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Comment les gouvernements tablissent-ils de fructueux partenariats public-priv (PPP)

des partenariats public-priv sur les marchs mergents


Comment susciter lengagement du secteur priv dans
dans les marchs mergents ? Comment sassurent-ils que le partenaire public dispose au bon
moment dinformations pertinentes sur des projets opportuns en vue de les fournir des
partenaires appropris ?
Ce livre accompagne le lecteur tout au long de la vie dun PPP et dresse un tableau raliste
Comment susciter
des tapes ncessaires pour forger et grer avec succs un partenariat de ce type, et ce, ds le
dbut du processus. Il prsente un cadre attirant lattention sur les exigences, options et dfis lengagement
que les gouvernements doivent tre prts grer lorsquils choisissent la formule des PPP, et
explique comment les aborder de sorte quun judicieux programme de PPP puisse tre mis en
uvre et que les partenaires publics et privs puissent en bnficier pleinement. Ce livre du secteur priv
sinspire des expriences accumules de par le monde sur des marchs de PPP prouvs ou en
dveloppement, et utilise des tudes de cas pour illustrer ses principaux messages.
Comment susciter lengagement du secteur priv dans des partenariats dans des partenariats
public-priv sur les marchs mergents examine les politiques, processus et institutions
ncessaires pour slectionner des projets opportuns puis grer les phases de prparation et
dexploitation. Ce livre explique pourquoi et comment appliquer les divers processus. Il illustre public-priv sur les
comment mettre en uvre un large ventail de PPP dans diffrents secteurs et explique les
diffrences entre les systmes juridiques et administratifs. Fait important dans le contexte de la
rcente crise financire, il offre une introduction aux diverses formes de financement de projets
marchs mergents
et dcrit les mesures rcemment adoptes par les gouvernements dans ce domaine. Il aborde
galement le rle et la slection des conseillers chargs daider les gouvernements lors des
phases de prparation, dadjudication et de suivi des PPP.

Ce livre sera particulirement utile aux fonctionnaires soccupant de projets et de services


dinfrastructure dans le cadre de partenariats avec le secteur priv mais aussi aux responsables

Farquharson Torres de Mstle Yescombe Encinas


uvrant au sein dinstitutions dsireuses dappuyer des programmes de PPP.

Edward Farquharson
Clemencia Torres de Mstle
et E.R. Yescombe
ISBN 978-0-8213-9467-0
avec Javier Encinas
2011 Banque internationale pour la reconstruction et le dveloppement / Banque mondiale
1818 H Street NW
Washington DC 20433
Tlphone : 202-473-1000
Site web : www.worldbank.org

Tous droits rservs

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reconstruction et le dveloppement / Banque mondiale. Les observations, interprtations
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ISBN: 978-0-8213-9467-0
eISBN: 978-0-8213-9468-7
DOI: 10.1596/978-0-8213-9467-0

La Bibliothque du Congrs a catalogu ldition anglaise comme suit :


Farquharson, Edward, 1962
How to engage wit 1. Public-private sector cooperation. 2. Infrastructure (Economics)
Finance. 3. Public worksFinance. I. Torres de Mstle, Clemencia, 1962 II. Yescombe, E. R.
III. Title.
HD3871.F37 2010
352.29dc22
2010044905

Photos de couverture : Banque mondiale.


Couverture : Naylor Design, Inc.

iv
a bR v i aTions

BEE Promotion conomique des noirs


BERD Banque europenne pour la reconstruction
et le dveloppement
BID Banque interamricaine de dveloppement
BNDES Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social
(Brsil)
GPOBA Partenariat mondial pour laide base sur les rsultats
HRAEB Hospital Regional de Alta Especialidad del Bajo
IALCH Hpital central Inkosi Albert Luthuli
IFC Socit financire internationale
IFD Institution de financement du dveloppement
MWC Manila Water Company
NHAI National Highways Authority of India
PPI Participation prive linfrastructure
PPIAF Fonds de conseil en infrastructure publique-prive
PPP Partenariat public-priv
PPS Projets de prestation de services
QAIA Aroport international Queen Alia
SEEG Socit dnergie et dEau du Gabon
SMART Spcifique, Mesurable, Atteignable, Raliste
et Temporellement appropri

xv
2.

Dfinition
Des pa rten a ri at s publ ic- pri v

Le terme partenariat public-priv (PPP) na pas de signification juridique


et peut tre employ pour dcrire des dispositifs trs divers mettant en
jeu une certaine forme de collaboration entre secteur public et secteur
priv. lchelon des pays, les dirigeants ont invent une ingnieuse srie
dappellations pour schmatiser ce quils ont en vue. Dans ces conditions,
il leur appartient de spcifier clairement pourquoi ils cherchent nouer un
partenariat avec le secteur priv, quelles formes de PPP ils envisagent, et
comment ils prtendent concrtiser cette notion complexe.
Les PPP sont des arrangements contractuels de nature diverse o les deux
parties partagent des droits et responsabilits pendant toute la dure du
contrat. Diffrents types de PPP sont possibles, avec diffrents panachages
en matire de financement et dexposition aux risques par les secteurs
public et priv. Les divers arrangements refltent gnralement le degr de
risque que chacune des parties est prte assumer, et le rle de lentreprise
prive varie en fonction du secteur et de la nature du march. Ce guide
traite essentiellement des PPP reposant sur un important financement priv
car ils sont gnralement plus complexes prparer et ncessitent une forte
implication des deux parties tout au long du projet.

Contrats de privatisation et de gestion


Les PPP sont souvent associs tort des privatisations. Ces deux formes
de participation du secteur priv se distinguent en ce que la privatisation
concerne le transfert permanent au secteur priv dun bien qui appartenait
auparavant au secteur public tandis quun PPP prvoit ncessairement
la participation du secteur public en tant que partenaire dans le cadre

9
dune relation avec le secteur priv1. Dans le cas dun PPP, le secteur public
reste explicitement responsable de la prestation des services tandis quune
relation contractuelle directe le lie au secteur priv. Dans le cas dune
privatisation, la responsabilit immdiate de la fourniture des services est
souvent transfre au prestataire priv (bien que le citoyen puisse terme
tenir le gouvernement pour responsable) : si le tlphone dune socit prive
de tlcommunications ne fonctionne pas, le citoyen se plaint gnralement
au prestataire priv, mais si un hpital relevant dun PPP est ferm, le citoyen
tiendra le gouvernement pour responsable. Ces distinctions peuvent avoir
leur importance lorsquun gouvernement cherche familiariser et rallier
son opinion publique la formule des PPP, et commence dterminer les
diffrents domaines de comptence et processus mettre en uvre. Certains
pays ont dlibrment cherch dsigner leurs programmes de PPP dune
faon qui les distingue demble dune privatisation et, dans certains cas,
dune forme antrieure de concession. Au Mexique, par exemple, certains
projets de PPP sont appels PPS (projets de prestation de services) tandis
quau Prou ces projets sont dsigns dans la lgislation par le terme
concessions cofinances .
Dautres formes de participation du secteur priv peuvent reposer sur
des contrats de gestion court terme ou des arrangements de crdit-bail
ou daffermage ( long terme) avec un investissement limit du secteur
priv. Lentretien des routes rurales et les projets dalimentation en eau
et dassainissement adoptent souvent cette approche. Dans les pays en
dveloppement, les services urbains dalimentation en eau peuvent par
exemple utiliser des contrats de crdit-bail ou daffermage lorsque le secteur
priv conclut avec lautorit publique un accord long terme portant sur
lexploitation et lentretien dune installation et la mise en uvre dun
programme dinvestissement, mme si la responsabilit de cet investissement
relve toujours du secteur public. Ces projets ont des caractristiques
communes avec les PPP forte densit de capital abords dans ce guide et
un grand nombre dtapes dcrites peuvent tre utilises pour prparer
des projets de ce type et attirer des exploitants appropris. Le transfert de
risques sur le secteur priv reste toutefois limit, ce qui a des incidences
sur le rgime dincitations et la nature du partenariat. En particulier, bien
que le bnfice du partenaire priv puisse tre soumis des risques dans le
cadre dun contrat de gestion, la part concerne du capital priv est limite
de sorte que dimportants mcanismes disciplinaires figurant dans les PPP

1
Lorsque la privatisation est partielle, le secteur public peut continuer dintervenir dans le
fonctionnement de lentreprise privatise en fonction du degr de contrle transfr au secteur
priv.

10 Comment susciter lengagement du secteur priv dans des PPP sur les marchs mergents
forte intensit de capital, tels que la diligence raisonnable du prteur et
lexposition de linvestissement au risque de performance, sont absents ou
sensiblement restreints.

Petits prestataires privs de services dinfrastructure


Les PPP ne sont pas ncessairement limits la participation de grandes
entreprises, trangres ou nationales, et un nombre croissant daccords
porte sur des prestations de services nationaux de taille relativement
rduite. L encore, une grande partie des mcanismes disciplinaires dcrits
dans ce guide pourra tre applique mais dautres approches non abordes
ici pourront galement tre ncessaires. On citera titre dexemple les
rseaux lectriques isols exploits par des socits locales de distribution ou
lapprovisionnement en eau par de petits prestataires indpendants comme
au Paraguay ( los Aguateros ). Ces accords pourront souvent sapparenter
des contrats de gestion o la part des capitaux privs est relativement
faible.

Partenariats public-priv fonds sur les paiements par les usagers


ou la disponibilit des services
Ce guide porte principalement sur les PPP mettant en jeu un accord aux
termes duquel un partenaire priv fournit des infrastructures publiques
dans le cadre dun contrat de longue dure conclu avec un organisme du
secteur public2. Dans ce type darrangement, le partenaire priv accepte
gnralement de prendre en charge les aspects suivants :

Concevoir et construire, dvelopper, ou amliorer linfrastructure


publique
Assumer des risques substantiels sur le plan financier, technique et
oprationnel
Recevoir une rmunration financire sous forme de paiements pendant
la dure du contrat provenant des usagers, du secteur public, ou des deux
En rgle gnrale, restituer linfrastructure au secteur public au terme du
contrat.

Les termes BOT (construction-exploitation-transfert) et DBFO


(conception-construction-financement-exploitation) sont souvent utiliss
pour dcrire les dispositifs de ce type. Ces termes sappliquent galement
aux concessions long terme lorsque le secteur priv est responsable de

2
Dsign autorit publique dans ce guide, cet organisme peut tre une administration
centrale, rgionale ou locale ou un organisme public autonome tel quun office des routes ou
une entreprise publique.

Dfinition des partenariats public-priv 11


lexploitation, de lentretien et de lexpansion des installations existantes.
Lorsque lactif sous-jacent nest pas restitu au secteur public, on parle
parfois de contrat BOO (construction-possession-exploitation) et les
procdures de slection, de prparation et de soumission de ce type de
projets sont gnralement les mmes. Diffrents secteurs pourront avoir
leurs aspects particuliers, mais ces approches peuvent sappliquer toute une
gamme de projets dinfrastructure. Quil sagisse de production dlectricit,
de construction ou dentretien de routes, ou encore de mise en place dcoles
ou dhpitaux, la nature du PPP dpend des droits, obligations et risques
assums par les partenaires publics et privs au sein du partenariat. cet
gard, ces types de PPP peuvent tre classs dans deux catgories : les PPP
fonds sur les paiements par les usagers et les PPP fonds sur la disponibilit
des services. Dans certains pays (au Brsil, par exemple), des lois, voire des
institutions, peuvent tre mises en place pour diffrentes formes de PPP.
PPP fonds sur les paiements par les usagers
Dans ce type de PPP, une autorit publique accorde un partenaire
priv le droit de concevoir, construire (ou ramnager ou dvelopper),
entretenir, exploiter et financer une infrastructure appartenant au secteur
public. Souvent dcrit comme un contrat de concession, le PPP fond sur
les paiements par les usagers est conclu pour une priode dtermine (par
exemple, 25 30 ans) lissue de laquelle la responsabilit de lexploitation
revient lautorit publique. Pour recouvrer ses cots dinvestissement,
dexploitation et de financement et dgager un bnfice, le partenaire priv
impose un paiement des usagers au public (par exemple, sous forme de
pages). Le partenaire priv assume gnralement le risque li la demande
dutilisation de linfrastructure, en plus des risques relatifs la conception, au
financement, la construction et lexploitation. Le risque li la demande
peut toutefois tre rparti de diverses faons : lautorit publique peut par
exemple en assumer une partie en garantissant un niveau dusage minimum
et ainsi se trouver dans une situation o elle doit effectuer des paiements
lentreprise prive. (Elle peut galement assumer une partie du risque en
subventionnant les dpenses dinvestissement. Dans dautres cas, elle peut
prolonger la dure du contrat de concession pour permettre lentreprise
prive de prlever des droits dutilisation sur une priode plus longue). Le
montant de ces droits peut tre dfini dans laccord de concession, par un
organe de rglementation (mettant en uvre un mcanisme dajustement des
tarifs dfini dans la lgislation ou dans laccord de concession), voire par le
concessionnaire. Les exemples les plus courants de ces types de PPP sont les
routes page, les liaisons ferroviaires, les programmes de transport urbain,
les ports, les aroports et mme lalimentation en lectricit, en eau et en

12 Comment susciter lengagement du secteur priv dans des PPP sur les marchs mergents
gaz et les tlcommunications. La comptence et lautonomie de lorgane de
rglementation ou de contrle, le cas chant, sont des aspects essentiels de
ces PPP.

PPP fonds sur la disponibilit des services


Lautre principale forme de PPP a des points communs avec les PPP fonds
sur les droits dutilisation en ce sens quelle prvoit galement que le
partenaire priv conoive, finance, construise ou reconstruise et exploite
linfrastructure ncessaire. Dans ce cas toutefois, cest lautorit publique,
et non pas les usagers, qui effectue des paiements au partenaire priv. Ces
paiements sont effectus partir du moment et dans la mesure o un service
public (et non pas une infrastructure) est disponible3. Il sensuit que lautorit
publique assume alors le risque li la demande ou lutilisation du service.
Ce type de PPP a dimportantes incidences sur le niveau de dtail requis en
matire de dfinition, de surveillance et de rmunration du service par le
secteur public, mais aussi sur laccessibilit financire pour le secteur public
et la mthode de passation des marchs utilise.
Les PPP fonds sur la disponibilit des services trouvent leur origine
dans les accords dachat dnergie utiliss dans les projets reposant sur
des producteurs dlectricit indpendants o lacheteur tait une autorit
publique. Dans ce type de projet, les investisseurs privs construisent
gnralement une centrale lectrique et vendent llectricit une entreprise
publique de distribution (ou une socit prive, bien quil ne sagisse alors
plus dun PPP puisque les deux parties sont prives). Lautorit publique
assume tout ou partie du risque li la demande et effectue un paiement
minimum pour un service, dans ce cas la disponibilit (ou la capacit) de la
centrale lectrique, que lintgralit de sa production (nergie) soit requise
ou non, ce qui revient en quelque sorte conclure un contrat dachat
ferme . Dautres paiements sont gnralement effectus en contrepartie de
lutilisation dnergie, pour couvrir au moins le cot des combustibles utiliss
par la centrale, mais galement dans certains cas pour la fourniture dnergie
supplmentaire le cas chant.
La structure des accords dachat dnergie peut tre utilise pour
tout projet de type usines de traitement , notamment la production
dlectricit partir de centrales au gaz, le transport de gaz ou de ptrole
dans des pipelines et lexploitation dinstallations de traitement des dchets.

3
Les pages virtuels utiliss dans les projets routiers et en vertu desquels le secteur public
effectue des paiements sur la base du niveau de frquentation de la route par les automobilistes
sont une version hybride de PPP fond sur les droits dutilisation (risque li la demande) et
de PPP fond sur la disponibilit des services.

Dfinition des partenariats public-priv 13


La structure des accords dachat dnergie peut galement tre applique
aux projets dinfrastructure sociale (coles, hpitaux, prisons, etc.) ou
des btiments administratifs, ainsi qu dautres projets qui ne sont pas
autofinancs , tels que les routes rurales. Ce type de PPP est utilis en
cas de fourniture de locaux ou de mise disposition dquipements ou de
systmes. Dans tous ces cas, les paiements sont, l encore, gnralement
effectus sur la base de la disponibilit (des locaux, quipements, systmes)
un niveau prdfini et non pas de leur degr dutilisation. Le mcanisme
qui dtermine le niveau de rmunration du service est gnralement dfini
dans les moindres dtails dans laccord de projet et le rle de lorgane de
rglementation peut alors tre considrablement limit, voire inexistant.
Lorsque le besoin peut tre clairement dfini et risque peu de changer
pendant la dure de validit du contrat, ces types de PPP se sont rvls trs
efficaces pour faire en sorte que les infrastructures publiques soient fournies
dans les dlais et budgets fixs, que leur maintenance soit convenablement
assure et quelles puissent fournir des services publics dans le contexte de
ressources limites. Le Royaume-Uni a fait uvre de pionnier en la matire
dans le cadre de son programme PFI (Private Finance Initiative) portant sur
la fourniture dinfrastructures sociales, et bien dautres pays, dont lAfrique
du Sud, lAustralie, le Brsil, le Canada, la Rpublique de Core, le Japon et
le Mexique, ont recours cette approche.
Ces PPP sont dsigns dans le prsent guide PPP fonds sur la
disponibilit des services . Le terme systmes dannuit est galement
utilis dans certains pays. Mais si une annuit est verse indpendamment
de la performance (un lment essentiel dun contrat de PPP), ces dispositifs
ne sont gure quune autre forme demprunt public, et sortent ainsi du cadre
du prsent ouvrage.
Le choix entre les deux formules (PPP fond sur les paiements par les
usagers ou sur la disponibilit des services) dpend la fois de la politique
gnrale adopte et de la question de savoir qui est le mieux plac pour
payer le service considr. Laccessibilit financire des PPP fonds sur
la disponibilit des services pourrait poser problme dans certains pays
en dveloppement car ces projets ncessitent des ressources publiques
et ne mobilisent pas de fonds par le biais de mcanismes de paiement
par lutilisateur. Les PPP fonds sur la disponibilit des services doivent
galement tre tels que les obligations de ltat en matire de paiement long
terme soient acceptables aux investisseurs, dautant plus que ces paiements
peuvent dpendre de lapprobation de budgets pluriannuels. Les PPP fonds
sur les paiements par les usagers peuvent galement poser problme en ce qui
concerne les risques lis la demande et laccessibilit financire (voir Harris

14 Comment susciter lengagement du secteur priv dans des PPP sur les marchs mergents
et Patrap 2008 sur la possibilit de risques levs dans certains secteurs et leur
rle ventuel dans lannulation des projets). Face ces dfis, la solution dans
une situation donne peut reposer sur un panachage des droits dutilisation
et des redevances publiques et, dans certains cas, sur ladaptation de laide
publique au dveloppement sous forme de soutien long terme fond sur les
performances. Ces mcanismes peuvent fortement contribuer la stabilit
des projets car le risque li la demande, frquemment responsable de
lchec de projets, est alors partag. Dun point de vue financier, la solution
peut galement ncessiter le panachage de diffrents moyens de financement
et dassistance financire (comme on le voit aujourdhui, mme sur des
marchs prouvs en matire de PPP). Ces questions seront examines
plus avant dans ce guide. Dans de nombreux marchs, en particulier ceux
utilisant des systmes fonds sur la disponibilit des services, les PPP sont
aujourdhui considrs comme un moyen de fournir des services publics et
non pas uniquement de financer des infrastructures. Dans cette perspective,
dautres formes de partenariats devant offrir une plus grande souplesse
sont galement en cours de dveloppement (bien quils soient souvent plus
complexes). Il peut sagir de partenariats visant la gestion de programmes
dinvestissement et de prestations de services (plutt que des projets
spcifiques), en particulier lorsque le calendrier ou la nature des exigences
futures sont susceptibles de changer alors que le partage des risques et
ladoption dune approche stratgique avec un partenaire du secteur priv
prsentent des avantages substantiels. Le Royaume-Uni a adopt cette
approche pour une partie de ses infrastructures de soins de sant primaire
et denseignement scolaire. Les secteurs priv et public se sont ainsi associs
pour fournir tout un programme dinvestissements en infrastructures dans
une rgion au cours dune priode donne, lidentification et la fourniture
de nombreuses installations pouvant intervenir tout au long du programme.
Ce guide naborde pas ces formes de partenariats mais il est important de
savoir quun nombre croissant de PPP de types varis voit le jour de par
le monde.

Dfinition des partenariats public-priv 15