Anlisis de poltica pblica y gestin pblica:

Reflexiones tericas y aplicadas al caso peruano

Flavio Ausejo

1
Contenido

Introduccin......................................................................................................................3

Marco conceptual para el anlisis de poltica pblica.......................................................4

Las instituciones................................................................................................................9

Situacin de la gestin pblica........................................................................................21

Proceso de transformacin de una decisin de poltica pblica en una realidad para el

ciudadano........................................................................................................................24

El rol de la Alta Direccin en la poltica pblica y la gestin pblica...............................31

Conclusiones....................................................................................................................32

Bibliografa.......................................................................................................................33

Tablas

Tabla 1: Relacin ciudadano - politico - burocrata..........................................................14

Tabla 2: Sistemas Administrativos Transversales.............................................................22
Tabla 3: Enfoque sectorial del Estado..............................................................................30

2
Anlisis de poltica pblica y gestin pblica: Reflexiones tericas y
aplicadas al caso peruano
Flavio Ausejo

Introduccin
El presente documento forma parte de un esfuerzo por conocer la institucionalidad
existente alrededor de la definicin de polticas pblicas y gestin pblica en el Per, y
surge en el contexto de una investigacin en marcha sobre la aplicacin de esta
aproximacin conceptual o marco terico- a la institucionalidad existente en la
gestin de los recursos hdricos en el Per.

El estudio de los recursos hdricos desde esta perspectiva tiene caractersticas

interesantes pues, por la naturaleza de este recurso natural, su interrelacin e impacto
sobre la sociedad y el Estado son mltiples: Los recursos hdricos hacen posible la vida
de los seres vivos y de los ecosistemas, permite al hombre realizar una gran cantidad
de actividades econmicas y productivas que hacen posible la existencia de sistemas
econmicos, est integrado a las actividades sociales del hombre desde la recreacin
hasta tener un rol protagnico en su cosmovisin, y est dentro de los temas que
generan discusin, y en determinadas circunstancias conflictos, en el sistema poltico
por el afn de controlar el acceso y disposicin.

Las diferentes dimensiones en que los recursos hdricos estn presentes en la sociedad
hacen que la intervencin estatal, a travs de la definicin de poltica pblica y gestin
pblica, y la institucionalidad alrededor de estas definiciones e intervenciones tengan
particular relevancia.

La bsqueda por parte del Estado de la sostenibilidad de los recursos naturales, y en

particular de los recursos hdricos, de forma que pueda ser posible un desarrollo
sostenible de la sociedad orientndolo hacia el desarrollo del ser humano ocurre en un
contexto donde la institucionalidad vigente puede hacer que los propsitos de la
accin estatal no puedan lograrse. La cabal comprensin de la interaccin de los
diferentes elementos, entonces, resulta un esfuerzo relevante a fin de identificar los
factores sobre lo que es necesario hacer incidencia a fin de alcanzar el propsito del
Estado en el caso de los recursos hdricos.

En ese sentido, el documento presenta una aproximacin hacia la comprensin del

proceso de polticas pblicas en el Per, mostrando las interacciones que ocurren en
dicho proceso. Asimismo, el documento presenta una aproximacin desde la gestin
pblica, haciendo nfasis en los procesos que se producen dentro del Estado y sus
organizaciones al momento de hacer realidad el fin de la accin gubernamental y lograr
los objetivos de la misma.

3
Marco conceptual para el anlisis de poltica pblica
El anlisis de una poltica pblica buscar identificar las razones que explican por qu los
hechos de la realidad ocurrieron en un determinado sentido. El anlisis tiene un
carcter diferente a la evaluacin de una poltica pblica, que es ms descriptiva pues
tiene como propsito mostrar lo ocurrido. Cabe destacar que para realizar el anlisis
es indispensable contar con una evaluacin, pues es a partir de la informacin obtenida
que es posible realizar la fundamentacin de las afirmaciones que es presentada en el
anlisis1.

El anlisis de la poltica pblica implica observar el proceso global en el que se produce.

El proceso que sigue la poltica pblica est caracterizado por la interrelacin de
diferentes sistemas existentes en la sociedad y que son a travs de los cuales los
ciudadanos y dems actores interactan entre s. El concepto de pensamiento
sistmico, desarrollado por Jamshid Gharajedaghi (1999), permite comprender el
proceso. Los diferentes elementos que estn presentes en el proceso de polticas
pblicas interactan entre s para generar un resultado, el cual va a depender de la
forma en la cual interactan las diferentes organizaciones involucradas al interior de
cada sistema estn operando diferentes organizaciones-, y tal como seala Mario
Waissbluth, entender las interrelaciones requiere mucho ms que capacidad analtica,
la cual despieza un problema en sus partes, las analiza separadamente, y luego busca
una explicacin global. El pensamiento sistmico pone a la organizacin y sus partes
en el contexto de su entorno y estudia el rol de ella respecto a este entorno (el
subrayado es nuestro) (Waissbluth (2002), pp 16-17).

Los sistemas vigentes son el poltico, el econmico y el social, que estn operando
dentro de la sociedad, y el sistema de gobierno que utiliza al Estado para hacer efectivo
el gobierno, es decir, la capacidad de tomar decisiones y hacerlas realidad a travs de
sus acciones. El acceso al sistema de gobierno es posible a travs del sistema electoral.
Estos sistemas estn operando, se asume, en un contexto democrtico. El concepto
que est detrs de estos sistemas es la gobernabilidad democrtica.

La gobernabilidad democrtica se dar slo cuando la toma de decisiones de

autoridad y la resolucin de conflictos entre los actores estratgicos se produzca
conforme a un sistema de reglas y formulas que podamos calificar de
democracia. (Prats i Catla (2001), pp. 133)

El concepto de gobernabilidad de Kooiman 2, est referido a la calidad conjunta de un

sistema sociopoltico para gobernarse a s mismo en el contexto de otros sistemas ms
amplios de los que forma parte. La gobernabilidad, entonces, surge a partir de la
interaccin de diferentes sistemas y de un determinado conjunto de reglas y prcticas
que permiten dicha interaccin. Bajo este enfoque el aspecto relevante es determinar
cules son las reglas y prcticas de la interaccin de cada sistema y dentro de los
sistemas, de manera que sea posible identificar el resultado y especificar cules son los
actores beneficiados o perjudicados con dichas reglas a partir de los intereses que
estn persiguiendo.
1
Salazar, Carlos (1999). Polticas Pblicas y Think Tanks. Konrad Adenau Stiftung. Pp.129-130
2
Citado por Prats i Catala, Op.cit. pp. 117-118.

4
No existe un nico concepto acadmico de democracia, pues los autores consideran
diferentes nociones para la democracia. El concepto mnimo de democracia est
referido a la definicin de Shumpeter que identifica a la democracia electoral como
un sistema para llegar a la toma de decisiones polticas en el que los individuos
adquieren el poder de decidir por medio de un esfuerzo competitivo por conquistar el
voto popular. Un concepto ms desarrollado es el presentado por Dahl (1998: pp 38
y 92), donde se seala que, de modo general, la democracia debe satisfacer los
siguientes estndares:
Participacin efectiva.
La igualdad de voto.
La posibilidad de un entendimiento informado.
El ejercicio del control final sobre la agenda, y la inclusin de adultos.

Para alcanzar estos estndares es necesario contar con un sistema institucional:

(a) A cargo de representantes electos.
(b) Que garantiza elecciones libres, limpias y frecuentes.
(c) Que garantiza la libertad de expresin.
(d) Que provee informacin alternativa.
(e) Que permite la libertad y la autonoma asociativa, y
(f) Que incluye en la ciudadana a la totalidad de los adultos.

De acuerdo a Dahl, sin estos estndares y requerimiento institucionales no es posible

lograr la igualdad poltica, es decir, la capacidad de los ciudadanos para influir
igualmente las polticas (pblicas) del Estado.

Para el caso latinoamericano, dentro de los cuales est el caso peruano, el concepto de
democracia delegativa de ODonnell (1994) define adecuadamente lo que ocurre.

La democracia delegativa parece tener las mismas caractersticas formales que

las democracias liberales pero son institucionalmente huecas y frgiles. Los
votantes son movilizados por vnculos clientelistas, populistas, personalistas
(ms que programticos); los partidos y los grupos de inters son dbiles y
fragmentados. En lugar de producir un medio efectivo de representacin de los
intereses populares, las elecciones delegan una autoridad amplia y en gran
parte irresponsable a quien gana las presidenciales. (Prats i Catla (2001), pp.
138-139)

En las sociedades latinoamericanas, incluyendo al Per, la democracia delegativa

explica las relaciones entre los actores estratgicos, de manera que los ciudadanos
entregan una autoridad amplia a los responsables del gobierno.

Bajo esta forma de democracia, donde la delegacin hace que los responsables del
gobierno tengan un gran poder discrecional sobre las acciones del Estado, los
ciudadanos no tienen capacidad efectiva para influir en la direccin y contenido de las
polticas pblicas. En el caso del Per, donde cerca de la mitad de la poblacin est en
condiciones de pobreza y extrema pobreza, y donde sus derechos ciudadanos no

5
pueden ser garantizados por el Estado, la interaccin con el Estado estar marcada por
demandas y pedidos para atender necesidades bsicas insatisfechas para alcanzar
niveles mnimos de calidad de vida. En esas circunstancias los requerimientos estarn
orientados a atender necesidades inmediatas o de corto plazo, como alimentacin,
vivienda, servicios bsicos como servicios de agua potable y alcantarillado-, salud,
educacin, y seguridad, como un conjunto mnimo que el Estado debe proveer de
manera directa, o generando las condiciones para que sea provisto.

Los ciudadanos no estn en condiciones de atender otros aspectos, pues primero

deben satisfacer sus necesidades bsicas, tal como lo explica Abraham Maslow en su
teora sobre la motivacin humana 3 en donde establece una jerarqua de las
necesidades de los seres humanos. Desde la perspectiva de Maslow, los seres
humanos deben satisfacer primero sus necesidades fisiolgicas, aquellas que son
esenciales como alimentarse y descansar, y una vez satisfechas puede ir cubriendo el
resto de necesidades4. Las necesidades insatisfechas influyen en el comportamiento de
las personas dado que las lleva a buscar satisfacerlas, sin embargo Maslow seala que
una vez satisfecha la necesidad no se genera comportamiento alguno.

Este impulso por satisfacer las necesidades bsicas lleva a los ciudadanos a realizar
demandas al Estado, y por ello a la accin. Esto implica que deben interactuar en los
tres sistemas de la sociedad: poltico, econmico y social. La interaccin estar
marcada por lo que determina el sistema de valores vigente.

El sistema poltico peruano est determinado por un esquema de partidos polticos

dbiles (Cavarozzi (1999): 154-157)5. La actual configuracin partidaria combina
partidos sin sistema y polticos sin partido, y no llega a constituir un sistema de
partidos6. Esto significa que los partidos y los polticos representan el inters de grupos
de inters, como organizaciones gremiales y grupos empresariales, con mayor
intensidad que las aspiraciones de los ciudadanos. La forma que los ciudadanos logran
atender sus necesidades bsicas es a travs de mtodos de presin sobre los
gobernantes de turno, pero no necesariamente a travs de los partidos polticos y los
polticos. Los aspectos que pueden ser importantes para la sociedad como la
preservacin de los recursos hdricos no encuentran forma de ser considerados dentro
de la plataforma partidaria o mensajes de los polticos y partidos polticos pues estn
ms asociados a necesidades por encima de las fisiolgicas. El tema resulta atendido
cuando est en juego la dotacin de agua, ya sea para beber (agua potable) o de riego.
En esos casos los ciudadanos organizados movilizan a los polticos y los partidos
polticos a partir de sus demandas, por servicios de agua potable y alcantarillado, o por
acceso o defensa de las fuentes de agua para regar los cultivos. Apenas esta necesidad
es satisfecha en el corto plazo, la motivacin para la movilizacin desaparece. Las
demandas por la preservacin y sostenibilidad del agua estn dentro de necesidades
3
Maslow, Abraham (1943). A theory of human motivation. Phychological Review 50, 370-396.
4
La pirmide de Maslow establece las siguientes necesidades: fisiolgicas, de seguridad y proteccin,
afiliacin y afecto, estima y autorealizacin o autoactualizacin.
5
Cavarozzi, Marcelo (1999). Los partidos polticos latinoamericanos: sus configuraciones histricas y su
papel en las transiciones recientes. Pp 154-157. En: Los lmites de la consolidacin democrtica en
Amrica Latina. Ismael Crespo y Manuel Alcantara (eds). Ediciones Universidad de Salamanca.
6
Lopez, Sinesio. La devaluacin del Congreso. Publicado en el blog de Sinesio Lopez. El Zorro de
Abajo el 01/10/09.

6
ms complejas, que estn muy por encima de las fisiolgicas y que requieren de otras
condiciones para que provoquen una movilizacin sostenida y articulada a una escala
mayor de los ciudadanos.

El sistema econmico actual est determinado, de acuerdo a Efran Gonzales de Olarte

(2008), por un modelo primario exportador y de servicios, surgido a partir de la
inspiracin y preceptos del Consenso de Washigton, que impulso una serie de
reformas y cambios econmicos, pero sin tomar mucho en cuenta las estructuras
prevalecientes inicialmente y, sobre todo sin evaluar adecuadamente las repercusiones
sociales e institucionales directas e indirectas que provocaran dichos cambios.

Para Gonzales de Olarte, el resultado alcanzado ha sido que el Per ha logrado

estabilidad y crecimiento econmico, pero sin resolver los problemas de desigualdad,
pobreza y exclusin, lo que ha generado una tensin entre la estabilidad, el
crecimiento econmico y la gobernabilidad del pas. Una de las caractersticas del
modelo es la reduccin del tamao y funciones del Estado, no habiendo logrado
cumplir la funcin de redistribuidora de recursos y oportunidades.

Bajo este modelo el Estado tiene un rol subsidiario, lo que representa que la forma en
la cual los bienes y servicios sern producidos es a travs principalmente de las fuerzas
del mercado. El Estado tiene un rol promotor del mercado mediante un marco legal y
reglamentario que promueve la prestacin de los servicios por empresas privadas. El
Estado entonces tiene un papel central pues establece las reglas bajos las cuales van a
interactuar todos los agentes. Este concepto es desarrollado ms adelante.

Este marco es ms explicito en el caso de la prestacin de servicios pblicos

domiciliarios, como es el caso de los servicios de agua potable y alcantarillado, que
tiene un esquema normativo particular y organizaciones responsables, y es menos
explcito en el caso de los otros usos para el agua, pero en donde tambin el Estado
tiene un rol poco activo en la gestin del agua, estando ms en funcin a elementos de
carcter poltico o social, y menor de tipo econmico.

El sistema social est relacionado a la forma en la que los ciudadanos interactan. De

acuerdo a Lopez (1997), en su libro Ciudadanos reales e imaginarios, plantea que en
la sociedad existen diferentes niveles de ciudadana producto de las desigualdades que
estn dadas a partir de elementos como raza y situacin econmica, entre otros. Los
diferentes tipos de ciudadana provocan que no todos tengan las mismas posibilidades
de interactuar en los otros sistemas en las mismas condiciones. Lo anterior tiene
implicancias importantes en el caso de los recursos hdricos pues provoca que las
posibilidades de interaccin entre todos los actores involucrados estn dadas en
condiciones diferentes debido a las brechas existentes. Esta situacin provoca que la
interaccin que puede darse entre los diferentes grupos va a estar en funcin de su
condicin social, lo que genera que las condiciones no sean las mismas si los actores
son una comunidad campesina o una empresa generadora de electricidad.

Los tres sistemas mencionados, el poltico, el econmico y el social van a interactuar en

la sociedad, y los actores que van a interactuar dentro de estos tres sistemas son

7
partidos polticos, movimientos y organizaciones sociales, y empresas o grupos
econmicos o empresariales. La interaccin de estos diferentes actores es producida
dentro de estos sistemas que estn funcionando bajo sus propias reglas, y que
interactan entre s, dando con ello las condiciones para lograr la gobernabilidad
democrtica, pero con las caractersticas de democracia delegativa descrita por O
Donnell.

En este contexto es donde se produce la discusin sobre las diferentes dimensiones del
agua, como por ejemplo, los derechos de acceso a las fuentes, las inversiones
destinadas a infraestructura de riego, generacin de electricidad o abastecimiento de
agua potable para la ciudad, entre otros aspectos. Estas discusiones, sin embargo,
empiezan a tener efecto en la poltica pblica cuando los responsables del gobierno
empiezan a tomar decisiones y ponerlas en prctica utilizando el poder del Estado y las
organizaciones estatales que lo integran. El ejercicio del gobierno, o gobernar, consiste
entonces en coordinar, orientar, influir, equilibrar la interaccin entre los actores
polticos y sociales, de acuerdo a Kooiman.

La forma de acceso a las posiciones de gobierno es a travs del sistema electoral, el

cual en el Per est diseado de forma tal que los actores en el Congreso no tienen
poder, sino que ste ha sido trasladado a los poderes fcticos como son los grupos
empresariales, la Iglesia, los organismos internacionales y los medios de comunicacin.
Esto implica entonces que son estos actores quienes tienen la capacidad de tomar
decisiones y aplicarlas, utilizando para ello el aparato administrativo del Estado. Las
decisiones que tome la burocracia, que es la responsable de la puesta en prctica de
las decisiones, puede o no estar orientada hacia la creacin de valor pblico en los
ciudadanos, y la forma de llevar a la prctica dichas decisiones puede ser a travs de
mecanismos de mercado, utilizando para ello diferentes modelos de gestin, como por
ejemplo de la nueva economa institucional, tambin conocida como nueva gestin
pblica, o de decisiones administrativas del Estado, a travs del ejercicio del rol
regulador del Estado.

Sin embargo, es necesario hacer una precisin al momento de referirse a mecanismos

de mercado. Desde la perspectiva econmica el mercado es el espacio en donde es
posible lograr la adecuada asignacin de los recursos para la produccin de un
producto especfico de forma que la sociedad en su conjunto obtenga el mayor
beneficio neto posible. En la realidad este resultado no se concreta pues los mercados
son inevitablemente incompletos y los agentes econmicos tienen acceso, por
ejemplo, a informacin diferenciada lo que contrara el supuesto de perfecta
informacin para todos los agentes en el mercado. En este sentido, no existe tal cosa
como el mercado, tan solo sistemas econmicos organizados de modo diferentes 7. El
problema est en las instituciones especificas que pueden inducir a los actores
individuales ya sean agentes econmicos, polticos o burcratas- a actuar de modos
que sean beneficiosos para todos.

7
Przeworski, Adam. Acerca del diseo del Estado: una perspectiva principal-agente. Pp. 147. En:
Lecturas sobre el Estado y las polticas pblicas: Retomando el debate de ayer para fortalecer el actual
(1998). Proyecto de Modernizacin del Estado Jefatura de Gabinete de Ministros de la Nacin.

8
Las instituciones
La comprensin del concepto de instituciones y su aplicacin al quehacer del Estado es
un aspecto central para entender el proceso que siguen las polticas pblicas y la
gestin de las mismas. Dado que la discusin entre mercado y Estado no es el
camino para la comprensin de la problemtica, sino por el contrario son las
instituciones las que permiten realizar dicho anlisis, es necesario definir este
concepto.

Las instituciones son, de acuerdo a North (1990), las reglas formales e informales que
moldean el comportamiento de los individuos y de las organizaciones, as como los
mecanismos de cumplimiento de las reglas. Las instituciones formales son explicitas
como por ejemplo, constituciones, leyes, contratos, entre otros, y las instituciones
informales no lo son, como por ejemplo, cdigos de conducta, valores sociales, cultura
cvica, cuestiones ticas o religiosas, entre otras.

Las instituciones, entonces, tienen una acepcin ms restringida como una

organizacin formal, y una ms sociolgica de carcter ms amplio y abstracto, como
una pauta de comportamiento social reiterado. En el intermedio, estn principios,
valores, prcticas, normas formales e informales, estructuras de incentivos y hasta
mtodos de trabajo, que son los que permiten explicar el comportamiento de actores
pblicos y privados (Echevarria, 2001).

Las instituciones, en particular las informales, no son fcilmente observables, por lo

que se les reconoce por sus resultados e influencia en las interacciones humanas, pues
delinean la conducta de las personas a partir de su impacto e incentivos 8.

Las organizaciones es uno de los espacios donde el resultado de las instituciones puede
ser observado. Una de las principales organizaciones en la sociedad es el Estado, y
dentro del mismo las diferentes organizaciones estatales que lo integran. En el caso de
la gestin de los recursos hdricos las organizaciones estatales relevantes sern aquellas
que tienen algn tipo de responsabilidad dentro de los diferentes usos que puede
tener el agua, y que forman parte del Poder Ejecutivo, tambin llamado el gobierno.
Estas son las organizaciones que tienen la responsabilidad y la funcin de hacer
realidad las polticas pblicas hacia los recursos hdricos y la gestin de la misma de
manera que los fines y objetivos de la accin gubernamental se hagan realidad. Estas
organizaciones pueden tener institucionalidades diferentes, y no necesariamente
compatibles, en funcin a sus propios intereses, que podran estar persiguiendo
objetivos diferentes del inters pblico.

El diseo organizacional de las organizaciones estatales influye en su capacidad para

cumplir con las funciones asignadas y determinan la forma en la cual las decisiones son
tomadas y la forma en la cual funciona su burocracia, es decir, funcionarios y personal
de las organizaciones estatales. El diseo organizacional de las diferentes
organizaciones que conforman el Estado tiene dos modelos referentes o

8
Or, Maria Teresa. (2005). Agua: Bien comn y usos privados. Riego, Estado y conflicto en La
Achirana del Inca. Fondo Editorial de la Pontificia Universidad Catlica del Per.

9
configuraciones, descritos por Henry Mintzberg (1993): la burocracia profesional y las
maquinas burocrticas.

Las organizaciones llamadas burocracias profesionales son aquellas donde son

profesionales los que agregan valor, en el caso de organizaciones estatales, a la accin
del Estado. Los profesionales son los que ejercen el poder real. De acuerdo a
Mintzberg:

La burocracia profesional contrata especialistas debidamente entrenados y

adoctrinados profesionales para operar la institucin, y luego les da un gran
grado de control sobre su propio trabajo... este autocontrol significa que el
profesional trabaja en forma relativamente independiente de sus colegas, pero
cercano a los clientes que l sirve.... Estas suelen ser estructuras inflexibles:
adecuadas para producir un output estandarizado pero muy inadecuadas para
adaptarse a la produccin de nuevos outputs.

En el modelo de burocracia profesional aplicado al Estado, los responsables de la

organizacin estatal buscan estandarizar las habilidades de los funcionarios. Esto
implica que la profesionalizacin de los funcionarios es un elemento central para el
desarrollo y consolidacin de la organizacin, que depende de la calidad de
profesionales con formacin, lo que provoca que tengan un considerable control sobre
el trabajo que realizan, y por ello sobre las funciones que desempean. El
conocimiento en manos de los profesionales hace que tengan control sobre la toma de
decisiones, tanto en el nivel operativo como en el estratgico. En este tipo de diseo
organizacional las unidades operativas suelen ser muy grandes pues los profesionales
trabajan de manera independiente y requiere usualmente de gran cantidad de
personal de apoyo a las labores profesionales. El modelo de burocracia profesional es
utilizado para funciones complejas, pero que tienen cierto nivel de estabilidad. La
complejidad inherente en el desempeo de las funciones provoca que sea necesario
cierto grado de descentralizacin de las decisiones entre funcionarios con una gran
formacin, y la estabilidad permite poner en prctica habilidades estandarizadas y con
ello trabajar con un alto grado de autonoma9.

Las organizaciones del sector estatal vinculadas a la gestin de los recursos hdricos
tienen un diseo organizacional cercano a este modelo debido a que, en efecto, son
profesionales los que desarrollan las diferentes funciones que el Estado tiene en ese
campo. Los profesionales tienen un alto grado de control sobre las decisiones que
asuma el Estado en este campo, y desarrollan su propia institucionalidad.

El otro modelo organizacional, mquinas burocrticas, en su aplicacin al Estado est

referido a organizaciones estatales que realizan gran cantidad de trmites repetitivos
no ejecutados por profesionales, como los servicios de aduanas, recoleccin de
impuestos o registro civil. Las maquinas burocrticas son descritas por Mintzberg
(1993) de la siguiente manera:

9
Mintzberg, Henry, James Brian Quinn y Sumantra Ghoshal (1999). El Proceso Estratgico. Prentice
Hall. Pp. 288.

10
 Tareas muy especializadas y rutinarias; procedimientos operativos muy
formalizados; una proliferacin de reglas, reglamentos y comunicaciones
formales; grandes unidades; agrupacin funcional; poder de decisin muy
centralizado; y una sofisticada estructura administrativa con una ntida
distincin entre la lnea y el staff; una tecnoestructura de analistas dedicados a
estandarizar procesos; la toma de decisiones sigue los conductos formales; gran
nfasis en la divisin de labores: vertical, horizontal, lnea/staff, funcional,
jerrquica, y por status; una estructura obsesionada con el control y la
eliminacin de las incertidumbres.

Las caractersticas de la burocracia mecnica, aplicadas al Estado, hace posible el

desarrollo de una administracin pblica. Este tipo de configuracin tiene funcionarios
responsables de disear y mantener sistemas que permiten estandarizar (normalizar)
el comportamiento de los que forman la organizacin y planificar sus acciones. La
dependencia de la organizacin estatal a los sistemas que permiten la estandarizacin
de las funciones es tal que la organizacin tiene una gran dependencia de los
responsables de los sistemas. La organizacin tambin requiere de mandos
intermedios para controlar el trabajo de las reas responsables de desempear las
funciones asignadas. Todo lo anterior provoca que la estructura de la organizacin
tienda a ser bastante centralizada en el sentido vertical para poder ejercer el control.
Dado que para ejercer el control centralizado los sistemas deben ser simples, este tipo
de organizaciones fcilmente se puede adaptar a la produccin en masa, como por
ejemplo, la entrega de certificados, derechos de propiedad o licencias 10.

Aquellas organizaciones estatales responsables de, por ejemplo, la entrega de derechos

de uso sobre los recursos hdricos o del otorgamiento de tarifas, podran estar cerca de
este modelo de diseo organizacional, en la medida que pueden crearse sistemas
estandarizados para lograr el producto: un derecho de uso o una formula tarifaria, a ser
aplicada a cierto tipo de usuario del agua.

El diseo de las organizaciones pblicas determina la forma en la cual las diferentes

actividades que deben ser realizadas para cumplir las funciones y objetivos asignadas
son repartidas, y en consecuencia, las coordinaciones que deben existir para que las
diferentes partes de la organizacin puedan actuar de manera conjunta y cumplir con
los objetivos asignados, generando los bienes y servicios que hacen posible obtener el
resultado deseado.

Los dos modelos de diseo organizacional identificados por Mintzberg, aplicados al

mbito estatal revelan que junto con la estructura del diseo de la organizacin,
tambin debe considerarse la forma en la cual van a interactuar las partes de la
organizacin para el logro de los objetivos y funciones asignadas. La forma de la
interaccin estar determinada por la institucionalidad existente, es decir, las reglas de
juego o directivas, tanto formales como informales al interior de la organizacin, y en
particular las reglas para la toma de las decisiones.

10
Mintzberg, Henry, James Brian Quinn y Sumantra Ghoshal (1999). El Proceso Estratgico. Prentice
Hall. Pp. 287.

11
En la dimensin de las reglas informales o prcticas que operan tanto dentro de la
organizacin como en la relacin con otras organizaciones, y en la sociedad en su
conjunto, estn los elementos que explican la forma en que los actores individuales
agentes econmicos, polticos o burcratas- actan. Las prcticas existentes van a
determinar el marco de incentivos para actuar de una determinada manera o de otra, y
con ello los intereses de cada actor.

Las diferentes formas que el marco de incentivos puede adoptar es el que determina
los resultados, y en particular si los actores involucrados van a estar dispuestos a
colaborar entre s para alcanzar un nico inters comn para los tres.

El marco de incentivos puede estar definido por diferentes factores. Aunque desde
una perspectiva diferente, Kotler y Lee (2007) desarrollan cuatro herramientas para
influir en el comportamiento y participacin de los ciudadanos en programas del
gobierno, adicionales al precio, que en el mbito pblico puede ser equivalente al
pago de un impuesto o una tasa. Este enfoque resulta interesante considerarlo dado
que permite identificar incentivos diferentes a los econmicos que puede provocar en
los funcionarios pblicos y los diferentes actores de la sociedad determinados
comportamientos, y que diseados de manera adecuada podran lograr que los
diferentes actores persigan intereses comunes.

Las herramientas son las siguientes: (i) incentivos econmicos, que significan que la
organizacin estatal entrega al ciudadano algn tipo de incentivo por realizar
determinada accin. Un ejemplo de ello es la iniciativa de la Municipalidad de Santiago
de Surco que realiza descuentos en el pago de determinados impuestos municipales a
los ciudadanos que participan en el programa de reciclaje de desperdicios; (ii)
desincentivos econmicos, que significa establecer una sancin econmica por un
determinado comportamiento del ciudadano, como por ejemplo, aplicar una multa a
los ciudadanos que ensucian la va pblica; (iii) incentivos no econmicos, que significa
promover determinados comportamientos sin recurrir al dinero, como por ejemplo,
otorgar un reconocimiento pblico a los ciudadanos que son buenos contribuyentes; y
(iv) desincentivos no econmicos, que buscan persuadir al ciudadano para que no
realice determinada accin, sin la amenaza de multa o sanciones, como por ejemplo,
entregar una advertencia a los ciudadanos que no cumplen con las reglas de trnsito,
previo a la entrada en vigencia del Cdigo de sanciones por infracciones de trnsito 11.

La aplicacin de incentivos y desincentivos, en particular los de tipo no econmico, es

un enfoque que permite incorporar elementos al marco de incentivos para lograr
determinado comportamiento por parte de la burocracia, en la cual usualmente no es
posible o existen pocas posibilidades de aplicar incentivos econmicos para lograr
orientar sus esfuerzos hacia la generacin de valor pblico.

Desde una perspectiva ms amplia, cuando los mercados estn ausentes y cuando los
actores particulares tienen acceso a informacin diferente, como es el caso de los
recursos hdricos, las relaciones entre las clases de actores estarn caracterizadas por

11
Kotler, Philip y Nancy Lee (2007). Marketing del Sector Pblico. Todas las claves para su mejora.
Pearson Educacin S.A. pp. 127-147.

12
una relaciones entre principales y agentes, vinculados por contratos explcitos o
implcitos (Przeworski, 2008: 147-164).

La relacin entre principal y agente est basada en la cantidad de informacin que

conoce cada parte. Los agentes tienen alguna informacin que los principales no
perciben en forma directa, como son conocer sus propias motivaciones, contar con un
conocimiento privilegiado de sus propias capacidades, tener la oportunidad de
observar algunas cosas que los principales no pueden ver, y llevar a cabo algunas
acciones que permanecen, al menos parte, ocultas para el principal.

Esta es justamente la posicin en la que se encuentran los burcratas profesionales-

relacionados con la gestin de los recursos hdricos, que tienen un conocimiento mayor
sobre la situacin del agua y los retos que se enfrentan para lograr una gestin
sostenible. En una situacin diferente estn los ciudadanos y polticos, para quienes el
tema de la gestin sostenible no forma parte de los temas que deben ser atendidos
con prioridad.

El problema que enfrenta el principal frente a esta situacin puede expresarse de esta
manera: Cmo inducir al agente a actuar a favor del inters del principal satisfaciendo
simultneamente dos restricciones. La primera es la restriccin de la participacin,
es decir, que el agente reciba un ingreso (o utilidad) que est por encima del ingreso
que podra recibir si no colabora con el principal -la oportunidad siguiente mejor. La
segunda restriccin es de la compatibilidad de incentivos, esto es, que mientras el
agente est actuando para lograr los intereses del principal le es permitido actuar en
aras de su propio inters.

De acuerdo a Przeworski, la economa es una red de relaciones variadas y diferenciadas

entre clases particulares de principales y agentes. Las relaciones especficas de
principal-agente que identifica son entre ciudadanos y polticos, entre polticos y
burcratas, y entre ciudadano y burcrata. De esta manera, el desempeo de los
diferentes actores, es decir, los empresas, los gobiernos y el sistema econmico como
un todo estar en funcin a las instituciones que regulan esas relaciones. Lo que
importa es si existen o no los incentivos para maximizar los esfuerzos de cada uno de
los actores, y si estos incentivos llevan a lograr alcanzar objetivos comunes.

La situacin buscada, entonces, es aquella donde el agente obtiene ms utilidad

colaborando con el principal, y en esa accin puede alcanzar simultneamente sus
propios intereses. Es decir, la situacin es aquella donde el ciudadano y las
organizaciones de la sociedad civil que lo aglutinan y representan demandan una visin
y accin del gobierno para lograr una gestin de los recursos hdricos que garantice su
sostenibilidad. Los polticos reconociendo y haciendo suyo ese reclamo lo incorporan
dentro de sus objetivos, al igual que los burcratas. La institucionalidad vigente debe
hacer que el marco de incentivos permita alcanzar este resultado.

La forma que tendrn las relaciones entre estos principales y agentes estar
determinada por las instituciones vigentes en la sociedad:
Aquellas que son puramente econmicas, como entre empleados y empleadores.

13
 Aquellas que son puramente polticas, como entre ciudadanos y gobierno o
poltico y burocracia.
Aquellas que estructuran la intervencin estatal y las relaciones entre gobierno y
agentes econmicos privados.

Para que la economa opere bien todas estas relaciones principal - agente deben estar
estructuradas de forma tal que los agentes polticos y burcratas- orienten sus
acciones hacia el logro del inters pblico. Los incentivos que la institucionalidad
permite definir en la sociedad deben ser tales que los agentes privados deben recibir
una recompensa si actan buscado el inters pblico y deben sufrir un castigo cuando
no lo hacen, y lo mismo debe ocurrir con los otros actores: burcratas y polticos.

La relacin que se establece entre el gobierno y los agentes econmicos, en el contexto

que no son las reglas del mercado las que regulen dichas relaciones, sino por el
contrario son las instituciones quienes las determinan, es central para comprender la
forma en que interactan y los resultados de dicha interaccin. Desde esta perspectiva
el rol del Estado es nico pues es a partir de las decisiones administrativas de polticos
electos o de la burocracia designada que sern determinadas las estructuras de
incentivos de los agentes privados a partir del ejercicio del poder coercitivo legalmente
cualificado que tiene el Estado, a travs de sus diferentes organizaciones. A partir de
este poder las organizaciones estatales puede ordenar o prohibir acciones a travs de
una Ley y cambiar los precios relativos va el sistema fiscal. Con esta autoridad las
organizaciones estatales se convierten en el factor determinante pues define las
relaciones privadas, regulando las mismas.

14
 Tabla 1
Relacin Ciudadano-Poltico-Burcrata

Fuente y elaboracin: Propios

Sin embargo, las organizaciones estatales no actan de manera monoltica pues

aspectos como su diseo organizacional o los intereses de sus responsables van a darle
forma al marco normativo en el que los agentes privados van a interactuar. Esto
provoca que dicho marco no necesariamente sea un cuerpo ordenado y coherente de
ideas, por el contrario puede presentar vacios y contradicciones producto de los
elementos como imperfecta informacin o intereses diversos al momento de su diseo,
formalizacin y aplicacin.

El punto crtico es la informacin disponible por parte de las organizaciones estatales

reguladoras del Estado y de las firmas reguladas. Las firmas reguladas tienen
informacin acerca de sus condiciones, como por ejemplo los costos de produccin, la
demanda por sus productos, entre otros aspectos, y saben que esa informacin no es
conocida por el regulador. Esta situacin es ms intensa cuando la actividad se
produce en condiciones de monopolio, como es el caso de los servicios pblicos
domiciliarios. Junto con ello, las firmas reguladas pueden realizar acciones que no son
visibles para el regulador, y que a veces pueden ser inferidas a partir de sus resultados
o monitoreadas a un cierto costo, como por ejemplo, la situacin econmica y
financiera de la firma regulada. Dado entonces la existencia de informacin y acciones
ocultas por parte de la firma regulada, la regulacin ptima no es posible pues el
regulador va a establecer sus regulaciones y reglas con informacin incompleta, a partir
de su autoridad, al momento de determinar los precios y las reglas de interaccin en el
mercado o sector. A partir de esta definicin, las firmas reguladas tomaran decisiones
sobre la cantidad a producir a sabiendas que pueden estar obteniendo ganancias
superiores a las adecuadas (renta). De esta manera, la regulacin puede ser ptima
slo sujeto a la informacin disponible por el regulador (Baron, 1995: 14).

15
De otro lado, dado que cualquier tipo de intervencin econmica del Estado tiene
consecuencias redistributivas, los diferentes grupos afectados por la regulacin
empresas, industrias, empleados, consumidores o lobbies de accin pblica- tendrn
los incentivos para buscar que la regulacin los beneficie y oponerse a aquella que los
perjudique.

Los reguladores pueden a su vez beneficiarse privadamente al establecer regulaciones

buscadas por determinados actores privados. Estos beneficios privados pueden ir
desde buscar la permanencia en el cargo pblico (reeleccin) hasta enriquecerse en el
cargo o una vez abandonado el mismo. La regulacin puede inducir, entonces, lazos de
clientelismo entre los reguladores y los grupos regulados.

El problema institucional tiene dos aristas entonces, pues por un lado est la necesidad
de capacitar al gobierno para que intervenga de manera adecuada, y por el otro la
necesidad de inducirlo a actuar de manera correcta. Lo importante es que la
intervencin del gobierno se realice teniendo como principio la bsqueda del inters
pblico, pero no hay forma de garantizar que esto ocurra. Incluso si el gobierno tuviera
perfecta informacin sobre las firmas reguladas, los instrumentos legales o fiscales
para regular y el marco institucional para ofrecer compromisos crebles a las firmas
reguladas de no modificar las regulaciones emitidas, a pesar de cambios de gobierno,
ninguna de estas condiciones permite garantizar que el gobierno va a emitir
regulaciones que busquen el inters pblico, pues pueden estar presentes los intereses
privados de los reguladores.

Ms aun, justamente es su capacidad para intervenir en la economa lo que vuelve al

Estado y sus organizaciones reguladoras un blanco atractivo para la influencia de
intereses privados, y la capacidad misma de comprometerse abre la posibilidad de una
actuacin en los reguladores y en el sector privado que trasgreda la Ley.

Por esto es que la calidad de la intervencin del Estado en la economa depende de su

organizacin interna, en particular de la relacin entre polticos y burcratas, y del
diseo de las instituciones democrticas que determinan si los ciudadanos pueden o
no controlar a los polticos. La capacidad reguladora del Estado siempre ser ejercida
en condiciones de escasa informacin, y ser vulnerable al comportamiento impropio
de los propios reguladores y/o de las firmas reguladas. La forma de evitar estos
comportamientos impropios es exgena.

Siguiendo a Przeworski, entre polticos y burcratas tambin existe el problema del

principal-agente pues los primeros delegan responsabilidades hacia los segundo. En
democracia la autoridad del Estado para regular coercitivamente la vida de la sociedad
proviene de las elecciones, pero muchas de las funciones y todos los servicios que
provee el Estado a los ciudadanos son delegados por los representantes electos a la
burocracia pblica. La delegacin de funciones y prestacin de servicios resulta
inevitable. Dado que no es posible especificar de manera detallada y precisa todas las
contingencias que pueden presentarse en la funcin o prestacin del servicio que
realizan los agentes, se deja que las agencias ejecutivas y administrativas tengan un
grado significativo de discrecionalidad.

16
En este contexto, los objetivos de los burcratas no necesariamente van a coincidir con
los objetivos de los ciudadanos o de los polticos electos que los representan. Los
burcratas pueden querer maximizar su autonoma o la seguridad de su empleo, rendir
favores clientelsticos a amigos y aliados, eludir el cumplimiento de sus funciones,
agrandar su presupuesto o simplemente enriquecerse a expensas todo ello del
pblico. Los burcratas poseen informacin privada acerca de los beneficios y los
costos de sus acciones y pueden emprender acciones que no son posibles de observar
directamente, sino deducidas a travs de sus resultados o monitoreadas a cierto costo.

Los burcratas tienen todas las condiciones para hacer prevalecer sus intereses por
encima del inters pblico. El reto consiste en lograr que los intereses de los
burcratas sean coincidentes con el inters del poltico y el inters de ambos coincida
con el inters del pblico.

Un problema de agencia que surge entonces y que es inherente al manejo de la

burocracia pblica es la dificultad para proveer incentivos y obtener informacin
cuando el resultado depende de las acciones conjuntas de mltiples agentes (Miller,
1992: 128-158). Bajo ciertas circunstancias el principal puede observar solamente el
producto de las acciones del conjunto de burcratas pero no de los miembros
individuales. Estos a su vez, tienen incentivos para evadirse y ocultar informacin.

Lograr alinear los incentivos de todos los involucrados para conseguir resultados que
respondan a los intereses de todos requiere de condiciones institucionales particulares.
Holmstrom (1982) ha demostrado que bajo ciertas condiciones es imposible disear un
esquema de incentivos que simultneamente sea respetado, genere la cantidad
eficiente de esfuerzo, y equilibre el presupuesto.

Junto con lo anterior, las burocracias pblicas estn enfrentadas a mltiples objetivos
que no son sencillos de establecer y son imposibles de reducir a una nica dimensin.
Esto debido a la complejidad inherente a la accin gubernamental destinada a atender
las expectativas de los ciudadanos. Las burocracias pblicas son frecuentemente
monopolios, lo que implica que no hay criterios comparativos a partir de los cuales
evaluar su rendimiento. Por todo ello, las burocracias pblicas son ms propensas a
confiar en la conformidad con las reglas antes que en los incentivos para lograr los
resultados esperados, pues estos son difciles de establecer, a diferencia de las reglas.

El control del cumplimiento de las reglas por parte de la burocracia no es un modo

efectivo de control, pues es costoso y no establece una relacin directa entre incentivo
y rendimiento. Sin embargo la mayora de las burocracias opera de esta manera dado
que monitorear el esfuerzo individual y obtener informacin privada del burcrata es
prohibitivamente caro, por lo que la confianza en las reglas puede ser una buena
opcin. Tirole (1994: 14) observa que el rasgo central de una burocracia es que no se
confa en sus miembros para utilizar informacin que afecta a otros miembros distintos
de ellos mismos, y que las decisiones estn por lo tanto basadas en las reglas rgidas.
Las reglas son ms fciles de establecer y monitorear aunque no estn vinculadas hacia

17
el resultado sino hacia el proceso. Sin embargo, esto provoca que se privilegie en la
accin gubernamental el cumplimiento de la regla sobre el logro del resultado.

Los servicios del Estado son producidos y distribuidos por una burocracia cuyos
miembros son nombrados por polticos. Esto provoca que el control de los ciudadanos
sobre la burocracia pueda ser solamente indirecto dado que las instituciones
democrticas no contienen mecanismos que permitan a los ciudadanos sancionar
directamente las acciones legales de la burocracia. La ciudadana puede como mucho
considerar el rendimiento de la burocracia cuando sanciona a los polticos electos, que
fueron quienes lo nombraron.

En la medida que la burocracia estatal distribuye servicios a los ciudadanos, ella es

responsable ante los polticos (o ante otros cuerpos nombrados por polticos como las
cortes o las agencias administrativas de control) por los servicios prestados.
Precisamente debido a que la burocracia estatal distribuye servicios a los ciudadanos,
stos estn mejor informados que los polticos acerca de su desempeo. Adems, si
los polticos se preocupan por el bienestar de los ciudadanos entonces los ciudadanos
tienen los mismos intereses que los polticos, que son los principales, ms que los
burcratas que son los agentes. El ciudadano podra por lo tanto confiar en la
informacin provista por los polticos.

Lograr un control de estas caractersticas tiene dos ventajas, pues permite al principal
recoger informacin a un costo ms bajo que la supervisin directa (la informacin la
recibe un poltico), y el ciudadano provee informacin particular cuando se presentan
violaciones muy fuertes o evidentes. El control de los ciudadanos requiere de arreglos
institucionales que facilite el monitoreo de la burocracia por parte de los ciudadanos, la
transmisin de informacin y la sancin a las violaciones.

El problema de los ciudadanos es inducir a los polticos a aumentar el bienestar

ciudadano antes que perseguir sus propios objetivos, en colusin con la burocracia o
con los intereses privados. Sin embargo, las burocracias parecen ser autnomas de
todo control, aisladas del escrutinio pblico. De acuerdo a Moe (1990), en una
democracia los burcratas nunca pueden estar seguros de qu fuerzas polticas
controlaran el gobierno en el futuro y tienen razones para temer que en un futuro
gobierno ser menos favorable a sus intereses que el actual. Por lo tanto, para
protegerse del riesgo moral del principal la posibilidad de que su buena conducta no
sea premiada por un futuro gobierno- busca liberarse de cualquier control poltico.

A su vez, el actual gobierno puede temer que, si pierde, las fuerzas polticas que llegan
al poder quieran utilizar a la burocracia en su propio beneficio. Por lo tanto, si tienen
miedo de perder las elecciones, tienen incentivos para aislar a la burocracia del control
poltico, incluso a costa de sacrificar su propia influencia sobre ella. Como resultado,
polticos y burcratas coinciden en volver a la burocracia autnoma, lo que se traduce
en aplicar un diseo organizacional burocrtico que no le permita lograr objetivos
sociales futuros y no desarrollar incentivos para promover este tipo de diseos.

18
La relacin principal-agente entre polticos electos y ciudadanos es muy especial.
Como la soberana se encuentra en la ciudadana, ella es principal en relacin con los
polticos que la eligen. Pero debido a que el Estado es un mecanismo centralizado y
coercitivo, los que deciden qu reglas deben obedecer los principales son los agentes,
que obligan a la ciudadana a cumplir con ellas. Moe (1990: 232) afirma que mientras
los ciudadanos son nominalmente superiores en esta jerarqua, los legisladores son los
que realmente tienen el poder, y el derecho a hacer la Ley. Su rol, como agentes, es
ejercer la autoridad pblica, apoyada por los poderes de polica del Estado, diciendo a
los principales que hacer

Por qu los polticos responderan a los ciudadanos en vez de estar coludidos con los
burcratas o con ciertos grupos particulares a los cuales se deben?. En democracia, los
gobiernos pueden ser controlados por los ciudadanos debido a que son elegidos.
Desde una mirada prospectiva los partidos polticos o candidatos realizan propuestas
de poltica pblica durante las elecciones y explican cmo estas polticas pblicas
afectaran al bienestar de los ciudadanos. Los ciudadanos deciden cuales de estas
propuestas quieren que se implementen, y los gobiernos las implementan. Por lo
tanto, las elecciones emulan a la asamblea directa y la plataforma ganadora llega a ser
el mandato que el gobierno debe perseguir. Sin embargo, Manin (1995) sostiene que
los polticos no estn compelidos a atenerse a su plataforma en ningn sistema
democrtico. Ninguna constitucin democrtica a nivel nacional permite la
revocabilidad. Las disposiciones para el impeachment y los procedimientos para retirar
el voto de confianza son comunes, pero nunca estn basados en la traicin a las
promesas electorales. Por lo tanto, una vez que los ciudadanos eligen representantes
no cuentan con mecanismos institucionales para forzarlos a apegarse a las promesas
que hicieron durante la campaa. Los votantes pueden castigar a los polticos que
traicionan los mandatos solamente en el momento de las siguientes elecciones,
despus que los efectos de la traicin han sido experimentados.

Por qu no hay mecanismos institucionales para forzar a los que llegan al poder a ser
fieles a sus plataformas?. El argumento histrico utilizado es que debera permitrsele
a las legislaturas deliberar a fin de que los representantes puedan aprender unos de
otros, y en los casos que no estn seguros de sus juicios, los representantes puedan
consultar a expertos. Puede darse el caso que los votantes no confan en sus propios
juicios. Los ciudadanos pueden querer dar al gobierno cierta libertad para gobernar y
evaluar sus acciones en el momento de la eleccin. Tambin es el caso que los
gobiernos deben tener cierta flexibilidad para enfrentarse a las circunstancias
cambiantes. Por lo tanto, hay buenas razones para que las instituciones democrticas
no tengan mecanismos que limiten a los polticos. Los ciudadanos eligen polticas que
representen nuestros intereses o candidatos que representen a los ciudadanos como
personas, pero a la vez se busca que los gobiernos sean capaces de gobernar. Como
resultado, en la medida en que los gobiernos cumplan con sus promesas, la
democracia no tiene mecanismos institucionales que aseguren que las elecciones de
los ciudadanos sean respetadas.

Sin embargo, retrospectivamente, el ciudadano si puede forzar al gobierno a dar

cuenta de los resultados de sus acciones pasadas. Los gobiernos son responsables si

19
los ciudadanos pueden discernir si estn actuando en procura de su mejor inters, y
sancionarlos apropiadamente, de tal forma que aquellos que ocupan un cargo y actan
en el mejor inters de los ciudadanos ganan la reeleccin y aquellos que no la pierden.
Incluso motivados por el auto-inters, los polticos sern inducidos a promover el
bienestar general si se les fuerza a optar entre la extraccin de rentas con la
consiguiente prdida del cargo y la no extraccin de rentas junto con la permanencia
en el cargo.

Las instituciones deben entonces hacer atractivo, al menos mnimamente, para las
personas que tienen otras oportunidades el querer ser re-elegidas, y lograr que los
polticos tengan inters en hacer lo que los ciudadanos quiere que hagan. Sin
embargo, puede no ser suficiente para hacer valer la responsabilidad de los polticos
hacia los ciudadanos, sino que deben haber ms condiciones: Los votantes deben ser
capaces de asignar claramente la responsabilidad por el desempeo del gobierno, los
votantes deben ser capaces de expulsar del poder a los partidos responsables de un
mal desempeo, los polticos deben tener incentivos para ser reelegidos, y los votantes
deben tener algn instrumental institucional para premiar y castigar a los gobiernos
por los resultados que generan en diferentes terrenos.

La informacin asimtrica entre gobiernos y votantes vuelve particularmente difcil la

puesta en prctica de la rendicin de cuentas. Si los ciudadanos no estn seguros
acerca de las condiciones objetivas o de las relaciones causales entre polticas y
resultados, deben confiar en otra informacin para evaluar las acciones del gobierno.
El aspecto central es que la probabilidad de que un gobierno se comporte bien es
sensible a la informacin de que dispone el ciudadano.

Qu arreglos institucionales entonces son necesarios para aliviar estos problemas

informacionales?. Los arreglos institucionales son los siguientes:
La oposicin. El ciudadano tiene en realidad dos agentes: el gobierno que elige las
polticas pblicas y la oposicin que quiere ser gobierno. La oposicin es una
fuerza que puede proveer informacin sobre lo que hace el gobierno, pues trata de
mostrar las ausencias en las polticas que el gobierno est ejecutando.
Los medios de comunicacin, que deben informar y dirigir la atencin hacia las
condiciones generales ms que a los intereses particulares.
Los mecanismos de responsabilidad no son solamente verticales de polticos
electos a votantes- sino horizontales de las diferentes ramas del gobierno entre
s. Esto significa que el diseo debe hacer que las responsabilidades entre ms
organizaciones estatales. Asimismo debe promoverse el debate legislativo. El
gobierno por decreto es malo pues priva de la discusin pblica los temas en
debate. El gobierno por decreto debe generar presuncin de que algo est
escondindose.
La calidad y cantidad de informacin de que disponen los ciudadanos para juzgar
acciones del gobierno puede aumentarse por medio de la innovacin institucional,
por medio de instituciones independientes de otros rganos de gobierno que
pueden proporcionar al ciudadano la informacin necesaria para mejorar su
evaluacin posterior acerca de acciones de gobierno y no solo resultado.

20
 o Un Consejo independiente para asegurar transparencia en las contribuciones a
las campaas electorales.
o Una rama de auditora del Estado independiente.
o Una fuente de informacin independiente acerca del estado de la economa.
o Un lugar privilegiado para la oposicin en el control de los medios de
comunicacin de propiedad pblica.

Situacin de la gestin pblica

La gestin pblica en el Per est reglamentada por diferentes marcos normativos que
corresponden a diversas organizaciones estatales. Lo anterior provoca que las leyes y
sus reglamentos, y las directivas y regulaciones, tengan un enfoque sectorial en funcin
al mandato de cada organizacin estatal con algn tipo de responsabilidad sobre la
gestin pblica.

El buen o mal desempeo de las organizaciones estatales estar en funcin de su

capacidad para hacer realidad las decisiones de los responsables de la poltica pblica
y/o de los mandatos que estn establecidos en el marco normativo de cada
organizacin. En ese sentido, son los sistemas administrativos transversales del Estado
los que hacen posible que las organizaciones estatales gestionen los diferentes recursos
(humanos y econmicos) de forma que puedan lograr los resultados que la poltica
pblica demanda. Los sistemas administrativos del Estado, sin embargo, estn
organizados de manera que los espacios de coordinacin estn ausentes.

La Ley Orgnica del Poder Ejecutivo (2007) establece un conjunto de sistemas

administrativos que son los que le permiten a las organizaciones estatales hacer
realidad las decisiones que sus responsables toman para cumplir con su mandato legal.
A travs de estos sistemas administrativos las organizaciones estatales pueden, por
ejemplo, adquirir los bienes (material de construccin) y servicios (contratar
consultores o contratistas), que le permiten hacer realidad las decisiones que toman
los responsables de la organizacin estatal.

Los sistemas administrativos existentes en el Per estn a cargo o bajo la

responsabilidad de una organizacin estatal particular, destacando aquellos que
permiten gestionar los recursos econmicos del Estado, los cuales estn bajo la
responsabilidad del Ministerio de Economa y Finanzas (MEF). Varios de estos sistemas
administrativos cuentan con un sistema informtico que permite establecer
procedimientos con una estructura lgica a partir de las directivas que regulan su
funcionamiento. Entre los sistemas informticos que destacan est el Sistema
Integrado de Administracin Financiera (SIAF) que permite gestionar los gastos que
realiza el Estado, y el Sistema Nacional de Inversin Pblica (SNIP), que permite
gestionar los aspectos relacionados con las inversiones que realiza el Estado.

Cada organismo estatal debe asignar un funcionario pblico que debe

responsabilizarse del manejo de cada sistema administrativo. Un funcionario pblico
no puede ser responsable de ms de un sistema. Los funcionarios pblicos
responsables son los que conforman las reas administrativas de las organizaciones

21
estatales, denominadas unidades orgnicas de apoyo como son las Oficinas de
Administracin. Cada sistema administrativo est estructurado en funcin a sus
propios fines y objetivos, y tiene su propia lgica de operacin, habiendo sido
concebidos de manera aislada, sin una mirada sistmica que permita a la organizacin
estatal poder realizar una gestin administrativa orientada hacia la provisin de todos
los elementos que permitan hacer realidad las decisiones de los responsables de la
organizacin estatal.

Para que lo anterior ocurra los sistemas administrativos deberan contener de manera
explcita disposiciones para coordinar las acciones entre s, y establecer qu aspectos
requieren ser coordinados y cmo va a realizarse dicha coordinacin, y qu resultado
espera lograrse despus de concretada la coordinacin. Sin embargo estos elementos
no estn presentes.

Tabla 2
SISTEMAS ADMINISTRATIVOS TRANSVERSALES

Fuente: Normas legales de cada organismo estatal rector de cada sistema

administrativo.
Elaboracin: Propia.

La ausencia de mecanismos de coordinacin formal agrava el hecho que los sistemas

administrativos han sido diseados de manera aislada, sin ser concebidos como un
sistema de sistemas de forma que interacten entre s. Esto provoca que la necesaria
coordinacin que debe existir, por ejemplo, entre las reas que planifican la forma en
que las decisiones tomadas por los responsables de la organizacin estatal sern
hechas realidad, la asignacin de los recursos financieros necesarios para hacer que las
actividades planificadas puedan ser ejecutadas (presupuesto) y la efectiva contratacin

22
y/o adquisicin de los bienes y servicios para hacer efectiva las actividades
programadas (abastecimientos y/o logstica), no ocurra, dando como resultado que los
responsables de hacer realidad los objetivos de la poltica pblica a travs de la gestin
de los recursos asignados no cuenten con los elementos para lograr ello.

La ausencia de una suficiente coordinacin entre todos los sistemas administrativos

que permita a los responsables de dicha gestin, desde la perspectiva de su propia
organizacin, establecer los fines y objetivos de lo que provoca los resultados de la
gestin sea limitada. De acuerdo a Or (2009), las instituciones estatales relacionadas
con el recurso hdrico se han multiplicado, generando dispersin y la complicacin de la
gestin del agua. A mayor cantidad de organizaciones estatales involucradas las
posibilidades de una planificacin conjunta se reducen significativamente, lo cual se ve
agudizado por el aislamiento que existe entre los sistemas administrativos y entre las
organizaciones estatales.

El enfoque sectorial, ms all de las deficiencias en la gestin para alcanzar las metas
programadas para cada organizacin como se ha explicado, hace que el Estado no
puede responder de manera integrada a los retos que implica darle sostenibilidad a los
recursos hdricos. Las dificultades del Estado para disear y ejecutar una gestin de los
recursos hdricos con un enfoque multisectorial son debidas a la ausencia de una
institucionalidad que promueva la coordinacin entre las diferentes organizaciones
estatales. Los sistemas que deberan permitir esta mirada coordinada no existen,
aunque si estn previstos en el marco legal12.

Debido a lo anterior, en la administracin pblica no existen mecanismos endgenos

que lleven a las organizaciones estatales a disear y utilizar espacios de coordinacin
de sus actividades, y ms all del mandato legal, a desarrollar la prctica de coordinar
entre ellas, o a la creacin de espacios concretos y formales (reglamentados) que
permitan hacerla realidad dicha coordinacin. Esta realidad existe a pesar que los
marcos normativos de muchas organizaciones estatales involucradas establecen de
manera expresa que parte de su funcin es coordinar acciones con otras
organizaciones estatales. En el caso de la Autoridad Nacional del Agua (ANA), por
ejemplo, dentro de sus funciones est la conduccin y coordinacin de las acciones con
los gobiernos regionales y otras organizaciones estatales que forman parte del Sistema
Nacional de Recursos Hdricos que est bajo su responsabilidad 13. Las razones que
explican este resultado (nula o escasa coordinacin) estn justamente en la ausencia
de incentivos para una accin coordinada, entre las diversas reas dentro de la
organizacin estatal y entre las organizaciones estatales. Lo anterior es debido, como
se ha explicado, al hecho que los sistemas administrativos y las funciones de las
organizaciones estatales han sido concebidos de manera aislada y no con un enfoque
integral y sistmico.

12
La Ley Orgnica del Poder Ejecutivo establece que junto con los sistemas administrativos debera
existir los sistemas funcionales, que son los que hacen posible que la organizacin estatal cumpla con el
mandato recibido en el marco legal, a travs del adecuado desempeo de las funciones asignadas. Esta
disposicin supone que la asignacin de las funciones ha surgido de un anlisis sistmico, lo cual no
necesariamente es cierto.
13
Art 15 de la Ley de Recursos Hdricos (Ley N 29338), publicada el 30 de marzo del 2009.

23
Proceso de transformacin de una decisin de poltica
pblica en una realidad para el ciudadano

El marco institucional del Estado peruano determina que el proceso para convertir en
realidad una decisin de poltica pblica, que involucra a uno o ms sectores, requiere
de la interaccin de varias organizaciones del Estado y de los rganos -o unidades
orgnicas- que existen al interior de cada organizacin.

En ese sentido, las decisiones de poltica pblica, es decir, la definicin de los

responsables de la poltica pblica sobre lo que piensan hacer para atender los
requerimientos y expectativas de los ciudadanos con respecto a los diversos temas que
son una preocupacin para la sociedad, deben ser de preferencia explcitas y
verbalizadas de manera que los tomadores de decisin de poltica pblica transmitan
con claridad cul es el propsito de la misma, y los funcionarios y personal de las
organizaciones estatales, y los ciudadanos en general puedan visualizarla con claridad.
En el caso peruano la gran mayora de las polticas pblicas no estn verbalizadas ni el
propsito de la misma es lo suficientemente claro como para guiar las acciones de las
diferentes organizaciones del Estado responsables de hacerla realidad. Un ejemplo de
adecuada definicin de poltica pblica es el caso de la poltica nacional del medio
ambiente14, que establece con precisin los fines de la accin del Estado en este tema,
concentrando los esfuerzos del Estado en el desarrollo sostenible.

La ausencia o poca claridad en la definicin de la poltica pblica provoca que los

funcionarios y personal de dichas organizaciones tengan diferentes impresiones y
percepciones sobre el propsito de la poltica pblica, lo que lleva a que al momento
de disear y planificar las acciones no exista una visin clara y unificada sobre cul es el
propsito de las acciones a ser ejecutadas por las organizaciones estatales
involucradas. De hecho en muchos casos existen formulados planes maestros o planes
directores sin que exista claridad sobre el propsito de la accin del Estado, lo que en
la prctica hace inviable la realizacin de dichos planes dado que las acciones
contenidas no est asociadas a un propsito. Lo anterior provoca que al momento de
realizar la evaluacin, pueda ser que la actividad se haya realizado, pero al no existir
claridad sobre el propsito los resultados obtenidos son difusos o inexistentes.

Junto con lo anterior, el propsito de la poltica pblica debe estar dentro de los
alcances del marco legal que regula las decisiones y acciones de la organizacin
estatal15. En el caso de que la poltica pblica requiera de la accin de varias
organizaciones del Estado, todas ellas deben tener dentro de su marco legal asignada
una funcin en ese sentido de manera que puedan actuar. Lo anterior implica que
deba existir una adecuada coordinacin entre todas.
14
La Poltica Nacional del Ambiente tiene por objetivo mejorar la calidad de vida de las personas,
garantizando la existencia de ecosistemas saludables, viables y funcionales en el largo plazo; y el
desarrollo sostenible del pas, mediante la prevencin, proteccin y recuperacin del ambiente y sus
componentes, la conservacin y el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales, de una manera
responsable y congruente con el respeto de los derechos fundamentales de la persona. Poltica Nacional
del Ambiente 2009 2021. Ministerio del Ambiente. Pp. 3
15
Las organizaciones estatales requieren de un mandato legal expreso para actuar en un determinado
sector o temtica. En caso contrario estaran abusando de su autoridad.

24
Para hacer realidad la poltica pblica el marco legal de las organizaciones involucradas
debe autorizar a sus funcionarios a tomar decisiones especficamente en dicha
temtica, y los funcionarios deben adems contar con las capacidades y competencias
de gestin pblica para encontrar la forma ms eficiente, eficaz, econmica y con
calidad de convertir la decisin de poltica pblica en un bien o servicio ofrecido por el
Estado, sea de manera directa o indirecta.

La poltica pblica puede tener caractersticas nacionales o sectoriales 16 y debe

establecer los objetivos prioritarios, lineamientos, contenidos principales, estndares
nacionales de cumplimiento, y provisin de servicios a entregar y supervisar para el
desarrollo de las actividades pblicas y privadas que son materia de la poltica
pblica17. Estas caractersticas no estn presentes en la mayora de polticas pblicas
que el Estado peruano ejecuta.

La mayora de polticas pblicas estn diseadas y contenidas en dispositivos legales

que son un instrumento de gestin insuficiente para detallar todos los elementos que
requiere el diseo de una poltica pblica, y que podra estar mejor detallado en un
documento de trabajo. Dos ejemplos interesantes son los documentos de trabajo que
contienen la poltica de medio ambiente, del Ministerio del Ambiente, y el Marco
Macroeconmico Multianual, del Ministerio de Economa y Finanzas. Ambos
documentos son un ejemplo interesante de definicin y verbalizacin del propsito de
la accin gubernamental en el tema del medioambiente y econmico-fiscal.

La clara definicin de la poltica pblica es un elemento importante para hacer realidad

una decisin, pero insuficiente. Junto con la decisin y el marco legal que permita a las
organizaciones involucradas actuar en el tema es necesario definir la manera en que
ser hecha realidad la decisin de poltica pblica. La capacidad de gestin pblica,
como se ha mencionado, est en funcin de las capacidades y competencias de los
funcionarios y personal de las organizaciones estatales en el tema en el que los
ciudadanos estn esperando una accin del Estado y tambin en sus capacidades y
competencias en la gestin de los sistemas del Estado, es decir, los funcionarios y
personal de las organizaciones estatales involucradas en el tema deben ser capaces no
solo de disear la manera en que ser hecha realidad la decisin de poltica pblica,
sino tambin deben ser capaces de utilizar los procedimientos del Estado de forma que
puedan transformar la decisin de poltica pblica en una o ms acciones de las
organizaciones estatales, de forma que produzcan un resultado para los ciudadanos.

La capacidad de gestin pblica significa que los funcionarios y personal de la

organizacin estatal responsable de atender la temtica deben disear una estrategia
para hacer realidad la decisin de poltica pblica. El desarrollo de la estrategia tiene
como supuesto que la organizacin estatal tiene dentro de sus funciones atender dicha
problemtica. En el caso de los ministerios, por ejemplo, la temtica debe estar dentro

16
De acuerdo a la clasificacin de la Ley Orgnica del Poder Ejecutivo (Ley N 29158), publicada el 20
de diciembre de 2007, Art. 2. La poltica nacional ambiental mencionada es de tipo nacional pues es
transversal a la accin del Estado dado que involucra a todos los sectores del Estado.
17
Ley N 29158. Art. 4.

25
de las funciones asignadas en su Ley de Organizacin y Funciones 18. El desarrollo de la
estrategia debe estar bajo la responsabilidad de alguno de los rganos o unidades
orgnicas- de lnea del ministerio, las cuales estn agrupadas en Direcciones Generales.
Lo anterior significa que una Direccin General, al interior del ministerio responsable
de la temtica, debe asumir la responsabilidad de proponer y ejecutar la decisin de
poltica pblica19.

Los responsables de la Direcciones General -llamados Directores- deben disear la

estrategia para hacer realidad la decisin de poltica pblica. La estrategia debe
recoger el propsito de la accin del Estado en la temtica especfica, e identificar
objetivos principales y secundarios-, establecer los lineamientos de la accin de la
Direccin General (que contienen la estrategia en s), determinar el plan de actividades
concordante con dicha estrategia, proponer un cronograma para las actividades
planteadas, identificar a los responsables de realizar las acciones dentro de la Direccin
General y proponer un presupuesto para aquellas actividades que requieran del uso de
recursos del Estado.

Los elementos de la estrategia arriba mencionados deben estar contenidos dentro de

un programa -o programtica de accin 20- y deben formar parte de las diferentes
actividades que una Direccin General realiza para cumplir con la decisin de poltica
pblica. Los programas que desarrolla la Direccin General deben articular las
diferentes actividades que ejecuta en el da a da. Hacer realidad una decisin de
poltica pblica puede implicar el desarrollo de ms de un programa dentro de una
Direccin General, o la intervencin de varias Direcciones Generales de un Ministerio, o
la intervencin de varios Ministerios, en particular cuando se trata de decisiones sobre
polticas pblicas nacionales. Debe tenerse en cuenta que la decisin de poltica
pblica debe estar dentro de las funciones asignadas en el marco legal al Ministerio, y
especficamente a dicha Direccin General.

Desde otra perspectiva, las actividades que realiza una Direccin General de un
Ministerio deben estar diseadas de forma tal que le permita lograr el propsito de la
poltica pblica en la temtica en especfico. Para que eso ocurra la Direccin General
involucrada debe tener un marco legal que le asigna funciones que estn directamente
relacionadas con la temtica especfica, de forma que pueda realizar acciones que
permitan hacer realidad la decisin de poltica pblica en dicho tema pues tiene el
mandato legal para hacerlo. De esta manera, la Direccin General, en el desarrollo de
las funciones asignadas por el marco legal, cumple con el mandato establecido en la
decisin de poltica pblica en dicha temtica.

Lo anterior tiene implcitos una serie de supuestos, que no siempre estn presentes. El
primero de ellos est referido a que la Direccin General, y los responsables del
18
En la actualidad, an el Ejecutivo no ha completado la adecuacin de todas las Leyes Orgnicas y de
Funciones de todos los ministerios a la Ley N 29158.
19
rganos de lnea.- son rganos tcnico-normativos responsables de proponer y ejecutar las polticas
pblicas y funciones sustantivas a cargo de la entidad. Estn agrupados en Direcciones Generales. Ley
N 29158. Art. 24.
20
Los ministerios y las entidades pblicas ejercen sus funciones en respuesta a una o varias reas
programticas de accin, las cuales son definidas par el cumplimiento de las funciones primordiales del
Estado y para el logro de sus objetivos y metas. Ley N 29158. Art. 2.

26
Ministerio en general, tengan claridad sobre la decisin de poltica pblica en el tema
especfico. Puede ocurrir que tal decisin no exista o que est formulada de una
manera que requiere ser re-elaborada o acotada, como suele ocurrir con decisiones
que provienen del Congreso de la Repblica, o puede ocurrir que en la Alta Direccin
del Ministerio tal decisin no exista o requiera de mayores elementos a fin de tener
mayor claridad sobre el propsito de la accin del Estado. El segundo est referido a
que la Direccin General tenga claridad sobre cada uno de los elementos que forman
parte de la estrategia diseada para atender la decisin de poltica pblica de manera
que se convierta en, por ejemplo, un nuevo servicio para el ciudadano. Puede ocurrir
que los objetivos son establecidas de una manera que no es posible comprobar si los
mismos han sido alcanzados, es decir, no son medibles a travs de indicadores o que
no existen los mecanismos para obtener los datos del indicador utilizado para medir el
nivel de cumplimiento del objetivo.

Lograr hacer realidad la decisin de poltica pblica puede ser ms complejo si

involucra a ms de una Direccin General de un Ministerio o ms de un Ministerio. En
esas circunstancias junto con los elementos ya mencionados, deben estar presentes los
espacios que permitan la coordinacin de las acciones entre las diferentes Direcciones
Generales y Ministerios. La coordinacin de los diferentes rganos al interior de un
Ministerio y entre Ministerios es un aspecto muy complejo y para lo cual no existe an
una buena prctica desarrollada.

Lograr claridad sobre las acciones que deben tomar las Direcciones Generales para
hacer realidad una decisin de poltica pblica, ya sea proveniente del Congreso de la
Repblica o de la Alta Direccin no garantiza que la decisin se convierta en una
realidad para el ciudadano. Junto con ello requiere que los funcionarios y personal de
la Direccin Regional tengan capacidades y competencias suficientes para utilizar el
sistema administrativo del Estado.

La posibilidad de hacer realidad un servicio para el ciudadano no solo implica saber la

necesidad del ciudadano que espera ser atendida por el Estado, y disear dicho
servicio de forma que cumpla con todas las expectativas construidas sobre ste en el
ciudadano o en los propios responsables en el Estado, sino que tambin requiere que
los funcionarios y personal de la Direccin General sepa cmo obtener los recursos
econmicos y humanos para hacer realidad dicho servicio. Para que ello ocurra la
Direccin General, que es un rgano de lnea debe interactuar con los rganos de la
administracin interna.

Los rganos de la administracin interna tambin llamadas unidades orgnicas de

apoyo- son los siguientes: Planeamiento, presupuesto, contabilidad, organizacin,
recursos humanos, sistemas de informacin y de comunicacin, asesora jurdica,
gestin financiera y gestin de medios materiales y servicios auxiliares 21. Varios de los
rganos descritos utilizan los sistemas administrativos del Estado 22, que son los que
21
Ley N 29158. Art. 3.
22
Los sistemas administrativos tiene por finalidad regular la utilizacin de los recursos en las entidades
de la administracin pblica, promoviendo la eficacia y eficiencia en su uso. Los sistemas
administrativos de aplicacin nacional estn referidos a las siguientes materias: Gestin de recursos
humanos, abastecimientos, presupuesto pblico, tesorera, endeudamiento pblico, contabilidad, inversin

27
hacen posible obtener los recursos (insumos) econmicos y humanos para realizar las
actividades de las Direcciones Generales, y del Ministerio en su totalidad.

No es suficiente con que los funcionarios y personal de la Direccin General tenga

claridad sobre la decisin de poltica pblica y hayan diseado un conjunto de
actividades articuladas en un programa o conjunto de proyectos que hacen posible
hacer realidad dicha decisin, por ejemplo, un nuevo servicio o la optimizacin de uno
existente que mejora la calidad de vida del ciudadano al reducir trmites
simplificacin administrativa- o reducir su exposicin a enfermedades programa de
vacunacin. Los funcionarios y el personal de la Direccin General tambin deben
saber los procedimientos administrativos establecidos en cada una de las unidades
orgnicas de apoyo a fin de proveerse de todos los elementos para poder hacer
realidad los programas y proyectos diseados. Las capacidades y competencias en los
procedimientos administrativos les permitirn a los funcionarios y personal de la
Direccin General interactuar con los funcionarios y personal en las diferentes
unidades orgnicas de apoyo.

Los rganos de apoyo estn bajo la responsabilidad de la Secretaria General, que forma
parte de la Alta Direccin23. Estos rganos son los encargados de la planificacin,
asesora y apoyo a las funciones del ministerio, y en ese sentido asisten a cada
Direccin General en el cumplimiento de su funcin.

La puesta en prctica de la estrategia diseada por la Direccin General requiere

utilizar los lineamientos y procedimientos que regulan cada uno de los sistemas
administrativos del Estado, y cada una de las actividades de apoyo como son los
aspectos organizacionales, los sistemas de informacin y comunicacin, la asesora
jurdica y la gestin de los medios materiales y servicios auxiliares.

Los sistemas administrativos tienen su propia lgica de operacin. De esta manera, la

planificacin de las actividades contenidas en la estrategia diseada por la Direccin
General deben utilizar los lineamientos y procedimientos establecidos para esta
actividad en el Sistema Nacional de Planeamiento Estratgico (Ley N 28522), la
asignacin del presupuesto para aquellas actividades que requieren de recursos
financieros debe hacerse utilizando los lineamientos y procedimientos del Sistema
Nacional de Presupuesto Pblico (Ley N 28411), y si alguna de las actividades est
clasificada como una inversin pblica debe utilizar los lineamientos y procedimientos
del Sistema Nacional de Inversin Pblica (Ley N 27293), o en todo caso las
contrataciones y adquisiciones de bienes y servicios, y de personal temporal para el
desarrollo de las actividades consideradas en la estrategia deben utilizar los
lineamientos y procedimientos establecidos en la Ley de Contrataciones del Estado
(Decreto Legislativo N 1017).

La estrategia diseada por la Direccin General debe ser coherente con los diferentes
procedimientos administrativos existentes en cada uno de los sistemas administrativos
de manera que sea posible, a travs del seguimiento de dichos procedimientos,
pblica, planeamiento estratgico, defensa judicial del Estado, control y modernizacin de la gestin
pblica. Ley N 29158. Art. 46.
23
Ley N 29158. Art. 24.

28
convertir en realidad las actividades consideradas en la estrategia diseada. Cabe
precisar que los procedimientos establecidos dentro de cada sistema administrativo
tienen caractersticas generales pues son de aplicacin transversal a cada organizacin
estatal, ya sea un Ministerio, un organismo pblico, un programa o proyecto especial 24.
Cada organismo estatal debe desarrollar sus propias directivas internas de manera que
pueda traducir las normas de aplicacin general establecidas en los respectivos
sistemas en directivas que puedan ser aplicables a las actividades propias de cada
organismo estatal. Este paso es necesario pues las actividades que realiza el Estado
son muy diversas, y van desde la prestacin directa del servicio como es la seguridad
interna y externa del territorio a travs de la Polica Nacional y de las Fuerzas Armadas,
respectivamente, hasta la elaboracin de normas para la proteccin intelectual y el
mantenimiento de instancias administrativas Tribunales- encargadas de velar por su
cumplimiento.

La diversidad de actividades requiere que los lineamientos y procedimientos

establecidos en cada sistema deban ser desarrollados de manera ms especfica acorde
con la funcin que desempea el organismo estatal, como por ejemplo, la elaboracin
de un procedimiento regulado a travs de una directiva- para los viajes de los
funcionarios y personal del ministerio, o para la contratacin de personal temporal, o
para la adquisicin de bienes y alquiler de local para el desarrollo de un evento de
capacitacin o un seminario de difusin de una temtica particular. La ausencia de una
directiva provoca que cada actividad sea atendida de manera coyuntural y anecdtica,
lo que dificulta que pueda ser masificada al interior de la organizacin y pueda ser
ejecutada de manera repetitiva. Lo anterior significa que las reas administrativas a
cargo de la Secretaria General deben elaborar las directivas internas que les permitan a
las Direcciones Generales del Ministerio desarrollar las actividades de planificacin,
presupuesto, contrataciones y adquisiciones, entre otras.

El conocimiento de parte de los funcionarios y personal de la Direccin General sobre

los procedimientos administrativos es un elemento necesario, pero an insuficiente
para hacer realidad las decisiones de poltica pblica. Los funcionarios y personal de
las unidades orgnicas de apoyo, tengan bajo su responsabilidad los sistemas
administrativos o realicen actividades de apoyo a las Direcciones Generales de un
Ministerio deben tambin conocer de las actividades que realizan las Direcciones
Generales. La estrategia que disea una Direccin Regional -en el cumplimiento de su
funcin- para hacer realidad la poltica pblica debe ser sensible al hecho que requiere
de un marco legal que le autorice a realizar acciones en ese tema, por lo tanto la
estrategia debe estar diseada de manera que la Direccin General o el Ministerio
puedan actuar en ese tema. La claridad sobre la posibilidad de la actuacin de la
Direccin Regional es relevante no solo para la estrategia diseada para atender el
tema de la poltica pblica sino tambin para hacer posible las acciones
administrativas, en particular la programacin, diseo y ejecucin del presupuesto. Si
la estrategia diseada no tiene todas sus actividades dentro de la funcin asignada al
Ministerio, las unidades orgnicas de apoya estarn imposibilitadas de realizar el
planeamiento, y la programacin, diseo y ejecucin del presupuesto, as como la

24
Ley N 29158. Art. 38.

29
contratacin y adquisicin de los bienes y servicios necesarios para realizar las
actividades.

Lo anterior representa un reto de gestin pblica para el Estado peruano. Las

expectativas que el ciudadano espera que el Estado satisfaga no estn usualmente
dentro del mbito de las funciones de una nica Direccin General, sino que
corresponde muchas veces a las funciones de todo el Ministerio, lo que involucra a
varias Direcciones Generales, o a las funciones de varios Ministerios. En la medida que
el tema que busca ser atendido por el Estado es ms complejo, son ms las
organizaciones estatales que deben interactuar. En esas circunstancias, las acciones
administrativas que deben ser realizadas por parte de las unidades orgnicas de apoyo
deben ser visualizadas de manera integral y sistmica por stas, y no sobre la base de
las funciones asignadas, como es el enfoque utilizado usualmente por las Direcciones
Generales. Por esta razn las unidades orgnicas de apoyo no pueden estar limitadas a
proveer de manera automtica los insumos requeridos por las Direcciones Generales,
sino que deben interactuar con stas a fin de visualizar la estrategia diseada de forma
integral, y desde esa perspectiva proveer los insumos requeridos.

El enfoque desde la perspectiva de las funciones asignadas en su marco legal es la

manera como las Direcciones Generales responden a la decisin de poltica pblica, sin
embargo, este enfoque provoca que la estrategia, y las acciones asociadas, no permitan
cubrir las diferentes dimensiones de la temtica que busca ser atendida con la decisin
de poltica pblica. Junto con ello est el hecho que las unidades orgnicas de apoyo,
en particular las responsables de los sistemas administrativos atienden los
requerimientos de cada Direccin General de manera aislada, lo que puede producir
traslapes e ineficiencias.

Tabla 3
ENFOQUE SECTORIAL DEL ESTADO

30
Fuente y elaboracin: Propios

El rol de la Alta Direccin en la poltica pblica y la

gestin pblica
La forma en la cual los aspectos antes sealados pueden ser superados est en la Alta
Direccin. Siendo este el espacio en donde son tomadas las decisiones de poltica
pblica, las estrategias desarrolladas por las diferentes Direcciones Generales de un
Ministerio puede ser evaluadas y analizadas desde una perspectiva integral en este
espacio. Sin embargo, existe un aspecto que dificulta el diseo y aplicacin de una
estrategia integrada para atender la problemtica del ciudadano. Debido a que la
relacin de las Direcciones Generales con los responsables de los aspectos
administrativos planificacin, presupuesto, y contrataciones y adquisiciones- son a
nivel bilateral, a partir de las funciones asignadas, y sobre la base de directivas
especficas, la posibilidad de realizar coordinaciones entre las Direcciones Generales
para responder de manera integrada a una temtica en particular estn seriamente
limitadas pues requieren de una estrategia integrada y multidimensional, y de
directivas que establezcan los mecanismos de coordinacin entre las diferentes
Direcciones Generales.

La elaboracin de la estrategia desde la perspectiva de cada Direccin General y la

ausencia de las directivas que permitan la coordinacin entre las diferentes Direcciones
Generales, y de ests con las unidades orgnicas de apoyo, y de las propias unidades
orgnicas entre s, hacen que el enfoque sistmica requiera de una enorme voluntad

31
poltica de parte de los tomadores de decisin, y de los funcionarios y personal de las
diferentes unidades orgnicas, de lnea y de apoyo, y del desarrollo de prcticas y
procesos que no estn considerados dentro del marco normativo, para lograr una
estrategia con un enfoque integral y multi-dimensional dentro de un nico Ministerio.

Los retos son an mayores cuando la decisin de poltica pblica requiere de la

participacin de varios ministerios y organismo pblicos. Cabe precisar que el proceso
descrito ocurre en aquellos casos en donde existe una decisin de poltica pblica, y la
misma ha sido traducida en una estrategia, con todos los elementos presentes, y los
funcionarios y personal de las unidades orgnicas de lnea y de apoyo tienen las
capacidades y competencias, y la voluntad, para interactuar entre s, es decir, la
Direccin General que muchas veces est integrada por diversas reas y oficinas-
interacta con las reas administrativas planeamiento, presupuesto, y contrataciones
y adquisiciones- del Ministerio, y stas a su vez interactan entre s para dar el soporte
de planificacin, de programacin y diseo presupuestal, y de contrataciones y
adquisiciones, a la Direccin General. En caso alguno de estos aspectos no est
presente, entonces las posibilidades de lograr convertir la decisin de poltica pblica
en una accin concreta del Estado que responda a la expectativa del ciudadano se ve
reducida de manera significativa.

Conclusiones
La posibilidad de generar servicios por parte del Estado que tengan como resultado
una mejor calidad de vida en los ciudadanos va a estar en funcin de cmo el propio
Estado est organizado en su interior, de manera que exista claridad sobre los fines y
objetivos de las polticas pblicas y la gestin pblica, y las organizaciones estatales
involucradas y los sistemas interacten de manera que la divisin de las tareas est
adecuadamente coordinada, y alineada a los resultados esperados por el ciudadano.

En ese sentido, la posibilidad de lograr una gestin de los recursos hdricos orientada
hacia su sostenibilidad y adecuado aprovechamiento de manera que el desarrollo
sostenible sea logrado va a depender de un conjunto de elementos que deben estar
presentes e interactuando de manera coordinada al interior del Estado. Sin embargo,
esto no garantiza el resultado pues los actores del sistema econmico, poltico y social,
y en suma los ciudadanos, pueden incidir adicionalmente sobre el Estado para orientar
las polticas pblicas y la gestin pblica hacia una agenda pblica o privada.

Las organizaciones estatales deben tener claridad sobre sus fines y objetivos, y deben
estar preparadas internamente de manera que las unidades orgnicas de lnea y de
apoyo puedan producir los servicios identificados y esperados por los ciudadanos.
Simultneamente, las diferentes organizaciones deben compartir el propsito y los
objetivos de la accin estatal de forma que la accin del Estado sea coordinada y
responda a la expectativa del ciudadano. Lograr este fin requiere de la cabal
comprensin de la institucionalidad, de manera que pueda tenerse elementos que
guen y orienten la construccin de esta institucionalidad para la gestin de los
recursos hdricos.

32
Bibliografa

33