HISTRICO DA POLTICA DE ASSISTNCIA SOCIAL

A Assistncia Social no Brasil tem sua origem histrica baseada na caridade,

filantropia e na solidariedade religiosa.

At a dcada de 40, essa corrente perdurou. Em 1947 foi criada a Legio Brasileira
de Assistncia - FLBA com o objetivo de atender as famlias dos pracinhas combatentes
da 2 Guerra Mundial. Inicialmente caracterizou-se por um atendimento materno-infantil.
Posteriormente esta instituio foi crescendo e sua linha programtica foi acompanhando
as demandas do desenvolvimento econmico e social do pas, bem como da populao
em estado de vulnerabilidade social.

A gesto pblica da LBA foi centralizada com representao nos 26 Estados da

Federao e do Distrito Federal. A linha programtica se constitua de:

Assistncia social
Assistncia judiciria
Atendimento mdico-social e materno-infantil
Distribuio de alimentos para gestantes, crianas e nutrizes
Assistncias integrais a crianas, adolescentes e jovens (creches e abrigos)
Qualificao e iniciao profissional
Liberao de instrumentos de trabalho
Orientao advocatcia para a regularizao e registro de entidades
Programas educacionais para o trabalho
Gerao de renda
Projetos de desenvolvimento social local (servios de microempresas creches,
cooperativas e outros)
Assistncia ao idoso (asilos e centros de convivncia)
Assistncia pessoa portadora de deficincia
Assistncia ao desenvolvimento social e comunitrio
Programa nacional de voluntariado.

Esta instituio adequava a sua linha programtica aos ciclos de vida das
populaes mais vulnerveis, na tica de promover o desenvolvimento social e
comunitrio. Estabeleceu ampla parceria com organizaes no governamentais (cerca
de 6.000), governos estaduais e municipais (cerca de 3.800 municpios), CNBB, APAEs,
Pestallozzi, Caixa Econmica Federal e outros. Dispunha de um Programa Nacional de
Voluntariado, com coordenao nos 26 Estados e no Distrito Federal, contando com
aproximadamente 3.000 voluntrios.

Para melhor compreenso dos complexos desafios da poltica da assistncia

social e da estrutura dos rgos gestores fazem necessrio apresentar os seus
antecedentes histricos a partir de 1985, que explicitaro a luta pela incluso de
dispositivos constitucionais de 1988 para a seguridade social e, posteriormente, o perodo
de ajustamento da regulamentao da assistncia social e sua implementao, como
poltica pblica, mudando o paradigma da ordem do favor para o direito social.

- Antecedentes Histricos
 Em 1985 temos como contexto um momento em que se exige do setor
assistencial prticas inovadoras para demandas postas pela nova realidade nacional de
transio democrtica, em que um nmero crescente da populao pedia respostas mais
geis e efetivas de uma poltica assistencial.
Desde ento se discutiu mais intensamente o caminho para se formular uma
poltica pblica de assistncia social atravs da incluso de direitos sociais e, mais
especificamente, do direito seguridade social, e nela, a garantia sade, assistncia e
previdncia social na Constituio Federal.

A partir da luta de diversos grupos e movimentos sociais, como sindicatos,

partidos polticos, trabalhadores da rea, intelectuais, profissionais liberais, parcelas da
igreja, organizaes pblicas e privadas entre outros, foi-se discutindo e construindo uma
proposta de Lei Orgnica e de Poltica de Assistncia Social em favor das pessoas em
situao de vulnerabilidade e excluso.

- A Constituio Federal de 1988

A Constituio Federal de 1988 o marco legal para a compreenso das

transformaes e redefinies do perfil histrico da assistncia social no Pas, que a
qualifica como poltica de seguridade social - art. 194 da Constituio Federal:

Art. 194. A seguridade social compreende um conjunto integrado de

aes de iniciativa dos Poderes Pblicos e da sociedade, destinadas
a assegurar os direitos relativos sade, previdncia e
assistncia social.

Pargrafo nico - Compete ao Poder Pblico, nos termos da lei,

organizar a seguridade social, com base nos seguintes objetivos:

I - universalidade da cobertura e do atendimento;

II -uniformidade e equivalncia dos benefcios e servios s
populaes urbanas e rurais;
III -seletividade e distributividade na prestao dos benefcios e
servios;
IV -irredutibilidade do valor dos benefcios;
V - eqidade na forma de participao no custeio;
VI -diversidade da base de financiamento;
VII - carter democrtico e descentralizado da gesto administrativa,
com a participao da comunidade, em especial de trabalhadores,
empresrios e aposentados.

A Constituio Federal de 1988 dedica, no captulo da seguridade social, uma

seo especfica para a Assistncia Social, prevendo, inicialmente, em seu artigo 203, os
destinatrios deste segmento da ordem social. J o artigo seguinte 204, no somente
indica a fonte primria dos recursos que custearo tais aes, mas, sobretudo as
diretrizes a serem adotadas na poltica de assistncia social. No que diz respeito s
aes a serem desenvolvidas neste setor, dois princpios contidos, no artigo 204 da
Constituio, so inovadores e de indiscutvel importncia para o seu completo xito, ou
seja, o que se refere descentralizao poltico-administrativa e o relativo participao
da sociedade brasileira na discusso dos temas afetos ao setor.

Jos Paulo Neto 2 (MPAS,1998) afirmou, durante sua palestra na II Conferncia

Nacional de Assistncia Social que:
"Como componente da seguridade social, a assistncia social
medida legal e legtima que visa oferecer segurana social aos
cidados no cobertos (ou precariamente cobertos) pelo lado
contributivo da seguridade social. A assistncia social visa livrar esses
cidados no s dos infortnios do presente, mas tambm das
incertezas do amanh, protegendo-os das adversidades causadas por
enfermidades, velhice, abandono, desemprego, desagregao
familiar, excluso social."
(Anais da II Conferncia Nacional de Assistncia Social - 1997)

A Constituio Federal de 5 de outubro de 1988 trazia em suas disposies

transitrias a definio de que a organizao da seguridade social e dos planos de custeio
e de benefcios seriam apresentados (pelo Poder Executivo) no prazo mximo de seis
meses ao Congresso Nacional, que teria idntico perodo para apreci-los, ou seja, desde
5 de outubro de 1989, o pas deveria ter dotado o conjunto de lei regulamentador da
seguridade social, cuja implantao progressiva deveria ter acontecido at o prazo
mximo de 5 de abril de 1991. Porm, at o prazo constitucional de 5 de abril de 1989, e
logo depois desse prazo, o Poder Executivo no havia encaminhado ao Congresso
propostas de lei da Assistncia Social. Houve algumas tentativas de instituies como o
IPEA e a UnB, alm do MPAS de apresentarem uma proposta da LOAS. Contudo,
nenhuma delas prosperou no sentido de induzir o Executivo a propor a regulamentao.
Subsdios havia, a inteno que faltou (Barbosa.1991:7).

Neste perodo, foram realizados vrios eventos com o objetivo de colher subsdios
para a formulao da lei orgnica. Em junho de 1989, o Legislativo toma a iniciativa de
legislar sobre a matria, apresentando o Projeto de Lei n. 3099/89, de autoria do
Deputado Raimundo Bezerra que, aps emendas e dois turnos de votao, aprovado
pela Comisso Temtica e aprovado pela Comisso de Finanas em 23 de maio de 1990
e, posteriormente, pelo Senado. Porm, em setembro do mesmo ano, atravs da
mensagem n. 672/85 ao Presidente do Senado, o Presidente da Repblica, Fernando
Collor, veta integralmente a Lei Orgnica da Assistncia Social. Em 11 de abril de 1991,
a matria volta a ser colocada em pauta no legislativo por iniciativa do Dep. Geraldo
Alckmim Filho e Reditrio Cassol, que reapresentam, com pequenas mudanas, o projeto
do Dep. Raimundo Bezerra, agora como Projeto de Lei.

Novo esforo foi empreendido, culminando com o 1 Seminrio Nacional de

Assistncia Social, realizado em Braslia, em 1991, por iniciativa de diferentes entidades
da categoria profissional. Da surgiu a Comisso pela LOAS, cujos trabalhos resultaram
no documento "Ponto de Vista que Defendemos", que serviu de subsdio a um novo
projeto de lei , o de n. 3154, encampado pelo Deputado Eduardo Jorge e outros, tendo a
Deputada Ftima Pelaes como relatora. Este projeto foi ameaado por uma ao de
inconstitucionalidade, por omisso, pelo Procurador Geral da Repblica, Dr. Aristides

2. Jos Paulo Neto doutor em servio social pela Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo PUC/SP
Junqueira, pelo fato de ainda no se ter regulamentado a poltica de Assistncia Social.
O Executivo se posicionou somente em meados de abril de 1993, na gesto do Ministro
de Bem-Estar Social, Jutahy Magalhes Jnior, articulado a um movimento representativo
da sociedade civil. Nessa poca, o Ministrio do Bem-Estar Social em estreita parceria
com a LBA, SESC e SESI promoveu encontros regionais em todo o pas para a discusso
da LOAS, tendo como base para a discusso o projeto n. 3154. Participaram desses
encontros representantes de organizaes da sociedade civil, do Poder Legislativo,
servidores e dirigentes da FLBA, integrantes da Comisso de Seguridade e Famlia da
Cmara dos Deputados, representantes do Movimento pela tica na Poltica, da
Associao Brasileira de Organizaes no-governamentais ABONG e do Conselho
Nacional de Segurana Alimentar. Esses encontros culminaram com a Conferncia
Nacional de Assistncia Social, realizada em junho de 1993.

O executivo produziu uma nova verso da LOAS, contrria que vinha sendo
negociada at o momento, que se referia a organizao dos rgos integrantes do
sistema de assistncia social. Com a presso de entidades e especialistas na rea, e
tendo frente a vereadora Aldaza Sposati, a plenria presente referida Conferncia se
posicionou e conseguiu reverter o processo, apoiando, por aclamao os principais
pontos propostos no projeto n. 3154. A lei foi discutida, artigo por artigo, e alguns
ganhos foram conquistados. O Executivo submeteu o projeto de lei da LOAS ao
Conselho Nacional de Seguridade Social. Este a aprovou apresentando vrias sugestes
como a reduo do limite de idade do idoso amparado pelo projeto. Porm, o ento
Ministrio do Bem-Estar Social, orientado pelo equipe econmica, justificou a manuteno
da idade de 70 anos ou mais por motivo de dificuldades financeiras por que passa o pas
e, visando evitar repercusses de natureza tambm financeira, no reduziu os prazos de
implantao dos benefcios previstos e nem ampliou o conceito de pobreza da referida lei.
A proposta de projeto de lei da LOAS foi encaminhada pelo MBES em 13 de julho de
1993 para aprovao do Presidente Itamar Franco. Remetido ao Congresso e
encaminhado Comisso de Seguridade Social e Famlia, o projeto chegou s mos da
Deputada Ftima Pelaes e foi aprovado em setembro de 1993 pela Cmara e em
novembro do mesmo ano pelo Senado.

Aps a apresentao, discusso e negociao de vrios projetos e emendas, a

LOAS foi sancionada pelo Presidente Itamar Franco em 7 de dezembro de 1993 e
publicada no Dirio Oficial da Unio de 8 de dezembro de 1993, sem o consenso dos
rgos gestores quanto ao reordenamento ou extino das instituies gestoras da
Assistncia Social no Brasil. A histria da LOAS no termina com sua promulgao. Pelo
contrrio, a partir deste momento comea-se uma grande luta para a sua implementao.

Percebe-se que as ambigidades das questes conceituais no foram esgotadas

antes da promulgao da Constituio Federal e durante o processo de discusso da
LOAS. Isso contribuiu, em grande parte, para dificultar o processo de validao e
legitimao da poltica de assistncia social como poltica claramente definida e
relacionada a outras polticas setoriais.

- A Regulamentao da LOAS como Garantia de Direitos Sociais

A LOAS inaugura uma nova era para a assistncia social brasileira, consignando-
se enquanto Poltica Pblica. Ela prope romper com uma longa tradio cultural e
poltica. Considerando os nveis de desigualdade que o Brasil vem acumulando nessas
ltimas dcadas, a LOAS foca suas diretrizes no atendimento aos cidados em situao
de vulnerabilidade e pobreza. Sabe-se que problemas provenientes dessa excluso social
jamais podero ser enfrentados por meio de um assistencialismo meramente
complementar e emergencial.

A exposio de motivos da LOAS enfatiza que se levou em considerao, em sua

elaborao, o comprometimento da assistncia social com o estatuto da cidadania,
entendendo-se que a assistncia social somente ser um direito social a medida que
extrapolar os limites de sua ao convencional. Acrescenta-se que com base nesta
concepo, que a assistncia social configura-se como um tipo particular de poltica social
que assume duas formas: restritiva, voltada para os segmentos populacionais em
situao de pobreza extrema; e ampla, que conflui para as demais polticas sociais,
contribuindo para a extenso destas polticas aos mais necessitados e, portanto, para a
modernizao da assistncia social.

A colocao da Assistncia Social entre os direitos sociais de cidadania "h

uma assistncia que devida e o dever do estado em prest-la", implica na reverso da
abordagem antes vigente na rea, em que servios e auxlios assistenciais eram
oferecidos de forma paternalista, como ddivas ou benesses de forma descontnua e sem
maiores preocupaes com a qualidade, na medida da disponibilidade de recursos e dos
interesses polticos dos governantes, ou de exercer o controle social sobre os grupos
pobres e marginalizados, ou de obter legitimao e, principalmente apoio poltico-eleitoral.
(Barbosa,1991:5)

A LOAS prope a introduo de mudanas estruturais e conceituais na

assistncia social pblica, transformando e criando, atravs dela, um novo cenrio com
novos atores e, seguramente, novas estratgias e prticas, alm de novas relaes
interinstitucionais e com a sociedade.

- A Constituio da Lei Orgnica da Assistncia Social LOAS

A Lei Orgnica de Assistncia Social LOAS, apresenta seis captulos: O

Captulo I trata das Definies e dos Objetivos da assistncia social, que so os mesmos
previstos na Constituio Federal e referem-se basicamente proteo, famlia,
infncia, adolescncia e velhice, habilitao e reabilitao da pessoa portadora de
deficincia.

O Captulo II trata dos Princpios e Diretrizes. Estabelece como princpios

fundamentais a universalizao, a dignidade e a autonomia. Como diretrizes essenciais, a
LOAS prev a descentralizao, o comando nico em cada esfera de governo e a
participao da populao na formulao das polticas e no controle das aes na rea da
assistncia social. Fica clara, neste ponto, a primazia e a responsabilidade do Estado na
conduo da poltica de Assistncia Social em cada esfera de governo.

O Captulo III trata da Organizao e da Gesto da Assistncia Social. Define que

as aes de assistncia social devero ser organizadas em sistema descentralizado e
participativo, cabendo ao ento Ministrio do Bem-Estar Social a coordenao da Poltica
Nacional de Assistncia Social. Trata das normas gerais para o funcionamento das
entidades e organizaes de assistncia social.

O Captulo IV trata dos Benefcios, Servios, Programas e Projetos de Assistncia

Social. Entre os benefcios, temos o de prestao continuada, que compreende um salrio
mnimo de benefcio mensal ao portador de deficincia e ao idoso que comprovem no
possuir meios de prover a prpria manuteno ou de t-la provida por sua famlia.

O Capitulo V trata da Questo do Financiamento da Assistncia Social, que

dever contar com recursos da Unio, dos Estados e dos Municpios. Cabe ao rgo da
administrao federal, responsvel pela poltica nacional de assistncia social, gerir o
fundo nacional da assistncia social FNAS, sob orientao e controle do CNAS.

O Captulo VI trata das Disposies Gerais e Transitrias, relacionadas

diretamente com o reordenamento dos rgos de assistncia social em mbito federal
para a implantao da lei.

A LOAS deixa claro que a Assistncia Social direito do cidado e dever do

Estado e que se trata de uma poltica de seguridade social no contributiva, que deve
prover os mnimos sociais atravs de um conjunto integrado de aes de iniciativa pblica
e da sociedade, para garantir o atendimento s necessidades bsicas.

Em 1993, foi aprovada a Lei Orgnica de Assistncia Social.

Nesta data, a LBA estava presente em aproximadamente 4.000 municpios. Havia

implantado uma estrutura matricial com linha programtica e gerncias regionais para
implantar o sistema descentralizado e participativo da assistncia social preconizado pela
LOAS. De 1993 a 1994 a LBA desenvolveu, em parceria com a ENAP, um programa de
capacitao de multiplicadores da LOAS, com a participao efetiva de 15 tcnicos de
cada Estado. A LBA mantinha aproximadamente 9.575 convnios com OGs e ONGs nas
reas de ateno criana, ao adolescente, ao idoso, pessoa portadora de deficincia,
s famlias e gerao de renda, alm do exerccio efetivo de 3.000 voluntrios. Contava
com a fora de trabalho de aproximadamente 6.375 servidores com formao em: servio
social, medicina, psicologia, pedagogia, administrao, direito, enfermagem, auxiliar de
enfermagem, auxiliar social e outros.

Em 1995, o oramento era da ordem de R$ 453.200.000,00 (quatrocentos e

cinqenta e trs milhes e duzentos mil reais).

O CBIA, que atuava nas reas de famlia, criana e adolescente dispunha de

aproximadamente 1.800 servidores. Nesta poca j estavam implementando o Estatuto
da Criana e do Adolescente.

At 1994, a LBA atuou em parceria com o CNAS para a implementao da LOAS e

com a Secretaria de Promoo Humana, Estados e Municpios para a construo da
Poltica de Assistncia Social e da Poltica Nacional do Idoso.

Em 1 de janeiro de 1995 foi extinto o Ministrio do Bem-Estar Social e as

instituies acima citadas. Foi criada a Secretaria de Assistncia Social vinculada ao
Ministrio da Previdncia e Assistncia Social. Foram designados inventariantes para a
LBA e para o CBIA.

A Secretaria de Assistncia Social, ainda com baixo oramento em 1995, passou a

negociar com os Governadores de cada Estado uma fase de transio para a
implementao da LOAS, e para o repasse dos servios de ao continuada, garantindo
que as mesmas no tivessem soluo de continuidade.
 Os Estados assumiram todos os servios de ao continuada, a partir de 1996. Os
prdios das Superintendncias Estaduais da extinta LBA foram cedidos e/ou doados s
Secretarias Estaduais de Assistncia Social e/ou congneres mediante convnios de
cooperao tcnica e financeira. Foi reservado um espao para o funcionamento dos
escritrios de representao da SAS/MPAS, variando de 15 a 36 servidores, de acordo
com o nmero de municpios dos Estados e o nmero de convnios da LBA com os
municpios e ONGs. Estabeleceu-se ainda um compromisso com os governadores,
mediante um convnio de cooperao tcnica e financeira que os espaos da das
Superintendncias Estaduais deveriam tambm abrigar os conselhos de direitos das
reas afins (assistncia social, criana e adolescente, idoso e outros). Alm deste fator
efetivou-se tambm o compromisso de criar os instrumentos previstos na LOAS:
Conselhos, Fundos e elaborao dos Planos de Assistncia Social.

Os servios operacionais de execuo direta da LBA, tais como creches, centros

de convivncia, asilos, centros sociais, foram cedidos e/ou doados s prefeituras por
intermdio de convnio de cooperao tcnica e financeira, com a responsabilidade de
no haver descontinuidade dos servios e, paralelamente, a implementao da LOAS.

Esta Secretaria realizou ampla articulao com Estados e Municpios para

estruturar o sistema descentralizado e participativo da assistncia social. Negociou-se
arduamente para colocar a assistncia como poltica pblica na agenda governamental.
Organizaram fruns e debates e houve a participao ativa de servidores nas
conferncias Estaduais e Municipais de Assistncia Social, alm de subsidiar e cooperar
com o FONSEAS e com o CONGEMAS. Conseguiu ainda incorporar o oramento da LBA
e parte do CBIA, alm de iniciar a implantao do benefcio de prestao continuada de
ateno ao idoso e da pessoa portadora de deficincia.

Em dezembro de 1998 foi aprovado, por unanimidade pelo CNAS, a Poltica

Nacional de Assistncia Social PNAS e a primeira Norma Operacional Bsica de
Descentralizao, construda em parceria com Estados, Municpios e referendada em
reunio ampliada do CNAS, em Belm do Par.

A Assistncia Social que at 1995, contava com, aproximadamente, 6.375

servidores, passou para 686, conservando, at abril de 1999, os escritrios de
Representao Estadual. Os outros servidores foram redistribudos para outros rgos da
Administrao Pblica Federal.

Com a atuao intensiva dos escritrios da SAS em parceria com CNAS, Estados e
Municpios, foi possvel criar e implantar 26 Conselhos e Fundos Estaduais de Assistncia
Social e do Distrito Federal e aproximadamente 3.200 Conselhos e Fundos Municipais de
Assistncia Social.

Em 1999, foi criada a Secretaria de Estado de Assistncia Social, que conta com,
aproximadamente, 100 servidores efetivos. responsvel pela implementao da PNAS,
pela implementao do sistema descentralizado e participativo da Assistncia Social, pela
coordenao da Poltica Nacional do Idoso e, em parceria com os Ministrios Setoriais e a
sociedade, por combater a pobreza e a excluso social no Brasil.

Atualmente a SEAS tambm assumiu a coordenao do Programa (IDH 14

Estados) e ainda integra o Programa de Segurana Nacional. Em parceria com Estados e
Municpios vem ampliando o Programa de combate ao trabalho penoso e degradante , e a
prostituio infanto-juvenil; vem ainda construindo uma poltica para a juventude e
implantando os ncleos de ateno s famlias - NAFs. Alm destes trabalhos a SEAS
vem prestando cooperao tcnica e financeira aos Estados e Municpios para a
operacionalizao da Poltica Nacional da Assistncia Social e construindo com os
Estados uma Agenda Social.

Considera-se como maior desafio para a Assistncia Social em parceria com as

demais polticas setoriais e com a sociedade a construo de uma rede profissional de
assistncia, com financiamento adequado para a garantia de servios de qualidade que
possam aprimorar a qualidade de vida dos grupos vulnerveis e um desenvolvimento
local integrado de forma a responder aos desafios demogrficos, econmicos e sociais do
Brasil.

Texto produzido para a Capacitao Regional de Conselheiros Estaduais e

Municipais de Assistncia Social. Agosto/2000