivo Federal. O MCASP alterou os anexos da Lei Federal
4.320 de 1964, modificou o plano de contas e exigiu procedi-
mentos patrimoniais que esto descritos nas Normas nacio-
nais e internacionais que sero incorporados s demonstra-
es contbeis de forma escalonada.
Dessa forma, talvez existisse uma certa insegurana
jurdica por parte de alguns entes da federao e entidades
governamentais quanto normatizao da reforma contbil
por meio de instrumentos normativos (portarias) e no por
fora de lei, exatamente por no existir um carter obrigatrio
das Normas que aumentava a fragilidade do processo.
Pode-se afirmar que essa insegurana foi minimizada
a partir da aprovao, em junho de 2016, pelo Senado Fede-
ral, do Substitutivo ao Projeto de Lei n 229, de 2009, Lei de
Qualidade Fiscal, que refora a busca pela convergncia aos
padres internacionais de contabilidade, alm de determinar o
rgo central de contabilidade pblica do poder executivo fe-
deral como rgo normatizador da contabilidade do setor p-
blico brasileiro. Isso significa que todas as alteraes realiza-
das pela STN e que esto no MCASP devero ser seguidas.
Portanto, verifica-se que a Parte II, Procedimentos Con-
tbeis Patrimoniais, do MCASP, que traz vrios pontos que es-
to relacionados com o reconhecimento e a mensurao do
patrimnio pblico, um tanto complexa. Logo, a previso oti-
mista dos rgos normatizadores que o setor pblico brasilei-
ro esteja convergido aos procedimentos ditados pelas normas
internacionais de contabilidade IPSAS at 2024.
84
2 PATRIMNIO PBLICO, REGISTRO SINTTICO E

ANALTICO
O patrimnio pblico considerado o objeto de estudo

da Contabilidade Aplicada ao Setor Pblico CASP. Assim,
sua composio constituda dos direitos e bens, tangiveis ou
intangiveis, onerados ou nao, adquiridos, formados, produzi-
dos, recebidos, mantidos ou utilizados, que representem para
a entidade governamental fluxos de beneficios econmico ou
potencial de servios e suas obrigacoes.
Conforme a NBC T SP 16.1, o patrimonio publico e
estruturado em tres grupos:
(a) Ativos sao recursos controlados pela

entidade como resultado de eventos pas-
sados e do qual se espera que resultem
para a entidade beneficios economicos fu-
turos ou potencial de servicos;
(b) Passivos sao obrigacoes presentes da
entidade, derivadas de eventos passados,
cujos pagamentos se esperam que resul-
tem para a entidade saidas de recursos
capazes de gerar beneficios economicos
ou potencial de servicos;
(c) Patrimonio Liquido e o valor residual
dos ativos da entidade depois de deduzidos
todos seus passivos. (Redacao dada pela
Resolucao CFC no 1.268/09).
A NBC T SP 16.1 reconhece a composio do patrim-

nio pblico em sentido lato sensu que engloba ativos, passi-
vos e patrimnio lquido. Entretanto, quando se observa uma
entidade governamental necessrio destacar que dois se-
tores, o contbil e o de patrimnio, iro manter uma relao
direta para realizarem, respectivamente, registros sintticos e
analticos dos fenmenos que esto relacionados com o pa-
85
trimnio no qual o foco o ativo imobilizado bens mveis

(material permanente) e imveis.
A determinao para o registro sinttico e analtico
consta da Lei Federal no 4.320/1964:
Art. 94 - Haver registros analticos de

todos os bens de carter permanente,
com indicao dos elementos necessrios
para a perfeita caracterizao de cada um
deles e dos agentes responsveis pela
guarda e administrao.
Art. 95 - A contabilidade manter registros
sinteticos dos bens moveis e imoveis.
(Grifei).
O registro analtico de todos os bens permanente ser

de responsabilidade do setor de patrimnio. O sistema de
controle patrimonial dever ser capaz de caracterizar minu-
ciosamente, item a item, cada material permanente. Os bens
devero ser tombados e, quando de sua distribuio, emitido
o termo de responsabilidade. J o registro sinttico do imobili-
zado dever ser realizado pelo setor contbil.
Os dois setores devero observar a correta classi-
ficao oramentria do material permanente para que no
existam divergncias entre os lanamentos nos sistemas de
controle patrimonial e contbil. A figura 1 sintetiza relao en-
tre os setores contbil e patrimnio no que tange ao registro
sinttico, analtico e a classificao oramentria.
86
Registro Analtico
Gerar n
tombamento
Tombamento
Emplaquetamento
Cadastro
Termo de Completo -
responsabilidade Caracterizao
Contabilidade Bens
Permanentes
Patrimnio
Almoxarifado Registro Individual
Sinttico
Classicao Registro
Oramentria Contbil
4.4.90.52.XX Estoque
4.4.90.30.XX Investimento
3.3.90.30.XX Imobilizado
Intangvel
FIGURA 1 - RELAO ENTRE OS SETORES CONTBIL E

PATRIMNIO: REGISTRO SINTTICO, ANALTICO
E A CLASSIFICAO ORAMENTRIA
FONTE: Elaborao prpria.
necessrio entender que nem todos os bens classifi-

cados como permanentes devero ser tombados, pois o regis-
tro e a incorporao desses materiais devem observar o Prin-
cpio da Economicidade, ou seja, a relao custo benefcio do
controle do bem. Logo, se for identificado que o controle do
material superior ao seu benefcio deve-se realizar apenas
um controle relao-carga com registro analtico simplificado,
sem a necessidade de nmero patrimonial, porm, o registro
contbil dever ser realizado. A figura 2 mostra o fluxo do con-
trole simplificado por meio da relao-carga.
87
Controle Deve ser

Material
Material No h nmero
superior ao seu Relao-carga registrado
Permanente
Permanente patrimonial
benefcio contabilmente
FIGURA 2 CONTROLE RELAO-CARGA DO MATERIAL

PERMANENTE
Enquadra-se nessa rotina de registro o material de

consumo de uso duradouro para o qual o controle dever ser
feito por meio de Relao-carga.
A seo seguinte discorre sobre os procedimentos que es-
ses dois setores devem realizar para a adoo inicial, reconheci-
mento, mensurao e evidenciao dos ativos imobilizados.
3 SETOR CONTBIL E SETOR DE PATRIMNIO

PROCEDIMENTOS DE AJUSTE INICIAL,
RECONHECIMENTO, MENSURAO E EVIDENCIAO
DO ATIVO IMOBILIZADO
O processo de reconhecimento, mensurao e eviden-

ciao dos bens mveis (material permanente) e imveis, in-
clusive bens de infraestrutura e patrimnio cultural, envolve
particularmente dois setores de uma entidade governamental,
o setor contbil e o de patrimnio, conforme j frisado anterior-
mente. Esses setores precisam estar em perfeita sintonia em
relao s rotinas de registros sinttico e analticos, bem como
no que tange aos sistemas utilizados por eles, que devem ser,
preferencialmente, sistemas integrados.
A entidade pblica dever realizar, por meio desses
setores, os procedimentos de ajustes ou avaliao inicial
antes da adoo da nova poltica contbil de reconhecimen-
88
to dos bens mveis e imveis, bem como da depreciao,

reavaliao e reduo ao valor recupervel para que as
demonstraes contbeis reflitam a realidade dos seus
elementos patrimoniais.
O setor contbil, em atendimento a Lei Federal no
4.320/1964, tem de registar e evidenciar a composio do pa-
trimnio e isso fortalece o atendimento do enfoque patrimonial
da contabilidade. Nesse aspecto, conforme o MCASP (2014)
devem ser atendidos os princpios e normas contbeis volta-
dos para o reconhecimento, mensurao e evidenciao dos
ativos e passivos e de suas variaes patrimoniais, contribuin-
do para o processo de convergncia as normas internacionais,
respeitada a base legal nacional.
Conforme as NBC T SP e IPSAS, o reconhecimento da
avaliao inicial dos ativos deve ser realizado como ajuste de
exerccios anteriores no perodo em que e reconhecido pela
primeira vez. Realizado o ajuste inicial, a entidade poder efe-
tuar os procedimentos de mensurao, como por exemplo, a
depreciao. A figura 3 mostra o fluxo de avaliao inicial bem
como os procedimentos que devem ser observados posterior-
mente ao ajuste.
89
ATIVO IMOBILIZADO
Avaliao ou
Reconhecimento Mensurao Evidenciao
ajuste inicial
Mensurao no Mensurao aps Baixa

reconhecimento reconhecimento
Mtodo do Mtodo do
Custo Custo
Valor Justo Mtodo da

Reavaliao
Depreciao e
Impairment
FIGURA 3 FLUXO DE AJUSTE INICIAL, RECONHECIMENTO,

MENSURAO E EVIDENCIAO DO ATIVO
IMOBILIZADO.
A figura 3 demonstra os procedimentos que devem

ser seguidos para os bens mveis e imveis que esto reco-
nhecidos ou no no patrimnio da entidade e que no foram
depreciados. A depreciao desses bens s poder ocorrer
aps avaliao inicial. Observam-se tambm na figura os pro-
cedimentos de reconhecimento, mensurao e evidenciao
para os novos bens que sero adquiridos posteriormente a
adoo da nova poltica contbil.
O primeiro passo a ser realizado pela entidade de-
terminar ou traar uma data corte para efetuar os ajustes ou
avaliao inicial para aqueles bens que j estavam reconhe-
cidos no patrimnio. A avalio inicial um procedimento de
ajuste para os bens que no sofreram depreciao. A avalia-
o no deve ser confundida com reavaliao, pois esta s
90
dever realizada aps os ajustes iniciais do patrimnio.

Dessa forma, a entidade governamental na avaliao
inicial ajustar o valor contbil dos bens que por ventura es-
tejam subavaliados ou superavaliados e que por algum moti-
vo no foram depreciados. A figura 4 perodo de transio de-
monstra, de forma sugestiva, a ordem dos bens para incio da
depreciao aps ajuste inicial.
ORDEM DOS BENS PARA INCIO DA DEPRECIAO
BENS ADQUIRIDOS
NO EXERCCIO
CORRENTE
BENS
RELEVANTES
QUANTIDADE DO
MESMO BEM
FIGURA 4 - PERODO DE TRANSIO

FONTE: STN (2010).
Determinada a data corte, todos os bens adquiridos

aps essa data devero ser reconhecidos como ativo imo-
bilizado caso sejam mantidos para uso na produo ou for-
necimento de bens ou servios, ou para fins administrativos,
inclusive os decorrentes de operaes que transfiram para a
entidade os benefcios, riscos e controle desses bens.
Aps o reconhecimento a entidade, por meio dos se-
tores de patrimnio e contbil, dever proceder com a men-
91
surao no reconhecimento optando pelo mtodo do custo ou

valor justo. O primeiro envolve todos os gastos necessrios
para que o bem se encontre nas condies de uso pela en-
tidade. J o valor justo, em linhas gerais, assemelha-se ao
valor de mercado.
Dessa forma, por exemplo, os bens mveis e imveis
devem ser mensurados inicialmente pelo custo ou valor justo,
adotando-se, posteriormente, procedimentos de mensuracao
aps o reconhecimento inicial (como a depreciao para o
caso do ativo imobilizado).
A mensurao aps o reconhecimento inicial evolve
quatro procedimentos: mtodo do custo, reavaliao, depre-
ciao e impairment. A depreciao a regra, e deve ser reali-
zada individualmente para todos os itens do ativo imobilizado.
Um item do ativo imobilizado deve ser evidenciado pelo custo
menos qualquer depreciao e reduo ao valor recupervel
acumuladas.
J a reduo ao valor recupervel s deve ser reco-
nhecida caso ocorra reduo de perda de utilidade do bem,
que pode ser identificada a partir do teste de impairment. Por
fim, cada ente da federao dever optar pelo mtodo do cus-
to ou reavaliao como sua poltica contbil e deve aplicar
tal poltica para uma classe inteira de ativos imobilizados. A
reavaliao a adoo do valor de mercado ou do valor de
consenso entre as partes, quando esse for superior ao valor
lquido contbil.
Conforme o MCASP (2014), o item do ativo imobilizado
cujo valor justo possa ser mensurado confiavelmente deve ser
apresentado pelo seu valor reavaliado, correspondente ao seu
valor justo data da reavaliao menos qualquer depreciao
92
e reduo ao valor recupervel acumuladas subsequentes.

A reavaliao deve ser realizada com suficiente regularidade
para assegurar que o valor contbil do ativo no difira mate-
rialmente daquele que seria determinado usando-se seu valor
justo na data das demonstraes contbeis.
A competncia para reavaliar os bens uma discus-
so que ainda no foi totalmente sanada. Observa-se que no
existe na Lei 4.320/1964 proibio para que a prpria entidade
pblica realize o procedimento de reavaliao. Assim, o art.
106 faculta a reavaliacao a criterio da administracao, consig-
nando que podero ser feitas reavaliaes dos bens mveis
e imveis.
A Lei n 6.404 de 1976, estabelece que a avaliao
do imobilizado dever ser realizada por peritos ou empresa
especializada:
Art. 8 A avaliacao dos bens sera feita por

3 (tres) peritos ou por empresa especiali-
zada, [....]
Por fim, a Resolucao 345/90-CONFEA Conselho Fe-

deral de Engenharia, Arquitetura e Agronomia determinam
que:
Art. 2o - Compreende como a atribuio

privativa dos engenheiros em suas diver-
sas especialidades, as pericias e avalia-
es de bens mveis e imveis, ...
Frisa-se, por fim, que a reavaliao uma poltica con-

tbil discricionria da entidade pblica que poder optar por
realiz-la ou no. Portanto, no um procedimento obrigat-
rio caso no seja a poltica da entidade.
93
4 CONSIDERAES FINAIS
Os procedimentos tcnicos da Gesto do Patrimnio

Pblico envolvem, necessariamente, dois setores de uma
entidade pblica: Contbil e Patrimnio. O envolvimento e a
interligao entre esses setores devem ser vistos como algo
fundamental para o processo de gesto do patrimnio.
Infelizmente, hoje, a maioria das entidades pblicas
utiliza sistemas contbeis e de controle patrimonial que
no se comunicam entre si para o registro dos fenmenos que
esto relacionados aos bens mveis e imveis. A falta de in-
tegrao entre os sistemas aumenta a possibilidade de erros
dos registros.
O recebimento de um bem, por exemplo, necessita que
seja registrado pelo setor de patrimnio, quando de seu rece-
bimento, e posteriormente esse setor envia a contabilidade o
relatrio de entrada de bens para que ela possa, tambm, re-
gistrar esse bem. Assim, caso houvesse a integrao dos sis-
temas s haveria necessidade de um lanamento pelo setor
de patrimnio que integrado ao contbil levaria a informao.
Portanto, se os sistemas no so integrados espera-se
que esses dois setores to essenciais de uma entidade pbli-
ca busquem uma sintonia na comunicao para que a gesto
patrimonial dos bens mveis e imveis ocorra da forma mais
adequada possvel.
94
REFERNCIAS
BRASIL. Lei n. 4.320, de 17 de maro de 1964. Estatui normas
gerais de direito financeiro para elaborao e controle dos
oramentos e balanos da Unio, dos Estados, dos Municpios
e do Distrito Federal. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.
br/ccivil_03/Leis/L4320.htm>.
______. Lei n. 6.404, de 15 de dezembro de 1976. Dispe

sobre as sociedades por aes. Disponvel em: <http://www.
planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L6404compilada.htm>.
______. Secretaria do Tesouro Nacional. Manual de

contabilidade aplicada ao setor publico: aplicado a Uniao,
Estados e Municipios. 6. ed. Brasilia: Secretaria do Tesouro
Nacional, Coordenacao-Geral de Normas de Contabilidade
Aplicadas a Federacao, 2014.
______. Avanos Recentes e Perspectivas da Convergncia

aos Padres Internacionais de Contabilidade do Setor
Pblico. 2016.
CONSELHO FEDERAL DE CONTABILIDADE. Normas

Internacionais de Contabilidade para o setor publico.
2010. Disponivel em: <http://www.cfc.org.br>.
______. Resolucao n. 1.128, de 21 de novembro de 2008.

Aprova a NBC T 16.1: conceituao, objeto e campo de
aplicao. Disponivel em: <http://www.cfc.org.br>.
______. Resolucao n. 1.137, de 21 de novembro de 2008.

Aprova a NBC T 16.10: avaliacao e mensuracao de ativos
e passivos em entidades do setor publico. Disponivel em:
<http://www.cfc.org.br>.
95
ELABORANDO O ANEXO DE METAS FISCAIS: UMA

VISO PRTICA DA APLICAO DOS CONCEITOS
DE RESULTADOS FISCAIS1
FEIJ, Paulo Henrique 2
Inicialmente vamos combinar que quando falarmos de

meta fiscal estaremos nos referindo a metas de resultado pri-
mrio e resultado nominal. Mas qual a necessidade e impor-
tncia de se fixar metas fiscais? As metas so direcionadoras
da poltica fiscal de cada ente da Federao, isto , quando o
governo define que buscar atingir meta de supervit prim-
rio, est indicando que ir gastar menos do que arrecadar da
sociedade, considerando to somente as receitas e as des-
pesas primrias. Por analogia com a contabilidade, pode-se
associar que receitas e despesas primrias so as receitas e
despesas operacionais, ou seja, aquelas tpicas de operaes
1 Este artigo est baseado no livro Entendendo Resultados Fiscais,

publicado pela Editora Gesto Pblica, tendo sido transformado em
artigos para utilizao exclusiva desta publicao do Tribunal de Contas
do Estado do Paran. Para aquisio do livro com o contedo completo
de toda a srie acesse www.gestaopublica.com.br.
2 Graduado em Cincias Contbeis e Atuariais pela Universidade de Braslia
(UNB) e Ps-Graduado em Contabilidade e Finanas pela Fundao
Getlio Vargas (FGV). Coautor dos Livros: Gesto de Finanas Pblicas:
Fundamentos e Prticas de Planejamento, Oramento e Administrao
Financeira com Responsabilidade Fiscal; Curso de Siafi: Teoria e Prtica
da Execuo Financeira no Siafi Volume 1 - Execuo Oramentria e
Financeira; Volume 2: Suprimento de Fundos; Entendendo Resultados
Fiscais; Entendendo a Contabilidade Oramentria Aplicada ao Setor
Pblico; Caderno de Slides, Resumos e Exerccios do Livro Entendendo
a Contabilidade Oramentria. Autor dos livros Entendendo as Mudanas
na Contabilidade Aplicada ao Setor Pblico; Caderno de Slides, Resumos
e Exerccios do Livro Entendendo as Mudanas nas CASP. Representante
do CFC na Associao Interamericana de Contabilidade (AIC).
96
do governo. Isso significa dizer que no incluem as receitas

de operaes de crdito, de juros da dvida nem de alienao
de bens, tampouco as despesas com juros e amortizao da
dvida nem aquelas decorrentes de concesses de emprsti-
mos com retorno garantido.
Na linguagem popular e de forma simplista, o objetivo
da metodologia saber se o governo sobrevive ou custeia
suas necessidades e seus sonhos com as receitas que retira
da sociedade, considerados os tributos, as contribuies, as
receitas decorrentes de servios prestados e aquelas origin-
rias da explorao do seu patrimnio, entre outras.
1 A OBRIGATORIEDADE DE ESTABELECER E
MONITORAR A META FISCAL
J em seu primeiro artigo, a Lei de Responsabilidade

Fiscal faz a correlao entre gesto fiscal responsvel e a de-
finio de metas de receitas e despesas:
Art. 1. [...]
1A responsabilidade na gesto fiscal
pressupe a ao planejada e transparen-
te, em que se previnem riscos e corrigem
desvios capazes de afetar o equilbrio
das contas pblicas, mediante o cum-
primento de metas de resultados entre
receitas e despesas e a obedincia a li-
mites e condies no que tange a renn-
cia de receita, gerao de despesas com
pessoal, da seguridade social e outras, d-
vidas consolidada e mobiliria, operaes
de crdito, inclusive por antecipao de
receita, concesso de garantia e inscrio
em Restos a Pagar. (Grifo nosso)
97
Ainda de acordo com a LRF, integrar o projeto de lei de

diretrizes oramentrias Anexo de Metas Fiscais, em que se-
ro fixadas metas anuais, em valores correntes e constantes,
relativas a receitas, despesas, resultados nominal e primrio e
montante da dvida pblica, para o exerccio a que se referirem
e para os dois seguintes. O AMF conter tambm a avaliao
do cumprimento das metas relativas ao ano anterior e demons-
trativo das metas anuais, instrudo com memria e metodologia
de clculo que justifiquem os resultados pretendidos, compa-
rando-as com as fixadas nos trs exerccios anteriores, e evi-
denciando a consistncia das mesmas com as premissas e os
objetivos da poltica econmica nacional3.
O objetivo de se estabelecer metas para trs exerccios
financeiros consecutivos sinalizar sociedade qual ser a
tendncia de trajetria da poltica fiscal (receitas menos des-
pesas) do governo, visto que o comportamento da poltica fis-
cal um importante parmetro para as empresas elaborarem
seu planejamento.
Uma vez definidas as metas fiscais, a LRF prev o mo-
nitoramento do cumprimento das mesmas, o que fundamen-
tal para que no se tornem uma pea de fico. Neste senti-
do, determina que, se verificado, ao final de um bimestre, que a
realizao da receita poder no comportar o cumprimento das
metas de resultado primrio ou nominal constantes do AMF, os
Poderes e o Ministrio Pblico promovero, por ato prprio e nos
montantes necessrios, nos 30 dias subsequentes, limitao de
empenho e movimentao financeira, segundo os critrios fixa-
dos pela lei de diretrizes oramentrias4.
3 LRF, art. 4, 1 e 2.
4 LRF, art. 9.
98
A LRF determina tambm o acompanhamento parla-

mentar ao exigir que, at o final dos meses de maio, setembro
e fevereiro, o Poder Executivo deve demonstrar e avaliar o
cumprimento das metas fiscais do quadrimestre anterior, em
audincia pblica na Comisso Mista de Oramento ou equi-
valente nas Casas Legislativas estaduais e municipais5.
Com o objetivo de incentivar o controle social, acom-
panharo o Relatrio Resumido da Execuo Oramentria
(RREO) demonstrativos relativos apurao dos resultados
nominal e primrio6.
Ao tratar da fiscalizao da gesto fiscal, a LRF deter-
mina que o Poder Legislativo, diretamente ou com o auxlio
dos Tribunais de Contas, e o sistema de controle interno de
cada Poder e do Ministrio Pblico fiscalizaro o cumprimento
das normas previstas na prpria lei complementar, com nfa-
se no que se refere ao atingimento das metas que integram a
lei de diretrizes oramentrias7.
E o que acontece se o gestor no propuser metas fis-
cais ou deixar de ordenar o contingenciamento de despesas
para cumprimento das metas? De acordo com a legislao8,
constitui infrao administrativa contra as leis de finanas p-
blicas, punida com multa de 30% dos vencimentos anuais do
agente que lhe der causa, sendo o pagamento da multa de
sua responsabilidade pessoal:
a) propor lei de diretrizes oramentrias anual que
no contenha as metas fiscais na forma da lei;
5 LRF, art. 9, 4.
6 LRF, art. 53, inc. III.
7 LRF, art. 59.
8 Lei n 10.028/2000, art. 5.
99
b) deixar de expedir ato determinando limitao de

empenho e movimentao financeira, nos casos e
condies estabelecidos em lei.
A infrao ser processada e julgada pelo Tribunal de
Contas a que competir a fiscalizao contbil, financeira e or-
amentria da pessoa jurdica de direito pblico envolvida.
Diante do exposto, podemos observar que, depois da LRF,
meta fiscal tornou-se coisa sria. Da, precisamos entender me-
lhor como definir de forma correta a meta fiscal para o exerccio.
2 CONVERSANDO SOBRE META FISCAL
Qual a regra para se fixar as metas de resultados pri-

mrio e nominal para o exerccio? A princpio s ser preciso
determinado ente obter meta de supervit primrio, se houver
necessidade de reduo do endividamento. Como regra geral,
a funo dos governos arrecadar tributos da sociedade e
devolver sob a forma de contraprestao de bens e servios.
Assim, se o governo arrecada e no gasta com o fornecimento
de servios ou execuo de obras em benefcio da sociedade,
para simplesmente ter sobra de caixa, como se fosse lucro, na
essncia no est cumprindo sua funo.
No entanto, partindo-se dessa premissa, a cada exer-
ccio o governo dever gastar tudo o que arrecadar? Estar
descumprindo sua misso ao definir meta de supervit, ape-
sar de pequena? A meta fiscal ser estabelecida em funo
da necessidade ou no de reduo do endividamento de cada
ente da Federao, mas mesmo quando o ente no possui
dvida pode trabalhar com meta de supervit primrio que fun-
cione como uma reserva tcnica para eventualidades no
previstas, assim como, de forma prudente, se faz no ora-
100
mento domstico. Qual o valor da meta neste caso? No h

uma regra absoluta e tampouco a legislao exige um valor,
pois se trata de poder discricionrio de quem faz a gesto das
finanas, na busca da sustentabilidade fiscal, e deve-se dis-
cutir a cada ano, tendo-se como base a conjuntura econmica
presente e futura.
Se por um lado somente faz sentido ter meta de su-
pervit se existir a necessidade de controle da trajetria de
endividamento, ento pode determinado ente propor meta
de dficit primrio? Em outras palavras, pode um municpio
anunciar que vai gastar em despesas primrias mais do que
arrecada de receitas primrias? Tal conduta est condizen-
te com os princpios de responsabilidade fiscal? Sim, o ente
pode anunciar que ter como meta um dficit primrio, pois
o objetivo da Lei de Responsabilidade Fiscal no proibir os
entes de se endividarem, mas que haja um controle do nvel
de endividamento em patamares responsveis ou dentro dos
limites fixados. Mas que limites so estes? H limite para o
estoque da dvida (total) e outro para o fluxo de endividamen-
to anual, definido para Estados, Distrito Federal e Municpios
nas Resolues do Senado Federal nos 40 e 43, ambas de
2001. Tais resolues estabelecem que o montante da dvida
dos Estados e do Distrito Federal no poder exceder a 200%
da receita corrente lquida e o dos Municpios no poder ser
superior a 120% da RCL. E o que acontece se os entes ex-
trapolarem esses limites? Alm das punies previstas pela
LRF, eles devero obter supervit primrio (sobra de recei-
tas primrias) necessrio reconduo da dvida ao limite,
promovendo, entre outras medidas, limitao de empenho e
movimentao financeira9.
9 LRF, art. 31, 1, inc. II.
101
Novamente observamos que as regras para os go-

vernos no so to diferentes do que ocorre na economia
domstica, isto , na nossa casa. Todos ns temos sonhos,
que normalmente so maiores do que nosso salrio. O que
o cidado faz quando no tem salrio suficiente para finan-
ciar seus sonhos? Simples, parcela a realizao dos sonhos.
Logo, seja nas finanas domsticas ou nas finanas governa-
mentais est se tratando de questes alocativas, ou seja, de
como aplicar os recursos obtidos num determinado perodo
na realizao das necessidades bsicas e dos sonhos. Assim,
imagine que um cidado deseje comprar um carro. Conside-
rando que os seus recursos ao longo do tempo so limitados
e que no haver ganhos extras (doaes, receitas de lote-
rias, prmios, etc.), existem basicamente apenas duas formas
honestas para ele realizar este sonho: (i) poupar no presente
para gastar no futuro, ou seja, durante vrios meses gastar
menos do que ganha e guardar o dinheiro para comprar o que
deseja no futuro; (ii) consumir alm do que ganha no presente,
antecipando o sonho por meio de financiamento (gerao de
dvida), e, em consequncia, ser obrigado a diminuir o consu-
mo no futuro, pois durante alguns meses ter que gastar me-
nos do que ganha para pagar o principal da dvida (amortizar)
e ainda honrar com o pagamento dos juros, que ser o preo
a pagar pela antecipao do sonho.
Os governos tambm podem antecipar seus sonhos,
desde que a antecipao seja sustentvel ao longo do tempo.
Enfim, desde que as parcelas a serem pagas estejam condi-
zentes com a sua capacidade de pagamento. Por exemplo,
imagine que determinado ente pretenda atrair empresas para
a regio e criar um polo industrial. No entanto, para que as
102
empresas se instalem ser necessria a realizao de obras

de infraestrutura, como estradas e redes de esgoto e de guas
pluviais. Contudo, ao se avaliar o nvel de investimento requeri-
do, verificou-se que estava em patamar superior capacidade
de gerao de receitas no exerccio. Por outro lado, tambm
foi observado que o ente poderia comprometer parte das re-
ceitas arrecadadas a cada exerccio com as obras de infraes-
trutura, mas a parcela a ser destinada no seria suficiente para
que o conjunto das obras estivesse pronto em tempo razovel
e isso atrasaria a instalao das empresas, inclusive com o
risco de que estas migrassem para outro ente da Federao.
Diante dessa perspectiva, o governo optou por buscar finan-
ciamento, junto ao Banco Nacional de Desenvolvimento So-
cial, a ser pago em 20 anos com taxa de juros razovel. Logo,
no exerccio em que for executada a obra, tendo como fonte
receitas de operaes de crdito (financiamento), o municpio
ter dficit primrio, isto , vai gerar despesas primrias sem
as correspondentes fontes de receitas primrias, pois opera-
es de crdito no so consideradas receitas primrias.
Assim, o mais importante estabelecer a meta fiscal
acompanhada das justificativas tcnicas que nortearam a deci-
so do governante em determinado exerccio de gastar mais ou
menos do que vai arrecadar. Em resumo, depois da LRF todo
governante deve dar satisfao sociedade e, em consequn-
cia, aos mercados, sobre como vai conduzir a poltica fiscal do
ente no horizonte de trs anos, pois, de acordo com a referida
lei, as metas devem ser fixadas para trs exerccios, sendo que
a do ano de referncia da LDO deve ser perseguida e cumpri-
da, enquanto que as metas dos dois exerccios subsequentes
serviro como indicativo da poltica fiscal.
103
Mas em que instrumento devem-se evidenciar as me-

tas fiscais? A LRF incorporou LDO o Anexo de Metas Fis-
cais. Portanto, a cada ano o ente da Federao deve elaborar
e encaminhar junto com o projeto de lei de diretrizes oramen-
trias o AMF, no qual constaro as metas anuais, em valores
correntes e constantes, relativas a receitas, despesas, resul-
tados nominal e primrio e montante da dvida pblica, para o
exerccio a que se referirem e para os dois seguintes10.
Diante de tudo o que foi explicitado at aqui deve-se
compreender que:
a) a LRF obriga a que se divulgue meta fiscal e no
meta de supervit, podendo, inclusive, o ente pro-
por como meta a gerao de dficit;
b) nem sempre melhor definir metas de supervit
primrio elevadas, pois isso pode em determinadas
situaes significar que o governante est retiran-
do da sociedade, sob forma de tributao, valores
superiores necessidade, no gerando retorno por
meio de contraprestao em bens e servios;
c) de maneira geral no existe valor definido nem re-
gra especfica para se definir o montante da meta
fiscal, porque depende de como o governante de-
seja conduzir a poltica fiscal, sempre em busca de
que seja sustentvel;
d) somente h obrigatoriedade de se definir meta de
supervit primrio quando extrapolado o limite da
dvida, situao em que a meta de resultado deve
ser aquela necessria reconduo da dvida ao
limite (art. 31 da LRF).
e) caso o ente esteja acima do limite de endividamento
estabelecido pelo Senado Federal, dever obriga-
toriamente gerar supervit nominal, para que seja
utilizado para amortizao da dvida.
10 LRF, art. 4, 1.
104
3 COMO DEVEM SER APRESENTADAS AS METAS FISCAIS
O Manual dos Demonstrativos Fiscais define a estru-

tura padronizada para todos os entes da Federao dos de-
monstrativos exigidos pela LRF. O quadro a seguir exemplifica
a estrutura em que cada ente dever demonstrar as metas
fiscais para os trs exerccios, de acordo com o MDF.
<ENTE DA FEDERAO>
LEI DE DIRETRIZES ORAMENTRIAS
ANEXO DE METAS FISCAIS
METAS ANUAIS
<ANO DE REFERNCIA>
AMF Demonstrativo I (LRF, art. 4, 1) R$ 1,00
<Ano de Referncia> <Ano+1> <Ano+2>
ESPECIFICAO Valor % PIB Valor % PIB Valor % PIB

Valor Valor Valor
Corrente (a/PIB) Corrente (b/PIB) Corrente (c/PIB)
Constante Constante Constante
(a) x 100 (b) x 100 (c) x 100
Receita Total
Receitas Primrias (I)
Despesa Total
Despesas Primrias
(II)
Resultado Primrio
(III) = (I II)
Resultado Nominal
Dvida Pblica
Consolidada
Dvida Consolidada
Lquida
Receitas Primrias
Advindas de PPP(*)
(IV)
Despesas Primrias
Geradas por PPP (V)

Impacto do Saldo das
PPP (VI) = (IV V)
(*) PPP=Parceria Pblico Privada

QUADRO 10.1 - METAS ANUAIS
FONTE: Manual de Demonstrativos Fiscais.
De forma a auxiliar a elaborao do demonstrativo de me-

tas anuais, o MDF traz alguns parmetros bsicos para constru-
o do cenrio macroeconmico que podem ser utilizados para
105
se chegar aos valores apresentados, no demonstrativo, entre os

quais se destacam:
a) Crescimento real do PIB (% anual) Para a Unio
deve ser adotado como parmetro o valor projetado
do PIB nacional, divulgado pela Fundao Instituto
Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE)11. Na
coluna % PIB, no caso dos Estados e do Distrito
Federal, se estes no obtiverem, por conta prpria,
a projeo do PIB nacional, podero utilizar a pro-
jeo do PIB nacional constante da LDO da Unio.
No caso dos Municpios, se as projees do PIB do
respectivo Estado no forem disponibilizadas pelo
IBGE nem pelo governo estadual, as colunas rela-
tivas ao % PIB no devem ser preenchidas at que
o IBGE, a entidade representante do Estado ou a
prpria Secretaria de Planejamento elaborem as
projees.
b) Projees realizadas pelos Estados, Distrito Fe-
deral, IBGE ou institutos equivalentes Nas pro-
jees do PIB, como parmetro para o clculo dos
valores correntes das metas fiscais anuais para Es-
tados, Distrito Federal e Municpios, devem ser uti-
lizadas as projees feitas pelos prprios Estados
e pelo Distrito Federal, pelo IBGE ou por institutos
equivalentes. No caso dos Municpios, foi disponibi-
lizado pelo IBGE o Relatrio Metodolgico de Cl-
culo dos PIB dos Municpios.
c) Projeo dos ndices de inflao e das taxas de
cmbio e de juros (Selic) Como parmetros para
11 Endereo eletrnico: www.ibge.gov.br.
106
o clculo dos valores correntes das metas fiscais

anuais e para o clculo do valor constante, podem
ser utilizadas as projees disponibilizadas pelo
Banco Central em seus relatrios sobre inflao.
No havendo projeo para os trs exerccios pos-
teriores ao ano de elaborao da LDO, pode-se re-
petir a ltima projeo disponibilizada nos demais
exerccios. Tambm possvel utilizar as expectati-
vas de mercado para a taxa de inflao, de cmbio
e de juros divulgados pelo Bacen e pelo Instituto de
Pesquisa Econmica Aplicada12.
d) ndice de inflao - O ente governamental dever
adotar o ndice Nacional de Preos ao Consumidor
Amplo (IPCA), divulgado pelo IBGE.
e) Variao no valor das transferncias constitucio-
nais recebidas Quando esse valor for relevante
em relao ao total das receitas auferidas pelo ente.
Vale ressaltar que as metas devem ser apresentadas

em relacao ao valor projetado do Produto Interno Bruto na-
cional para a Uniao, Estados e Distrito Federal. No caso dos
Municipios, o percentual sera calculado em relacao ao valor
projetado do PIB dos respectivos Estados, ate um milesimo
por cento (0,001%). No obstante o MDF exigir que as metas
tenham relao com o PIB, entendemos que este parmetro
mais compatvel quando se trata de metas de pas ou o
caso da Unio. Para Estados e Municpios, entendemos que
o melhor parmetro para comparao deve ser a receita cor-
rente lquida, pois todos os indicadores de monitoramento do
12 Endereos eletrnicos: www.bcb.gov.br e www.ipeadata.gov.br.
107
endividamento dos Estados, DF e Municpios tm como deno-

minador a RCL.
Assim, no caso prtico que ser apresentado a seguir
sero trabalhados os controles tendo por base a RCL do exer-
ccio e as projetadas para os exerccios seguintes. importante
destacar que o fato de cada ente trabalhar o controle das metas
fiscais baseando-se na RCL no impede que as metas sejam
demonstradas com base no PIB.
4 CASO PRTICO PARA SEDIMENTAR OS CONCEITOS
Agora, caro leitor, imaginemos que o novo prefeito de

uma cidade assumiu em seu primeiro mandato e encontrou o
municpio com uma dvida consolidada lquida (DCL) de R$
275.000 e receita corrente lquida (RCL) de R$ 250.000; por-
tanto, uma DCL equivalente a 110% da RCL do ano anterior
(ano 0). Considerando que o municpio recebeu alerta do Tri-
bunal de Contas informando que j havia atingido mais de
90% do limite de endividamento estipulado pela Resoluo n
40/2001 do Senado, que de 120%, o prefeito tomou a deci-
so estratgica de que, a partir do primeiro ano de mandato
(ano 1), a DCL dever seguir trajetria decrescente de 10%
ao ano em relao RCL, conforme tabela abaixo. Assim, o
objetivo que, ao final do terceiro ano de mandato, a dvida
represente 80% da RCL do mesmo perodo:
Trajetria da Dvida ANO 1 ANO 2 ANO 3
Meta de DCL em relao RCL (%) 100% da RCL 90% da RCL 80% da RCL
108
possvel alcanar essa meta de duas formas, em

separado ou simultaneamente: (i) economizando receitas
primrias para utilizar para o pagamento dos juros e
amortizao da dvida; (ii) elevando a RCL em nveis superiores
ao aumento da dvida. Logicamente que para o primeiro item se
pode fazer um esforo de ambos os lados, ou seja, melhorar a
arrecadao de receitas correntes e, ao mesmo tempo, gastar
menos despesas primrias. Isso resultar numa sobra de
recursos, que podero ser destinados para o abatimento da
dvida (amortizao).
Estabelecida a trajetria desejvel de reduo do endi-
vidamento, precisa-se projetar o valor das receitas que sero
arrecadadas no perodo. Neste caso no se trata de trabalho
adicional, pois medida obrigatria para a elaborao da lei
oramentria anual de qualquer ente.
4.1 PROJETANDO AS RECEITAS PARA O PERODO
No obstante j existirem as previses que constam

para o oramento do perodo, o prefeito recm-empossado
ordenou ao seu secretrio de Fazenda que fizesse uma nova
estimativa da receita, porque a crise internacional poderia ter
afetado as expectativas de receitas.
Para elaborar a previso, importante definir ou atua-
lizar a grade de parmetros macroeconmicos contendo as
variveis que influenciam as receitas oramentrias. Depois
de muitas discusses e anlises, os tcnicos do municpio
chegaram concluso de que os principais parmetros que
influenciam as receitas municipais so: variao do PIB, taxa
de juros e inflao. Eles ento definiram a seguinte tabela de
parmetros macroeconmicos:
109
TABELA 1.1 PARMETROS MACROECONMICOS
Parmetro ANO 1 ANO 2 ANO 3
PIB real (crescimento % anual) 3,0 3,0 3,0
Taxa real de juros implcitos sobre a DCL

3,0 3,0 2,0
(mdia % anual)
Inflao mdia (% anual) projetada com
4,0 4,0 4,0
base em ndice oficial de inflao
FONTE: Elaborao dos autores.
Analisada a srie histrica de arrecadao das princi-

pais receitas e aplicada sobre esta a influncia dos parme-
tros da tabela anterior, a equipe tcnica chegou s seguintes
previses de receitas para o ano 1:
TABELA 1.2 - PROJEO DAS RECEITAS
IRF Valor
Discriminao
(*) (Ano 1)
I.1 RECEITA TOTAL (I.1 + I.2) 359.500
I.1 RECEITAS CORRENTES (I.1.1 + I.1.2 + I.1.3 + I.1.4 +

343.000
I.1.5)
I.1.1 - Receitas Tributrias 120.500
I.1.1.1 - Imposto sobre a Propriedade Predial e Terri-

P 5.500
torial Urbana (IPTU)
I.1.1.2 - Imposto sobre Servios de Qualquer Na-
P 71.000
tureza (ISSQN)
I.1.1.3 - Imposto sobre Transmisso Inter Vivos de
P 2.500
Bens Imveis (ITBI)
I.1.1.4 - Imposto de Renda Retido na Fonte (IRRF)
P 28.500
sobre Rendimentos Pagos
I.1.1.5 - Outras Receitas Tributrias P 5.500
I.1.1.6 - Taxas P 7.500
I.1.2 - Receita de Contribuio 65.000
I.1.2.1 - Contribuio Previdenciria do Empregador P 38.000

I.1.2.2 - Contribuio Previdenciria do Empregado P 19.000
I.1.2.3 - Contribuio de Iluminao Pblica P 8.000
110
IRF Valor
Discriminao
(*) (Ano 1)
I.1.3 - Receita Patrimonial 16.500
I.1.3.1 - Imobilirias P 5.500

I.1.3.2 - Juros sobre Aplicaes Financeiras F 4.000
I.1.3.3 - Outras Receitas Patrimoniais P 7.000
I.1.4 - Transferncias Correntes 134.000
I.1.4.1 - Cota Fundo de Participao dos Municpios
P 43.000
(FPM)
I.1.4.2 - Fundeb Retorno P 32.000
I.1.4.3 - Lei Kandir (Lei Complementar n 87/1996) P 4.000
I.1.4.4 - Transferncia Cide - Combustveis P 12.000
I.1.4.5 - Transferncia IPI - Exportao P 22.000
I.1.4.6 - Transferncia do IPVA P 10.000
I.1.4.7 - Transferncia do ICMS P 11.000
I.1.5 - Outras Receitas Correntes P 7.000
I.2 - RECEITAS DE CAPITAL 16.500
I.2.1 - Operaes de Crdito Internas F -

I.2.2 - Alienao de Bens F 1.500
I.2.3 - Transferncias de Capital P 10.000
I.2.4 - Outras Receitas de Capital P 5.000
FONTE: Elaborao dos autores. (*) Indicador de Resultado Fiscall
Observe, caro leitor, que as receitas esto discriminadas

sob a tica econmica, isto , separadas em receitas correntes
e receitas de capital. Em cada categoria econmica, optou-se
por discriminar os valores dentro das principais naturezas de
receita. A separao das receitas entre correntes e de capital
atende viso econmica; no entanto, precisa-se ter uma vi-
so do impacto fiscal de cada receita. A coluna Resultado Fis-
cal classifica as receitas em primrias (P) ou financeiras (F)13.
13 O Manual Tcnico de Oramento (MTO), elaborado pela Secretaria de

Oramento Federal (SOF) e publicado a cada exerccio, traz o Indicador
de Resultado Primrio para todas as naturezas de receita.
111
4.2 CALCULANDO A RECEITA CORRENTE LQUIDA

ESTIMADA
A partir da previso das receitas, pode-se calcular o
valor da RCL estimada para o exerccio. Por definio da LRF,
para fins de clculo da RCL, as receitas correntes do exerccio
devem ser consideradas sem duplicidades, ou seja, devem-se
excluir as receitas geradas entre operaes que integram o
prprio ente, tambm denominadas de receitas intraoramen-
trias. Das rubricas discriminadas na tabela anterior a mais
comum e unicamente identificvel como intraoramentria
a Contribuio Previdenciria do Empregador (prefeitura pa-
gando sua parte ao fundo de previdncia). Assim, do valor
total das receitas correntes deve-se deduzir a referida contri-
buio (R$ 342.700 - R$ 38.000 = R$ 304.700).
A LRF estabelece ainda dedues para fins de apura-
o da RCL em cada ente, entre as quais se destacam, para
fins do exerccio, a transferncia constitucional ao Fundo de
Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e de Va-
lorizao dos Profissionais da Educao (Fundeb) e a Contri-
buio do Empregado. O Fundeb originrio do percentual
(20%) de algumas receitas arrecadadas pela prefeitura (ITR),
de determinadas transferncias recebidas da Unio (FPM e
IPI-Exp.) e de algumas transferncias recebidas do Estado
(ICMS), totalizando R$ 18.000. De acordo com as previses
de receitas, a Contribuio Previdenciria do Empregado ar-
recadar R$ 19.000. Logo, a RCL estimada para o perodo
ser de R$ 268.000, conforme a seguir:
112
III - RECEITA CORRENTE LQUIDA (RCL) 268.000
III.1 - Receitas Correntes (Deduzidas Duplicidades) 305.000
III.2 - Transferncias Constitucionais e Legais (18.000)
III.3 - Contribuio Previdenciria do Empregado (19.000)
4.3 ESTIMANDO A META DE RESULTADO NOMINAL

Estimada a receita corrente lquida do exerccio, ago-
ra possvel atribuir valores s metas de reduo do endivi-
damento. Considerando que a trajetria de reduo para o
primeiro ano diminuir a dvida consolidada lquida de 110%
para 100% da RCL, tm-se os seguintes valores:
ANO 0 ANO 1 META
Meta de Dvida Consolidada Lquida em 110% da 100% da -10% da

relao Receita Corrente Lquida (%) RCL RCL RCL
Receita Corrente Lquida 250.000 268.000 18.000
Meta de Dvida Consolidada Lquida (R$) 275.000 268.000 - 7.000
Na tabela acima, verifica-se que, considerada a estimativa

de RCL calculada em funo da projeo das receitas, dever
haver um esforo fiscal (meta de resultado nominal) de, no
mnimo, R$ 7.000 para que, ao final do exerccio, haja uma
reduo da dvida do municpio de igual valor. Assim, tem-se a
seguinte equao fundamental:
Variao da DCL = Meta de Resultado Nominal = Valor da dvida a ser reduzido
113
4.4 ESTIMANDO O ESFORO FISCAL (META DE

RESULTADO PRIMRIO)
Por meio do extrato de movimentao da dvida, obser-

va-se que, ao longo do exerccio, o montante da mesma pode
sofrer alteraes. A ocorrncia de novas operaes de crdi-
to, por exemplo, aumenta o estoque da dvida bruta, embora
este no seja o caso do exerccio em estudo. Porm, a dvida
bruta tambm tem seu valor elevado pela apropriao dos ju-
ros do perodo. Para fins didticos vamos considerar que toda
receita com juros apropriada aos saldos de haveres financei-
ros ser arrecadada e toda despesa com juros apropriada s
obrigaes ser paga no exerccio.
Portanto, a partir das estimativas da equipe tcnica do
municpio de que as despesas com juros sero da ordem de
R$ 7.000 em 20X1, ao final do ano, se no houvesse nenhum
pagamento de dvida ao longo do exerccio, a dvida do mu-
nicpio ser de R$ 281.000 (dvida no ano 0 + juros - amorti-
zao = R$ 275.000 + R$ 6.000 - R$ 0). No entanto, o ente
pode ter despesa com juros sobre a dvida (juros passivos) e
no mesmo perodo auferir receita com juros sobre aplicaes
financeiras (juros ativos). Ao montante dos juros ativos dedu-
zidos dos juros passivos d-se o nome de juros lquidos do
perodo. Pode-se verificar pelo quadro de estimativa de recei-
tas que h uma previso de se auferir R$ 4.000 de juros sobre
aplicaes financeiras (I.1.3.2), resultando nos juros lquidos
negativos (despesa lquida de juros) do perodo de - R$ 2.000
(juros ativos - juros passivos = R$ 4.000 - R$ 6.000 = - R$
2.000).
Cabe ressaltar que a meta de endividamento uma
114
relao entre um conceito de endividamento lquido (a DCL)

e a RCL. Desse modo, tal meta pode ser alcanada tanto pelo
aumento de haveres financeiros (apenas acumulando dispo-
nibilidades, por exemplo) ou pela amortizao de dvida bruta.
Para fins didticos, vamos supor que a RCL projetada ser
realizada. Dessa forma, o esforo fiscal (meta de resultado
primrio) ter que ser suficiente para pagar o juros da dvida
e ainda sobrar recursos para que se faa a amortizao do
principal. Da, tem-se outra equao bsica:
Esforo Fiscal = Meta de Primrio = Valor da Dvida a ser reduzido - Juros

Lquidos
Observe que se o total de juros lquidos for negativo,

ter que ser somado ao valor que ser amortizado, caso em
que o montante dos juros ativos maior que os juros passi-
vos. O quadro a seguir demonstra que ser necessrio atingir
meta de resultado primrio de R$ 9.000 para pagar a despesa
com juros lquidos do perodo de R$ 2.000 e ainda sobrarem
R$ 7.000 para serem utilizados na amortizao da dvida.
(+) Resultado Primrio Requerido (A) 9.000
(+) Juros sobre Aplicaes Financeiras (B) 4.000
(-) Juros de Operaes de Crdito (C) (6.000)
(=) Resultado Nominal Requerido (D = A + B - C) 7.000
Considerando a meta de resultado nominal (R$ 7.000)

e o valor dos juros lquidos (- R$ 2.000), pode-se calcular a
meta de resultado primrio pela seguinte equao:
115
Resultado Nominal = Resultado Primrio + Juros lquidos
Neste caso, a meta de resultado primrio dever ser um

valor que aps ter deduzidos R$ 2.000 para pagamento dos
juros lquidos ainda resulte em R$ 7.000 para serem utilizados na
reduo da dvida lquida. Portanto, este valor ser de R$ 9.000.
4.5 PROJETANDO AS RECEITAS PRIMRIAS

Uma vez calculadas as metas de resultado primrio e
nominal que viabilizaro a reduo do endividamento aos pata-
mares desejados, para fins de definio do espao fiscal que o
municpio ter para realizar de despesas primrias, ser neces-
srio separar as receitas em primrias e financeiras. Para isso,
se o ente no classifica as naturezas de receitas por indicador
de resultado fiscal, pode primeiro identificar as receitas financei-
ras, que so poucas e bem definidas, pois as demais receitas
sero no financeiras ou primrias.
Ser considerada receita no financeira (ou receita
primria) toda operao que gerar reduo da dvida lquida,
exceto as relacionadas apropriao de juros ativos (receitas
financeiras). Em outras palavras, o montante das receitas
totais menos o montante das receitas financeiras. Por defini-
o, so receitas financeiras: juros sobre aplicaes financei-
ras, operaes de crdito e alienao de bens.
116
RECEITA TOTAL
RECEITA NO FINANCEIRA
RECEITA FINANCEIRA
Alienao
de bens Arrecadao
(PRIMRIA)
de Tributos
Operaes de
Crdito Prestao de
Servios
Juros Ativos
Receita Primria = Receita Total - Receita Financeira

FIGURA 1.1 - SEGREGAO DE RECEITAS PRIMRIAS E
FINANCEIRAS
FONTE: Elaborada pelos autores.
O clculo para se identificar, com base na tabela de pro-

jeo de receitas, o montante das receitas primrias assim re-
presentado:
(+) RECEITA TOTAL (A) 359.500
(-) Juros sobre Aplicaes Financeiras (B) ( 4.000)

(-) Operaes de Crdito Internas (C) -
(-) Alienao de Bens (D) (1.500)

(=) Receitas Primrias (E = A - B - C - D) 354.000
possvel notar que, diante da deciso do prefeito de

no fazer nenhuma operao de crdito nos prximos trs
anos, a prefeitura dever auferir receitas financeiras oriundas
apenas de vendas de ativos (alienao de bens) e de juros
sobre os saldos de disponibilidades aplicadas. Logo, descon-
tadas estas receitas, as receitas primrias (no financeiras)
somaro R$ 354.000.
117
4.6 DEFININDO O ESPAO FISCAL
Chama-se de espao fiscal o valor mximo que se po-

der gastar em despesas primrias de modo a garantir o cum-
primento da meta de resultado primrio. Ser considerada des-
pesa primria (ou despesa no financeira) toda operao que
gerar aumento da dvida lquida, exceto as relacionadas apro-
priao de juros passivos (despesas financeiras). Em outras
palavras, o montante das despesas totais menos o montante
das despesas financeiras. So caracterizadas como despesas
financeiras: juros sobre dvida, amortizao de dvidas e con-
cesso de emprstimos com retorno garantido.
DESPESA TOTAL
DESPESA NO FINANCEIRA
DESPESA FINANCEIRA
Amortizao de Pagamento de
Dvidas Pessoal (PRIMRIA)
Concesso de
Manuteno
Emprstimos
Juros Passivos Investimento
Despesa Primria = Despesa Total - Despesa Financeira
FIGURA 1.2 - SEGREGAO DE DESPESAS PRIMRIAS E

FINANCEIRAS
FONTE: Elaborada pelos autores.
Para o clculo do espao fiscal, suficiente ter o valor da

meta de resultado primrio requerida e o montante previsto de
receitas primrias. Para isso, deve-se utilizar a seguinte equao:
118
Resultado Primrio = Receitas Primrias - Despesas Primrias
Partindo do princpio de que em algumas situaes os

entes arrecadam receitas que devem ser obrigatoriamente
transferidas para outro ente, pois normalmente decorrem de
mandamento constitucional ou legal, para o clculo do espa-
o fiscal devem-se considerar as receitas primrias lquidas
das referidas transferncias. Outra opo seria considerar es-
tas transferncias como despesas primrias. No exemplo, o
municpio transfere apenas a contribuio ao Fundeb. Logo,
tendo como base o valor da meta de resultado primrio, o
montante das receitas primrias e o valor das transferncias,
pode-se encontrar o valor mximo das despesas primrias
para o perodo (espao fiscal).
(+) Receitas Primrias (A) 354.000
(-) Transferncias Constitucionais e Legais (B) ( 18.000)
(=) Receitas Primrias Lquidas (C = A - B) 336.000
(-) Meta de Resultado Primrio (D) (9.000)

(=) Espao Fiscal (E = C - D) 327.000
Dessa forma, o municpio poder projetar no seu or-

amento para o ano 1 despesas primrias at o montante de
R$ 327.000, pois arrecadar receitas primrias no valor de R$
354.000, mas transferir de forma automtica para o Fundeb
R$ 18.000, restando o montante de receita primria lquida de
R$ 336.000. No entanto, no poder gastar toda essa receita,
pois sero necessrios R$ 9.000 para o pagamento dos juros
e amortizao da dvida.
119
4.7 PROJETANDO O LIMITE PARA AS DESPESAS

DISCRICIONRIAS
H despesas no setor pblico para as quais no tem
choro nem vela, isto , acontecem de qualquer forma e so
consideradas obrigatrias, caso das despesas com pessoal e
dos encargos trabalhistas. Assim, a prioridade para utilizao
do espao fiscal ser acomodar, primeiramente, as despesas
obrigatrias.
A equipe econmica do municpio projetou como despe-
sas obrigatrias aquelas relacionadas na folha de pagamento
(pessoal), a contribuio do empregador e outras despesas
correntes obrigatrias (auxlio alimentao, vale transporte,
benefcios sociais de carter permanente, etc.), nos respec-
tivos valores de R$ 190.000, R$ 38.000 e R$ 25.000. Logo, o
valor disponvel para realizao de despesas discricionrias
(investimento, manuteno da administrao, dirias, passa-
gens, etc.) resultar do valor do espao fiscal deduzidas as
despesas obrigatrias.
Despesas Discricionrias = Espao Fiscal - Despesas Obrigatrias
Aplicando-se a equao, o municpio poder acomodar

despesas discricionrias at o montante de R$ 74.000 (R$
327.000 - R$ 190.000 - R$ 38.000 - R$ 25.000). Ento, res-
tar ao municpio o montante de R$ 74.000 para alocar em
despesas com gua, luz, telefone, dirias, passagens, limpe-
za, segurana dos prdios e investimentos, entre outras. No
existe tabela ou critrio rgido para definir o que ser consi-
derado despesa obrigatria ou discricionria, implicando a
prtica em juzo de valor. Uma das principais caractersticas
120
da despesa discricionria que possui margem de compres-

so e de possibilidade de ser contingenciada (no autorizada
ou diminuda) podendo, no limite, no ser realizada. Exemplo
clssico de despesa discricionria so os gastos com dirias
e passagens, que, muitas vezes, no podem ser eliminados,
mas reduzidos. A tabela a seguir demonstra como a equipe
tcnica do municpio estabeleceu o teto para as despesas
discricionrias:
(+) Espao Fiscal (A) 327.000
(-) Pessoal e Encargos Sociais (B) (190.000)
(-) Contribuio Previdenciria do Empregador (C) (38.000)
(-) Outras Despesas Correntes - Obrigatrias (D) (25.000)

(=) Limite para Despesas Discricionrias (E = A - B - C - D) 74.000
4.8 PROJETANDO O LIMITE PARA INVESTIMENTOS
Das despesas primrias discricionrias a nica que

pode no ser realizada o investimento, pois, por sua prpria
caracterstica, representa algo novo. Como vimos existem des-
pesas primrias discricionrias que podem ser diminudas, mas
jamais eliminadas, por exemplo, as despesas com telefone,
dirias e passagens. A equipe tcnica do municpio projetou
essas despesas de manuteno em R$ 55.000 e classificou-as
como Outras Despesas Correntes Discricionrias. Portan-
to, considerando que o espao total para acomodar despesas
discricionrias primrias de R$ 74.000, restaro para investi-
mentos R$ 19.000 (R$ 74.000 - R$ 55.000). A equao a seguir
representa o clculo do valor mximo de despesas com investi-
mentos, que garantir o cumprimento das metas fiscais:
121
Valor do Investimento = Despesas Discricionrias - Outras Despesas Correntes

Discricionrias
4.9 ESTIMATIVA DAS DESPESAS CORRENTES E DE

CAPITAL PARA CUMPRIR A META FISCAL
Com a definio das despesas primrias obrigatrias e

o espao para as despesas primrias discricionrias, incluin-
do o valor que poder ser investido no ano, pode-se agrupar
as despesas segundo a tica econmica. Alm disso, para
melhor identificao do que se caracteriza como despesa pri-
mria ou despesa financeira, interessante classificar a des-
pesa segundo o indicador de resultado fiscal. Dessa forma,
melhora-se o controle das metas fiscais e, depois, o acompa-
nhamento da execuo oramentria e financeira com vistas
ao cumprimento da referida meta. Neste sentido, sero utiliza-
dos os seguintes indicadores de resultado fiscal:
Indicador de Resultado Fiscal

0 Despesa Financeira
1 Despesa Primria Obrigatria
2 Despesa Primria Discricionria
A identificao do impacto fiscal da despesa com a uti-

lizao do indicador de resultado fiscal como classificador aju-
da a cumprir alguns dispositivos da LRF:
a) verificao se a proposta oramentria est com-
patvel com as metas fiscais estabelecidas no Ane-
xo de Metas Fiscais, aprovado em conjunto com a
LDO;
b) elaborao da Programao Financeira Anual e do
Cronograma Mensal de Desembolso, com vistas
ao cumprimento da meta fiscal;
122
c) adoo de limitao de empenho e programao

financeira a cada bimestre, sempre que a reesti-
mativa de receitas indicar o no cumprimento das
metas de resultado primrio. Neste caso, somente
podero ser limitadas as despesas com indicador
fiscal 2 (primria discricionria).
Assim, incorporando ao quadro de anlise das despe-
sas municipais o indicador de resultado fiscal, as estimativas
de despesas obrigatrias e os limites de despesas de inves-
timento calculados at o momento esto apresentados na ta-
bela a seguir:
TABELA 1.3 - PROJEO DAS DESPESAS
Indicador de Resultado Valor R$
Discriminao
Fiscal (Ano 1)
II.2 - DESPESAS CORRENTES 314.000
II.2.1 - Pessoal e Encargos Sociais (exceto

1 - Primria Obrigatria 190.000
Contribuio Previdenciria)
II.2.2 - Contribuio Previdenciria do
Empregador
II.2.3 - Outras Despesas Correntes -
Obrigatrias
II.2.4 - Outras Despesas Correntes - Dis-
2 - Primria Discricionria 55.000
cricionrias
II.2.5 - Juros de Operaes de Crdito
0 - Financeira 6.000
Internas
II.3 - DESPESAS DE CAPITAL 26.000
II.3.1 - Amortizao de Dvidas 0 - Financeira 7.000

II.3.2 - Investimento 2 - Primria Discricionria 19.000
A classificao da despesa de acordo com o indica-

dor fiscal deve ser feita no conjunto dos classificadores que
identificam o crdito oramentrio. Em geral, o classificador
que melhor se adqua para identificao a estrutura progra-
mtica (programa, ao e localizador do gasto) juntamente
123
com a natureza da despesa (categoria econmica, grupo de

natureza da despesa, modalidade de aplicao e elemento de
despesa). Mesmo para os entes que seguem a normatizao
federal de aprovar o oramento no nvel de modalidade de
aplicao, isto , sem o elemento de despesa, possvel pa-
rametrizar nos sistemas o conjunto: estrutura programtica +
natureza da despesa.
O valor da amortizao ser igual ao valor do resultado
nominal e nesta rubrica (investimento) que se faz o ajuste
para cumprimento da meta. Numa anlise geral de todos os
elementos apresentados, podemos resumir as projees fis-
cais da seguinte forma:
TABELA 10.4 ANLISE DAS PROJEES FISCAIS
Valor R$
Discriminao
(Ano 1)
A. Receitas Primrias (Rec.Total - Rec. Juros - Rec. Op. Crdito. - Rec.
354.000
Alienao)
B. Transferncias Constitucionais e Legais (Contribuio ao Fundeb) (18.000)
C. Receitas Primrias Lquidas (C = A - B) 336.000
D. Despesas Primrias Totais (327.000)
D.1. Despesas Primrias Obrigatrias (Pessoal + Contrib. Previ-

(253.000)
denciria + Outras Despesas Correntes Obrigatrias)
D.2. Despesas Primrias Discricionrias (D.2 = D.2.1 + D.2.2) (74.000)
D.2.1. Investimento (19.000)
D.2.2. Demais Despesas Primrias Discricionrias (55.000)
E. Resultado Primrio (E = C - D) 9.000
F. Juros Lquidos (F = F.1 - F.2) (2.000)
F.1. Receitas de Aplicao Financeira 4.000
124
Valor R$
Discriminao
(Ano 1)
F.2. Despesa com Juros de Operaes de Crdito (6.000)
G. Resultado Nominal (G = E + F) 7.000
5 ANLISE DO EQUILBRIO ORAMENTRIO
No item anterior, fizemos uma anlise da situao fis-

cal. Mas, ao finalizar a elaborao do oramento do perodo,
deve-se zelar pelo equilbrio oramentrio sob a tica econ-
mica, onde o total das receitas previstas deve ser igual ao to-
tal das despesas fixadas. A Tabela 10.5 sintetiza as projees
sob a tica econmica e os ajustes necessrios para obten-
o do equilbrio oramentrio.
TABELA 1.5 ANLISE DO EQUILBRIO ORAMENTRIO
Discriminao Valor R$
(Ano 1)
A. Receita Total (A = A.1 + A.2) 359.500
A.1. Receitas Correntes 343.000
A.2. Receitas de Capital 16.500
B. Tranferncias ao Fundeb (18.000)
C. Despesa Total (C = C.1 + C.2) (340.000)
C.1. Despesas Correntes (314.000)
C.2. Despesa de Capital (26.000)
D. Diferena (D = A - B - C) 1.500
E. Ajuste para Alcanar o Equilbrio Oramentrio (1.500)
E.1. Receitas Financeiras (exceto juros sobre aplicao financeira) -
125
Discriminao Valor R$
(Ano 1)
E.2. Despesas Financeiras (exceto juros de operaes de crdito) (1.500)
F. Diferena para Fins de Equilbrio Oramentrio -
FONTE: Elaborao dos autores.
De acordo com a tabela, constata-se que, depois de

efetuar as projees de receitas e despesas primrias para
garantir o cumprimento das metas fiscais, a equipe econmica
verificou que do total das receitas (R$ 359.500), deduzidas as
transferncias ao Fundeb (R$ 18.000) e diminudas as des-
pesas totais (R$ 340.000), ainda restavam R$ 1.500 para se
preservar o equilbrio oramentrio. Esta sobra dever prio-
ritariamente ser alocada para despesas financeiras que no
afetem o clculo dos resultados primrio e nominal, pois todas
as projees para cumprimento da meta fiscal esto fechadas.
Basicamente, das despesas financeiras que no afe-
tam os resultados primrio e nominal, nem a meta em si, res-
ta a concesso de emprstimos com retorno garantido. Mas
o que significa isso em termos de polticas pblicas? Signifi-
ca que a prefeitura poderia utilizar estes R$ 1.500 para criar
uma linha de financiamento visando a fomentar algum setor
da economia municipal, como a agricultura ou a produo de
artesanatos. Nesse caso, os interessados poderiam obter em-
prstimo subsidiado, isto , a juros mais baixos que os de
mercado, desde que oferecessem garantias de pagamento do
emprstimo. Assim, a despesa seria considerada uma des-
pesa financeira, pois a concesso do emprstimo geraria um
crdito a receber para a prefeitura, denominado na linguagem
126
tcnica de haver financeiro, e, em consequncia, no afeta-

ria a dvida lquida do municpio. Caso o municpio utilizasse a
referida sobra para amortizar ainda mais a dvida, a meta de
resultado nominal seria maior do que a requerida.
REFERNCIAS
BRASIL. Lei Complementar n. 101, de 4 de maio de 2000.

Lei de responsabilidade fiscal. Estabelece normas de finanas
pblicas voltadas para a responsabilidade na gesto fiscal e
d outras providncias. Disponvel em: <www.planalto.gov.br/
ccivil_03/Leis/LCP/Lcp101.htm>. Acesso em: 15 dez. 2014.
_____. Ministrio da Fazenda. Secretaria do Tesouro Nacional.

Manual de demonstrativos fiscais. 6. ed. (Vlido para 2015).
Disponvel em: <https://www.tesouro.fazenda.gov.br/-/mdf>.
Acesso em: 24 jan. 2015.
DVILA JR., Antonio; FEIJ, Paulo Henrique. Entendendo

resultados fiscais. Braslia: Gesto Pblica, 2015.
127
A IMPORTNCIA DOS TRIBUNAIS DE CONTAS

PARA O PROCESSO DE CONVERGNCIA DA
CONTABILIDADE AOS PADRES INTERNACIONAIS
SOUZA, Gustavo Felipe Ripper Chalro Tupinamb de 1

CARVALHO JNIOR, Jorge Pinto de 2
1 INTRODUO
A gesto salutar de qualquer entidade, pblica ou pri-

vada, perpassa pelo adequado processo de planejamento das
aes a serem por ela empreendidas, buscando compatibili-
zar os resultados almejados aos recursos disponveis. Para
planejar fundamental deter mtodos e, principalmente, in-
formaes confiveis que possibilitem mapear as condies
presentes existentes, projetar cenrios futuros e traar estra-
tgias para mitigao de eventuais riscos que possam com-
prometer o alcance dos objetivos pactuados, caso venham a
se concretizar.
1 Graduado em Cincias Contbeis pela Universidade do Estado do Rio de

Janeiro UERJ; Agente de Fiscalizao do TCM-SP; Experincia na rea
de auditoria externa independente em empresas nacionais e internacio-
nais.
2 Especialista em Gesto Pblica Municipal, Contabilidade Governamental,
Direito Pblico e Controle Municipal; Graduado em Cincias Contbeis
pela Universidade do Estado da Bahia UNEB; Agente de Fiscalizao
do TCM-SP; Ocupou cargos de Controlador Municipal e Secretrio de Ad-
ministrao, Finanas e Planejamento em municpios baianos. Foi Supe-
rintendente de Normas Tcnicas e Substituto Eventual do Contador Geral
do Estado do Rio de Janeiro SEFAZ/RJ. Autor de livros de Contabilidade
Aplicada ao Setor Pblico e instrutor credenciado pela Secretaria do Te-
souro Nacional STN.
128
A gerao de informaes fsicas e financeiras dotadas

dos atributos da fidedignidade e da tempestividade possvel
graas contabilidade, cincia social que tem por objeto o
patrimnio das entidades por ela alcanadas. Com uma boa
contabilidade os acionistas, scios, empregados, fornecedo-
res, clientes, gestores pblicos, sociedade e quaisquer outros
interessados na entidade analisada tero meios para tomar
decises, de acordo com as suas necessidades e intenes
em relao mesma.
Ocorre que, como qualquer outra cincia, a contabilida-
de tambm possui desafios permanentes a serem enfrentados,
dentre os quais se destaca a qualificao do que deve ser regis-
trado (avaliao qualitativa) e a atribuio do seu valor (avalia-
o quantitativa). Essas avaliaes constituem o processo deno-
minado como mensurao.
Segundo o Pronunciamento Conceitual Bsico (CPC 00
- R1), emitido pelo Comit de Pronunciamentos Contbeis, a
mensurao
[...] o processo que consiste em deter-

minar os montantes monetrios por meio
dos quais os elementos das demonstra-
es contbeis devem ser reconhecidos e
apresentados no balano patrimonial e na
demonstrao do resultado. Esse proces-
so envolve a seleo da base especfica
de mensurao.
Como se percebe, a informao s ser til se o proces-

so de mensurao for bem empregado, adotando-se tcnicas
precisas e conceitualmente amparadas. Tal desafio amplia-se
ainda mais, ao considerar que, com a globalizao, tornou-se
indispensvel estabelecer padres mundialmente uniformes de
129
contabilizao para todas as entidades, de forma que os dados

disponibilizados sejam compreensveis mesmo entre empresas
e governos de pases distintos.
O setor pblico brasileiro, a exemplo do que se verificou
na iniciativa privada nos anos de 2007 e 2009, tambm passa
por um momento de adaptao dos seus procedimentos
contbeis a prticas internacionalmente aceitas. Para tanto,
o rgo regulador da profisso contbil no pas, o Conselho
Federal de Contabilidade - CFC, vem editando uma srie de
normas com base nas IPSAS International Public Sector
Accounting Standards de autoria da IFAC International
Federation of Accounting, orientaes estas que constituem
o padro amplamente aceito em termos conceituais contbeis
para governos, em escala global.
Silva (2015, p. 9) aduz, nesse sentido, que
[...] com a expanso dos mercados e a

globalizao da economia, surge a ne-
cessidade, nas entidades, da elaborao
de demonstraes contbeis baseadas
em critrios uniformes e homogneos,
de modo que os gestores, investidores e
analistas de todo o mundo possam utilizar
informaes transparentes, confiveis e
comparveis, nos processos de tomadas
de decises.
O principal rgo preocupado com essa
necessidade na rea pblica e, portanto,
com a convergncia das normas contbeis
internacionais o IFAC International Fe-
deration of Accounting, uma organizao
de abrangncia global com foco na profis-
so contbil, que edita normas contbeis
referentes ao padro tico da profisso ao
setor pblico, as IPSAS International
Public Sector Accounting Standards, que
130
so voltadas qualidade, auditoria,

formao educacional.
As primeiras dez normas de contabilidade aplicadas ao

setor pblico foram publicadas pelo CFC no ano de 2008; a
dcima primeira norma foi lanada em 2011; e nesse ano de
2016, iniciou-se um novo ciclo de reviso e convergncia de
IPSAS que culminar na disponibilizao de trinta e duas nor-
mas internacionais adaptadas realidade brasileira at o ano
de 2021.
Aliada ao CFC na implementao das IPSAS conver-
gidas, a Secretaria do Tesouro Nacional STN tambm vem
editando diversos atos, a exemplo de portarias fixando prazos
para adoo de boas prticas contbeis, manuais e instrues
de procedimentos, com o fito de auxiliar os profissionais da
rea no fazer contbil. O Manual de Contabilidade Aplica-
da ao Setor Pblico, um dos principais normativos elaborados
pela STN, encontra-se atualmente na sexta edio, j tendo
sido colocados em consulta pblica alguns captulos da sti-
ma edio, que ter vigncia a partir de 2017.
Se o processo de mensurao dos fatos contbeis por
si s j desafiador, em um ambiente de mudanas as difi-
culdades se tornam ainda maiores. necessrio modificar a
cultura dos profissionais pari passu sua capacitao pro-
fissional para adequao nova realidade normativa. Esse
processo no usualmente rpido e demanda a participao
ativa dos rgos reguladores e, especialmente na rea gover-
namental, dos fiscalizadores.
nesse contexto que se inserem os Tribunais de
Contas, rgos de controle externo que possuem dentre as
suas funes, a de apreciar a qualidade das contas prestadas
131
pelos seus jurisdicionados. Para bem desempenhar o seu

mister institucional, os Tribunais devero fomentar a adoo
das prticas contbeis internacionais pelos rgos e entidades
a eles sujeitos, orientando e exigindo o cumprimento das
normas e prazos vigentes nesse sentido.
2 GERAO DE INFORMAES GOVERNAMENTAIS NO

CONTEXTO ATUAL
A contabilidade aplicada ao setor pblico (CASP) tem

como objeto o patrimnio das entidades do referido setor, mas
no se limita a este, no que tange captura de dados e gera-
o de informaes. De acordo com o art. 85 da Lei Federal n
4.320/64, marco regulatrio das finanas pblicas nacionais
Os servios de contabilidade sero orga-

nizados de forma a permitirem o acompa-
nhamento da execuo oramentria, o
conhecimento da composio patrimonial,
a determinao dos custos dos servios
industriais, o levantamento dos balanos
gerais, a anlise e a interpretao dos re-
sultados econmicos e financeiros.
Assim, alm de evidenciar a situao patrimonial das

entidades governamentais, deve a contabilidade aplicada ao
setor pblico possibilitar o acompanhamento do planejamento
e da execuo do oramento, bem como evidenciar a situao
dos chamados atos potenciais, assim entendidos aqueles
que, apesar de j materializados, ainda no tenham afetado o
patrimnio pblico, mas que detm certo grau de probabilida-
de de vir a impact-lo.
A maior diferena entre as contabilidades societria e
governamental reside na presena do oramento, nesta lti-
132
ma, como elemento obrigatrio no que concerne ao registro

contbil e sua respectiva evidenciao. O oramento tem
grande importncia no setor pblico, j que representa o meio
legal para a execuo das despesas. Sem oramento no se
pode gastar e, principalmente por este motivo, a contabiliza-
o dos aspectos oramentrios sempre foi priorizada na ini-
ciativa governamental, em detrimento do tratamento patrimo-
nial, apesar da exigncia constante da j referendada Lei n
4.320/64.
A maior diferena entre as contabilidades societria e
governamental reside na presena do oramento, nesta ltima,
como elemento obrigatrio no que concerne ao registro cont-
bil e sua respectiva evidenciao. O oramento tem grande
importncia no setor pblico, j que representa o meio legal
para a execuo das despesas. Sem oramento no se pode
gastar e, principalmente por este motivo, a contabilizao dos
aspectos oramentrios sempre foi priorizada na iniciativa go-
vernamental, em detrimento do tratamento patrimonial, ape-
sar da exigncia constante da j referendada Lei n 4.320/64.
A forte cultura oramentria decorrente da interpreta-
o isolada, por grande parte dos contabilistas brasileiros, de
alguns artigos da Lei Federal n 4.320/64, em prejuzo daque-
les que versam sobre a contabilidade com foco no patrimnio,
terminou por acarretar uma grande distoro na aplicao da
Cincia Contbil: no lugar do real objeto da contabilidade apli-
cada ao setor o pblico, o patrimnio pblico, figurou, durante
longos anos, o oramento das entidades governamentais.
Para Feij (2013, p. 42)
[...] quando se tem somente o oramento

como instrumento de acompanhamen-
133
to da gesto, se enxerga apenas aquele

exerccio (um ano) e no os reflexos que
sua execuo vai trazer sobre exerccios
seguintes. Na lgica oramentria, como
se tudo se iniciasse em 1 de janeiro e ter-
minasse em 31 de dezembro. E isso des-
preza outro princpio de contabilidade, que
o da continuidade. Logo, verifica-se a ne-
cessidade de se separar os dois mundos:
oramento e contabilidade. [...]
Este cenrio permeado pela supervalorizao do ora-

mento culminou no quase que completo abandono de alguns
aspectos inerentes Cincia Contbil no setor pblico, tais
como a adequada mensurao dos elementos patrimoniais,
notadamente os ativos, o registro dos fenmenos patrimo-
niais de acordo com o princpio da competncia (despesas
por competncia tais como frias e dcimo terceiro salrio a
pagar), a adoo de sistema de custos, a gerao de infor-
maes teis e tempestivas tomada de deciso, atravs de
demonstraes com estruturas que atendam s necessidades
dos usurios, entre outros.
O resultado disso no poderia ter sido outro: as de-
monstraes contbeis perderam relevncia e, h muito, dei-
xaram de ser utilizadas pelos gestores para fins de tomada de
deciso. Em verdade, os relatrios contbeis no setor pblico
tm servido quase que exclusivamente para o cumprimento
das exigncias de prestao de contas, sujeitos s frequen-
tes crticas dos rgos de fiscalizao, por no representarem
com exatido a realidade patrimonial das entidades.
So corriqueiras as ausncias dos elementos patrimo-
niais a seguir dispostos, nas demonstraes contbeis elabo-
radas pelas entidades governamentais na atualidade:
134
- registro dos ativos correspondentes a direitos oriun-

dos de tributos e demais receitas cujo fato gerador
tenha ocorrido, mas que a arrecadao ainda se en-
contra pendente (receitas por competncia);
- registro dos ajustes para perdas sobre os direitos re-
gistrados, com base em metodologia adequada, para
que no sejam ofertadas informaes superestima-
das acerca da real capacidade de conversibilidade
dos ativos;
- registro das obrigaes e provises por competn-
cia, independentemente do cumprimento dos aspec-
tos legais e de forma dissociada execuo ora-
mentria, quando por qualquer razo esta no puder
ser efetuada, mas estiverem presentes as condies
para reconhecimento de um passivo;
- reconhecimento e evidenciao de todos os bens m-
veis, imveis e intangveis, bem como da sua respec-
tiva depreciao e amortizao, de sorte que todo o
patrimnio imobilirio e intangvel da entidade se en-
contre devidamente evidenciado pela contabilidade;
- registro dos ativos de infraestrutura, assim denomina-
dos os bens que compem um sistema ou uma rede,
especializados por natureza e que no possuam usos
alternativos, tais como redes rodovirias, sistemas de
esgoto, sistemas de abastecimento de gua e ener-
gia, rede de comunicao, pontes, caladas, cala-
des dentre outros.
Sem a evidenciao dos elementos supracitados pela
contabilidade, no h como se ter a posio real de todos os
ativos e passivos de uma entidade e, por conseguinte, resta
135
invivel a anlise de qualquer dado gerencial para fins de to-

mada de deciso que tenha como supedneo uma demons-
trao contbil elaborada nesses termos.
Como obter, por exemplo, o exato ndice de solvncia
de um determinado rgo pblico, se este calculado com
base na diviso do ativo total em relao ao passivo total?
Ora, no momento em que um elemento patrimonial sequer
no esteja presente, ou que tenha sido mensurado incorreta-
mente, o dado resultar incorreto, podendo levar a interpre-
taes equivocadas. Nesse particular, de bom alvitre citar
que, mesmo que as instituies pblicas no se submetam
ao processo de falncia das empresas privadas, seus indi-
cadores econmicos so sempre avaliados por investidores,
economistas e imprensa, dentre outros.
No s as informaes patrimoniais carecem de aper-
feioamento, no tocante evidenciao contbil na rea gover-
namental. Mesmo no vis oramentrio, que desde a edio
da Lei n 4.320/64 tem recebido maior ateno pelos profissio-
nais do ramo, ainda se verificam significativas distores entre
o resultado alcanado frente ao planejamento original, quando
do encerramento dos ciclos operacionais das entidades, mo-
tivadas, sobretudo, pelo emprego de mtodos inconsistentes
na estimativa das receitas, via de regra superestimando-as,
elevando consequentemente o lastro para realizao de des-
pesas oramentrias. Assim, a melhoria de performance con-
tbil se denota necessria tambm nesse sentido.
A busca por uma contabilidade de excelncia deve ser
uma constante, principalmente no setor pblico, onde a princi-
pal fonte de financiamento advm dos tributos recolhidos pela
sociedade. Portanto, crucial que esta, como maior interessa-
136
da, saiba onde e como esto sendo aplicados os recursos que

investe e, para tanto, deve possuir acesso a demonstraes
contbeis oportunas e fidedignas. Segundo Feij (2013, p. 75)
A implantao dos padres internacionais

na contabilidade pblica brasileira contri-
buir de forma significativa para melhorar
o processo de elaborao das estatsti-
cas fiscais do pas, dos demonstrativos da
LRF, das demonstraes contbeis e, con-
sequentemente, dos controles internos,
externos e sociais. [...]
3 A CONVERGNCIA DA CONTABILIDADE APLICADA AO

SETOR PBLICO AOS PADRES INTERNACIONAIS
Cada vez mais se torna premente a necessidade de uni-

formizao dos demonstrativos e relatrios financeiros em esca-
la internacional, haja vista o permanente relacionamento econ-
mico entre pases, sendo indispensvel, para a segurana dos
negcios, a disponibilizao de informaes fidedignas, oportu-
nas e compreensveis acerca da realidade financeira dos entes
governamentais.
Nesse contexto, a contabilidade governamental pratica-
da no Brasil passou a vislumbrar a adoo de um novo modelo,
que propicie a insero do pas nos padres internacionais, a
implantao de sistema de custos no setor pblico, a melhoria
da qualidade da informao contbil e a evidenciao dos im-
pactos da gesto na variao do patrimnio lquido. A Revista
das Demonstraes Contbeis da Unio traz, na sua 2 edio
(2013, p. 13), importante passagem acerca de tal temtica:
[...] a Secretaria do Tesouro Nacional, na

qualidade de rgo central do Sistema de
Contabilidade Federal, iniciou um conjun-
137
to de mudanas na contabilidade pblica

trazendo uma nova concepo, e exigindo
nova postura e viso sobre os atos e fatos
praticados pelo setor pblico. Tais mudan-
as provocam mais um efeito: a melhoria
do nvel de qualificao dos servidores
envolvidos, contribuindo assim para o
cumprimento do Princpio da Eficincia
na gesto do patrimnio pblico. (Gri-
famos)
Com o propsito de elevar o Brasil ao status de refe-

rncia global em contabilidade governamental, iniciou-se, em
termos prticos, a partir de 2008, o processo de adoo dos
padres internacionais na referida rea. Dessa forma, acom-
panhando as alteraes anteriormente engendradas na con-
tabilidade societria, que culminaram nas sanes das Leis
Federais n 11.638/07 e 11.941/09, o setor pblico brasilei-
ro, sob a conduo do Conselho Federal de Contabilidade e
da Secretaria do Tesouro Nacional, deu um importante pas-
so rumo melhoria da qualidade da informao contbil. De
acordo com Feij (2013, p. 34):
[...] pode-se dizer que 2008 foi o ano em

que o Brasil efetivamente caminhou para
padres internacionais de contabilidade,
primeiramente no setor privado, com as
alteraes promovidas na Lei n 6.404/76.
Em agosto de 2008, durante o 19 Con-
gresso Brasileiro de Contabilidade, em
Gramado/RS, foi anunciado, por meio da
publicao da Portaria MF n 184, que o
setor pblico brasileiro tambm seguiria
rumo aos padres internacionais.
A base conceitual escolhida como referncia para o

processo de adoo do novo modelo de contabilidade aplic-
138
vel ao setor governamental reside nas IPSAS, normas inter-

nacionais editadas pela IFAC, considerada como a entidade
que detm o status de reguladora internacional em termos de
contabilidade pblica. As IPSAS publicadas pela IFAC so as
seguintes:
TABELA 1 NORMAS INTERNACIONAIS DE CONTABILIDADE

APLICADAS AO SETOR PBLICO (IPSAS IFAC)
SIGLA ASSUNTO
IPSAS 1 Apresentao das demonstraes contbeis
IPSAS 2 Demonstrao de fluxos de caixa
IPSAS 3 Polticas contbeis, mudana de estimativa e retificao de erro
Efeitos das mudanas nas taxas de cmbio e converso de demon-
IPSAS 4
straes contbeis
IPSAS 5 Custos de emprstimos
IPSAS 6 Demonstraes consolidadas
IPSAS 7 Investimento em coligada (investimento em coligada e controlada)
Investimento em empreendimento controlado em conjunto (Joint
IPSAS 8
Venture)
IPSAS 9 Receita de transaes com contraprestao
IPSAS 10 Demonstraes contbeis em economias hiperinflacionrias
IPSAS 11 Contratos de construo
IPSAS 12 Estoques
IPSAS 13 Operaes de arrendamento mercantil
IPSAS 14 Evento subsequente
IPSAS 16 Propriedade para investimento
IPSAS 17 Ativo imobilizado
IPSAS 18 Informaes por segmento
IPSAS 19 Provises, passivos contingentes e ativos contingentes
IPSAS 20 Divulgaes sobre partes relacionadas
IPSAS 21 Reduo ao valor recupervel de ativos no geradores de caixa
IPSAS 22 Divulgao de informao contbil sobre o setor do Governo Geral
IPSAS 23 Receita de transaes sem contraprestao (tributos e transferncias)
Apresentao de informaes oramentrias nas demonstraes
IPSAS 24
contbeis
IPSAS 25 Benefcios a empregados
IPSAS 26 Reduo ao valor recupervel de ativos geradores de caixa
IPSAS 27 Ativo biolgico e produto agrcola
IPSAS 28 Instrumentos financeiros: apresentao
139
SIGLA ASSUNTO
IPSAS 29 Instrumentos financeiros: reconhecimento e mensurao
IPSAS 30 Instrumentos financeiros: divulgao
IPSAS 31 Ativo intangvel
IPSAS 32 Contratos de concesso de servios: concedente
IPSAS 33 Adoo Inicial Base Contbil
FONTE: os prprios autores
Com base nas IPSAS, o Conselho Federal de Contabi-

lidade editou, em 2008 as dez primeiras Normas Brasileiras de
Contabilidade Aplicadas ao Setor Pblico (NBCASP), s quais
foi incorporada a NBC T 16.11 em 2011, atravs de Resoluo
especfica. Segundo trecho extrado da Revista das Demonstra-
es Contbeis (2013, p. 13):
Para o aperfeioamento da contabilidade

pblica brasileira, foram editadas e publi-
cadas pelo CFC, em 2008, as primeiras
normas agrupadas na NBC T 16 Normas
Brasileiras de Contabilidade Aplicadas ao
Setor Pblico, que implicam em significati-
vas alteraes de procedimentos e em im-
portantes interaes e impactos sobre as
normas atuais. Tais normas visam contri-
buir para o fortalecimento e uniformizao
de procedimentos contbeis patrimoniais
em mbito nacional, de forma que sirvam
no s ao cumprimento dos aspectos le-
gais, mas reflitam com fidedignidade o im-
pacto das transaes governamentais no
patrimnio pblico.
As NBCASP que se encontram em vigor so as seguin-

tes:
140
TABELA 2 NORMAS BRASILEIRAS DE CONTABILIDADE

APLICADAS AO SETOR PBLICO
SIGLA EMENTA
NBC T 16.1 Conceituao, objeto e campo de aplicao
NBC T 16.2 Patrimnio e sistemas contbeis
NBC T 16.3 Planejamento e seus instrumentos sob o enfoque contbil
NBC T 16.4 Transaes no setor pblico
NBC T 16.5 Registro contbil
NBC T 16.6 Demonstraes contbeis
NBC T 16.7 Consolidao das demonstraes contbeis
NBC T 16.8 Controle interno
NBC T 16.9 Depreciao, amortizao e exausto
Avaliao e mensurao de ativos e passivos em entidades do setor
NBC T 16.10
pblico
NBC T 16.11 Sistema de informao de custos do setor pblico
Atualmente o CFC vem promovendo uma reviso das

normas j aprovadas frente ao texto das IPSAS, tendo estabe-
lecido cronograma para convergncia da quase totalidade dos
normativos internacionais (a IPSAS 10 Economias Hiperin-
flacionrias no ser convergida):
TABELA 3 CRONOGRAMA DO CFC PARA CONVERGNCIA

DAS IPSAS
ANO IPSAS A SEREM CONVERGIDAS
IPSAS 9 (receita de transaes com contraprestao), IPSAS 12 (es-

toques), IPSAS 19 (provises, passivos e ativos contingentes), IPSAS 23
2016
(receitas de transaes sem contraprestao) e IPSAS 32 (concesses e
PPP) total de 5 IPSAS
IPSAS 5 (custos de emprstimos); IPSAS 11 (contratos de construo);

2018 IPSAS 13 (leasing); IPSAS 16 (propriedades de investimento); IPSAS 17
(imobilizado); IPSAS 21 (impairment de ativos no geradores de caixa);
141
ANO IPSAS A SEREM CONVERGIDAS
IPSAS 26 (impairment de ativos geradores de caixa); IPSAS 31 (ativos

intangveis); IPSAS 30 (instrumentos financeiros: evidenciao); IPSAS
35 (demonstraes consolidadas); IPSAS 36 (investimentos em entidades
2018
associadas e negcios conjuntos); IPSAS 37 (contratos conjuntos); IPSAS
38 (evidenciao de participaes em outras entidades) e IPSAS 25
(benefcios a empregados) total de 14 IPSAS
IPSAS1 (apresentao das demonstraes contbeis); IPSAS 2 (DFC);

IPSAS 3 (polticas contbeis, mudanas em estimativas e erros); IPSAS
4(efeito de mudanas cambiais); IPSAS 14 (eventos aps a data de divul-
gao das demonstraes); IPSAS 18 (informao por segmento); IPSAS
2021
20 (partes relacionadas); IPSAS 22 (informao sobre o governo geral);
IPSAS 24 (informaes oramentrias); IPSAS 27 (agricultura); IPSAS 28
e 29 (instrumentos financeiros) e IPSAS 33 (adoo inicial) total de 13
IPSAS
Alm das IPSAS e das NBCASPs, constitui elemento

normativo da mais alta relevncia, o Manual de Contabilidade
Aplicada ao Setor Pblico MCASP, editado pela Secretaria do
Tesouro Nacional. Sobre o MCASP, discorre Feij (2013, p. 73):
O MCASP se tornou, ao longo desses

anos, a principal referncia para aqueles
que desejam se atualizar sobre os pro-
cedimentos da contabilidade aplicada ao
setor pblico, pois serve de elo entre o
conceitual e o operacional, considerando
as premissas das Normas Brasileiras de
Contabilidade Aplicadas ao Setor Pblico
(NBCASP) e os procedimentos para regis-
tro contbil dos principais fatos relaciona-
dos com a Administrao Pblica, segundo
as regras do PCASP.
A Secretaria do Tesouro Nacional, na condio de con-

dutor do processo de convergncia das prticas contbeis
brasileiras s normas internacionais, por fora da Portaria MF
142
n 184/2008 e do Decreto Federal n 6.976/2009, recebeu a

incumbncia de identificar as necessidades de adaptao da
realidade brasileira aos padres preconizados nas IPSAS,
editar normativos, manuais, instrues de procedimentos con-
tbeis e planos de contas nacionais, objetivando a elaborao
e publicao de demonstraes contbeis consolidadas, j
que a ela compete tal atribuio, conforme previsto na legis-
lao vigente.
Para que seja possvel a confeco das citadas de-
monstraes de forma consolidada e em obedincia s normas
editadas pela IFAC, preciso que todos os entes federados ob-
servem as disposies constantes das orientaes publicadas
pelo Conselho Federal de Contabilidade, bem como as regras
e procedimentos previstos nos atos normativos editados pela
Secretaria do Tesouro Nacional.
Dessa forma, buscando retirar do campo da discricio-
nariedade de cada gestor pblico a escolha do momento mais
oportuno para a implantao das mudanas contbeis, o que
fatalmente ocasionaria considervel atraso no alcance dos
objetivos pr-fixados no mbito da convergncia, a STN es-
tabeleceu prazo para que os entes federados adotassem os
novos procedimentos contbeis. Aps a edio de alguns atos
regulamentares e sucessivas prorrogaes, o prazo atual-
mente estabelecido para implantao dos novos aspectos
contbeis, de acordo com a Portaria STN n 634/2013, ficou
assim definido:
143
TABELA 4 PRAZOS LEGAIS PARA ADOO DOS NOVOS

PROCEDIMENTOS CONTBEIS
Tipo de Procedimento Prazo Ato Legal Regulamentador
Procedimentos Contbeis
Desde 2012 Portaria STN n 437/2012
Oramentrios
Desde 2012 Portaria STN n 437/2012
Especficos
Gradual Portaria STN n 548/2015
Patrimoniais
Plano de Contas Aplicado ao

At o final de 2014 Portaria STN n 634/2013
Setor Pblico
Demonstraes Contbeis
At o final de 2014 Portaria STN n 634/2013
Aplicadas ao Setor Pblico
O mais recente ato nesse nterim foi a Portaria n 548,

de 24 de setembro de 2015, a qual disps sobre prazos-limite
de adoo dos procedimentos contbeis patrimoniais aplic-
veis aos entes da Federao. Seu maior objetivo que gra-
dualmente sejam implementadas boas prticas no tratamento
do patrimnio, alando-o sua condio de objeto maior da
contabilidade, ao trmino do prazo estabelecido.
Essa foi a estratgia adotada pelo CFC e pela STN para
normatizao e embasamento terico necessrios conver-
gncia da contabilidade aplicada ao setor pblico brasileiro aos
padres internacionais. J sob o aspecto operacional, buscou-
se priorizar num primeiro momento a implementao de um
plano de contas nico (o PCASP Plano de Contas Aplicado
ao Setor Pblico) e a elaborao de demonstraes contbeis
padronizadas para, em seguida, direcionar esforos em cam-
pos de atuao especficos, tais como o tratamento patrimonial
e adequaes oramentrias necessrias por fora de mudan-
a de procedimentos. Feij (2013, p. 77) afirma que:
144
No obstante as normas brasileiras j es-

tarem em vigor, os principais alavanca-
dores das mudanas sero a adoo do
Plano de Contas Aplicado ao Setor Pblico
(PCASP) e as novas demonstraes con-
tbeis, que tm prazo de implantao es-
tabelecido pela STN para todos os entes
da Federao.
No tocante implantao de um plano de contas nico,

insta salientar que o resgate do patrimnio como real objeto
da Cincia Contbil trouxe a necessidade do aperfeioamento
da estrutura contbil at ento utilizada para registro dos atos
e dos fatos incorridos nas entidades pblicas. Assim, a escri-
turao contbil que antes da adoo dos padres internacio-
nais de contabilidade era realizada nos sistemas patrimo-
nial, financeiro, oramentrio e de compensaes, passou a
ser efetuada nos seguintes subsistemas, assim conceituados
pela NBCT 16.2:
- Patrimonial: registra, processa e evidencia os fatos
financeiros e no financeiros relacionados com as
variaes qualitativas e quantitativas do patrimnio
pblico;
- Oramentrio: registra, processa e evidencia os atos
e fatos relacionados ao planejamento e execuo
oramentria;
- Custos: registra, processa e evidencia os custos dos
bens e servios, produzidos e ofertados sociedade
pela entidade pblica, consoante a NBC T 16.11;
- Compensao: registra, processa e evidencia os atos
de gesto cujos efeitos possam produzir modifica-
es no patrimnio da entidade do setor pblico, bem
como aqueles com funes especficas de controle.
145
Os fatos que promovam alteraes qualitativas ou

quantitativas nos Ativos, Passivos e Patrimnio Lquido das
entidades pblicas, por possurem natureza de informao
patrimonial, sero registrados no subsistema patrimonial. J
os fenmenos correlacionados aprovao e execuo
do planejamento e do oramento devem ser escriturados no
subsistema oramentrio, que evidencia as informaes que
tenham tal natureza. Por fim, nos subsistemas de custos e
de compensao, que possuem natureza de controle, sero
contabilizados os atos potenciais, controles da administra-
o financeira (disponibilidades de recursos e programao
financeira), encaminhamento e inscrio da dvida ativa, ris-
cos fiscais, controles inerentes a consrcios pblicos, custos
e demais controles.
Os lanamentos so estanques dentro de cada nature-
za de informao (registros balanceados, com total de dbi-
tos igual ao total de crditos na respectiva natureza de infor-
mao), mas uma nica situao pode ensejar registros nas
trs naturezas simultaneamente. o que ocorre quando se
arrecada uma receita oramentria, por exemplo, situao na
qual se torna necessrio evidenciar a afetao patrimonial (na
natureza de informao patrimonial do PCASP), a execuo
oramentria (na natureza de informao oramentria) e a
disponibilidade por destinao de recursos (na natureza de
informao tpica de controle).
Com essa estrutura de contabilizao propiciada pelo
PCASP, os profissionais da rea passaram a ter condies
efetivas de aplicar, na prtica, os mandamentos tericos con-
signados nas normas, manuais e demais atos regulamenta-
res, destacando-se a dissociao dos mundos patrimonial e
146
oramentrio, que possibilita o reconhecimento de cada situa-

o respeitando-se os regimes balizadores das respectivas
vises oportunizadas pela contabilidade do setor pblico: a
competncia para os fenmenos patrimoniais e o regime de
base modificada para o oramento3.
Deve-se enfatizar que a adoo dos padres interna-
cionais de contabilidade no setor governamental tem objetivos
especficos, quais sejam, o registro de todos os ativos e pas-
sivos, a efetiva consolidao das contas pblicas, a melhoria
da qualidade da transparncia de informaes, a implantao
de um sistema de custos e a promoo do Brasil a um nvel de
referncia global na rea contbil, o que resultar na disponibi-
lizao de dados e indicadores que contribuiro decisivamente
para a formulao de polticas pblicas sustentadas em elemen-
tos concretos. Nesse sentido, assevera Feij (2013, p. 209):
[...] A melhoria gradativa das informaes

contbeis e de estatsticas fiscais no setor
pblico pr-requisito para a formulao
das polticas pblicas e a promoo de es-
tudos e pesquisas por diversos segmentos
da sociedade. A meta atingir um estgio
de desenvolvimento da contabilidade equi-
valente aos pases de maior maturidade,
onde a Contabilidade uma cincia que
tem como objeto de estudo o patrimnio
da entidade pblica.
3 De acordo com o artigo 35 da Lei Federal n 4.320/64, pertencem ao exer-

ccio financeiro, as receitas nele arrecadadas e as despesas nele legal-
mente empenhadas, caracterizando o regime de base modificada (misto)
para o tratamento da execuo do oramento pblico, pela contabilidade.
147
4 O PAPEL DOS TRIBUNAIS DE CONTAS NO PROCESSO

DE CONVERGNCIA DA CASP S NORMAS
INTERNACIONAIS
No setor pblico, a informao contbil objetiva viabili-

zar o controle para garantir uma maior segurana na aplicao
dos recursos pblicos, alm de poder embasar as tomadas de
deciso dos gestores. No contexto brasileiro, o processo de
convergncia da CASP aos padres internacionais contribuir
para uma atuao mais transparente e fidedigna da adminis-
trao pblica. Nesse processo, as entidades governamentais
devem atentar s mudanas oriundas da convergncia para a
gerao tempestiva de informaes, escriturao dos atos e
fatos de acordo com os novos padres e elaborao dos de-
monstrativos contbeis.
A Portaria do Ministrio da Fazenda n 184/08 dispe
que:
A importncia de que os entes pblicos

disponibilizem informaes contbeis
transparentes e comparveis, que sejam
compreendidas por analistas financeiros,
investidores, auditores, contabilistas e de-
mais usurios, independentemente de sua
origem e localizao; (grifo nosso)
Um dos principais desafios a necessidade da mudan-

a da cultura dos profissionais da rea por meio de capacitao
profissional para adequao aos novos padres normativos.
Esse processo demanda a participao ativa dos rgos regu-
ladores e fiscalizadores.
Nesse diapaso, verifica-se a fundamental participa-
o dos Tribunais de Contas como rgos responsveis pela
148
fiscalizao dos gastos pblicos. A auditoria contbil a ser rea-

lizada pelos Tribunais de Contas visa verificar, dentre outros
aspectos, o atendimento das exigncias propostas pelas no-
vas normas de contabilidade aplicada ao setor pblico quanto
veracidade e conformidade dos registros contbeis. A fisca-
lizao pelos Tribunais de Contas no tocante auditoria con-
tbil permite: assegurar maior adequao dos demonstrativos
contbeis; inibir a ocorrncia de fraudes e erros; apontar fa-
lhas de sistema de controle interno; fornecer uma maior credi-
bilidade dos dados contbeis; dentre outros.
Ressalta-se, nesse contexto, a atuao de alguns Tri-
bunais de Contas do Brasil que, por meio de determinaes
consignadas nos pareceres emitidos sobre as prestaes de
contas dos seus jurisdicionados, j vm atentando para a ado-
o das boas prticas contbeis, fomentando assim a efetiva
implantao das novas normas de contabilidade. Podem ser
destacadas, como exemplo, as seguintes decises:
Tribunal de Contas do Municpio de So

Paulo Contas da Prefeitura Municipal de
So Paulo (Exerccio Financeiro de 2015):
16.13.6 - Efetuar a escriturao contbil da
baixa do passivo decorrente da confirma-
o de pagamento pelo Poder Judicirio
referente a Precatrios, de forma a no im-
pactar quantitativamente a Demonstrao
das Variaes Patrimoniais. (item 5.19)
(SF)
16.13.10 - Reconhecer a baixa contbil re-
ferente ao custo do bem alienado e utilizar
o grupo de contas Ganhos com Alienao
ou Perdas com Alienao, quando o valor
de venda for diferente do valor lquido con-
tbil. (subitem 5.19.3) (SF)
Tribunal de Contas do Estado do Rio de
Janeiro Contas do Governo do Estado
149
do Rio de Janeiro (Exerccio Financeiro de

2015):
DETERMINAO N 7: SECRETARIA
DE ESTADO DE FAZENDA.
[...] (b) manter atualizado o estoque da
Dvida Ativa, objetivando aplicar, na apu-
rao do ajuste para perdas dos Crditos
Inscritos em Dvida Ativa, metodologia ba-
seada no grau de recuperabilidade do cr-
dito inscrito, de forma a espelhar sua real
possibilidade de recuperao, consideran-
do o perfil da dvida inscrita e o devedor
titular, bem como manter fidedignos os re-
gistros contbeis da Dvida Ativa e de suas
Provises para Perda; CONTAS DO GO-
VERNO DO ESTADO DO RIO DE JANEI-
RO - EXERCCIO 2015 TCE-RJ Processo
N: 102.203-6/16 Rubrica: Fls. 6991 JOS
GOMES GRACIOSA Conselheiro-Relator
e) considerar, no reconhecimento, mensu-
rao e evidenciao de Provises e Pas-
sivos contingentes, os valores previstos
no Anexo de Riscos Fiscais, apresentado
na Lei de Diretrizes Oramentrias, tendo
em vista que tais valores so passveis de
interferir no equilbrio das contas pblicas.
Tribunal de Contas do Estado de Minas
Gerais Contas do Governo do Estado
de Minas Gerais (Exerccio Financeiro de
2014):
6- Contabilizar e evidenciar os valores re-
ferentes s renncias de receitas, na forma
preconizada nos manuais de contabilidade
aplicada ao setor pblico.
fundamental que os Tribunais de Contas (TCs)

acompanhem ativamente todo o processo de convergncia
das novas normas aplicadas ao setor pblico, inclusive os
prazos legais para a adoo de procedimentos contbeis
patrimoniais estabelecidos pela Portaria STN n 548/15,
150
pois atravs da funo fiscalizadora inerente aos mesmos,

deve ser estimulado o cumprimento de todos os aspectos
correlacionados incorporao dos parmetros contbeis
internacionais, pelos seus jurisdicionados.
Paralelamente fiscalizao quanto adoo das no-
vas normas contbeis, importante que os rgos de controle
externo engajem-se na capacitao dos profissionais militan-
tes nos setores de contabilidade das entidades sob sua juris-
dio, promovendo eventos permanentes que objetivem quali-
fica-los. Da mesma forma, devem os TCs alar um olhar cada
vez mais inclusivo para a sociedade civil, buscando incorpor
-la como agente ativo no controle das finanas pblicas, sen-
do indispensvel para tanto, aproxim-la das terminologias e
conceitos prprios da gesto governamental.
5 CONCLUSO
A contabilidade pblica nacional voltou-se, durante lon-

gas dcadas, para o registro dos atos e fatos relacionados ao
planejamento e execuo oramentria, sem a devida men-
surao dos elementos patrimoniais das entidades integran-
tes do seu campo de aplicao, ensejando, como resultado,
na precariedade de evidenciao fidedigna de todos os ativos
e passivos. Com a significativa mudana estrutural do trata-
mento patrimonial, o processo de convergncia das normas
contbeis aplicadas ao setor pblico em andamento objetiva
resgatar a essncia da contabilidade nesse ramo, dando o
devido foco ao seu objeto, o patrimnio pblico.
Portanto, o escopo da nova estrutura da CASP a
melhoria da qualidade da informao contbil, principalmente
sob o aspecto patrimonial, e tal avano fundamental para
151
que a sociedade possa exercer plenamente o controle social.

O processo de convergncia s normas internacionais
apresenta uma srie de desafios a serem enfrentados pelos
usurios da contabilidade aplicada ao setor pblico, aos quais
se integram os rgos de controle externo. Estes, como dire-
tamente interessados na permanente melhoria das gestes de
governo, devem estimular a incorporao das novas prticas,
tanto atravs da funo fiscalizatria, quanto da orientadora.
A partir dos relatrios anuais de prestao de contas
de alguns Tribunais, j possvel verificar o estmulo, por par-
te dos respectivos rgos de controle externo, adoo das
boas prticas contbeis seguindo os novos padres interna-
cionais de contabilidade pblica, restando claro o exerccio da
funo fiscalizadora voltado a tal aspecto.
Os Tribunais de Contas, enquanto rgos de controle
dos gastos pblicos devem participar ativamente desse pro-
cesso de harmonizao aos padres internacionalmente acei-
tos por que passa a contabilidade no setor pblico, para que
o objetivo da nova estrutura da CASP tenha o devido xito.
Com isto, a sociedade ter um grande benefcio, j que os
requisitos de fidedignidade e tempestividade passaro a ser
uma constante nas demonstraes contbeis, possibilitando
uma transparncia efetiva e viabilizando, por conseguinte, o
pleno exerccio do controle social.
REFERNCIAS
BRASIL. Lei n. 4.320, de 17 de maro de 1964. Estatui normas

gerais de direito financeiro para elaborao e controle dos
oramentos e balanos da Unio, dos Estados, dos Municpios e
do Distrito Federal. Disponvel em <https://www.planalto.gov.br/
ccivil_03/ Leis/L4320.htm>. Acesso em: 5 jul. 2016.
152

Manual de contabilidade aplicada ao setor pblico. 6. ed. (Vlido
para 2015). Disponvel em: <https://www.tesouro.fazenda.gov.br/en/
manuais-contabilidade>. Acesso em: 5 jul. 2016.

Revista das demonstraes contbeis da Unio - DCON em
Revista, Braslia, v. 1, n. 2, jul. 2013.
COMIT DE PRONUNCIAMENTOS CONTBEIS. Pronunciamento

Tcnico: CPC 00 (2011). Disponvel em: <https://www.cpc.org.br>.
Acesso em: 5 jul. 2016.
FEIJ, Paulo Henrique. Entendendo as mudanas na

contabilidade aplicada ao setor pblico. Braslia: Gesto Pblica,
2013.
_____; RIBEIRO, Carlos Eduardo. Entendendo o plano de contas

aplicado ao setor pblico: PCASP exerccios e estudo de caso
com lanamentos tpicos. Braslia: Gesto Pblica, 2014. (Srie
Entendendo CASP).
MINAS GERAIS. Tribunal de Contas. Relatrio da prestao

de contas do Governo do Estado de Minas Gerais (Exerccio
de 2014). Disponvel em: <http://www.tce.mg.gov.br/img/
PrestacaoContasEstado/2014/ ParecerPrevio.pdf>. Acesso em: 6
jul. 2016.
RIO DE JANEIRO. Tribunal de Contas. Relatrio da prestao de

contas do Governo do Estado do Rio de Janeiro (Exerccio de
2015). Disponvel em: <http://www.tce.rj.gov.br/web/guest/contas-
de-governo-do-estado-do-rio-de-janeiro>. Acesso em: 6 jul. 2016.
SO PAULO (Municpio). Tribunal de Contas. Relatrio anual

de fiscalizao do municpio de So Paulo (Exerccio de
2015). Disponvel em: <http://www.tcm.sp.gov.br/relatorios/
AnualFiscalizacao/ anualfiscalizacao.html>. Acesso em: 6 jul. 2016.
SILVA, Valmir Lencio da. Contabilidade pblica para os

municpios. Belo Horizonte: Frum, 2015.
153
SISTEMA DE INFORMAO DE CUSTOS NO SETOR

PBLICO
DANTAS, Gilvan 1
Falar de Custos no Setor Pblico algo ainda novo,

entretanto, se olharmos para a nossa legislao, veremos que
ela trata da vertente de custos na administrao pblica j
algum tempo e em vrios instrumentos, vejamos os principais:
1 CONSTITUIO FEDERAL
A Constituio Federal no seu Captulo VII, no artigo 37,

diz que a administrao pblica direta e indireta de qualquer
dos poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municpios obedecer aos princpios de legalidade, impessoa-
lidade, moralidade, publicidade e EFICINCIA. Veja que ela
define que a gesto pblica deve ser pautada na eficincia.
Tambm no seu artigo 70, quando trata da fiscalizao con-
tbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial da
Unio e das entidades da administrao direta e indireta, diz
que deve ser verificada a gesto pblica quanto legalidade,
legitimidade, ECONOMICIDADE...observe que ela coloca em
cena o princpio constitucional da economicidade na gesto
da coisa pblica. Ento a Constituio Federal fala em eficin-
cia e economicidade, termos que esto ligados diretamente
gesto de custos.
1 Professor. Especialista em Contabilidade Aplicada ao Setor Pblico e

em Custos no Setor Pblico. Auditor de Finanas e Controle da Secreta-
ria do Tesouro Nacional.
154
Quando a Constituio Federal trata das Finanas P-

blicas, em especial dos Oramentos, no artigo 165, citando
as peas que constituem os instrumentos de planejamento e
do oramento, quando trata do Plano Plurianual estabelece
que este tenha de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos
e METAS; e quando trata das Diretrizes Oramentrias ela
estabelece metas e prioridades e finalmente quando trata dos
Oramentos Anuais, que os planos e programas nacionais,
regionais e setoriais devem ser elaborados em sintonia com o
plano plurianual, observando as suas metas.
No artigo 74, que trata do Controle Interno, a Carta
Magna, estabelece que os Poderes Legislativo, Executivo e
Judicirio mantero, de forma integrada, o Sistema de Contro-
le Interno com a finalidade de avaliar o cumprimento das me-
tas previstas no PPA, a execuo dos programas e do ora-
mento, comprovar a legalidade e AVALIAR os RESULTADOS,
quanto EFICCIA e EFICINCIA, da gesto oramentria,
financeira e patrimonial.
Aqui a Constituio Federal estabelece que o Contro-
le Interno deve verificar a conformidade legal CONTROLE
LEGALSTICO, mas tambm verificar e avaliar o cumprimento
das metas e dos resultados luz dos princpios de eficcia e
eficincia - o CONTROLE SUBSTANTIVO.
2 LEI 4.320/64
A Lei 4.320/1964 que estatui Normas Gerais de Finan-

as Pblicas para a elaborao e controle dos oramentos e
balanos da Unio, dos Estados, dos Municpios e do Distrito
Federal, no seu artigo 75, quando trata do controle da exe-
cuo oramentria, diz no inciso III que o CUMPRIMENTO
155
DO PROGRAMA DE TRABALHO deve ser observado sob o

prisma FINANCEIRO, mas tambm FSICO quando diz que
dever ser verificada a realizao de obras e prestao de
servios. Importante ressaltar que a Lei 4.320 deixa claro que
o controle do cumprimento do programa de trabalho deve ser
verificado em duas dimenses a financeira (quanto que gas-
tou) mas tambm na dimenso fsica (quanto produziu).
Aqui os legisladores da 4.320 foram visionrios, determi-
naram que o controle sobre a execuo oramentria no deve
ficar apenas na dimenso da legalidade do ato (conformidade
legal), mas deve avanar para verificar se ocorreu cumprimento
do programa e suas aes nas dimenses fsico-financeira, ou
seja o Controle Substantivo.
J no art. 85 da 4.320 define que os servios de con-
tabilidade sero organizados de forma a permitirem o acom-
panhamento da execuo oramentria, o conhecimento da
composio patrimonial, a DETERMINAO DOS CUSTOS
dos servios industriais, o levantamento dos balanos gerais,
a ANLISE e a INTERPRETAO dos RESULTADOS econ-
micos e financeiros.
O grande mestre professor Heraldo da Costa Reis no
seu livro A Lei 4.320 Comentada e a LRF, na pgina 140, dis-
corre que para propiciar o Controle Substantivo (verificao
do cumprimento das metas na dimenso fsico-financeira) na
administrao pblica necessrio a implantao da CONTA-
BILIDADE GERENCIAL E FINANCEIRA.
Alinhado a esta reflexo do prof. Heraldo quero dizer
que no Brasil estamos no momento propcio para avanarmos
em busca do Controle Substantivo na Administrao Pblica,
pois estamos vivendo o processo de implantao da Contabili-
156
dade Aplicada ao Setor Pblico, que vem ao encontro de uma

contabilidade moderna para produzir informaes gerenciais
e financeiras. Neste sentido tivemos a implantao do PCASP
Plano de Contas Aplicado ao Setor Pblico e das DCASP
Demonstraes Contbeis Aplicadas ao Setor Pblico e esta-
mos em fase de implantao dos Procedimentos Patrimoniais
segundo a Portaria da STN n 548, de 24 de setembro de
2015, que trata do Plano de Implantao dos Procedimentos
Contbeis Patrimoniais.
3 LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL
A Lei Complementar n 101 Lei de Responsabilidade

Fiscal LRF de 04 de maio de 2000, no seu artigo 4 define
que na Lei de Diretrizes Oramentrias LDO, dever conter
normas relativas ao CONTROLE DE CUSTOS e a AVALIA-
O DE RESULTADOS DOS PROGRAMAS financiados com
recursos dos oramentos.
No artigo 50 determina que a Administrao Pblica
manter SISTEMA DE CUSTOS que permita a AVALIAO
e o ACOMPAMANHAMENTO da GESTO ORAMENTRIA,
FINANCEIRA E PATRIMONIAL.
Veja que a LRF que tem como seu objetivo principal o
Equilbrio das Contas Pblicas, coloca o Sistema de Custos
como um instrumento para se alcanar este objetivo. Na mes-
ma direo da Constituio Federal existe uma preocupao
com a relao custo/benefcio na medida em que se coloca
em questo a avaliao dos resultados dos programas quanto
aos princpios de eficincia, eficcia e efetividade.
157
4 SISTEMA DE INFORMAO DE CUSTOS SETOR

PBLICO
Como vimos existe no arcabouo legal brasileiro uma

srie de dispositivos que preveem e determinam a necessi-
dade da utilizao da informao de custos no setor pblico
para apoiar e avaliar a gesto pblica, entretanto, para que a
informao de custos possa ser de fato til requer um cuidado
especial na definio dos critrios e metodologia a ser aplica-
da no rgo e entidade do setor pblico.
Neste sentido o Conselho Federal de Contabilidade
publicou por meio da Resoluo CFC 1366/2011 a Norma
Brasileira de Contabilidade Aplicada ao Setor Pblico NBC T
16.11 Sistema de Informao de Custos do Setor Pblico
que estabelece a conceituao, o objeto, os objetivos e as
regras bsicas para mensurao e evidenciao dos custos
no setor pblico.
De acordo com a NBC T 16.11 os Objetivos do Sistema
de Informao de Custos do Setor Pblico so:
Mensurar, registrar e evidenciar os custos dos PRO-
DUTOS, SERVIOS, PROGRAMAS, PROJETOS,
ATIVIDADES, RGOS;
Apoiar a AVALIAO DE RESULTADOS E DESEM-
PENHOS, permitindo a COMPARAO entre cus-
tos com outras entidades pblicas;
Estimular MELHORIA DO DESEMPENHO das enti-
dades pblicas;
Apoiar a TOMADA DE DECISO;
Apoiar o PLANEJAMENTO e o ORAMENTO, com
projees com base em custos incorridos e proje-
tados;
158
Apoiar programas de REDUO DE CUSTOS e de

MELHORIA DA QUALIDADE DO GASTO.
A NBC T 16.11 traz como requisito fundamental para
o Sistema de Informao de Custos do Setor Pblico a IN-
TEGRAO com a Contabilidade Aplicada ao Setor Pblico,
neste sentido importante destacar que a CASP fortalece no
contexto do Setor Pblico os fundamentos da Contabilidade
Patrimonial (j previstos na Lei 4.320/64) em especial os Prin-
cpios da Competncia e da Oportunidade, como segue:
Princpio da COMPETNCIA os efeitos das tran-
saes e outros eventos sejam reconhecidos nos
perodos a que se referem, independentemente do
recebimento ou pagamento.
Princpio da OPORTUNIDADE o processo de
mensurao e apresentao dos componentes pa-
trimoniais para produzir informaes ntegras e tem-
pestivas.
Ainda tratando da integrao do Sistema de Informa-
o de Custos do Setor Pblico com a Contabilidade Aplicada
ao Setor Pblico outro fundamento com relao integrao
com o Subsistema Oramentrio e o Subsistema Patrimonial.
No precisamos partir do zero na concepo de um sistema
de custos, na verdade nos subsistemas oramentrio e patri-
monial existe uma riqueza de informaes que so de extre-
ma importncia para mensurao de custos, vejamos:
Subsistema Oramentrio: a dimenso dos produ-
tos e servios prestados; funo, programas, aes,
atividades, projetos, centro de responsabilidades
(rgo, unidade), podem utilizar as CLASSIFICA-
ES ORAMENTRIAS existentes;
159
Subsistema Patrimonial: a dimenso dos produtos

e servios prestados, identificados e mensurados a
partir das TRANSAES QUANTITATIVAS E QUA-
LITATIVAS afetas ao patrimnio da entidade;
Dentre os principais conceitos da NBC T 16.11 pode-
mos destacar os seguintes, que so muito importantes para a
definio e estrutura do Sistema de Informao de Custos do
Setor Pblico:
CUSTOS: so gastos com bens e/ou servios utili-
zados para produo de outros bens e/ou servios;
CUSTOS DA PRESTAO DE SERVIOS: so
aqueles INCORRIDOS no processo para obteno
de bens e servios e outros objetos de custos e
que correspondem ao somatrio dos elementos de
custo, ligados prestao de servios;
CUSTO DIRETO: todo custo que identificado
ou associado diretamente ao objeto de custo;
CUSTO INDIRETO: o custo que no pode ser iden-
tificado diretamente ao objeto de custo, devendo sua
apropriao ocorrer por meio da utilizao de bases
de rateio ou direcionadores de custos.
CUSTO FIXO: o que no influenciado pelas
atividades desenvolvidas, mantendo seu valor
constante em intervalo relevante das atividades
desenvolvidas pela entidade;
CUSTO VARIVEL: o que tem seu valor
determinado e diretamente relacionado com a
oscilao de um fator de custos estabelecido
na produo e execuo dos servios;
CUSTOS REAIS: so os custos histricos apura-
160
dos a posteriori e que realmente foram INCORRI-

DOS;
CUSTO FIXO: o que no influenciado pelas
atividades desenvolvidas;
OBJETO DE CUSTOS: a unidade que se deseja
mensurar e avaliar os custos (programa, projeto,
atividade, produto, centro de responsabilidade);
APROPRIAO DO CUSTO: o reconhecimento
do gasto de determinado objeto de custo
previamente definido;
ELEMENTO DE CUSTOS: so os insumos utiliza-
dos que compem o custo (pessoal, material, ser-
vios, etc.)
Outro fundamento que merece destaque a NBC T 16.11
traz para a concepo do Sistema de Informao de Custos
do Setor Pblico com relao ao SISTEMA DE ACUMULA-
O DE CUSTOS, que podem ser dois como segue abaixo:
Por Atividade: Servios tpicos do setor pblico,
aqueles de forma contnua como ensino, assistn-
cia mdica, segurana, etc. Os custos desses ser-
vios devem ser acumulados durante determinado
perodo (ms, trimestre, anual);
Projeto: O setor pblico tambm cria capacidade
para prestar servio quando constri uma escola,
um hospital, uma ponte, um conjunto habitacional,
uma estrada. Caracteriza-se como encomenda es-
pecfica, com data inicial e final de execuo.
Do modelo conceitual a ser adotado preciso ter cau-
tela e discernimento na definio do Mtodo de Custeio a ser
161
adotado. preciso calibrar o mtodo de custeio em especial

com o custo/benefcio para gerar a informao de custos, pois
este critrio est estritamente relacionado com o momento da
entrada da informao no sistema.
A NBC T 16.11 nos apresenta os seguintes MTODOS
DE CUSTEIO sugeridos para o Setor Pblico.
Custeio Direto: apropriao dos custos diretos
quer fixos ou variveis, desde que possam ser per-
feitamente identificveis com o produto.
Custeio por Atividade: considera que todas as
atividades desenvolvidas pelas entidades so ge-
radoras de custos e consomem recursos. Procura
estabelecer relao entre atividades e os objetos de
custo por intermdio de direcionadores de custos;
Custeio por Absoro: consiste na apropriao de
todos os custos de produo aos produtos e servi-
os;
Custeio Varivel: que apropria aos produtos ou
servios apenas os custos variveis e considera os
custos fixos como despesa do perodo.
Alm do mtodo, ou ponto chave na concepo do Sis-
tema de Custos do Setor Pblico definir os OBJETOS DE
CUSTOS, a NBCT 16.11 sugere os seguintes:
Programas
Ao (Projeto/Atividade)
Produtos/Servios
Centro de Responsabilidade (rgo, unidade)
Porm o rgo e entidade podem definir outros de acor-
do com a sua necessidade de informao, importante desta-
car que o objeto de custos est estritamente relacionado com
162
o sistema de acumulao de custos, ao se definir um objeto

de custos precisa verificar se o sistema possui mecanismo
para fazer a acumulao de custos neste objeto. Neste senti-
do pode-se utilizar do mecanismo do Centro de Responsabili-
dade ou Centro de Custos para poder acumular os custos do
objeto desejado, porm importante destacar que esta acumu-
lao deve ocorrer no processo normal da execuo do gasto
no subsistema oramentrio e patrimonial da Contabilidade
Aplicada ao Setor Pblico para que no se recaia num erro
fatal que o retrabalho.
Finalmente quero chamar a ateno para algo que
fundamental para avaliao da gesto pblica por meio de um
Sistema de Informao de Custos que a definio de INDI-
CADORES para se medir os resultados alcanados versus os
previstos, considerando as metas definidas. Entretanto tanto
para a definio do modelo conceitual do Sistema de Infor-
mao de Custos como a Avaliao dos Resultados por meio
de indicadores, necessrio ser feito um estudo da estrutura
administrativa e das atividades do rgo ou entidade do se-
tor pblico. Neste sentido a temtica de custos se relaciona
diretamente com a Gesto Estratgica, ou seja, carece do de-
vido mapeamento dos processos e atividades bem como do
conhecimento das estratgias de atuao, pois o Sistema de
Informao de Custos por meio do acompanhamento dos in-
dicadores apontam para a administrao os sinais de alertas
e necessidades de atuao da gesto estratgica visando o
atingimento da misso da instituio pblica.
163
LICITAES E CONTRATOS CONTROLE EXTERNO
LICITAES E CONTRA-
TOS
165
AS CAUSAS DO DESEQUILBRIOECONMICO-
FINANCEIRO DO CONTRATO ADMINISTRATIVO
OLIVEIRA, Ivano Rangel de 1
1 A INTOCABILIDADE DO EQUILBRIO ECONMICO-

FINANCEIRO DO CONTRATO ADMINISTRATIVO
Lei, doutrina e jurisprudncia so unssonas quanto

intangibilidade do equilbrio econmico-financeiro do contrato
administrativo.
Da Constituio de 1988 (art. 37, XXI2), pina-se que,
nas contrataes de obras, servios, compras e alienaes,
sero mantidas as condies efetivas das propostas, manu-
teno essa que no significa outra coisa que no a preser-
vao do equilbrio econmico-financeiro durante a execuo
do contrato3. A Lei n. 8.666, de 21 de junho de 1993 (Lei de
Licitaes), que regulamenta em parte o referido dispositivo
constitucional, define o equilbrio como a relao que as par-
tes pactuaram inicialmente entre os encargos do contratado e
1 Advogado e Assessor Jurdico da Corregedoria-Geral do Tribunal de

Contas do Paran.
2 Ressalvados os casos especificados na legislao, as obras, servios,
compras e alienaes sero contratados mediante processo de licitao
pblica que assegure igualdade de condies a todos os concorrentes,
com clusulas que estabeleam obrigaes de pagamento, mantidas as
condies efetivas da proposta, nos termos da lei, o qual somente permi-
tir as exigncias de qualificao tcnica e econmica indispensveis
garantia do cumprimento das obrigaes.
3 Embora seja ntida a preocupao da ordem constitucional atual com o
equilbrio econmico financeiro do contrato administrativo, ela no indi-
ta. A Constituio de 1967 j assegurava esse equilbrio em contratos de
concesso de servios pblicos (art. 160, II), previso essa mantida pela
Emenda n. 1, de 17 de outubro de 1969 (art. 167, II).
167
CONTROLE EXTERNO LICITAES E CONTRATOS
a retribuio da Administrao para a justa remunerao da

obra, servio ou fornecimento (art. 65, II, d); dito mais con-
cisamente: a relao de paridade entre o encargo do con-
tratado e a contraprestao pecuniria assegurada pela Ad-
ministrao4. Interessante notar o tratamento constitucional
e legal dado matria. A Lei n. 8.666/93 permite a alterao
unilateral do contrato administrativo, desde que essa modifi-
cao incida nas denominadas clusulas de servio ou regu-
lamentares, aquelas que disciplinam o modo de execuo do
ajuste, tenha ele por objeto servio, obra ou fornecimento de
bem. Doutro lado, mantem, intocadas ao ius variandi5 do Es-
tado, as clusulas econmico-financeiras do contrato, quan-
do preconiza que tais no podero ser alteradas sem prvia
concordncia do contratado (art. 58, 1, da Lei n. 8.666/93),
e, mais adiante, quando condiciona o reequilbrio econmico-
financeiro do contrato ao necessrio acordo entre as partes
(art. 65, II, d, da Lei n. 8.666/93).
Da doutrina, pululam conceitos e orientaes.
Hely Lopes Meirelles define o equilbrio como a relao
inicialmente estabelecida pelas partes entre os encargos
do contratado e a retribuio da Administrao para a justa
remunerao do objeto do ajuste6; Odete Medauar, como
a proporo entre os encargos do contratado e a sua
remunerao7; Celso Antnio Bandeira de Mello, como a
4 Digo assegurada, pois concordo com Maria Silvia Zanella Di Pietro, que
a prefere, ao invs de devida, pois nem sempre a Administrao a res-
ponsvel pelo pagamento da contraprestao (Direito administrativo.
18. ed. So Paulo: Atlas, 2005. p. 263).
5 No sentido que lhe emprestam Eduardo Garcia de Enterra e
Toms-Ramn Fernandez (Curso de direito administrativo. So Paulo:
Revista dos Tribunais, 1990. p. 648).
7 MEDAUAR, Odete. Direito administrativo moderno. 13. ed. So Paulo:
Revista dos Tribunais, 2009. p. 220.
168
relao de igualdade formada, de um lado, pelas obrigaes

assumidas pelo contratante no momento do ajuste e, de outro
lado, pela compensao econmica que lhe corresponder8.
Jos Santos Carvalho Filho, como a relao de adequao
entre o objeto e o preo, que deve estar presente no momento
em que se firma o ajuste9. Ademais, fcil se mostra a colheita
de fragmentos que salvaguardam ao particular proteo ao
equilbrio, qualificando-o como intangvel10, direito expresso
do contratado11 e, mesmo, como princpio geral do direito12.
Da jurisprudncia, ressoa que
a estabilidade econmico-financeira
do contrato administrativo expresso
jurdica do princpio da segurana jurdica,
pelo qual se busca conferir estabilidade
quele ajuste, inerente ao contrato de
concesso, no qual se garante
concessionria viabilidade para a execuo
dos servios, nos moldes licitados13.
Tais excertos explicitam que eventualmente a econo-

mia do contrato pode ser abalada e que, na sua efetiva ocor-
rncia, deve ser restabelecido o equilbrio original do contrato.
H que se pontuar quais so os fatores que determinam o
desequilbrio hbil a impor o seu imediato afastamento.
8 MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Curso de direito administrativo.

9 CARVALHO FILHO, Jos Santos. Manual de direito administrativo. 30.
ed. So Paulo: Atls, 2015. p. 206.
11 FIGUEIREDO, Lcia Valle. Curso de direito administrativo. 8. ed. So
12 TCITO, Caio. O equilbrio financeiro nos contratos administrativos, apud
MUKAI, Toshio. Direito administrativo sistematizado. So Paulo: Sa-
raiva, 1999. p. 341.
13 STF, RE 571969-DF, rel. Min. Carmn Lcia, Julgamento 12/03/14.
169
2 CAUSAS DESESTABILIZADORAS DA EQUAO

ECONMICO-FINANCEIRA QUE DETERMINAM O
REEQUILBRIO DO CONTRATO ADMINISTRATIVO
Preliminarmente, convm advertir que o equilbrio eco-

nmico-financeiro do contrato no traduz uma correspondn-
cia exata entre as prestaes contratuais, a ser continuamente
aferida e conservada na execuo contratual, e sim a preser-
vao da relao econmica aceita pelas partes no momento
da sua vinculao14. Ou seja, a tutela do equilbrio no impor-
ta na necessria equivalncia nominal obtida no momento em
que foram acordadas as prestaes das partes, a qual deva
ser protrada no tempo - no decorrer da execuo do ajus-
te - guisa da preservao da sua intangibilidade. De forma
alguma. a relao entre custos e benefcios, considerada
razovel pelas partes quando da sua vinculao contratual, e
no como pretendem alguns que chegam a lastre-la na ma-
nuteno da exata margem de lucro do particular contratado,
conforme percentualmente fixada.
Nesse sentido, no pode a Administrao Pblica ser
cotidianamente constrangida a reequilibrar o contrato para a
preservao dessa igualdade nominal, nomeadamente, quan-
do o desbalanceamento deriva de risco inerente prpria ati-
vidade empresarial em que se encontra inserido o particular
que se prope a exerc-la. Tal risco ou lea, como prefere a
doutrina, denominada ordinria ou empresarial, pois exis-
tente em todo e qualquer tipo de negcio, refletindo o risco
que todo o empresrio est sujeito, como reflexo da prpria
14 GRAU, Eros Roberto; FORGIONI, Paula. O estado, a empresa e o con-

trato. So Paulo: Malheiros, 2005. p. 99.
170
flutuao de mercado15. Por ele, no responde o Poder Pbli-

co, pois ainda que desfavorvel o evento, ele no extrapola
a normalidade tpica do negcio, que no se encontra imune
a todo e qualquer risco. O exerccio da atividade empresarial
pelo particular importa necessariamente na assuno de ris-
cos colocados pelo prprio mercado; no sup-los acreditar
ingenuamente no sucesso incondicional de qualquer negcio;
de que a prosperidade empresarial alcana todos queles que
se dedicarem atividade, o que a realidade dos fatos logo im-
pe sua dureza, alando uns ao sucesso, outros, runa. Da
porque compete ao particular sofrer e suportar as presses na-
turais e normais decorrentes do exerccio da atividade empre-
sarial. A isso pode se denominar lea econmica ordinria16.
Se os riscos intrnsecos ao prprio negcio no tem o
condo de desequilibrar economicamente o contrato a ponto
de provocar uma reao administrativa, com vistas ao afasta-
mento da instabilizao, o mesmo no se diga quanto queles
eventos que extrapolam a normalidade e atingem o contrato
de forma extraordinria, resultando num desbalanceamen-
to tal a por em risco a prpria continuidade do ajuste. Esses
acontecimentos extraordinrios podem ser didaticamente dis-
criminados em: alterao unilateral do contrato, fato do prn-
cipe, fato da Administrao, impreviso, caso fortuito, fora
maior e sujeies imprevistas.
2. 1 DESEQUILBRIO DECORRENTE DA ALTERAO

UNILATERAL DO CONTRATO
Um plexo de privilgios ou prerrogativas conferidas em

Paulo: Atlas, 2005. p. 263, p. 271-264.
16 CRETELLA JNIOR, Jos. Tratado de direito administrativo: teoria do
contrato administrativo. 2. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2003. v. 3, p. 65.
171
favor da Administrao para erigi-la a uma posio de supre-

macia em relao ao particular contratado, desnivelando verti-
calmente a relao contratual, com o objetivo de resguardar o
interesse pblico, o que a doutrina tradicional17, de h muito,
define como clusulas exorbitantes do contrato administrativo.
So exorbitantes porque excedem o Direito Comum (as regras
aplicveis entre particulares), afastando a incidncia de suas
normas e conferindo vantagens Administrao insuscept-
veis de figurar num contrato entre particulares, por contrrias
ordem pblica18. No se pode pensar de outra maneira; es-
sas clusulas exorbitantes so prerrogativas outorgadas ao
Poder Pblico no em razo do contrato, e sim diante da sua
posio jurdica, como Administrao, como gestora do inte-
resse pblico, do qual no pode dispor.
A Lei de Licitaes, abarcando dispositivo j consagra-
do no estatuto revogado (art. 48 do Decreto-Lei n. 2.300/86),
explicita que o regime jurdico afeto aos contratos adminis-
trativos por ela regulados, tem, por primeira caracterstica, a
concesso Administrao da possibilidade de modific-los,
unilateralmente, para melhor adequao s finalidades de in-
teresse pblico, respeitados os direitos do contratado (art. 58,
inc. I). A possibilidade de modificao unilateral do contrato
17 MEIRELLES, Hely Lopes. Licitao e contrato administrativo. 13. ed.

So Paulo: Malheiros, 2002. p. 189; CRETELLA JNIOR, Jos. Das
licitaes pblicas: comentrios Lei Federal n. 8.666, de 21 de junho
de 1993. 17. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2004. p.341-345; DI PIETRO,
Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 18. ed. So Paulo: Atlas,
2005. p. 256; FURTADO, Lucas Rocha. Curso de licitaes e contratos
administrativos. 4. ed. Belo Horizonte: Frum, 2012. p. 360-361;
FIGUEIREDO, Lcia Valle. Curso de direito administrativo. 8. ed. So
Paulo: Malheiros, 2006. p. 525; CARVALHO FILHO, Jos Santos. Manual
de direito administrativo. 13. ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2005. p.
154.
18 RIVERO, Jean. Direito administrativo. Coimbra: Almedina, 1981. p. 136.
172
incide ou nas caractersticas tcnicas do objeto contratual ou

no seu dimensionamento. Aquela a denominada qualitativa;
essa, quantitativa. Nos termos da lei, a alterao qualitativa
ocorre quando houver modificao do projeto ou das especi-
ficaes, para melhor adequao tcnica aos seus objetivos
(art. 65, I, da Lei n. 8.666/93), enquanto a quantitativa, quan-
do necessria a modificao do valor contratual em decorrn-
cia de acrscimo ou diminuio quantitativa de seu objeto, nos
limites permitidos por esta Lei (art. 65, II, da Lei n. 8.666/93).
Nada mais razovel que o contrato administrativo goze da fle-
xibilidade necessria para o efetivo atendimento ao interesse
pblico que deflagrou o procedimento de contratao. Claro
que esse poder de alterar unilateralmente o contrato no
absoluto. A lei o confere e o limita, definindo os contornos
do seu exerccio. No que toca ao presente, a obrigatorieda-
de de aceitao pelo particular da modificao imposta pela
Administrao no pode importar em eventual prejuzo a ser
por ele suportado. O equilbrio econmico-financeiro, original-
mente estatudo, deve ser restabelecido. A paridade originria
entre encargos e contraprestao pecuniria deve ser neces-
sariamente mantida, independente das modificaes exigidas
pelo interesse pblico. Perceba-se que, no caso, o respeito
ao equilbrio contingencia o ius variandi do Estado, limitan-
do e impondo o respeito s clusulas financeiras do contrato.
Como dito anteriormente, esse poder de modificao unilateral
do contrato no incide sobre as chamadas clusulas econmi-
co-financeiras (art. 58, 1, da Lei n. 8.666/93), no entanto, os
acrscimos ou supresses de encargos sob responsabilidade
do contratado impactam na estabilidade da equao, cujos
efeitos devem ser afastados, pois a mutabilidade unilateral do
173
contrato, como clusula exorbitante, a teor do art. 58, inc. I, da

Lei n. 8.666/93, deve respeitar os direitos do contratado, e
o seu 2 prossegue reforando a limitao quando assevera
que as clusulas econmico-financeiras do contrato devero
ser revistas para que se mantenha o equilbrio contratual.
No bastasse, o art. 65, 6, da Lei n. 8.666/93, preconiza que
em havendo alterao unilateral do contrato que aumentem os
encargos do contratado, a Administrao dever restabelecer,
por aditamento, o equilbrio econmico-financeiro inicial. Disso
ressoa claro que o aumento ou diminuio de encargos do con-
tratado uma das variveis contidas na equao econmico-
financeira exige o reparo da contraprestao pecuniria sob
responsabilidade do Estado.
2. 2 DESEQUILBRIO DECORRENTE DE FATO DO PRNCIPE
Fait du prince, factum principis ou, simplesmente, fato

do prncipe designa evento que repercute no contrato admi-
nistrativo praticado pelo ente pblico contratante, no exerccio
de competncia diversa, no tendo a pretenso de atingir
mas atingindo a relao contratual. assim que o direito
francs o encara, como lea administrativa, que ocorre quan-
do o Poder Pblico contratante por si s agrava as condies
do contrato, obrigando-se a indenizar19. Nesse sentido, no
diverge Bnot para quem o fato do prncipe desvela ato jur-
dicos e operaes materiais, tendo repercusso sobre o con-
trato e que foram efetuados pela coletividade que celebrou o
contrato, mas agindo em qualidade diversa da de contratan-
te20. A doutrina brasileira caminha no mesmo sentido. Celso

20 Le droit administratif francais. Dalloz, 1968. p. 639.
174
Antnio Bandeira de Mello assevera ser o agravo econmico

que deriva de conduta praticada no exerccio de titulao jur-
dica diversa da contratual, a repercutir diretamente na econo-
mia do contrato21. So exemplos de fato do prncipe: a veda-
o importao para o reequilbrio da balana comercial e a
proibio da fabricao, transporte e guarda de determinados
produtos, pois perigosos sade pblica, quando incidem em
contratos em que parte Administrao autora de tais atos22.
Em verdade, como bem explica Maral Justen Filho, o
fato do prncipe reivindica indenizao tendo por base um ato
estatal regular:
a teoria do fato do prncipe consagra o

direito de indenizao a um particular em
vista da prtica de ato lcito e regular impu-
tvel ao Estado. O ponto nuclear da teoria
do fato do prncipe reside em que a leso
patrimonial derivada de um ato estatal
vlido, lcito e perfeito objeto de indeni-
zao. Essa soluo decorre de uma va-
lorao produzida pela ordem jurdica, no
sentido de que seria injusto e desaconse-
lhvel impor ao particular que contrata com
o Estado arcar com os efeitos onerosos de
uma alterao superveniente da disciplina
estatal sobre o exerccio da atividade ne-
cessria execuo da prestao23.
Para Jean Rivero, a teoria [do fait du prince] nunca

funciona quando a medida que torna mais pesados os encar-
gos do contraente provem de outra pessoa pblica e no da

22 GASPARINI, Digenes. Direito administrativo. 16. ed. So Paulo:
Saraiva, 2011. p. 808.
23 JUSTEN FILHO, Maral. Comentrios lei de licitaes e contratos
administrativos. 16. ed. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2014. p. 1021.
175
pessoa pblica contraente24. Se isso ocorre lea administra-

tiva assimilada pela econmica, a reivindicar a aplicao da
teoria da impreviso, como adiante se ver. Entre ns, Digenes
Gasparini leciona que nos pases federados, como o nosso,
o fato do prncipe somente se configura se o ato ou fato provir
da prpria Administrao Pblica contratante25; o qual acom-
panhado, com similaridade, por Maria Sylvia Zanella Di Pietro26.
2.3 DESEQUILBRIO DECORRENTE DE FATO DA

DMINISTRAO
O equilbrio do contrato pode tambm ser afetado por

aquilo que se convencionou chamar de fato da Administrao.
Fato da Administrao no se confunde com fato do prncipe.
Enquanto este significa uma atuao com repercusso no con-
trato, mas praticada licitamente pelo Poder Pblico, no exer-
ccio de outra faculdade que no a de contratante, caracteri-
zada como ato geral27 ou ao genrica28, aquele se refere a
toda ao ou omisso irregular da Administrao que, atuando
como parte contratante, repercute na economia do contrato.
Dos conceitos abstrai-se que dois so os traos distinti-
vos entre uma e outra figura: a qualidade ou condio sob a qual

Saraiva, 2011. p. 808.
26 No direito brasileiro, de regime federativo, a teoria do fato do prncipe
somente se plica se a autoridade responsvel pelo fato do prncipe for
da mesma esfera de governo em que se celebrou o contrato (Unio,
Estados e Municpios); se for de outra esfera, aplica-se a teria da im-
previso (Direito administrativo. 18 ed. So Paulo: Atlas, 2005. p.
267).
28 FURTADO, Lucas Rocha. Curso de licitaes e contratos administra-
tivos. 4. ed. Belo Horizonte, 2012. p. 212.
176
se comporta o Pode Pblico; e a licitude desse comportamento.

No fato do prncipe, a Administrao age no na qua-
lidade de parte do contrato, embora eventualmente possa
s-lo, mas no exerccio de outra prerrogativa pblica, que
acaba impactando no ajuste. Disso no discrepa a doutrina,
para quem o fato do prncipe praticado pela autoridade, no
como parte no contrato, mas como autoridade pblica29 e
no representa o uso de competncia extrada da qualidade
jurdica de contratante30. De outra parte, fato da Administra-
o conduta praticada pelo Poder Pblico como parte do
contrato, em violao aos deveres contratuais que detm. No
caso, a hiptese se verifica quando a Administrao, como
parte de contrato, incide no descumprimento de sua obriga-
o contratual, praticando conduta, ou dela se omitindo, que
impacte no ajuste, retardando-o ou impedindo sua execuo,
como, por exemplo, a no liberao, por parte da Administra-
o, de rea, local ou objeto para execuo de obra, servio
ou fornecimento, nos prazos contratuais, hiptese essa que
funciona tambm como causa de resciso do contrato admi-
nistrativo (art. 78. XVI, da Lei n. 8.666/93). Celso Antnio Ban-
deira de Mello descreve com primazia esse aspecto quando
identifica no fato da Administrao um comportamento irregu-
lar, violador do contrato31. a irregularidade da conduta con-
tratual da Administrao que conforma o fato. essa mesma
irregularidade que distingue o fato da Administrao do fato
do prncipe, pois esse, como outrora j referenciado, ato
lcito atribuvel ao Estado.

Paulo: Atls, 2005. p. 256.
31 Ibid., p. 667.
177
Se disso decorre a instabilizao da equao econmi-

co-financeira, impe-se Administrao, que a ela deu causa,
o dever de reequilibrar a relao. O fato da Administrao pro-
duz um efeito liberatrio, isentando o particular de culpa na ine-
xecuo do ajuste, dada a supresso da imputabilidade entre o
dano e sua conduta.
Daquilo que j se disse at o momento, pode-se con-
cluir o seguinte: se o fato pode ser extrado de conduta da Ad-
ministrao como parte do contrato, por exemplo, deixando de
desapropriar terreno necessrio execuo do contrato, tem-
se o fato da Administrao; se o fato deriva de qualidade outra
que no a de contratante, como por exemplo, no exerccio
do poder de tributar, criando tributo ou majorando alquota ou
base de clculo de exao j existente, a impactar nos custos
do contrato, tem-se fato de prncipe; e se, continuando com o
mesmo exemplo, a criao de tributo ou aumento de alquota
ou base de clculo advm de ente federativo diverso do que
celebrou o ajuste, tem-se a impreviso, de cujos contornos
adiante se cuidaro.
2.4 DESEQUILBRIO DECORRENTE DA IMPREVISO
possvel ainda que o rompimento do equilbrio

do contrato administrativo derive de fatos imprevisveis
ou previsveis de consequncias incalculveis, como
expressamente prescreve a norma contida no art. 65, II, d, da
Lei n. 8.666/93. A lei, no caso, alberga a teoria da impreviso
que d rtulo novo a antigo instituto: a clusula rebus sic
stantibus.
A expresso rebus sic stantibus foi cunhada na Idade
Mdia, pelo trabalho dos ps-glosadores; desconhecida, por-
178
tanto, pelo direito romano, mas no a ideia, j que a manuten-

o da palavra dada de forma absoluta poderia ser flexibiliza-
da em ocasies excepcionais em que houvesse uma alterao
das circunstncias a impactar decisivamente nas promessas
feitas32. A ideia central da clusula rebus sic stantibus reivin-
dicava a possibilidade de alterao de um negcio em razo
de desequilbrio criado por fato posterior e imprevisvel s par-
tes quando da confeco do ajuste. A constante afirmao da
santidade dos contratos, erigida pelo princpio do pacta sunt
servanda, relegou a clusula rebus sic stantibus a um estado
de latncia33, do qual s se veio a recuperar no sc. XX, in-
vocada de forma explcita pelo Conselho de Estado Francs,
na conhecida deciso, de maro de 1917, sobre a concesso
do servio de iluminao pblica da cidade de Bordeaux. No
caso, em razo de obstculos criados pela Primeira Guerra
Mundial, notadamente a elevao verificada nos preos do
carvo (passou de 35 francos a tonelada, em janeiro de 1915,
para 117 francos, em maro de 1916)34, a Companhia de Gs
de Bordeaux pleiteou a necessidade de aumento do preo
do gs fixado no contrato, o que foi reconhecido pelo tribunal
administrativo francs, com supedneo na clusula rebus sic
stantibus. A partir dessa deciso, a admissibilidade da referida
clusula parece se incorporar ao Direito, principalmente ao
ramo do Direito Administrativo.

33 GRAU, Eros Roberto; FORGIONI, Paula. O estado, a empresa e o con-
trato. So Paulo: Malheiros, 2005. p. 100.
34 SANTOS, Jos Anacleto Abduch. Contratos administrativos: formao
e controle interno da execuo: com particularidades dos contratos de
prestao de servios terceirizados e contratos de obras e servios de
engenharia. Belo Horizonte: Frum, 2015. p. 214.
179
Para a teoria da impreviso, o equilbrio do contrato

pode ser constrangido por eventos imprevisveis ou, no caso
do direito brasileiro35, previsveis e de consequncias incalcul-
veis. Ou seja, a impreviso, que d nome teoria, incide sobre
a ocorrncia do fato ou da sua consequncia. Por imprevis-
veis, h que se entender os fatos que, no momento da celebra-
o do contrato, num cenrio de normalidade, no se poderia
supor sua ocorrncia no futuro. Por previsveis, mas de con-
sequncias incalculveis, aqueles que, apesar poderem ser
razoavelmente antecipados, no era possvel estimar, quanti-
ficar, os seus efeitos, no qual se insere a desvalorizao mo-
netria produzida pela inflao36. imprevisibilidade quanto
ocorrncia do fato ou quanto s suas consequncias unem-se
outros requisitos para a aplicao da teoria. Primeiro, os fatos
devem ser estranhos, independentes das vontades das partes.
Se atribuveis conduta do particular contratado, responde ele
pelos agravos econmicos que, por dolo ou culpa, deu causa,
no podendo pretender partilh-los com a Administrao. Dou-
tro lado, se os fatos so de responsabilidade da Administrao
contratante, tem ela o dever de recompor a equao, por outro
fundamento que no a impreviso (no caso, em decorrncia
da alterao unilateral do contrato ou de fato do prncipe). Se-
gundo, os fatos devem provocar um agravo econmico signi-
ficativo, no bastando que o mesmo seja normal, tolervel e
perfeitamente absorvvel pelo particular. Em verdade, a dou-
trina, utilizando expresses diferentes, acentua a atipicidade
35 A regra constante do art. 65, II, d, da Lei n. 8.666/93, alarga os contornos

originais da teoria da impreviso incluindo os eventos previsveis, mas de
consequncia incalculveis, no presentes na formulao originria da
referida teoria.
180
do desequilbrio provocado a autorizar a aplicao da teoria,

exigindo que o evento imponha uma grave modificao das
condies do contrato37, ou um desequilbrio muito grande no
contrato 38, ou mesmo uma perturbao da situao financeira
do concessionrio de tal modo que o coloquem num estado de
dficit caracterizado39.
Ao que parece, Jos Santos Carvalho Filho identifica
efeitos diferentes quando da aplicao da teoria da impreviso
e do fato do prncipe. Independente do instituto que se aplique,
havendo apenas um desequilbrio do contrato, sem compro-
meter a execuo do contrato, o resultado o mesmo: reviso
dos preos para o restabelecimento da equao econmico-
financeira. No entanto, se o desbalanceamento verificado de
tal forma excessivo a impossibilitar a execuo do contrato, na
teoria da impreviso rescinde-se o contrato, sem atribuio de
culpa; no fato do prncipe, de igual forma rescinde-se o ajuste,
no entanto, aqui o contratado teria direito a indenizao integral
(correspondente ao prejuzo experimentado), pois impossibi-
litado de faz-lo por motivo a que no deu causa, no pode
por isso ser prejudicado40. Da porque preferir o referido autor
nomin-los apenas como fatos imprevisveis.
2.5 DESEQUILBRIO DECORRENTE DO CASO FORTUITO

E FORA MAIOR
H, ainda, consoante o expresso texto da lei, a instabi-

ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2005. p. 169.
181
lizao do contrato oriunda do caso fortuito e da fora maior.

A Lei n. 8.666/93 (art. 65, II, d) erige a fora maior e o caso
fortuito como motivadores do reequilbrio econmico-financei-
ro do contrato administrativo. Em verdade, ela os inclui, aps
a referncia impreviso (fatos imprevisveis, ou previsveis
porm de consequncias incalculveis, retardadores ou impe-
ditivos da execuo do ajustado).
Grande parte da doutrina brasileira houve por bem di-
ferenciar tais conceitos - caso fortuito e da fora maior -, dis-
tinguindo-os em razo unicamente do seu titular. Enquanto a
fora maior seria evento imprevisvel e inevitvel decorrente de
comportamento humano, o caso fortuito, evento tambm im-
previsvel e inevitvel, mas derivado de ato da natureza. Entre
os que assim defendem tais conceitos: Hely Lopes Meirelles41,
Digenes Gasparini42, Roberto Ribeiro Bazilli43 e Edmir Netto
de Arajo44. No entanto, h aqueles que, apesar de diferenciar
os dois institutos, o fazem por argumentos distintos, como Jos
Cretella Jnior para quem o caso fortuito acidente provocado
por causa desconhecida e a fora maior acidente determina-
do por causa conhecida, mas que se apresenta com carter
de irresistibilidade45. Marcello Caetano, ao definir fora maior
como facto imprevisvel estranho vontade dos contraentes
que impossibilita absolutamente de cumprir as obrigaes con-

Paulo: Malheiros, 2011. p. 249-250.
Saraiva, 2011. p. 1115.
43 BAZILLI, Roberto Ribeiro. Contratos administrativos. So Paulo:
Malheiros, 1996. p. 117.
44 ARAJO, Edmir Arajo. Curso de direito administrativo. 7. ed. So
Paulo: Saraiva, 2015. p. 763.
contrato administrativo. 2. ed. Rio de Janeiro, 2003. v. 3, p. 48.
182
tratuais46, acaba por englobar sob a referida expresso even-

tos humanos (greves, atos de guerra, rebelio) e da natureza
(cataclismos naturais, como incndios, tremores de terra, inun-
daes e ciclones).
No entanto, a diferena, pelo menos entre ns47, dos
conceitos se ressente de alguma aplicabilidade prtica, a
tolher de utilidade a necessidade de sua diferenciao, eis
que, independentemente daquilo que est a se referir, ambos
implicam na absoluta impossibilidade de dar cumprimento ao
contrato. Ou seja, no importa se o que se vislumbra fora
maior ou caso fortuito, evento humano ou da natureza, decor-
rente de causa conhecida ou desconhecida, se o resultado
o mesmo: a impossibilidade instransponvel48 para a execuo
do contrato. Jos Santos Carvalho Filho observa que
em tempos atuais, a distino entre caso

fortuito e fora maior deve ser relegada
ao plano da total irrelevncia, e isso no
somente porque os autores divergem pro-
fundamente sobre tais conceitos, mas tam-
bm porque, em ltima anlise, so idn-
ticos os efeitos decorrentes de ambas as
figuras49.
46 CAETANO, Marcello. Manual de direito administrativo. 10. ed. Coimbra:

Almedina, 1990. t. 1, p. 623.
47 Consoante Rivero, as consequncias so diferentes no Direito Francs,
quer se trata de caso fortuito ou de fora maior: a fora maior, facto alheio
ao autor aparente do dano, irresistvel e imprevisvel, produz em direito
administrativo o mesmo efeito que em direito privado: suprime a imputa-
bilidade. O direito administrativo distingue fora maior e caso fortuito, cujo
exemplo tpico o acidente mecnico; nesta hiptese a causa desco-
nhecida. O caso fortuito, ao contrrio da fora maior, no exoneratrio
quando a responsabilidade se baseia no risco (RIVERO, Jean. Direito
administrativo. Coimbra: Almedina, 1981. p. 318).
183
Ao que parece, as duas hipteses redundam na impos-

sibilidade de serem cumpridas as obrigaes contratuais50.
Alis, a prpria lei parece reconhecer essa consequncia co-
mum, ao permitir a resciso do contrato naocorrncia de caso
fortuito ou de fora maior, regularmente comprovada, impediti-
va da execuo do contrato (art. 78, XVII, da Lei n. 8.666/93)
2.6 DESEQUILBRIO DECORRENTE DE SUJEIES

IMPREVISTAS.
ainda possvel extrair as sujeies imprevistas como

fontes de instabilizao do equilbrio do contrato. Sujeies
imprevistas so dificuldades de ordem material, preexistentes
celebrao do contrato, mas desconhecidas das partes, que
afloram na execuo do ajuste, a impactar no seu equilbrio
econmico-financeiro. Na doutrina, so exemplos clssicos
a falha geolgica de terreno, a impedir a execuo da obra,
conforme originariamente prevista que impede a implantao
da obra tal como prevista, e a descoberta de um lenol fretico
insuspeitado na escavao de um tnel. Na eventualidade de
tais sujeies, a continuidade do contrato, muito provavelmente,
depender dos acrscimos de obrigaes sob responsabilidade
do contratado, com vistas ao afastamento desses fatores de
ordem material surgidos na execuo da avena, a impor pari
passu o aumento da sua remunerao, possibilitando assim o
reequilbrio contratual.
Sujeio imprevista no se confunde com a imprevi-
so. Elas se diferenciam quanto ao momento da imprevisi-
bilidade e natureza da dificuldade. Na sujeio imprevista
tem-se a imprevisibilidade quanto existncia de dificuldade

184
atual, presente, existente, quando da formalizao do acordo,

mas desconhecida das partes. Ou seja, embora existente a
dificuldade, no era conhecida dos contraentes no momento
da celebrao. Na impreviso, existe imprevisibilidade quanto
ocorrncia de dificuldade futura, posterior, superveniente
celebrao do contrato. Ou seja, no era possvel s partes,
no momento da formalizao do ajuste, antecipar a ocorrn-
cia de eventos que, no futuro, impactariam na equao eco-
nmico-financeira. Ainda, sujeio imprevista e impreviso se
diferenciam quanto natureza da dificuldade, naquela o que
se tem so fatores de ordem material, fsicos, enquanto nesta
so fatores de ordem econmica, extraordinrios, que impo-
riam a necessidade do reequilbrio do contrato.
3 CONCLUSO
Independentemente do nome que lhe serve de roupa-

gem alterao unilateral do contrato, fato do prncipe, fato
da Administrao, caso fortuito, fora maior ou sujeio impre-
vista , fato que a economia de um contrato administrativo
pode ser instabilizada, exigindo da Administrao uma atitude
juridicamente coerente como mbil que a levou a deflagrar um
processo de contratao: a necessidade de satisfao de uma
necessidade pblica. E, para o cumprimento de tal intento,
no pode ela se esquivar de suas obrigaes, atribuindo to
somente ao particular contratado a necessidade de suportar
eventuais agravos que no tenha dado causa. Assim, h que
se respeitar o equilbrio do contrato, conforme os requisitos
elencados em lei, como forma ltima de garantir a plena satis-
fao dos interesses da coletividade.
185
REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS
ARAJO, Edmir Arajo. Curso de direito administrativo. 7. ed.

So Paulo: Saraiva, 2015.
BAZILLI, Roberto Ribeiro. Contratos administrativos. So Paulo:

Malheiros, 1996.
CAETANO, Marcello. Manual de direito administrativo. 10. ed.

Coimbra: Almedina, 1990. t. 1.
CARVALHO FILHO, Jos Santos. Manual de direito administrativo.

30. ed. So Paulo: Atlas, 2015.
_____. Manual de direito administrativo. 13. ed. Rio de Janeiro:

Lumen Juris, 2005.
CRETELLA JNIOR, Jos. Das licitaes pblicas: comentrios

Lei Federal n. 8.666, de 21 de junho de 1993. 17. ed. Rio de Janeiro:
Forense, 2004.
_____. Tratado de direito administrativo: teoria do contrato

administrativo. 2. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2003. v. 3.
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 18. ed.

So Paulo: Atlas, 2005.
GARCIA DE ENTERRA, Eduardo; FERNANDEZ, Toms-Ramn.

Curso de direito administrativo. So Paulo: Revista dos Tribunais,
1990.
FIGUEIREDO, Lcia Valle. Curso de direito administrativo. 8. ed.

So Paulo: Malheiros, 2006.
FRANCO SOBRINHO, Manoel de Oliveira. Contratos

administrativos. So Paulo: Saraiva, 1981.
FURTADO, Lucas Rocha. Curso de licitaes e contratos

administrativos. 4. ed. Belo Horizonte: Frum, 2012.
GASPARINI, Digenes. Direito administrativo. 16. ed. So Paulo:
186
Saraiva, 2011.
GRAU, Eros Roberto; FORGIONI, Paula. O estado, a empresa e o

contrato. So Paulo: Malheiros, 2005.
JUSTEN FILHO, Maral. Comentrios lei de licitaes e contratos

administrativos. 16. ed. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2014.
MEDAUAR, Odete. Direito administrativo moderno. 13. ed. So

Paulo: Revista dos Tribunais, 2009.
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 38.

ed. So Paulo: Malheiros, 2012. p. 225.
_____. Licitao e contrato administrativo. 13. ed. So Paulo:

Malheiros, 2002.
MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Curso de direito administrativo.

MUKAI, Toshio. Direito administrativo sistematizado. So Paulo:

Saraiva, 1990.
RIVERO, Jean. Direito administrativo. Coimbra: Almedina, 1981.
SANTOS, Jos Anacleto Abduch. Contratos administrativos:

formao e controle interno da execuo: com particularidades dos
contratos de prestao de servios terceirizados e contratos de obras
e servios de engenharia. Belo Horizonte: Frum, 2015.
187
CONDICIONANTES REALIZAO DAS

LICITAES DIFERENCIADAS PREVISTAS NO
ESTATUTO DAS MICRO E PEQUENAS EMPRESAS
MORAES, Crislayne Maria Lima Amaral Nogueira Cavalcante de1
1 INTRODUO
Um dos objetivos fundamentais da Repblica Federativa

do Brasil garantir o desenvolvimento nacional (art. 3, II, CF).
Durante muito tempo, a busca pelo desenvolvimento
nacional era feita atravs de polticas pblicas, intervenes
econmicas, etc.
Neste nterim, a licitao e o contrato administrativo ti-
nham um enfoque instrumental, isto , de ser o meio em que
a Administrao Pblica adquiria bens e servios necessrios
ao desempenho de suas funes, e, por isto, o enfoque das
licitaes e contratos era a vantajosidade, isto , a escolha
da proposta de menor valor para a aquisio de produtos de
maior qualidade.
Com o passar o tempo, o enfoque acerca da licitao
e do contrato administrativo passou por um crivo de consti-
tucionalidade, donde se passou a falar em funo social do
contrato administrativo, no qual a contratao administrativa
utilizada para incentivar o desenvolvimento econmico e so-
1 Analista de Controle Externo - rea jurdica do TCEPR. Graduada em

Direito pela Universidade Federal do Paran (2005), ps-graduada em Di-
reito Processual Civil pelo Instituto Brasileiro de Direito Processual (2009)
e MBA em Administrao Pblica e Gerncia das Cidades (2016), alm de
formao complementar em Direito Administrativo, Constitucional, Direito
Eletrnico, Processo Eletrnico e Direito Tributrio.
188
cial, eliminar desigualdades individuais e coletivas e promover

a realizao de fins constitucionalmente protegidos.
Alguns exemplos da utilizao do contrato administra-
tivo com o fim de promover o desenvolvimento so a inser-
o de hipteses de contratao direta, por dispensa de lici-
tao, de interveno no domnio econmico (art. 24, VI, Lei
n. 8.666/93), para prestao de servios com as organizaes
sociais (art. 24, XXIV), etc.
Tambm com o fulcro nesta perspectiva desenvolvi-
mentista que se editou o Estatuto das Micro e Pequenas
Empresas (MPE), atravs da Lei Complementar (LC) n
123/06, que, dentre outros benefcios s MPE garantiu-lhes
tratamento diferenciado no acesso ao mercado pblico, atri-
buindo-lhe os benefcios da regularidade fiscal tardia, priori-
dade de contratao em caso de empate ficto e possibilidade
de os Entes Pblicos realizarem licitaes exclusivas ou com
cotas exclusivas participao de MPE.
Contudo, salvo os benefcios da regularizao fiscal tar-
dia e prioridade de contratao em caso de empate ficto, a re-
serva de mercado s MPEs atravs de licitaes exclusivas ou
com cotas exclusivas era uma faculdade dos Entes Pblicos.
Na prtica, os Municpios Paranaenses, muito embora
tivessem legislao municipal regulamentando tais licitaes
diferenciadas s MPEs2, no realizavam as licitaes exclusi-
vas ou com cotas exclusivas s MPEs.
Para afirmar o aspecto desenvolvimentista das licita-
es pblicas, foi publicada a Lei n 12.349/2010 que alterou
o artigo 3 da Lei Geral de Licitaes para incluir o princpio do
2 384 Municpios Paranaenses editaram leis municipais optando pela apli-

cao do tratamento diferenciado e favorecido s MPEs.
189
desenvolvimento nacional sustentvel com um dos objetivos

da licitao, alm dos objetivos da seleo da proposta mais
vantajosa e o da isonomia entre os licitantes.
E, na sequncia, houve alterao do Estatuto das MPE
(LC 123/06), atravs da LC 147/14, para obrigar os Entes
Pblicos a reservarem parcela do mercado pblico para as
MPEs, isto , a realizao de licitaes exclusivas ou com
cotas exclusivas s MPEs passou a ser obrigatria.
Quando da divulgao desta nova legislao (LC
147/14), pelo SEBRAE/PR, nos Municpios paranaenses, aos
micro e pequenos empresrios locais e aos servidores pbli-
cos responsveis pelas licitaes, levantaram-se as seguintes
preocupaes acerca da aplicao desta nova lei3:
a) pelos empresrios: havia receio de participao nas
licitaes ante a ideia de que todas as licitaes
eram direcionadas e pela ausncia de informao
sobre as demandas da Administrao (no se tem
conhecimento prvio do que ser licitado);
b) pela Administrao: havia o receio de aumento de
custos haja vista que os preos praticados por MPE
tendem a ser maiores.
Tais preocupaes podem ser contingenciadas atravs
de maior transparncia da Administrao na realizao de
seus procedimentos licitatrios, alm da utilizao de tcni-
cas de governana pblica, como o plano anual de compras,
para divulgar com antecedncia suas demandas; e, quanto
preocupao de aumento de custos, atravs de melhorias
na metodologia de pesquisa de preo de mercado juntamente
3 Informao dada pelo SEBRAE no Debate sobre a LC 147/14 realizado

no TCE/PR nos dias 30/09/2015 e 01/10/2015.
190
com a aplicao do artigo 49 da LC n. 123/06 que trata justa-

mente dos casos em que no se devem realizar as licitaes
diferenciadas s MPEs.
Assim, o presente estudo busca analisar as hipteses
em que no se aplica o tratamento diferenciado e favorecido
s MPEs, tendo em vista justamente a prevalncia do interes-
se pblico ao interesse das MPEs.
2 DO TRATAMENTO DIFERENCIADO E FAVORECIDO S

MPE NAS LICITAES
De acordo com o artigo 47 da LC 123/06, com a finali-

dade de promover o desenvolvimento econmico e social no
mbito municipal e regional, para ampliar a eficincia das po-
lticas pblicas e para incentivar a inovao tecnolgica, que
se criou um tratamento diferenciado e simplificado s MPEs
nas licitaes pblicas, atravs das chamadas licitaes dife-
renciadas4.
Estas licitaes diferenciadas foram elencadas no ar-
tigo 48 do mesmo diploma legal e referem-se s contrata-
es exclusivas s MPE no caso de licitaes por itens at
R$80.000,00 (oitenta mil reais), a possibilidade de subcontra-
tao s MPE e a obrigao de se estabelecer cotas reser-
vadas s MPE de at 25% do objeto das licitaes para a
aquisio de bens divisveis.
Assim, desde o advento da LC n 147/14 que obrigou
os Entes a realizarem tais licitaes diferenciadas, em cada
procedimento licitatrio, na fase interna do certame, deve-se
4 Termo utilizado por Maral Justen Filho no seu livro O estatuto da mi-
croempresa e as licitaes pblicas: comentrios aos artigos da Lei
complementar n. 123 atinentes a licitaes pblicas.
191
analisar a aplicao do tratamento diferenciado, para avaliar

se ser o caso de aplicao do artigo 49 (casos de no rea-
lizao das licitaes exclusivas ou com cotas), ou caso de
aplicao do artigo 48, I (licitao exclusiva para itens de at
R$80.000,00) ou aplicao do artigo 48, II (subcontratao
MPE nas obras e servios) ou aplicao do artigo 48, III (co-
tas de at 25% do objeto para compras de bens de natureza
divisvel).
Desta feita, aps o incio do procedimento licitatrio, na
fase interna da licitao, elabora-se o Termo de referncia ou
Projeto Bsico, verifica-se a modalidade de licitao que ser
adotada; a separao do objeto por item ou lote e, por fim, ana-
lisa-se, item a item ou lote a lote5, a aplicao do artigo 49 e, na
sequncia, o artigo 48.
No Edital, j se deve fazer a regulamentao de even-
tual desero nas cotas exclusivas, a regra de prevalecer o
menor preo oferecido pela MPE quando esta vencer a cota
principal e cota exclusiva, a aplicao da prioridade de contra-
tao para MPE locais ou regionais do artigo 48, 3 da LC n
123/06, a forma de execuo contratual quando se tiver dois
fornecedores para um mesmo objeto (no caso de cotas), as
regras para credenciamento nas licitaes exclusivas e nas
cotas exclusivas s MPEs, dentre outras questes que gerem
divergncia interpretativa.
Haja vista que o objetivo deste estudo analisar as hi-
pteses de no aplicao do artigo 48 (licitaes diferencia-
das), no se adentrou nas questes hermenuticas debatidas
na doutrina e jurisprudncia acerca dos artigos 47 e 48 da LC
5 Referncias interpretativas: Smula 247, TCU; Orientao Normativa n.

47, AGU; orientao da SLTI; TCE/TO, Resoluo n 181/15-P; TCE/MT,
Consulta n 17/15; TCE/PR, Acrdo n 877/16.
192
n 123/06, mas se buscou demonstrar, num breve resumo, o

passo a passo de anlise de aplicao do tratamento diferen-
ciado s MPE nas licitaes pblicas.
Assim, passa-se a analisar, com mais mincias, o rol
elencado no artigo 49 da LC n 123/06 que trata das hipteses
em que no se devem realizar as licitaes diferenciadas.
3 DAS CONDICIONANTES REALIZAO DAS

LICITAES DIFERENCIADAS
A LC 123/06, aps trazer as hipteses de tratamento

diferenciado s MPE nas licitaes pblicas, traz algumas
condicionantes aplicao deste regime diferenciado.
Estas condicionantes foram elencadas no artigo 49, cujo
teor o seguinte:
Art. 49. No se aplica o disposto nos artigos
47 e 48 desta Lei Complementar quando: I -
(Revogado); II - no houver um mnimo de 3
(trs) fornecedores competitivos enquadra-
dos como microempresas ou empresas de
pequeno porte sediados local ou regional-
mente e capazes de cumprir as exigncias
estabelecidas no instrumento convocatrio;
III - o tratamento diferenciado e simplifica-
do para as microempresas e empresas de
pequeno porte no for vantajoso para a ad-
ministrao pblica ou representar prejuzo
ao conjunto ou complexo do objeto a ser
contratado; IV - a licitao for dispensvel
ou inexigvel, nos termos dos arts. 24 e 25
da Lei n 8.666, de 21 de junho de 1993,
excetuando-se as dispensas tratadas pelos
incisos I e II do art. 24 da mesma Lei, nas
quais a compra dever ser feita preferen-
cialmente de microempresas e empresas
de pequeno porte, aplicando-se o disposto
no inciso I do art. 48.
193
Assim, o Ente deve verificar se o procedimento licita-

trio que est abrindo se trata de alguma destas hipteses,
caso em que no aplicar o tratamento diferenciado, relativo
s licitaes exclusivas ou com cotas exclusivas as MPEs, e
seguir o procedimento normal garantindo-se a participao
de quaisquer empresas, independentemente de seu porte.
Numa anlise perfunctria deste dispositivo, j pos-
svel se concluir que a inteno do legislador foi primar pelo
interesse pblico.
Na sequncia, sero analisadas cada uma destas con-
dicionantes s licitaes diferenciadas:
3.1 NMERO MNIMO DE FORNECEDORES
A LC 123/06 determina que no o caso de realizar

uma licitao diferenciada6 se no houver um mnimo de 3
(trs) fornecedores competitivos enquadrados como ME ou
EPP sediados local ou regionalmente e capazes de cumprir
as exigncias estabelecidas no instrumento convocatrio (art.
49, II, LC 123/06).
Portanto, se a Administrao for aplicar este dispositi-
vo, ela ter que fazer um levantamento das ME e EPPs locais
ou regionais, conforme o caso, verificando ainda se elas pos-
suem condies de fornecer o objeto do certame.
Mas, o primeiro questionamento que se faz se devem
existir 3 (trs) fornecedores locais ou regionais, apenas, ou se
devem efetivamente participar 3 (trs) fornecedores da licitao.
Maral Justen Filho interpreta este dispositivo
6 O texto legal possui o seguinte teor: Art. 49. No se aplica o disposto nos
arts. 47 e 48 desta Lei Complementar quanto: (...).
194
no sentido de que ser necessria a exis-

tncia de trs fornecedores em condies
de participar do certame. Esse ser um re-
quisito de adoo da licitao diferenciada,
restrita participao de pequenas empre-
sas. No entanto, a validade da licitao de-
pender da efetiva participao de pelo me-
nos trs licitantes em condies de efetiva
competio7.
Em artigo publicado pelo Tribunal de Contas do Esta-

do de So Paulo, houve a concluso de que se deve exami-
nar a efetiva participao de trs fornecedores, mas isto deve
ocorrer ao longo da disputa e no apenas na fase interna da
licitao, pois isto garantiria uma mnima participao no cer-
tame, uma mnima competitividade, garante que seja possvel
a avaliao das MPE locais sejam capazes de cumprir as exi-
gncias do instrumento convocatrio e resolve o problema da
forma de comprovao da inexistncia dos fornecedores8.
O TCE/PR, em resposta Consulta, entendeu que
no necessria a efetiva participao de

no mnimo 3 (trs) empresas de pequeno
porte sediadas local ou regionalmente e
que sejam capazes de cumprir as exign-
cias estabelecidas no instrumento convo-
catrio, mas simplesmente que existam os
trs fornecedores competitivos enquadra-
dos nas exigncias legais9.
7 JUSTEN FILHO, Maral.Op. cit.

8 BOTTESI, Claudine Corra Leite. O fortalecimento do tratamento dife-
renciado dispensado s microempresas e s empresas de pequeno
porte nas compras pblicas. Disponvel em: <https://www4.tce.sp.gov.
br/artigo-lei-complementar-14714-por-claudine-correa-leite-bottesi>.
Acesso em: 29 set. 2015.
9 TCE/PR, Acrdo n. 877/2016-Plenrio, processo de consulta n.
88672/15.
195
Isto porque o custo de realizao de um procedimento

licitatrio, incluindo custo de horas dos servidores envolvidos,
de materiais de expediente, publicao na imprensa, etc.,
elevado.
E,
caso houvesse efetivamente a necessida-
de de comparecimento de trs licitantes,
aumentar-se-ia demasiadamente a buro-
cracia estatal, pois nova licitao teria de
ser realizada, reabrindo-se os prazos pre-
vistos na lei, com considerreis prejuzos
econmicos e temporais, em contraponto
a princpios relevantes, dentre os quais a
economicidade e a eficincia10.
Se for possvel o Ente ter dados fidedignos, antes da

realizao do certame, de que no existem o nmero mnimo
de 3 (trs) fornecedores local ou regionalmente, ineficiente
e antieconmico realizar o certame, realizar as despesas com
os custos do procedimento licitatrio, para depois o revoga-lo
por inexistncia deste nmero mnimo de fornecedores.
Em Municpios pequenos isto fica patente nas licita-
es de combustveis em que a grande maioria dos postos
de combustveis mdias empresas ou empresas de grande
porte e, com isto, a realizao de licitaes exclusivas ou com
cotas gera um risco muito grande de desero.
Se h este risco, bem como o risco de custos operacio-
nais adicionais com a realizao de novas licitaes em caso
de licitao deserta, cumpre Administrao tomar aes pr-
vias visando reduzir tais riscos, o que inclui, na fase interna
da licitao, a anlise do mercado fornecedor e aplicao ao
artigo 49, II, da LC 123/06, se for o caso.
Assim, haja vista a fora normativa do Acrdo n
10 Trecho do Voto, AC 877/2016-P, TCE/PR.
196
877/16-P do TCE/PR, em que se adotou a corrente de que

no deve haver a efetiva participao de 3 (trs) MPE, ento a
comprovao da inexistncia destes fornecedores dever ser
feita na fase interna da licitao.
Neste caso, faz-se outro questionamento: como o Ente
far a comprovao disto para fins de instruir o procedimento
licitatrio?
Em debate realizado com Jair Santana11, foi citado o
exemplo da cidade de Itabira/MG que realizou um planeja-
mento anual de compras, e fez uma mobilizao para cadas-
tramento de fornecedores locais, utilizando-se da ferramenta
do registro cadastral do artigo 34 da Lei n 8.666/93.
No Boletim Informativo da NDJ de janeiro 15, enten-
deu-se que
Embora no haja um procedimento legal
ou formalidades especiais previamente
definidas a serem seguidas para a realiza-
o desse levantamento, recomenda-se
que este seja realizado junto ao mercado
correlato, por meio de servidor designado
para tanto, nada obstando que tal tarefa
seja desempenhada concomitantemente
cotao de preos (pesquisa mercado-
lgica) a ser realizada pela Administrao
licitante12.
No mbito federal, atravs do Decreto n 8.538/2015

adotou-se o sistema de verificao dos trs fornecedores atra-
vs de consulta ao cadastro prprio das microempresas, em-
presas de pequeno porte e cooperativas (art. 2, I).
11 Debate sobre a LC 147/14, realizado no Tribunal de Contas do Paran,

nos dias 30/09/2015 e 01/10/2015.
12 NDJ. Boletim Informativo de Licitaes e Contratos, p. 63, jan. 2015.
Disponvel em: <http://www.ndj.com.br/demo/blc/files/assets/basic-html/
page-63.html#>. Acesso em: 19 maio 2015.
197
No mbito estadual, o Decreto n 2.474/2015 estipu-

lou a verificao da inexistncia de um mnimo trs benefici-
rios do tratamento diferenciado sediados no local ou regio,
por meio de declarao prvia obrigatria dos licitantes; ou
quando no participarem efetivamente da licitao um mni-
mo de trs MPE na licitao; ou consulta s associaes de
comrcio, indstria e servios do local ou regio em que ser
executado o objeto da licitao; ou estudos de mercado ou
pareceres tcnicos (art. 9, 2).
Da mesma forma, os Municpios devem adotar um pro-
cedimento apto a atingir a finalidade de verificao dos forne-
cedores, conforme os ditames do artigo 49, II, da LC123/09.
Alguns municpios tm adotado o uso de seu cadastro
de fornecedores ou seus cadastros tributrios, cadastros das
concesses de alvars de localizao, cadastro de fornecedo-
res que tiveram empenhos emitidos, etc.
Inclusive, cita-se como exemplo o Municpio de Orti-
gueira que adotou o preenchimento de um check list de verifi-
cao de cumprimento da Lei Complementar n. 123/06 como
uma das etapas da fase interna da licitao, e na qual feito
o levantamento das MPE locais ou regionais no momento em
que feita a pesquisa de preos de mercado.
H tambm a possibilidade de buscar a informao na
Junta Comercial do Paran que possui, inclusive, um canal de
atendimento direto aos Entes Pblicos13. Contudo, o cadastro
da Junta Comercial no contempla as empresas constitudas
na forma de MEI Micro Empreendedor Individual14, nem as
13 Disponvel em: <http://www.juntacomercial.pr.gov.br/modules/conteudo/

conteudo.php?conteudo=289> (atendimento a ofcios de rgos pblicos).
14 At que ocorra a atualizao dos registros das MEIs na Receita Federal,
a Junta Comercial do Paran manter suspensa a emisso de certido
198
cooperativas e cadastros de produtores rurais pessoa fsica e

agricultor familiar15.
Dados de Associaes e Sindicatos tambm podero
ser teis para fins de comprovao da inexistncia.
De acordo com anlise tcnica da Diretoria de Contas
Municipais no Processo de Consulta que tramitou no TCE/PR
sobre o tema16:
No necessrio que o Ente busque a

informao de todas as formas possveis,
custos e benefcios das medidas a serem
adotadas devem ser sopesados. Ademais,
se algum dado encontrado for desatualiza-
do, importante que se busque informao
atualizada, por exemplo, no site da receita
federal.
Por fim, prudente que a Administrao,
quando no efetuar a licitao diferencia-
da, explicite no edital o motivo pelo qual
no a realizou. A ttulo de exemplo, ao
constar no edital que a licitao diferencia-
da no foi realizada em razo da inexistn-
cia de 3 (trs) empresas situadas local ou
regionalmente, aumenta-se a chance de
que algum interessado apresente recurso
comprovando que existem microempresas
ou empresas de pequeno porte no local ou
regio delimitado. Nesse caso, a Adminis-
trao deve analisar o recurso e averiguar
se houve algum equvoco no momento em
que realizou sua pesquisa.
simplificada do Micro Empreendedor Individual. Disponvel em:<http://

www.juntacomercial.pr.gov.br/modules/conteudo/conteudo.php?conteu-
do=127>. Acesso em: 29 set. 2015.
15 De acordo com o artigo 3-A da LC 123/06, o produtor rural pessoa fsica
e ao agricultor familiar aplicam-se os mesmos benefcios das MPE, assim
como houve a extenso destes benefcios s cooperativas, por fora da
Lei n 11.488/07, art. 34.
16 Filipe A. C. Flesch. Instruo n 2346/15. Processo n 88672/15.
199
No Acrdo 877/2016-P, o Tribunal acolheu o opinativo

tcnico acima, entendendo que a pesquisa pode ser reali-
zada com base em critrios discricionrios estabelecidos
pelo Municpio, sempre tendo em vista a anlise dos custos e
benefcios dos parmetros a serem empregados. Sugerindo,
ainda:
Diante de tal contexto, deve o ente com-

plementar a investigao, podendo utilizar,
exempli gratia, informaes constantes
em alvars de licena para localizao
e funcionamento, dados perante a jun-
ta comercial, sindicatos ou associaes,
assim como questionamentos a alguma
microempresa ou empresas de pequeno
porte local ou regional se existem outras
potenciais participantes da licitao. Entre-
tanto, custos e benefcios das medidas a
serem adotadas na referida pesquisa de-
vem ser sopesados, de modo a evitar da-
nos ao Errio.
Em caso da obteno de dados defasados,
deve o ente buscar informaes atualiza-
das, por exemplo, junto Receita Federal
do Brasil.
Se porventura o ente no lograr xito na
perquirio de trs fornecedores na loca-
lidade e optar pela confirmao de que
no h fornecedores aptos a nvel re-
gional, a investigao deve ser ainda mais
profunda, inclusive por meio da anlise de
documentos de outros entes a que tenha
acesso.
Outrossim, prudente que a Administra-
o, quando no efetuar a licitao dife-
renciada, explicite no edital o motivo pelo
qual no a realizou, majorando - se a pro-
babilidade de que algum interessado apre-
sente recurso em sentido oposto.
200
Portanto, inicialmente o ente deve buscar pesquisar a

existncia de trs MPE sediadas localmente. Se no tiver e
ele optar por ampliar a pesquisa a nvel regional.
Um dos temas que tem gerado mais discusses jus-
tamente o conceito de regional. Ainda mais, porque o mesmo
conceito de regio adotado para fins de verificao da existn-
cia de mercado fornecedor MPE para fins de no realizao
das licitaes diferenciadas (exclusivas, subcontratao ou
cotas exclusivas) dever ser o mesmo conceito para fins de
aplicao da prioridade de contratao as MPEs locais ou re-
gionais do artigo 48, 3 da LC n 123/06.
Clvis Ultramari e Fbio Duarte, no livro Desenvolvimen-
to local e regional, destacam um captulo inteiro para o conceito
de regio, demonstrando a dificuldade em se unificar o conceito
e concluindo que, conforme o objetivo do planejamento, que
se determinaro os limites de uma regio. Cite-se: os critrios
adotados para definir os limites de uma regio variam de acor-
do com os objetivos do planejamento adotado. Esses critrios
podem ser de homogeneidade, isolamento, interdependncia
ou relativos a um ad hoc.17
Ao que se tem percebido, os Tribunais de Contas tm
aceitado critrios de definio do conceito de regio baseados
nas caractersticas do objeto que se est licitando. Citem-se
os seguintes julgados neste sentido:
EMENTA: CONSULTA ESTATUTO NA-

CIONAL DE MICROEMPRESA E EMPRE-
SA DE PEQUENO PORTE TRATAMEN-
TO DIFERENCIADO E FAVORECIDO
NAS CONTRATAES PBLICAS HI-
17 ULTRAMARI, Clvis; DUARTE, Fbio. Desenvolvimento local e regio-

nal. Curitiba: Intersaberes, 2012. p. 44.
201
PTESES EM QUE A LEI PROBE O TRA-

TAMENTO DIFERENCIADO ART. 49 DA
LC N. 123/2006 ALCANCE DA EXPRES-
SO REGIONALMENTE, PARA FINS
DO ART. 49, INCISO II, DA LEI COMPLE-
MENTAR N. 123/2006 DELIMITAO E
DEFINIO EM CONFORMIDADE COM
AS PECULIARIDADES DO OBJETO LI-
CITADO, NECESSARIAMENTE JUSTIFI-
CADO OBSERVNCIA DO PRINCPIO
DA RAZOABILIDADE E DO DISPOSTO
NO ART. 47 DA LEI COMPLEMENTAR N.
123/2006.
a) O alcance da expresso regionalmen-
te, para fins do art. 49, inciso II, da Lei
Complementar n. 123/06, deve ser deli-
mitado, definido e justificado pela prpria
Administrao, no mbito de cada procedi-
mento licitatrio.
b) Quando da delimitao e da definio,
o Administrador dever demonstrar, mo-
tivadamente, que foram levados em con-
siderao as particularidades do objeto
licitado, bem como o princpio da razoa-
bilidade e os objetivos do tratamento dife-
renciado dispensado s MEs e EPPs, pre-
vistos no art. 47 da Lei Complementar n.
123/06.
(TCE/MG, Processo de Consulta n.
887734, Relator Conselheiro Cludio Cou-
to Terro).
PREFEITURA MUNICIPAL DE ITIQUIRA.
CONSULTA. LICITAO. TRATAMENTO
FAVORECIDO E SIMPLIFICADO A MI-
CRO E PEQUENAS EMPRESAS.
1) Para efeito de aplicao do 3 do
art. 48 e do inciso II do artigo 49, da LC
123/2006, a expresso sediadas no local
reporta-se ao municpio (ente federado) no
qual se realiza a licitao para a contrata-
o pblica.
2) Para efeito de aplicao do 3 do
202
art. 48 e do inciso II do artigo 49, da LC

123/2006, a abrangncia do termo regio-
nalmente deve ser delimitada e fixada na
fase interna do certame, no Termo de Re-
ferncia ou no Projeto Bsico, conforme for
o caso, e devidamente justificada pela pr-
pria Administrao Pblica, considerando
as especificidades de cada objeto a ser
adquirido, o princpio da razoabilidade,
o respectivo mercado fornecedor e o
cumprimento dos objetivos insculpidos
no caput do artigo 47 da Lei. (...)
(TCE/MT, Resoluo de Consulta n.
17/2015, Relatora Conselheira Interina Ja-
queline Jacobsen)
O exemplo clssico seria licitao para aquisio de com-

bustveis. Considerando o interesse pblico e a razoabilidade,
no faz sentido ampliar a competio entre postos de gasolina
distantes do local onde se situam os veculos da frota municipal,
uma vez que seria antieconmico deslocar a frota por mais de
dezenas de quilmetros para abastecerem e terem que voltar
mais dezenas de quilmetros at a sede do Municpio.
O gasto com a rodagem destes veculos para fins de
no restringir a competio desvantajoso e no atende ao
interesse pblico. Logo, o conceito de regio nem sequer de-
veria ser aplicado ao caso, j que pela peculiaridade do obje-
to, o interesse da Administrao somente seria atendido por
fornecedores locais ou muito prximos do local onde fica guar-
dada a frota de veculos.
O mesmo raciocnio se aplica a bens perecveis, que por
sua peculiaridade, devem ser consumidos num lapso temporal r-
pido, de forma que haver necessidade de rpido fornecimento.
203
Tambm se podem citar licitaes para escolha de jor-

nal local ou regional que ser o veculo oficial do Municpio.
Quando questionado sobre o conceito de regio, o Tri-
bunal de Contas do Paran teve a preocupao de que a es-
colha da regio, pelos Entes Pblicos, no tivesse motivaes
outras que no o interesse pblico. Por isto, interpretou o con-
ceito de regio da seguinte forma:
(...) (e) se os artigos 47, 48 e 49 da Lei

Complementar n. 123, de 14 de dezembro
de 2006, fazem aluso a microempresas
ou empresas de pequeno porte sediadas
regionalmente, assim como o que pode se
entender por regio para fins de aplica-
o dos referidos dispositivos:
certo que, enquanto entende-se local
os limites geogrficos do Municpio, defini-
dos de modo oficial, o termo regional de
conceituao menos rgida.
A Administrao Municipal, neste sentido,
poder estabelecer discricionariamen-
te um critrio de regio, desde que o
mesmo seja prvio, impessoal, objetivo
e uniformemente aplicado aos certames
licitatrios daquele ente, restando vedada
a modificao injustificada dos parmetros
empregados.
Deve a metodologia de definio pautar-se
em fundamentos pr-estabelecidos, seja
por instituio reconhecida de estudos no
mbito geogrfico (e.g., IBGE, IPARDES),
seja por lei municipal que obedea aos
princpios da impessoalidade e da objeti-
vidade. Adotado determinado critrio para
definio da regio, prudente que haja
robusta justificativa para mudana e que o
novo critrio seja utilizado tambm em fu-
turos certames.
Seja qual for o conceito definido, deve
204
sempre ser superior aos limites geogrfi-

cos do prprio Municpio, mas no amplo o
suficiente a ponto que determinada empre-
sa esteja enquadrada na regio, mas este-
ja faticamente impedida de prestar o objeto
especfico da licitao em razo de estar
muito distante do ente contratante, vez
que nesse caso no um potencial partici-
pante da licitao. Verificado que a regio
usualmente estabelecida no serve ao ob-
jeto sob anlise em razo da impossibilida-
de ftica de empresa localizada na regio
prestar o servio, sua extenso poder ser
reduzida, desde que a deciso seja robus-
tamente fundamentada, mediante utiliza-
o de critrio tambm prvio, impessoal,
objetivo situao excepcional, vlida
para objetos bastante especficos (...)
(TCE/PR, Acrdo n. 877/2016, Relator
Conselheiro Nestor Batista)
Assim, o Ente Pblico dever avaliar a existncia do

mercado fornecedor local, entendido este como os limites do
Municpio, e, se optar por ampliar suas buscar, poder ava-
liar o mercado fornecedor a nvel regional, desde que, por lei
municipal, haja prvia definio do que o ente escolheu como
limite para a regio, pelo modo que melhor atender ao interes-
se pblico18.
18 (d) Uma interpretao gramtico-literal do artigo 48, 3, evidencia que

o uso da conjuno ou estabelece que o ente poder estabelecer, alter-
nativamente, a prioridade de contratao para as microempresas e em-
presas de pequeno porte sediadas local ou regionalmente. Desta forma,
os requisitos local e regional no so cumulativos, sendo de discricio-
nariedade do gestor optar pelo modo que melhor atender ao interesse
pblico, assim como aos princpios reitores da Administrao Pblica
(...). (TCE/PR, Acrdo n. 877/2016, Relator Conselheiro Nestor Batista)
(grifo nosso)
205
Cumpre tecer comentrios, ainda, da obrigatoriedade de

o Ente Pblico verificar a existncia deste mercado fornecedor
local ou regional para atender ao princpio da economicidade.
No incio de vigncia da LC n 147/14, vrios Munic-
pios passaram a realizar as licitaes exclusivas apenas com
o intuito de evitar problemas com o controle externo. E, so-
mente aps duas ou trs vezes de ocorrer desero da lici-
tao que justificavam a abertura da licitao para a ampla
concorrncia.
Em muitos destes objetos licitados, a prpria Comisso
de Licitao j tinha conhecimento da inexistncia de MPE
para fornecer, com base no histrico de licitaes realizadas
pelo Municpio, mas, ainda assim, com receio de irregularida-
de perante o Controle Externo, realizavam licitaes exclusi-
vas s MPE.
Tal deciso administrativa de optar por realizar licitao
exclusiva mesmo sabendo que inexistem MPE locais ou regio-
nais afronta economicidade se avaliarmos o custo operacio-
nal de um processo licitatrio.
O controle de custos operacional uma das ferramen-
tas de gesto que est atrelada ao princpio da eficincia, isto
, deve-se controlar o custo de um processo para buscar o
mesmo resultado no menor custo possvel.
Cada Ente possui estrutura prpria, fluxos internos pr-
prios e, por isto, tero custos operacionais diferentes. Con-
tudo, se considerarmos um fluxo de processos de licitao
padro (pedido de compra, autorizao, contabilidade, autori-
zao, elaborao do termo de referncia e edital, aprovao
da Procuradoria e publicao19) com uma remunerao mdia
19 Sem considerar a fase externa.
206
de servidores, poderamos estimar que uma licitao simples,

sem complexidade tcnica, custaria em torno de R$2.000,00
a R$5.000,0020.
Isto considerando apenas o custo de hora trabalhada
e da publicao em Dirio Oficial do Estado e em jornal de
grande circulao. Se fossem considerados todos os demais
custos diretos envolvidos no processo, como por exemplo,
energia, internet, equipamentos, etc., certamente os valores
seriam maiores.
Agora, considerando tais custos operacionais, imagine
o custo da deciso administrativa de realizar certames que
se sabe que sero desertos? Pegando-se o exemplo do Mu-
nicpio que repetiu duas vezes o processo para depois justi-
ficar a abertura da licitao para ampla concorrncia, ele j
teria gasto operacionalmente de R$4.000,00 a R$10.000,00, e
foi obrigado a realizar novo procedimento licitatrio de ampla
concorrncia.
Observando-se a situao operacional pelo enfoque de
custos, bem como se pautando os atos administrativos nos prin-
cpios constitucionais, que incluem o da eficincia e da economi-
cidade, torna-se obrigatrio que o Administrador faa a anlise
prvia da existncia do mercado fornecedor para decidir se apli-
ca o artigo 49, II ou realiza a licitao exclusiva MPE.
20 Custo estimado das licitaes, considerando fluxo e objeto simples, bem

como remunerao mdia de servidores: Remunerao R$3000,00 flu-
xo do processo hora/servidor da abertura do procedimento: encaminha-
mento ao gestor ao contador 1h ao setor tcnico para elaborao do
Termo de Referncia e preo mercado 50h equipe de elaborao do
Edital 8h procuradoria 8h autorizao do gestor publicao
1h sesso julgamento 2h - anlise das impugnaes e recursos 5h
adjudicao e homologao 1h : 75h + valor da publicao = R$1200 +
R$800,00 = R$2000
207
Um exemplo clssico disto so as licitaes para a

aquisio de combustveis em que so raros os postos de
combustveis que so MPEs. Assim, uma rpida consulta no
site da ANP, na pgina postos de combustveis credenciados
j demonstraria a ocorrncia de inexistncia de trs MPEs se-
diadas local ou regionalmente, o que autorizaria a realizao
de licitaes sem tratamento diferenciado s MPEs, reduzin-
do-se o risco de licitaes desertas e reduzindo-se os custos
operacionais se tivesse que ser repetida a licitao.
Desta forma, importante que o Ente demonstre que
envidou esforos para comprovar a ausncia das MPE locais
ou regionais e declare no processo de licitao a inexistncia
deste nmero mnimo de fornecedores, alm de fazer constar
no Edital a aplicao do artigo 49, II da LC 123/06, nos termos
da determinao do Acrdo n 877/2016-P do TCE/PR.
3.2 DA AUSENCIA DE VANTAJOSIDADE DA

ADMINISTRACAO
De acordo com o artigo 3 da Lei Geral de Licitaes,

um dos objetivos da licitao garantir a seleo da proposta
mais vantajosa para a administrao21.
Ainda que se busque tambm a isonomia entre os lici-
tantes, a promoo do desenvolvimento sustentvel e o desen-
volvimento local, atravs do tratamento diferenciado s MPEs, a
Administrao deve sempre almejar a proposta mais vantajosa.
21 Art. 3 - A licitao destina-se a garantir a observncia do princpio cons-

titucional da isonomia, a seleo da proposta mais vantajosa para a admi-
nistrao e a promoo do desenvolvimento nacional sustentvel e ser
processada e julgada em estrita conformidade com os princpios bsicos
da legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da igualdade, da publi-
cidade, da probidade administrativa, da vinculao ao instrumento convo-
catrio, do julgamento objetivo e dos que lhes so correlatos.
208
A vantajosidade, portanto, deve estar aliada tanto

aferio da melhor proposta, observando-se o aspecto econ-
mico (melhor preo) e aspecto qualitativo (melhor qualidade).
Antes da publicao do edital, na fase interna da licita-
o, o parmetro para aferio da vantajosidade-aspecto qua-
litativo ser a definio das especificaes tcnicas no termo
de referncia ou projeto bsico em que a Administrao ir
averiguar a relao de custo-benefcio do produto ou servio
que se est contratando.
Os critrios de qualidade dos produtos e servios de-
vem ser os suficientes para o atendimento da necessidade da
Administrao Pblica.
Inclusive, o Professor Jair Santana sugere que o Muni-
cpio, ao planejar uma compra, pense em todo o fluxo da com-
pra, mas comeando a anlise em sentido contrrio, isto , do
destinatrio final do produto, servio ou obra at a solicitao de
compra22, para fins de definir o que realmente atender a neces-
sidade da Administrao.
Atravs desta anlise j possvel identificar a deman-
da da Administrao, as caractersticas tcnicas do objeto que
sero necessrias para atender esta demanda, os fornecedo-
res disponveis no mercado, de forma a poder aferir a vantajo-
sidade para a Administrao.
Assim, definida a especificao tcnica necessria a
atender a demanda da Administrao e se verificar que no
existem MPEs sediadas local ou regionalmente capazes de
fornecer tal soluo demanda, aplica-se o artigo 49, II, LC
n 123/06 e abre-se o certame para ampla concorrncia, sem
22 Debate sobre a LC 147/14, realizado no Tribunal de Contas do Paran,

nos dias 30/09/2015 e 01/10/2015.
209
tratamento diferenciado e exclusivo s MPEs.

Desta forma, a anlise da vantajosidade quanto ao as-
pecto qualitativo enquadra-se muito mais na hiptese do arti-
go 49, II do que no artigo 49, III, a qual possui maior relao
de aplicabilidade quando se analisa a vantajosidade pelo as-
pecto econmico (melhor preo).
Assim, a anlise da vantajosidade quanto ao aspecto
econmico ser feita atravs da pesquisa de preo de merca-
do do objeto que est se adquirindo.
Destaque-se que a Lei de Licitaes, no artigo 43, IV23,
fala da obrigatoriedade de constar no processo de licitao a
verificao dos preos correntes no mercado.
Disto decorre que a pesquisa de preo deve levar em
considerao o mercado, em sua ampla concorrncia, abran-
gendo preos praticados tanto por grandes empresas quanto
por MPE.
Conforme ensinamentos de Maral Justen Filho,
deve-se entender que no se admitir

que a Administrao Pblica desembolse
valores incompatveis com os preos dis-
ponveis no mercado. Se o resultado da
licitao diferenciada conduzir a preos
superiores aos usuais de mercado, caber
Administrao Pblica promover a revo-
gao da licitao. (...)24.
23 Art. 43. A licitao ser processada e julgada com observncia dos se-
guintes procedimentos: (...) IV - verificao da conformidade de cada
proposta com os requisitos do edital e, conforme o caso, com os preos
correntes no mercado ou fixados por rgo oficial competente, ou ainda
com os constantes do sistema de registro de preos, os quais devero
ser devidamente registrados na ata de julgamento, promovendo-se a des-
classificao das propostas desconformes ou incompatveis;
24 JUSTEN FILHO, Maral.O estatuto da microempresa e as licitaes
pblicas. 2. ed., rev. e atual. So Paulo: Dialtica, 2007. p. 30.
210
Uma das metodologias para a verificao de preos de

mercado a consulta aos preos praticados por outros r-
gos, conforme previso no artigo 15, V da Lei n 8.666/93.
de suma importncia que ao realizar pesquisa de
preos em outros rgos, a Administrao zele para verificar
os preos praticados em datas recentes, uma vez que um
grande lapso temporal impossibilita o cotejo em razo da
inflao, da dinmica de mercado, do contexto social e da
evoluo tecnolgica, fatores estes que modificam considera-
velmente os valores dos servios e bens de consumo25.
Mas, com exceo da pesquisa de preos praticadas
por outros rgos, a Lei Geral de Licitaes no estabelece
uma metodologia correta a ser adota para se fazer uma boa
pesquisa de preos de mercado.
Com isto, os Entes Pblicos passaram a adotar a pr-
tica de solicitao de oramentos diretamente aos fornece-
dores. Sobre isto, cite-se o ensinamento de Joel de Menezes
Niebuhr26:
A Administrao, pois, deve realizar pes-

quisa de mercado para orar o valor esti-
mado da futura contratao. A legislao
no prescreve como deve ser realizado
esse oramento. Praticamente a Adminis-
trao Pblica nacional inteira costuma
consultar trs ou quatro pessoas que
atuem no ramo do objeto a ser licitado,
25 SILVA, Felipe Corbani da. Cautelas que devem ser adotadas na rea-
lizao de pesquisa de preos baseada em contratos de outros
rgos. Disponvel em: <http://www.zenite.blog.br/cautelas-que-de-
vem-ser-adotadas-na-realizacao-de-pesquisa-de-precos-baseada-em-
contratos-de-outros-orgaos/#.VRqtEU25dZQ>. Acesso em: 31 mar.
2015.
26 NIEBUHR, Joel de Menezes. Licitao pblica e contrato administrati-
vo. 3. ed. Belo Horizonte: Frum, 2013. p. 273-274.
211
pedindo a eles que encaminhem ora-

mento informal. Da a Administrao faz
a mdia dos oramentos recebidos para
apurar o valor estimado da contratao.
Insiste-se que o referido procedimento no
est previsto em lei alguma. Trata-se de
mero costume, que verdadeiramente ar-
raigado na Administrao pblica nacional.
Entretanto, o fato que o procedimento
que a Administrao Pblica costuma le-
var cabo para estimar os preos de seus
contratos no eficaz. Ocorre com larga
frequncia, que as empresas previamente
consultadas pela entidade administrativa
apresentam a ela oramento com preos
excessivos, superiores aos preos pra-
ticados por elas, at mesmo porque pre-
tendem participar da licitao e no se dis-
pem a externar antes do prprio certame
o preo real e final. (p. 273 e 274)
Inclusive, o TCE/PR ao responder a consulta sobre a

aplicao da margem de preferncia para MPE locais do ar-
tigo 48, 3 da LC 123/06, trouxe como requisito para a pre-
ferncia o fato do preo enquadrado dentro da margem de
preferncia seja compatvel com a realidade do mercado,
a qual deve ser auferida com cautela, devendo ser evita-
da a prtica comum de realizar estimativa de oramento
unicamente com base em pesquisa de preos efetuada
com potenciais interessados na licitao, pois determina-
das empresas potencialmente interessadas no certame so
excludas em razo de seu porte (AC 877/16-P).
Assim, ante a ausncia de metodologia para a pesquisa
de preo na lei, possvel se ter um parmetro na jurispru-
dncia do TCU e em normativos da Unio, como na Instruo
Normativa 05/2014, da Secretaria de Logstica e TI SLTI, que
no seu artigo 2 determina:
212
Art. 2. A pesquisa de preos ser reali-

zada mediante a utilizao de um dos se-
guintes parmetros:
I Portal de Compras Governamentais
www.comprasgovernamentais.gov.br;
II pesquisa publicada em mdia especia-
lizada, stios eletrnicos especializados ou
de domnio amplo, desde que contenha a
data e hora de acesso;
III contrataes similares de outros entes
pblicos, em execuo ou concludos nos
180 (cento e oitenta) dias anteriores data
da pesquisa de preos;
IV pesquisa com os fornecedores.
Sabe-se que hoje j h no mercado solues em TI

que oferecem pesquisa de preos. O TCE MG j se pronun-
ciou, em resposta consulta, sobre a utilizao deste tipo de
servio:
EMENTA: CONSULTA PROCESSO

DE CONTRATAO PBLICA ES-
TIMATIVA DO CUSTO DO OBJETO E
INDICAO DO CRITRIO DE ACEI-
TABILIDADE DOS PREOS IMPRES-
CINDIBILIDADE DE PESQUISA DE PRE-
OS A PESQUISA DEVE BASEAR-SE
EM INSTRUMENTO(S) DE RECONHECI-
DA IDONEIDADE CONTRATAO DE
EMPRESA ESPECIALIZADA EM BANCO
DE PREOS POSSIBILIDADE, DESDE
QUE OBEDECIDAS TODAS AS NORMAS
APLICVEIS SOBRE ORAMENTO, FI-
NANAS E CONTRATAO PBLICA
NECESSIDADE DE DOCUMENTAO
DA PESQUISA NOS AUTOS.
a) Na contratao pblica, com ou sem
certame licitatrio, imprescindvel a pes-
quisa de preos;
b) A pesquisa de preos deve basear-se
213
em instrumento ou instrumentos de
reconhecida idoneidade para evidenciar os
preos que esto sendo efetivamente pra-
ticados no mercado;
c) Banco de preos mantido por pres-
tador de servios especializados cons-
titui, em princpio, instrumento idneo
para a pesquisa de preos na contrata-
o pblica;
d) O agente pblico responsvel pela con-
tratao deve avaliar os instrumentos id-
neos disponveis para a pesquisa de mer-
cado, a fim de selecionar qual deles ou
qual conjunto deles o mais adequado,
no caso concreto;
e) A pesquisa de preos deve ser docu-
mentada nos autos do processo de contra-
tao pblica, at mesmo para viabilizar o
exerccio dos controles interno e externo;
f) Na contratao, pelo Poder Pblico, de
prestador de servios especializados de
banco de preos, devem ser obedecidas
todas as normas aplicveis sobre ora-
mento, finanas e contratao pblica, par-
ticularmente as da Lei n. 8.666, de 1993.
Nota-se pelas recentes decises do TCU que se passou

a exigir outras fontes de pesquisa de preo para alm dos or-
amentos com fornecedores. Cite-se julgado recente abaixo:
[] realizao de pesquisas de preos
com utilizao de oramento manifesta-
mente superior prtica de mercado (cer-
ca de 40% superior ao segundo oramento
de maior valor), o que contraria o art. 2,
6, da IN-SLTI/MPOG 5/2014 e o posicio-
namento do TCU representado no Acrdo
2.943/2013, do Plenrio; [] realizao de
pesquisa de preos com amplitude insufi-
ciente, restrita ao possvel envio de dois
e-mails a oito empresas do ramo, tendo-
214
se obtido apenas trs oramentos, no

obstante o mercado fornecedor do servio
ser vasto; e, ainda, que no se conside-
rou a utilizao de preos de contrataes
similares na Administrao Pblica e a in-
formaes de outras fontes, tais como o
ComprasNet e outros sites especializados,
afrontando o art. 26, pargrafo nico, in-
cisos II e III, e o art. 43, inciso IV, da Lei
8.666/1993, conforme entendimento do
TCU, a exemplo dos Acrdos 2.170/2007
e 819/2009, ambos do Plenrio. (TCU, pro-
cesso TC n. 013.754/2015-7. Acrdo n.
2637/2015-P).
Desta feita, uma boa metodologia de pesquisa de pre-

o de mercado evitar as grandes distores entre preos or-
ados e preos ofertados, bem como se evitar que os valores
de ofertas tanto das grandes empresas quanto as MPE este-
jam dentro de um parmetro de aceitabilidade.
Destaque-se, neste nterim, que, pelo fato das MPE j re-
ceberem outros incentivos administrativos, fiscais, procedimen-
tais, mas principalmente tributrios com a finalidade de tentarem
fazer frente s grandes empresas, de se concluir que no deve
haver muitas distores de preo entre estas e aquelas.
Outro fator de anlise ser a caracterstica do nicho de
mercado, pois em certos nichos em que se tem uma cadeia de
fornecimento bem estabelecida, do tipo: fabricante industrial,
atacadistas distribuidores e varejistas, sabe-se que tanto os
varejistas de porte mdio e grande concorrero com as micro
e pequenas empresas, de modo que os benefcios tributrios
das MPEs a colocam em p competitividade com aquelas.
Neste cenrio, no haver grandes distores entre os
preos e, ainda que haja diferena de preo final, haver uma
aceitabilidade desta variao.
215
J em outros nichos de mercado em que o industrial

participa no varejo, o atacadista participa no varejo, haver
muita disparidade entre os preos das MPE varejistas e seus
concorrentes atacadistas e industriais.
Isto ocorre no mercado de medicamentos. Cite-se tre-
cho de artigo tcnico sobre o sistema de comercializao de
medicamentos no Brasil27:
O sistema de comercializao de medica-

mentos no Brasil tambm marcado por
um importante conjunto de peculiaridades.
H, por exemplo, controle de preos, um
regime conduzido pela Cmara de Re-
gulao do Mercado de Medicamentos
(CMED). Cabe CMED definir os preos
mximos dos produtos, estipular os
reajustes anuais e assegurar o cumpri-
mento dessas determinaes pela in-
dstria farmacutica.
Novos frmacos tm seus preos definidos
com base em valores de referncia glo-
bais. O custo no Brasil no pode supe-
rar o menor preo cobrado entre nove
diferentes mercados (Estados Unidos,
Nova Zelndia, Austrlia, Grcia, Portugal,
Itlia, Espanha, Frana, Canad, alm,
eventualmente, do pas de origem do me-
dicamento). Nesse caso, tambm vale o
sistema de controle e congelamento do
preo pelo perodo de um ano, caben-
do indstria farmacutica negociar os
descontos de preos para o varejo.
Um desafio relevante no Brasil est rela-
cionado indstria de genricos. Com as
margens mais apertadas, muitas indstrias
passaram a rever suas estratgias agres-
27 Disponvel em: <https://www.pwc.com.br/pt/publicacoes/setores-

atividade/assets/saude/pharma-13e.pdf>. Acesso em: 25 maio 2016.
216
sivas de descontos, que em muitos casos

chegavam a 90%. A elevao dos custos
de produo e a consequente queda das
margens levaram algumas indstrias a re-
duzir os descontos concedidos nos medi-
camentos.
Por lei, os genricos so 35% mais baratos
que os medicamentos de referncia. Mas a
mdia de descontos sobre esses produtos
supera os 50%,
Um aspecto relevante do mercado doms-
tico a elevada concentrao da distri-
buio nas mos de poucos grupos re-
gionais e nacionais: de 65% a 75% da
distribuio dos medicamentos feita
por distribuidores locais, enquanto ape-
nas de 25% a 35% dos produtos so di-
retamente entregues ao varejo. As redes
varejistas tambm comeam a despertar
interesse de grupos locais e internacionais
inclinados a promover a consolidao do
setor. Em agosto de 2011, a Drogasil e a
Droga Raia anunciaram a fuso de suas
operaes, seguida, no mesmo ms, por
transao similar entre as cadeias Droga-
ria SP e Drogaria Pacheco. Em fevereiro
de 2013, o grupo norte-americano CVS ad-
quiriu as operaes da rede de drogarias
Onofre.
O SUS tambm responsvel pela com-
pra e distribuio de medicamentos no
Brasil, especialmente os de uso contnuo e
os destinados populao de menor ren-
da. Existem trs programas nacionais de
compra e repasse de medicamentos, mas
essas drogas tm, necessariamente, de
estar contempladas na Relao Nacional
de Medicamentos Essenciais (Rename).
Para as aquisies do SUS, os remdios
de uso contnuo devem, mandatoriamen-
te, sofrer um desconto de 35% no preo,
resultado da aplicao do coeficiente de
217
ajuste de preos. Isso inclui, por exemplo,

drogas usadas para diversos tratamentos
de cncer, infeco por HIV e doenas
crnicas, como esquizofrenia, reumatismo
e artrites.
Outra frente governamental de distribuio
de medicamentos o Programa Farmcia
Popular, voltado essencialmente para a
oferta de medicamentos genricos e bios-
similares de baixo custo para a populao
de menor poder aquisitivo. Essa tentativa,
entretanto, ainda no decolou por causa
da dificuldade de acesso dos pacientes a
esse sistema: menos de 10% do mercado
abastecido pelo programa.
Ao mesmo tempo, crescem os casos de
ingresso na Justia de pacientes do SUS
e beneficirios de planos privados para te-
rem acesso a medicamentos inovadores e
de maior custo, que ainda no so ofereci-
dos pelo sistema pblico e nem foram con-
templados no rol de obrigaes de forneci-
mento pelo sistema suplementar (privado).
O grande volume de aes judiciais para
obteno de remdios e tratamentos co-
nhecido no mercado como Judicializao
da Sade, um dos principais riscos exis-
tentes no sistema de sade do pas.
Outro dado peculiar neste mercado que os grupos de

distribuio, que concentram at 75% do mercado, tambm
participam de licitaes pblicas.
Da tem-se que, se o governo tabela o preo mximo
da indstria e esta negocia os descontos para os grupos de
distribuio e varejistas, e, se estes grupos participam de li-
citaes, eles tero maiores descontos a serem repassados
quando contratarem com a Administrao que uma MPE que
est ao final da cadeia de distribuio, sendo desvantajoso
218
adquirir de varejistas MPE.

Em atendimento telefnico na Diretoria de Contas Mu-
nicipais do Tribunal de Contas do Paran, uma das empresas
interessada em participar de uma licitao Municipal, explicou
que a LC 147/14 havia inviabilizado sua participao nas licita-
es j que ela era empresa de mdio porte e explicou que em
determinados medicamentos, o grande distribuidor participava
da licitao e no havia como nenhuma outra empresa compe-
tir com seus preos, pois se este distribuidor recebia at 40%
de desconto do fabricante sobre o medicamento, os demais
fornecedores recebiam apenas 5%.
Cite-se como exemplo desta forma de definio de pre-
os atravs de descontos: no Prego 621/2015 de So Jos
dos Pinhais, cotou-se o medicamento Gilbenclamida, 5mg,
comprimido por R$0,040 cada, sendo adjudicado a cota das
MPE por R$0,040 e a cota principal por R$0,02228. Somente
a diferena nas cotas representou 55%. E, na tabela CMED
este princpio ativo foi tabelado de R$1,36 R$6,30.
Veja-se que neste caso a MPE no conseguiu ofer-
tar proposta melhor na cota principal e acabou por adjudicar
apenas a cota reservada. Contudo, a discrepncia entre os
preos ofertados pela MPE e pela outra empresa to gran-
de, 55% de diferena, que d indcios da desvantajosidade de
aplicao do tratamento diferenciado, ao menos, em relao
a este medicamento.
O grande problema encontrado pela Administrao
justamente a demonstrao desta desvantajosidade no pro-
cesso porque ou o preo de referncia foi feito diretamente
28 Dados fornecidos pelo Controle Interno do Municpio de So Jos dos

Pinhais e confirmados no Sistema de Informaes Municipais do TCE/PR.
219
com empresas varejistas ou porque se usa o preo de con-

trole da CMED o qual no usa como base o preo dos custos
da indstria nacional, mas um comparativo entre os preos
praticados em outros pases.
Toda esta anlise de estrutura do mercado fornecedor
e pesquisa de preo utilizando-se vrias fontes (oramentos,
sites especializados, contrataes de outros rgos pblicos,
etc.) deve constar do processo de compra seja em momento
anterior publicao do edital e deve ser conferido no mo-
mento dos controles internos da licitao (pareceres jurdicos
e homologao).
Neste sentido foi o posicionamento do TCE/TO, em
resposta Consulta, na Resoluo n 131/15:
4) A no vantajosidade para a administra-

o pblica ou o prejuzo ao conjunto ou
complexo do objeto a ser contratado, pre-
visto no art. 49, III, precisaro ser motiva-
dos?
R: A Administrao Pblica dever motivar
seus atos, ou seja, descrio dos fatos da
realidade que levaram a Administrao P-
blica, considerar o disposto no art. 49, III,
da Lei n 123/2006, bem como fundamentar
as decises exaradas tanto na fase inter-
na quanto na fase externa do certame, de
modo a que elas tenham sustentabilidade
jurdica perante os rgos de controle, para
alcanar a sempre objetivada realizao do
interesse pblico.
A Administrao Pblica caminha para a profissionali-

zao do setor de logstica de suprimentos pblicos que inclui
a etapa da escolha do fornecedor atravs da licitao. Desta
forma, a fase de anlise de preos de mercado tambm vem
220
sendo afetada por estas melhorias tcnicas.

Tanto que alm das obras, j obrigatria a planilha
detalhada de custos diretos e indiretos nos servios que en-
volvem alocao de mo-de-obra.
E, ao que se observou at o momento, possvel vis-
lumbrar que a pesquisa de preo de mercado para compras
tambm caminhe no sentido de anlise detalhada de vrias
fontes, comportamento da cadeia do mercado fornecedor, e,
at mesmo, para a pesquisa de custos diretos e indiretos que
constituem a formao do preo do produto.
Com isto, a preocupao inicial que se verificou de os
servidores municipais recearem que a aplicao do tratamento
diferenciado s MPEs ensejaria gastos maiores no se man-
tm se houver uma criteriosa pesquisa de preo de mercado,
de modo que possvel afastar o tratamento diferenciado s
MPE em caso de desvantajosidade (art. 49, III, LC n 123/06).
3.3 DO PREJUIZO AO CONJUNTO OU COMPLEXO DO

OBJETO
Tambm no se aplicam as regras dos artigos 47 e 48

(licitaes diferenciadas) quando o tratamento diferenciado e
simplificado para as MPE representarem prejuzo ao conjunto
ou complexo do objeto a ser contrato.
A anlise deste prejuzo depender da anlise de cada
caso concreto.
Quanto ao conjunto do objeto, observa-se um prejuzo
quando puder ocorrer distores de padres tcnicos, quali-
tativos ou mesmo padres de design. Cite-se, por exemplo:
numa compra de mveis, mesas para estaes de trabalho, a
cota reservada poder gerar prejuzo pelo risco de diferenas
221
de design, de tipo de material a ser utilizado, a ergonomia dos

mveis, etc.
Outro exemplo: na compra de uniformes escolares, de-
pendendo da tonalidade de cor adotada, poder haver riscos
de diferenas nas cores dos tecidos de cada fornecedor.
Contudo, a anlise do prejuzo ao conjunto ou comple-
xo do objeto tambm est associada deciso de licitar por
item ou por lote, o que certamente envolver aspectos econ-
micos (de economia de escala), razes tcnicas, logsticas ou
de outra natureza que tornem necessria a concentrao das
aquisies em lotes.
A primeira relao que pode ser feita entre a anlise
da adjudicao por item e lote com a questo das MPE de
que se o objeto for divido no maior nmero de itens possveis,
maior ser a competitividade e maior ser a chance de que
cada item seja direcionado exclusivamente para MPE, ante o
valor de cada item.
Muitas vezes as MPE no teriam a capacidade de exe-
cutar a totalidade do objeto, mas conseguem cumprir perfeita-
mente as partes divisveis do objeto29.
Este fenmeno facilmente observado nas licitaes
de compras de medicamentos em que cada item da licitao
um medicamento especfico. Enquanto que o valor total da
licitao chega s cifras de milhes, o valor de cada item, de
cada tipo de medicamento, facilmente se enquadra na hipte-
se de licitao exclusiva s MPE, afastando-se as empresas
29 TCU, Plenrio, Ac. n 2400/2006, proc. n 021.647/2006-0: (...) embora

no dispondo de capacidade para a execuo, fornecimento ou aquisio
da totalidade do objeto, possam faz-lo com relao a itens ou unidades
autnomas, devendo as exigncias de habilitao adequar-se a essa divi-
sibilidade.
222
com portes maiores.

Assim, em ateno ao artigo 23, 130 da Lei de Licita-
es e Smula n. 24731 do TCU, na fase interna da licitao,
faz-se a anlise de diviso do objeto em itens ou lote, tendo-
se por base justamente o prejuzo ao conjunto ou complexo do
objeto, conforme razes tcnicas, logsticas, econmicas
ou de outra natureza que tornasse necessria a diviso da
contratao por lotes.
De acordo com Alessandra Corra Santos32:
Assegurar a viabilidade tcnica para divi-

dir o objeto tem como finalidade manter a
soluo ntegra o suficiente para atender
necessidade da Administrao. Afinal,
h objetos que medida que so divididos
podem se desnaturar e no atender ple-
namente necessidade da Administrao,
risco esse que o dispositivo legal pretende
afastar.
A viabilidade econmica de dividir o objeto
tem como finalidade evitar que licitar a solu-
30 Art. 23 (...) 1 As obras, servios e compras efetuadas pela Administra-

o sero divididas em tantas parcelas quantas se comprovarem tcnica
e economicamente viveis, procedendo-se licitao com vistas ao me-
lhor aproveitamento dos recursos disponveis no mercado e ampliao
da competitividade sem perda da economia de escala.
31 obrigatria a admisso da adjudicao por item e no por preo global,
nos editais das licitaes para a contratao de obras, servios, compras
e alienaes, cujo objeto seja divisvel, desde que no haja prejuzo para
o conjunto ou complexo ou perda de economia de escala, tendo em vis-
ta o objetivo de propiciar a ampla participao de licitantes que, embora
no dispondo de capacidade para a execuo, fornecimento ou aquisio
da totalidade do objeto, possam faz-lo com relao a itens ou unidades
autnomas, devendo as exigncias de habilitao adequar-se a essa divi-
sibilidade.
32 SANTOS, Alessandra Corra. Alteraes do art. 48, inc. i, da Lei Com-
plementar n. 123/06: a licitao por itens e a aplicao do limite para
realizao de certame exclusivo para MES e EPPS. Informativo de Li-
citaes e Contratos - ILC, Curitiba, n. 253, p. 240-248, mar. 2015.
223
o em partes saia mais caro para a Admi-

nistrao do que adquiri-la em sua configu-
rao integral. Inclusive, em razo disso
que o dispositivo prev a necessidade de
resguardar a economia de escala.
A regra fazer a licitao por item, desde que haja

divisibilidade do objeto e desde que no haja prejuzo para o
conjunto ou complexo ou perda de economia de escala, pois
no basta resguardar a competitividade se no for conseguir
ser atendida a necessidade da Administrao33.
Excepcionalmente, far-se- a licitao por lote. Como o
lote inclui vrios itens, geralmente, o valor do lote ser maior
que o limite do artigo 48, II, abrindo-se a licitao deste lote
para a ampla concorrncia, com reserva de cota para as MPE.
Mas, mesmo assim, podem ocorrer casos em que esta
reserva de cotas tambm gere prejuzos ao conjunto ou com-
plexo do objeto, conforme exemplos das mesas e uniformes
dado acima.
Apenas para fins elucidativos, o TCU considerou vivel
a adjudicao por lote no caso de reforma e ampliao de
aeroportos (Plenrio, Ac n 1.692/2004); aquisio de obras
de artes, ante a vantagem na economia de escala (Plenrio,
Ac n 583/2003); desenvolvimento de sistemas de informtica
junto com treinamentos sobre estes sistemas (Plenrio, Ac. n
357/2005); licitao por menor preo por grupo de alimentos,
33 SANTOS, Alessandra Corra. Alteraes do art. 48, inc. i, da Lei Com-

plementar n. 123/06: a licitao por itens e a aplicao do limite para
realizao de certame exclusivo para MES e EPPS. Informativo de Li-
citaes e Contratos - ILC, Curitiba, n. 253, p. 240-248, mar. 2015.:(...)
Em resumo, o incremento competitividade, por meio da diviso do obje-
to, somente ser vlido se no houver risco de prejuzo (tcnico ou eco-
nmico) para o atendimento da necessidade da Administrao, conforme
prev o art. 23, 1, da Lei n 8.666/93.
224
tendo em vista a composio do cardpio (Plenrio, Ac n

9/1999); gneros alimentcios tendo em vista a logstica e
armazenamento (TCU, Ac. n 5.301/2013-2C); servios
de manuteno de mquinas com o fornecimento de peas
(Plenrio, Ac. n 486/2006); instalao de um laboratrio com
a aquisio de todos os itens necessrios ao funcionamento do
conjunto (Plenrio, Ac. n 1.167/2012), mobilirio padronizado
(TCU, Ac. n 861/2013-P).
O Tribunal de Contas do Paran tambm j se manifes-
tou pela possibilidade de adjudicao em lote34, nos seguintes
casos: servios de clculos em processos trabalhistas (AC
6299/15-P35); aquisio de pneus com servios de conserto de
pneus (AC 5266/14-P36); aquisio tinta para impressora em
lotes de: 1. Cabea, cilindro, tanque, unidade de impresso, 2.
34 Decises em contrrio: aquisio de pneus com servios de montagem,

balanceamento e geometria (AC 564/16-P, AC 1045/16-P); lotes de pneu-
mticos de automveis comuns e lotes de pneumticos de mquinas pe-
sadas (AC 720/16-P, AC 6301/15-P); Kits de gneros alimentares sem
similaridade entre eles (AC 872/15-P, AC 4479/14-P, AC 1237/14-P); aqui-
sio de uniformes escolares com meias e tnis sem qualquer justificao
(AC 2757/15-P); Lote para servios de mecnica, eltrica, auto vidro, lu-
brificao, sistemas hidrulicos, ar condicionado, radiador, troca de leo e
filtros, borracharia e auto socorro (AC 3843/13-P);
35 (...)Alm disso, a diviso por itens no parece ser tecnicamente vivel no
caso dos autos. A prestao de servios idnticos (clculos trabalhistas)
por empresas diversas, variando apenas o estgio processual das aes
trabalhistas (conhecimento e execuo), parece ir de encontro ao princ-
pio da eficincia, possibilitando a execuo ineficiente do objeto. Logo,
considerando-se a observncia do entendimento esposado pela jurispru-
dncia10 abalizada e ainda a discricionariedade do gestor no caso em
espcie, bastante plausvel a adjudicao por lote.
36 Representao da Lei n 8.666/1993 Prego Presencial Contratao
de empresa para fornecimento de pneus e prestao de servios de
conserto de pneu, alinhamento, balanceamento e cambagem para ve-
culos da frota municipal (i) Lote nico contendo produtos e servios
Violao competitividade (...) Procedncia Expedio de recomen-
daes Sem aplicao de multa Inexistncia de m-f ou prejuzo ao
errio.
225
Cartuchos originais, 3. Cartuchos compatveis e 4. Toner ori-

ginal (AC 3987/14-P37); Instalao de aparelho de ar condicio-
nado com assistncia tcnica (AC 3319/14-P); aquisio de
medicamentos similares (AC 6691/13-P38); aquisio de ma-
teriais de informtica (AC 421/14-P, AC 2949/12-P); aquisio
de mobilirio (AC 3986/14-P39) ; sistemas de equipamentos
de circuitos fechados de televiso CFTV (AC 50/10); sis-
temas de equipamentos de controle de acesso de pessoas
(AC 50/10); Licena de uso de software com treinamento (AC
2515/11-P); aquisio de equipamentos de udio e vdeo, com
37 (...) prudente analisar o custo da logstica, o que tambm foi conside-

rado no caso concreto. (...)Da justificativa apresentada pea 38, fl. 05,
extrai-se que a (s) empresa(s) vencedora(s) deveria(m) atender a neces-
sidade de 62 (sessenta e dois) locais distintos do Municpio de Curitiba.
Logo, razovel o argumento de que, com a licitao acontecendo por
lote, a possibilidade de um mesmo fornecedor fazer a entrega de um n-
mero maior de itens a mais de um local em uma mesma regio, maior.
Esse processo diminui o custo da logstica e permite a um determinado
local solicitar para a empresa vencedora a entrega de apenas uma uni-
dade de determinado modelo de cartucho ou toner, nos exatos termos
da defesa. (...)Tambm, verifica-se que o agrupamento dos produtos ba-
seou-se em experincia anterior e frustrada da Administrao Municipal
na utilizao do critrio de julgamento pelo menor preo por item, sendo
plausvel, portanto, a utilizao de novo critrio a fim de garantir a aquisi-
o do objeto a diversas entidades municipais. .
38 Lotes de analgsicos, anestsicos, bloqueadores neuromusculares, fr-
macos anticolinrgicos, anestsico tpico, anticonvulsivantes, hipnticos
e sedativos, antipsicticos, etc. (mas neste caso houve a recomendao
para que o Municpio justificasse a necessidade dos lotes no processo de
licitao)
39 Levou-se em conta a padronizao do design e do acabamento. In verbis
trecho do voto: (...) torna-se justificvel a adoo de julgamento por lotes
no caso concreto, porquanto se considera que a licitao por itens de
sofs, cadeiras, mesas, armrios, balces e gaveteiros poderia acarretar
danos ao conjunto dos equipamentos, tendo em vista a necessria padro-
nizao dos mveis, tanto em relao ao tamanho/disposio quanto
harmonia/design, com o correto encaixe e compatibilizao na instalao.
Igualmente, razovel concluir que a aquisio de grande quantidade de
mveis do mesmo fornecedor gera economia, uma vez que o aumento de
quantitativos, em regra, produz a reduo dos preos.
226
instalao e treinamento (AC 2354/12-P).

Veja-se que nestes exemplos possvel analisar inclusi-
ve a (in) viabilidade tcnica, operacional e econmica da reserva
de cotas s MPE, inclusive. E, conforme precedentes do TCU40,
toda a anlise deve estar documentada/justificada nos autos do
processo de licitao.
Assim, de acordo com Yuri Guimares,
isso significa que, por ocasio da cogitao
da adoo da licitao diferenciada, caber
Administrao Pblica exercitar um juzo
similar ao previsto no art. 23, pargrafo 1,
da Lei n 8.666. Tratar-sede formular uma
previso sobre os efeitos de escala econ-
mica, para apurar se a licitao diferencia-
da redundar em elevao de custos41.
Em relao no cotizao do objeto s MPEs, o Tribunal

de Contas do Paran j possui precedente reconhecendo a no
aplicao do tratamento diferenciado s MPEs na aquisio de
kits escolares:
TCE/PR AC n. 2319/2016-P
Representao da Lei n. 8.666/1993
Prego Presencial Aquisio de kits
40 Acrdo 496/1998- Plenrio. O TCU recomendou: (...) avalie a viabilida-

de tcnica e econmica do parcelamento de compras administradas por
aquele rgo, em articulao com o solicitante, com o objetivo de apro-
veitar as peculiaridades do mercado, visando a economicidade, e que os
resultados da mencionada avaliao figurem nos autos do processo de
compra, em consonncia com os arts. 15, inc. IV; 23, 1 e 38, inc. XII da
L. 8666/93 (...) (processo TC n 004.186/1997-4).
41 GUIMARES, Yuri. O tratamento diferenciado das micro e pequenas
empresas (ME) e empresas de pequeno porte (EPP) no certame
licitatrio. Disponvel em: <http://menezeseguimaraesadvocacia.
jusbrasil.com.br/artigos/116490691/o-tratamento-diferenciado-das-
micro-e-pequenas-empresas-me-e-empresas-de-pequeno-porte-epp-
no-certame-licitatorio>. Acesso em: 24 mar. 2015.
227
escolares Supostas irregularidades: (i)

Adjudicao em lote nico (vedao de fra-
cionamento de objeto divisvel) (ii) Veda-
o no somatrio dos atestados de capa-
cidade tcnica (iii) Inobservncia da Lei
Complementar n. 123/2006 Ausncia de
previso de cota exclusiva para microem-
presas e empresas de pequeno porte (fra-
cionamento de at 25% do objeto de natu-
reza divisvel - artigo 48, inciso III) Pela
improcedncia Revogao da medida
cautelar suspensiva Recomendaes.
I. Para a demonstrao de aptido tcnica
em objetos como o dos autos, que deman-
dam um ciclo complexo de fornecimen-
to (soluo profissional com montagem,
identificao e entrega de kits escolares
padronizados para 16.100 alunos), devem
constar, tanto no bojo do processo licitat-
rio, como no do instrumento convocatrio,
as justificativas ensejadoras da vedao
do somatrio dos atestados de capacidade
tcnica;
II. Os motivos e fundamentos legais que
afastam a aplicabilidade das normas in-
sertas na Lei Complementar n 123/2006,
tal como previsto em seu artigo 49, devem
constar formalmente no processo licita-
trio, incluindo-se previso expressa no
instrumento convocatrio Orientao da
Consulta n. 88672/15 (Acrdo n 877/16
STP).
Neste caso, ficou evidenciado o aumento dos custos

com logstica dos materiais escolares que envolvia o recebi-
mento dos itens separadamente, a locao de espao apro-
priado para este recebimento e processamento dos itens; a
contratao de servidores temporrios para montarem os kits
e distriburem os kits nas vrias escolas municipais.
228
Alm destes fatores operacionais e de custo, o fator de

padronizao dos materiais teve peso relevante na deciso,
j que seria anti-isonmico entregar materiais diferentes, haja
vista diferentes fornecedores (MPE e empresas de mdio e
grande porte), para alunos de uma mesma srie escolar.
Assim, desde que demonstrado e fundamentado no
bojo do procedimento licitatrio, na fase interna da licitao,
possvel afastar o tratamento diferenciado se houver prejuzo
ao conjunto ou complexo do objeto, e desde que conste no
Edital a aplicao do artigo 49, III da LC n 123/06.
3.4 DAS DISPENSAS OU CASOS DE INEXIGIBILIDADE

De acordo com a regra do artigo 49, IV da LC 123/06,
No se aplica o disposto nos arts. 47 e 48

desta Lei Complementar quando: IV - a li-
citao for dispensvel ou inexigvel, nos
termos dos arts. 24 e 25 da Lei n 8.666,
de 21 de junho de 1993, excetuando-se as
dispensas tratadas pelos incisos I e II do
art. 24 da mesma Lei, nas quais a com-
pra dever ser feita preferencialmente de
microempresas e empresas de pequeno
porte, aplicando-se o disposto no inciso I
do art. 48.
O texto da lei ficou confuso e deu margem a vrias in-

terpretaes, mas analisando-se por partes tm-se:
1) No se aplicam as licitaes diferenciadas nos
casos de dispensas e inexigibilidades dos artigos
24 e 25 da Lei de Licitaes;
2) Salvo, nos casos de dispensa em razo do valor,
constantes no artigo 24, incisos I e II da Lei de
Licitaes;
229
3) Nas dispensas em razo do valor (art. 24, I e II, Lei

n. 8.666/93), aplica-se o disposto no art. 48, I, LC
123/06, isto , faz-se uma licitao exclusiva s
MPE.
Por fim, em face da nova disciplina do inc. IV do art. 49
da LC n 123/2006, no sero aplicveis as regras estabele-
cidas pelos seus arts. 47 e 48, no tocante aos critrios de tra-
tamento diferenciado e simplificado para pequenas empresas,
em caso de dispensa ou inexigibilidade de licitao (arts. 24
e 25 da Lei n 8.666/1993), exceto nas hipteses de dispensa
de licitao em face do pequeno valor, previstas nos incs. I e
II do art. 24 da Lei de Licitaes.
Nessas hipteses excepcionais, a contratao dever
ser preferencialmente de uma pequena empresa, ou seja, a
no contratao de uma microempresa ou empresa de peque-
no porte exige que a Administrao Pblica justifique exaus-
tivamente tal medida, tendo em vista a preferncia neste tipo
de contratao.
Entretanto, perceba-se que a parte final do inc. IV do art.
49 da LC n 123/2006, numa redao extremamente confusa,
determina a aplicao, nesse caso, do disposto no inc. I do art.
48 da LC n 123/2006, o que poderia levar concluso de que
deveria ser realizada licitao com participao exclusiva de
pequenas empresas.
Por outro lado, tambm poder-se-ia interpretar tal dispo-
sitivo legal no sentido de que o intuito do legislador no seria
obrigar a instaurao de uma licitao formal entre pequenas
empresas, nas hipteses de dispensa de licitao em face do
pequeno valor, bastando, isso sim, a realizao de um procedi-
mento simplificado de escolha da pequena empresa, a exem-
230
plo da adoo do sistema de cotao eletrnica de preos.

Com efeito, em face da pouca clareza de tal inc. IV,
o ideal seria a Administrao contratante, antes de optar por
um ou outro caminho, realizar uma consulta perante a Corte
de Contas competente, a fim de evitar futuras manifestaes
desfavorveis em vista do procedimento adotado.42
Na prtica, parece que se alterou o teor das dispensas
por questo do valor, ou seja, salvo os casos da aplicao do
regime de despesas de pronto pagamento, seria sempre ne-
cessrio realizar licitao exclusiva s MPE.
A no ser que a Administrao consiga demonstrar que
no h no local ou regio, 3 (trs) MPE capazes de cumprir os
requisitos do Edital (art. 49, I, LC 123/06) que poderia realizar
contratao direta.
H informaes de que tramita na Cmara dos Depu-
tados um projeto de lei para alterao da parte final deste dis-
positivo e encerrar esta discusso43.
O Tribunal no foi provocado para responder consulta
sobre o tema.
Contudo, se a inteno da dispensa de licitao em ra-
zo do valor justamente a no realizao do procedimento,
haja vista seu custo em relao ao valor do que est sendo
contratado, torna-se incoerente e ilgico realizar licitaes em
caso de dispensa de valor.
Torna-se prudente o Municpio justificar os custos para
a realizao da licitao, demonstrando a ausncia de custo
42 OLIVEIRA FILHO, Gilberto Bernardino de. Inovaes licitatrias

em face da nova lei complementar n. 147/2014. Disponvel
em: <http://www.ndj.com.br/pesquisa_2011/geicIC_FRM_0000.
aspx?idO=1001&id1012=33067>. Acesso em: 19 maio 2015.
43 Informao dada pelo SEBRAE no Debate sobre a LC 147/14 realizado
no TCE/PR nos dias 30/09/2015 e 01/10/2015.
231
-benefcio na realizao da licitao nos casos de dispensa

por valor.
Na sequncia o Municpio dever realizar todas as for-
malidades dos processos de dispensa, fundamentando-a, moti-
vando a escolha do fornecedor e justificando o valor contratado.
4 CONCLUSO
Desde o advento da Constituio Federal as licitaes

vm sendo utilizadas como instrumento para se buscar a con-
cretizao de vrios valores constitucionais, inclusive a busca
pelo desenvolvimento nacional.
Neste intuito foi editado o Estatuto da Micro e Peque-
na Empresa, atravs da Lei Complementar n 123/06, que,
alm de trazer benefcios fiscais, administrativos, de acesso
justia, trouxe benefcios de acesso ao mercado pblico,
atravs da regularidade fiscal tardia, prioridade de contrata-
o em caso de empate ficto e possibilidade de realizao de
licitaes exclusivas ou com cotas exclusivas s MPEs.
Estas licitaes, denominadas de licitaes diferen-
ciadas, eram facultativas aos Entes Pblicos at meados de
2014, mas se tornaram obrigatrias por fora da Lei Comple-
mentar n 147/14 que alterou o Estatuto das Micro e Peque-
nas Empresas.
A realizao das licitaes diferenciadas trouxe uma
preocupao tanto para a doutrina quanto para servidores de
que os valores contratados pela Administrao se elevariam
haja vista a notoriedade de que os preos praticados pelas
MPEs so maiores que das mdias e grandes empresas.
Contudo, tal preocupao no tem condo de se man-
ter se houver uma anlise criteriosa e prvia da aplicao do
artigo 49 da Lei Complementar n 123/06, como condicionante
232
realizao das licitaes diferenciadas.

Analisando o artigo 49 da LC n 123/06 verifica-se que
so hipteses que buscam justamente preservar o interesse
pblico ao interesse das MPEs, j que permitem a no
realizao das licitaes diferenciadas se no houver mercado
fornecedor MPE sediado local ou regionalmente, ou quando
no for vantajoso Administrao, ou quando diviso do
objeto trouxer prejuzo ao conjunto ou complexo deste objeto,
bem como quando for caso de dispensa ou inexigibilidade.
Assim, faz-se necessrio, para fins de garantir a supre-
macia do interesse pblico, que na fase interna da licitao, haja
a verificao prvia da ocorrncia de uma das hipteses do arti-
go 49 da LC 123/06, como condicionante realizao das licita-
es diferenciadas.
BOTTESI, Claudine Corra Leite. O fortalecimento do

tratamento diferenciado dispensado s microempresas
e s empresas de pequeno porte nas compras pblicas.
Disponvel em: <https://www4.tce.sp.gov.br/artigo-lei-
complementar-14714-por-claudine-correa-leite-bottesi>.
Acesso em: 29 set. 2015.
FLESCH, Filipe A. C. Instruo n. 2346/15. Processo n.

88672/15.
GUIMARES, Yuri. O tratamento diferenciado das micro

e pequenas empresas (ME) e empresas de pequeno
porte (EPP) no certame licitatrio. Disponvel em:
<http://menezeseguimaraesadvocacia.jusbrasil.com.br/
artigos/116490691/o-tratamento-diferenciado-das-micro-e-
pequenas-empresas-me-e-empresas-de-pequeno-porte-epp-
no-certame-licitatorio>. Acesso em: 24 mar. 2015.
233
JUSTEN FILHO, Maral.O estatuto da microempresa e as

licitaes pblicas. 2. ed., rev. e atual. So Paulo: Dialtica,
2007. p. 30.
NDJ. Boletim Informativo de Licitaes e Contratos, p. 63,

jan. 2015. Disponvel em: <http://www.ndj.com.br/demo/blc/
files/assets/basic-html/page-63.html#>. Acesso em: 19 maio
2015.
NIEBUHR, Joel de Menezes. Licitao pblica e contrato

administrativo. 3. ed. Belo Horizonte: Frum, 2013. p. 273-
274; p. 1062.
OLIVEIRA FILHO, Gilberto Bernardino de. Inovaes

licitatrias em face da nova lei complementar n. 147/2014.
Disponvel em: <http://www.ndj.com.br/pesquisa_2011/
geicIC_FRM_0000.aspx?idO=1001&id1012=33067>. Acesso
em: 19 maio 2015.
SANTOS, Alessandra Corra. Alteraes do art. 48, inc.

i, da Lei Complementar n. 123/06: a licitao por itens e a
aplicao do limite para realizao de certame exclusivo para
MES e EPPS. Informativo de Licitaes e Contratos - ILC,
Curitiba, n. 253, p. 240-248, mar. 2015.
SILVA, Felipe Corbani da. Cautelas que devem ser

adotadas na realizao de pesquisa de preos baseada
em contratos de outros rgos. Disponvel em: <http://
www.zenite.blog.br/cautelas-que-devem-ser-adotadas-na-
realizacao-de-pesquisa-de-precos-baseada-em-contratos-de-
outros-orgaos/#.VRqtEU25dZQ>. Acesso em: 31 mar. 2015.
ULTRAMARI, Clvis; DUARTE, Fbio. Desenvolvimento

local e regional. Curitiba: Intersaberes, 2012. p. 44.
234
CONSIDERAES SOBRE PROCESSO

ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR
BITTENCOURT, Marcus Vinicius Corra 1
A competncia disciplinar do Poder Pblico consiste

no dever-poder de apurar ilcitos administrativos e aplicar pe-
nalidades s pessoas que se vinculam, de alguma forma,
Administrao Pblica. O exerccio dessa atribuio tambm
encontrado numa relao profissional, mediante a instau-
rao de um processo administrativo para examinar se infra-
es funcionais foram cometidas por agentes no mbito do
Poder Pblico. Observe-se que o poder do Estado de punir
seus agentes deve ser exercido quando necessrio, mas de-
1 Advogado da Unio (AGU); Mestre em Direito do Estado pela Universida-

de Federal do Paran (UFPR); Palestrante internacional; Professor com
mais de 3 milhes de visualizaes no Youtube Canal Professor Marcus
Bittencourt; Professor do Damsio Educacional. Professor da Escola da
Magistratura Federal do Paran (ESMAFE/PR); Professor do Curso Ju-
rdico de Curitiba; Professor da Escola da Associao dos Magistrados
do Trabalho da 9 Regio (EMATRA/PR); Professor e Coordenador da
Ps-Graduao de Gesto Pblica do INFOCO; Professor da Ps-Gra-
duao em Direito Administrativo da Universidade Positivo; Professor da
Ps-Graduao em Licitaes e Contratos Administrativos da PUC/PR;
Professor e Membro do Corpo Cientfico do Instituto de Direito Romeu Fe-
lipe Bacellar; Mentor do Projeto Seja um Professor Inesquecvel do Insti-
tuto Mentoring Curitiba; Criador dos aplicativos Aulas de Direito Premium
e Aulas de Direito On-line; Membro do Instituto dos Advogados do Paran;
Membro do Instituto Paranaense de Direito Administrativo; Aprovado nos
concursos pblicos de Procurador da UFPR (1 lugar) e Procurador da
Fazenda Nacional; Colaborador da Rdio Justia do Supremo Tribunal
Federal; Autor dos Livros Manual de Direito Administrativo, 6 edio,
(2015), Controle das Concesses de Servio Pblico (2006), Curso
de Direito Constitucional 2 edio (2008), Estudos de Direito Pblico
(2008), Mandado de Segurana (2010), todos pela Editora Frum de
Belo Horizonte.
235
ver sempre ser apurado por meio de um processo adequado.

Alm dos princpios constitucionais do art. 37,caput,
da Constituio,2 presentes em toda atividade administrati-
va, necessrio respeitar os princpios da ampla defesa e
do contraditrio, expressamente previstos na Constituio da
Repblica, no art. 5, LV: aos litigantes, em processo judicial
ou administrativo, e aos acusados em geral, so assegurados
o contraditrio e ampla defesa, com os meios e recursos a ela
inerentes.
Conforme ensina Romeu Felipe Bacellar Filho,
o princpio da ampla defesa, aplicado ao

processo administrativo disciplinar, com-
preendido de forma conjugada com o prin-
cpio do contraditrio, desdobrando-se i)
no estabelecimento da oportunidade da
defesa, que deve ser prvia a toda deciso
capaz de influir no convencimento do julga-
dor; ii) na exigncia de defesa tcnica; iii)
no direito instruo probatria que, se de
um lado impe Administrao a obrigato-
riedade de provar suas alegaes, de ou-
tro, assegura ao servidor a possibilidade de
produo probatria compatvel; iv) na pre-
viso de recursos administrativos, garantin-
do o duplo grau de exame no processo.3
Tais requisitos so obrigatrios para a concretizao

do princpio do devido processo legal previsto no art. 5, LIV:
ningum ser privado da liberdade ou de seus bens sem o
devido processo legal.
2 Princpio da legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da publicida-

de e da eficincia.
3 BACELLAR FILHO, Romeu Felipe.Princpios constitucionais do pro-
cesso administrativo disciplinar. So Paulo: Max Limonad, 1998. p.
347.
236
No foi apenas mera coincidncia a previso da neces-

sidade de um devido processo administrativo legal com am-
pla defesa e contraditrio no Ttulo II da Constituio Federal,
que trata dos direitos e garantias fundamentais. Em primeiro
lugar, o processo deve ser compreendido como uma garantia
de todo aquele que est sendo acusado de uma determina-
da falta. Nesse sentido, o servidor, acusado de uma infrao
disciplinar, ter a oportunidade de apresentar a sua defesa e
comprovar suas alegaes no desenvolvimento de um pro-
cesso administrativo. Este ser o ambiente adequado e id-
neo em que o acusado poder defender-se.
Tendo em vista a necessidade de um regular processo
administrativo, em que sero assegurados os princpios da
ampla defesa e do contraditrio, o instituto denominadover-
dade sabida inconstitucional. Averdade sabida, meio de
apurao de faltas e aplicao de penalidades, previsto em
determinados estatutos dos servidores pblicos, consiste na
mera verificao direta e pessoal do cometimento de uma in-
frao administrativa pela autoridade que detm competncia
para aplicar a sano e a imediata imposio da respectiva
pena. No existindo ampla defesa e contraditrio, qualquer
penalidade estabelecida considerada nula.
Aps regular processo administrativo, portanto, deve
ser sancionado o servidor que, comprovadamente, cometeu
ilcitos administrativos. Sano administrativa, segundo Da-
niel Ferreira, consiste na direta e imediata consequncia jur-
dica, restritiva de direitos, de carter repressivo, a ser imposta
no exerccio da funo administrativa, em virtude de um com-
portamento juridicamente proibido, comissivo ou omissivo4.
4 FERREIRA, Daniel.Sanes administrativas. So Paulo: Malheiros,

2001. p. 34.
237
Em virtude do princpio da legalidade e da tipicidade,

compete lei definir qual conduta configura ilcito administra-
tivo e a sua correspondente sano.
Quanto ao princpio da legalidade, apenas em decor-
rncia do exerccio da funo legislativa pode-se inovar o or-
denamento jurdico, estabelecendo tanto a descrio do ilcito
administrativo como a prpria penalidade respectiva. Conforme
Maral Justen Filho assevera, submeter competncia puniti-
va ao princpio da legalidade equivale a afirmar que somente o
povo, como titular da soberania ltima, quem se encarregar
de qualificar certos atos como ilcitos e de escolher as sanes
correspondentes e adequadas5.
Em relao importncia do princpio da tipicidade,
assinala Geraldo Ataliba que o Estado no surpreende seus
cidados: no adota decises inopinadas que os aflijam. A
previsibilidade da ao estatal magno desgnio que ressu-
ma de todo o contexto de preceitos orgnicos e funcionais
postos no mago do sistema constitucional6. Assim sendo,
levando em considerao a semelhana dos sistemas, in-
meros princpios do Direito Penal so aplicados em relao a
punies no Direito Administrativo. O princpio da tipicidade,
portanto, consiste na necessidade de que os comportamentos
reprovveis estejam descritos por uma norma legal, atuando
como uma garantia aos cidados para cincia das condutas
admitidas ou no pelo ordenamento.
Tomando por base a Lei n 8.112/90, estatuto do servi-
dor pblico no mbito federal, o art. 127 prev as penalidades
5 JUSTEN FILHO, Maral. Curso de direito administrativo. So Paulo:

Saraiva, 2005. p. 398.
6 ATALIBA, Geraldo. Repblica e Constituio. So Paulo: Revista dos
Tribunais, 1985. p. 145-146.
238
disciplinares que podem ser aplicadas aos servidores estatut-

rios: advertncia; suspenso; demisso; cassao de aposen-
tadoria ou disponibilidade; destituio de cargo em comisso e
destituio de funo comissionada. O art. 130, 2, desta lei,
ainda prev a possibilidade da pena de suspenso ser conver-
tida em multa, na base de 50% por dia de vencimento ou remu-
nerao, ficando o servidor obrigado a permanecer em servi-
o. Cabe autoridade competente decidir por essa converso,
quando houver convenincia para o servio.
As fases do processo administrativo disciplinar de pro-
cedimento ordinrio so, no sistema federal: a) instaurao,
com a publicao do ato que constituir a comisso; b) inquri-
to administrativo, que compreende instruo, defesa e relat-
rio; c) julgamento (art. 151 da Lei n 8.112/90).
A instaurao do processo administrativo disciplinar
tem incio com a publicao da portaria que constituiu a
comisso processante, composta de trs servidores estveis
designados pela autoridade competente (art. 149 da Lei n
8.112/90).
Observa-se, portanto, que, em virtude do princpio da
oficialidade, compete Administrao, o impulso de ofcio do
processo. A autoridade que tiver conhecimento de infrao no
servio pblico est obrigada a realizar a sua apurao imediata.
Eventuais impedimentos e suspeies com relao aos
membros da comisso devem ser levantados para evitar a nu-
lidade do processo administrativo. A Lei n 8.112/90 determina
que no poder participar de comisso de sindicncia ou de
inqurito, cnjuge, companheiro ou parente do acusado, con-
sanguneo ou afim, em linha reta ou colateral, at o terceiro
grau (art. 149, 2). Outras hipteses de impedimento ou sus-
239
penso esto previstas nos arts. 18 a 21 da Lei n 9.784/99,

que pode ser utilizada subsidiariamente no mbito federal.
Um processo administrativo disciplinar eficiente depen-
de diretamente da escolha dos membros que iro compor a
comisso processante. Assim, devero ser indicados servi-
dores responsveis e conscientes da importante funo que
iro desempenhar e da verdadeira finalidade desse instituto.
Para alcanar o seu desiderato de forma imparcial, a comis-
so tambm dever ser composta por servidores estveis,
buscando reduzir influncias externas que possam afetar o
resultado dos seus trabalhos.
Cabe destacar ainda a importncia de instituir comis-
ses permanentes de sindicncia e processo disciplinar no
interior da Administrao, em respeito ao princpio do juiz na-
tural, conforme expressamente previsto na Constituio da
Repblica, em seu art. 5, incisos XXXVII no haver juzo
ou tribunal de exceo - e LIII - ningum ser processado
nem sentenciado seno pela autoridade competente.
A determinao prvia dos servidores que podero com-
por a comisso de inqurito administrativo garante a imparcia-
lidade do processamento do feito, bem como a independncia
do juzo em relao s partes envolvidas, para se alcanar um
julgamento objetivo e sem qualquer prejulgamento. Ao tratar
do princpio do juiz natural, Romeu Bacellar Filho ensina que
a comisso deve ser permanente, para evitar que o adminis-
trador, ao seu talante, selecione os membros integrantes com
o intuito preconcebido de absolver ou punir7.
Noinqurito administrativo, ocorre, em primeiro lugar,
a instruo do feito em que se asseguram os princpios do
7 BACELLAR FILHO, Romeu.Direito administrativo.So Paulo: Sarai-

va, 2005. p.88.
240
contraditrio e da ampla defesa (art. 5, LV, da CF). Aps a

instruo, se tipificada a infrao, o servidor ser indiciado
com especificao dos fatos a ele imputados e das respectivas
provas. Em seguida, o indivduo ser citado para apresentar
defesa. O inqurito administrativo se encerra com o relatrio
conclusivo de competncia da comisso.
Ojulgamentoser proferido pela autoridade instauradora
do processo, salvo se a penalidade a ser aplicada exceder
a sua alada. Nesse julgamento a autoridade competente
acatar o relatrio da comisso, salvo quando contrrio
prova dos autos (art. 168 da Lei n 8.112/90).
H incidncia do princpio da proporcionalidade na apli-
cao das penalidades, uma vez que a autoridade julgadora
dever considerar a natureza e a gravidade da infrao come-
tida, os danos que dela provierem para o servio pblico, as
circunstncias agravantes ou atenuantes e os antecedentes
funcionais para a escolha da sano.
Como j afirmado em outra oportunidade8, no se deve
considerar eficiente um processo disciplinar apenas por ter
sido aplicada uma penalidade. A punio no o objetivo final
e necessrio do processo administrativo. A finalidade desse
instrumento consiste em permitir a apresentao de resposta
pelo acusado a qualquer denncia efetuada dentro da Admi-
nistrao Pblica, esclarecimentos de fatos e eventual apli-
cao de penalidade, uma vez verificada a responsabilidade
administrativa de algum agente.
8 BITTENCOURT, Marcus Vinicius Corra.Manual de direito administra-

tivo. Belo Horizonte: Frum, 2005. p. 107.
241
CONSIDERAES SOBRE O TERMO DE

REFERNCIA EM LICITAES PBLICAS
BROLLO, Elizandro1
1 INTRODUO
cedio que a licitao um procedimento administrativo

de crucial importncia para a Administrao Pblica, envolvendo
a prtica de uma srie de atos de natureza administrativa.
Contudo, para atingir seu propsito e para possibilitar a seleo
da proposta mais vantajosa Administrao, necessrio
definir critrios objetivos e especificaes do objeto em toda
sua completude.
O Termo de Referncia, ento, vem para colaborar de for-
ma significativa na construo e no desenvolvimento dos certa-
mes, de modo que, neste estudo, sero abordados o seu signifi-
cado, a sua importncia e, em especial, os aspectos de definio
do objeto que corroboram para a eficcia das contrataes.
2 IMPORTNCIA E DEFINIO
Muito se tem tratado das licitaes, seus princpios e
regras norteadoras. Tal regramento jurdico pauta os mais di-
versos casos concretos envolvendo o processo licitatrio.
1 Diretor administrativo do Tribunal de Contas do Estado do Paran. Pre-

sidente da Comisso Permanente de Licitaes. Conta com mais de 15
anos de experincia no Servio Pblico Federal e Estadual, atuando na
rea de licitaes pblicas como membro de comisses de licitaes,
equipes de apoio e fiscal de contratos administrativos. Palestrante na
rea de Licitaes e Contratos.
242
A licitao pblica instrumento constitucional, consoan-

te art. 37, inciso XXI da Carta Magna. Para Hely Lopes Meirelles2
a Licitao : procedimento administrativo mediante o qual a
Administrao Pblica seleciona a proposta mais vantajosa para
o contrato de seu interesse. Tal processo possui basicamente
duas fases: a interna e a externa3. A ateno dos operadores do
direito e dos agentes pblicos tem-se voltado para a fase exter-
na, que se inicia com a publicao do edital e vai at a homolo-
gao e a adjudicao do objeto ao licitante vencedor.
No entanto, a experincia prtica no enfrentamento do
tema mostra que a fase interna merecedora de ateno es-
pecial, seno maior que a fase externa. Isso porque na fase in-
terna o momento em que a Administrao identificar as suas
necessidades e definir o objeto do certame, os critrios de
qualidade e todos os demais parmetros das compras, obras e
servios que deseja adquirir e contratar, com o fim de materia-
lizar programas e polticas pblicas.
Pois bem. na fase interna, em especial na definio do
objeto que servir de subsdio para o Edital, onde se cometem
erros insanveis capazes de afetar todo o processo licitatrio.
o que se extrai da jurisprudncia do Tribunal de Contas da
Unio4: A experincia da fiscalizao de obras pblicas de-
monstra que so recorrentes situaes como a descrita, que
envolvem a conjugao dos seguintes fatores: m qualidade do
projeto bsico; falta de definio de critrios de aceitabilidade
de preos unitrios.
2 MEIRELLES, Hely Lopes. Licitao e contrato administrativo. 13. ed.

So Paulo: Malheiros, 2002, p. 100.
3 JUSTEN FILHO, Maral. Curso de direito administrativo. 12. ed. So
Paulo: Ed. Revista dos Tribunais, 2016.
4 Deciso n 1.054/2001 - Plenrio - TCU, sesso realizada em 11/12/2001
e Acrdo 219/2004 Plenrio.
243
A importncia da fase interna encontra guarida na dou-

trina de Maral Justen Filho5, para o qual grande parte das difi-
culdades e a quase totalidade dos problemas enfrentados pela
Administrao ao longo da licitao e durante a execuo do
contrato podem ser evitados por meio de autuao cuidadosa
e diligente nessa etapa interna.
Com frequncia ouvimos relatos do senso comum de
que as compras da Administrao so de baixa qualidade.
O mesmo juzo existe at entre agentes pblicos e ope-
radores do direito leigo no tocante a licitaes e contratos, que,
por vezes, apontam como causa a seleo das propostas se
basearem, principalmente, pelo critrio do menor preo. Essa
constatao decorre da falta ou da pouca importncia que uma
gama expressiva de rgos da Administrao Pblica destina
fase interna, principalmente no tocante especificao do ob-
jeto. Consoante ensina Maral Justen Filho6, a proposta mais
vantajosa, de modo geral, buscada pela Administrao deriva
da conjugao dos aspectos de qualidade e da onerosidade.
Significa dizer que a Administrao Pblica busca a maior qua-
lidade da prestao e o maior benefcio econmico. A maior
vantagem corresponde situao de menor custo e maior be-
nefcio para a Administrao Pblica.
Jair Eduardo Santana, Tatiana Camaro e Anna Carla
Duarte Chrispim7, ao responderem a questionamentos como

administrativos. 13. ed. So Paulo: Dialtica, 2009. p. 133.
6 JUSTEN FILHO, Maral. Curso de direito administrativo. So Paulo:
Ed. Revista dos Tribunais, 2016. p. 337.
7 SANTANA, Jair Eduardo; CAMARO, Tatiana; CHRISPIM, Anna Carla
Duarte. Termo de referncia: o impacto da especificao do objeto e
do termo de referncia na eficcia das licitaes e contratos. 4. ed. Belo
Horizonte: Frum, 2014. p. 12.
244
por que a licitao deu errada? Qual o motivo da m qualidade

do bem ou servio?, salientam que as respostas no esto
radicadas propriamente na fase externa, mas na que antecede,
ou seja, na interna, onde se constri o Termo de Referncia ou
o Projeto Bsico, de forma que o problema endgeno, crni-
co e congnito. Conforme manual de licitaes e contratos do
Tribunal de Contas da Unio8,
Durante a fase inicial da licitao, comu-
mente chamada de interna, a Administra-
o ter a oportunidade de corrigir falhas
porventura verificadas no procedimen-
to, sem precisar anular atos praticados.
Exemplos: inobservncia de dispositivos
legais, estabelecimento de condies res-
tritivas, ausncia de informaes necess-
rias, entre outras faltas.
Tal correo, muitas vezes, no possvel realizar na
fase externa, de tal forma que no resta outra soluo a no ser
a anulao do certame diante de vcios de legalidade, gerando
prejuzos Administrao.
A Lei n. 8.666/93 traz em seu bojo um destaque maior
fase externa, porm normatiza vrios aspectos da fase prepa-
ratria do edital. No tocante a obras e servios, j no seu art.
6, inciso IX, trouxe a definio de projeto bsico como sendo
o conjunto de elementos necessrios e suficientes, com nvel
de preciso adequado, para caracterizar a obra ou servio, ou
complexo de obras ou servios objeto da licitao, elaborado
com base nas indicaes dos estudos tcnicos preliminares,
que assegurem a viabilidade tcnica e o adequado tratamen-
8 BRASIL. Tribunal de Contas da Unio. Manual de licitaes e contratos:

orientaes e jurisprudncia do TCU. 4. ed. rev., atual. e ampl. Braslia:
TCU, Secretaria-Geral da Presidncia; Senado Federal, Secretaria Espe-
cial de Editorao e Publicaes, 2010.
245
to do impacto ambiental do empreendimento, e que possibili-

te a avaliao do custo da obra e a definio dos mtodos e
do prazo de execuo, elencando em suas alneas um rol de
elementos necessrios caracterizao do objeto. Tal instru-
mento obrigatrio para obras e servios em geral, consoante
disposies do art. 7 da Lei Geral de licitaes.
Todavia, quanto aquisio de bens a lei no fixa um
instrumento prprio, aduz que nenhuma compra ser feita sem
a adequada caracterizao de seu objeto (art. 14) e que de-
vem ser observados, ainda, outros aspectos como (i) especifi-
cao completa do bem; (ii) definio das unidades e das quan-
tidades a serem adquiridas em funo do consumo e utilizao
provveis, cuja estimativa ser obtida, sempre que possvel,
mediante adequadas tcnicas quantitativas de estimao; e (iii)
condies de guarda e armazenamento que no permitam a
deteriorao do material. (art. 15, 7, I a III). Bastava, para
compras, que o processo contivesse uma descrio detalhada
e tcnica do objeto para atender o disposto na Lei Geral.
No tratou a Lei Geral sobre o Termo de Referncia. Este
surgiu com o advento do Decreto Federal n. 3.555/00 que regu-
lamentou o prego, para aquisio de bens e servios comuns,
de modo que em seu artigo 8, incisos I e II, assim dispe:
Art.8A fase preparatria do prego obser-

var as seguintes regras:
I-a definio do objeto dever ser precisa,
suficiente e clara, vedadas especificaes
que, por excessivas, irrelevantes ou desne-
cessrias, limitem ou frustrem a competio
ou a realizao do fornecimento, devendo
estar refletida no termo de referncia;
II-o termo de referncia o documento
que dever conter elementos capazes
de propiciar a avaliao do custo pela
246
Administrao, diante de oramento

detalhado, considerando os preos
praticados no mercado, a definio dos
mtodos, a estratgia de suprimento e o
prazo de execuo do contrato; (g.n)
J em 2002, a Lei n. 10.520 criou a modalidade de li-

citao denominada prego (sexta modalidade), que trouxe
mudanas significativas nos processos de contratao da Ad-
ministrao Pblica, com destaque para a inverso de fases de
julgamento, de modo a realizar a classificao das propostas
antes da fase de habilitao. Cabe destacar que a lei do prego
no suplantou a aplicao da Lei n. 8.666/93, pelo contrrio,
esta continua aplicvel, inclusive de forma subsidiria prpria
Lei n. 10.520/02.
Em 2005, o Decreto Federal n. 5.450 regulamentou o
prego, na forma eletrnica, para aquisio de bens e servios
comuns. Posteriormente, o Decreto n. 5.504/05
estabelece a exigncia de utilizao do pre-

go, preferencialmente na forma eletrnica,
para entes pblicos ou privados, nas con-
trataes de bens e servios comuns, rea-
lizadas em decorrncia de transferncias
voluntrias de recursos pblicos da Unio,
decorrentes de convnios ou instrumentos
congneres, ou consrcios pblicos.
Insta destacar que a Lei n. 10.520/02 no traz a defini-

o de Termo de Referncia, porm trazem aspectos de defini-
o do objeto, consoante art. 3, incisos I e II, in verbis:
Art. 3 A fase preparatria do prego obser-

var o seguinte:
I - a autoridade competente justificar a
necessidade de contratao e definir o
objeto do certame, as exigncias de ha-
247
bilitao, os critrios de aceitao das pro-

postas, as sanes por inadimplemento e
as clusulas do contrato, inclusive com fixa-
o dos prazos para fornecimento;
II - a definio do objeto dever ser precisa,
suficiente e clara, vedadas especificaes
que, por excessivas, irrelevantes ou desne-
cessrias, limitem a competio;(g.n)
A lei do prego no cria um instrumento para subsidiar

a formulao do edital, a exemplo do projeto bsico. Tal tarefa
ficou a cargo dos decretos regulamentadores do prego pre-
sencial e do eletrnico.
Com efeito, o 2 do art. 9 do Decreto Federal n.
5.450/05 conceitua o Termo de Referncia como sendo o
documento que dever conter elementos

capazes de propiciar avaliao do custo
pela administrao diante de oramento
detalhado, definio dos mtodos, estrat-
gia de suprimento, valor estimado em pla-
nilhas de acordo com o preo de mercado,
cronograma fsico financeiro, se for o caso,
critrio de aceitao do objeto, deveres do
contratado e do contratante, procedimentos
de fiscalizao e gerenciamento do contra-
to, prazo de execuo e sanes, de forma
clara, concisa e objetiva.
Do exposto, percebe-se que o Termo de Referncia o

instrumento que servir de subsdio para o certame da modali-
dade prego, que abarca os bens e servios comuns, caracteri-
zados pelo pargrafo nico do art. 1 da Lei n. 10.520/02 como
aqueles cujos padres de desempenho e qualidade possam
ser objetivamente definidos pelo edital, por meio de especifica-
es usuais no mercado.
Ocorre que surgem dvidas entre os operadores das
248
contrataes sobre sua aplicao, visto que para obras e ser-

vios de engenharia a Lei Geral estabelece o Projeto Bsico
como instrumento obrigatrio. O Termo de Referncia deve ser
usado para os certames de obras e servios de engenharia?
Bem, importante destacar que as obras no podem ser lici-
tadas na modalidade prego. No tocante aos servios de en-
genharia, somente pode-se utilizar o prego naqueles consi-
derados servios comuns de engenharia. a jurisprudncia
do TCU, consoante smula 257, que dispe: O uso do prego
nas contrataes de servios comuns de engenharia encontra
amparo na Lei n. 10.520/02..
Assim, a Lei Geral exige a elaborao do projeto bsico
para obras e servios, porm somente ter aplicabilidade para
as modalidades sob sua regncia. Os servios, ainda que de
engenharia, se considerados comuns devem ser preferencial-
mente licitados utilizando-se o prego, sendo o Termo de Re-
ferncia o instrumento adequado para compor a fase interna.
Ressalta-se que a Lei n. 8.666/93 possui aplicao subsidiria
para o prego, conforme art. 9 da Lei n. 10.520/02 e, ainda,
consoante ensina Ferraz Jr9, pelo princpio da especialidade a
Lei especial revoga a Lei Geral nas partes especificadas - lex
specialis derogat legi generali , de modo que o Termo de Refe-
rncia o instrumento adequado para servios de engenharia
considerados comuns e para demais compras e servios con-
siderados comuns nos termos da Lei n. 10.520/02.
Nessa esteira, Jair Eduardo Santana, Tatiana Camaro
e Anna Carla Duarte Chrispim10 ensinam que embora a lei o
9 FERRAZ JR, Tercio Sampaio. A cincia do direito. 3. ed. So Paulo

SP: Atlas, 2014. p. 96.
249
exija apenas para instruir a modalidade prego, o Termo de

Referncia pode instruir qualquer outra modalidade, exceto
quando o objeto da referida contratao se tratar de obra ou
servio de engenharia no comum, cujo detalhamento dever
ser efetivado mediante Projeto Bsico (2 do art. 7 da Lei n.
8.666/93).
No tocante a obrigatoriedade, o Termo de Referncia
deve instruir todo o processo na fase interna das licitaes na
modalidade prego e nas demais modalidades, com as exce-
es j tratadas. Ademais, nas contrataes por dispensa ou
inexigibilidade certamente instrumento de grande valia ao
gestor pblico, bem como aos rgos de controle, que podero
aferir os elementos essenciais de uma contratao. No mbito
do Estado do Paran, a Lei Estadual n. 15.608/07 em seu ar-
tigo 55 aduz que o processo licitatrio, em sua instruo, con-
ter entre outros documentos o Termo de Referncia. Nessa
esteira, Jair Eduardo Santana, Tatiana Camaro e Anna Carla
Duarte Chrispim11 argumentam que o Termo de Referncia
documento obrigatrio, tanto para o prego, como para as de-
mais modalidades, quando aplicvel, bem como para as con-
trataes diretas.

Horizonte: Frum, 2014. p. 27, p. 38.
250
3 CONTEDOS - DEFINIO DO OBJETO
De maneira simplificada, o Termo de Referncia deve

conter elementos essenciais como a definio do objeto, entre
outros, sendo elaborado de maneira multidisciplinar, ou seja,
pela rea que pretende a aquisio, mas sob orientao da
rea de licitaes (compras e contrataes). Entre os principais
aspectos esto: (i) elementos capazes de propiciar avaliao
do custo pela administrao diante de oramento detalhado;
(ii) definio dos mtodos, estratgia de suprimento; (iii) valor
estimado em planilhas de acordo com o preo de mercado; (iv)
cronograma fsico financeiro, se for o caso; (v) critrio de acei-
tao do objeto; (vi) deveres do contratado e do contratante;
(vii) procedimentos de fiscalizao e gerenciamento do contra-
to; (viii) prazo de execuo e sanes, todos de forma de forma
clara, concisa e objetiva.
Antes de qualquer passo na elaborao do Termo de
Referncia fundamental justificar a necessidade da contra-
tao. H de se considerar que iniciar um procedimento de
contratao atividade que requerer da Administrao um
esforo conjugado de recursos humanos e materiais que, na-
turalmente, implicar despesas aos cofres pblicos, que so
financiados por todos ns. de capital importncia apresentar
as razes que impem a contratao, a fim de demonstrar o
interesse pblico.
A legislao licitatria estabelece que qualquer com-
pra ou contratao de obra ou de prestao de servio deve
ser precedida de uma correta definio do que pretende a Ad-
ministrao Pblica. Tanto a Lei Geral como a Lei do Prego
preveem que nenhuma compra ser feita sem a adequada
caracterizao de seu objeto. Como lecionam Jair Eduardo
251
Santana, Tatiana Camaro e Anna Carla Duarte Chrispim12, a

definio do objeto um dos contedos mais polmicos do Ter-
mo de Referncia, porm de qualquer forma ele deve cumprir
a sua finalidade, de modo a dar o suporte necessrio ao pro-
cesso licitatrio.
Pelo exposto, possvel dizer que quando se tratar de
prego a definio do objeto dever ser mediante o Termo de
Referncia. Pode-se, alis, aduzir que a partir de ento, j que
a modalidade licitatria prego tornou-se a mais utilizada na
Administrao, passou-se a utilizar tal instrumento como docu-
mento hbil para caracterizao de qualquer objeto pretendido
(obra, servio ou compra), com as excees j explicitadas.
Cabe destacar que ocorrem incorrees na definio do
objeto, as quais podem gerar muitas consequncias danosas
Administrao Pblica e, sendo o caso, acarretar a respon-
sabilizao do administrador que lhe deu causa, uma vez que
podem influenciar negativamente a fase externa com: (i) solici-
taes de esclarecimentos; (ii) impugnaes; (iii) suspenses
pelos rgos de controle; (iv) apresentao de propostas di-
vergentes; (v) insucessos (licitao deserta ou fracassada); (vi)
pagamentos superestimados; (vii) sujeio do procedimento a
questionamentos judiciais; (viii) questionamentos pelos rgos
de controle internos e externos.
Acerca da necessidade de que o objeto da licitao seja
bem definido, inclusive quantitativamente, vide Decises 69/96
- Plenrio (Ata 7/96, DOU, 18 mar. 1996) e 13/96-Plenrio (Ata
3/96, DOU, 22 fev. 1996) do Tribunal de Contas da Unio. Nes-

Duarte. Termo de referncia: o impacto da especificao do objeto e do
Termo de Referncia na eficcia das licitaes e contratos. 4. ed. Belo
252
ses processos foi determinada a anulao da licitao ante a

impreciso na definio do objeto da licitao.
Estamos, ento, diante do ponto mais delicado para o
sucesso de qualquer aquisio na Administrao Pblica, qual
seja: o detalhamento do objeto que se pretende contratar. Sem
dvidas, este um dos aspectos mais cruciais de todo o pro-
cesso licitatrio.
Inicialmente necessrio ter sempre em mente que a
definio do objeto deve obrigatoriamente ser:
a) precisa delimitando exatamente o que necess-

rio, no admitindo hesitao, mas possibilitando alternativa;
b) suficiente que no carece de explicaes adicionais
(explica-se por si s), esgotando as caractersticas de definio;
c) clara que por precisa e suficiente, no deixa dvi-
das ou questionamentos;
d) sem especificaes excessivas;
e) sem detalhamentos irrelevantes;
f) sem definies desnecessrias;
g) sem limitar a competio.
Tais elementos so necessrios para balizar a defini-

o do objeto, desde que alinhados ao bom senso. Contudo,
diante de inmeros equvocos que so verificados na prtica,
importante uma melhor explicao sobre o tema. Cabe aqui
dizer que so recorrentes os enganos quanto ao momento de
definio do objeto, j que a prtica administrativa revela que
no incomum que se diga (erroneamente) que o local para tal
definio no edital. Tambm comum ouvir que a qualidade
das aquisies feitas pela Administrao baixa, uma vez que
o menor preo obrigatrio no certame. Porm, com certeza
factvel comprar com qualidade no setor pblico, desde que
253
exista planejamento e efetiva dedicao dos agentes pblicos.

Pois bem. Se a especificao for insuficiente, o licitante
ter dificuldade de entender o edital e poder trazer proposta
incompatvel com a necessidade da Administrao. Se a espe-
cificao for demasiadamente detalhada, os rgos de controle
perquiriro a legalidade do procedimento, pois a competitivida-
de poder ter sido prejudicada.
Para bem especificar, importante conhecer o objeto ou
estabelecer contato com quem conhece. Devemos saber qual
a serventia, onde ser utilizado, quais as suas caractersticas
intrnsecas, que defeitos costumam apresentar, se h variabili-
dade no material em que produzido etc...
Neste momento do procedimento de fundamental im-
portncia a participao dos interessados diretos no objeto da
futura contratao, pois eles que podero, de fato, esclarecer
se a especificao est de acordo com a expectativa.
A jurisprudncia do Tribunal de Contas da Unio traz im-
portantes lies sobre os aspectos da definio do objeto. o
que se extrai da smula n. 177, in verbis:
A definio precisa e suficiente do objeto

licitado constitui regra indispensvel da
competio, at mesmo como pressupos-
to do postulado de igualdade entre os lici-
tantes, do qual subsidirio o princpio da
publicidade, que envolve o conhecimento,
pelos concorrentes potenciais das condi-
es bsicas da licitao, constituindo, na
hiptese particular da licitao para com-
pra, a quantidade demandada uma das
especificaes mnimas e essenciais de-
finio do objeto do prego
Os manuais especializados no tema sugerem responder

a trs perguntas para aferir se a especificao est correta.
254
So elas: (i) h possibilidade de aquisio de objeto de baixa

qualidade com a especificao dada? (ii) h possibilidade de
competio entre fornecedores com a especificao dada ao
objeto? (iii) h um nivelamento na pesquisa de preos, apon-
tando uniformidade quanto ao produto pretendido e confiabili-
dade quanto ao valor praticado?
Pois bem. Para subsidiar a especificao precisa, sufi-
ciente e clara, que uma tarefa rdua de difcil superao que
se processa durante a fase interna, possvel utilizar-se de um
paliativo legal para superar tal obstculo. por meio da indica-
o de marcas que deve ser medida tomada dentro de limites
legais de modo a no incorrer em vcio insanvel.
A Lei n. 8.666/1993 tomou o cuidado de tratar da indica-
o de marca, e em at mais de uma oportunidade. Dispondo
sobre as obras e servios, a Lei de Licitaes estabeleceu:
Art.7As licitaes para a execuo de

obras e para a prestao de servios obe-
decero ao disposto neste artigo e, em
particular, seguinte sequncia:[...]5
vedada a realizao de licitao cujo obje-
to inclua bens e servios sem similaridade
ou de marcas, caractersticas e especi-
ficaes exclusivas, salvo nos casos em
que for tecnicamente justificvel, ou ainda
quando o fornecimento de tais materiais e
servios for feito sob o regime de adminis-
trao contratada, previsto e discriminado
no ato convocatrio.
No tocante s compras, por sua vez, estabeleceu o

mesmo diploma legal que:
255
Art.15. As compras, sempre que possvel,

devero:
(...)7Nas compras devero ser observa-
das, ainda:
I-a especificao completa do bem a ser
adquirido sem indicao de marca.
O assunto tem sido amplamente estudado. E, como no

poderia deixar de ser, j est consolidado o entendimento de
que a indicao de marca nos editais constitucional e legal,
desde que observados certos requisitos. anlise desses
requisitos que ora se dedica, com base na doutrina e na juris-
prudncia, sobretudo dos Tribunais de Contas.
O Tribunal de Contas de Unio j decidiu reiteradas ve-
zes pela possibilidade de indicao de marca no edital de li-
citao. Contudo, o TCU confere carter de excepcionalidade
citada conduta. Assim, a orientao no sentido de que h
necessidade de apresentao, em uma deciso prvia e funda-
mentada do gestor pblico, de elementos tcnicos e/ou econ-
micos que justifiquem a indicao da marca. Seno vejamos:
Esta Corte de Contas, em diversos julga-
dos, tem se manifestado pela possibilida-
de excepcional de indicao de marca em
licitaes, desde que fundadas em razes
de ordem tcnica ou econmica, devida-
mente justificadas pelo gestor, hipteses
nas quais no h ofensa ao princpio da
isonomia, nem tampouco restries ao ca-
rter competitivo do certame (Deciso n.
664/2001 - Plenrio; Acrdo n. 1.010/2005
- Plenrio e Acrdo n. 1.685/2004 - 2C-
mara). (TCU, Acrdo 1.122/2010, Primei-
ra Cmara, Rel. Min. Marcos Bemquerer
Costa, DOU 12/03/2010). (g.n)
Ademais, ressalta a Corte que a indicao de marca
256
deve, alm das justificativas pertinentes, estar acompanhada

das expresses ou equivalente, ou similar e ou de melhor
qualidade. o teor do Acrdo n. 2.300/200713:
Quando necessria a indicao de marca

como referncia de qualidade ou facilitao
da descrio do objeto, deve esta ser segui-
da das expresses ou equivalente, ou
similar e ou de melhor qualidade, de-
vendo, nesse caso, o produto ser aceito de
fato e sem restries pela Administrao.
Pode, ainda, a administrao inserir em
seus editais clusula prevendo a necessi-
dade de a empresa participante do certame
demonstrar, por meio de laudo expedido por
laboratrio ou instituto idneo, o desempe-
nho, qualidade e produtividade compatvel
com o produto similar ou equivalente mar-
ca referncia mencionada no edital. (g.n.)
Essa tambm a jurisprudncia do Tribunal de Contas do

Estado do Paran, vide Acrdo n. 2954/13 do Tribunal Pleno:
a) lcito ao Municpio de Maring a ado-

o do procedimento de pr-qualificao
do objeto, facultando-se a eventual indica-
o de marca do objeto, desde que isso
atenda economicidade, eficincia e ra-
cionalizao da atividade administrativa;
b) no h no mbito desta Corte regula-
mentao acerca do procedimento de pr-
qualificao do objeto, a ser cumprido pelo
Municpio de Maring, ou qualquer outra
municipalidade submetida jurisdio
desta Corte de Contas; (g.n.)
Cabe destacar que a indicao de marca possvel
13 TCU, Acrdo 2.300/2007, Plenrio, Rel. Min. Aroldo Cedraz, DOU

05/11/2007.
257
para melhor especificao do objeto que se pretende contratar,

todavia imprescindvel que a Administrao justifique tecni-
camente, de modo a demonstrar claramente que a alternativa
mais vantajosa e singular, capaz de atender as necessida-
des da Administrao. Ademais, a prpria Lei Geral de licita-
es (art. 15, I) adota o princpio da padronizao, de modo
que dever ser indicada marca quando, por ordem tcnica, for
recomendvel a adoo de tal procedimento. Segundo jurispru-
dncia do Tribunal de Contas da Unio, a indicao de marca
admitida para fins de padronizao, devendo ser assegurado o
carter competitivo do certame.
Em suma, o Termo de Referncia dever trazer todas as
informaes pertinentes a respeito de uma determinada contra-
tao, a fim de viabilizar a estimativa de custos e elaborao do
edital. Para exemplificar, vamos a um caso hipottico de aquisi-
o de papel para determinado rgo da Administrao Pblica.
O objeto a ser adquirido papel, para isso devemos reu-
nir as seguintes informaes:
- Que papel necessrio? A4, couch, pardo, etc.?
- Quais as dimenses e gramatura?
- Qual o quantitativo? Ser destinado somente a um se-
tor ou outros setores podero ser includos na licitao?
- Esta aquisio ser suficiente por quanto tempo?
- Qual o preo de mercado que est sendo praticado
para este produto?
- A entrega ser nica ou parcelada? Tenho espao para
armazenar todo o material?
- A entrega ser em nico local ou em locais variados?
Quais so os endereos dos locais de entrega?
- Em caso de entrega parcelada, quais quantidades e
258
quais as datas da entrega (cronograma fsico financeiro)?

- Quem ficar responsvel pela verificao de conformi-
dade do material entregue (especificaes, prazos, qualidade)?
- Como o material ser recebido? Haver testes prvios
para aceitao? - Quem o responsvel pelo recebi-
mento?
- Quais so os deveres do contratante e do contratado?
Em caso de inadimplemento, quais so as consequncias?
As respostas a tais perguntas devem estar claras e con-
cisas no Termo de Referncia, de modo que servir de baliza
para a Administrao, bem como para potenciais licitantes for-
mularem suas propostas de forma adequada.
4 CONCLUSO
As consideraes sobre o Termo de Referncia visam

ao aprimoramento da fase interna do importante processo li-
citatrio. Agentes pblicos e operadores do direito esto dedi-
cando, ainda que de forma incipiente, maior ateno quando
da tratativa dos aspectos que permeiam a elaborao deste
importantssimo instrumento.
Com o advento da Lei do Prego e de seus decretos re-
gulamentadores, considerando que maior parte das licitaes
realizadas so de bens e servios comuns, o Termo ganha des-
taque, tendo em vista os mais diversos aspectos do seu con-
tedo para compor pea fundamental do processo de licitao.
A posio tanto da doutrina como da jurisprudncia re-
vela que a fase interna da licitao tem suma importncia para
o sucesso do procedimento licitatrio. Outrossim, cabe desta-
car que o aprimoramento dessa fase far com que a Adminis-
trao consiga contratar bens e servios de melhor qualidade,
sempre alinhada aos aspectos da vantajosidade.
259
Desempenha, pois, o Termo de Referncia o papel de

abarcar aspectos de grande relevncia para a contratao,
como a definio do objeto de forma precisa, suficiente e clara,
de modo a garantir o carter competitivo do certame.
Os agentes pblicos que atuam na fase interna tm o
desafio de proporcionar a melhor caracterizao do objeto, de
forma a conferir melhor qualidade e eficincia s contrataes.
BRASIL. Tribunal de Contas da Unio. Manual de licitaes

e contratos: orientaes e jurisprudncia do TCU. 4. ed. rev.,
atual. e ampl. Braslia: TCU, Secretaria-Geral da Presidncia;
Senado Federal, Secretaria Especial de Editorao e
Publicaes, 2010.
CARVALHO FILHO, Jos Santos. Manual de direito

administrativo. 30. ed. So Paulo: Atlas, 2015.
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 18.

ed. So Paulo: Atlas, 2005.
FURTADO, Lucas Rocha. Curso de licitaes e contratos

administrativos. 4. ed. Belo Horizonte: Frum, 2012.
MEIRELLES, Hely Lopes. Licitao e contrato administrativo.

JUSTEN FILHO, Maral. Comentrios lei de licitaes e

contratos administrativos. 13. ed. So Paulo: Dialtica, 2009.
_____. Comentrios lei de licitaes e contratos

administrativos. 16. ed. So Paulo: Revista dos Tribunais,
2014.
260
_____. Curso de direito administrativo. 12. ed. So Paulo:

Ed. Revista dos Tribunais, 2016.
SANTANA, Jair Eduardo; CAMARO, Tatiana; CHRISPIM,

Anna Carla Duarte. Termo de referncia: o impacto da
especificao do objeto e do termo de referncia na eficcia
das licitaes e contratos. 4. ed. Belo Horizonte: Frum, 2014.
261
GESTO PBLICA ANTIFRGIL:

UM NOVO PARADIGMA PARA O AVANO DA
ADMINISTRAO PBLICA
CASTRO, Rodrigo Pironti Aguirre de 1
1 A ANTIFRAGILIDADE NA ADMINISTRAO PBLICA
H tempos venho imaginando uma Administrao P-

blica compatvel com as necessidades econmicas, tecnol-
gicas e sociais do nosso sculo, mas em alguma medida me
frustrava com as reiteradas notcias de uma Administrao
que caminhava ao aprofundamento do estamento burocrtico,
a atuaes vinculadas a condutas corruptivas e a estagnao
da modernizao da mquina desenvolvimentista do Estado.
Agregava s minhas percepes, sempre um questio-
namento: ser possvel que a grave crise institucional e de
credibilidade dos governos instalada em nosso pas, com o
aprofundamento de investigaes que desvendam uma face
obscura e cruel do exerccio do poder por parte de alguns
gestores pblicos e empresrios, capazes de prejudicar ma-
terialmente direitos e vidas com aes que retiram dos cofres
pblicos bilhes de reais destinados mordomia e ao desfrute
de poucos, possa produzir no cenrio interno da Administra-
o Pblica um processo inverso, de valorizao da funo
pblica? De maximizao da expresso servidor pblico e de
seu real sentido de servir ao pblico? Ser possvel sair des-
1 Ps Doutor em Direito pela Universidad Complutense de Madrid; Dou-

tor em Direito Econmico PUC-PR; Diretor Executivo do Instituto Para-
naense de Direito Administrativo IPDA; Professor de Direito Administra-
tivo e Constitucional da Universidade Positivo.
262
sas crises mais fortes e com maiores perspectivas, imunes ao

descontrole e ao descaso das autoridades?
certo que para que isso acontea de maneira efetiva,
h a necessidade de se valorizar o servidor pblico de carreira
e de se respeitar a Constituio Brasileira, mas apenas aps
ler o livro Antifrgil, de Nassim Nicholas Taleb, me dei conta
de que apenas este servidor valorizado que ser capaz de
produzir uma revoluo na Gesto Pblica de nosso pas, ain-
da dominada pelo abuso de poder, pelo acordo de interesses
escusos, pela justificativa em detrimento da iniciativa, enfim,
pelo jeitinho brasileiro que hoje j no mais reflete ou no
deveria refletir - nossa cultura.
O autor da obra Antifrgil prope que tentemos imagi-
nar o antnimo de frgil, que para ele, longe de ser traduzido
por uma noo de resistncia, durabilidade, resilincia, induz a
noo de um novo conceito, fundado em um novo substantivo,
o Antifrgil, explico.
Em um primeiro momento, prope o autor que pense-
mos em um objeto qualquer. Esse objeto, para ter a carac-
terstica de frgil, teria que ser manipulado de forma muito
cuidadosa, sob pena de romper-se menor presso ou des-
cuido, v.g, uma taa de cristal enviada a um colega distante
por malote areo.
Porm, evoluindo na anlise, prope o autor que se
esse objeto, ao ser manipulado, permanecesse com as mes-
mas caractersticas que aquelas inicialmente verificadas, ou
seja, sem qualquer alterao em sua forma ou qualidade, ha-
veria a configurao de uma condio de resistncia do obje-
to (ou seja, seria este objeto considerado forte, resiliente s
influncias externas produzidas sobre ele).
263
Mas essa, para ele ainda no seria a anttese de fr-

gil, por um simples motivo: da mesma forma que a anttese
de positivo, no o neutro, mas sim o negativo, o contrrio
de frgil nunca poderia ser o resiliente, pois esta condio
simplesmente manteria o objeto sem alteraes em sua ca-
racterstica.
nesse contexto que, ao revs, o Antifrgil induz a
concepo de um objeto, que aps manipulado de forma livre,
despreocupada, sob qualquer presso ou influncia negativa
externa, mesmo que de maneira equivocada ou no recomen-
dvel, ao invs de continuar com as mesmas caractersticas,
melhora com a adversidade, com o caos e, em uma analogia
possvel, com a crise. Nesse caso, alerta o autor citado, esta-
ramos diante de algo Antifrgil.
Mas o que motiva uma aproximao do tema da antifra-
gilidade com a Administrao Pblica, no apenas o exem-
plo hipottico trazido pelo autor, mas outra anlise por ele rea-
lizada, desta vez ancorada na anlise comparativa entre as
figuras mitolgicas de Dmocles, da Fnix e da Hidra.
Para ele, a figura mitolgica de Dmocles corteso
romano que desfruta de um belo banquete, tendo sobre sua
cabea uma espada amarrada ao teto por um nico fio de ca-
belo de cavalo representa o frgil. A Fnix pssaro com
cores esplendidas que sempre que atacado renasce das pr-
prias cinzas exatamente como era quando atingido repre-
senta o resistente, ou seja, o neutro; e a Hidra criatura que
se parece a uma serpente com vrias cabeas, que habita o
lago de Lerna, e que, quando lhe cortam uma cabea, nascem
duas no lugar daquela atingida representa o Antifrgil.
No podemos deixar de considerar que os conceitos
264
trazidos pelo autor so fundamentais em face das graves cri-

ses instaladas na Administrao Pblica brasileira, porque
mais do que nunca, precisamos crescer diante de todas as
adversidades, agir de forma no apenas a ultrapassar estas
crises, mas para alm disso, buscar na gnese destas situa-
es complexas e prejudiciais, a consolidao de uma Admi-
nistrao ainda mais robusta, que evolua estrutural e tecnica-
mente no sentido de estar infensa outras crises.
Ser isso possvel? Como produzirmos uma Adminis-
trao Antifrgil, capaz de dar uma resposta concreta aos
cidados e de produzir uma revoluo interna consistente e
permanente? Em meu sentir, a soluo no to complexa
e independe de grandes reformas (pacto federativo, poltica
fiscal dentre outras); deve apenas se pautar em uma agenda
simples, qual seja, a de profissionalizao do servio publico
e valorizao do servidor, prticas de compliance e de concer-
tao administrativa que inibam a corrupo e, por fim, uma
aproximao do conceito de legalidade lgica de justia so-
cial e interesse pblico, sob pena de um esvaziamento cada
vez maior de boas prticas administrativas e de uma Adminis-
trao cada vez mais frgil.
2 PROFISSIONALIZAO DA FUNO PBLICA
Tratar do tema da profissionalizao da funo pbli-

ca no Brasil remete a uma necessria anlise constitucio-
nal, j que o servidor pblico exerce a funo administrativa
com o escopo precpuo de atingimento do interesse pblico,
dizer, o exerccio do munus pblico encontra fundamento
de legitimao na realizao do interesse dos cidados e,
neste sentido, profissionalizar a funo pblica , antes de
265
tudo, enaltecer os fundamentos constitucionais de cidadania

e dignidade da pessoa humana.
A profissionalizao da funo pblica, a servio dos
ideais de cidadania e dignidade da pessoa humana traz con-
sigo a noo inerente de que o servidor no serve o governo
e comanda os cidados, mas serve exclusivamente os cida-
dos. V-se, portanto, que a noo de profissionalizao da
funo pblica traduz-se no exerccio da funo administrativa
para atendimento direto dos cidados, manifestao de um
dever-poder necessrio conduo responsiva da Adminis-
trao Pblica.
Um dos relevantes aspectos da Reforma Administrati-
va (estabelecidos por meio da Emenda Constitucional 19/98)
est calcado na introduo de conceitos e critrios objetivos
de profissionalizao da funo pblica, que vinculam o forta-
lecimento das condies tcnicas do servidor no exerccio de
seu cargo, emprego ou funo pblica como condio neces-
sria para se mensurar a eficincia do servidor pblico.
Note-se, porm, que para que se complete a lgica de
profissionalizao, capaz de conduzir a independncia e efi-
cincia da Administrao, outros so os conceitos que devem
ser introduzidos como condicionante deste novo paradigma
como, por exemplo:
a) o estabelecimento de uma Administrao Pblica
autnoma e organizada em carreiras, para impedir
que o exerccio da funo pblica seja realizado por
profissionais insuficientes tecnicamente e funcional-
mente desmotivados pela falta de critrios objetivos
de ascenso profissional;
b) a utilizao racional dos recursos e gesto coerente
266
do patrimnio pblico disponvel, na tentativa de redu-

zir excessos e desperdcios vinculados a uma gesto
despreocupada com o bem comum;
c) o estabelecimento de indicadores de desempenho
claros, fixados sobre metas objetivas e factveis,
desvinculando-se, assim, a ascenso funcional a
critrios subjetivos de escolha que, como regra no
guarda nenhuma relao com a noo de interesse
pblico;
d) o controle de resultados com base em uma meto-
dologia definida e eficiente, pautada na anlise do
risco das atividades controladas e em metas razoa-
velmente estabelecidas.
Valorizar o servidor dot-lo de condies decisrias
internas independentes, alheias a interesses polticos, onde
a tcnica prevalea em detrimento de opes oportunistas.
desvincular sua promoo ou crescimento funcional do tempo
dedicado ao servio, permitindo que haja crescimento merit-
rio, por produtividade, eficincia e resultado.
Os critrios que envolvem a profissionalizao da fun-
o pblica como condio necessria independncia e a
eficincia da Administrao devem, necessariamente, estar
pautados na evoluo do Estado e em sua nova concepo
responsiva, bem como, nos critrios objetivos estabelecidos no
texto constitucional, sem os quais, qualquer novo paradigma
restaria frustrado pela inexistncia de fundamento de validade.
Uma Administrao Pblica Antifrgil uma Adminis-
trao que respeita a Constituio, o devido processo legal,
a inexistncia da verdade sabida, o direito de ampla defesa,
as garantias fundamentais de qualquer cidado, sob pena de
267
ao mesmo tempo em que produz justia deixar escapar

sob as barras das nulidades, a clara possibilidade de mudar
a realidade.
3 PRTICAS DE COMPLIANCE E DE CONCERTAO

ADMINISTRATIVA QUE INIBAM A CORRUPO
A noo de um Estado Responsvel, em que se pres-

supem prticas de Governana que conduzam a uma boa
administrao e a eficincia administrativa deve, necessaria-
mente, integrar instrumentos consensuais e concertados de
gesto pblica.
A concertao administrativa , pois, metodologia ca-
paz de propiciar aos interessados noes e ponderaes so-
bre o que se pretende realizar, com objetivo de se encontrar
uma linha mestra de conduta, comum a ambos os envolvidos.
Um mtodo flexvel de governar ou administrar em que os
representantes do Governo ou da Administrao participam
em debates conjuntos com representantes de outros corpos
sociais autnomos, com vistas formao de um consenso
sobre medidas de poltica econmica e social a adotar.
neste momento que o texto constitucional estabelece
novos parmetros Administrao Pblica brasileira, que
conduzem a uma lgica de concertao e responsividade
como consequncia lgica de um Estado profissionalizado.
Esses parmetros se estendem s ferramentas para
busca deste estgio de responsividade estatal e neste as-
pecto que chegamos noo de compliance na Administra-
o Pblica.
O compliance pode ser entendido como uma ferramen-
ta preventiva de controle, e preveno de possveis prticas
268
indevidas no mbito da Administrao, ou ainda, como um im-

portante instrumento de mitigao ou excluso de responsabi-
lidade, na medida em que permite que os aderentes ao termo
de compliance (servidores, empresrios ou a prpria pessoa
jurdica) possam comprovar sua adequao s normas de
conduta previamente estabelecidas.
A lgica do compliance pode ser resumida, basicamen-
te, como sendo a conduta em conformidade com as normas
internas e externas preestabelecidas pela Organizao, ela-
boradas com base em boas prticas Governana, para con-
formao de programas de integridade que fulminem ou mini-
mizem prticas corruptivas.
O compliance, todavia, no est limitado ao gerencia-
mento de riscos e preveno e fiscalizao de operaes ile-
gais realizadas pelos sistemas de controle interno, mas pos-
suem verificao mais ampla, abrangendo tambm aspectos
externos da organizao, inclusive com previses normativas
especficas nas suas Leis de regncia e em outras legisla-
es, como o caso da recente Lei Anticorrupo que dispe
sobre a responsabilizao administrativa e civil de pessoas
jurdicas pela prtica de atos contra a administrao pblica,
nacional ou estrangeira (Lei 12.846/2013).
4 UMA APROXIMAO DO CONCEITO DE LEGALIDADE

LGICA DE JUSTICA SOCIAL E INTERESSE PBLICO
Outro tema que merece destaque nesta viso Antifrgil

do Direito Administrativo, o de que ele deve se preocupar em
permitir a participao popular, direta ou indireta, na formula-
o, planejamento, execuo e controle de polticas pblicas.
Ainda nesse contexto, deve-se repensar o contedo do
269
princpio da legalidade. Ora, no se pode conceber como nor-

teador de polticas pblicas e do direcionamento concreto do
direito administrativo o princpio da legalidade unicamente
estrita.
A noo adequada de legalidade deve primar pelo pos-
tulado de justia social e de atendimento do interesse pblico
primrio, em detrimento do formalismo irracional pautado em
aplicao direta e impensada do texto normativo.
O princpio da legalidade induz a noo de submisso s
normas jurdicas produzidas atos legislativos. Porm, ao se afir-
mar essa submisso, no se est a postular por uma submisso
cega da Administrao s normas legais, com anlise isolada e
sem levar em conta as normas constitucionais, principalmente
os princpios que norteiam o regime de direito pblico.
No de hoje que se questiona a interpretao do Di-
reito pela vertente da legalidade estrita, concebendo um com-
plexo de normas que ao revs de permitir ao administrador
uma aplicao justa e coerente da regra legal, so aplicadas
com uma orientao legalista e despreocupada, apenas por-
que protegida pelo manto de que ao administrador s dado
fazer aquilo que previamente expresso em Lei, como se ao
assumir o seu munus pblico o administrador fosse investido
por permissivo legal de abstrair a realidade e a justia so-
cial para aplicar a letra fria da Lei.
neste sentido que o princpio da legalidade estrita h
muito tem sido questionado e orientado por um novo vetor,
traduzido no princpio da legalidade juridicidade (ou apenas
princpio da juridicidade), o que significa dizer que os vetores
aplicativos aos casos concretos socorrem-se no apenas
interpretao e aplicao do Direito ao caso concreto e vali-
270
daram-se no apenas na norma estrita, mas em todo o plexo

constitucional e principio lgico que lhe deu fundamento.
assim que no Estado Democrtico se inova o princpio
da responsividade, em razo da prpria alterao da noo de
legalidade (agregada do conceito de juridicidade), introduzindo
um novo dever substantivo, pelo qual o administrador pblico
tambm fica obrigado a prestar contas sociedade pela
legitimidade de seus atos.
A lgica para que se efetive um Estado Responsvel
(responsivo) deve ser trabalhada como ponto fundamental ao
desenvolvimento da democracia, articulando o necessrio e
inevitvel desenvolvimento das estruturas burocrticas e dos
controles, com vistas ao atendimento das obrigaes do Es-
tado, circunscrevendo a discricionariedade administrativa e
financeira dos entes polticos para um eficaz atendimento das
polticas pblicas e das demandas da sociedade.
Estabelecer parmetros para uma boa administra-
o, passa pela concepo deste Estado Responsvel, pelo
vis da noo de responsividade, onde a atuao do gestor
passa a estar totalmente voltada realizao dos interesses
envolvidos e os controles deixam de ser meramente formais
e passam a dinamizar uma lgica preventiva e consensual
transformadora, conduzindo a responsabilizao (dentro da
responsividade), a parmetros de correo e conformao de
futuras condutas.
A filtragem constitucional do Direito Administrativo dar-se
-, assim, pela superao do dogma da onipotncia da lei formal
e sua substituio por referncias diretas a princpios expressa
ou implicitamente consagrados no ordenamento constitucional.
A realizao do sentido material e eficiente da norma
271
deve ser a maior preocupao do gestor. Deve ele se preocu-

par em realizar a justia em sua deciso, sempre pautado na
norma regra ou norma princpio, com vistas realizao do
interesse do cidado (legalidade-juridicidade).
A vinculao da Administrao no se circunscreve,
portanto, unicamente a lei formal, mas ao bloco de legalidade
(o ordenamento jurdico como um todo sistmico).
dizer, o aspecto legitimador (de anlise de legitimidade
do agir administrativo) do princpio da legalidade, no est
adstrito aplicao direta do texto normativo, ao contrrio,
est sim vinculado interpretao de seu contedo, do mo-
mento histrico em que foi cunhado e da aplicao de suas
bases para realizao da justia, caso contrrio, a Adminis-
trao Pblica brasileira ser pautada por critrios cada vez
mais objetivos e distantes dos interesses dos seus cidados.
Uma Administrao Pblica Antifrgil , portanto e an-
tes de tudo, preocupada com a realizao mxima do interes-
se pblico, com corpo tcnico capacitado e valorizado e com
procedimentos claros e ticos de atuao para a efetivao
de uma justia social plena e para um sustentvel desenvolvi-
mento do Estado.
272
O INSTITUTO DA ADESO S ATAS DE REGISTRO

DE PREOS UMA ABORDAGEM LUZ DOS
TRIBUNAIS DE CONTAS; EM ESPECIAL DO
TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DO PARAN
LIBERAL, Edilson Gonales 1
1 INTRODUO
O Sistema de Registro de Preos SRP, previsto na

Lei de Licitaes (8.666/93) sempre gerou acaloradas discus-
ses tanto na doutrina como jurisprudncia dos tribunais judi-
ciais e de contas.
Pensado para racionalizar as compras e/ou servios a
serem fornecidos durante certo tempo e em nmero incerto a
cada compra, este instrumento logo conquistou rgos e enti-
dades Brasil afora devido a sua relativa simplicidade e lgica
neste tipo de contratao.
No por outra razo, o instrumento lavrado para per-
mitir essas aquisies: a ata de registro de preos comeou a
se tornar lugar comum nas administraes pblicas por todo
o Brasil.
Com isso, por meio do Decreto Federal 3.931, surgiu a
figura da adeso s atas de registro de preos, popularmente
conhecida como carona, que permitia a rgos ou entidades
estranhas licitao perpetrar as compras em mesmo nme-
ro que o rgo/entidade realizador da licitao.
1 Analista de Controle rea Jurdica do Tribunal de Contas do Estado

do Paran (TCE/PR). Graduado em Direito e com Ps-Graduao em
Gesto de Negcios e Gesto Pblica. Professor de Direito Administrativo
e instrutor e palestrante na rea de Licitaes e Contratos.
273
A partir de ento, a carona passou quase que a cen-

tralizar as discusses acerca do registro de preos. Ora acla-
mada como a verdadeira panaceia das contrataes pblicas,
ora execrada como a maior aberrao jurdica j cometida no
arcabouo normativo das compras pblicas, o fato que defi-
nitivamente a adeso aos registros de preos estava no cen-
tro da discusso.
Com isso, os tribunais mais especificamente os de
Contas foram sendo chamados a se pronunciarem acerca
da novidade jurdica. Embora de certa forma claudicante,
no h um posicionamento unssono sobre as caronas em
registros de preos por parte das Cortes de Contas. Capita-
neadas pelo Tribunal de Contas da Unio TCU, que desde a
existncia do Decreto 3.931 j se manifestava sobre o assun-
to, os Tribunais de Contas tm posicionamento bem distintos
quando se trata desse assunto em especfico.
O nico ponto em comum a linha argumentativa das
Cortes de Contas, ora realando o vcio em relao aos princ-
pios, ora frisando a ateno caracterstica de outro princpio
massageado pela adeso aos registros de preos. Invaria-
velmente, o vcio de legalidade o mais apontado nos Tri-
bunais contrrios carona, at pela existncia de adeses
autorizadas por lei, como se ver adiante.
O Tribunal de Contas do Estado do Paran TCE/PR,
tambm foi chamado a se pronunciar sobre o caso, perfilhan-
do entendimento parecido com o do TCU mas tendo, ultima-
mente, abrandado algumas situaes das caronas.
Com isso, tem-se o panorama posto. No h a menor
sombra de dvida que se trata de um dos assuntos mais po-
lmicos das contrataes pblicas. Concordando-se ou no
com as caronas, no se pode omitir o grande impacto que
sua (no) utilizao causa nas contrataes pblicas.
274
2 CONSIDERAES PRELIMINARES SOBRE O REGISTRO

DE PREOS
2.1 DO CONCEITO DE REGISTRO DE PREOS
O Sistema de Registro de Preos SRP modo de

contratao da Administrao Pblica, disciplinado pelo artigo
15 da Lei 8.666/93, o Estatuto das Licitaes.
Diz o referido artigo:
Art.15. As compras, sempre que possvel,

devero: [...]
II-ser processadas atravs de sistema de
registro de preos; [...]
1O registro de preos ser precedido
de ampla pesquisa de mercado.
2Os preos registrados sero publicados
trimestralmente para orientao da
Administrao, na imprensa oficial.
3O sistema de registro de preos ser
regulamentado por decreto, atendidas
as peculiaridades regionais, observadas
as seguintes condies:
I-seleo feita mediante concorrncia;
II-estipulao prvia do sistema de con-
trole e atualizao dos preos registrados;
III - validade do registro no superior a
um ano.
4A existncia de preos registrados
no obriga a Administrao a firmar as
contrataes que deles podero advir,
ficando-lhe facultada a utilizao de outros
meios, respeitada a legislao relativa s
licitaes, sendo assegurado ao benefici-
rio do registro preferncia em igualdade de
condies. [...]. (G.N.)
Veja-se que da prpria legislao nas partes grifadas
275
praticamente j se retira as principais caractersticas do SRP.

O SRP ainda previsto na Lei 10.520/02, a Lei do Pre-
go. Diz referido texto legal:
Art. 11. As compras e contrataes de

bens e servios comuns, no mbito da
Unio, dos Estados, do Distrito Federal
e dos Municpios, quando efetuadas pelo
sistema de registro de preos previsto
noart. 15 da Lei n 8.666, de 21 de junho
de 1993, podero adotar a modalidade de
prego, conforme regulamento especfico.
Assim, pode-se conceituar o SRP como
[...] um contrato normativo, constitudo

como um cadastro de produtos e forne-
cedores, selecionados mediante licitao,
para contrataes sucessivas de bens e
servios, respeitados lotes mnimos e ou-
tras condies previstas no edital.[...]2
Nas contrataes ditas ordinrias nos termos da Lei

8.666/93 (ou ainda do Prego da Lei 10.520/02), o procedi-
mento culmina com o dever de o contratado fornecer todo o
objeto da licitao Administrao Pblica, nos termos do
edital e do contrato.
No SRP no acontece dessa forma, os preos dos pro-
dutos e/ou servios em itens conseguidos na licitao so
registrados numa ata, e com isso a Administrao vai con-
tratando conforme sua necessidade, previsibilidade, etc. Da
mesma forma para o contratado, no h a realizao do con-
trato ou do fornecimento imediatamente, ele vai fornecendo

276
para a Administrao conforme a necessidade desta.

Com isso, a sistemtica do SRP trouxe grande novi-
dade s contrataes pblicas, chegando a ser considerada
pela doutrina como uma das mais teis e interessantes alter-
nativas de gesto de contrataes colocada disposio da
Administrao Pblica3.
2.2 PRINCIPAIS CARACTERSTICAS DO SISTEMA DE

REGISTRO DE PREOS
Como j adiantado no item anterior, da prpria legisla-

o j se retira as principais caractersticas do SRP, conforme
se pode depreender dos grifos feitos no excerto legal colacio-
nado acima.
A primeira grande caracterstica do SRP que no se
trata de uma modalidade de licitao, e sim modo de contrata-
o. As modalidades de licitao so exaustivamente tratadas
no artigo 22 da Lei 8.666/93 e artigo 1 da Lei 10.520/024, de
modo que no h falar em registro de preos como modalidade
de licitao, e sim modo de contratao de compras pblicas.
Ainda, conforme se pode depreender da leitura do ex-
certo legal colacionado acima do artigo 15 da Lei de Licita-
es, tem-se que a referida lei tratou a questo de forma ab-
solutamente geral, alis, como deve ser no caso de normas
gerais, que o caso da Lei 8.666/935, deixando as questes
de pormenores regulamentao. Esta alis, uma das maio-

4 Modalidades da Lei 8.666/93: Concorrncia, Tomada de Preos, Convite,
Concurso e Leilo. Modalidade da Lei 10.520/02: Prego.
5 KRELL, Andreas J. Leis de normas gerais, regulamentao do poder
Executivo e cooperao intergovernamental em tempos de reforma
federativa. Belo Horizonte: Frum, 2008. p. 118.
277
res crticas ao instituto da adeso, que foi disciplinado nica

e exclusivamente no regulamento, tema que se abordar em
captulo especfico frente.
Assim, o registro de preos foi exaustivamente regra-
do por Decretos regulamentares, em nvel federal atualmen-
te pelo Decreto 7.892/2013 e em nvel estadual pelo Decreto
2.391/2008, conforme se ver adiante.
Outra caracterstica marcante do SRP que somente
se viabilizar o procedimento para a elaborao das atas de
registro de preos via duas modalidades de licitaes: concor-
rncia (da Lei 8.666/93) e o Prego (da Lei 10.520/02). Em ne-
nhuma outra hiptese poder se realizar licitaes para SRP
com outras modalidades de licitao que no essas.
Ainda relacionado ao procedimento licitatrio, o SRP
utilizar-se- em regra de licitaes do tipo menor preo6, po-
dendo-se realizar licitaes do tipo tcnica e preo, a critrio
da autoridade contratante e mediante despacho fundamento
da necessidade7.
Os preos registrados s tero validade durante um
ano, por expressa previso legal. Atingido o termo, dever-se-
realizar outro procedimento licitatrio para uma nova ata de
registro de preos.
Ainda, uma das caractersticas mais marcantes do
SRP aquela lanada no pargrafo 4 do artigo 15 da Lei de
Licitaes. Com efeito, estando registrado o preo, no h a
obrigatoriedade de a Administrao Pblica comprar o produ-
to/servio registrado.
6 Os tipos de licitao esto disciplinados no artigo 45, 1 da Lei 8.666/93.

So os seguintes: menor preo, tcnica e preo, melhor tcnica e
menor lance ou oferta.
7 Conforme determinao do artigo 7 do Decreto 7.892/2013.
278
A doutrina classifica essa caracterstica como uma das

maiores vantagens do SRP8, na medida em que as contrata-
es feitas nessa sistemtica: i) facilitam as compras de ma-
teriais de difcil previsibilidade, por exemplo, pneus, onde no
se h uma previso especfica de quantos sero usados no
decorrer do ano; ii) permitem um controle mais eficaz dos es-
toques, j que pode-se ir comprando conforme o uso e neces-
sidade, como se d por exemplo no caso emblemtico dos
medicamentos; e iii) prestigiam sobremaneira a obteno da
maior qualidade nas compras pblicas, j que ao se comprar
todo o objeto da licitao de uma vez a Administrao recebe
os produtos e paga, ao passo que no SRP ao se comprar aos
poucos pode-se j perceber problemas de qualidade confor-
me as compras foram se sucedendo.
claro que isso pode levar a algumas hipotticas
situaes que poderiam vir a prejudicar os fornecedores, j que
[...] a Administrao, conquanto possa e

deva estabelecer no edital de licitao
quantitativo superior a sua real estimativa
deve faz-lo com moderao, com bom
senso, sob pena de frustrar as expectativas
de seus fornecedores. Se a estimativa da
Administrao de adquirir quinhentas uni-
dades, ela no deve estabelecer no edital o
quantitativo, por exemplo, de mil ou mais.
[...] Isso porque [...] os fornecedores tero
a expectativa de contratarem algo prximo
a este nmero, mesmo sabendo que a ad-
ministrao no est obrigada a faz-lo. [...]
Portanto, sugere-se que a Administrao
estabelea quantitativo cerca de 30% ou ,
no mximo 40% superior a sua real es-
8 GUIMARES, Edgar; NIEBUHR, Joel de Menezes. Registro de preos:

aspectos prticos e jurdicos. 2. ed. Belo Horizonte: Forum, 2013. p. 28
279
timativa, justamente para no frustrar

as expectativas de seus fornecedores.9
(destacamos)
Por fim, outra caracterstica do SRP poder ser apli-

cado tanto a compra de produtos como a contratao de ser-
vios. Em que pese doutrina tenha debatido por muito tem-
po a possibilidade de utilizao do SRP em contrataes de
servios, muito em virtude do argumento da falta de previso
legal na Lei 8.666/93 que s falava em compra de produtos; a
Lei 10.520/02 que tratou do prego foi expressa ao permitir a
contratao de servios via SRP.
Nos quase dez anos entre as duas leis, muito se debateu
sob a possibilidade de aplicao do SRP contratao de servi-
os, sendo que esta questo sendo levada aos tribunais tanto
os judiciais como os de contas acabou por ter o reconhecimen-
to desta possibilidade:
ADMINISTRATIVO - LICITAO - SISTE-

MA DE REGISTRO DE PREO: ARTIGO
15, LEI 8.666/93 - LIMITAES.
1. O regime de licitaes por registro
de preos foi ampliado pelos Decretos Re-
gulamentadores 3.931/2001 e 4.342/2002,
sendo extensivo no s a compras mas a
servios e obras. [...]10
Ou ainda:
[...] 4. Entendo, na mesma linha defendi-

da pelo Ministrio Pblico, que o Decreto
n 3.931/2001 no se mostra incompat-
9 GUIMARES Edgar; NIEBUHR, Joel de Menezes. Op cit., p. 28-29.

10 STJ - RMS 15647 / SP RECURSO ORDINARIO EM MANDADO DE
SEGURANA 2002/0153711-9. Relatora: Ministra Eliana Calmon. J.
25/03/2003, DJ de 14/04/2003.
280
vel com a Lei n 8.666/93 no que tange

utilizao do registro de preos tanto para
servios como para compras. Ademais, o
art. 11 da Lei n 10.520/2002 admite a uti-
lizao do sistema de registro de preos
previsto no art. 15 da Lei de Licitaes nas
contrataes de bens e servios comuns.
[...]11
Assim, tem-se, portanto, a possibilidade de aplicao do

SRP tanto s compras de produtos como a contratao de servios.
2.3 DA ATA DE REGISTRO DE PREOS
Como na contratao via SRP no se tem a entrega ime-

diata do objeto licitado, como nas contrataes ordinrias, mas
sim uma expectativa do contratado de fornecer para Administra-
o Pblica. No h, portanto, a figura da assinatura do contrato
administrativo to logo se sagra o vencedor do certame.
Ao vencer o procedimento licitatrio do SRP, surge para
o licitante vencedor a expectativa, e caso ocorra a compra,
a obrigatoriedade de fornecer aquela quantidade registrada
no perodo de um ano; e, para a Administrao, a faculdade
de fazer as contrataes. Veja-se, portanto, que a posio do
vencedor do certame licitatrio no SRP mais frgil e mais
suscetvel a imprevistos do que nas contrataes que no
pelo registro de preos.
O instrumento que obriga o licitante vencedor a forne-
cer j que no se trata de contrato administrativo a ata
de registro de preos. Nesta ata que constar a discrimi-
nao do vencedor, do(s) objeto(s) e/ou servio(s) a serem
11 ACRDO N 1487/2007 TCU PLENRIO. Processo n TC -

008.840/2007-3. Relator: Ministro Valmir Campelo.
281
contratados, o prazo e, principalmente, os valores a serem

praticados nas contrataes durante a vigncia da ata.
Como j dito acima, a ata no se trata de contrato, em-
bora tambm obrigue, de modo que a doutrina a considera
um contrato preliminar, ou um pr-contrato unilateral12 j que
obriga somente o licitante; ou ainda um instrumento hbil
a permitir o vnculo entre a Administrao e o vencedor do
certame licitatrio13.
Por ter essa caracterstica de pr-contrato, aplicam-se
ata de registro de preos muitas das disposies aplicveis
aos contratos administrativos.
A primeira delas a obrigatoriedade de interveno da
assessoria jurdica do ente realizador do SRP, determinada
pelo artigo 38, pargrafo nico da Lei 8.666/9314. Em que pese
tal excerto legal no mencione a ata, a aluso a ajustes j
traz a necessidade de avaliao jurdica da ata de registro de
preos.
Ainda, a ata dever ser assinada pelo licitante vence-
dor, o que perfectibilizar a avena em relao a ele e o obri-
gar, a exemplo dos pr-contratos ou contratos unilaterais do
direito privado; e dever ser publicada.
Em que pese a Lei 8.666/93 no que concerne ao SRP
12 GUIMARES Edgar; NIEBUHR, Joel de Menezes. Op cit., p. 83. No mes-

mo sentido: JUSTEN FILHO, Maral. O sistema de registro de preos
destinado ao regime diferenciado de contrataes pblicas. Dispo-
nvel em: <http://www.justen.com.br/pdfs/IE61/IE61_Marcal_RDC.pdf>.
Acesso em: ago. 2016.
13 FERNANDES, Jorge Ulisses Jacoby. Sistema de registro de preos e
prego presencial e eletrnico. 3. ed. Belo Horizonte: Frum, 2008. p.
250.
14 Art. 38. [...] Pargrafonico.As minutas de editais de licitao, bem como
as dos contratos, acordos, convnios ou ajustes devem ser previamente
examinadas e aprovadas por assessoria jurdica da Administrao.
282
no obrigue a publicao da ata, remetendo somente publi-

cao dos preos registrados, a regulamentao do Decreto
Federal (7.892/2013) trouxe essa obrigao no artigo 14, ao
estabelecer que a ataimplique compromisso de fornecimento
nas condies estabelecidas, aps cumpridos os requisitos de
publicidade.
Em relao alterao das atas de registro de pre-
os, o Decreto Federal 7.892/2013 agora probe as alteraes
quantitativas do objeto na ata, nos termos do pargrafo 1 do
artigo 12, diferentemente do que ocorria no Decreto Federal
3.931/2002. No entanto, o novo regramento federal permite a
alterao aps contratado, o que parece de certa forma con-
traproducente e contraditrio.
Por fim, como j adiantado acima, a ata de registro de
preos ter validade de um ano aps sua assinatura e publi-
cao, nos estritos termos do disposto no inciso III do 3
do artigo 15 da Lei 8.666/93. A regulamentao federal at
permite a prorrogao (artigo 12), desde que o prazo mximo
no seja maior que um ano; caracterstica que a doutrina de-
fende a realizao de registro de preos de menor prazo para
aproveitar melhor preos sazonais, sobre oferta de produtos e
outras questes que podem influir no preo das contrataes.
283
3 O INSTITUTO DA ADESO ATA DE REGISTRO DE

PREOS
3.1 CONCEITO
A adeso ata de registro de preos, que tem o apelido

de carona a maneira pela qual um rgo que no partici-
pou da licitao para elaborao do registro de preos, adere
ata de registro de preos de outro rgo, podendo comprar
at cem por cento do objeto ali registrado e durante o prazo
da respectiva ata.
Exemplificando, o Municpio A realiza um SRP para
comprar mil unidades de X. Estando a ata de registro de pre-
os devidamente assinada, publicada e em vigncia, o Muni-
cpio B pode pegar carona na ata do Municpio A, comprando
as mesmas mil unidades licitadas no prazo de vigncia da ata.
Claro que tanto o Municpio A tem que permitir a ca-
rona como o fornecedor tambm tem que aquiescer com a
contratao.
3.2 MARCO NORMATIVO
3.2.1 O Instituto da Carona via Decretos

importante deixar claro que muito da sistemtica do
instituto da carona no registro de preos, encontra guarida
em decretos regulamentares de nossa legislao, tanto em
nvel federal quanto estadual.
Atendendo-se ao poder regulamentar, plasmados em nos-
sa Constituio no artigo 84, inciso IV15, tem-se a edio no nvel
15 Art. 84. Compete privativamente ao Presidente da Repblica: [...] IV - san-

cionar, promulgar e fazer publicar as leis, bem como expedir decretos
284
federal de regulamento a respeito do tema, assim como tambm a

nvel estadual, por consequncia do Princpio da Simetria.
Tanto o Decreto Estadual 2.391/2008, como o Decre-
to 7.892/13, em nvel federal, que disciplinam a questo so
muito claros em suas exposies, conforme pode-se observar
do quadro abaixo:
Decreto Estadual 2.734/2015 Decreto 7.892/13
Art. 26. Durante a vigncia da ata de Art. 22. Desde que devidamente justi-
registro de preos e mediante autor- ficada a vantagem, a ata de registro de
izao prvia do rgo gerenciador, preos, durante sua vigncia, poder ser
o rgo ou entidade que no tenha utilizada por qualquer rgo ou entidade
participado do procedimento de registro da administrao pblica federal que
de preos poder aderir ata de registro no tenha participado do certame
de preos, desde que seja justificada no licitatrio, mediante anuncia do rgo
processo a vantagem de utilizao da gerenciador.
ata, a possibilidade de adeso tenha sido 1 Os rgos e entidades que no par-
prevista no edital e haja a concordncia ticiparam do registro de preos, quando
do fornecedor ou executor beneficirio desejarem fazer uso da ata de registro
da ata de registro de preos. de preos, devero consultar o rgo
gerenciador da ata para manifestao
1. A adeso restrita aos rgos e sobre a possibilidade de adeso.
entidades previstos nos arts. 1o e 2o 2 Caber ao fornecedor beneficirio
deste Decreto. da ata de registro de preos, observadas
as condies nela estabelecidas, optar
2. As aquisies ou contrataes pela aceitao ou no do fornecimento
adicionais a que se refere este artigo decorrente de adeso, desde que no
no podero exceder, na totalidade, a prejudique as obrigaes presentes e
100% (cem por cento) dos quantitativos futuras decorrentes da ata, assumidas
registrados na ata de registro de preos, com o rgo gerenciador e rgos
independentemente do nmero de participantes.
rgos ou entidades que aderirem. 3 As aquisies ou contrataes
adicionais a que se refere este artigo no
podero exceder, por rgo ou entidade,
a cem por cento dos quantitativos dos
itens do instrumento convocatrio e
registrados na ata de registro de preos
para o rgo gerenciador e rgos
participantes.
e regulamentos para sua fiel execuo; [...] (destacamos).
285
Decreto Estadual 2.734/2015 Decreto 7.892/13
3 Caber ao fornecedor ou executor 4 O instrumento convocatrio dever

beneficirio da ata de registro de preos, prever que o quantitativo decorrente
observadas as condies nela estabe- das adeses ata de registro de preos
lecidas, optar pela aceitao ou no do no poder exceder, na totalidade, ao
fornecimento decorrente de adeso, quntuplo do quantitativo de cada item
desde que no prejudique as obrigaes registrado na ata de registro de preos
presentes e futuras decorrentes da ata, para o rgo gerenciador e rgos par-
assumidas com o rgo gerenciador e ticipantes, independente do nmero de
rgos participantes. rgos no participantes que aderirem.
[...]
6 Aps a autorizao do rgo geren-
ciador, o rgo no participante dever
efetivar a aquisio ou contratao solic-
itada em at noventa dias, observado o
prazo de vigncia da ata.
7 Compete ao rgo no partici-
pante os atos relativos cobrana do
cumprimento pelo fornecedor das
obrigaes contratualmente assumidas
e a aplicao, observada a ampla defesa
e o contraditrio, de eventuais penali-
dades decorrentes do descumprimento
de clusulas contratuais, em relao s
suas prprias contrataes, informando
as ocorrncias ao rgo gerenciador.
8 vedada aos rgos e entidades da
administrao pblica federal a adeso a
ata de registro de preos gerenciada por
rgo ou entidade municipal, distrital ou
estadual.
9 facultada aos rgos ou entidades
municipais, distritais ou estaduais a
adeso a ata de registro de preos da
Administrao Pblica Federal.
Como disposto no quadro, os regulamentos so claros

em permitir a prtica do instituto da carona e utilizam, para
a caracterizao dos possveis utilizadores da expresso r-
gos, que por sua vez remetem a Administrao Pblica.
Com efeito, tomando-se a definio de Administra-
o Pblica em sentido amplo, como preconizado na lio
286
de Maria Sylvia Zanella Di Pietro16, ou como o conjunto de

atividades diretamente destinadas execuo de tarefas tidas
como de interesse pblico de uma coletividade17, ou ainda da
prpria legislao de regncia das licitaes18; em todas elas
temos a intercambialidade entre as esferas de poder, de modo
que rgos de algum poder, poderiam se utilizar da carona
em SRP de outro poder.
Diferentemente do Decreto Federal 3.931/01 que no
tinha tal vedao, o Decreto 7.892/13 agora probe que a r-
gos federais utilizem-se de atas de registro de preos esta-
duais ou municipais, conforme se pode depreender do par-
grafo 8 colacionado acima.
3.2.2 As Leis que Permitem a Carona
3.2.2.1 A Lei Federal 10.191/2001
Como disposto acima, a competncia privativa para le-

gislar sobre normas gerais de licitao da Unio, e, a edio
da Lei 8.666/93 no esgotou esta competncia, haja vista a
edio da Lei 10.520/2002 que tambm trata de normas gerais.
Da mesma forma, em 14/02/2001 veio a lume a Lei fe-
deral 10.191 com o intuito de regular a aquisio de produtos

Paulo: Atlas, 2009. p. 53-54.
17 DINIZ, Maria Helena. Dicionrio Jurdico. So Paulo: Saraiva, 1998. v. 1,
p. 111
18 Lei 8.666/93: Art. 6. Para os fins desta Lei, considera-se: [...] XI-Admi-
nistrao Pblica-a administrao direta e indireta da Unio, dos Esta-
dos, do Distrito Federal e dos Municpios, abrangendo inclusive as entida-
des com personalidade jurdica de direito privado sob controle do poder
pblico e das fundaes por ele institudas ou mantidas; XII - Administra-
o - rgo, entidade ou unidade administrativa pela qual a Administrao
Pblica opera e atua concretamente; [...]
287
para a implementao de aes de sade no mbito do Minis-

trio da Sade.
Com efeito, o artigo 2 da referida lei estipula um caso
especfico em que o instituto da carona objetivamente dis-
ciplinado e permitido. Veja-se:
Art. 2 O Ministrio da Sade e os respec-
tivos rgos vinculados podero utilizar re-
ciprocamente os sistemas de registro de
preos para compras de materiais hos-
pitalares, inseticidas, drogas, vacinas,
insumos farmacuticos, medicamentos
e outros insumos estratgicos, desde
que prevista tal possibilidade no edital de
licitao do registro de preos.
1 Os Estados, o Distrito Federal, os
Municpios, bem como as respectivas
autarquias, fundaes e demais rgos
vinculados, tambm podero utilizar-se
dos registros de preos de que trata o
caput, desde que expressamente prevista
esta possibilidade no edital de licitao.[...]
(Destacamos)
Como se v, tal diploma confirma a tese de que a ade-

so s atas de SRP pode ser normatizada por lei. A prpria
doutrina que defende o uso da carona admite que o uso de
lei especfica trouxe sucesso aos registros de preos do Mi-
nistrio da Sade.
3.2.2.2 A Lei Federal 12.816/2013
Esta Lei, que tratou da converso da Medida Provisria

593/2012, trouxe a possibilidade da adeso ata de registro
de preos para os sistemas de registro de preos utilizados
pelo Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educao
FNDE para aquisio de bens e contrataes de servios em
288
aes e projetos educacionais.

A possibilidade de utilizao da carona expressa-
mente permitida pela respectiva lei em seu artigo 6:
Art. 6. Os registros de preos realizados

pelo Fundo Nacional de Desenvolvimento
da Educao podero ser utilizados pe-
los Estados, Distrito Federal e Munic-
pios para aquisio de bens e contratao
dos servios necessrios execuo das
aes e projetos educacionais, inclusive
quando empregados recursos prprios.
(G.N.)
Da mesma forma que em relao s atas de registro de

preos do Ministrio da Sade, o campo de aplicao da caro-
na permitido por esta lei bem definido e reduzido, denotando
certa cautela por parte do Executivo na regulamentao legal
do instituto.
3.2.2.3 A Lei Federal 12.462/2011

A lei 12.462/11, que trata do Regime Diferenciado de
Contratao RDC, tambm permite em seu arcabouo legal
a possibilidade de adeso ata de registro de preos.
Tal permissivo encontra-se no artigo 32:
Art. 32. O Sistema de Registro de Preos,

especificamente destinado s licitaes de
que trata esta Lei, reger-se- pelo disposto
em regulamento.
1 Poder aderir ao sistema referido
no caput deste artigo qualquer rgo
ou entidade responsvel pela execuo
das atividades contempladas no art. 1
desta Lei. [...]. (G.N.)
289
Em que pese previso legal, no deixa de causar

certo espanto sua normatizao. Com efeito, o RDC veio a
lume para permitir a construo das obras necessrias para
os grandes eventos a serem realizados no Brasil: Copa das
Confederaes, Copa do Mundo e Olimpadas.
Mesmo que a lei tenha sido alterada vrias vezes para
permitir a incluso de outras contrataes que no s s re-
lativas s grades obras daqueles eventos, ainda assim quer
nos parecer que o escopo da lei continua a ser grandes obras.
Com efeito, as alteraes perpetradas pelas Leis 12.688/12,
12.745/12 e pela Medida Provisria 678/2015 autorizou a utili-
zao do RDC para aes integrantes do Programa de Acele-
rao do Crescimento PAC, obras e servios de engenharia
no mbito do Sistema nico de Sade SUS e obras e servi-
os de engenharia para construo, ampliao e reforma de
estabelecimentos penais e unidades de atendimento socioe-
ducativo alm de aes no mbito da Segurana Pblica.
Portanto, mesmo que parte da doutrina ainda defenda
a utilizao da carona nas contrataes do RDC19, parece-
nos de pouca aplicao prtica tal instituto nestas contrata-
es, haja vista a prpria conceituao deste tipo de contrata-
o para grandes obras de engenharia.
Do acima vertido a respeito das legislaes que permi-
tem a carona nos registros de preos, no h outra concluso
possvel, somente lei caberia determinar e regulamentar o
uso de um instituto to importante como o da adeso ao SRP.
19 MOTTA, Carlos Pinto Coelho; BICALHO, Alcia Paolucci Nogueira. RDC:

contrataes para as copas e jogos olmpicos. Belo Horizonte: Frum,
2012. p. 268.
290
3.3 DA CONTROVRSIA DOUTRINRIA SOBRE A

CONSTITUCIONALIDADE E/OU ILEGALIDADE DOS
DECRETOS
3.3.1 Do Poder Regulamentar
Grande parte da celeuma deste tema cinge-se ques-

to de se considerar os decretos (tanto o federal como o es-
tadual) constitucionais ou no, na medida em que houve (ou
no) a extrapolao do poder regulamentar por parte dos de-
cretos.
Assim, o ponto nodal : os decretos usurparam as leis
s quais regulamentam?
Deixando-se parte a discusso da existncia ou no
de Regulamentos Autnomos20 no direito brasileiro, e utilizan-
do-se da definio clssica do Poder Regulamentar, que com
supedneo no esclio de Geraldo Ataliba21, tem-se que:
Consiste o chamado poder regulamentar

na faculdade que ao Presidente da Rep-
blica ou chefe do Poder Executivo, em
geral, Governador e Prefeito a Consti-
tuio confere para dispor sobre medidas
necessrias ao fiel cumprimento da vonta-
de legal, dando providncias que estabe-
leam condies para tanto. Sua funo
20 Regulamento autnomo, na lio de Maria Sylvia Zanella Di Pietro inova

na ordem jurdica, porque estabelece normas sobre matrias no discipli-
nadas em lei, ele no completa nem desenvolve nenhuma lei prvia (op.
cit., p. 87). Manifestam-se pela existncia dos Regulamentos Autnomos
aps a EC 31/2002 nos termos do artigo 84, I CF: a prpria Maria Sylvia
Zanella Di Pietro, Digenes Gasparini, e Eros Roberto Grau. Pela existn-
cia mesmo anteriormente EC 32/2001: Hely Lopes Meirelles. Contraria-
mente existncia dos Regulamentos Autnomos: Geraldo Ataliba.
21 ATALIBA, Geraldo. Decreto regulamentar no sistema brasileiro. Revista
de direito administrativo, Rio de Janeiro, v. 2, p. 23, 1969.
291
facilitar a execuo da lei, especific-la de

modo praticvel e, sobretudo, acomodar o
aparelho administrativo, para bem obser-
v-la.
Assim, pode-se considerar a expresso mxima do Po-

der Regulamentar como sendo o prprio Regulamento, que
no caso presente perfectibiliza-se como o Decreto, ao qual
cabe trazer as prescries prticas que tm por fim preparar
a execuo das leis, completando-as em seus detalhes, sem
lhes alterar, todavia, nem o texto, nem o esprito22.
Desta feita, resta-nos, interpretando as normas s quais
os Decretos regulamentam, perquirir se houve a malfadada ex-
trapolao.
As leis de regncia das licitaes em seus respectivos
nveis de atuao (federal e estadual), no que tange ao regis-
tro de preos formam o seguinte quadro:
Lei 8.666/93 Lei Estadual 15.608/07
Art.15. As compras, sempre que possv- Art. 23. O sistema de registro de preos,
el, devero: [...] ser utilizado pela Administrao
II-ser processadas atravs de sistema para aquisio de bens ou contratao
de registro de preos; [...] de servios de menor complexidade
1 O registro de preos ser precedido tcnica.
de ampla pesquisa de mercado. 1 Sistema de registro de preos o
2 Os preos registrados sero publi- procedimento utilizado para registro
cados trimestralmente para orientao das propostas selecionadas para futuras
da Administrao, na imprensa oficial. e eventuais contrataes ou forneci-
mentos.
22 VELLOSO, Carlos Mario da Silva. Temas de direito pblico. Belo Ho-

rizonte: Del Rey, 1994. p. 421. apud MORAES, Alexandre de. Direito
constitucional. 16. ed. So Paulo: Atlas, 2004. p. 442.
292
Lei 8.666/93 Lei Estadual 15.608/07
3 O sistema de registro de preos 2 O registro de preo dever ser

ser regulamentado por decreto, precedido de ampla e permanente
atendidas as peculiaridades regionais, pesquisa do mercado local.
observadas as seguintes condies: 3 Deve ser adotado, preferencial-
I-seleo feita mediante concorrncia; mente, quando:
II-estipulao prvia do sistema de I em razo das necessidades perma-
controle e atualizao dos preos nentes e renovveis da Administrao,
registrados; houver contrataes freqentes do
III-validade do registro no superior a mesmo bem ou servio;
um ano. II for mais conveniente a aquisio
4 A existncia de preos registrados de bens ou contratao de servios de
no obriga a Administrao a firmar as forma parcelada, em face da impossib-
contrataes que deles podero advir, ilidade de estimar os quantitativos ou
ficando-lhe facultada a utilizao de as condies especficas e concretas da
outros meios, respeitada a legislao execuo contratual;
relativa s licitaes, sendo assegurado III for conveniente a aquisio de
ao beneficirio do registro preferncia bens ou a contratao de servios para
em igualdade de condies. [...] atendimento a mais de um rgo ou en-
tidade ou a programas de governo.
3.3.2 Da Regulamentao Federal
Com relao regulamentao quanto esfera fede-

ral, realmente parece ter havido uma extrapolao por parte do
Decreto 7.892/13 (assim como tambm j havia em relao ao
Decreto 3.931/01), conquanto no haja previso na lei da possi-
bilidade da existncia de se aderir s atas de SRP, em que pese
o 3 do artigo 15 da Lei 8.666/93 seja claro em delegar toda a
regulamentao ao Decreto.
Mas, mesmo com o permissivo da regulamentao via
decreto, este no pode extrapolar os estritos limites da lei,
conforme exposto acima. A lei, em nenhum momento sequer
trata de ata de preos, remetendo todo o assunto ao decreto.
293
Na doutrina, a balana pende para se considerar o Decre-

to (Federal, bom que se frise), como inconstitucional. Doutrina-
dores da estirpe de Maral Justen Filho23, Toshio Mukai24, Paulo
Srgio Monteiro Reis25, Joel de Menezes Niebuhr26 entre outros,
consideram inconstitucional a figura do carona j que o decreto
que regulamentou esse instituto completamente inconstitucio-
nal, ferindo princpios como o da Legalidade, da Moralidade, da
Competitividade, da Vinculao ao Instrumento Convocatrio,
da Isonomia, da Impessoalidade entre outros, alm de usurpar
completamente a competncia regulamentar, normatizando mui-
to mais do que a lei lhe autorizou.
De outro lado, tem-se a doutrina de Jorge Ulisses Jaco-
by Fernandes27, entusiasta do instituto da carona e do SRP, e
que advoga a tese da vantajosidade da utilizao do instituto,
na medida em que considera o carona em sistema de regis-
tro de preos: uma opo inteligente para reduo de custos e
controle. O doutrinador elenca em sua obra as vantagens de
ser carona e delineia os requisitos que o ente dever atender
para aderir a um SRP em vigncia.
Da anlise da obra de JACOBY, salta aos olhos o extre-
mo apego do doutrinador ao Princpio da Eficincia, plasmado
23 JUSTEN FILHO, Maral. TCU restringe a utilizao de carona no sis-

tema de registro de preos. Disponvel em <http://www.justen.com.br//
informativo.php?&informativo=6&artigo=743&l=pt>. Acesso em ago. 2016.
24 MUKAI, Toshio. Registro de preos em nvel federal. Inconstitucionali-
dade do art. 8 (Figura do Carona) do Decreto n 3.931/2001. Possibili-
tao de cometimento de crime previsto no art. 89 da Lei 8.666/93. Dis-
ponvel em <http://www.governet.com.br/noticia.php?cod=1484>. Acesso
em: set. 2015.
25 REIS, Paulo Srgio Monteiro. O carona no sistema de registro de preos.
ILC Informativo de Licitaes e Contratos, Curitiba, n. 167, jan. 2008.
26 NIEBUHR, Joel de Menezes. Carona em ata de registro de preos: aten-
tado veemente aos princpios de direito administrativo. ILC Informativo
de licitaes e contratos, Curitiba, n. 143, jan. 2006.
27 FERNANDES, Jorge Ulisses Jacoby. Op cit., p. 668.
294
em nossa Constituio em seu artigo 37 caput. Segundo o

autor:
Essa ferramenta de trabalho [a carona],

mesmo aps cinco anos de sua institui-
o, ainda encontra controvrsias em sua
utilizao. Por tratar-se de uma quebra de
parmetros, permitindo vrios rgos
aderirem ao resultado da licitao pro-
movida por outra entidade, enfrentou
o conservadorismo daqueles que se
amoldaram ao misonesmo das licita-
es convencionais, sempre demora-
das e com frequentes desfechos a car-
go do tribunal de Contas ou do Poder
Judicirio.28 (G.N.)
Ele rebate acusaes de outros setores da doutrina de

que o carona seria uma no realizao de licitao, j que o
ente pretendente a ser o caroneiro tem por dever realizar um
procedimento administrativo em que deve ficar claro:
a. A permisso do gestor da ata e do fornecedor
adeso;
b. A vantajosidade da adeso, com pesquisa de preos
de fornecedores em que fique comprovado o preo menor da
ata; e
c. E a absoluta submisso da adeso ao estrito objeto
da Ata, e em quantidade menor do que a licitada.
No por outra razo, defensores do instituto da caro-
na no SRP defendem a tese de que tal instituto seria uma ver-
dadeira licitao, j que pegar carona no simplesmente
comprar do fornecedor, existe a necessidade da realizao de
um procedimento com pesquisa de preos, publicidade, auto-
28 FERNANDES, Jorge Ulisses Jacoby. Op cit., p. 668.
295
rizao do gestor do SRP e do fornecedor.

Em que pese contundncia do argumento, o fato de
haver um procedimento administrativo no lana sobre a com-
pra os auspcios da licitao, pelo contrrio, pode-se aventar
inclusive que o fato da carona transforma o procedimento
numa verdadeira dispensa de licitao, j que h, no caso, a
contratao direta.
Assim, mesmo sob esse prisma, ainda parece no ha-
ver base para o instituto, pois os casos de dispensa so enu-
merados taxativamente pela lei, conforme posio amplamen-
te majoritria da doutrina29.
Como se pode perceber, realmente o instituto do caro-
na tratou-se de uma inovao sem precedentes no que tange
s contrataes, chegando mesmo a poder ser considerado
como uma mudana total de paradigma no arcabouo legisla-
tivo licitatrio.
Posto desta forma ressoa que o pano de fundo de toda
essa problemtica do instituto do carona se resolve na con-
frontao entre os princpios ditos molestados pela esma-
gadora maioria da doutrina: Legalidade, Moralidade, Vincula-
o ao Instrumento Convocatrio e Competitividade; versus
o Princpio da Eficincia, defendido como o mais prestigiado
pelo instituto pela minoria da doutrina.
3.3.3 Da resoluo de conflitos entre princpios

constitucionais
Objetivamente, j que no se presta a presente expo-

sio a ser um tratado sobre interpretao constitucional; e
ignorando-se a divergncia doutrinria a respeito da existn-
29 JUSTEN FILHO, Maral. Op cit., 2008. p. 287.
296
cia ou no de hierarquia entre os princpios constitucionais30,

quando h conflitos entre princpios, soluo diferenciada
deve ser dada para o caso concreto, j que diferentemente
das normas, aos princpios no dada a resoluo de con-
flitos tpica das normas na clssica lio de Norberto Bobbio.
Diferentemente das normas, onde uma cede espao
para que a outra tenha vigncia plenamente, com os princ-
pios, mormente os constitucionais, tal soluo simplista no
pode ser adotada, j que tm os princpios uma carga de
abstralidade e normatividade sui generis que faz com que
ao invs de um princpio anular o outro, haja somente uma
acomodao entre eles, para que se prestigie o princpio de
maior peso.
Forte nas escolas constitucionais alems e americanas,
a doutrina nacional e em especial o STF vm se utilizando do
Princpio da Proporcionalidade, que apregoado como o Prin-
cpio dos Princpios conforme base daquela doutrina, para que
no sopesamento entre os princpios saia com preponderncia
aquele de maior peso.
Assim, resumidamente, na anlise do instituto da caro-
na e com base no princpio da proporcionalidade, em que pese
haja (segundo a doutrina majoritria) violao de vrios princ-
pios constitucionais, quer nos parecer que somente a afronta
ao Princpio da Legalidade, mais que suficiente para fazer
valer a no possibilidade da existncia do instituto do carona;
em que pese este prestigiar muito o Princpio da Eficincia.
30 Geraldo Ataliba defende a existncia de princpios constitucionais hierarqui-

camente superiores a outros na medida em que isto assegura a plena coe-
rncia interna ao sistema. Parte da doutrina tambm defende a hierarquia
j que determinados princpios so intocveis por estarem cobertos pelo
manto das clusulas ptreas.
297
3.3.4 Da regulamentao estadual
J com relao legislao estadual, numa primeira in-

terpretao mais aodada, parece existir permissivo regula-
mentao como posta, na estrita medida em que o artigo 23,
3 inciso III da lei estadual de licitaes j antecipa o regu-
lamento na possibilidade de mais de um rgo ou entidade se
valer do registro de preos.
Frise-se que, mesmo uma interpretao superficial do
dispositivo, ainda permite vislumbrar somente a possibilidade
de vrios entes compartilharem do registro de preos como
participantes, e no como aderentes.
No bastasse isto, ou seja, a fragilidade de se conside-
rar somente uma possibilidade de interpretao do dispositivo
para permitir o instituto do carona; ainda h a questo da (in)
constitucionalidade da prpria lei de licitaes do estado do
Paran.
A Constituio Federal prega em seu artigo 21, inciso
XXVII:
Art. 22. Compete privativamente Unio

legislar sobre: [...]
XXVII normas gerais de licitao e
contratao, em todas as modalidades,
para as administraes pblicas diretas,
autrquicas e fundacionais da Unio, Es-
tados, Distrito Federal e Municpios, obe-
decido o disposto no art. 37, XXI, e para as
empresas pblicas e sociedades de eco-
nomia mista, nos termos do art. 173, 1,
III; [...] (destacamos)
A prpria Constituio no pargrafo nico deste artigo

reza que lei complementar poder autorizar os Estados a legisla-
rem sobre questes atinentes aos incisos do artigo em comento.
298
Com efeito, como a competncia privativa para legislar

sobre licitaes da Unio, isso no quer dizer que cabe a ela
normatizar tudo a respeito de licitaes. Tambm aos Estados
e mesmo aos Municpios cabe legislar sobre o assunto, no
entanto, em suas respectivas esferas de atuao, e respeitan-
do, sempre, o parmetro federal, em estrita observncia ao
Princpio da Simetria.
A doutrina categrica nesse ponto:
A competncia para legislar sobre licitao

assiste s quatro ordens de pessoas jur-
dicas de capacidade poltica, isto : Unio,
Estados, Municpios e Distrito Federal. En-
tretanto, compete Unio editar normas
gerais sobre o assunto, conforme prescre-
ve o art. 22, XXVII, da Constituio. Com
efeito, o tema estritamente de Direito Ad-
ministrativo, dizendo, pois, com um campo
de competncia prprio das vrias pessoas
referidas, pelo qu cada qual legislar para
si prpria em sua esfera especfica. Sem
embargo, todas devem acatamento s
normas gerais legislativamente pro-
duzidas com alcance nacional, conforme
supra anotado.31 (destacamos)
Desta feita, como a norma geral federal em licitao

no deitou maiores luzes sobre o registro de preos, tambm a
norma estadual no poderia esmiuar melhor o instituto como
foi feito no 3 do artigo 23 da Lei Estadual 15.608/2006, sob
pena de severa invaso de competncia legiferante, confor-
me, alis, entende a jurisprudncia32:
31 MELLO, Celso Antonio Bandeira de. Curso de direito administrativo.

32 Ao Declaratria de Inconstitucionalidade - ADIn 3.059-MC, Rel. Min.
Carlos Britto, julgamento em 15/4/2004, Plenrio, Dirio da Justia de
299
Impugnao da Lei 11.871/2002, do Es-

tado do Rio Grande do Sul, que instituiu,
no mbito da administrao pblica sul
-rio-grandense, a preferencial utilizao
de softwares livres ou sem restries pro-
prietrias. Plausibilidade jurdica da tese
do autor que aponta invaso da compe-
tncia legiferante reservada Unio
para produzir normas gerais em tema
de licitao, bem como usurpao com-
petencial violadora do ptreo princpio
constitucional da separao dos pode-
res.(destacamos)
Assim, mesmo esta interpretao de se considerar o
SRP entre vrios rgos, mesmo que previamente, igual-
mente temerria pois pode haver sria atecnia na legislao
estadual por invaso de competncia.
Portanto, da mesma forma no h escudo jurdico na legis-
lao estadual que suporte a figura do carona no registro de pre-
os, por haver sria carncia de competncia legislativa para tal.
3.4 POSIO DOS TRIBUNAIS DE CONTAS
3.4.1 O Tribunal de Contas da Unio TCU

Na primeira vez em que foi instado a se manifestar so-
bre a questo, o TCU optou por determinar ao Ministrio do
Planejamento esforos no sentido de se rever a questo, pro-
pondo mudanas ao Decreto Federal ao argumento de existi-
rem adeses ilimitadas a atas de registro de preos. o que se
depreende do Acrdo 1.487/2007 Plenrio33, em que se tem:
9.2. determinar ao Ministrio do Planeja-
mento, Oramento e Gesto que:
9.2.2. adote providncias com vistas
20/8/2004.
33 ACRDO N 1487/2007 TCU PLENRIO. Processo n. TC -
008.840/2007-3. Relator: Ministro Valmir Campelo.
300
reavaliao das regras atualmente es-

tabelecidas para o Registro de Preos
no Decreto 3.931/01, de forma a estabe-
lecer limites para a adeso a registros
de preos realizados por outros rgos
e entidades, visando preservar os prin-
cpios da competio, da igualdade de
condies entre os licitantes e da bus-
ca da maior vantagem, para a Adminis-
trao Pblica, tendo em vista que as
regras atuais permitem a indesejvel
situao de adeso ilimitada a atas em
vigor, desvirtuando as finalidades bus-
cadas por essa sistemtica, tal como a
hiptese mencionada no Relatrio e Voto
que fundamentam este Acrdo;
9.2.3. d cincia a este Tribunal, no prazo
de 60 (sessenta) dias, das medidas adota-
das para cumprimento das determinaes
de que tratam os itens anteriores;
9.3. determinar 4 Secex que monitore
o cumprimento deste Acrdo;[...] (desta-
camos)
Como o julgado do ano 2007, o Decreto Federal

3.931/01 que regulava a carona poca continuou em pleno
vigor at ser revogado pelo Decreto 7.892/13 que tambm
continuou permitindo a carona mas com grandes diferenas
de modo que no foi acatada a orientao daquela Corte de
Contas conforme o Acrdo supra transcrito.
Esse julgado, em verdade, veio da constatao pelo
TCU da verdadeira desvirtuao que ocorreu com o instituto
da carona nos registros de preos. Onde, a partir de uma
ata assinada em determinado rgo, passava-se a ter cor-
retores de atas de registro de preos oferecendo a adeso a
vrios outros rgos. O prprio julgado conta a histria:
[...] 6. Diferente a situao da ade-
301
so ilimitada a atas por parte de outros

rgos. Quanto a essa possibilidade
no regulamentada pelo Decreto n
3.931/2001, comungo o entendimento da
unidade tcnica e do Ministrio Pblico
que essa fragilidade do sistema afronta os
princpios da competio e da igualdade
de condies entre os licitantes.
7. Refiro-me regra inserta no art. 8, 3,
do Decreto n 3.931, de 19 de setembro de
2001, que permite a cada rgo que aderir
Ata, individualmente, contratar at 100%
dos quantitativos ali registrados. No caso
em concreto sob exame, a 4 Secex faz um
exerccio de raciocnio em que demonstra
a possibilidade real de a empresa ven-
cedora do citado Prego 16/2005 ter fir-
mado contratos com os 62 rgos que
aderiram ata, na ordem de aproxima-
damente 2 bilhes de reais, sendo que,
inicialmente, sagrou-se vencedora de
um nico certame licitatrio para pres-
tao de servios no valor de R$ 32,0
milhes. Est claro que essa situao
incompatvel com a orientao constitu-
cional que preconiza a competitividade e
a observncia da isonomia na realizao
das licitaes pblicas.[...]. (G.N.)
Assim, at a prolatao do Decreto 9.782/13 o TCU

continuou de certa forma cercando a adeso s atas de
registro de preos. o que se depreende, por exemplo, do
Acrdo 1.793/1134, que proibiu a rgos e entidades da Ad-
ministrao Pblica Federal a carona a atas de registro de
preos de Estados e Municpios; determinou que se fizesse
ampla divulgao do certame para que mais rgos partici-
34 Acrdo 1793/2011 TCU Plenrio. Processo TC-011.643/2010-2. Re-

lator: Ministro Valmir Campelo.
302
passem como licitantes, evitando a carona; e que a adeso

s se desse aps ampla pesquisa de mercado para se avaliar
a vantagem da carona.
Ainda, do Acrdo 889/1035 que determinou que nas
atas do Ministrio da Agricultura somente rgos ligados ao
agronegcio pudessem aderir; e no Acrdo 2.557/1036 que
proibiu a carona quando o objeto da ata apresentasse dife-
renas essenciais em relao s necessidades de quem pre-
tendesse aderir.
Por fim, pouco antes da edio do Decreto Federal
7.892/13, veio a lume o Acrdo 1.233/1237, que pretendeu
resolver de uma vez por todas a questo da carona s atas
de registro de preos.
Neste decisum, a Corte de Contas Federal continua
tolerando as caronas mas s submete ao montante consig-
nado no registro de preos, em fiel atendimento do Princpio
da Vinculao ao Instrumento Convocatrio. Ou seja, se ante-
riormente um rgo da Administrao Pblica Federal tivesse
uma ata registrada possibilitando a compra de cem unidades
de determinado item, outro rgo poderia vir e pegar carona
nesta ata comprando mais cem unidades. Assim, o fornecedor
venderia duzentas unidades, cem para o rgo da ata, e cem
para o carona.
Agora, com o Acrdo 1.233/12, o TCU sinalizou que o
fornecedor s pode vender o total consignado na ata, ou seja,
35 Acrdo 889/2010 TCU Plenrio. Processo TC-029.515/2009-2. Rela-

tor: Ministro Raimundo Carreiro.
36 Acrdo 2.557/2010 TCU 2 Cmara. Processo: TC-017.739/2008-4.
Relator Ministro Jos Jorge.
37 Acrdo 1.233/2012 TCU Plenrio. Processo: TC-011.772/2010-7.
Relator Aroldo Cedraz.
303
as cem unidades. A carona at permitida, mas so-

mente no total consignado na ata. O caroneiro s poder
aderir ata se o rgo da ata no esgotar o total da quanti-
dade da ata.
Em que pese seja um novo marco na adeso a ata
de registro de preos em nvel federal, e que prestigia sobre-
maneira o Princpio da Vinculao ao Edital, ainda assim o
instituto da carona padece de constitucionalidade, na medi-
da em que viola outros princpios das licitaes e do Direito
Administrativo.
3.4.2 Da Manifestao de Outros Tribunais de Contas

Estaduais
A outras Cortes de Contas tambm j foi dada a rdua
misso de se pronunciar a respeito da possibilidade de existir
o instituto do carona nos SRP. Os tribunais se dividem quanto
a esta questo.
Como exemplo de decises que admitem esta possibi-
lidade, temos as Cortes do Distrito Federal e do Mato Grosso
que nas Decises 1.806/2006 e 01/2007, respectivamente,
trazem este posicionamento, com uma ou outra ressalva. O
TCE/MT inclusive, permitindo a adeso em valor maior que o
registrado na ata em at 25% (vinte e cinco por cento).
De outro lado, temos o posicionamento do Tribunal de
Santa Catarina, ao qual foi submetida consulta exatamente
sobre a possibilidade da adeso a ata de registro de preos
e que teve o seguinte desfecho em 06/08/2007, alterada em
agosto de 2010 pelo prejulgado 1.895, o qual se transcreve:
[...] Reformado
1. O Sistema de Registro de Preos,
previsto no art. 15 da Lei (federal) n.
8.666/93, uma ferramenta gerencial
304
que permite ao Administrador Pblico

adquirir de acordo com as necessida-
des do rgo ou da entidade licitante,
mas os decretos e as resolues regu-
lamentadoras no podem dispor alm
da Lei das Licitaes ou contrariar os
princpios constitucionais.
2. Por se considerar que o sistema de
carona, institudo no art. 8 do Decre-
to (federal) n. 3.931/2001, fere o princ-
pio da legalidade, no devem os jurisdi-
cionados deste Tribunal utilizar as atas
de registro de preos de rgos ou enti-
dades da esfera municipal, estadual ou
federal para contratar com particulares,
ou permitir a utilizao de suas atas por
outros rgos ou entidades de qualquer
esfera [...]38 (Destacamos)
Da mesma forma temos o posicionamento do Tribunal de

Contas do Estado de So Paulo TCE/SP, que desde fevereiro
de 2010 por meio do TCA-8073/026/0339 no admite a carona
nas atas de registro de preos entre rgos da mesma esfera
de governo.
Em que pese no haja manifestao relativa ao con-
trole externo, pode-se considerar que na mesma linha esto
as Cortes do Rio de Janeiro e de Minas Gerais, que nas suas
normativas que disciplinam o SRP entenderam por bem no
permitir o uso do instituto entre seus administrados, conforme
se depreende do Ato Normativo 92/2007 do TCE/RJ, e da Re-
soluo 01/2006 do TCE/MG.
38 Deciso n 2.392/07. Relator Wilson Rogrio Wan-Dall.

39 No procedimento TCA-8073/026/03 foi emitida a nota tcnica 39, que as-
sim orientava o procedimento da fiscalizao: Enquanto o Tribunal de
Contas no decidir sobre a matria, a fiscalizao dever considerar pos-
svel a utilizao de ata de registro de preos entre rgos da mesma
esfera do governo.
305
Assim, em que pese divergncia mesmo entre as cor-

tes de contas, quer nos parecer que a maior veemncia est
naquelas decises que negam a possibilidade da utilizao do
instituto da carona, haja vista se levarmos em considerao
a motivao de tais decises, sempre recorrendo a violao
de princpios constitucionais.
3.4.3 Da Manifestao do Tribunal de Contas do Estado do

Paran TCE/PR
Tambm ao Tribunal de Contas do Estado do Paran

TCE/PR foi dada a prerrogativa de se pronunciar sobre a pos-
sibilidade da adeso s atas de registro de preo em relao
aos rgos e entidades que estivessem sob sua jurisdio.
No caso do TCE/PR, embora em alguns procedimentos
de prestao de contas e de denncias ou representaes da
Lei 8.666/93 o assunto tivesse vindo baila, foi atravs de
trs procedimentos de Consultas que a posio do sobredito
Tribunal se consolidou.
importante frisar que, nos termos da Lei Complementar
Estadual 113/2005 a Lei Orgnica do TCE/PR em seu
artigo 4140, as consultas decididas pelo Tribunal Pleno com
o qurum do artigo 11541 da mesma Lei constituiro prejul-
gamento de tese e vincularo a anlise dos feitos a respeito
daquele tema a partir da sua publicao.
No caso das consultas relativas ao instituto da carona
40 Art. 41. A deciso do Tribunal Pleno, em processo de consulta, tomada

pelo quorum qualificado a que se refere o art. 115 desta lei, tem fora nor-
mativa, constitui prejulgamento de tese e vincula o exame de feitos sobre
o mesmo tema, a partir de sua publicao.
41 Art. 115. Quando exigido o quorum qualificado para a deliberao, ser
necessria, para a instalao da sesso, a presena de, pelo menos 4
(quatro) Conselheiros efetivos, alm do Presidente e para a aprovao da
matria, o voto favorvel de, no mnimo, 3 (trs) Conselheiros efetivos.
306
s atas de registro de preos, todos os procedimentos foram

analisados nos termos dos artigos supracitados, de modo que
as decises l suscitadas tm fora normativa para todos os ju-
risdicionados do TCE/PR.
O primeiro procedimento a tratar do tema foi o de nme-
ro 449127/07, que desaguou no Acrdo 984/1142. Esta consul-
ta tratou da possibilidade de Cmaras Municipais, ou seja, do
Poder Legislativo, aderir a atas de preos da Prefeitura Munici-
pal do mesmo Municpio, ou seja, do Poder Executivo.
Nesta consulta em especfico, a resposta foi categrica
em no permitir o instituto da carona, exatamente em virtu-
de da ausncia de previso legal para tanto em relao s
normas gerais de licitao e contratao pblicas. Ou seja, o
Acrdo se fiou quase que nica e exclusivamente na ofensa
ao Princpio de Legalidade para negar a possibilidade de ade-
so a atas de registros de preos dos Poderes Executivos por
parte dos Poderes Legislativos, ambos em nvel municipal.
O outro procedimento (412865/09) questionava a pos-
sibilidade de adeso ata de registro de preos de outros
rgos quando o rgo que pretendesse aderir j tivesse sua
prpria ata daquele item; e tambm a possibilidade de caro-
na quando a ata do rgo gerenciador j houvesse sido atin-
gida, restando a hiptese do acrscimo de 25% (vinte e cinco
por cento) do artigo 65, 1 da Lei 8.666/93.
Este procedimento foi julgado pelo Acrdo 1.344/1143
que negou veementemente a possibilidade de adeso ata
de registros de preos quando o rgo tambm tivesse ata
registrada, e tambm a impossibilidade de carona quando a
42 Disponvel em <http://www1.tce.pr.gov.br/conteudo/
acordao-9842011/10816/area/242>. Acesso em: ago. 2016.
43 Disponvel em <http://www1.tce.pr.gov.br/conteudo/
acordao-13442011/9566/area/242>. Acesso em: ago. 2016.
307
ata j estivesse esgotada. Tambm neste Acrdo, o fio con-

dutor da argumentao passou pelo desrespeito ao Princpio
da Legalidade na criao do instituto da carona.
A terceira consulta formulada ao TCE/PR se deu nos au-
tos 211458/12 e sinalizou um abrandamento da posio dessa
Corte de Contas em relao ao instituto da carona ata de
registro de preos.
A consulta questionou a possibilidade de adeso
ata de registro de preos entre rgos e entidades estaduais
quando houvesse previso expressa no edital da licitao; e
tambm a possibilidade de carona a atas de registro de pre-
os estaduais por Municpios em relao aquisio de bem
objeto de convnio para implementao de Programas e Pro-
jetos Governamentais entre o Municpio e o Estado.
Neste procedimento em especfico, que foi tratado
pelo Acrdo 1.105/1444, a resposta consulta foi positiva, de
modo que marcou certa flexibilizao do TCE/PR em relao
ao instituto da carona s atas de registro de preos.
Nesta deciso, o voto condutor do Acrdo rebateu to-
das as crticas aos princpios molestados pela adeso ata
de registro de preos, com forte vinculao ao Princpio da
Eficincia e a uma tentativa de desburocratizao da Admi-
nistrao Pblica.
Ainda, por se tratar de um questionamento exatamente
em relao carona entre rgos da administrao esta-
dual, o Acrdo estabeleceu que esses procedimentos, j que
dentro da mesma esfera governamental, no maculariam o
ordenamento uma vez que seria o prprio Estado do Paran,
44 Disponvel em <http://www1.tce.pr.gov.br/conteudo/acordao-11052014-
do-tribunal-pleno/256424/area/10>. Acesso em: ago. 2016.
308
em ltima anlise o licitador.

Essas trs consultas formam o panorama bsico da
questo da carona s atas de registro de preos segundo o
TCE/PR. No entanto, importante frisar que o Acordo 986/11,
oriundo do processo 13310/10 tambm de consulta enten-
deu pela impossibilidade da realizao de carona por parte de
Municpios a atas de registros de preos de quaisquer entes de
administrativos da esfera Federal, Estadual ou Municipal.
Mesmo com a contundncia da deciso, na assentada
de sua discusso o qurum pela sua aprovao no teve a
presena de quatro Conselheiros, de modo que se trata de
uma consulta sem fora normativa.
Entretanto, mesmo assim trata-se de um posicionamen-
to que orienta as demais decises do TCE/PR, haja vista o
Acordo 5.243/1545, no processo 627392/14 de Representao
da Lei 8.666/93, em que o precitado decisum recomenda que
as futuras licitaes sejam realizadas de acordo com os enten-
dimentos exarados nos Acrdos n. 984/11, 986/11, 1344/11, e
1105/14, todos do Plenrio deste Tribunal de Contas; ou seja,
vedando a carona por parte de Municpios a qualquer ata de
registro de preos, que no aquelas autorizadas pelo Acrdo
1.105/14. Da mesma forma o Acrdo 1.567/16 - Primeira C-
mara46 que fez remisso a todas as consultas.
Desta feita, em que pese este certo esmaecimento das
proibies ao instituto do carona, de certa forma os outros
Acrdos ainda continuam deixando escassas as possibilidade
de adeso s atas de registro de preos, mas no deixa de
45 Disponvel em <http://www1.tce.pr.gov.br/multimidia/2015/11/
pdf/00285242.pdf >. Acesso em: ago. 2016.
46 Disponvel em <http://www1.tce.pr.gov.br/multimidia/2016/4/
pdf/00291621.pdf>. Acesso em: ago. 2016.
309
ser um importante sinalizador do que pode ser a posio do

TCE/PR no futuro acerca da adeso s atas de registro de preos.
4 CONCLUSO
inegvel que o instituto da carona nos registros

de preos tornou-se um grande instrumento de prestgio da
eficincia nas contrataes pblicas.
Paralelamente a isso, comeou-se a ter principal-
mente nos Tribunais de Contas certa preocupao com os
rumos dessas grandes adeses s atas de registro de pre-
os j entabuladas entre alguns rgos/entidades das admi-
nistraes pblicas.
Com isso, o grande questionamento s caronas pas-
sou a ser a sua completa averso legalidade, haja vista seu
completo regramento via Decretos. No por outra razo, sur-
giram leis autorizando as caronas para compras especficas,
para casos explicitamente declinados nestes diplomas legis-
lativos.
Assim, ficou ainda mais patente que o grande vcio que
acometeria as caronas a atas de registro de preos a sua
completa ausncia de regramento legal.
Os Tribunais de Contas contrrios s adeses a atas
de registro de preos so categricos em afirmar que o gran-
de vcio desse instrumento entre tantos outros a sua
regulamentao completamente ao arrepio da lei.
Em que pese alguns representantes da doutrina e al-
guns Tribunais de Contas sejam favorveis carona, sob o
tambm contundente argumento da homenagem ao Princpio
da Eficincia, o fato que no se pode prestigiar qualquer ins-
trumento criado, por mais eficiente que seja que no encontre
310
sua base em lei, conforme prega nossa Constituio.

Desta feita, mesmo que alguns Tribunais de Contas
e doutrinadores defendam a possibilidade de adeso ata
de registro de preos, o confronto dos Princpios violados e
prestigiados pela carona leva inexorvel concluso de que
somente mediante previso legal, poder-se-ia cogitar da apli-
cao de tal instituto aos registros de preos.
Exatamente por isso, a grande maioria dos Tribunais de
Contas e doutrinadores que se debruaram sobre esta ques-
to chegou a essa mesmssima concluso; de que a ausncia
de regramento legal abriria azo a possibilidade de mau uso do
instrumento, desvirtuando-o completamente de sua essncia:
prestigiar a eficincia e a simplificao das contrataes pbli-
cas nos registros de preos.
ATALIBA, Geraldo. Decreto regulamentar no sistema brasileiro.
Revista de direito administrativo, Rio de Janeiro, v. 2, p. 21-
34, 1969.
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 22.

ed. So Paulo: Atlas, 2009. 864 p.
DINIZ, Maria Helena. Dicionrio jurdico. So Paulo: Saraiva,

1998. v. 1, 965 p.
FERNANDES, Jorge Ulisses Jacoby. Sistema de registro

de preos e prego presencial e eletrnico. 3. ed. Belo
Horizonte: Frum, 2008. 1.208 p.
GUIMARES, Edgar; NIEBUHR, Joel de Menezes. Registro

de preos: aspectos prticos e jurdicos. 2. ed. Belo Horizonte:
311
Frum, 2013. 196 p.
JUSTEN FILHO, Maral. Comentrios lei de licitaes e

contratos administrativos. 14. ed. So Paulo: Dialtica, 2010.
991 p.
_____. O sistema de registro de preos destinado ao

regime diferenciado de contrataes pblicas. Disponvel
em <http://www.justen.com.br/pdfs/IE61/IE61_Marcal_RDC.
pdf>. Acesso em: set. 2015.
_____. TCU restringe a utilizao de carona no sistema

de registro de preos. Disponvel em <http://www.justen.
com.br//informativo.php?&informativo=6&artigo=743&l=pt#>.
Acesso em: set. 2015.
KRELL, Andreas J. Leis de normas gerais, regulamentao

do poder Executivo e cooperao intergovernamental em
tempos de reforma federativa. Belo Horizonte: Frum. 2008.
154 p.
LENZA, Pedro. Direito constitucional esquematizado. 11.

ed. So Paulo: Mtodo, 2007. 816 p.
MELLO, Celso Antonio Bandeira de. Curso de direito

administrativo. 28. ed. So Paulo: Malheiros, 2011. 1.057 p.
MORAES, Alexandre de. Direito constitucional. 16. ed. So

Paulo: Atlas, 2004. 863 p.
MOTTA, Carlos Pinto Coelho; BICALHO, Alcia Paolucci

Nogueira. RDC: contrataes para as copas e jogos olmpicos.
Belo Horizonte: Frum, 2012. 385 p.
MUKAI, Toshio. Registro de Preos em nvel federal.

Inconstitucionalidade do art. 8 (Figura do Carona) do
Decreto n 3.931/2001. Possibilitao de cometimento de
crime previsto no art. 89 da Lei 8.666/93. Disponvel em
312
<http://www.governet.com.br/noticia.php?cod=1484>. Acesso
em: set. 2015.
NIEBUHR, Joel de Menezes. Carona em ata de registro

de preos: atentado veemente aos princpios de direito
administrativo. ILC Informativo de Licitaes e Contratos,
Curitiba, n. 143, jan. 2006.
REIS, Paulo Srgio Monteiro. O carona no sistema de registro

de preos. ILC Informativo de Licitaes e Contratos,
Curitiba, n. 167, jan. 2008.
313
LICITAES E CONTRATAES DIFERENCIADAS

LUZ DA LC N 123/06 COM AS ALTERAES DA LC
N 147/14
GUIMARES, Edgar 1
1 INTRODUO
Aps sano do Chefe do Poder Executivo Federal, em

15 de dezembro de 2006 foi publicada a Lei Complementar n
123/06 que institui o Estatuto da Microempresa e da Empresa de
Pequeno Porte.
Objetivando materializar comandos constitucionais, no-
tadamente aqueles contidos nos artigos 170, inciso IX e 1792,
1 Advogado; Doutor e Mestre em Direito Administrativo pela PUC/SP; Pro-

fessor nos cursos de Ps-graduao do Instituto de Direito Romeu Felipe
Bacellar, da Universidade Positivo, da UNIBRASIL e da PUC/PR; Con-
sultor Jurdico (aposentado) do Tribunal de Contas do Estado do Paran;
Presidente do Instituto Paranaense de Direito Administrativo; Membro dos
Institutos Brasileiro de Direito Administrativo, do Instituto dos Advogados
do Paran e do Conselho Cientfico do Instituto Romeu Felipe Bacellar.
rbitro da Cmara de Arbitragem e Mediao da FIEP/PR. Autor dos li-
vros Controle das Licitaes Pblicas, Contratao Direta: comentrios
s hipteses de dispensa e inexigibilidade de licitao; Responsabilida-
de da Administrao Pblica pelo desfazimento da licitao. Coautor dos
livros Cenrios do Direito Administrativo; Concurso Pblico e Constitui-
o; Prego Presencial e Eletrnico; Licitaes e o estatuto da pequena
e microempresa: reflexos prticos da LC n 123/06; Registro de preos:
aspectos prticos e jurdicos; Comentrios ao Sistema Legal Brasileiro de
Licitaes e Contratos Administrativos.
2 Art. 170. A ordem econmica, fundada na valorizao do trabalho humano
e na livre iniciativa, tem por fim assegurar a todos existncia digna, con-
forme os ditames da justia social, observados os seguintes princpios:
(...) IX - tratamento favorecido para as empresas de pequeno porte cons-
titudas sob as leis brasileiras e que tenham sua sede e administrao no
Pas.
Art. 179. A Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios dispensaro
314
o legislador, dentre outras coisas, estabeleceu um regime tri-

butrio diferenciado, criou o Simples Nacional, sistema que
implica no recolhimento mensal mediante documento nico de
arrecadao de alguns impostos, e ainda promoveu alteraes
nas licitaes, prescrevendo benefcios a serem dispensados
s micro e pequenas empresas.
Quanto ao mbito de incidncia da LC n 123/06 e das
entidades que esto submetidas ao regime jurdico que im-
pacta as licitaes (artigos 42 a 45 e 47 a 49), preciso ob-
servar o contido em seu art. 1, assim disposto:
Art.1Esta Lei Complementar estabelece

normas gerais relativas ao tratamento
diferenciado e favorecido a ser dispen-
sado s microempresas e empresas de
pequeno porte no mbito dos Poderes
da Unio, dos Estados, do Distrito Fe-
deral e dos Municpios, especialmente
no que se refere:
(...)
III-ao acesso a crdito e ao mercado, in-
clusive quanto preferncia nas aquisi-
es de bens e servios pelos Poderes
Pblicos, tecnologia, ao associativis-
mo e s regras de incluso. (destaca-
mos)
possvel concluir que todas as pessoas polticas da

federao esto sujeitas observncia da LC n 123/06, vale
dizer, a Unio, Estados-Membros, Municpios, Distrito Federal,
os Poderes constitucionalmente institudos (Executivo,
Legislativo e Judicirio), os Tribunais de Contas, Ministrio
s microempresas e s empresas de pequeno porte, assim definidas em

lei, tratamento jurdico diferenciado, visando a incentiv-las pela simplifi-
cao de suas obrigaes administrativas, tributrias, previdencirias e
creditcias, ou pela eliminao ou reduo destas por meio de lei.
315
Pblico e os rgos e entidades da Administrao Direta e

Indireta.
O legislador complementar fixou prazo de um ano para
que as empresas pblicas, sociedades de economia mista e
paraestatais, entidades que fazem parte da Administrao Indi-
reta, promovam aes visando a adaptao dos seus respecti-
vos atos normativos ao disposto na LC n 123/06 (art. 77, 2).
De outro giro, a LC n 147/14 (DOU, 08/08/2014) trouxe
significativas alteraes na LC n 123/06, uma delas dispondo
acerca da ampliao do rol de beneficirios do tratamento di-
ferenciado e favorecido3 para alm da microempresa, empresa
de pequeno porte, sociedade empresria, sociedade simples
e empresa individual de responsabilidade limitada, incluindo
como detentores dos mesmos direitos, o produtor rural pessoa
fsica e o agricultor familiar.4
Cabe, desde logo, observao no sentido de que tanto
as pessoas fsicas quanto as jurdicas podem, uma vez preen-
chidos os necessrios requisitos legais, receber o status jur-
dico de microempresa ou empresa de pequeno porte, gozan-
do dos benefcios a elas inerentes.
Importa anotar ainda que, em 15 de junho de 2007,
foi editada a Lei n 11.488 estendendo o tratamento diferen-
3 Art.3- A. Aplica-se ao produtor rural pessoa fsica e ao agricultor familiar

conceituado naLei no11.326, de 24 de julho de 2006, com situao regu-
lar na Previdncia Social e no Municpio que tenham auferido receita bru-
ta anual at o limite de que trata o inciso II docaputdo art. 3o disposto
nos arts. 6e 7, nos Captulos V a X, na Seo IV do Captulo XI e no
Captulo XII desta Lei Complementar, ressalvadas as disposies daLei
n11.718, de 20 de junho de 2008.(Includo pela Lei Complementar n
147, de 2014)
4 Para fins meramente didticos, utilizaremos apenas a expresso peque-
na empresa, para se referir a todas as pessoas que gozam do tratamento
jurdico diferenciado nas licitaes conferido pela Lei Complementar n
123/06.
316
ciado e favorecido s sociedades cooperativas que tenham

auferido, no ano-calendrio anterior, receita bruta at o limite
definido no inciso II do caput do artigo 3 da LC n 123/06 (R$
3.600.000,00), nela includos os atos cooperados e no coo-
perados.
Assim, ditas sociedades que atendam ao limite de receita
bruta anual nos termos acima referidos tm direito aos mesmos
benefcios outorgados s microempresas e empresas de peque-
no porte nas licitaes, o que ser mais um fator de extrema
complexidade e merecedor de muita ateno por parte das enti-
dades licitadoras.
Especificamente no tocante disciplina jurdica das
licitaes, a tratativa desta matria encontra-se consignada
nos artigos 42 a 49 da mencionada LC. De uma anlise siste-
mtica de tais dispositivos, possvel constatar que ditas alte-
raes resumem-se em trs grandes categorias, quais sejam:
(i) alterao na fase de habilitao (arts. 42 e 43), (ii) altera-
o no julgamento das propostas (arts. 44 e 45) e (iii) criao
de licitaes e contrataes diferenciadas (arts. 47 a 49).
Outra disposio, distinta das acima mencionadas,
pois indiretamente ligada s licitaes e muito mais prxima
da execuo contratual, diz respeito possibilidade da peque-
na empresa, titular de direitos creditrios decorrentes de em-
penhos liquidados por rgos e entidades da Unio, Estados,
Distrito Federal e Municpios e no pagos em at 30 (trinta)
dias contados da data de liquidao, poder emitir cdula de
crdito microempresarial, conforme disposio contida no art.
46 da Lei Complementar.
Nos termos do art. 88, a Lei Complementar n 123 en-
trou em vigor na data de sua publicao (15/12/2006), res-
317
salvado o regime de tributao das pequenas empresas que

passou a vigorar a partir de 1 de julho de 2007.
Acerca da vigncia e aplicao deste Diploma Legal,
as normas consignadas nos artigos 42 a 45 so de eficcia
plena e imediata, ou seja, encontram-se produzindo efeitos
no mundo jurdico desde a publicao da LC n 123/06 (DOU,
de 15/12/2006). Sendo assim, por ocasio da instaurao,
processamento e julgamento de licitaes promovidas a partir
da sua publicidade, todas as entidades da Administrao P-
blica, de qualquer esfera governamental, esto obrigadas a
prestar total obedincia a tais dispositivos.
A implementao das prerrogativas conferidas s pe-
quenas empresas estabelecidas nos artigos 42 a 45 h de ser
respeitada e disciplinada pela Administrao Pblica que de-
ver prever, em seus instrumentos convocatrios, os benef-
cios outorgados pela lei a esta categoria jurdica de licitantes.
Situao diversa aponta para as disposies dos arti-
gos 46, 47, 48 e 49 da LC n 123/06 que tratam, na verdade,
de normas de eficcia contida, dependente de regulamenta-
o advinda do Poder Executivo. No que toca s licitaes
diferenciadas (arts. 47 a 49), no ambiente federal a questo
foi resolvida, pois, em 05/09/2007, a Unio editou o Decreto n
6.204 regulamentando a matria.
Ainda no plano da eficcia, preciso assentar que, em
2014, a LC n 123/06 sofreu significativas alteraes promovi-
das pela LC n 147/14, e uma delas dispondo que, enquanto
no sobrevier legislao estadual, municipal ou regulamento
especfico de cada rgo mais favorvel pequena empresa,
aplica-se a legislao federal.5
5 Art.47. (...) Pargrafonico. No que diz respeito s compras pblicas,

enquanto no sobrevier legislao estadual, municipal ou regulamento
especfico de cada rgo mais favorvel microempresa e empresa de
318
Em 2015, mais precisamente em 06 de outubro, nasce

um novo panorama jurdico com advento do Decreto Federal
n 8.538 que, ao revogar o Decreto 6.204, introduziu inovaes
no tratamento diferenciado s microempresas e empresas de
pequeno porte.
Desta forma, ainda que determinadas pessoas polticas in-
tegrantes da federao no tenham regulamentado as licitaes
diferenciadas (arts. 47 a 49 da LC n 123/06), esta omisso no
impede a aplicao das respectivas regras visando favorecer as
pequenas empresas nas contrataes pblicas realizadas nestas
rbitas federativas.
2 LICITAES E CONTRATAES DIFERENCIADAS
As licitaes e contrataes diferenciadas encontram

a respectiva disciplina jurdica nos artigos 47, 48 e 49 da LC
n 123/06 que adiante sero objeto de nossa anlise e breves
comentrios.
Primeiramente, cumpre destacar, uma vez mais, a pre-
sena das normas constitucionais antes invocadas (art. 170,
IX, e art. 179), despontando com vigor ao criar outro bloco de
privilgios legais s pequenas empresas. o que se subtrai,
desde logo, da prescrio do artigo 47 da LC n 123/06, assim
disposto:
Art.47. Nas contrataes pblicas da

administrao direta e indireta, autrquica
e fundacional, federal, estadual e muni-
cipal, dever ser concedido tratamen-
to diferenciado e simplificado para as
pequeno porte, aplica-se a legislao federal.(Includo pela Lei Comple-

mentar n 147, de 2014)
319
porte objetivando a promoo do desen-

volvimento econmico e social no mbito
municipal e regional, a ampliao da efi-
cincia das polticas pblicas e o incentivo
inovao tecnolgica. (Redao dada
pela Lei Complementar n 147, de 2014)
(destacamos)
A leitura do dispositivo em questo no suscita qual-

quer dvida, pois claramente estabelece Administrao P-
blica um dever legal de dispensar um tratamento diferenciado
e simplificado s pequenas empresas, afastando assim qual-
quer faculdade ou juzo subjetivo de valor.
Desta forma, a materializao dos comandos constitu-
cionais que pretendeu regulamentar (art. 170, IX e art. 179) se
dar com a efetiva conduta comissiva da Administrao Pbli-
ca. Se a Administrao, ao contrrio, omitir-se, no colocando
em prtica o mencionado regime diferenciado, obstaculiza-se
a prpria estrutura constitucional.
No h dvida de que h dever legal na aplicao do
tratamento diferenciado e simplificado s pequenas empresas
(arts. 47, 48, e 49 da LC n 123/06). Todavia, consoante nossa
afirmao anterior, tais disposies no so autoaplicveis,
sendo necessria a edio de lei tratando das especificidades
que norteiam a matria em cada uma das rbitas federativas.
Neste particular aspecto, comungamos da opinio de
Maral Justen Filho6 que encampa a teoria segundo a qual
a norma dependente de regulao formal pelo fato de
haver no artigo 48 temas reservados a tratamento legislativo
6 JUSTEN FILHO, Maral. O estatuto da microempresa e as licitaes

pblicas: comentrios aos artigos da Lei Complementar n. 123 atinentes
a licitaes pblicas. So Paulo: Dialtica, 2007. p. 77.
320
(lei). o caso, por exemplo, do 2 do artigo 487 que cuida

de uma s vez de matria que resvala no domnio tributrio,
financeiro e fiscal.
Outros dois argumentos que robustecem a tese da ne-
cessidade da edio de um regulamento residem no fato de
que o 1, do artigo 77 (LC n 123/06) estabelece prazo para
que sejam editadas leis e demais atos propiciadores do trata-
mento jurdico diferenciado, simplificado e favorecido e, ainda,
o pargrafo nico do artigo 47 (LC n 123/06) dispe que en-
quanto no sobrevier legislao estadual, municipal ou regu-
lamento especfico de cada rgo mais favorvel pequena
empresa, aplica-se a legislao federal.
A Unio, conforme j noticiamos anteriormente, enten-
deu por bem editar o Decreto n 6.204/2007, que foi revogado
pelo Decreto n 8.538/2015. Verifica-se assim que este ente
da federao optou por fazer uso do decreto para regulamen-
tar a matria.
Do caput do art. 47 da LC n 123/06, depreende-se
que, nas contrataes da administrao pblica, a concesso
do tratamento diferenciado e simplificado para as pequenas
empresas tem por finalidade: (i) a promoo do desenvolvi-
mento econmico e social no mbito municipal e regional8;
7 Art. 48. (...) 2 Na hiptese do inciso II docaputdeste artigo, os em-

penhos e pagamentos do rgo ou entidade da administrao pblica
podero ser destinados diretamente s microempresas e empresas de
pequeno porte subcontratadas.
8 Nos termos do Decreto 8.538/15, considera-se mbito local os limites
geogrficos do Municpio onde ser executado o objeto da contratao;
mbito regional os limites geogrficos do Estado ou da regio metropoli-
tana, que podem envolver mesorregies ou microrregies, conforme defi-
nido pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica IBGE. Admite-se
a adoo de outro critrio de definio de mbito local e regional, justifi-
cadamente, em edital, desde que previsto em regulamento especfico do
rgo ou entidade contratante e que promova o desenvolvimento eco-
321
(ii) a ampliao da eficincia das polticas pblicas e (iii) o

incentivo inovao tecnolgica.
Visando a concretizao de tais diretrizes, o art. 48 da
LC n 123/06 prescreve:
Art. 48. Para o cumprimento do disposto

no art. 47 desta Lei Complementar, a admi-
nistrao pblica:(Redao dada pela Lei
Complementar n 147, de 2014)
I-dever realizar processo licitatrio des-
tinado exclusivamente participao de
porte nos itens de contratao cujo va-
lor seja de at R$ 80.000,00 (oitenta mil
reais); (Redao dada pela Lei Comple-
mentar n 147, de 2014)
II-poder, em relao aos processos li-
citatrios destinados aquisio de obras
e servios, exigir dos licitantes a subcon-
tratao de microempresa ou empresa de
pequeno porte; (Redao dada pela Lei
III - dever estabelecer, em certames para
aquisio de bens de natureza divisvel,
cota de at 25% (vinte e cinco por cento)
do objeto para a contratao de microem-
presas e empresas de pequeno porte.(Re-
dao dada pela Lei Complementar n 147,
de 2014)
Das prescries legais acima, possvel concluir pela

existncia das seguintes espcies de licitaes e contrataes
diferenciadas, a saber: (i) licitaes exclusivas s pequenas
empresas; (ii) licitaes com subcontratao compulsria de
pequena empresa e; (iii) licitaes com reserva de cota para
pequena empresa.
nmico e social no mbito municipal e regional, amplie a eficincia das

polticas pblicas e incentive inovao tecnolgica.
322
3 LICITAES EXCLUSIVAS S PEQUENAS EMPRESAS
O inciso I do art. 48 da LC n 123/06 prev que, para

cumprimento das diretrizes do art. 47, a Administrao Pblica
dever instaurar processo licitatrio destinado participao
exclusiva de pequenas empresas nos itens de contratao
cujo valor seja de at R$ 80.000,00 (oitenta mil reais).
possvel destacar que, preenchido o requisito legal
que diz respeito ao valor de referncia e inexistindo qualquer
circunstncia ou fato impeditivo consoante as excees
previstas no art. 49 da LC n 123/06 adiante analisadas,
a instaurao de licitao exclusiva obrigatria, no
incidindo, portanto, qualquer discricionariedade atribuda ao
administrador pblico.
Quanto ao valor de referncia (R$ 80.000,00), a norma
no deixa dvidas de que devem ser considerados os itens ou
lotes que eventualmente compem a licitao. Em outras pa-
lavras, se em determinado certame licitatrio um ou mais lotes
totalizarem individualmente R$ 80.000,00, em cada um deles
s poder haver a participao de pequenas empresas, des-
prezando-se, neste caso, a somatria total dos lotes. Assim,
em termos prticos, possvel que em uma mesma licitao
tenhamos lotes com a participao exclusiva de pequenas em-
presas e outros abertos a qualquer licitante, independentemen-
te do seu status jurdico (pequeno ou grande).
A fim de que a norma encartada no dispositivo sob an-
lise no se torne letra morta, inviabilizando a sua aplicao,
sempre que possvel, mediante prvia anlise do ponto de vista
tcnico e econmico e desde que no haja prejuzo ao interes-
se pblico, a entidade licitadora deve dividir o objeto em lotes
ou itens menores, de modo que o valor de cada um deles se
323
enquadre no limite de R$ 80.000,00 propiciando, desta forma,

uma adequada aplicao da lei.
Ainda no tocante ao valor de referncia, nas licitaes
que contemplem por objeto a contratao de servios de na-
tureza contnua, a Administrao Pblica deve levar em conta
o prazo total de vigncia destes contratos, computando-se as
eventuais prorrogaes at o limite legal (60 meses). Desta
forma, se por exemplo, o valor estimado para a contratao
de um servio de limpeza para 12 (doze) meses importar em
R$ 70.000,00 e houver a previso editalcia para sucessivas
prorrogaes at 60 meses, no se cogita, neste caso, da ins-
taurao de licitao exclusiva s pequenas empresas.
4 LICITAES COM SUBCONTRATAO COMPULSRIA

DE PEQUENA EMPRESA
A outra espcie de licitao diferenciada diz respeito

subcontratao de pequena empresa como exigncia a ser
imposta vencedora da licitao que no ostente esta qualifi-
cao jurdica, ou seja, que se trate de uma grande empresa.
Nos termos da exata dico legal, temos a seguinte dis-
posio:

(...)
II-poder, em relao aos processos lici-
tatrios destinados aquisio de obras e
servios, exigir dos licitantes a subcon-
tratao de microempresa ou empresa
de pequeno porte; (Redao dada pela
Lei Complementar n 147, de 2014)
(destacamos)
324
De seu turno, o Decreto Federal 8.538/15 assim esta-

belece:
Art. 7Nas licitaes para contratao

de servios e obras, os rgos e as enti-
dades contratantes podero estabelecer,
nos instrumentos convocatrios, a exign-
cia de subcontratao de microempre-
sas ou empresas de pequeno porte, sob
pena de resciso contratual, sem preju-
zo das sanes legais, determinando:
I - o percentual mnimo a ser subcontra-
tado e o percentual mximo admitido,
a serem estabelecidos no edital, sendo
vedada a sub-rogao completa ou da
parcela principal da contratao; (desta-
camos)
Diferentemente da hiptese analisada no tpico anterior

(licitaes exclusivas s pequenas empresas), nesta o legisla-
dor complementar outorga ao administrador pblico um poder
discricionrio. Assim, em se tratando de uma licitao cujo ob-
jeto seja obra ou servio de engenharia, o edital poder (ou
no) prever clusula determinando que a grande empresa, se
vencedora da competio, subcontrate uma pequena empresa.
Afasta-se esta possibilidade para certames voltados ao forne-
cimento de bens, exceto quando estiver vinculado prestao
de servios acessrios, nos termos do disposto no 2, do art.
7 do Decreto Federal 8.538/15.
O tema da subcontratao em licitaes e contratos
administrativos no novo. Sua disciplina muito pobre, diga-
se de passagem, pois tratada em um nico dispositivo, est
prevista no artigo 72 da Lei n 8.666/93 nos seguintes termos:
Art. 72. O contratado, na execuo do
325
contrato, sem prejuzo das responsabilida-

des contratuais e legais, poder subcon-
tratar partes da obra, servio ou forne-
cimento, at o limite admitido, em cada
caso, pela Administrao. (destacamos)
Tanto a lei de licitaes quanto a LC n 123/069 no

fixam um limite para a subcontratao, o que no significa a
possibilidade de utilizao desta figura de forma desmedida. Na
hiptese de haver a opo administrativa pela subcontratao
de pequena empresa, o regulamento federal apenas dispe
que o edital dever fixar um limite mnimo e um mximo, ve-
dando a sub-rogao completa ou da parcela principal.
A subcontratao no poder ser total, muito menos re-
cair sobre a parcela principal do contrato. Entendemos como
parcela principal aquilo que denominamos de ncleo duro do
objeto do contrato.
Ocorre que, na fase preparatria de uma licitao, a en-
tidade licitadora deve eleger as parcelas de maior relevncia
tcnica e valor significativo do objeto a ser posto em competi-
o (art. 30, 1, inc. I da Lei n 8.666/93) e, em face destas
parcelas, fixar as exigncias de qualificao tcnica. No faria
sentido, portanto, um licitante passar pelo crivo da habilitao
tcnica e, posteriormente, este mesmo licitante transferir exa-
tamente as parcelas de maior relevncia tcnica para um ter-
ceiro (subcontratado) execut-las10. Assim, entendemos que
este ncleo duro, ou parcela principal da contratao, no
9 Na redao anterior da LC n 123/06, que foi alterada pela LC n 147/14,

o limite mximo para subcontratao era de 30% do total licitado.
10 Esta uma das vedaes expressas do Decreto Federal n 8.538/15, que
assim dispe: Art. 7 (...). 6So vedadas: I - a subcontratao das
parcelas de maior relevncia tcnica, assim definidas no instrumento
convocatrio; (destacamos)
326
pode ser subcontratado.

Tambm vedada a subcontratao de pequenas
empresas que estejam participando da licitao, bem como
daquelas que tenham um ou mais scios em comum com a
empresa contratante. Ainda nos termos do decreto regula-
mentador,11 no ser aplicvel esta figura quando o licitante
for uma pequena empresa, consrcio composto em sua
totalidade por microempresas e empresas de pequeno porte,
respeitado o disposto noart. 33 da Lei n 8.666/93, ou consr-
cio composto parcialmente por microempresas ou empresas
de pequeno porte com participao igual ou superior ao per-
centual exigido de subcontratao.
Se o caso concreto no se subsumir a nenhuma das
vedaes e, em face da opo administrativa, houver a im-
plementao da subcontratao, a grande empresa dever
indicar e qualificar a pequena empresa a ser subcontratada,
especificando os bens, servios e respectivos valores que se-
ro por ela executados.
Quanto escolha da pessoa a ser subcontratada, h
que se esclarecer que isso competir exclusivamente ao con-
tratado. dizer, apesar de a Administrao Pblica exigir a
subcontratao de uma pequena empresa, essa escolha no
de sua responsabilidade, eis que, caso contrrio, a prpria
entidade licitadora o faria. Assim, a promotora da licitao
pode exigir a subcontratao de pequena empresa no instru-
mento convocatrio, mas por ela no se compromete, muito
menos se responsabiliza.
A propsito dos documentos da subcontratada, em que
pese o Decreto Federal n 8.538/15 determinar que a peque-
11 Decreto Federal n 8.538/15, art. 7, 1 e incisos.
327
na empresa, na fase de habilitao e ao longo do contrato,

dever apresentar apenas a regularidade fiscal12, aplicando-
se a ela, inclusive, o benefcio da habilitao fiscal tardia (LC
n 123/06, art. 43, 1), nos termos da posio externada
pelo Tribunal de Contas da Unio13, caber exigir tambm a
regularidade jurdica, qualificao tcnica, qualificao econ-
mico-financeira e o cumprimento do disposto no inciso XXXIII
do art. 7 da Constituio Federal, proporcionais, por bvio,
parcela do objeto a ser assumida.
Na figura clssica da subcontratao prevista no art.
72 da Lei n 8.666/93, a responsabilidade pela perfeita exe-
cuo contratual nica e exclusivamente da contratada, as-
sim como todos os pagamentos so a ela efetuados. No h,
portanto, nenhuma espcie de liame jurdico entre a entidade
contratante e a pessoa subcontratada.
Todavia, o cenrio acima mencionado foi ligeiramen-
te alterado em razo de que o Decreto Federal n 8.538/15
(art. 7, 5)14 impe que os empenhos e pagamentos sejam
destinados diretamente pequena empresa subcontratada.
Salientamos que a LC n 123/06 prev uma possibilidade que
se traduz em faculdade (art. 48, inc. II, 2)15, pois o legis-
12 Art. 7, inc. 3.
13 BRASIL, Tribunal de Contas da Unio. Licitaes e contratos: orienta-
es e jurisprudncia do TCU. 4. ed. Braslia, 2010. p. 791.
14 Art. 7 Nas licitaes para contratao de servios e obras, os rgos
e as entidades contratantes podero estabelecer, nos instrumentos con-
vocatrios, a exigncia de subcontratao de microempresas ou empre-
sas de pequeno porte, sob pena de resciso contratual, sem prejuzo das
sanes legais, determinando: (...) 5 Os empenhos e pagamentos
referentes s parcelas subcontratadas sero destinados diretamente s
microempresas e empresas de pequeno porte subcontratadas. (destaca-
mos)
15 Art. 48. Para o cumprimento do disposto no art. 47 desta Lei Complemen-
tar, a administrao pblica:(...) II-poder, em relao aos processos
328
lador complementar utiliza o vocbulo podero, o mesmo

no ocorrendo no plano regulamentar, tendo em vista que a
Presidente da Repblica, no Decreto Federal n 8.538/15, ao
empregar o verbo ser na sua forma imperativa sero, de-
terminou que os empenhos e pagamentos sejam destinados
diretamente pequena empresa subcontratada.
Assim, em face da disposio regulamentar no mbito
federal, ocorrendo a subcontratao nos termos aqui delinea-
dos, todos os empenhos e pagamentos devero ser realizados
diretamente subcontratada, o que pode ensejar a seguinte di-
ficuldade no plano prtico: como empenhar e efetuar um paga-
mento a uma subcontratada sem qualquer espcie de vnculo
contratual? Parece-nos que a soluo mais adequada incluir
a pequena empresa subcontratada no instrumento de contrato
a ser celebrado com a licitante vencedora da competio (a
grande empresa), especificando, detalhadamente, as parcelas
do objeto sob a responsabilidade de cada uma.
5 LICITAO COM RESERVA DE COTA PARA PEQUENAS

EMPRESAS
A terceira e ltima espcie de licitao diferenciada en-

contra previso legal no inc. III, do art. 48 da LC n 123/06.
Vejamos:
Art. 48. Para o cumprimento do dispos-

to no art. 47 desta Lei Complementar, a
licitatrios destinados aquisio de obras e servios, exigir dos licitan-

tes a subcontratao de microempresa ou empresa de pequeno porte;
(...) 2 Na hiptese do inciso II docaputdeste artigo, os empenhos e
pagamentos do rgo ou entidade da administrao pblica podero ser
destinados diretamente s microempresas e empresas de pequeno porte
subcontratadas. (destacamos)
329
administrao pblica: (Redao dada

(...)
III - dever estabelecer, em certames
para aquisio de bens de natureza divi-
svel, cota de at 25% (vinte e cinco por
cento) do objeto para a contratao de
porte. (Redao dada pela Lei Comple-
mentar n 147, de 2014) (destacamos)
No plano regulamentar, o Decreto Federal n 8.538/15 tra-

tou da matria de forma semelhante lei, assim prescrevendo:
Art. 8Nas licitaes para a aquisio de

bens de natureza divisvel, e desde que
no haja prejuzo para o conjunto ou o
complexo do objeto, os rgos e as en-
tidades contratantes devero reservar
cota de at vinte e cinco por cento do
objeto para a contratao de microem-
presas e empresas de pequeno porte.
(destacamos)
De uma interpretao sistemtica dos dispositivos

transcritos possvel subtrair, desde logo, as primeiras con-
cluses acerca da aplicabilidade da norma. Resta claro que
a instaurao de uma licitao com uma cota reservada
participao de pequenas empresas uma imposio, em
outras palavras, um dever imposto entidade licitadora sem-
pre que o objeto colocado em competio seja um bem16 de
natureza divisvel e desde que no haja prejuzo para o con-
junto ou do seu complexo.
Com a fragmentao do objeto separando-se uma par-
16 A licitao com reserva de cota voltada apenas para aquisio de bens,

no se aplicando na hiptese de contratao de servios.
330
te de at 25%, a norma visa criar um ambiente propcio e fa-

vorvel s pequenas empresas, ampliando assim o acesso s
contrataes pblicas para esta categoria de licitantes nem
sempre presente em face das exigncias de habilitao - es-
pecialmente as de ordem tcnica e econmica - em certames
que contemplam objetos vultosos.
Cabe salientar que, nesta espcie de licitao diferen-
ciada, todo e qualquer licitante que atenda s exigncias do
edital poder participar, seja grande ou pequeno. No se trata
de uma licitao com participao exclusiva de pequenas em-
presas. A exclusividade, neste caso, encontra lugar apenas
na cota reservada de at 25%. Assim, somente os licitantes
qualificados como pequenos que podero competir nesta
frao do objeto, no havendo impedimento que disputem em
igualdade de condies com os grandes, a cota principal, ou
seja, os outros 75%.17
Da premissa fixada foroso concluir que, se um bem a
ser licitado de natureza divisvel com valor total estimado de
at R$ 80.000,00 (oitenta mil reais)18, caber a instaurao de
uma licitao com participao exclusiva de pequena empre-
sa (art. 48, inc. I da LC n 123/06). Por outro lado, se o mesmo
bem consignar valor estimado superior a R$ 80.000,00 (oi-
tenta mil reais), dever ocorrer o seu fracionamento em duas
cotas, uma de at 25% reservada s pequenas empresas e
17 Nos termos do que dispe o 1, do art. 8, do Decreto Federal n 8.538/15

na licitao com reserva de cota no h vedao para a contratao das
microempresas ou das empresas de pequeno porte na totalidade do obje-
to.
18 No se aplica o benefcio da licitao com reserva de cota, quando
os itens ou lotes de uma licitao possurem valor estimado de at R$
80.000,00, sendo cabvel, nesta hiptese, a instaurao de uma licitao
exclusiva s pequenas empresas, na forma do inc. I, do art. 48, da LC n
123/06.
331
outra principal de 75% do total a ser posto em competio.

Todavia, a aplicao destes dispositivos legais sob
anlise deve ser pautada por uma interpretao sistmica
da ordem jurdica que regula a matria. Explicando melhor.
Suponha-se um bem divisvel com valor estimado de R$
1.000.000,00 (um milho de reais). O aplicador mais afoito
poderia optar pela instaurao de uma licitao reservando
uma cota de R$ 250.000,00 (25%) para as pequenas empre-
sas e outra cota principal de R$ 750.000,00 para qualquer
categoria de licitante. Entendemos que a aplicao da regra
nestes termos equivocada, pois se faz necessrio conjugar
o inc. III, do art. 48 da LC n 123/06 (licitao com reserva de
cota) com o inc. I do mesmo artigo (licitao exclusiva). Deste
temperamento, conclumos que a cota reservada pequena
empresa no pode ultrapassar R$ 80.000,00, ainda que o total
a ser licitado importe em R$ 1.000.000,00. Assim, teramos
cota reserva s pequenas empresas no valor R$ 80.000,00
e cota principal de R$ 920.000,00 aberta a qualquer licitante.
Neste sentido o pensamento de Joel de Menezes
Niebuhr19, assim encontrado:
O que se defende que o limite de 25%

do objeto da licitao, que forma a cota re-
servada prevista no inc. III do art. 48 da
Lei Complementar n 123/06, deve ser li-
mitado e definido de modo proporcional a
R$ 80.000,00, que o limite da licitao
exclusiva para microempresas e empresas
de pequeno porte.
19 NIEBUHR, Joel de Menezes. Licitao com cota reservada para

microempresas e empresas de pequeno porte. ILC Informativo de
licitaes e contratos, Curitiba, n. 264. p. 148, fev. 2016.
332
Outro ponto merecedor de destaque diz respeito li-

citao cujo objeto dividido em itens ou lotes. Neste caso,
considerando que os itens ou lotes constituem parcelas au-
tnomas e independentes de um mesmo processo licitatrio,
a cota reservada de at 25% deve ser calculada sobre o va-
lor de cada item/lote que superar os R$ 80.000,00. De outro
giro, se o valor de um item ou lote for igual ou inferior a R$
80.000,00, nesta parte do objeto haver a participao exclu-
siva de pequenas empresas.20
Havendo a instaurao desta espcie de licitao dife-
renciada, os licitantes qualificados como pequenos podero,
se assim desejarem, apresentar dois preos, um para a cota
reserva e outro para a cota principal, inexistindo a necessida-
de de serem absolutamente iguais.
Considerando que num certame licitatrio com esta
configurao, objeto dividido em duas cotas (reservada e prin-
cipal), ocorra a participao de grandes e pequenas empre-
sas, as grandes disputando apenas a frao principal e as
pequenas as duas, reservada e principal, existe a possibilida-
de de haver dois vencedores na mesma licitao (um na cota
principal e outro na reservada), inclusive com preos distintos
para o mesmo objeto licitado, sem que tal situao possa ca-
racterizar qualquer ilegalidade.
O regulamento federal ainda prescreve que, se no
houver vencedor na cota reservada, a entidade licitadora po-
der adjudic-la ao ganhador da cota principal ou, diante da
20 Esta, a propsito, a dico do inc. I, do art. 9, do Decreto Federal n

8.538/15. Art. 9Para aplicao dos benefcios previstos nos arts. 6a 8:
I - ser considerado, para efeitos dos limites de valor estabelecidos,
cada item separadamente ou, nas licitaes por preo global, o valor
estimado para o grupo ou o lote da licitao que deve ser considerado
como um nico item; (destacamos)
333
sua recusa, aos licitantes remanescentes na ordem de clas-

sificao, desde que pratiquem o mesmo preo do primeiro
colocado da cota principal.21 Na esteira da classificao e con-
tratao nos termos do decreto, se a mesma licitante vencer a
cota reservada e a principal com preos distintos, a contrata-
o dever ocorrer pelo menor preo.
Ainda, se a competio tiver por finalidade instituir Siste-
ma de Registro de Preos ou objetivar entregas parceladas, o
instrumento convocatrio dever prever clusula estabelecen-
do prioridade de contratao da pequena empresa vencedora
da cota reservada, ressalvados os casos justificados em que
esta cota se torne inadequada para atender as quantidades ou
as condies do pedido.
Nota-se que o regulamento, em seu 4, art. 8, utili-
zou o vocbulo dever, ou seja, a fim de que a norma seja
efetivamente cumprida e, especialmente, que sua finalidade
seja atingida, entendemos que h uma obrigao imposta ao
administrador pblico de proceder na forma ali prescrita.
No havendo um motivo que justifique a inadequao,
a entidade contratante estar obrigada a dar preferncia
aquisio dos bens constantes da cota reservada, ainda que
o preo seja superior ao da principal, atingindo, desta forma,
a finalidade da lei que , em ltima anlise, respeitar e fazer
valer os mandamentos constitucionais que estabelecem o tra-
tamento favorecido s pequenas empresas.
6 INAPLICABILIDADE DAS DISPOSIES DOS ARTS. 47

E 48 DA LC N 123/06
Desenhado o quadro dentro do qual despontam com
21 Decreto Federal n 8.538/15, art. 8, 2.
334
vigor o bloco de licitaes diferenciadas que materializam as

normas constitucionais insculpidas no art. 170, IX, e art. 179,
cabe prosseguir na anlise de alguns dispositivos que afas-
tam a incidncia dos benefcios e do tratamento favorecido s
pequenas empresas.
o que se passa no art. 49 da LC n 123/06, cuja
transcrio de rigor:
Art. 49. No se aplica o disposto nosarts.

47 e 48 desta Lei Complementarquando:
I - (Revogado);
II - no houver um mnimo de 3 (trs)
fornecedores competitivos enquadra-
dos como microempresas ou empresas
de pequeno porte sediados local ou
regionalmente e capazes de cumprir as
exigncias estabelecidas no instrumento
convocatrio;
III - o tratamento diferenciado e simpli-
ficado para as microempresas e empre-
sas de pequeno porte no for vantajoso
para a administrao pblica ou represen-
tar prejuzo ao conjunto ou complexo do
objeto a ser contratado;
IV-a licitao for dispensvel ou inexi-
gvel, nos termos dosarts. 24 e 25 da Lei
n 8.666, de 21 de junho de 1993, exce-
tuando-se as dispensas tratadas pelos
incisos I e II do art. 24 da mesma Lei,
nas quais a compra dever ser feita prefe-
rencialmente de microempresas e empre-
sas de pequeno porte, aplicando-se o dis-
posto no inciso I do art. 48.(Redao dada
(destacamos)
De seu turno, o regulamento federal foi alm, acres-

centando uma hiptese de inaplicabilidade dos arts. 47 e 48
335
da LC n 123/06 ao prescrever que:

Art.10. No se aplica o disposto nos art.
6ao art. 8quando:
(...)
IV-o tratamento diferenciado e simplifi-
cado no for capaz de alcanar, justifica-
damente, pelo menos um dos objetivos
previstos no art. 1. (destacamos)
Afastando assim as diretrizes dos artigos 47 e 48, es-

tabeleceu-se a inaplicabilidade respectiva quando primeira
hiptese no houver um mnimo de 3 (trs) fornecedores
competitivos enquadrados como microempresas ou empresas
de pequeno porte sediados local ou regionalmente e capazes
de cumprir as exigncias estabelecidas no instrumento con-
vocatrio.
Ao se interpretar o inc. II do art. 49, poder o aplicador
ser conduzido a uma dvida inicial. No tocante a necessida-
de de existir trs fornecedores competitivos qualificados como
pequenas empresas, muitas questes operacionais podero
surgir, como o caso de eventual nmero mnimo de partici-
pantes efetivos no certame (trs), o que no nos parece ser a
melhor dico da norma. No h, a nosso ver, a imposio da
lei no sentido de que a licitao conte, obrigatoriamente, com
a participao ativa de, no mnimo, 3 (trs) competidores.
Para que a fora normativa dos arts. 47 e 48 da LC n
123/06 possa ser afastada validamente, necessrio se faz ape-
nas a demonstrao de que inexistem 03 (trs) fornecedores
competitivos enquadrados como microempresas ou empresas
de pequeno porte capazes de cumprir as exigncias estabele-
cidas no instrumento convocatrio sediados local ou regional-
mente. preciso chamar a ateno para o fato de que no basta
336
existir no mercado local ou regional 03 (trs) pequenas empre-

sas. A lei exige mais do que isso, que estas 3 (trs) atendam s
condies impostas pela entidade licitadora.
Outras questes causadoras de inquietaes e deba-
tes so: (i) como comprovar se h ou no 3 (trs) pequenas
empresas capazes de cumprir as exigncias estabelecidas no
instrumento convocatrio? e; (ii) qual o conceito de mercado
local e regional?
O Estatuto das micro e pequenas empresas no cuidou
de estabelecer uma frmula para se comprovar a existncia
de 3 (trs) fornecedores com capacidade para atender deter-
minada necessidade pblica. A soluo que nos parece razo-
vel, e talvez a nica, seria a entidade promotora da licitao
se valer de dados cadastrais, por meio dos quais seja possvel
identificar a existncia de potenciais particulares qualificados
como pequenas empresas e com capacidade para atender ao
chamamento pblico.
Outrossim, inobstante o fato de a LC n 123/06 ter si-
lenciado quanto ao conceito de mercado local e regional,
o regulamento federal no passou ao largo desta questo, ao
dispor que:
Art. 1 (...)
2Para efeitos deste Decreto, considera-
se:
I - mbito local - limites geogrficos do
Municpio onde ser executado o objeto da
contratao;
II - mbito regional - limites geogrficos
do Estado ou da regio metropolitana, que
podem envolver mesorregies ou microrre-
gies, conforme definido pelo Instituto Bra-
sileiro de Geografia e Estatstica - IBGE; e
(...)
337
3Admite-se a adoo de outro critrio

de definio de mbito local e regional,
justificadamente, em edital, desde que
previsto em regulamento especfico do
rgo ou entidade contratante e que
atenda aos objetivos previstos no art.
1.(destacamos)
Para definir mbito local e mbito regional, o decre-

to levou em conta os limites geogrficos dos Municpios, dos
Estados e das regies metropolitanas, no se constituindo, to-
davia, em conceitos fechados, pois, consoante disposio do
3 acima transcrito, o regulamento de outra pessoa poltica
da federao poder, por exemplo, estabelecer como mbito
regional a regio sul (Paran, Santa Catarina e Rio Grande
do Sul), desde que, com isso, no deixe de promover o de-
senvolvimento econmico e social no mbito local e regional,
a ampliao da eficincia das polticas pblicas e o incentivo
inovao tecnolgica.
A segunda hiptese de inaplicabilidade de qualquer das
espcies de licitao diferenciada a do inc. III, do art. 49. Quan-
do o tratamento diferenciado e simplificado outorgado s peque-
nas empresas, justificadamente, no for vantajoso ou represen-
tar prejuzo ao conjunto ou complexo do objeto a ser contratado,
as regras dos arts. 47 e 48 so afastadas.
Consoante disposio regulamentar22 considera-se no
vantajosa uma licitao diferenciada quando resultar em preo
superior ao valor estabelecido como referncia; ou a natureza
do bem, servio ou obra for incompatvel com a aplicao dos
benefcios. Justificar que a natureza do bem, servio ou obra
incompatvel com a licitao diferenciada no tarefa das mais
22 Decreto Federal n 8.538/15, art. 10, pargrafo nico.
338
difceis, dependente, no nosso sentir, de um parecer tcnico ou

jurdico, conforme o caso, contendo robustos motivos.
Todavia, o tratamento dado pelo decreto federal no
vantajosidade esdrxulo pois, para resultar em preo su-
perior ao valor estabelecido o que caracterizaria a desvan-
tagem, seria preciso instaurar uma licitao diferenciada, jul-
g-la e, se ao final o menor preo ofertado nesta competio
for superior ao de referncia, a nica soluo seria a anulao
da licitao iniciando-se outra competio comum, sem o tra-
tamento favorecido s pequenas empresas, o que, convenha-
mos, seria um verdadeiro despautrio.
Como terceira hiptese de afastamento da licitao dife-
renciada, temos os casos de dispensa ou inexigibilidade, nos
termos dos arts. 24 e 25 da Lei n 8.666/93, excetuando-se as
dispensas em razo do baixo valor (art. 24, incs. I e II). As con-
trataes dispensveis na forma dos incs. I e II do art. 24 da Lei
n 8.666/93, devem ser realizadas preferencialmente com pe-
quenas empresas, aplicando-se a regra da licitao exclusiva
(art. 48, inc. I da LC n 123/06). No se trata de instaurar uma li-
citao exclusiva s pequenas empresas para objetos de baixo
valor (R$ 15.000,00 art. 24, inc. I e R$ 8.000,00 art. 24, inc. II),
pois a lei geral autoriza o afastamento da licitao justamente
pelo fato de que os custos que envolvem um certame superam
o valor do objeto que se pretende contratar.
Considerando que a Lei n 8.666/93 disciplina as hip-
teses de licitao dispensvel e, especificamente, no tocan-
te ao disposto nos incs. I e II, do art. 24, que possibilitam a
contratao direta tendo como fundamento uma relao de
custo x benefcio, no h sentido lgico-jurdico para se ins-
taurar uma licitao exclusiva s pequenas empresas objeti-
339
vando alcanar um contrato de baixo valor (R$ 15.000,00 ou

R$ 8.000,00). Defender esta ideia seria afrontar os princpios
jurdicos mais comezinhos das licitaes, tais como, o da efi-
cincia e da economicidade.
Sustentamos que, havendo uma dispensa de licitao
com fundamento nos incs. I e II do art. 24 da Lei n 8.666/93,
independente de eventuais oramentos informais que possam
ser obtidos no mercado para justificar o preo, o benefcio im-
pe que a contratao ocorra com pequenas empresas. o
que deve se passar, por exemplo, com a instaurao de uma
cotao eletrnica de preos na forma prevista pela Porta-
ria n 306/2001 do Ministrio do Planejamento, Oramento e
Gesto.
Para sustentar nosso posicionamento preciso, mais
uma vez, chamar a ateno para a importncia da interpreta-
o sistemtica da ordem jurdica regedora da matria. Nesta
linha de pensar, cabe transcrever dispositivo do Decreto Fede-
ral n 8.538/15 que, no nosso entender, aponta para o caminho
a ser trilhado. Vejamos:
Art.10. No se aplica o disposto nos

art. 6ao art. 8quando:
I - no houver o mnimo de trs fornece-
dores competitivos enquadrados como
microempresas ou empresas de pequeno
porte sediadas local ou regionalmente e
capazes de cumprir as exigncias estabe-
lecidas no instrumento convocatrio;
II-o tratamento diferenciado e simplificado
para as microempresas e as empresas de
pequeno porte no for vantajoso para a ad-
ministrao pblica ou representar preju-
zo ao conjunto ou ao complexo do objeto a
ser contratado, justificadamente;
III - a licitao for dispensvel ou ine-
340
xigvel, nos termos dosarts. 24e25 da

Lei n 8.666, de 1993, excetuadas as
dispensas tratadas pelos incisos I e II
docaputdo referido art. 24, nas quais a
compra dever ser feita preferencialmente
por microempresas e empresas de peque-
no porte, observados, no que couber, os
incisos I, II e IV docaputdeste artigo; ou
IV-o tratamento diferenciado e simplifica-
do no for capaz de alcanar, justificada-
mente, pelo menos um dos objetivos pre-
vistos no art. 1. (destacamos)
Subtramos da parte final do inc. III acima a ntida pos-

sibilidade de no favorecer a pequena empresa quando o
caso concreto se subsumir a uma das hipteses previstas nos
incisos I, II e IV do caput do art. 10 do regulamento federal.
Entendemos que este dever de contratar diretamente
uma pequena empresa, se caracterizada uma das hipteses
de dispensa em razo do baixo valor, apenas restar afastado
quando, justificadamente, estiver presente alguma das exce-
es regra do tratamento diferenciado e favorecido dispos-
tas em lei (LC n 123/06) ou no regulamento federal (Decreto
8.538/15).
7 MARGEM DE PREFERNCIA DE 10% PARA AS

PEQUENAS EMPRESAS SEDIADAS LOCAL E
REGIONALMENTE
Com o advento da LC n 147/14, foi includo no orde-

namento jurdico um novo benefcio material s pequenas em-
presas. Isso se deu em razo do surgimento de um 3 acres-
cido ao art. 48, da LC n 123/06, nestes termos prescritos:
341

(...)
3o Os benefcios referidos
no caput deste artigo podero, justifi-
cadamente, estabelecer a prioridade de
contratao para as microempresas e
empresas de pequeno porte sediadas
local ou regionalmente, at o limite de
10% (dez por cento) do melhor preo
vlido. (Includo pela Lei Complementar
n 147, de 2014) (destacamos)
Num primeiro momento, a nova regra pode soar um tan-

to quanto estranha, mas se adotarmos uma viso macro da
legislao, direcionada especialmente para as polticas pbli-
cas que devem ser implementadas visando o desenvolvimen-
to local e regional, ser possvel visualizar o procedimento a
ser adotado para que a finalidade legal possa ser atingida.
Assim, a fim de promover o desenvolvimento econmi-
co e social no mbito municipal e regional, ampliar a eficincia
das polticas pblicas e incentivar a inovao tecnolgica, este
novo benefcio somente pode ser outorgado s pequenas em-
presas nas licitaes exclusivas e com reserva de cota. No
h possiblidade jurdica de ser implementado nas licitaes
com subcontratao compulsria de pequena empresa (art.
48, inc. II da LC n 123/06), em razo de que em certames
desta natureza o preo apresentado pela grande empresa,
includo a, os valores que sero destinados subcontratada.
A entidade licitadora, desde que previsto no edital do
certame, poder, estabelecer uma preferncia licitante qua-
lificada como pequena e sediada local ou regionalmente, des-
342
de que o preo por ela ofertado no seja superior a 10% (dez

por cento) do melhor preo vlido.
Ainda no tocante a esta nova regra, cabe chamar a
ateno para a disposio do Decreto Federal n 8.538/15,
nestes termos encontrados:
Art. 9Para aplicao dos benefcios

previstos nos arts. 6a 8:
I - ser considerado, para efeitos dos limi-
tes de valor estabelecidos, cada item se-
paradamente ou, nas licitaes por preo
global, o valor estimado para o grupo ou o
lote da licitao que deve ser considerado
como um nico item; e;
II - poder ser concedida, justificada-
mente, prioridade de contratao de
porte sediadas local ou regionalmente,
at o limite de dez por cento do melhor
preo vlido, nos seguintes termos:
a) aplica-se o disposto neste inciso nas
situaes em que as ofertas apresenta-
das pelas microempresas e empresas de
pequeno porte sediadas local ou regional-
mente sejam iguais ou at dez por cento
superiores ao menor preo;
b) a microempresa ou a empresa de pe-
queno porte sediada local ou regional-
mente melhor classificada poder apre-
sentar proposta de preo inferior quela
considerada vencedora da licitao, si-
tuao em que ser adjudicado o objeto
em seu favor;
c)na hiptese da no contratao da mi-
croempresa ou da empresa de pequeno
porte sediada local ou regionalmente com
base na alnea b, sero convocadas as
remanescentes que porventura se enqua-
drem na situao da alnea a, na ordem
classificatria, para o exerccio do mesmo
343
direito;
d) no caso de equivalncia dos valores
apresentados pelas microempresas e em-
presas de pequeno porte sediadas local ou
regionalmente, ser realizado sorteio entre
elas para que se identifique aquela que pri-
meiro poder apresentar melhor oferta;
e) nas licitaes a que se refere o art. 8,
a prioridade ser aplicada apenas na cota
reservada para contratao exclusiva de
porte;
f) nas licitaes com exigncia de subcon-
tratao, a prioridade de contratao pre-
vista neste inciso somente ser aplicada
se o licitante for microempresa ou empre-
sa de pequeno porte sediada local ou re-
gionalmente ou for um consrcio ou uma
sociedade de propsito especfico formada
exclusivamente por microempresas e em-
presas de pequeno porte sediadas local ou
regionalmente;
g) quando houver propostas beneficia-
das com as margens de preferncia para
produto nacional em relao ao produto
estrangeiro previsto no art. 3 da Lei n
8.666, de 1993, a prioridade de contra-
tao prevista neste artigo ser aplicada
exclusivamente entre as propostas que fi-
zerem jus s margens de preferncia, de
acordo com os Decretos de aplicao das
margens de preferncia, observado o limi-
te de vinte e cinco por cento estabelecido
pela Lei n8.666, de 1993; e
h) a aplicao do benefcio previsto neste
inciso e do percentual da prioridade ado-
tado, limitado a dez por cento, dever ser
motivada, nos termos dos arts. 47 e 48,
3, da Lei Complementar n123, de 2006.
(destacamos)
344
facilmente perceptvel que o decreto, ao regulamentar

a matria, foi alm das disposies constantes da LC n 123/06,
criando um empate ficto entre pequenas empresas e um cri-
trio de desempate. Desta forma, se uma pequena empresa,
sediada em regio diversa da local ou regional, apresentar, por
exemplo, uma proposta de R$ 70.000,00 e for classificada em
1 lugar e outra, tambm pequena, mas sediada local ou regio-
nalmente, ofertar R$ 77.000,00 classificando-se em 2 lugar,
aplicada a margem de preferncia do 3, do art. 48 da LC n
123/06, combinado com as alneas do inc. II, do art. 9 do De-
creto Federal n 8.538/15, caracteriza-se o empate ficto entre
pequenas empresas, devendo o desempate ocorrer na forma
do regulamento, qual seja, a pequena empresa classificada
provisoriamente em 2 lugar, poder apresentar nova proposta
de preo inferior quela considerada vencedora.
Trata-se da mesma sistemtica do empate ficto estabe-
lecida pela LC n 123/06, tanto para a caracterizao, quanto
para o desempate, diferindo apenas com relao aos atores
envolvidos, pois neste caso, a sua aplicao deve se dar ape-
nas entre pequenas empresas, diferentemente do que ocorre
em face da Lei Complementar onde este fenmeno se d en-
tre grandes e pequenos licitantes.
Assim, conclumos pela existncia de dois tipos de em-
pate ficto que se distinguem, substancialmente, em razo da
categoria de licitantes envolvida, sendo um deles (i) empate
ficto entre grandes e pequenas empresas sediadas em qual-
quer local/regio (arts. 44 e 45 da LC n 123/06) e (ii) empate
ficto entre pequenas empresas sediadas local/regionalmente e
pequenas empresas sediadas em outras localidades/regies (
3, do art. 48 da LC n 123/06).
345
Da assertiva acima, situaes distintas merecem ser

analisadas. A primeira delas, talvez de fcil e imediata com-
preenso, diz respeito aplicao deste novo benefcio em-
pate ficto entre pequenas empresas em licitaes exclusivas
a licitantes com esta qualificao jurdica. Parece-nos que,
neste caso, de se concluir que, se prevista no edital a mar-
gem preferencial de 10% para as pequenas empresas sedia-
das local ou regionalmente, sua aplicao no requer qualquer
dificuldade de ordem prtica.
Em licitaes com subcontratao compulsria de pe-
quena empresa o regulamento federal, ao tratar do empate
ficto entre pequenas empresas23, prev que este benefcio
apenas pode ser aplicado se o licitante for microempresa ou
empresa de pequeno porte sediada local ou regionalmente ou
for um consrcio ou uma sociedade de propsito especfico
formada exclusivamente por microempresas e empresas de
pequeno porte sediadas local ou regionalmente.
Em hiptese diversa das aventadas, dvidas podem
surgir em face de uma licitao com cota reservada para pe-
quenas empresas. Em certames com esta configurao, o
benefcio do empate ficto entre pequenas empresas pode ser
aplicado apenas na cota a elas reservada.24 Na cota principal,
onde a disputa pode ocorrer entre qualquer tipo de licitante,
haver a incidncia do empate ficto entre grandes e pequenas
empresas (arts. 44 e 45 da LC n 123/06).
de se salientar tambm que, se a disputa ocorrer
entre duas ou mais pequenas empresas, todas sediadas local
ou regionalmente, por bvio, no h que se cogitar da aplica-
23 Artigo 9, inciso II, alnea f.

24 neste sentido a disposio alnea e do inc. II, do art. 9 do Decreto
Federal n 8.538/15.
346
o da margem preferencial de 10%, devendo, neste caso, a

classificao se dar nica e exclusivamente de acordo com o
tipo da licitao e os critrios de julgamento estabelecidos no
instrumento convocatrio.
Estas so breves reflexes que reputamos deixar re-
gistradas, salientando que no tivemos a inteno de esgotar
a matria, at mesmo porque so inovaes no ordenamento
jurdico que com o passar do tempo, o amadurecimento das
ideias, os debates no plano da doutrina, bem como em face
da sedimentao da jurisprudncia dos nossos Tribunais Ju-
dicias e de Contas, podero sofrer mutaes.
347
SUPRIMENTOS GOVERNAMENTAIS E POLTICA

PBLICA DE FOMENTO AOS PEQUENOS NEGCIOS.
ALERTA PARA O CONTROLE DOS RESULTADOS
SANTANA, Jair 1
1 SUPRIMENTOS GOVERNAMENTAIS: DELIMITAO DO

ASSUNTO
Os suprimentos governamentais abrangem, grosso

modo, tudo aquilo que a Administrao Pblica demanda para
o cumprimento das suas finalidades.
A premissa to genrica quanto vastido das men-
cionadas demandas, as quais podem ir de obras at bens,
perpassando por servios e materiais.
De regra, o Poder Pblico no produz suprimentos
para si prprio, atividade que tpica do mercado e a este
delegada por imperativos legais e, porque no dizer, bvios.
De toda sorte, o setor dos suprimentos pblicos su-
perlativo tanto em volume quanto na sua expresso financeira,
fenmeno que se repete na maioria dos recantos do Planeta.
Com o passar dos tempos vai se generalizando (no Bra-
sil) o entendimento de que os suprimentos governamentais no
encerram um fim em si mesmos. dizer, por outras palavras,
aos poucos a compreenso acerca do assunto desborda para
uma indispensvel viso sistmica que considera todo o ciclo
de gesto dos suprimentos (supply chain management, como
1 Mestre em Direito do Estado pela PUC/SP; Advogado. Consultor. Espe-

cialista em Governana Pblica.
348
se diz no idioma ingls).

Desse modo, o Brasil que desde sempre esteve mais
preocupado com o formalismo e com os procedimentos bu-
rocrticos e operacionais segue a trilha abrindo olhos para
outras importantes vises que o assunto encerra.
Enfim, vamos entendendo por aqui que os procedimen-
tos de licitao no so apenas processos formais compostos
por uma sucesso concatenada de inmeros atos administra-
tivos embalados apenas pela legalidade estrita.
Percebe-se (embora o marco regulatrio j aponte para
esse rumo h dcadas) que o fenmeno tambm serviente a
outras possibilidades.
o caso da utilizao do poder de compra governamental
para fomentar a economia local ou regional, gerando a partir
dele a melhor distribuio da renda e a criao de empregos
formais para no falar do incentivo ao empreendedorismo, da
melhoria de competncias de setores importantes da econo-
mia, a exemplo do produtivo, do comrcio e dos servios.
Todavia, quem sempre nutriu a viso cartesiana e li-
near sobre o tema possuir por certo grande dificuldade em
enxergar a necessidade da formulao de uma poltica pbli-
ca estruturada para que o poder de compra do governo possa
produzir os resultados expressos no marco legal.
2 POLTICA PBLICA DE FOMENTO AOS PEQUENOS

NEGCIOS: REVISITA A UMA QUESTO
IMPRESCINDVEL
Usar o bilionrio poder de compra governamental para

induzir o desenvolvimento econmico, social e ambiental sugere
a tomada de uma extensa srie de medidas integrantes de uma
349
poltica governamental inscrita no marco regulatrio vigente.

Enquanto poltica pblica, o conjunto de aes a que nos
referimos no se realiza na prtica especialmente pela ausn-
cia de mtodo e de planificao.
Poltica Pblica C
O
N
Um olhar sistmico sobre as
Planejamento
H
Pluralidade de:
Compras Pblicas
E
Marco Regulatrio C
I Atores
Estratgias M
E Afazeres
N
Procedimentos operacionais T
O
Monitoramento de resultados S
Governana Pblica
Tais dificuldades podero ser amenizadas em grande

parte pelo simples entendimento dos diversos fenmenos que
integram uma realidade que se mostra carente de governana
pblica2. Essa a grande questo que merece visita.
O quadro-sntese adiante nos mostra que a ausncia
de coordenao e de entendimento entre a pluralidade de ato-
res (compradores pblicos, agentes internos, mercado, for-
necedores, sociedade, entidades de controle, etc.) denota a
ausncia da necessria governana pblica no setor.
2 A propsito da governana pblica, dissemos: Conjunto de acoes siste-

micas, compartilhadas, sincronizadas (entre governo, sociedade e mer-
cado), executadas de maneira eficaz e transparente, visando solucoes
inovadoras para as demandas comunitarias dentro de ambiente do qual
resulte possibilidades para o desenvolvimento humano sustentavel (Pen-
samentos linearcartesiano, sistemico e complexo aplicados a governan-
ca publica: as aquisicoes governamentais. Trabalho apresentado no XVII
Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la
Administracion Publica, Cartagena, Colmbia, 30 oct. - 2 Nov. 2012).
350
Se a poltica pblica aqui descrita de fato possui esse

status, indispensvel seria a sua inscrio nos planos ora-
mentrios e nos planos governamentais, a exemplo do plano
plurianual, para que ostentasse a condio de programa pbli-
co.
Tal inscrio sempre foi em nosso entendimento a ni-
ca forma de se estruturar verdadeiramente a poltica pblica
de que falamos. Fora desse ambiente poderemos encontrar,
quando muito, iniciativas dispersas, tpicas e desprovidas de
foras normativa e poltica suficientes para produzir os resul-
tados que dela legitimamente se espera.
Podemos afirmar, por outro ngulo, que a falta de viso
sistmica sobre o fenmeno se faz acompanhar de uma srie
de outros agravantes (no inscrio nos planos orament-
rios, por exemplo) que levam apresentao de um cenrio
de disperso indesejada.
3 RESULTADOS DAS AES GOVERNAMENTAIS E O

CONTROLE
De qualquer modo, seja ou no uma poltica pblica,

esteja ou no estruturada como desde sempre propugnamos,
faa ou no parte da agenda governamental ou social, fato
que o marco regulatrio vigente tem contornos bem definidos
para delimitar os objetivos das aes que devem ser promovi-
das pelas entidades pblicas compradoras.
O artigo 47 da Lei Complementar n. 123/06, revigorado
pela redao que lhe deu a Lei Complementar n. 147/14,
imperativo quanto concesso de tratamento especial para
os pequenos negcios3 vetorizando os resultados que devem
3 No custa lembrar que a norma citada nada mais faz do que conferir
351
ser materializados pelas vias instrumentais do art. 48 dessa

mesma norma.
Ou seja, diz o artigo 47 (os grifos no constam do ori-
ginal):
Art. 47. Nas contrataes pblicas da

administrao direta e indireta, autrquica
e fundacional, federal, estadual e munici-
pal, dever ser concedido tratamento
diferenciado e simplificado para as mi-
croempresas e empresas de pequeno
porte objetivando a promoo do desen-
volvimento econmico e social no m-
bito municipal e regional, a ampliao da
eficincia das polticas pblicas e o in-
centivo inovao tecnolgica.
No se pode compreender que a norma no queira os

resultados que ela prpria explicitou, a exemplo do desenvol-
vimento econmico e social.
Gerar empregos formais, melhor distribuir a riqueza,
incentivar o empreendedorismo, propiciar, enfim, a criao de
ambiente que venha a fomentar o desenvolvimento econmi-
co e social, so alguns dos alvos primrios encampados pela
poltica pblica de que fala a norma antes mencionada.
Natural que diante desse cenrio de resultados espe-
rados se exija planificao sria e a adoo de estratgias
e diretrizes que permitam concluir que a poltica pblica que
densidade ao mandamento constitucional (Constituio Federal de 1988):

Art. 179. A Uniao, os Estados, o Distrito Federal e os Municipios dis-
pensarao as microempresas e as empresas de pequeno porte, assim
definidas em lei, tratamento juridico diferenciado, visando a incentiva-las
pela simplificacao de suas obrigacoes administrativas, tributarias, previ-
denciarias e crediticias, ou pela eliminacao ou reducao destas por meio
de lei. No mesmo sentido, o inciso IX, do art. 170, da citada Constituio
Federal.
352
se utiliza de recursos pblicos no est a servio de uma de-

terminada categoria de fornecedores por determinao sim-
plista, desprovida das razes que fundamentam a sua prpria
existncia.
A primeira pergunta que permitiria melhor compreender
o que falamos : qual o motivo de conceder o tratamento es-
pecial para os pequenos fornecedores nas compras pblicas?
A segunda pergunta, independentemente da resposta
dada primeira questo, dever ser: promoveu-se o desen-
volvimento econmico e social ao se conceder tratamento es-
pecial para os pequenos fornecedores nas compras citadas?
E seria natural arrematar com outro questionamento:
de que modo, especificamente, se promoveu os resultados
anunciados na pergunta anterior?
Verifica-se por a que a efetivao da poltica pblica
de compras governamentais induzindo e fomentando o de-
senvolvimento econmico e social, local e regional, deve ser
materializada de modo a permitir que os resultados a que ela
se propem sejam alcanados ou perseguidos.
A um vasto campo para que se aprimore o setor dos
suprimentos governamentais do Brasil sob um olhar de con-
trole de resultados mnimos.
Sabemos que outros tantos produtos podem advir des-
se olhar, a comear pela melhoria dos procedimentos exis-
tentes em toda a cadeia de suprimentos governamentais e,
ainda, pelo aumento de competncias (individuais e coletivas)
daqueles que se atrelam funcionalmente ao assunto.
Compras exclusivas, cotizadas, com pagamento a
maior, subcontrataes compulsrias, aquisies de pequeno
valor, e outros meios instrumentais de viabilizar a poltica de
353
compras pblicas voltada para os pequenos negcios so to-

dos ferramentais postos disposio dos compradores gover-
namentais para modular tanto a aquisio em si quanto a es-
tratgia que visa dar corpo a essa poltica desenvolvimentista.
Olhar e exigir a produo de resultados decorrentes
dessas aquisies inafastvel sob pena de esvaziamento
dos propsitos que legitimam as aes respectivas.
354
OBRAS PBLICAS CONTROLE EXTERNO
OBRAS PBLICAS
OBRAS PBLICAS
355
ALTERAES EM CONTRATOS DE OBRAS PBLICAS
MOLINARI, Moacyr 1
JORGE, Luiz Henrique de Barbosa 2
1 CONTRATO DA OBRA PBLICA
O contrato o instrumento hbil e necessrio para elen-

car direitos, atribuir responsabilidades e firmar demais clusu-
las necessrias ao bom andamento da obra, tais como: valor,
garantias, seguros, prazo de execuo, prazo de vigncia do
contrato, critrios de reajustamento e de recebimento, etc.
O gerenciamento, isto , o acompanhamento da execu-
o do contrato administrativo, desde a contratao at o tr-
mino de sua vigncia, realizado pelo gestor do contrato, que
um funcionrio da Administrao para tal formalmente desig-
nado pelo ordenador de despesa ou por quem este designar.
O acompanhamento tcnico in loco da execuo da
obra ou da reforma realizado pelo fiscal da obra, que um
profissional legalmente habilitado para atuar na rea espec-
fica em que se enquadram os servios contratados, necessa-
riamente registrado no CREA ou no CAU, formalmente desig-
nado pelo ordenador de despesa ou por quem este designar.
1 Engenheiro Civil (UFPR); Mestre em Engenharia de Estruturas (UFRS);

Analista de Controle Externo do TCE-PR (COFOP - Coordenadoria de
Fiscalizao de Obras Pblicas); Professor efetivo da UTFPR e ex-pro-
fessor efetivo da UFPR.
2 Engenheiro Civil formado pela Pontifcia Universidade Catlica do Para-
n PUC-PR; Analista de Controle do TCE-PR desde 1994, exercendo a
funo de diretor e coordenador de fiscalizao de obras pblicas desde
2009; Membro do conselho deliberativo do Instituto Brasileiro de Auditoria
de Obras Pblicas IBRAOP.
357
CONTROLE EXTERNO OBRAS PBLICAS
358
O desejvel que o contrato no sofra alteraes desde

o incio da obra at sua concluso, mas algumas situaes po-
dem resultar em necessidade de modificaes, previstas em lei
e discutidas a seguir.
2 ALTERAES CONTRATUAIS
As alteraes contratuais so possibilidades admitidas

para situaes eventuais (imprevistas ou imprevisveis). De
modo geral, o uso de um projeto bsico completo e compa-
tibilizado normalmente reduzir ou evitar a necessidade de
alteraes contratuais.
Quando absolutamente necessrias, as alteraes
contratuais devero ser formalizadas por meio de termos aditi-
vos, documentos que devem ser previamente fundamentados
e justificados (por intermdio de pareceres tcnico e jurdico)
e autorizados pela autoridade competente.
De acordo com a Lei n 8.666/1993, os contratos po-
dem ser alterados, com as devidas justificativas, nos seguin-
tes casos:
- unilateralmente pela Administrao (art.65, inciso I)
ou
- por acordo entre as partes (art. 65, inciso II).
2.1 ALTERAO POR INICIATIVA DA ADMINISTRAO

A alterao por iniciativa da Administrao pode ocor-
rer, de acordo com a Lei n. 8.666/1993:
a) quando houver modificao do projeto

ou das especificaes, para melhor ade-
quao tcnica aos seus objetivos;
b) quando necessria a modificao do
359
valor contratual em decorrncia de acrs-

cimo ou diminuio quantitativa de seu ob-
jeto, nos limites permitidos por esta Lei.
No entendimento preponderante, a situao da alnea

(b) acima se refere alterao quantitativa, em que se rela-
ciona a alterao nas quantidades do objeto do contrato com
a modificao do valor contratual.
De acordo com o mesmo entendimento, a alnea a)
acima se refere alterao qualitativa, ou seja, aquela que
decorre de necessidade de alterao do projeto ou de especi-
ficaes do objeto original para melhor adequao ao objetivo
pretendido e desde que sejam atendidos o interesse pblico,
a razoabilidade e a finalidade. Como na alnea (b) citada
modificao do valor contratual e o mesmo no ocorre na
alnea (a), alguns entendem que o legislador no associou a
alterao qualitativa com variaes no valor da obra, isto , te-
ria concebido a alterao qualitativa como aquela que ocorre
sem alterao no valor da obra. Seja esse ltimo entendimen-
to adotado ou no, tanto as alteraes quantitativas quan-
to as alteraes qualitativas possuem suas variaes de
valores sujeitas aos mesmos limites percentuais que se-
ro descritos adiante, como fixado na deciso n 215/1999 do
plenrio do TCU, Tribunal de Contas da Unio (sem grifo no
original):
O Tribunal Pleno, diante das razes expos-

tas pelo Relator, DECIDE:
8.1. com fundamento no art. 1, inciso
XVII, 2 da Lei n 8.443/92, e no art. 216,
inciso II, do Regimento Interno deste Tribu-
nal, responder Consulta formulada pelo
ex-Ministro de Estado de Estado do Meio
Ambiente, dos Recursos Hdricos e da
360
Amaznia Legal, Gustavo Krause Gonal-

ves Sobrinho, nos seguintes termos:
a) tanto as alteraes contratuais quan-
titativas - que modificam a dimenso do
objeto - quanto as unilaterais qualitati-
vas - que mantm intangvel o objeto, em
natureza e em dimenso, esto sujeitas
aos limites preestabelecidos nos 1 e
2 do art. 65 da Lei n 8.666/93, em face
do respeito aos direitos do contratado,
prescrito no art. 58, I, da mesma Lei, do
princpio da proporcionalidade e da neces-
sidade de esses limites serem obrigatoria-
mente fixados em lei.
A mesma posio consta dos acrdos do TCU n

1.080/2008 (Plenrio), n 2.134/2006 (Plenrio) e n 1816/2006
(Plenrio).
2.2 ALTERAO POR ACORDO ENTRE AS PARTES

A alterao por acordo entre as partes pode ocorrer, de
acordo com a mesma lei:
a) quando conveniente a substituio da

garantia de execuo;
b) quando necessria a modificao do re-
gime de execuo da obra ou servio, bem
como do modo de fornecimento, em face
de verificao tcnica da inaplicabilidade
dos termos contratuais originrios;
c) quando necessria a modificao da
forma de pagamento, por imposio de
circunstncias supervenientes, mantido o
valor inicial atualizado, vedada a antecipa-
o do pagamento, com relao ao crono-
grama financeiro fixado, sem a correspon-
dente contraprestao de fornecimento de
bens ou execuo de obra ou servio;
d) para restabelecer a relao que as par-
361
tes pactuaram inicialmente entre os en-

cargos do contratado e a retribuio da
administrao para a justa remunerao
da obra, servio ou fornecimento, objeti-
vando a manuteno do equilbrio econ-
mico-financeiro inicial do contrato, na hi-
ptese de sobrevirem fatos imprevisveis,
ou previsveis porm de consequncias
incalculveis, retardadores ou impeditivos
da execuo do ajustado, ou, ainda, em
caso de fora maior, caso fortuito ou fato
do prncipe, configurando lea econmica
extraordinria e extracontratual.
3 LIMITES DAS ALTERAES

Quando absolutamente necessrio realizar alteraes
nos contratos, essas so limitadas pela Lei n 8.666/1993, em
percentuais especficos para os casos de obras e de refor-
mas, tanto para acrscimos quanto para supresses, na for-
ma fixada em dois pargrafos do Art. 65:
1 O contratado fica obrigado a aceitar,

nas mesmas condies contratuais, os
acrscimos ou supresses que se fizerem
nas obras, servios ou compras, at 25%
(vinte e cinco por cento) do valor inicial
atualizado do contrato, e, no caso particular
de reforma de edifcio ou de equipamento,
at o limite de 50% (cinquenta por cento)
para os seus acrscimos.
2 Nenhum acrscimo ou supresso
poder exceder os limites estabelecidos
no pargrafo anterior, salvo:
I - ...
Il - as supresses resultantes de acordo
celebrado entre os contratantes.
A leitura de tais pargrafos leva concluso de que as

alteraes contratuais possuem os seguintes limites (aludidos
em tabelas no item 4):
362
a) acrscimos ou supresses nas obras e servios:

at 25% do valor inicial atualizado do contrato;
b) acrscimos para o caso particular de reforma de
edifcio ou de equipamento: at 50% do valor inicial
atualizado do contrato (como a lei omissa quanto
a supresses em contratos de reformas, tais su-
presses no so limitadas); e
c) supresses em obras e servios resultantes de
acordo entre os contratantes no so limitadas.
A seguir, sero discutidos tais limites em separado, pri-
meiramente para obras, depois, para reformas.
3.1 ALTERAES EM CONTRATOS DE OBRAS

No caso de obras (no reformas), destacam-se os se-
guintes trechos dos pargrafos do Art. 65 da Lei n 8.666/1993
(sem grifo no original):

nas mesmas condies contratuais, os
acrscimos ou supresses que se fizerem
nas obras, servios ou compras, at 25%
(vinte e cinco por cento) do valor inicial
atualizado do contrato...
I - ...
Portanto, so as seguintes as limitaes, em porcenta-

gem do valor inicial atualizado do contrato de obra:
- acrscimos: at 25%;
- supresses: at 25%; e
- supresses com acordo entre os contratantes: no
h limite.
363
Resumindo:
Limitaes em alteraes de contratos de OBRAS

Acrscimos 25%
Supresses 25%
Supresses com acordo Sem limite
3.2 ALTERAES EM CONTRATOS DE REFORMAS

De modo geral, reforma uma obra de construo civil
executada em uma edificao existente sem que haja acrs-
cimo na sua rea total construda. So exemplos de reformas:
- demolio parcial (reduo da rea da edificao);
- eliminao, acrscimo ou troca de posio de paredes
internas;
- eliminao, acrscimo ou troca de portas ou janelas; e
- troca da cobertura.
Ampliao a obra realizada em uma edificao exis-
tente nela produzindo aumento vertical ou horizontal, acar-
retando acrscimo em sua rea total construda: no caso de
ampliao, valem os limites citados no item 3.1 (para obras).
Se, na mesma edificao, houver servios sem acrs-
cimo de rea (reforma) e, no mesmo contrato, houver tambm
servios com acrscimo de rea (ampliao), ser considera-
da essa situao mista como ampliao: nesse caso, valem
os limites citados no item 3.1 (para obras).
Se, na mesma edificao, houver servios com redu-

o de rea (demolio parcial) e, no mesmo contrato, houver
servios com acrscimo de rea, mesmo que localizada, ser
considerada a situao como ampliao: nesse caso, valem
os limites citados no item anterior (para obras).
364
No caso de reformas, destacam-se os seguintes tre-

chos dos pargrafos do Art. 65 da Lei n 8.666/1993 (sem grifo
no original):

nas mesmas condies contratuais, ... no
caso particular de reforma de edifcio ou
de equipamento, at o limite de 50% (cin-
quenta por cento) para os seus acrsci-
mos. (percentual do valor inicial atualizado
do contrato, segundo trecho citado imedia-
tamente antes)
I - ...
Portanto, so as seguintes as limitaes, em porcenta-

gem do valor inicial atualizado do contrato de reforma:
- acrscimos: at 50%; e
- supresses: sem limites (com ou sem acordo en-
tre contratantes).
Resumindo:
Limitaes em alteraes de contratos de REFORMA
Acrscimos 50%
Supresses Sem limite
3.3 ACRSCIMOS E SUPRESSES EM UM MESMO

CONTRATO
Os limites percentuais citados so referentes ao valor
original atualizado do contrato e devem ser verificados se-
paradamente para os totais de valores de itens suprimidos e
para os totais de valores de itens acrescidos: os acrscimos
365
no compensam as supresses e vice-versa.

Essa ltima afirmao claramente confirmada no
acrdo do TCU n 749/2010 - Plenrio (sem grifo no original):
9.2. ... para efeito de observncia dos li-

mites de alteraes contratuais previstos
no art. 65 da Lei n 8.666/1993, passe a
considerar as redues ou supresses
de quantitativos de forma isolada, ou
seja, o conjunto de redues e o conjun-
to de acrscimos devem ser sempre cal-
culados sobre o valor original do contrato,
aplicando-se a cada um desses conjuntos,
individualmente e sem nenhum tipo de
compensao entre eles, os limites de al-
terao estabelecidos no dispositivo legal;
Uma irregularidade recorrente encontrada em audito-

rias a aprovao de aditivos com alteraes contratuais que
desrespeitam os limites legais, principalmente em situaes
mais complexas, que envolvem supresses e acrscimos em
um mesmo contrato. Reafirma-se que os limites percentuais
citados devem ser aplicados separadamente aos totais
de valores de itens suprimidos e aos totais de valores de
itens acrescidos.
Em algumas das situaes auditadas, foi tentada a
compensao de percentuais de acrscimos (ento consi-
derados positivos) com percentuais de supresses (ento
considerados negativos) como se os limites legais fossem
referentes soma algbrica (considerados os sinais) de tais
percentuais, o que no admissvel.
4 EXEMPLOS
Para se obter uma viso prtica da aplicao dos li-

mites percentuais das alteraes contratuais, analisem-se al-
guns exemplos numricos:
366
4.1 EXEMPLOS EM OBRAS
Considere-se o contrato de uma obra com valor original atualizado de R$ 1.000.000,00

(um milho de reais), submetido s seguintes alteraes isoladas:
ALTERAO
RESPOSTA JUSTIFICATIVA
CONTRATUAL
a) Pode ser admitido um to-
Sim, porque no extrapola
tal de acrscimos resultan-
o limite de 25%.
do R$ 250 mil ?
b) Pode ser admitido um to-

No, porque excede o
tal de supresses resultan-
limite de 25%.
do R$ 300 mil ?
c) Pode ser admitido um to- Sim, porque tanto

tal de acrscimos de R$ 250 acrscimos quanto
mil e um total de supresses supresses, isoladamente, a) acrscimos ou su-
de R$ 250 mil, no mesmo no extrapolam o limite presses nas obras e
contrato? de 25%. servios: at 25% do
valor inicial atualizado
d) Pode ser admitido um todo contrato
No, porque o percentu-
tal de acrscimos de R$ 300
al de acrscimo, de 30%,
mil e um total de supresses
isoladamente, extrapola o
de R$ 250 mil, no mesmo
limite de 25%.
contrato?
e) Pode ser admitido um to-

No, porque o percentu-
tal de acrscimos de R$ 250
al de supresso, de 30%,
mil e um total de supresses
isoladamente, extrapola o
de R$ 300 mil, no mesmo
limite de 25%.
contrato?
Comentrio:
No ltimo caso (total de acrscimos de R$ 250 mil e total de supresses de R$ 300
mil) seria errado admitir as alteraes com o argumento de que a alterao lquida
seria de + 25% (acrscimo) - 30% (supresso) = - 5%, percentual este menor que o
limite de 25% (mesmo em mdulo).
Se tal raciocnio fosse correto, seria possvel admitir, por exemplo, as seguintes al-
teraes no mesmo contrato de obra: acrscimo de R$ 990 mil (+ 99%) e supresso
de R$ 980 mil (- 98%). A justificativa (invlida!) seria de uma alterao lquida de
apenas 1% (+ 99% - 98%).
Esse argumento no pode ser admitido, pois as alteraes nesse exemplo pratica-
mente implicariam a substituio do objeto do contrato. Se tais alteraes realmente
fossem necessrias, seria o caso de rescindir o contrato e licitar o novo objeto.
367
ALTERAO
CONTRATUAL
f) Pode ser admitido um to- c) supresses em
tal de supresses acordadas Sim, porque supresses obras e servios re-
(isto , resultantes de acor- acordadas no so sultantes de acordo
do entre contratante e con- limitadas. entre os contratantes
tratado) de R$ 990 mil ? no so limitadas
g) Pode ser admitido um to- Sim, porque o total de c) supresses em

tal de supresses acordadas acrscimos no extrapola obras e servios re-
de R$ 990 mil e um total de o limite de 25% e porque sultantes de acordo
acrscimos de R$ 250 mil, supresses acordadas entre os contratantes
no mesmo contrato? no so limitadas. no so limitadas
h) Pode ser admitido um to- No, porque, apesar de o a) acrscimos ou su-

tal de supresses acordadas total de supresses acor- presses nas obras e
de R$ 990 mil e um total de dadas no serem limita- servios: at 25% do
acrscimos de R$ 300 mil, das, o total de acrscimos valor inicial atualizado
no mesmo contrato? extrapola o limite de 25%. do contrato
Comentrio:
Considerados os conceitos de reforma e de ampliao citados no item 3.2, as respos-
tas quanto s alteraes contratuais citadas na presente tabela seriam as mesmas se
o valor de R$ 1.000.000,00 fosse referente a:
- um nico contrato tendo por objeto a ampliao de uma ou mais edificaes
existentes;
- um nico contrato tendo por objetos a reforma de uma parte de uma edificao
existente e a ampliao da mesma edificao;
- um nico contrato tendo por objetos a reforma de uma parte de uma edificao
existente e a ampliao de outra edificao existente; e
- um nico contrato tendo por objetos as reformas de vrias edificaes existentes e
as ampliaes de algumas dessas edificaes (ou ampliaes de todas essas mesmas
edificaes existentes ou ampliaes de outras edificaes existentes).
368
4.2 EXEMPLOS EM REFORMAS
Considere-se agora um contrato de reforma de edifcio (portanto, sem alterao de

rea construda) com valor original atualizado de R$ 1.000.000,00 (um milho de
reais), submetido s seguintes alteraes isoladas (no obra nova e no inclui am-
pliao):
ALTERAO
CONTRATUAL
a) Pode ser admitido um
Sim, porque no extrapola o
total de acrscimos re-
limite de 50%.
sultando R$ 450 mil ?
b) Pode ser admitido um

No, porque extrapola o
total de acrscimos re-
limite de 50%.
c) Pode ser admitido um

Sim, porque supresses em
total de supresses re-
reformas no so limitadas.
sultando R$ 450 mil ? b) acrscimos para
o caso particular de
d) Pode ser admitido um
Sim, porque supresses em reforma de edifcio
total de supresses re-
reformas no so limitadas. ou de equipamento:
at 50% do valor
e) Pode ser admitido um inicial atualizado do
Sim, porque supresses em
total de supresses re- contrato (supresses
reformas no so limitadas.
sultando R$ 990 mil ? em contratos de
f) Pode ser admitido um reformas no so
total de acrscimos re- Sim, porque os acrscimos limitadas)
sultando R$ 450 mil e um no ultrapassam 50% e as
total de supresses re- supresses em reformas no
sultando R$ 990 mil, no so limitadas.
mesmo contrato?
g) Pode ser admitido um

total de acrscimos re- No, porque, apesar de as
sultando R$ 550 mil e um supresses em reformas no
total de supresses re- serem limitadas, os acrsci-
sultando R$ 990 mil, no mos ultrapassam 50%.
mesmo contrato?
369
5 IRREGULARIDADES MAIS COMUNS
Nas situaes envolvendo auditorias de obras ou refor-

mas com alteraes contratuais, as irregularidades mais encon-
tradas so:
a) ausncia de aditivos contratuais para contemplar
eventuais alteraes de projeto ou do cronograma
fsico-financeiro;
b) ausncia de parecer jurdico sobre eventuais termos
aditivos (exame e aprovao preliminar por asses-
soria jurdica da Administrao);
c) ausncia de parecer tcnico (emitido por engenhei-
ro ou arquiteto a servio da Administrao) justifi-
cando os eventuais termos aditivos de contrato;
d) ausncia de novo cronograma fsico-financeiro em
correspondncia a aditivo de prazo; e
e) extrapolao dos limites para acrscimos ou para
supresses de servios.
370
PLANEJAMENTO, PROJETO BSICO E QUALIDADE

DA OBRA PBLICA
CARVALHO, Maria Jos Herkenhoff 1

1 INTRODUO
A importncia do tema planejamento de obras pblicas

decorre da constatao de que muitos empreendimentos exe-
cutados no pas no passam por uma devida anlise prvia,
ao qual possibilitaria mitigar diversos riscos no processo de
sua execuo.
Ressalte-se que os legisladores se preocuparam com o
bom planejamento de obra pblica quando da definio de pro-
jeto bsico3 na Lei n 8.666/1993, e descreveram a necessidade
da identificao com adequada preciso dos servios a serem
executados, viabilidade tcnica e econmica, impactos ambien-
tais, estratgia de execuo e definio de prazos e custos.
A deficincia do planejamento constitui, seguramente,
uma das principais causas da ocorrncia de obras com custos
bem superiores aos estimados, prazos de execuo inade-
quados e padro de qualidade abaixo do esperado. Em de-
corrncia disso tm-se, ainda, muitas obras inacabadas, com
srios problemas para serem concludos, decorrentes de so-
1 Analista de Controle Externo do Tribunal de Contas do Estado do Paran

Coordenadoria de Fiscalizao de Obras Pblicas - COFOP / TCE-PR.
Mestre em Engenharia Urbana pela Universidade Estadual de Maring/
UEM - E-mail: maria.carvalho@tce.pr.gov.br
3 Art. 6, inciso IX, da Lei n 8.666/1993.
371
lues tcnicas equivocadas e consequente necessidade de

refazimento e complementao de trabalhos, gerando acrs-
cimos acentuados de custos e prazos.
2 PLANEJAMENTO
A concluso de obra pblica um evento que depende de
uma srie de etapas que se iniciam muito antes da licitao pro-
priamente dita e que so passos fundamentais para o sucesso
do empreendimento. O cumprimento ordenado dessas etapas
leva obteno de um conjunto de informaes precisas que
refletiro em menor risco de prejuzos Administrao.
Antes de se pensar em iniciar uma obra necessrio
Planejar. Esse planejamento inclui a identificao das neces-
sidades do municpio para atribuir prioridade execuo de
obras e contratao de servios de engenharia de maior im-
portncia para a populao, observando o interesse pblico.
Necessrio se faz, tambm, verificar se as obras e servios
considerados prioritrios esto contemplados no Plano Pluria-
nual PPA, na Lei de Diretrizes Oramentrias - LDO e na Lei
Oramentria Anual - LOA.
A Administrao deve implantar uma unidade ou setor
de obra, que ser responsvel pelo planejamento, elaborao
de projetos, oramentos, especificaes de servios e mate-
riais, bem como o acompanhamento e fiscalizao da obra
ou servio, observando que essas atividades devem ser de-
senvolvidas, exclusivamente, por profissionais habilitados, de
acordo com art. 7 da Lei Federal n 5.194/1966, a Resoluo
218/1975, do Conselho Federal de Engenharia e Agronomia
- CONFEA e o Decreto 90.922/1985 que regulamenta a Lei
Federal 5.524/1968.
372
2.1 PROGRAMA DE NECESSIDADES

Antes de iniciar qualquer empreendimento, o rgo p-
blico deve elaborar um programa de necessidades, que indica-
r suas principais carncias, definindo o universo de aes e
empreendimentos que devero ser relacionados para estudos
de viabilidade, estabelecendo ordem de prioridade de acordo
com o interesse pblico.
Em seguida, a Administrao deve estabelecer as carac-
tersticas bsicas de cada empreendimento, como: fim a que se
destina, futuros usurios, dimenses, padro de acabamento
desejado, equipamentos e mobilirios a serem utilizados, entre
outros aspectos.
Deve-se considerar, tambm, a rea de influncia de
cada empreendimento, levando em conta a populao e a
regio a serem beneficiadas. Importante, ainda, observar as
restries legais e sociais relacionadas com o empreendimen-
to em questo, cumprindo o cdigo de obras municipal.
Promove-se, ento, uma avaliao de custo com a ela-
borao de um oramento estimativo. Desta forma, obtm-se
a ordem de grandeza do oramento da obra, a fim de via-
bilizar a dotao oramentria necessria. Ressalta-se aqui
que essa estimativa apenas para a dotao oramentria.
Para realizar a licitao necessrio o oramento detalhado
do objeto e a Anotao de Responsabilidade Tcnica ART
do profissional responsvel.
2.2 ESCOLHA DO TERRENO
A escolha do local da obra deve seguir o programa de

necessidades, considerando as dimenses necessrias para
o empreendimento. A definio do terreno deve preceder o
373
estudo de viabilidade e os projetos, e no devem ser esqueci-

das as reas de estacionamento, recuos, vegetao e outras
exigncias fixadas pela legislao municipal.
Devem ser levados em conta aspectos diversos, como:
infraestrutura disponvel para realizao da obra (vias de aces-
so, gua, energia); disponibilidade de mo-de-obra e de mate-
riais na regio; condies topogrficas; tipo de solo; existncia
de gua (nvel do lenol fretico); situao legal do terreno; e
outros aspectos conforme o caso especfico. Esta anlise cer-
tamente conduzir a uma escolha eficiente, evitando terrenos
cujas caractersticas onerem desnecessariamente a obra.
Dependendo do tipo de empreendimento a ser implan-
tado ser necessrio obter Licena Prvia do rgo ambiental.
2.3 ESTUDO DE VIABILIDADE
O estudo de viabilidade objetiva eleger o empreendi-

mento que melhor atenda ao programa de necessidades sob
os aspectos tcnico, ambiental, social e econmico.
No aspecto tcnico, devem ser avaliadas as alternati-
vas para a implantao do projeto. A questo ambiental con-
siste no exame preliminar do impacto ambiental da obra, de
forma a promover a sua perfeita adequao com o meio am-
biente. A anlise social, por sua vez, envolve o exame dos
benefcios e eventuais malefcios advindos da implantao do
empreendimento para as comunidades envolvidas.
Finalmente, o aspecto econmico corresponde ava-
liao da relao custo x benefcio envolvido na implantao
da obra, em face de outras obras pblicas que poderiam ser
executadas, dos recursos disponveis e das necessidades da
populao do municpio.
Concludos os estudos e selecionada a alternativa, de-
374
ve-se elaborar um relatrio com a descrio e avaliao da

opo selecionada, suas caractersticas principais, os crit-
rios, ndices e parmetros empregados na sua definio, de-
mandas que sero atendidas com a execuo, e pr-dimen-
sionamento dos elementos, isto , estimativa do tamanho de
seus componentes.
2.4 ANTEPROJETO OU ESTUDO PRELIMINAR
Conforme o porte do empreendimento necessrio ela-

borar anteprojeto, que no se confunde com o projeto bsico
da licitao. O anteprojeto cabvel em obras de maior porte e
consiste na representao tcnica da opo aprovada no estu-
do de viabilidade.
Deve ser apresentado em desenhos sumrios, em n-
mero e escala adequados para uma suficiente compreenso
da obra planejada, contemplando especificaes tcnicas,
memorial descritivo e oramento preliminar4.
O memorial descritivo no apenas uma lista genri-
ca de servios bsicos a serem executados, tampouco pode
se restringir a comentrios ou descries resumidas. O me-
morial deve ser especfico e primar por sua particularidade,
mesmo porque necessrio que a rea de estudo e o dimen-
sionamento tenham sido detalhados, com incurses in loco. O
memorial deve, portanto, se ater e focar o objeto especfico e
nele pormenorizar-se. Todos os elementos caractersticos do
projeto devem estar indicados, introduzidos, se possvel, com
ilustraes ou fotografias recentes das reas dos servios ou
intervenes locais. O memorial descritivo deve ser, tambm,
justificativo, ou seja, alm da descrio da obra, deve conter
4 Orientao Tcnica IBRAOP OT IBR 004/2012.
375
justificativa tcnica e econmica.

O anteprojeto no suficiente para licitar (exceto no
caso de regime de contratao integrada previsto no Regime
Diferenciado de Contratao - Lei 12.462/2011 e nas Parce-
rias Pblico Privadas - Lei 11.079/2004), em virtude de no
possuir elementos para a perfeita caracterizao da obra, de-
vido ausncia de alguns estudos inerentes s fases poste-
riores. Ele possibilita uma melhor definio e conhecimento do
empreendimento, bem como o estabelecimento das diretrizes
a serem seguidas quando da elaborao do projeto bsico. A
documentao gerada nesta etapa deve fazer parte do pro-
cesso licitatrio.
Nos casos de reformas prediais e de manuteno em
obras de infraestrutura, deve ser elaborado, previamente, laudo
contendo o registro fotogrfico e a descrio da situao do bem
a sofrer interveno. Esses documentos devem integrar o pro-
cesso administrativo.
2.5 LICENCIAMENTO AMBIENTAL
indispensvel verificar, antes da elaborao do

projeto bsico, se necessrio licenciamento ambiental
para a obra em anlise, conforme dispem as Resolues
do Conselho Nacional do Meio Ambiente (CONAMA) n.os:
001/1986, 237/1997 e 412/2009 e a Lei n. 6.938/1981.
Quando necessrio, deve ser elaborado o Estudo de
Impacto Ambiental (EIA) e o Relatrio de Impacto Ambiental
(RIMA), como partes integrantes do projeto bsico.
Quando a licena ambiental for exigida, devem ser ob-
tidas trs licenas diferentes:
LP - licena prvia, que antecede a licitao e a ela-
376
borao do projeto bsico;

LI - licena de instalao, que precede o incio da
execuo da obra;
LO - licena de operao, que autoriza o funciona-
mento do empreendimento.
A licena prvia tem grande importncia para evitar si-
tuaes em que, caso o projeto bsico seja concludo sem a
devida licena, o rgo ambiental competente, quando final-
mente consultado, manifeste-se pela inviabilidade ambiental
da obra.
indispensvel que os projetos bsico e executivo
contemplem todas as medidas mitigadoras exigidas pelo
rgo ambiental quando do fornecimento das licenas prvias
e de instalao, pois a implantao dessas medidas influencia
diretamente no custo da obra.
Quando o licenciamento ambiental for exigido, consi-
dera-se que so irregularidades graves:
A contratao de obras com base em projeto bsico
elaborado sem a existncia da licena prvia;
O incio de obras sem a devida licena de instala-
o;
O incio das operaes do empreendimento sem a
licena de operao.
3 PROJETO BSICO
O projeto bsico o elemento mais importante na exe-

cuo de uma obra pblica. Pode ser elaborado pelo prprio
rgo: situao em que dever ser designado um responsvel
tcnico a ele vinculado, com inscrio no Conselho Regional
de Engenharia e Agronomia- CREA, ou no Conselho de Arqui-
377
tetura e Urbanismo CAU, que efetuar o registro das Anota-

es de Responsabilidade Tcnica (ARTs ou RRTs) relativas
aos projetos.
Se o rgo no dispuser de corpo tcnico especializa-
do, dever proceder a uma licitao especfica para contratar
empresa ou profissional para elaborar o projeto bsico (ou
uma licitao para cada projeto componente: arquitetnico,
estrutural, eltrico, entre outros).
Quando o projeto bsico for constitudo de vrios pro-
jetos complementares (estrutural, eltrico, hidrulico, entre
outros), responsabilidade da Administrao Pblica garantir
a sua compatibilizao, mesmo quando contratados junto a
terceiros.
O edital para contratao desse projeto dever conter,
entre outros requisitos, o oramento estimado dos custos do
projeto e seu cronograma de elaborao.
O Projeto Bsico deve abranger toda a obra e possuir
os requisitos estabelecidos pela Lei n 8.666/19935 e pela Re-
soluo 004/2006 TCE-PR6:
possuir os elementos necessrios e suficientes para
definir e caracterizar o objeto a ser contratado;
ter nvel de preciso adequado;
ser elaborado com base nos estudos tcnicos pre-
liminares que assegurem a viabilidade tcnica e o
adequado tratamento do impacto ambiental do em-
preendimento;
possibilitar a avaliao do custo da obra e a definio
dos mtodos executivos e do prazo de execuo.
5 Art. 6, inciso IX, da Lei n 8.666/1993.

6 Art. 5, inciso II da Resoluo n 04/2006 do TCE-PR.
378
A Lei de Licitaes determina, ainda, que o projeto

bsico contenha, entre outros aspectos:
identificao clara de todos os elementos constituti-
vos do empreendimento;
solues tcnicas globais e localizadas;
identificao e especificaes de todos os servios,
materiais e equipamentos a incorporar obra;
subsdios para montagem do plano de licitao e
gesto da obra, compreendendo a sua programa-
o, a estratgia de suprimentos, as normas de
fiscalizao e outros dados necessrios em cada
caso;
oramento detalhado do custo global da obra, fun-
damentado em quantitativos de servios e forneci-
mentos propriamente avaliados.
Falhas no projeto bsico, como inconsistncias ou ine-
xistncia de elementos importantes, podem conduzir a srias
dificuldades para obteno do resultado esperado pela Admi-
nistrao, ocasionando problemas futuros de significativa mag-
nitude, tais como:
falta de efetividade ou alta relao custo/benefcio
do empreendimento, devido inexistncia de estu-
do de viabilidade adequado;
obras paralisadas, devido inviabilidade de ordem
ambiental;
alteraes de especificaes tcnicas, em razo da
falta de estudos geotcnicos ou ambientais adequa-
dos;
utilizao de materiais inadequados, por deficin-
cias das especificaes;
379
alteraes contratuais em funo da insuficincia ou

inadequao das plantas e especificaes tcnicas,
envolvendo negociao de preos, em geral, com
aumento significativo do valor do empreendimento.
Essas falhas podem frustrar o procedimento licitatrio,
dadas as diferenas entre o objeto licitado e o que ser efeti-
vamente executado, e levar responsabilizao daqueles que
deram causa s irregularidades constatadas7.
Todos esses estudos e projetos devem ser desenvol-
vidos de forma que guardem sintonia entre si, tenham consis-
tncia material e atendam s diretrizes gerais do programa de
necessidades e dos estudos de viabilidade.
A responsabilidade pela elaborao dos projetos ser
de profissionais8 ou empresas legalmente habilitadas pelo
CREA ou pelo CAU. Os autores devero assinar todas as pe-
as que compem os projetos especficos, indicando o n-
mero da inscrio de registro e o nmero das Anotaes de
Responsabilidade Tcnica, nos termos da Lei n 6.496/1977.
Os projetos devem ser elaborados de acordo com as
leis, decretos, regulamentos, portarias e normas federais, es-
taduais e municipais direta ou indiretamente aplicveis a obras
pblicas, e em conformidade com as normas tcnicas devidas.
Ressalta-se aqui a Norma Brasileira ABNT NBR 9050:2015,
da Associao Brasileira de Normas Tcnicas-ABNT, que tra-
7 Segundo o Acrdo n. 353/2007 do TCU. Relator: Ministro Augusto Nardes:

5[...] Alm disso, bom lembrar que, nos exatos termos do art. 7, 6, da
Lei 8.666/1993, so nulos de pleno direito os atos e contratos derivados
de licitaes baseadas em projeto incompleto, defeituoso ou obsoleto,
devendo tal fato ensejar no a alterao do contrato visando correo
das imperfeies, mas sua anulao para realizao de nova licitao,
bem como a responsabilizao do gestor faltoso.
8 Art. 13 da Lei n 5.194/1966.
380
ta da Acessibilidade a edificaes, mobilirio, espaos e equi-

pamentos urbanos.
Aps a sua concluso, os projetos devem ser encami-
nhados ao rgo licitante para exame e aprovao formal da
autoridade competente9.
Uma vez elaborados os projetos, devem ser providen-
ciados o alvar de construo e sua aprovao pelos rgos
competentes, como: Prefeitura Municipal, Corpo de Bombei-
ros, concessionrias de servios pblicos (energia, telefonia,
saneamento, entre outras) e entidades de proteo sanitria e
ambiental. Ainda que o encaminhamento para aprovao nas
instituies de fiscalizao e controle no seja feito direta-
mente pelo autor do projeto, sero de sua responsabilidade as
eventuais modificaes necessrias sua aprovao.
A aprovao do projeto no exime seus autores das
responsabilidades estabelecidas pelas normas, regulamentos
e legislao pertinentes s atividades profissionais.
Considerando a necessidade de regulamentar o conte-
do das informaes sobre as obras e servios de engenharia
contratados e em processo de licitao pelos rgos e enti-
dades jurisdicionadas, o Tribunal de Contas do Estado do Pa-
ran TCE-PR publicou a Resoluo 4/200610, que regulamenta
o contedo das informaes sobre obras e servios de enge-
nharia e elenca os documentos necessrios ao efetivo controle
de uma obra. Tal documento serve tambm como fundamental
fonte de consulta aos entes jurisdicionados e est disponvel
em: http://www.tce.pr.gov.br.
9 Art. 7, 2, inciso I, da Lei n 8.666/1993.

10 Art. 5, inciso II da Resoluo n. 04/2006 do TCE-PR.
381
3.1 ESPECIFICAES TCNICAS

O caderno de especificaes tcnicas, um dos compo-
nentes do Projeto Bsico, o documento que caracteriza to-
dos os materiais, equipamentos e servios a serem utilizados
no desenvolvimento da obra, objetivando um desempenho tc-
nico determinado.
A caracterizao deve ser feita de modo individual:
materiais, equipamentos e sistemas construtivos envolvidos
e os mtodos de execuo. Devem ser indicados todos os
critrios e parmetros a serem adotados nas medies para
cada tipo de servio, a partir dos itens constantes na planilha
oramentria, ou seja, para cada servio deve corresponder,
inequivocamente, uma especificao tcnica e uma forma de
medio e pagamento.
As especificaes tcnicas no podem reproduzir cat-
logos de determinado fornecedor ou fabricante, uma vez que
devem permitir alternativas de fornecimento. Seu contedo
deve definir, ainda, as condies de aceitao de produtos si-
milares, evitando que uma nica marca seja aceitvel.
Em situaes excepcionais, quando a referncia de mar-
ca ou modelo for indispensvel para a perfeita caracterizao do
material ou equipamento, a especificao dever conter obrigato-
riamente expresses como: ou similar, ou equivalente, ou de
melhor qualidade.
3.2 PLANILHA ORAMENTRIA
A planilha oramentria da licitao precisa ser deta-

lhada e tem como principal objetivo servir de parmetro para
a Administrao definir os critrios de aceitabilidade de preos
unitrios e global no edital, sendo a principal referncia para a
382
anlise das propostas das empresas licitantes.

O preo final estimado do empreendimento dado pela
soma dos custos diretos com a taxa de benefcios e despesas
indiretas (BDI), que engloba os custos indiretos (garantia de
risco e seguros, despesas financeiras, administrao central
e tributos) e o lucro da empresa. O valor desta taxa deve ser
avaliado para cada caso, uma vez que seus componentes va-
riam em funo do local, tipo de obra e da sua prpria compo-
sio. A composio do BDI deve ser apresentada, preferen-
cialmente citando a fonte oficial ou o Acrdo do TCU utilizado
como referncia.
Qualquer falha ou ausncia em alguma destas parce-
las pode conduzir a um desequilbrio financeiro do contrato,
seja pelo desperdcio de recursos pblicos, seja pela queda
da remunerao esperada pela empresa contratada.
As principais etapas de elaborao de oramentos de
obras pblicas so: apropriao dos servios necessrios e
suas quantidades com base no projeto bsico; apurao do cus-
to unitrio de cada um dos servios; apurao do BDI e clculo
do preo final da obra.
Em relao aos custos unitrios dos insumos e ser-
vios, o Decreto Federal n 7.983/2013 estabelece regras e
critrios para a elaborao do oramento de referncia de
obras e servios de engenharia contratados e executados
com recursos dos oramentos da Unio. Dispe o normativo
que o custo de referncia de obras e servios de engenharia,
exceto os servios de obras de infraestrutura de transporte,
ser obtido a partir de composies de custos unitrios meno-
res ou iguais mediana de seus correspondentes nos custos
unitrios de referncia do Sistema Nacional de Pesquisa de
383
Custos e ndices da Construo Civil (SINAPI), gerido pela

Caixa Econmica Federal (CAIXA) e pelo Instituto Brasileiro
de Geografia e Estatstica (IBGE).
Da mesma forma, as Resolues Conjuntas da Se-
cretaria de Infraestrutura e Logstica/Paran Edificaes
(SEIL/PRED) estabelecem Tabelas de Referncia de Custos
para obras e servios de edificaes a serem contratadas e
executadas pelos rgos da administrao estadual.
No caso de obras de infraestrutura de transportes, o
custo de referncia ser obtido a partir das composies dos
custos unitrios da tabela do Sistema de Custos de Obras
Rodovirias (SICRO), sistema cuja manuteno e divulgao
esto a cargo do Departamento Nacional de Infraestrutura de
Transportes (DNIT).
Quando no forem encontrados no SINAPI e no
SICRO, podero ser adotados custos unitrios de outras ta-
belas de referncia formalmente aprovadas por rgo ou enti-
dade da administrao pblica e, a ttulo de complementao,
podem ainda ser utilizadas revistas tcnicas especializadas e
pesquisas no mercado local. fundamental que as fontes de
consulta sejam indicadas na memria de clculo do oramen-
to, fazendo parte da documentao do processo licitatrio.
No caso de insumo ou servio cujo preo no seja con-
templado pelos sistemas referenciais de custos disponveis
para consulta, pode-se realizar pesquisa de mercado, proce-
dimento previsto no Decreto Federal n 7.983/2013.
O oramento deve ser elaborado por profissional qua-
lificado, com recolhimento de ART ou RRT do oramento que
originou o Preo Mximo adotado na licitao.
importante observar que: quando o oramento que
384
definiu o Preo Mximo for alterado, antes da licitao, dever

ser efetuado o recolhimento de ART ou RRT complementar de
oramento, quando elaborado pelo mesmo profissional, ou o
recolhimento de uma nova ART ou RRT, caso se trate de outro
profissional. Destaca-se, ainda, que deve ser anotada a data-
base que definiu o preo mximo.
As composies de custos unitrios devem estar dis-
ponveis detalhadamente no oramento base da licitao. As
quantidades de materiais e servios devem ser expressas em
unidades objetivas compatveis (m, m, m, h, entre outras).
Ressalta-se que no devem ser utilizadas unidades genricas
como: verba, conjunto, global.
3.3 CRONOGRAMA FSICO-FINANCEIRO

O projeto bsico deve conter, tambm, um cronogra-
ma fsico-financeiro, com as despesas mensais previstas ao
longo do perodo de execuo da obra ou servio. Esse cro-
nograma auxiliar na estimativa dos recursos necessrios ao
longo de cada etapa ou de cada exerccio financeiro.
O cronograma servir, ainda, como um balizador na
fase de anlise das propostas das empresas licitantes e, aps
o incio das obras, sempre que o prazo e suas etapas de exe-
cuo forem alterados, o cronograma fsico-financeiro dever
ser readequado, de modo que continue a refletir as condies
reais do empreendimento.
4 PROJETO EXECUTIVO
Concludo o projeto bsico, a Administrao deve pro-

videnciar o projeto executivo. Este projeto deve conter todos
os elementos necessrios realizao do empreendimento
385
com nvel mximo de detalhamento de suas etapas. Para a

execuo desse projeto, deve-se conhecer profundamente o
local de execuo da obra e todos os fatores especficos ne-
cessrios sua construo.
Conforme a Lei n 8.666/1993, o projeto executivo deve
ser elaborado aps o projeto bsico e antes do incio da obra.
Porm, em situaes excepcionais e mediante autorizao
expressa da Administrao, este projeto pode ser desenvolvi-
do concomitantemente realizao do empreendimento.
importante salientar que, caso a Administrao decida
licitar apenas com o projeto bsico, esse deve representar
exatamente o determinado no Art. 6, inciso IX, da Lei n
8.666/1993: deve ser completo, adequado e suficiente para
permitir a elaborao das propostas do certame licitatrio e
a escolha da proposta mais vantajosa para a Administrao.
5 CONCLUSO
O tema Planejamento de Obras Pblicas precisa ser

aprofundado pela administrao pblica para mitigar riscos no
processo de execuo e obter obras com melhor qualidade,
prazos e custos adequados.
evidente na administrao pblica a m qualidade
apresentada em uma boa parte dos projetos, em virtude,
muitas vezes, do no cumprimento dos requisitos mnimos
previstos em Lei para o Projeto Bsico. O resultado dessa
falta de planejamento aparece quase como regra geral: obras
com qualidade diferente do esperado, custos muito maiores e
prazos de execuo dilatados.
O apoio de rgos de controle, tanto interno quanto
externo, fundamental para a montagem de dispositivos em
386
todas as etapas do ciclo de vida de um projeto e aps sua

concluso, de forma a assegurar um adequado planejamento
e consequente resultado final, com aplicao correta de recur-
sos pblicos.
Exemplos de boa iniciativa para o detalhamento dos
componentes de um projeto bsico foram a Orientao Tcnica
OT - IBR 001/2006, elaborada pelo IBRAOP Instituto Brasilei-
ro de Auditoria de Obras Pblicas, que embasou a Resoluo
4/2006 do TCE-PR, e a publicao, pelo TCE-PR, do Manual
de Orientao para Contratao e Fiscalizao de Obras e Ser-
vios de Engenharia.
Os rgos gestores deveriam, dentro do possvel, com
apoio dos rgos de controle, montar, por meio de atos nor-
mativos, manuais de instruo, demonstrando os requisitos
mnimos para: apresentao de projetos, montagem de ora-
mentos, estabelecimento de cronogramas e levantamento de
riscos potenciais de execuo.
importante a reflexo dos tipos de trabalhos que
podem trazer maior ganho de eficincia para os rgos de
controle. Observa-se que os trabalhos de orientao e de au-
ditorias, que antecedem ou que so concomitantes reali-
zao das obras, so muito mais efetivos que os realizados
a posteriori quando os desvios j ocorreram, devido muitas
vezes a falta de planejamento, e, de maneira geral, com difi-
culdade em se recuperar o dano ao errio.
BAHIA. Tribunal de Contas. Manual de orientao para

execuo de obras e servios de engenharia por rgos
387
e entidades municipais. Disponvel em: <http://www.tcm.

ba.gov.br/tcm/manual3.pdf>. Acesso em: 27 fev. 2015.
BRASIL. Lei n. 8.666, de 21 de junho de 1993. Regulamenta

o art. 37, inciso XXI, da Constituio Federal, institui normas
para licitaes e contratos da Administrao Pblica e d
outras providncias. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.
br/ccivil_03/leis/l8666cons.htm>. Acesso em: 29 ago. 2016.
_____. Tribunal de Contas da Unio. Obras pblicas:

recomendaes bsicas para a contratao e fiscalizao de
obras de edificaes pblicas. 4. ed. Disponvel em: <http://
portal2.tcu.gov.br/portal/pls/portal/docs/2684759.pfd>. Acesso
em: 29 ago. 2016.
INSTITUTO BRASILEIRO DE AUDITORIA DE OBRAS PBLICAS

- IBRAOP. Orientao Tcnica OT-IBR 001/2006: projeto
bsico. Disponvel em: <http://www.ibraop.org.br/wp-content/
uploads/2013/06/orientacao_tecnica.pdf>. Acesso em: 29 ago.
2016.
PARAN. Tribunal de Contas. Manual de orientao

para contratao e fiscalizao de obras e servios
de engenharia. Disponvel em: <http://www1.tce.pr.gov.
br/multimidia/2015/9/flipbook/282565/Manual%20de%20
Obras%20Pblicas.pdf>. Acesso em: 29 ago. 2016.
_____. Tribunal de Contas. Resoluo n. 25, de 16 de

dezembro de 2011. Dispe sobre os conceitos de obra e de
servio de engenharia e d outras providncias. Disponvel em:
<http://www1.tce.pr.gov.br/conteudo/resolucao-n-252011/1379/
area/242>. Acesso em: 27 fev. 2015.
_____. Tribunal de Contas. Resoluo n. 4, de 23 de

novembro de 2006. Dispe sobre a guarda e o acesso aos
documentos necessrios ao efetivo exerccio do controle
externo das obras pblicas pelo Tribunal de Contas do
Estado do Paran. Disponvel em: <http://www1.tce.pr.gov.
388
br/multimidia/2012/3/pdf/00001061.pdf>. Acesso em: 29 ago.

2016.
PERNAMBUCO. Tribunal de Contas. Manual de orientaes

tcnicas para contratao e execuo de obras e servios
de engenharia pblicos. Disponvel em: <http://www1.
tce.pe.gov.br/internet/index.php/component/jdownloads/
finish/5/13?Itemid=0>. Acesso em: 6 mar. 2015.
PIAU. Controladoria Geral do Estado. Manual de orientaes

para execuo e fiscalizao de obras pblicas. Disponvel
em: < http://www.cge.pi.gov.br/index.php/publicacoes/
category/5-manuais?download=257%3Amanual-obras-
pblicas-2014>. Acesso em: 29 ago. 2016.
SAYO. A. B. M. Planejamento de obras pblicas: orientaes.

In: ENCONTRO TCNICO NACIONAL DE AUDITORIA
DE OBRAS PBLICAS- ENAOP, Palmas -TO, 2012. 8
p. Disponvel em: <http://webcache.googleusercontent.
com/search?q=cache:fZi3WIUmAt8J:www.ibraop.org.br/
enaop2012/docs/arquivos_tecnicos/Planejamento_obras_
publicas_orientacoes_Alberto_Sayao.pdf+&cd=2&hl=pt-
BR&ct=clnk&gl=br>. Acesso em: 29 ago. 2016.
389
RESPONSABILIDADE CIVIL DO ENGENHEIRO
CARVALHO, Maria Jos Herkenhoff 1

1 INTRODUO
A responsabilidade civil seguida da consequente obri-
gao de reparao do dano sempre foi, e provavelmente,
sempre ser, tema muito discutido, merecedor de especial
ateno e profundo estudo por parte dos operadores do direi-
to. Com o advento do novo Cdigo Civil, introduzindo impor-
tantes inovaes ao instituto da responsabilidade civil, mais
do que nunca, faz-se necessria uma reflexo acerca do tema.
O Cdigo Civil elenca uma srie de direitos e obriga-
es que disciplinam a vida em sociedade, constitui o cerne
do ordenamento jurdico da sociedade civil, fixando as diretri-
zes bsicas que iro reger a forma de vida do povo brasileiro.
Por conseguinte, de se notar que o desrespeito s normas e
obrigaes nele contidas pode culminar na aplicao de san-
es, que, em se tratando de responsabilidade civil, sero, na
maioria dos casos, de ordem financeira. nesse contexto que
se inicia o estudo da responsabilidade civil luz das inovaes
trazidas pelo novo Cdigo Civil. Nesse trabalho aborda-se,
especificamente a responsabilidade civil do engenheiro.
No artigo tentou-se mostrar as noes gerais acerca da
responsabilidade civil e, a seguir, tratou-se da responsabilidade ci-
1 Analista de Controle Externo do Tribunal de Contas do Estado do Paran

Coordenadoria de Fiscalizao de Obras Pblicas - COFOP / TCE-PR.
Mestre em Engenharia Urbana pela Universidade Estadual de Maring/
UEM- E-mail: maria.carvalho@tce.pr.gov.br
390
vil na engenharia, buscando demarcar a culpa do engenheiro em

suas modalidades, a obrigao de resultados, a responsabilidade
contratual e extracontratual, e demais temas relevantes para de-
limitar a responsabilidade do engenheiro na reparao de danos
causados aos clientes.
Para elaborao do presente trabalho utilizou-se de
pesquisa bibliogrfica em livros, artigos cientficos, monogra-
fias, bem como a legislao especfica acerca da responsa-
bilidade civil em geral e a respeito da responsabilidade dos
engenheiros.
2 RESPONSABILIDADE CIVIL - NOES GERAIS
2.1 CONCEITO DE RESPONSABILIDADE CIVIL
A responsabilidade civil fundamenta-se em uma regra

moral que se torna jurdica, tendo em vista que todo dano me-
rece ser reparado, sendo que o responsvel pelo dano tem o
dever de conduzir a vtima ao estado em que se encontrava
antes do advento do evento danoso.
Segundo (DIAS, 1983), a origem do termo provm da
raiz latina spondeo, frmula conhecida pela qual se ligava so-
lenemente o devedor, nos contratos verbais do direito romano.
A responsabilidade orienta-se na defesa dos direitos
violados, com a constatao do nexo causal entre o dano e a
conduta lesiva. Na esfera cvel procura proporcionar ao lesa-
do instrumento de reao, inclusive o Poder Judicirio, alcan-
ando danos patrimoniais e extrapatrimoniais.
A responsabilidade civil decorre para o causador de
dano a vtima, materializando-se na obrigao que este tem de
391
conduzir as coisas ao estado anterior; nos casos em que a re-

conduo ao status quo ante se mostrar impossvel, o causador
do dano ou o responsvel por ele, deve indenizar a vtima como
mecanismo de compensao pela execuo do ato ilcito.
2.2 PRESSUPOSTOS DA RESPONSABILIDADE CIVIL
A responsabilidade civil, antes de ser imputada a al-

gum, requer a existncia de alguns pressupostos, que indi-
caro a obrigao ou no de indenizar. Tais pressupostos so:
conduta do agente, caracterizada por uma ao ou omisso
deste; nexo causal entre a conduta lesiva e o dano; o dano; e
que a conduta seja dolosa ou culposa.
2.3 TEORIAS DA RESPONSABILIDADE CONTRATUAL E

EXTRACONTRATUAL
A doutrina costuma dividir os casos de responsabilida-

de civil em duas grandes modalidades, quais sejam, a res-
ponsabilidade contratual e a responsabilidade extracontratual
ou aquiliana, sendo esta distino feita conforme decorra a
obrigao da vontade das partes ou da obrigao legal.
Regra geral, todas as pessoas, ao pactuarem suas
avenas tem liberdade para aceitar ou no as clusulas ali
contidas, bem como ajust-las da maneira que melhor lhes
aprouver, exceo feita aos casos especiais dos contratos de
adeso e normas de ordem pblicas que so imperativas.
Adotando a legislao o princpio da culpa como funda-
mento genrico da responsabilidade civil, grande parte da dou-
trina entende no ser necessria a distino entre a responsabi-
lidade contratual e extracontratual, uma vez que para delimitar a
responsabilidade tal distino no tem importncia, j que pre-
392
sentes o dano, o liame de causalidade e a culpa, a obrigao de

indenizar surgir no importando qual seja o vnculo que une as
partes, decorrente de contrato ou obrigao legal.
A responsabilidade decorrente de vnculo contratual
surge quando qualquer das partes contratantes no cumpre
o pacto pelo qual se obrigou com a outra. Referente aos con-
tratos vige o princpio do pacta sunt servanda, tendo a avena
fora de lei para as partes. Assim, a inadimplncia contratual
gera para a parte credora a frustrao de uma expectativa, da
advindo o dano que poder surgir no seu patrimnio ou ser
exclusivamente moral.
Nestes casos, presente a conduta lesiva preestabeleci-
da, o dano e o nexo causal, surge para o inadimplente a obriga-
o de indenizar que decorre da responsabilidade contratual.
Por sua vez, se o inadimplemento resulta de evento es-
tranho vontade do devedor, como nos casos de caso fortui-
to ou fora maior, no se cogita da responsabilidade daquele
pela indenizao.
J a responsabilidade extracontratual deriva da exis-
tncia de um fato lesivo ao direito de outrem, no existindo
qualquer pacto anterior entre ofensor e ofendido. A obrigao
de indenizar na responsabilidade extracontratual decorre da
prtica de ato ilcito.
Importante, porm, ressaltar, conforme acima men-
cionado, que independente seja a obrigao contratual ou ex-
tracontratual, a indenizao ser devida se estiverem presen-
tes o dano, o nexo causal e a culpa.
2.4 RESPONSABILIDADE SUBJETIVA E OBJETIVA
A responsabilidade subjetiva a dependente do com-
393
portamento do sujeito, tendo como fundamento a ao ou

omisso culposa do agente, ou seja, no basta para que surja
a obrigao de indenizar, o dano e o nexo causal, sendo indis-
pensvel que tenha o ofensor agido com dolo ou culpa.
A responsabilidade objetiva, por sua vez, prescinde da
comprovao de culpa, cabendo vtima apenas provar o dano
e o nexo causal entre a conduta lesiva e a ofensa. Os estudos
sobre a responsabilidade objetiva tomaram fora a partir da se-
gunda metade do sculo XIX, quando passou a se constatar
a insuficincia das teorias da responsabilidade subjetiva para
abarcar determinadas atividades de risco, em que os ofendidos
no recebiam a devida reparao.
A legislao ptria filiou-se, regra geral, teoria da
responsabilidade subjetiva, dependente de culpa ou dolo do
agente, que leva a realizao do ato ilcito.
A responsabilidade objetiva foi, todavia, agasalhada
em diversas leis esparsas nacionais, tais como o Cdigo Bra-
sileiro de Aeronutica, o Cdigo de Defesa do Consumidor, a
lei de Estradas de Ferro, entre outras, tendo a prpria Consti-
tuio Federal de 1988 previsto em seu art. 37 a responsabi-
lidade objetiva para os entes da administrao pblica direta
e indireta.
A responsabilidade objetiva ressalte-se, no espcie
diversa da responsabilidade civil, , em verdade, uma de suas
modalidades, decorrncia da teoria do risco, onde aquele que
aufere lucros atravs de determinada atividade deve suportar
os riscos inerentes a esta mesma atividade, donde no se
indagar da existncia ou no de culpa.
Importante ressaltar, tambm, que a teoria objetiva no
carrega traos da presuno legal de culpa, embora esta seja
394
predecessora daquela. O que se d, no entanto, que os ca-

sos de presuno de culpa excluem os de responsabilidade
objetiva. Enfim ocorre, em verdade, uma inverso no nus da
prova para o agente, j que pela teoria da responsabilidade sub-
jetiva esta incumbiria vtima, e nos casos de presuno esta
incumbe ao ofensor. J na teoria da responsabilidade objetiva
no se quer indagar a respeito da existncia ou no de culpa.
2.5 EXCLUSO DA RESPONSABILIDADE CIVIL
Para surgimento da obrigao de indenizar necessrio

se faz a coexistncia de certos pressupostos, ao ou omisso
culposa do agente, o dano e o nexo causal, sendo que os dois
ltimos so comuns teoria da responsabilidade civil como um
todo, independente de, no caso concreto, se tratar de responsa-
bilidade objetiva ou subjetiva.
No entanto, como existem os pressupostos ensejado-
res da obrigao de indenizar, tambm existem mecanismos
que presentes no caso concreto afastam a responsabilidade
do agente excluindo a obrigao pela indenizao.
As causas de excluso da responsabilidade civil en-
contram a seguinte classificao doutrinria: caso fortuito ou
fora maior; culpa exclusiva da vtima; estado de necessida-
de; legtima defesa; exerccio regular de direito e estrito cum-
primento de dever legal; fato de terceiro.
395
3 BREVES CONSIDERAES SOBRE A RESPONSABILIDADE

CIVIL NA ENGENHARIA
3.1 A RESPONSABILIDADE CIVIL DO ENGENHEIRO
De forma bastante genrica pode-se considerar que

a atividade do Engenheiro objetiva o bem estar do homem.
Dentre os milhares de profissionais habilitados para exercer
a engenharia, uma parcela atua no servio pblico, carregan-
do a responsabilidade de promover o bem-estar populao,
principalmente garantindo a continuidade de vrios servios
pblicos essenciais.
As atividades do profissional que atua neste setor aten-
dem o interesse pblico. Por isso, um dos princpios ticos
definido no Cdigo de tica Profissional: a honradez da profis-
so, ganha destaque para o profissional que atua no servio
pblico, sendo exigida conduta honesta, digna e cidad.
Aos princpios ticos gerais, que so vlidos para to-
dos os profissionais devem ser somados tambm os princ-
pios que regem o servio pblico: legalidade, impessoalidade,
moralidade, publicidade e eficincia.
A responsabilidade civil em engenharia trata de temas
e questes muito importantes, e no s no campo da Enge-
nharia Civil, na qual os exemplos so mais comuns, mas tam-
bm em outras modalidades. fundamental entender os pila-
res da Responsabilidade Civil na Engenharia, especialmente
em tempos de Cdigo de Proteo e Defesa do Consumidor,
no sentido de se adotar sempre, luz da tica e da moral,
comportamentos preventivos e compatveis com a dignidade
da profisso.
A responsabilidade civil do engenheiro est atualmente
396
disciplinada, basicamente, em trs dispositivos legais, a saber:

Lei Federal n. 5.194/66, que regula a profisso do engenheiro,
Lei Federal n. 6.496/77, que institui a anotao de responsabi-
lidade tcnica-ART e Lei Federal n. 10.406/2002, Cdigo Civil,
sendo este ltimo, objeto de nosso estudo mais aprofundado
em razo das importantes inovaes por ele trazidas.
A responsabilidade civil decorre da obrigao de repa-
rar e/ou indenizar por eventuais danos causados. O profissional
que, no exerccio de sua atividade, lesa algum tem a obrigao
legal de cobrir os prejuzos. Faz parte tambm das responsabili-
dades do engenheiro:
Responsabilidade pela solidez e segurana da cons-
truo: pelo Cdigo Civil Brasileiro, o profissional
responde pela solidez e segurana da obra durante
cinco anos; importante, portanto, que a data do tr-
mino da obra seja documentada de forma oficial. Se,
entretanto, a obra apresentar problemas de solidez
e segurana e, atravs de percias, ficar constata-
do erro do profissional, este ser responsabilizado,
independente do prazo transcorrido, conforme juris-
prudncia existente.
Responsabilidade pelos materiais: a escolha dos
materiais a serem empregados na obra ou servio
da competncia exclusiva do profissional. Logo, por
medida de precauo, tornou-se habitual fazer a es-
pecificao desses materiais atravs do Memorial
Descritivo, determinando tipo, marca e peculiarida-
des outras, dentro dos critrios exigveis de seguran-
a. Quando o material no estiver de acordo com a
especificao, ou dentro dos critrios de segurana,
397
o profissional deve rejeit-lo, sob pena de responder

por qualquer dano futuro.
Responsabilidade por danos a terceiros: muito
comum na construo civil a constatao de danos
a vizinhos, em virtude da vibrao de estaquea-
mentos, fundaes, quedas de materiais e outros.
Os danos resultantes desses incidentes devem ser
reparados, cabendo ao profissional tomar todas as
providncias necessrias para que sejam preserva-
dos a segurana, a sade e o sossego de terceiros.
Cumpre destacar que os prejuzos causados so de
responsabilidade do profissional e do proprietrio,
solidariamente, podendo o lesado acionar tanto um
como o outro. A responsabilidade estende-se, tam-
bm, solidariamente, ao subempreiteiro, naquilo em
que for autor ou coautor da leso.
Responsabilidade tcnica: os profissionais que exe-
cutam atividades especficas dentro das vrias mo-
dalidades das categorias da rea tecnolgica devem
assumir a responsabilidade tcnica por todo trabalho
que realizam. O engenheiro responsvel, responde
por atos praticados pelos profissionais que esto
sob a sua subordinao. A prpria Lei 5.194/66, que
regula o exerccio da profisso de engenheiro, fala
em fiscalizao, direo e execuo dentre as atri-
buies desses profissionais. cristalino que o en-
genheiro responsvel pelos atos praticados pelos
outros profissionais subordinados a ele ou, mesmo
que no subordinados, desempenham tarefas liga-
das ao processo de trabalho cuja entrega final seja
398
de exclusividade do engenheiro.
Responsabilidade contratual: pelo contrato firmado
entre as partes para a execuo de um determina-
do trabalho, sendo fixados os direitos e obrigaes
de cada uma. A contratao de profissionais liberais
pode ser concretizada verbalmente ou atravs de
documentos. O vnculo com pessoa jurdica, entre-
tanto, pode ser empregatcio, de acordo com a legis-
lao trabalhista em vigor ou por contrato particular
de prestao de servios, registrado em cartrio.
Responsabilidade penal ou criminal: decorre de fa-
tos considerados crimes. Neste campo merecem
destaque: desabamento - queda de construo em
virtude de fator humano; desmoronamento - resulta
da natureza; incndio - quando provocado por sobre-
carga eltrica; intoxicao ou morte por agrotxico -
pelo uso indiscriminado de herbicidas e inseticidas
na lavoura sem a devida orientao e equipamento;
intoxicao ou morte por produtos industrializados
- quando mal manipulados na produo ou quando
no conste indicao da periculosidade; contamina-
o - quando provocada por vazamentos de elemen-
tos radioativos e outros. Todas essas ocorrncias
so incriminveis, havendo ou no leso corporal
ou dano material, desde que se caracterize perigo
vida ou propriedade. Por isso, cabe ao profissional,
no exerccio de sua atividade, prever todas as situa-
es que possam ocorrer a curto, mdio e longo pra-
zos, para que fique isento de qualquer ao penal.
Responsabilidade administrativa: resulta das restri-
399
es impostas pelos rgos pblicos, atravs do C-

digo de Obras, Cdigo de gua e Esgoto, Normas
Tcnicas, Regulamento Profissional, Plano Diretor
e outros. Essas normas legais impem condies e
criam responsabilidades ao profissional, cabendo a
ele, portanto, o cumprimento das leis especficas
sua atividade, sob pena inclusive, de suspenso do
exerccio profissional.
Responsabilidade trabalhista: a matria regula-
da pelas Leis Trabalhistas em vigor. Resulta das
relaes com os empregados e trabalhadores que
compreendem: direito ao trabalho, remunerao, f-
rias, descanso semanal e indenizaes, inclusive,
aquelas resultantes de acidentes que prejudicam a
integridade fsica do trabalhador. O profissional s
assume esse tipo de responsabilidade quando con-
tratar empregados, pessoalmente ou atravs de seu
representante ou representante de sua empresa.
Nas obras de servios contratados por administra-
o o profissional estar isento desta responsabili-
dade, desde que o proprietrio assuma o encargo da
contratao dos operrios.
Responsabilidade tica: resulta de faltas ticas que
contrariam a conduta moral na execuo da ativida-
de profissional. Em nvel de CONFEA/CREAs, es-
sas faltas esto previstas na legislao e no Cdigo
de tica Profissional, estabelecido na Resoluo n
1002/2002 de 21/11/2002, do CONFEA. Uma infra-
o tica coloca o profissional sob julgamento, su-
jeitando-o a penalidades. Recomenda-se a todo pro-
fissional da rea tecnolgica a observncia rigorosa
400
s determinaes do Cdigo de tica.

fundamental que o profissional esteja atento
obrigatoriedade de observncia s Normas Tcnicas e
execuo de oramento prvio de projeto completo, com
especificao correta de qualidade, garantia contratual (contrato
escrito) e legal (Anotao de Responsabilidade Tcnica). Uma
infrao ao Cdigo de Defesa e Proteo ao Consumidor pode
colocar o profissional (pessoa fsica e jurdica) em julgamento,
com possibilidade de rito sumarssimo, inverso do nus da
prova e com assistncia jurdica gratuita ao consumidor, provo-
cando, assim, a obrigao de sua obedincia.
A legislao brasileira atribui responsabilidade tcnica
ao profissional em eventos decorrentes do exerccio da sua
atividade. A Lei penaliza no s as empresas que no cum-
prem estes estatutos, mas tambm os profissionais que os
desrespeitam. Os profissionais esto sujeitos s seguintes
sanes:
Profissionais: advertncia, multa ou suspenso do
exerccio profissional.
Civis: reparao dos prejuzos, responsabilizao
por impercia/omisso.
Trabalhistas: indenizao ou demisso.
Penais: em caso de culpa, sano ou punio.
Administrativas: processo disciplinar, no caso de
servidores pblicos estatutrios.
3.2 COMO SE CARACTERIZA A RESPONSABILIDADE CIVIL

DO ENGENHEIRO
A responsabilidade civil caracteriza-se pela denomi-

nada responsabilidade subjetiva, isto , mediante a compro-
401
vao de culpa (postura negligente, imprudente ou imperita).

Vale dizer que no basta a existncia de um dano e sua re-
lao de casualidade com o ato, sendo fundamental que seja
provado, cabalmente, que aquele dano alegado tenha sido
causado em razo de ato negligente, imprudente ou imperito
do profissional.
A culpa, luz da responsabilidade civil o atuar origi-
nrio de um procedimento imperito, negligente ou imprudente.
Difere do chamado dolo, posto que este se traduz num ato
intencional, ou seja, age com dolo toda a pessoa que lesa
algum com o objetivo prvio de faz-lo.
Um engenheiro ser considerado um imperito se, no
obstante estiver devidamente habilitado para a Engenharia,
ao realizar determinado trabalho no aplicar as tcnicas exigi-
das e recomendveis para ele, demonstrando assim ausncia
de conhecimento e domnio tcnico.
Um engenheiro ser considerado negligente ou impru-
dente se for provado, e, alis, exatamente isso que deve
ser provado num processo de responsabilidade civil, ou seja,
se o engenheiro agiu com negligncia, imprudncia ou impe-
rcia. Portanto, sempre que ficar provado que o engenheiro
agiu com ausncia do seu dever de cautela, atravs de uma
omisso ou ao, ser considerado negligente ou imprudente.
No existe, atualmente, a possibilidade de um enge-
nheiro responder processualmente da mesma forma que as
empresas, ou seja, independentemente da existncia de cul-
pa. Um profissional liberal, quando processado judicialmente,
responder subjetivamente, isto , mediante a comprovao
de atuar com culpa, podendo acorrer a chamada inverso do
nus da prova no processo, ou seja, cabendo ao profissional
402
produzir as provas necessrias para elidir a sua culpa, em

razo da obrigao de resultado. Todavia, importante dizer
que h uma corrente no Direito que defende que o profissional
de engenharia deve responder objetivamente, independente-
mente de culpa, em razo do chamado risco criado.
A obrigao do engenheiro no de meio, como a da
maioria dos profissionais liberais. Pode-se dizer que a obriga-
o do engenheiro, em todas as suas especialidades, consti-
tui-se de resultado. Quer dizer que o profissional de engenha-
ria, quando pactua um contrato de trabalho, est assumindo
o risco de realizar um determinado fim, como, por exemplo,
construir uma edificao ou projetar uma escola. No basta
que utilize todos os seus conhecimentos e todos os meios
tcnicos disponveis, imprescindvel que o objetivo final de
funcionalidade seja alcanado.
3.3 A RESPONSABILIDADE DAS EMPRESAS DE ENGENHARIA
Com o advento do Cdigo de Defesa do Consumidor,

Lei n 8078/91, a responsabilidade dos fornecedores de pro-
dutos e servios passou a ser a denominada objetiva, ao con-
trrio da responsabilidade dos profissionais liberais.
A responsabilidade objetiva, estabelecida pelo Cdigo
de Defesa do Consumidor - Artigos 12 e 14. Resultante das
relaes de consumo, envolvendo o fornecedor de produtos
e de servios (pessoa fsica e jurdica) e o consumidor, asse-
gura direitos consagrados pela Lei 8.078, que dispe sobre
a Proteo ao Consumidor. O Cdigo responde a uma anti-
ga aspirao da sociedade, visando garantia de proteo
fsico-psquica ao consumidor, incluindo proteo vida, ao
meio ambiente e a proteo no aspecto econmico, detalhan-
403
do quais so esses direitos e a forma como pretende viabilizar

essa proteo. A responsabilidade profissional est, mais do
que nunca, estabelecida atravs do Cdigo de Defesa e Pro-
teo ao Consumidor, pois coloca em questo a efetiva parti-
cipao preventiva e consciente dos profissionais.
A diferena entre responsabilidade subjetiva e objetiva,
em linguagem simples e sucinta, que na subjetiva preci-
so que seja provada a culpa no atuar. Na responsabilidade
objetiva no h este requisito. Basta que exista um dano e o
nexo de causalidade entre o dano e a prestao do servio
que surgir o dever de reparar o dano, independentemente da
existncia de culpa. O engenheiro, embora seja um prestador
de servios, enquadra-se como responsabilidade subjetiva.
O Cdigo do Consumidor, no pargrafo quarto do arti-
go 14, que diz A responsabilidade pessoal dos profissionais
liberais ser apurada mediante a verificao de culpa, abriu
uma exceo para os profissionais liberais, onde esto inclu-
dos, evidentemente, os profissionais engenheiros.
Na prtica, a implicao dessas diferenas de respon-
sabilidade que o engenheiro, ao ser processado sob alega-
o de erro, somente ter a obrigao de indenizar a suposta
vtima se restar comprovada a sua culpa, isto , que agiu com
negligncia, imprudncia ou impercia. As empresas tero o
nus de indenizar bastando que haja o dano e o nexo de cau-
salidade. Via de regra, a empresa, quando processada, chama
o profissional envolvido no ato que originou o processo para
fazer parte da demanda, atravs de um procedimento jurdico
chamado denunciao lide, ou ingressa com a denominada
ao regressiva contra o profissional que entende ter sido o
responsvel pelo atuar que ensejou o processo.
404
Embora as empresas sejam responsabilizadas, inde-

pendentemente de culpa, jamais sero sem o nexo de casua-
lidade entre o evento danoso alegado e a sua prestao de
servio. mister que haja essa relao causal, sem a qual
no h de se falar em responsabilidade civil. preciso que o
servio prestado seja defeituoso.
Existindo o dano e o nexo de causalidade, as chan-
ces de defesa da empresa no processo judicial, como no se
discutir culpa, somente se provando que o nexo causal no
existe ( apenas aparente) que se poder isentar a empresa
do dever de indenizar. Vale dizer, preciso que se quebre a
relao de causalidade, ou seja, se prove que o servio pres-
tado no foi defeituoso.
A culpa in eligendo, trata-se de um termo em latim que
significa, no jargo jurdico, a responsabilidade de algum em
escolher outrem para atuar em certo evento. No caso da ma-
tria ora em exame, a responsabilidade que tem a empresa
de escolher os profissionais que iro atuar nos servios pres-
tados por ela.
A culpa in vigilando, igualmente um termo em latim que
se traduz na responsabilidade de vigilncia por parte da empre-
sa aos profissionais que esto trabalhando sob sua responsa-
bilidade. Nesse item tambm pode ser includa a responsabili-
dade de vigilncia por parte dos servidores pblicos em relao
aos profissionais que esto sob sua responsabilidade.
Portanto, baseado nesses princpios, est correto afir-
mar que qualquer atitude realizada pelo profissional, seja ele
preposto ou no da empresa, poder ensejar uma ao judi-
cial por parte do lesado direcionada entidade. O direito de
ingressar com uma ao, alm de ser amparado legalmente
o que no poderia ser diferente tambm subjetivo, sen-
405
do correto dizer que qualquer cidado que em seu psiqu se

sinta lesado de alguma forma pode direcionar a demanda ju-
dicial para a empresa, que ter que responder objetivamente,
ou seja, independentemente de culpa, havendo como defesa
para isentar-se a prova de uma das modalidades de excluso
do nexo de causalidade.
A empresa de engenharia e/ou construtora deve, sem
dvida alguma, estar atenta a tudo que acontece em suas de-
pendncias e nos locais onde presta os seus servios, pro-
curar esclarecer a todos os profissionais que nela trabalham
periodicamente ou no, no sentido de promover uma atividade
pr-ativa permanentemente, orientando e instruindo a todos
sobre os principais conceitos jurdicos e ticos que norteiam
a profisso. Afinal, prevenir sempre melhor e mais barato.
vlido, juridicamente, obter do cliente sua assinatura
em documento elaborado pelo profissional, constando as
orientaes e informaes peculiares a determinado servio.
Mais do que vlido, fundamental, podendo servir de prova,
num eventual processo, de que o cliente fora informado e
orientado sobre todos os aspectos que envolveram o trabalho,
demonstrando, portanto, a boa-f e lisura do profissional. Este
documento, embora no substitua a realizao da percia
num processo judicial, pode ajudar a provar, em juzo, que
o profissional cumpriu com o seu dever de informao e
orientao, e dependendo do caso concreto, ser uma prova
to robusta quanto o laudo pericial.
Em verdade, todos os documentos concernentes ao ser-
vio so importantes. As fotos do local, mostrando o antes e o
depois de realizados os servios, por conseguinte, fazem parte
desse bojo. Por isso, so muito importantes e de grande valia em
matria de prova num processo, seja administrativo, seja judicial.
406
3.4 FORMAS DE SE PROVAR A QUEBRA DO NEXO DE

CAUSALIDADE
Isso pode ocorrer pelo menos em trs hipteses, pro-

vando-se a ocorrncia de caso fortuito ou de fora maior ou de
um fato exclusivo da vtima ou fato de terceiros.
fato exclusivo da vtima: como o nome j diz,
aquele originado pela vtima e que efetivamente
contribui para o evento danoso, isentando de res-
ponsabilidade, portanto, o aparente causador do
dano. O suposto causador direto do dano ( luz des-
se estudo, as empresas) um simples instrumento
do acidente. Por exemplo: Uma pessoa ingressa com
ao contra uma empresa de engenharia alegando
ter sofrido leso em razo da parede de sua garagem
ter desmoronado em seu carro. Porm, averiguado o
caso, chega-se concluso de que o motorista colidiu
com a parede, causando, assim, o desmoronamento.
caso fortuito ou fora maior: embora a legislao
encare, praticamente, os dois termos como sinni-
mos h uma diferena fixada. Segundo a melhor
doutrina, caso fortuito todo aquele imprevisvel
e, por isso, inevitvel, sendo o caso de fora maior
aquele que pode at ser previsvel, porm inevi-
tvel; por exemplo, os fenmenos da natureza, tais
como tempestades, furaces, etc.
fato de terceiro: terceiro, como o nome j sugere,
aquele agente que no tem qualquer vnculo com o
aparente causador direto do dano e com a vtima.
No so raros casos em que o atuar de um tercei-
ro a causa efetiva e adequada do dano causado
407
a algum que, num primeiro momento de inopi-

no tendncia a promover uma ao judicial con-
tra quem est mais perto e que , aparentemente,
o culpado pelo evento danoso. Podemos citar, por
exemplo, um caso de equipamento projetado e co-
locado em funcionamento para realizar determinado
procedimento mdico e que, em razo de ter sido
mal operado, provoca uma leso no paciente. No
h que se falar em falha no equipamento, na sua
projeo, mas sim de um terceiro que o operou sem
condies.
Uma empresa de engenharia no pode isentar-se da
responsabilidade, fazendo com que a ao judicial recaia so-
bre o profissional que realizou o ato que deu ensejo recla-
mao. Quando a ao judicial direcionada para a empresa,
no h que se falar em prova de culpa; portanto, a alegao
de que o dano causado est ligado ao atuar de um determi-
nado profissional irrelevante, uma vez que o servio fora
prestado. importante acrescentar, todavia, que existe a pos-
sibilidade processual de a empresa chamar para fazer parte
do processo o profissional que entende ter sido o responsvel
pelo evento reclamado. Porm, o efeito prtico deste proce-
dimento , via de regra, criar uma possibilidade antecipada
de promover, em face daquele, um procedimento judicial, em
razo de condenao sofrida na ao judicial.
3.5 CRITRIOS UTILIZADOS PARA AS CONDENAES EM

DANOS MATERIAIS E MORAIS
Os danos materiais precisam ser provados e cingem-

se, basicamente, ao pagamento, alm de outras despesas
408
acessrias. Sobre os danos morais, sim, pairam dvidas e

controvrsias at no meio jurdico. O fato que no existe um
dispositivo legal regulando a matria do arbitramento de tal
verba. O entendimento majoritrio que, aps a promulgao
da Constituio Federal, ficou a critrio do julgador a quantifi-
cao da verba a ttulo de dano moral, devendo ser este pru-
dente no seu raciocnio, levando em conta a repercusso do
dano, a necessidade da vtima e a capacidade/possibilidade
econmica do ofensor.
3.6 PRAZOS ESTIPULADOS EM LEI PARA QUE SE

POSSA INGRESSAR COM AO JUDICIAL CONTRA
OS PROFISSIONAIS E CONTRA EMPRESAS DE
ENGENHARIA
O artigo 618 do Cdigo Civil prev um prazo de garan-
tia de cinco anos da solidez e segurana da construo para
os contratos de empreitada. O Cdigo de defesa do Consumi-
dor tambm prev a prescrio de cinco anos. Nesse prazo a
culpa do construtor presumida. A ele cabe provar que no
atuou com culpa.
O Cdigo Civil prev, ainda, no artigo 205, o prazo de
10 anos para o ingresso de ao judicial, porm, vencido o
prazo de garantia, a culpa no presumida.
3.6.1 Responsabilidade do proprietrio

H que se falar, primeiramente, que o dono da obra,
isto , o proprietrio, o contratante portanto, dos servios de
construo, est, com este ato, exercitando um direito seu,
inalienvel, de propriedade. No se pode olvidar, todavia, que
o direito de construir no pode ferir os regulamentos adminis-
409
trativos e posturas existentes, que variam de lugar para lugar,

regio para regio, levando-se em conta o tipo de obra, bem
como os direitos de vizinhana, sob pena de estar extrapo-
lando nesse direito, por bvio. O Supremo Tribunal Federal
j se manifestou no sentido de considerar solidria a respon-
sabilidade do dono da obra e do construtor. Vale acrescen-
tar que existe a figura da culpa in eligendo, que significa, em
vernculo, a culpa pela escolha, pela eleio. Ora, se o dono
da obra escolheu mal, contratou uma empresa de engenharia
e/ou construo inidnea, tem responsabilidade solidria por
algum evento danoso porventura ocorrido. O lesado poder
acionar o construtor e o dono da obra ou qualquer um deles.
4 CONCLUSO
De acordo com a legislao em vigor, pode-se dizer

que a obrigao do engenheiro, em todas as suas especiali-
dades, constitui-se de resultados. Isso quer dizer que o profis-
sional de engenharia, quando pactua um contrato de trabalho,
est assumindo o risco de realizar um determinado fim.
Com as variveis existentes e com a legislao em vi-
gor, entende-se que deveria ser repensada essa responsabi-
lidade do engenheiro, para que a atividade fosse considerada
de meio, como a de outros profissionais liberais, em virtude de
o profissional de engenharia, no exerccio de suas atribuies,
necessitar de se utilizar de diversas suposies ao se anali-
sar resultados de ensaios e ao realizar clculos empregados
em execuo de projetos e obras. Essa discusso torna-se
necessria principalmente, para atividades de engenharia, que
por seu carter eminentemente perigoso, meream tratamento
jurdico distinto das demais em matria de responsabilidade.
410
Apesar de a responsabilidade do engenheiro como

pessoa fsica continuar sendo a responsabilidade subjetiva, o
fato de a sua obrigao ser de resultados e no de meio, cria
certa confuso.
Certo que, no se pode, nesse momento, identificar,
com preciso, o exato sentido para a expresso atividade de
risco, porque nem sempre possvel dimensionar o risco que
se corre ao se executar determinada atividade de engenharia.
BENJAMIN, A. H.V. et al. Comentrios ao cdigo de proteo ao

consumidor. So Paulo: Ed. Saraiva, 1991.
CARVALHO JUNIOR, L. H. Responsabilidade civil do psiquiatra.

2003. 157 f. Monografia (Graduao em Direito) - Universidade
Estadual de Maring, Maring, 2003.
CARVALHO. M. J. H. et al. Responsabilidade civil do engenheiro.

In: SEMINRIO DE ENGENHARIA URBANA DA UNIVERSIDADE
ESTADUAL DE MARING-SEUEM, 1., 2007, Maring. 12 p.
CONSELHO FEDERAL DE ENGENHARIA E AGRONOMIA

CONFEA. Resoluo n. 1.002, de 26 de novembro de 2002. Adota
o Cdigo de tica Profissional da Engenharia, da Arquitetura, da
Agronomia, da Geologia, da Geografia e da Meteorologia e d
outras providncias. Disponvel em: <http://www.crea-pr.org.br>.
Acesso em: 17 ago. 2016.
COUTO FILHO, ANTNIO F.; SOUZA, P. A. A responsabilidade

civil na engenharia. Disponvel em: <http://www.fne.org.br/rc/
pergant.htm>. Acesso em: 8 dez. 2006.
DIAS, J. A. Da responsabilidade civil. 7. ed. Rio de Janeiro: Ed.

Forense, 1983. v.1.
GONALVES, C. R. Responsabilidade civil. 6. ed. So Paulo: Ed.

411
Saraiva, 1995.
MACHADO, Meyer. A responsabilidade do engenheiro e o novo

cdigo civil. Revista Brasileira de Tecnologia de Petrleo, Rio de
Janeiro, 8 out 2003.
RAMOS FILHO, I. Responsabilidade civil do engenheiro: breves

consideraes. Palestra Sindicato dos Engenheiros SENGE/SC.
TORRES, M. A., G., PINTO, N. G. F. A responsabilidade civil
do construtor: noes bsicas. In: SEMINRIO MINEIRO DE
ENGENHARIA DE AVALIAES E PERCIAS, 6., 2000.
412
TRANFERNCIAS
TRANSFERNCIAS VO-
LUNTRIAS
VOLUN-
TRIAS
413
TRANSFERNCIAS VOLUNTRIAS CONTROLE EXTERNO
O AGENTE DE CONTROLE INTERNO E OS

DESAFIOS DAS TRANSFERNCIAS
SANTOS, Sandra Analia dos 1
No final do ano de 2013 e, principalmente a partir do

ano de 2014, o incio de uma nova gesto com vises admi-
nistrativas conduziu uma srie de aes para a efetivao e
regulamentao do Controle Interno de Convnios da Secre-
taria de Estado da Educao do Paran. Tal fato demonstrou
preocupao no atendimento s novas legislaes do ano de
2011 do Tribunal de Contas do Estado do Paran, sendo elas:
Resoluo n 28/2011 alterada pela Resoluo n 46/2014 e
Instruo Normativa n 61/2011, as quais regulamentam a uti-
lizao do Sistema Integrado de Transferncia SIT, sistema
de informatizao para prestao de contas de transferncias
voluntrias. importante destacar que este sistema tornou-se
obrigatrio para os rgos pblicos repassadores e/ou entida-
des privadas que recebem recursos pblicos com celebraes
de Termos de colaborao, fomento, convnios, acordos, par-
cerias e outros instrumentos similares onde so pactuados
entre as partes repasses financeiros com dinheiro pblico, a
partir do ano de 2012.
Essa nova estrutura instituda na Secretaria de Estado
da Educao do Paran contou com a reestruturao de uma
equipe de analistas e uma coordenao que iniciaram os traba-
lhos por meio dos levantamentos diagnsticos efetuados pelas
situaes ocorridas em todas as prestaes de contas referen-
1 Agente de Controle; Secretaria de Estado da Educao do Paran.
415
tes aos Termos de Convnios celebrados no ano de 2012 e,
suas prestaes de contas finalizadas em janeiro de 2013, as
quais obtiveram instrues de Contraditrios enviados pelo Tri-
bunal de Contas do Estado do Paran no incio de 2014, tanto
por parte dos Convenentes, como pelo Proponente.
Aps esse diagnstico, expedientes foram organizados
para que fosse possvel elencar dentro do organograma ins-
titudo do rgo, as atribuies dos diversos departamentos
da Secretaria de Estado da Educao que esto envolvidos
com as transferncias voluntrias concedidas, desde sua ce-
lebrao, perpassando pela execuo e, indo at a prestao
de contas final. importante ressaltar que estas divises de
funes estavam segregadas e, por meio dessa reestrutura-
o, perfis diferentes foram liberados e regulamentos por Ins-
truo Normativa conforme organizao do Sistema Integrado
de Transferncia S.I.T do Tribunal de Contas do Estado do
Paran. Com isso, foi necessrio o incio de team work com os
servidores do prprio Controle Interno de Convnios. Salien-
ta-se o desafio encontrado em manter um grupo coeso pelas
diversidades culturais de cada pessoa envolvida nos procedi-
mentos e a ausncia de conhecimento tcnico e legal dos atos
administrativos envolvidos em todo o processo.
Uma das ferramentas importante de trabalho encontra-
da pela nova coordenao se no a mais importante de to-
das - foi o estreitamento das relaes, buscando junto ao Tri-
bunal de Contas do Estado do Paran capacitaes para esse
grupo que tem presena assdua at os dias de hoje. Essa
uma preocupao constante, pois dessa forma, torna-se pos-
svel consolidar o trabalho em equipe com aes planejadas,
bem como prepar-la para as adversidades dirias. Aps a
estabilizao da equipe, este trabalho de formao continua-

da, estendeu-se aos outros setores da Secretaria criando-se,
dessa forma, uma rede de trabalho com vistas organizao
das aes e atribuies de funes distintas e bem delimita-
das, institudas por meio de Instrues Normativas, Manuais,
rotinas de trabalho, planejamento de aes e reunies. im-
portante lembrar sempre o objetivo do atendimento a cada
objeto especfico dos Termos de Cooperao Tcnica e Finan-
ceira celebrados, cuidando de cada um como nico, por sua
especificidade.
Todo esse procedimento foi pensado de forma a sa-
tisfazer as necessidades da sociedade que ser beneficiada,
evidenciando que, se existe uma parceria, todos esto envol-
vidos e focados pelo objetivo comum. No caso da Secretaria
de Estado da Educao, o aluno. Insta salientar que a au-
sncia do objetivo a ser alcanado ou a morosidade ao aten-
dimento ao mesmo, causa danos que so difceis de serem
mensurados, vemos por este vis que o poder pblico deve
dar cumprimento s legislaes atendendo tambm aos pra-
zos legalmente exigidos.
Outro desafio encontrado nesse momento foi o en-
tendimento do Convenente/Tomador em mudar uma cultura
posta de que, aps o repasse do dinheiro pblico em conta
especfica do Termo celebrado entendia-se erroneamente
que tudo poderia fazer ou adquirir sem prestar contas devi-
damente. Este paradigma teve que ser rompido com muito
dilogo e atendimento individualizado entre a Secretaria e os
seus Convenentes. Dessa forma, tambm em 2014 iniciaram-
se junto aos Tomadores/Convenentes capacitaes mais efe-
tivas por parte da Secretaria, atendimentos individualizados
417
CONTROLE EXTERNO TRANSFERNCIAS VOLUNTRIAS
quando solicitado pelo Convenente e o acompanhamento do

fiscal dos Termos, mais prximos e participativos. importan-
te deixar claro e ntido a todas as partes envolvidas da exis-
tncia de um documento celebrado e assinado entre as partes
o qual resulta de interesses mtuos ao atendimento a um ni-
co propsito, o da educao de qualidade e para todos, jamais
esquecendo a necessidade da transparncia na utilizao do
dinheiro pblico.
Dando continuidade ao enfrentamento dos desafios, em
setembro de 2015, o Ordenador de Despesas da Secretaria de
Educao criou e normatizou o Ncleo de Controle Interno, que
formado pela integrao das atividades do Controle Interno
Administrativo, Controle Interno Avaliativo e do Controle Inter-
no de Convnios, com as atribuies de avaliao da gesto,
por intermdio do monitoramento e acompanhamento contbil,
oramentrio, financeiro, operacional e patrimonial, e ao apoio
do controle externo no exerccio de sua misso institucional,
sugerindo assim, quando necessrio, medidas administrativas
cabveis, quando verificado alguma irregularidade ou ausncia
de planejamento de aes que possam interferir na legalidade,
economicidade, eficincia e eficcia, e economicidade das ati-
vidades precpuas da Secretaria.
um contrassenso pensar que na Constituio da
Repblica Federativa do Brasil de 1988, em seu Art. 74, j
verifica e sugere a necessidade da existncia de Controle In-
terno nos setores pblicos para o auxlio ao Controle Externo
e, somente no sculo XXI no Brasil percebeu-se a importncia
de Controles Internos em reparties pblicas. Isso, fruto da
morosidade do cumprimento de suas prprias legislaes.
Em suma, sine qua non para que o Agente de Con-
418
trole possa superar os desafios dirios no poder pblico, uma

equipe em sinergia e o comprometimento dos gestores que
estejam engajados em sintonia no que tange as atribuies do
Agente de Controle Interno de sua jurisdio, fortalecendo-o
e garantindo assim, sua plena atuao para que possa evitar
ambientes vulnerveis a erros e desvios de condutas proces-
suais para que dessa forma, possa atingir o objetivo de uma
gesto pblica de excelncia.
419
PARCERIAS ENTRE A ADMINISTRAO PBLICA

E O TERCEIRO SETOR LEI 13.019/2014
MARCO REGULATRIO DAS ORGANIZAES DA
SOCIEDADE CIVIL (MROSC)
YOSHIKAWA, Sandra Keiko Ikoma 1
1 INTRODUO
A parceria entre a Administrao Pblica e as entidades

do Terceiro Setor utilizada, muitas vezes, como instrumento
para a execuo de projetos previstos nos programas de pol-
ticas pblicas.
Diante dessa realidade, vivenciada na rotina das ati-
vidades administrativas do Controle Interno, no municpio de
So Jos dos Pinhais, verifiquei a necessidade de uma pes-
quisa especfica visando conhecer e diferenciar as entidades
tomadoras de recursos pblicos e identificar os instrumentos
de parcerias disponveis no ordenamento jurdico ptrio.
Num primeiro momento abordarei o conceito do cha-
mado Terceiro Setor, cuja definio baseada num carter resi-
dual e genrico muito criticada pela doutrina.
Os acrnimos associados s entidades sem fins lucra-
tivos sero apresentados dentro do contexto cultural e jurdi-
co. ONG e OSCIP so acrnimos utilizados como sinnimos
do Terceiro Setor, porm, resta necessria a compreenso do
significado de cada uma das siglas e sua contextualizao his-
trica e legal, j que, como veremos, a utilizao popular pode
1 Graduanda em Direito pela Faculdade da Indstria IEL; Chefe da Di-

viso de Coordenao e Controle/ CSCI, da Prefeitura de So Jos dos
Pinhais.
420
levar a interpretaes equivocadas.

Veremos que existem vrias parcerias, que podem ser
celebradas entre a Administrao Pblica e as entidades sem
fins lucrativos, porm a cada tipo de parceria o legislador re-
servou especificidades a depender de titulaes e objetos as
serem pactuados.
Muito embora, at o ano de 2015, o instrumento de
transferncia voluntria mais utilizado pela Administrao
Pblica tenha sido o convnio, o repertrio jurdico tem
disposio parcerias especficas para Organizaes Sociais
(OS) e Organizaes da Sociedade Civil de Interesse Pblico
(OSCIP), as quais sero apresentadas sem a profundidade
que o tema pode alcanar, diante da complexidade do assunto.
Na sequncia, passarei a explorar a Lei 13.019/2014,
de 31 de julho de 2014, o Marco Regulatrio da Organizao
da Sociedade Civil (MROSC), que estabeleceu um novo regi-
me jurdico para as parcerias entre a Administrao Pblica e
o Terceiro Setor.
O nome dado nova lei motivou a pesquisa do seu
nascedouro e a anlise dos entendimentos doutrinrios acer-
ca da relevncia de se criar uma lei especifica para parcerias,
que, alm de dar origem a novos instrumentos, limitou a utili-
zao do convnio administrativo exclusivamente para entes
da prpria Administrao Pblica, salvo aqueles previstos na
Constituio Federal na rea da sade.
Os instrumentos originados pela Lei 13.019/2014: o
Termo de Colaborao, o Termo de Fomento e o Acordo de
Cooperao, passam a ocupar posio de destaque, seja pela
distino entre planos de trabalhos de iniciativa das OSC e da
Administrao Pblica, ou pelos dispositivos de transparncia
e controle exigidos para sua celebrao.
421
A presente pesquisa no tem a pretenso de esgotar

o assunto referente a MROSC, tampouco trazer uma doutrina
pacificada, j que o pouco tempo de existncia e o perodo
de vacatio legis dos Municpios no permitem uma avaliao
emprica da aplicao da nova lei.
2 TERCEIRO SETOR
2.1 CONCEITO
O termo Terceiro Setor tem origem americana e foi ado-

tado no Brasil a partir dos anos 70, perodo em que ocorreu
um crescimento dos movimentos sociais, cujo objetivo era
fornecer, por meio de instituies no estatais, servios de
interesse pblico, particularmente, de assistncia aos mais
necessitados.
O conceito simplista do Terceiro Setor caracterizando-o
por agrega as organizaes sem fins lucrativos revela algo
superficial que consigna a negao da finalidade das organi-
zaes empresariais capitalistas como principal caracterstica
deste setor.
J de forma critica expresso Terceiro Setor, Tarso
Cabral Violin2 entende que ela vaga, simplista e inadequada,
visto que no existe setorializao entre Estado e sociedade
civil e, caso houvesse, esta deveria ser identificada como Pri-
meiro e no Terceiro Setor, justamente por se tratar da prpria
sociedade civil.
2 VIOLIN, T.C. Uma anlise crtica do iderio do terceiro setor no contexto

neoliberal e as parceiras com a administrao pblica. RERE - Revis-
ta Eletrnica sobre a Reforma do Estado, Salvador, n. 13, mar./maio
2008. p.5-6. Disponvel em: <www.direitodoestado.com.br>. Acesso em:
12 out. 2015.
422
Para Violin definir como Terceiro Setor todas as entida-

des sem fins lucrativos e, ainda, que no faam parte do Pri-
meiro ou Segundo Setor, ou seja, governo ou mercado, respec-
tivamente, acaba por agrupar entidades heterogneas e muitas
vezes antagnicas, como as entidades que atuam em benefcio
pblico e as que atuam em beneficio mtuo (privado).
Fernando Borges Mnica3 entende que o Terceiro Setor
no deve ser conceituado de maneira ampla e residual, mas
sim determinado como uma esfera de ao localizada entre o
Estado e o mercado, no podendo ocupar uma posio acima
ou abaixo, anterior ou posterior aos demais setores.
J para Maria Sylvia Zanella di Pietro4, o Terceiro Se-
tor rene entidades da sociedade civil de fins pblicos e no
lucrativos. trazendo para o conceito o fim pblico, que afas-
taria do Terceiro Setor as entidades que desenvolvem ativida-
des de interesse corporativo, as quais, mesmo no tendo a
lucratividade como principal fim, buscam o interesse prprio,
o interesse privado e reforando a negao da finalidade
lucrativa
Entendemos que o conceito proposto pelo professor
Fernando Borges Mnica, traduz com maior preciso e abran-
gncia deste Setor:
Terceiro Setor como o conjunto de pessoas

jurdicas de direito privado, de carter volun-
trio e sem fins lucrativos, que (i)desenvol-
vam atividades de defesa e promoo dos
3 MNICA, F.B. Panorama histrico-legislativo do terceiro setor no Brasil.

In: CASTRO, Rodrigo Aguirre de; GUIDI, Slvio Felipe (Org.). Direito do
terceiro setor: atualidades e perspectivas. Curitiba: OAB/PR, 2006. p.
20. (Coleo Comisses; 4).
4 DI PIETRO, M. S. Z. Direito administrativo. 14. ed. So Paulo: Atlas,
2002. p. 413.
423
direito fundamentais ou (ii) prestem servios

de interesse pblico.5
No que tange ao conjunto de pessoas jurdicas de direito

privado, no atual ordenamento jurdico, encontramos positivadas
duas formas de constituio dessas entidades: as associaes
e as fundaes.
As associaes adquirem a condio de direito funda-
mental na Constituio Federal de 1988, previsto no art. 5,
XVIII, o qual, de forma ampla, d plena liberdade para sua
criao. Porm, diferentes das reunies, necessria a conti-
nuidade da sua organizao, representando a chave mestra
para compreenso da distino entre a liberdade de associa-
o e a liberdade de reunio, nas palavras de Rodrigo Xavier
Leonardo6, o qual destaca que o Cdigo Civil de 2002, em
seu art. 53, relaciona trs caractersticas definidoras da asso-
ciao, quais sejam: (a) reunio de pessoas organizadas; (b)
com ausncia de fins econmicos; (c) inexistncia, entre os
associados, de direitos e obrigaes recprocos sob um regi-
me de igualdade de posies entre os associados.
Por seu turno, as entidades fundacionais nascem da
vontade de uma nica pessoa - o fundador, oriundas de ato
inter vivos ou causa mortis, e nascem com seu patrimnio
constitudo.
5 MNICA, F.B. Panorama histrico-legislativo do terceiro setor no Brasil.

In: CASTRO, Rodrigo Aguirre de; GUIDI, Slvio Felipe (Org.). Direito do
terceiro setor: atualidades e perspectivas. Curitiba: OAB/PR, 2006. p.
20. (Coleo Comisses; 4).
6 LEONARDO, R.X. A reforma do direito das associaes sem fins econ-
micos pela Lei n. 11.127 de 2005 e o terceiro setor. In: CASTRO, Rodrigo
Aguirre de; GUIDI, Slvio Felipe (Org.). Direito do terceiro setor: atuali-
dades e perspectivas. Curitiba: OAB/PR, 2006. p. 163. (Coleo Comis-
ses; 4).
424
2.2 TERCEIRO SETOR E SEUS DIVERSOS ACRNIMOS
Muitos so os acrnimos utilizados para identificar de

forma genrica o Terceiro Setor, porm necessria a sua
compreenso e distino, j que, em alguns dos casos, pode-
ria representar uma espcie do gnero Terceiro Setor.
2.2.1 ONG Organizao No Governamental

O termo ONG foi utilizado, inicialmente, pela ONU (Or-
ganizao das Naes Unidas), na Carta das Naes Unidas,
elaborada na cidade de So Francisco/EUA, em 1945, confor-
me os estudos do professor Tarso Cabral Violin7, para definir
qualquer organizao da sociedade civil que no estivesse
vinculada a um governo.
A expresso organizao no governamental nasceu
no ps-guerra e foi pouco empregada em contextos polticos
ou sociolgicos, o termo passou a ser mais utilizado, especial-
mente pela imprensa, nos anos 90, com os fruns realizados
pela UNCED (United Nations Conference on Ecology and De-
velopment) no Brasil, que tiveram cobertura, sobretudo jorna-
lstica, robusta, tornando a expresso mais popular.
Chamada de nome fantasia pelo professor Tarso Ca-
bral Violin8, a expresso ONG associada s entidades sem
fins lucrativos, mais politizadas e mais atuantes na defesa e
7 VIOLIN, T.C. Terceiro setor e as parcerias com a administrao pbli-

ca. 2. ed. Belo Horizonte: Frum, 2010. p.124.
8 Art. 1 O Poder Executivo poder qualificar como organizaes sociais
pessoas jurdicas de direito privado, sem fins lucrativos, cujas atividades
sejam dirigidas ao ensino, pesquisa cientfica, ao desenvolvimento tec-
nolgico, proteo e preservao do meio ambiente, cultura e sa-
de, atendidos aos requisitos previstos nesta Lei.
425
luta pelo reconhecimento de novos direitos, excluindo do con-

ceito as entidades sem fins lucrativos de benefcio mtuo.
2.2.2 OS Organizao Social
As Organizaes Sociais vinham sendo anunciadas

pelo Governo Federal desde o lanamento do Plano Diretor
da Reforma do Aparelho do Estado de 1995.
Organizao Social uma qualificao criada pela Lei
Federal n 9.637/1998, atribuda a uma pessoa jurdica de direito
privado sem fins lucrativos, um ttulo atribudo a uma associa-
o ou fundao que atenda requisitos previstos na norma su-
pracitada, dentre os quais se destaca, j no seu art. 19, o objeto
social da requerente.
Para Maral Justen Filho10, a atuao das entidades
do Terceiro Setor no desenvolvimento de atividades no
egosticas, movidas pela impossibilidade de atuao plena
do Estado no provento das necessidades essenciais, justifica
a criao de figuras jurdicas especificas, sendo a Organiza-
o Social OS - uma delas, cujos requisitos no se limitam
ao objeto social, mas estendem-se estrutura administrativa.
A necessidade da incluso de membros da administra-
o pblica no conselho das OS, somada a discricionariedade
do Poder Executivo na titulao, pode ter afastado o interesse
das entidades de se qualificarem como tal, conforme ressalta
9 Art. 1 O Poder Executivo poder qualificar como organizaes sociais

pessoas jurdicas de direito privado, sem fins lucrativos, cujas atividades
sejam dirigidas ao ensino, pesquisa cientfica, ao desenvolvimento tec-
nolgico, proteo e preservao do meio ambiente, cultura e sa-
de, atendidos aos requisitos previstos nesta Lei.
10 JUSTEN FILHO, M. Comentrios lei de licitaes e contratos
administrativos. 14.ed. So Paulo: Dialtica, 2010. p.37.
426
Celso Antonio Bandeira de Mello11, a Administrao Pblica

no est obrigada a conceder o titulo requerente, mesmo
que esta seja qualificada.
Cabe destacar que poucas Organizaes Sociais foram
institudas, o que, para Tarso Cabral Violin12, resultou na ne-
cessidade de criao de um novo instituto com legislao mais
simplificada.
2.2.3 OSCIP Organizao da Sociedade Civil de Interes-

se Pblico
Tal como a OS, a Organizao da Sociedade Civil de

Interesse Pblico conhecida como OSCIP uma qualifi-
cao atribuda a entidades do Terceiro Setor que atendam a
determinados requisitos legais.
A qualificao OSCIP est prevista na Lei 9.790/1999
que, muito embora estabelea um sistema muito similar a Lei
das OS, apresenta pequenas diferenas, porm, muito signifi-
cativas, com dispositivos de controle mais complexos do que os
previstos para as OS.
Maria Sylvia Zanella Di Pietro13 entende que a criao
de qualificaes to prximas como as OS e OSCIP demons-
tra a falta de uniformidade de pensamentos e orientao en-
tre os prprios membros do Governo; tal proximidade ocorre
no s no sentido de serem muito semelhantes em seus re-
quisitos e objetivo, qual seja, a reforma administrativa, mas
11 MELLO, C.A.B. de. Curso de direito administrativo. 18. ed. So Paulo:

Malheiros, 2008. p. 223
ca. 2. ed. Belo Horizonte: Frum, 2010. p. 209.
13 DI PIETRO, M.S.Z. Parcerias na administrao pblica. 5. ed. So
427
principalmente pela proximidade temporal

Tarso Cabral Volin14, no entanto, aponta o que entende
como diferenas bsicas entre as OS e as OSCIP, dentre as
quais destaco:
(a) tipo de parceria celebrado com a OS o contrato de
gesto e com a OSCIP o termo de parceria;
(b) a ausncia do agente pblico, seja como prestador de
servio ou como dirigente nas OSCIP, ao passo que,
nas OS, a diretoria deve ter agentes pblicos na sua
composio como condio para a qualificao e a
cesso de servidores possvel no caso de celebra-
o do contrato de gesto;
(c) a discricionariedade na deciso de qualificar as OS di-
ferentemente da vinculao dada qualificao das
OSCIP, diante do cumprimento dos requisitos legais,
ou seja, fica a critrio da Administrao pblica qua-
lificar como OS uma entidade que atenda os requisi-
tos legais, ao passo que, uma vez atendidos todos
os requisitos legais, basta a solicitao da entidade
interessada para que lhe seja concedida a qualifica-
o de OSCIP; (d) a amplitude das atividades das
OSCIP em relao s das OS; alm de outras que
reforam o distanciamento das OSCIP em relao
administrao pblica, desde sua criao at sua
administrao.
2.2.4 OSC Organizao da Sociedade Civil

A expresso Organizao da Sociedade Civil foi ado-

ca. 2. ed. Belo Horizonte: Frum, 2010. p. 212.
428
tada pelo Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID),

no incio da dcada de 90 e tem o mesmo significado da ONG
termo que se tornou mais conhecido devido ao fato de ser
utilizado pela ONU e pelo Banco Mundial.
Porm, diferentemente da ONG, a Organizao da So-
ciedade Civil OSC teve sua definio estabelecida na Lei
13.019/2014, art. 2, I15, o qual sofreu significativa alterao
legal passando a abranger no apenas as associaes e as
fundaes, mas tambm entidades dspares s inicialmente
identificadas, como o caso das cooperativas sociais, criadas
no Brasil por meio da Lei 9.867/1999.
Destoa do conceito de OSC a incluso das cooperati-
vas sociais justamente pela possibilidade de distribuio de
lucro entre os cooperados, muito embora a incluso social
destes seja o principal objetivo das cooperativas sociais.
Luciana Tasse e Mara Fajardo Linhares Pereira16 di-
ferenciam as cooperativas sociais, chamadas de populares,
das cooperativas comuns, essencialmente, pelo objetivo de
incluso social dos marginalizados, trazendo em sua gnese
a condio do cooperado como provedor e como beneficirio.
Outra categoria de entidade includa no conceito de
OSC, por meio da Lei 10.204/2015, a das organizaes re-
15 Art. 2o Para os fins desta Lei, considera-se:

I - organizao da sociedade civil: pessoa jurdica de direito privado sem
fins lucrativos que no distribui, entre os seus scios ou associados,
conselheiros, diretores, empregados ou doadores, eventuais resultados,
sobras, excedentes operacionais, brutos ou lquidos, dividendos, bonifi-
caes, participaes ou parcelas do seu patrimnio, auferidos mediante
o exerccio de suas atividades, e que os aplica integralmente na con-
secuo do respectivo objeto social, de forma imediata ou por meio da
constituio de fundo patrimonial ou fundo de reserva;
16 TASSE, L.PEREIRA, M.F.L. Cooperativas populares: uma anlise crtica
da legislao cooperativista com base no direito como integridade. Dispo-
nvel em: <www.publicadireito.com.br>. Acesso em: 25 mar. 2016.
429
ligiosas dedicadas ao interesse pblico e social, excludas as

destinadas a fins exclusivamente religiosos.
Portanto, as OSC so, por definio legal, as entidades
sem fins lucrativos, cujos lucros ou excedentes devem ser em-
pregados diretamente em seu objeto social de interesse p-
blico, as cooperativas sociais e as instituies religiosas com
atuao direta nos projetos sociais de interesse pblico.
3 PARCERIA DO TERCEIRO SETOR COM A

ADMINISTRAO PBLICA
O termo parceria no jurdico e compreende a unio

de esforos entre o poder pblico e privado para a consecuo
de interesses comuns, que exige uma relao de confiana e
lealdade recprocas entre o Estado e o Terceiro Setor, objeti-
vando a mtua concordncia em torno de propsitos comuns.
Para Celso Antonio Bandeira de Mello17, parceria:
uma expresso extremamente genrica, [...] insuficiente para
permitir identificar o instituto jurdico que estaria em causa.
Maria Sylvia Zanella Di Pietro18 usou o vocbulo par-
ceria para designar todas as formas de sociedade entre setor
pblico e privado, sem a formao de uma nova pessoa jur-
dica, cujo fim seja o interesse pblico, em destaque, o social.
Entre os objetivos da parceria, elencados pela autora, verifica-
se a reduo do aparelhamento do Estado.
Foi a Reforma Gerencial de 1995 a catalisadora de mu-
danas significativas na Administrao Pblica, cujo principal
objetivo era melhora da eficincia no servio pblico, por meio

18 DI PIETRO, M.S.Z. Parcerias na administrao pblica. 5.ed.
So Paulo: Atlas, 2006. p. 40
430
da adoo de um modelo de administrao gerencial, em de-

trimento da administrao burocrtica ento existente no pas.
Conforme Celso Antonio Bandeira de Mello19, essa re-
forma faz surgir, entre outras figuras jurdicas, os contratos
de gesto, o qual espcie do gnero parcerias, assim como
o convnio, o termo de parceria, e agora tambm, o Termo de
Colaborao, Termo de Fomento e Acordo de Cooperao.
3.1 CONVNIOS
O convnio administrativo um ajuste celebrado entre
entidades pblicas de qualquer espcie, visando consecuo
de objetivos de interesse comum, o ajuste no pode ser con-
fundido com o contrato administrativo, visto que este tem como
caracterstica os objetivos opostos do contratante e do contra-
tado, ao passo que o convnio administrativo trata de ajustes
de interesses coincidentes.
Para Maral Justen Filho20 o fundamento jurdico dos
convnios advm do art. 241 da Constituio Federal de
198821, que incentiva os convnios na Administrao Pblica.
Conforme explica Francisco Assis Alves22, a Lei
8.666/1993 estabelece regras que devem ser seguidas por
ocasio da celebrao do convnio: (a) a prvia aprovao
do plano de trabalho, proposto pela entidade interessada, no

20 JUSTEN FILHO, M. Comentrios lei de licitaes e contratos admi-
nistrativos. 14. ed. So Paulo: Dialtica, 2010. p. 952.
21 Art. 241. A Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios discipli-
naro por meio de lei os consrcios pblicos e os convnios de coopera-
o entre os entes federados, autorizando a gesto associada de servios
pblicos, bem como a transferncia total ou parcial de encargos, servios,
pessoal e bens essenciais continuidade dos servios transferidos.
22 ALVES, F.A. Fundaes organizaes sociais agncias executivas.
So Paulo: LTR, 2000. p.142.
431
qual dever constar, no mnimo, a identificao do objeto a ser

executado, o plano de aplicao dos recursos financeiros, o
cronograma de desembolso, os prazos de execuo, as fases
e etapas do programa; (b) a cientificao do Termo de Conv-
nio, aps a sua assinatura, ao respectivo Poder Legislativo do
concedente do recurso financeiro; (c) a possibilidade de sus-
penso dos repasses no caso de desvio de finalidade na apli-
cao dos recursos, irregularidade na aplicao das parcelas
ou no atendimento das medidas saneadoras propostas pelo
concedente de recursos ou pelos rgos fiscalizadores; (d) a
obrigatoriedade de aplicao financeira dos recursos enquanto
no utilizados; (e) a devoluo em trinta dias, a contar da data
da extino da parceria, de todo o saldo financeiro do convnio.
Note-se que, diferentemente do contrato administra-
tivo, nos convnios os recursos financeiros so repassados
antes da execuo do objeto pactuado, devendo o tomador de
recursos fazer a prestao de contas.
No ensinamento de Maria Sylvia Zanella Di Pietro23, as
verbas repassadas no tm a natureza de preo ou remunerao
que uma das partes paga outra em troca de benefcio recebido.
(meu grifo). Em outras palavras, o recurso repassado no perde
sua caracterstica de dinheiro pblico, e o seu tomador est
obrigado a prestar contas no s ao repassador da verba, como
tambm ao Tribunal de Contas, com base no art.70, pargrafo
nico, da Constituio Federal.
3.2 CONTRATO DE GESTO
Na viso de Maria Sylvia Zanella Di Pietro24, o contrato

24 Ibid., p. 268.
432
de gesto surge da necessidade de modernizar a Adminis-

trao Pblica, porm se tornou uma espcie de parceria de
difcil abordagem, destacando-se, inicialmente, a diversidade
e especificidade das regulamentaes, fruto do surgimento de
um contrato especifico a cada situao pontual, seja do ponto
de vista da administrao ou das entidades conveniadas.
Os contratos de gesto so instrumentos utilizados
para estabelecer um vinculo jurdico entre o poder pblico e
as entidades tituladas como OS, cabendo quele a cesso
de bens pblicos, recursos oramentrios e at servidores
pblicos s OS, aos quais caber a execuo das atividades
de ensino, pesquisa cientfica, desenvolvimento tecnolgico,
proteo e preservao do meio ambiente, cultura ou sade,
atendendo s metas e aos prazos previamente pactuados no
plano de trabalho proposto pelas OS.
A necessidade ou no de seleo, por meio de lici-
tao, das OS com as quais sero celebrados contratos de
gesto suscita divergncia na doutrina, que de acordo Maral
Justen Filho25 entende haver inteno do legislador de no
submeter prvia licitao os contratos de gesto., inten-
o corroborada pela prpria Lei 9.637/1998 ao introduzir, no
elenco do art. 24 da Lei 8.666/1993 (inciso XXIV), a possibi-
lidade de dispensa de licitao para os contratos de gesto
celebrados com as OS.
O que, para Maria Sylvia Zanella Di Pietro26, d inteiro
arbtrio ao poder pblico para a escolha da entidade a ser
qualificada, ferindo o princpio da isonomia entre os possveis
25 JUSTEN FILHO, M. Comentrios lei de licitaes e contratos admi-

nistrativos. 14. ed. So Paulo: Dialtica, 2010. p. 39-40.
433
interessados.
Celso Antonio Bandeira de Mello27 assevera a inconsti-
tucionalidade dos contratos de gesto, tendo em vista a possi-
bilidade da transferncia de bens pblicos, recursos financeiros
e humanos a bem de entidades particulares, escolhidas a juzo
do administrador, e entende que o descumprimento da Consti-
tuio Federal, especialmente do seu art. 37, possibilita a inva-
lidao das qualificaes das OS por meio de aes populares.
3.3 TERMO DE PARCERIA
O termo de parceria foi introduzido no ordenamento ju-

rdico ptrio por meio da Lei 9.790/1999, definindo-o como um
instrumento firmado entre a Administrao Pblica e as OSCIP.
Para Maria Sylvia Zanella Di Pietro28, a estrutura das
parcerias celebradas entre o poder pblico e as OSCIP apre-
senta-se de forma mais adequada e est sujeita a requisitos
mais rgidos., visto que a Lei 9.790/1999 define, para seus
fins, as entidades em condies de receber a qualificao de
OSCIP (so excludas as destinadas a benefcios mtuos,
como sindicatos e organizaes partidrias, as com fins lucra-
tivos, bem como as OS, cooperativas e fundaes pblicas, e
so delimitadas, no seu art. 3, as reas de atuao permiti-
das s qualificadas).
A autora ressalta, tambm, que os termos de parce-
ria so celebrados com entidades (OSCIP), cuja capacidade
tcnica, financeira e fiscal deve ser comprovada na sua quali-
ficao, evitando que entidades fantasmas, sem qualquer pa-

Malheiros, 2008. p. 241.
Paulo: Atlas, 2006. p. 272-273.
434
trimnio e sem existncia real, venham a pleitear o benefcio.

Ainda, sob o comparativo legal entre os dois instrumen-
tos, contrato de gesto e termo de parceria, destaca-se a re-
levncia, neste ltimo, da necessidade da seleo das OSCIP
por meio de concurso de projetos, com critrios objetivos de
avaliao, e da consulta aos conselhos de polticas pblicas.
3.4 TERMO DE FOMENTO, TERMO DE COLABORAO E

ACORDO DE COOPERAO
O art. 2 , inciso III, da Lei 13.019/2014 define parceria,

abrangendo um conjunto de direitos, responsabilidades e obri-
gaes decorrentes de relao jurdica formal entre Adminis-
trao Pblica e OSC, em regime de cooperao mtua e inte-
resse pblico recproco, cujo instrumento pode ser o termo de
fomento, o termo de colaborao ou o acordo de cooperao.
De acordo com Gustavo Justino Oliveira e Carolina Fi-
lipini Ferreiira29 os instrumentos termo de colaborao e termo
de fomento acabam por substituir os convnios nas parcerias
entre o Estado e as OSC, muito embora, completam os au-
tores, ambos diferenciem-se apenas em relao autoria do
plano de trabalho.
Sob a mesma tica, Maria Sylvia Zanella di Pietro30
elenca os principais aspectos que igualam os dois instrumen-
tos: (a) o fato de serem instrumentos de parceria entre a Ad-
ministrao Pblica e as OSC; (b) a exigncia de chamamen-
29 OLIVEIRA, G.J.; FERREIRA, C.F. Parcerias do estado com o terceiro

setor: impacto da lei 13.019/2014 sob o enfoque da insegurana jurdi-
ca e instabilidade das relaes. Disponvel em: <www.migalhas.com.br>.
Acesso em: 29 mar. 2016.
435
to pblico para a consecuo de ambos; (c) a finalidade de

interesse pblico; (d) o respeito aos conceitos de contrato de
gesto e termo de parceria firmados com as OS e as OSCIP,
respectivamente.
O ponto que difere estes dois instrumentos a inicia-
tiva e elaborao dos planos de trabalho, j que no termo de
colaborao cabe a Administrao Pblica e no termo de fo-
mento as OSC.
O outro instrumento criado pela Lei 13.019/2014 o
acordo de cooperao, previsto no inciso VIII-A, do art. 2
como instrumento de celebrao de parcerias que no envol-
vam a transferncia de recursos financeiros.
4 LEI 13.019/2014 O MARCO REGULATRIO DAS

ORGANIZAES DA SOCIEDADE CIVIL (MROSC)
O Marco Regulatrio das Organizaes da Sociedade

Civil MROSC , de acordo com a Secretaria da Presi-
dncia da Repblica31, uma agenda poltica com o objetivo de
aperfeioar o ambiente jurdico das parcerias entre o Estado
e as OSC.
A reforma gerencial de 1995 revelou novas relaes
jurdicas entre o Estado e a sociedade civil envolvendo, espe-
cialmente, as OS e as OSCIP, conforme apresentado no item
precedente.
Contudo, a possibilidade da transferncia de recursos
pblicos, por meio de convnios, contratos de gesto ou ter-
mos de parceria, despertou a voracidade da corrupo, refle-
31 BRASIL. Presidncia da Repblica. Secretaria de Governo. Marco Re-

gulatrio das Organizaes da Sociedade Civil: Cartilha da MROSC.
Braslia, 2014. Disponvel em: <www.secretariageral.gov.br>. Acesso em:
23 fev. 2016.
436
tida nos escndalos investigados pelo Senado Federal com a

instalao da CPI das ONGs, em 2007, baseada no Reque-
rimento 201/2007, de autoria do senador Herclito Fortes e
outros32, cuja concluso pelo arquivamento somente ocorreu
em outubro de 2010.
Segundo Gustavo Justino de Oliveira e Carolina Filipini
Ferreira33, do relatrio final desta CPI surge a propulsora jus-
tificativa da lei 13.019/14.
O Projeto de Lei do Senado 649/201134, apresentado
em outubro de 2011, revela na sua justificao que:
O objetivo geral desta proposio tornar
transparentes, eficientes e eficazes no tocante
s parcerias para desenvolvimento de aes
de interesse comum, visando ao melhor aten-
dimento das demandas sociais.
Com efeito, entre 2010 e 2012, o Grupo de Trabalho

(GT) Marco Regulatrio das Organizaes da Sociedade Ci-
vil35, instaurado pelo Poder Executivo, desenvolveu um an-
teprojeto de lei estabelecendo regras sobre transferncia vo-
luntria de recursos pblicos s OSC, instituindo o Termo de
Fomento e o Termo de Colaborao como os instrumentos
que substituiriam o convnio.
32 BRASIL. Senado Federal. Atividade Legislativa. Requerimento n. 201,

2007. Relatrio Final. Braslia, 2007. Disponvel em: <www.senado.leg.
br>. Acesso em: 13 abr. 2016.
33 OLIVEIRA, G.J.; FERREIRA, C.F. Parcerias do estado com o terceiro
setor: impacto da lei 13.019/2014 sob o enfoque da insegurana jurdi-
ca e instabilidade das relaes. Disponvel em: <www.migalhas.com.br>.
34 BRASIL. Senado Federal. Projeto de Lei 649 de 2011. Disponvel em:
<www.senado.leg.br>. Acesso em: 18 abr. 2016, p.44.
35 VIEIRA, O.V.; LOPES, J.R.L. Sntese: marco regulatrio das organiza-
es da sociedade civil cenrio atual e estratgias de avano. Jun/2013.
Disponvel em: <www.secretariageral.gov.br>. Acesso em: 5 out. 2015.
437
4.1 MEDIDAS MORALIZADORAS
J mencionamos, anteriormente, no presente trabalho,

as palavras de Maria Sylvia Zanella di Pietro36, para quem as
parcerias entre o Estado e as OSC tm sido campo frtil para
os desvios dos objetivos que justificam a celebrao de par-
cerias [...]; e, principalmente, tm provocado o desvio de vul-
tosos recursos pblicos.
Segundo a autora, o MROSC adota medidas que, no
seu entender, podem contribuir para a moralizao dessa re-
lao jurdica pblico-privado.
Entre as medidas destacadas, encontra-se a imposi-
o de procedimentos que garantam a transparncia das par-
cerias, desde a sua previso nas leis oramentrias, estabe-
lecidas no art. 9, at a divulgao, por meio eletrnico, tanto
pela Administrao Pblica quanto pelas OSC, das parcerias
celebradas, normatizada nos arts. 10 e 11, reforando, assim,
o estabelecido na Lei 12.527/2011, conhecida com Lei de
Acesso Informao.
O chamamento pblico , tambm, considerado rele-
vante pela professora: conceituado no art. 2, inciso XII, est
investido dos princpios da isonomia, da legalidade, da impes-
soalidade, da moralidade, da publicidade, da probidade ad-
ministrativa, da vinculao ao instrumento convocatrio e do
julgamento objetivo.
O MROSC regulamenta o chamamento nos seus arti-
gos 23 a 32, elencando:
(a) os requisitos mnimos do edital de convocao;
(b) seu carter competitivo com garantia da ampla par-

Paulo: Atlas, 2015. p.310.
438
ticipao;
(c) o prazo mnimo de antecedncia na divulgao do edital;
(d) os casos de dispensa e de inexigibilidade.
De se ressaltar, por fim, a previso do monitoramento
e da avaliao, os quais, nos termos da lei, sero exercidos
pela Administrao Pblica por meio do gestor, agente pblico
responsvel pelo controle e fiscalizao de determinada par-
ceria, e de uma comisso permanente criada com a finalidade
de monitorar e avaliar as parcerias.
Os conselhos de polticas pblicas e o controle social fo-
ram legitimados pelo MROSC com o intuito de acompanhar e
fiscalizar as parcerias, independentemente da fiscalizao exer-
cida pela Administrao Pblica e seus rgos de controle, con-
forme art. 60 da lei.
Porm Maria Sylvia Zanella di Pietro alerta que tais me-
didas moralizadoras somente cumpriro seu papel de comba-
te corrupo se devidamente monitoradas pelos rgos de
controle, [...] 37.
5 CONCLUSO
Vemos o aumento na quantidade de entidades do Ter-

ceiro Setor, em especial das OSC, cuja principal motivao
pode ser atribuda em razo da ausncia do Estado nas re-
gies perifricas, onde a demanda por servios de interesse
sociais maior.
Esse crescimento no se limita quantidade, mas tam-
bm qualidade das entidades, as quais passaram a demons-
trar mais organizao e expertise nos seus servios, deixando

439
de atuar de forma complementar e acessria e assumindo o

papel principal no atendimento dos servios pblicos, em es-
pecial os de assistncia social, sade e educao.
Desde a reforma administrativa de 1995, foram criados
instrumentos legais voltados a um modelo de administrao
gerencial mais eficiente e menos burocrtico, permitindo o re-
passe de recursos pblicos ao Terceiro Setor.
Porm, esses instrumentos no foram eficazes na pro-
teo do bom uso do recurso pblico, tampouco garantiram a
segurana jurdica s entidades.
O contrato de gesto, o qual permite ao gestor pblico
a discricionariedade na intitulao das OS, dispensa o critrio
objetivo na escolha do tomador de recursos pblicos, possibi-
litando, assim, o repasse destes s entidades escolhidas por
convenincia.
J o termo de parceria, celebrado com as OSCIP, exige
um processo de escolha (concurso de projetos); porm, a for-
ma de prestao de contas dos recursos pblicos repassados
possibilitou o desvio de vultosa quantia do Errio.
Outro instrumento muito utilizado pelo Poder Pblico era
o convnio, o qual engessava as entidades conveniadas, pois
eram aplicadas as mesmas regras dos convnios entre os en-
tes da Administrao Pblica, burocratizando as parcerias.
Diante desse quadro, o MROSC busca regulamentar
as parcerias entre a Administrao Pblica e as OSC deixan-
do claro seu regime de mtua colaborao e, principalmente,
a finalidade de interesse pblico.
Os principais motivadores para a criao do MROSC
foram: a necessidade de segurana jurdica para as OSC, que
passam a ter uma norma especifica para as parcerias cele-
440
bradas com a Administrao Pblica; e a necessidade de uma

norma moralizadora, que garante transparncia e probidade
no emprego dos recursos pblicos repassados.
Portanto, possvel concluir que as OSC representam
a possibilidade de acesso aos direitos sociais para muitos que
se encontram em situao de abandono pelo Estado, o qual se
mostra ineficiente para oferecer os servios de assistncia so-
cial, educao, cultura e sade s comunidades mais distantes
dos centros administrativos.
Sendo assim, as parcerias administrativas acabam
sendo a forma mais gil e eficaz de garantir o direito consti-
tucional da dignidade da pessoa humana, com o resgate da
autoestima dos menos favorecidos e marginalizados.
Cabe, portanto aos rgos de fiscalizao o acompa-
nhamento e fiscalizao no que tange ao limite do uso des-
tas parcerias, para que no sejam utilizadas como uma forma
principal de disponibilidade de servios pblicos, o que carac-
terizaria a terceirizao, permitindo que as parcerias sejam
utilizadas de maneira a suplementar os servios pblicos.
No obstante a fiscalizao institucional e social resta
necessria a conscientizao das OSC no sentido de promo-
ver total transparncia na utilizao dos recursos pblicos re-
passados, o que trar o seu fortalecimento para buscar no
somente os recursos pblicos, mas tambm o interesse e in-
vestimento do particular.
REFERNCIAS
ALVES, F.A. Fundaes organizaes sociais agncias
executivas. So Paulo: LTR, 2000.
441
BRASIL. Constituio (1988). Constituio: Repblica

Federativa do Brasil. Disponvel em: <www.planalto.gov.br>.
_____. Lei n. 9.637, de 15 de maio de 1998. Dispe sobre

a qualificao de entidades como organizaes sociais, a
criao do Programa Nacional de Publicizao, a extino
dos rgos e entidades que menciona e a absoro de suas
atividades por organizaes sociais, e d outras providncias.
Disponvel em: <www.planalto.gov.br>. Acesso em: 22 fev.
2016.
_____. Lei n. 9.867, de 10 de novembro de 1999. Dispe

sobre a criao e o funcionamento de Cooperativas Sociais,
visando integrao social dos cidados, conforme especifica.
Disponvel em: <www.planalto.gov.br>. Acesso em: 19 abr.
2016.
_____. Lei n. 10.406, de 10 de janeiro de 2002. Institui o Cdigo

Civil. Disponvel em: <www.planalto.gov.br>. Acesso em: 20 out.
2015.
_____. Lei n. 13.019, de 31 de julho de 2014. Estabelece o

regime jurdico das parcerias entre a administrao pblica
e as organizaes da sociedade civil, em regime de mtua
cooperao, para a consecuo de finalidades de interesse
pblico e recproco, mediante a execuo de atividades ou
de projetos previamente estabelecidos em planos de trabalho
inseridos em termos de colaborao, em termos de fomento ou
em acordos de cooperao; define diretrizes para a poltica de
fomento, de colaborao e de cooperao com organizaes
da sociedade civil; e altera as Leis nos 8.429, de 2 de junho de
1992, e 9.790, de 23 de maro de 1999. Disponvel em: <www.
planalto.gov.br>. Acesso em: 25 mar. 2016.
_____. Presidncia da Repblica. Secretaria de Governo.

Marco Regulatrio das Organizaes da Sociedade Civil:
cartilha da MROSC. Braslia, 2014. Disponvel em: <www.
442
secretariageral.gov.br>. Acesso em: 23 fev. 2016.
_____. Senado Federal. Atividade Legislativa. Requerimento

n. 201, 2007. Relatrio Final. Braslia, 2007. Disponvel em:
<www.senado.leg.br>. Acesso em: 13 abr. 2016.
_____. Senado Federal. Projeto de Lei n. 649, de 2011.

Disponvel em: <www.senado.leg.br>. Acesso em: 18 abr.
2016, p.44.
CAVARARO, R.(org). As fundaes privadas e associaes

sem fins lucrativos no Brasil: 2010. Estudos & Pesquisas,
Rio de Janeiro, v. 20, 2012. Disponvel em: <www.ibge.gov.
br>. Acesso em: 20 out. 2015.
DI PIETRO, M. S. Z. Direito administrativo. 14. ed. So Paulo:

Atlas, 2002.
_____. Parcerias na administrao pblica. 10. ed. So

Paulo: Atlas, 2015.
_____. Parcerias na administrao pblica. 5. ed. So Paulo:

Atlas, 2006.
JUSTEN FILHO, M. Comentrios lei de licitaes e

contratos administrativos. 14.ed. So Paulo: Dialtica, 2010.
LANDIM, L. A Inveno das ONGS: do servio invisvel

profisso impossvel. Rio de Janeiro. 239 f. Tese (Doutorado
em Antropologia Social). Museu Nacional, Universidade
Federal do Rio de Janeiro. Rio de Janeiro, 2015. Disponvel
em: <www.scielo.br>. Acesso em: 22 fev. 2016.
LEONARDO, R.X. A reforma do direito das associaes sem

fins econmicos pela Lei n. 11.127 de 2005 e o terceiro setor.
In: CASTRO, Rodrigo Aguirre de; GUIDI, Slvio Felipe (Org.).
Direito do terceiro setor: atualidades e perspectivas. Curitiba:
OAB/PR, 2006. 221 p. (Coleo Comisses; 4).
443
MNICA, F.B. Panorama histrico-legislativo do terceiro setor

no Brasil. In: CASTRO, Rodrigo Aguirre de; GUIDI, Slvio Felipe
(Org.). Direito do terceiro setor: atualidades e perspectivas.
Curitiba: OAB/PR, 2006. 221 p (Coleo Comisses; 4).
_____. Terceiro setor e imunidade tributria. Belo Horizonte:

Frum, 2005.
MELLO, C.A.B. de. Curso de direito administrativo. 18. ed.

So Paulo: Malheiros, 2008.
OLIVEIRA, G.J.; FERREIRA, C.F. Parcerias do estado com
o terceiro setor: impacto da lei 13.019/2014 sob o enfoque
da insegurana jurdica e instabilidade das relaes. Disponvel
em: <www.migalhas.com.br>. Acesso em: 29 mar. 2016.
TASSE, L.PEREIRA, M.F.L. Cooperativas populares: uma
anlise crtica da legislao cooperativista com base no direito
como integridade. Disponvel em: <www.publicadireito.com.
br>. Acesso em: 25 mar. 2016.
VIEIRA, O.V.; LOPES, J.R.L. Sntese: marco regulatrio das
organizaes da sociedade civil cenrio atual e estratgias de
avano. Jun/2013. Disponvel em: <www.secretariageral.gov.
br>. Acesso em: 5 out. 2015.
VIOLIN, T.C. Terceiro setor e as parcerias com a
administrao pblica. 2. ed. Belo Horizonte: Frum, 2010.
p.124.
_____. Uma anlise crtica do iderio do terceiro setor no
contexto neoliberal e as parceiras com a administrao pblica.
RERE - Revista Eletrnica sobre a Reforma do Estado,
Salvador, n. 13, mar./maio 2008. p.5-6. Disponvel em: <www.
direitodoestado.com.br>. Acesso em: 12 out. 2015.
444
LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS

BANCO INTERAMERICANO DE DESENVOLVI-
BID
MENTO
CPI COMISSO PARLAMENTAR DE INQUERITO
GT GRUPO DE TRABALHO
INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ES-
IBGE
TATSTICA
MARCO REGULATRIO DAS ORGANIZAES DA
MROSC
SOCIEDADE CIVIL
ONG ORGANIZAO NO GOVERNAMENTAL
ONU ORGANIZAO DAS NAES UNIDAS
OS ORGANIZAO SOCIAL
OSC ORGANIZAO DA SOCIEDADE CIVIL
ORGANIZAO DA SOCIEDADE CIVIL DE INTER-
OSCIP
ESSE PBLICO
UNCED UNITED NATIONS CONFERENCE
445

Livro Controle Externo Digital

Transféré par

Informations du document

Description originale:

Copyright

Formats disponibles

Partager ce document

Partager ou intégrer le document

Options de partage

Avez-vous trouvé ce document utile ?

Ce contenu est-il inapproprié ?

Droits d'auteur :

Formats disponibles

Livro Controle Externo Digital

Transféré par

Droits d'auteur :

Formats disponibles

CONTROLE EXTERNO

COLETNEA DE ARTIGOS NAS DIVERSAS

Projeto grfico e diagramao:

Catalogao na Fonte: Superviso de Jurisprudncia Escola de

Tribunal de Contas do Estado do Paran. Escola de Gesto Pblica.

Disponvel tambm no site: www1.tce.pr.gov.br

1. Controle externo. 2. Administrao pblica. 3. Contabilidade pblica.

Opinies e conceitos emitidos nos artigos, bem como a exatido,

Ao longo de 2016, quando completou o seu 69

Com alcance estendido a todas as regies do Estado

Como resultado advindo destes valorosos encontros,

IVAN LELIS BONILHA

O concurso pblico como forma de gesto da

Elaborando o anexo de metas fiscais: uma viso prtica

Sistema de Informao de Custos no Setor Pblico......154

Condicionantes realizao das licitaes

Gesto pblica antifrgil: um novo paradigma para o

O instituto da adeso s atas de registro de preos Uma

Licitaes e contrataes diferenciadas luz da LC N

Planejamento, projeto bsico e qualidade da obra

Responsabilidade civil do engenheiro........................390

Parcerias entre a administrao pblica e o terceiro

APONTAMENTOS SOBRE A VIABILIDADE MUNICIPAL

BONILHA, Ivan Lelis 1

O municpio tem o dever constitucional de prestar ser-

1 Conselheiro-Presidente do Tribunal de Contas do Estado do Paran.

envolve, necessariamente, o tamanho das unidades polticas

1 O PANORAMA INTERNACIONAL E OS PRINCIPAIS

H mais de meio sculo discute-se na Europa o tema

2 LAGO-PEAS, S.; MARTINEZ-VAZQUEZ, J. (Ed.). The challenge of

mais consolidada em suas democracias tenderam a ampliar o

3 LEITE, F. L. B. Fuso de municpios: impactos econmicos e polticos da

pblicos. Em segundo lugar, a consolidao do poder pol-

2 CRIAO DE MUNICPIOS NO BRASIL E NO PARAN

Especificamente no caso brasileiro, dados do IBGE indi-

FIGURA 1 - EVOLUO DO NMERO DE MUNICPIOS NO

No Paran4, dados quantitativos demonstram ter ha-

4 HENRICHS, J. A.; CAVALCANTE, J. P. de S.; NASCIMENTO, D. E. do.

paranaenses fosse ampliado em, praticamente, 400%, ou seja,

5 BOUERI, R. et. al. Multiplicai-vos e crescei? FPM, emancipao e

Poder, Territorializacin y Socializacin, Siglos XIX-XX, 12.,2012, Bogot.

Assim, o melhor posicionamento poltico e as melho-

Apesar de, internacionalmente, a discusso sobre o ta-

pdf>. Acesso em: 20 nov. 2015.

entre eficincia econmica e tratamento de preferncias so-

6 BOUERI, R. et. al. Multiplicai-vos e crescei? FPM, emancipao e

no Capitais, com populao superior a 156.216 habitantes.

vel aos municpios com menores contingentes populacionais,

4 VIABILIDADE MUNICIPAL E CRIAO DE MUNICPIOS

Em termos gerais, as evidncias apontam que me-

7 LEITE, F. L. B. Fuso de municpios: impactos econmicos e polticos da

populao menor ou igual a 10 mil habitantes) apresentam um

cala nos municpios de contingente populacional baixo ou alto.

Os movimentos emancipatrios, tanto no Brasil quanto

8 A eficcia das redes municipais de ensino aqui interpretada como o grau

de municpios com baixo contingente populacional.

o dos Estudos de Viabilidade Municipal9 e que promova a

9 PALONI, N. A. O estudo de viabilidade municipal e seu impacto no de-

A ACUMULAO DE CARGOS, EMPREGOS E

BRIGUET, Magadar Roslia Costa 1

Tema bastante analisado e debatido no mbito dos entes

1 Procuradora do Municpio de So Paulo aposentada, Ex-assessora do

Dois cargos de professor;