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Guide de

rfrence
des PPP
Version 2.0
2016 Banque internationale pour la reconstruction et le dveloppement / Banque mondiale
1818 H Street NW, Washington, DC 20433
Tlphone : 202-473-1000 ; Internet : www.worldbank.org

Le Fonds de conseil en Infrastructure publique-prive (PPIAF), un fonds multi-donateurs hberg et gr


par la Banque Mondiale, fournit une assistance technique aux gouvernements des pays en dveloppement.
Le but principal de PPIAF est de crer un environnement favorable la participation du secteur priv dans
les investissements en infrastructure.

Cet ouvrage est le produit des quipes de la Banque Mondiale et inclue des contributions externes. Les
interprtations et conclusions exprimes dans cet ouvrage ne refltent pas ncessairement les vues du
PPIAF, de ses donateurs, de la Banque Mondiale, de son Conseil dAdministration, ou des gouvernements
qui y sont reprsents.

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Desing et mise en page: Sara Tejada Montoya


Table des matires

Introduction 13

1 Principes fondamentaux des PPP : quest-ce quun PPP,


et pourquoi y recourir ? 19
1.1 Quest-ce quun PPP? Dfinition dun partenariat public-priv 20
1.1.1 Types de contrats de PPP et terminologie 20
1.1.2 Ce quun PPP nest pas: autres types de participation
du secteur priv 29
1.2 Recours aux PPP: secteurs et services 35
1.3 Dfis lis linfrastructure et rle des PPP 38
1.3.1 Fonds insuffisants 42
1.3.2 Mauvaises planification et slection de projet 48
1.3.3 Faiblesse de la gestion 53
1.3.4 Maintenance inadquate 58
1.4 Financement des projets de PPP 62
1.4.1 Structures de financement des PPP 63
1.4.2 Facteurs prendre en compte pour le gouvernement 66
1.4.3 Le rle du financement public dans le cadre de PPP 71

2 tablissement du cadre de PPP 81


2.1 Politique relative un PPP 90
2.1.1 Objectifs dun programme de PPP 90
2.1.2 Porte dun programme de PPP 92
2.1.3 Principes de mise en uvre 94
2.2 Cadre juridique dun PPP 97
2.2.1 Champ dapplication dun cadre juridique de PPP 98
2.2.2 Lois relatives aux PPP 101
2.3 Processus et responsabilits institutionnelles dans le cadre
de PPP 103
2.3.1 Processus de PPP 104
2.3.2 Responsabilits institutionnelles: mise en uvre 108
2.3.3 Responsabilits institutionnelles: examen et
approbation 112
2.3.4 Units ddies aux PPP 115
2.4 Cadres de gestion des finances publiques pour les PPP 120
2.4.1 valuation des rpercussions budgtaires dun
projet de PPP 122
2.4.2 Contrle du risque global dans le cadre de PPP 124
2.4.3 tablissement de budgets pour les engagements
souscrits par les gouvernements dans le cadre de PPP 125
2.4.4 Comptabilit budgtaire et reporting financier dans
le cadre de PPP 129
2.5 Contexte plus large de gouvernance du programme de PPP 135
2.5.1 Divulgation des informations relatives au projet et au
programme de PPP 136
2.5.2 Rle des institutions suprieures de contrle financier 137
2.5.3 Rle des organes lgislatifs 140
2.5.4 Rle du public 141

3 Mise en uvre des projets de PPP 145


3.1 Identification de projets de PPP 150
3.1.1 Identification de projets prioritaires dinvestissement
public 150
3.1.2 Slection prliminaire de PPP potentiels 151
3.1.3 Cration dun pipeline initial de projets de PPP 154
3.2 valuation des projets de PPP 156
3.2.1 valuation de la faisabilit et de la viabilit
conomique du projet 158
3.2.2 valuation de la viabilit commerciale 161
3.2.3 valuation de loptimisation des ressources 162
3.2.4 valuation des implications budgtaires 169
3.2.5 valuation des aspects environnementaux et sociaux 174
3.3 Structuration des projets de PPP 186
3.3.1 Identification des risques 188
3.3.2 Rpartition des risques 190
3.3.3 Transposer la rpartition des risques en structure
contractuelle 194
3.4 Conception des contrats de PPP 197
3.4.1 Critres de performance 201
3.4.2 Mcanismes de paiement 203
3.4.3 Mcanismes dajustement 206
3.4.4 Mcanismes de rsolution des diffrends 208
3.4.5 Clauses de rsiliation 210
3.5 Gestion de la passation des PPP 216
3.5.1 Dcision quant la stratgie de passation 219
3.5.2 Promotion du PPP 230
3.5.3 Qualification des soumissionnaires 231
3.5.4 Gestion de la procdure dappel doffres 234
3.5.5 Entre en vigueur du contrat et bouclage financier 243
3.6 Gestion des propositions spontanes 247
3.6.1 Avantages et inconvnients des propositions
spontanes 247
3.6.2 Remise en concurrence 250
3.6.3 Proprit intellectuelle 252
3.6.4 Procdures clairement dfinies 253
3.7 Gestion des contrats de PPP 256
3.7.1 tablissement de structures de gestion de contrats 258
3.7.2 Surveillance et gestion de la mise en place du PPP
et des risques 261
3.7.3 Rponse au changement 264
3.7.4 chance du contrat et transfert des actifs 268

Liste de rfrences bibliographiques 271


Illustrations

Illustration 1: Aperu du Guide de rfrence des PPP 15


Illustration 1.1 : Exemples de types de contrats de PPP 22
Illustration 1.2 : Dimensions constitutives dun contrat de PPP 29
Illustration 1.3 : Aspects dysfonctionnels des infrastructures et rle des PPP 39
Illustration 1.4 : Structure type dun projet de PPP 64
Illustration 2.1 : Aperu relatif aux cadres dun PPP 83
Illustration 2.2 : Processus typique de PPP 105
Illustration 3.1 : Processus dlaboration et de mise en uvre des PPP 146
Illustration 3.2: Identification de projets de PPP 150
Illustration 3.3 : valuation des projets de PPP 158
Illustration 3.4 : Structuration des projets de PPP 187
Illustration 3.5 : tape de la conception du contrat de PPP 199
Illustration 3.6 : tape de la passation dans le cadre du processus de PPP 216
Illustration 3.7 : tapes de la passation 219
Illustration 3.8 : Procdure dvaluation, dapprobation et dun appel
proposition spontane 254
Illustration 3.9 : tape de gestion du contrat dans le cadre du processus de PPP 256
Tableaux

Tableau 1: Tableau de rfrences cls - Exemple 16


Tableau 2: Modules du Guide de rfrence des PPP et destinataires 17
Tableau 1.1: Classification des PPP 26
Tableau 1.2 : PPP selon le secteur - Exemples et ressources 36
Tableau 1.3 : Comparaison entre les PPP et les marchs publics au
Royaume-Uni 54
Tableau 1.4 : Comparaison entre les PPP et les marchs publics en Australie 54
Tableau 2.1 : Exemples dobjectifs dun programme de PPP 91
Tableau 2.2 : Exemple de dfinitions de la porte dune politique de PPP 93
Tableau 2.3 : Exemples de lois rgissant les PPP 102
Tableau 2.4: Exemples de conditions dapprobation dun PPP 114
Tableau 2.5: Options permettant dvaluer laccessibilit financire des
engagements budgtaires souscrits dans le cadre de PPP 124
Tableau 3.1 : Exemples de contrats types de PPP et de clauses contractuelles 201
Tableau 3.2: Types de rsiliation anticipe et indemnits pour rsiliation
de contrat 213
Tableau 3.3: Exemples de types de passations de marchs dans le cadre
de PPP 222
Tableau 3.4 : Exemples et lignes directrices concernant la prparation de
documents de DDP 236
Tableau 3.5: Exemples de stratgies de passation pour des propositions
spontanes 251
Tableau 3.6 : Distinction entre les problmes lis la fourniture du service
et les diffrends 267
Encadrs

Encadr 1.1: Rgulation par contrat 32


Encadr 1.2: Moteurs de cration de valeur dun PPP 41
Encadr 1.3: Risque budgtaire excessif:exemples en Colombie, en Core,
au Mexique, et au Royaume-Uni 47
Encadr 1.4: Approvisionnement en eau MumbaiExemple dun
dfaut de planification dans le secteur de linfrastructure 49
Encadr 1.5: Voies rserves aux vhicules plusieurs passagers en
Virginie Un exemple dune innovation du secteur priv 51
Encadr 1.6: chec et succs des concessions dlectricit au Cameroun et
en Cte dIvoire 56
Encadr 1.7: Contrats axs sur la performance dans le secteur routier:
amlioration de la maintenance de linfrastructure 59
Encadr 1.8: Exemples de structures financires dun projet comportant
des garanties dentreprise 66
Encadr 1.9: Exemple dun PPP surendett: lignes de tramway et de
chemin de fer dans ltat de Victoria en Australie 69
Encadr 1.10: Recours aux PPP durant la crise financire mondiale 73
Encadr 1.11: Les CRPAO au Prou 76
Encadr 1.12: FONADIN au Mexique 77
Encadr 2.1: Bonne gouvernance des PPP 82
Encadr 2.2: Le cadre de PPP au Sngal 85
Encadr 2.3 : Le cadre de PPP en Afrique du Sud 87
Encadr 2.4: Principes de mise en uvre des PPP au Maroc: de la loi
de 2006 la loi de 2014 94
Encadr 2.5 : Cadre lgal des PPP en France 99
Encadr 2.6: Recours des conseillers extrieurs et exemple de monte en
comptence au Maroc 110
Encadr 2.7: Types dengagements budgtaires souscrits dans le cadre de PPP 120
Encadr 2.8 : Subvention et garanties de ltat au PPP du 3e pont dAbidjan 126
Encadr 2.9: Types de rapports financiers tablis par les gouvernements 130
Encadr 2.10: Accs de lorganisme de vrification aux informations de la
socit du PPP 138
Encadr 3.1: Slection dun PPP dans le cadre de la procdure de
planification de linvestissement public 152
Encadr 3.2: Facteurs de prslection de PPP potentiels en Afrique du Sud 153
Encadr 3.3: Critres dvaluation dun projet de PPP 156
Encadr 3.4: Mode de calcul du comparateur du secteur public, et exemple
en France 165
Encadr 3.5: Engagements directs souscrits dans le cadre de projets de PPP 170
Encadr 3.6: Engagements hors bilan souscrits dans le cadre de projets de PPP 172
Encadr 3.7: Un exemple de bonne pratique pour la gestion des risques
environnementaux: le projet du train arien de Balkota (inspir
dun cas rel) 179
Encadr 3.8: Catgories de risques lis au PPP 188
Encadr 3.9: Rpartition du risque dacquisition des terrains 191
Encadr 3.10: quoi correspond le contrat de PPP? 198
Encadr 3.11: Le Centre international pour le rglement des diffrends relatifs
aux investissements (CIRDI) 210
Encadr 3.12: Appel la concurrence ou ngociation de gr gr 218
Encadr 3.13: Critres de qualification dune entreprise 233
Encadr 3.14: Critres dvaluation 239
Encadr 3.15: Cots de la ngociation de gr gr - Independent Power Tanzania 249
Encadr 3.16: Exemple dune faible surveillance du risque: lignes de tramway et
de chemin de fer dans ltat de Victoria en Australie 264
11

Avant-Propos

Cette version franaise du Guide de rfrence des partenariats public-privs (PPP) prsente une vue
densemble de la diversit des approches et des expriences dans la mise en uvre des PPP. Le Guide
permet daccder au corpus de connaissances sur les PPP, construit la fois par ceux qui les pratiquent
dans les gouvernements, le secteur priv, les institutions internationales, et par des universitaires. Cette
version franaise est une traduction du PPP Reference Guide 2.0 dit en 2014, adapte au contexte des
pays francophones, et augmente dtudes de cas et de rfrences bibliographiques propres ce contexte.

Le Guide de rfrence cherche avant tout apporter des lments de rponse aux grandes questions que
les praticiens des PPP pourraient rencontrer, plutt que de les conseiller prcisment sur leurs oprations.
Le Guide de rfrence expose les thmes principaux, explore les grandes problmatiques, et renvoie aux
rfrences les plus importantes, vers lesquelles les praticiens peuvent se tourner pour approfondir leurs
connaissances et leur comprhension. Le Guide est structur en sections couvrant 3 thmes principaux:
dabord, ce que sont les PPP, les cas dans lesquels il est justifi dy avoir recours, et leurs avantages et
dsavantages par rapport aux autres modes de passation de marchs publics. Ensuite, le Guide aborde les
politiques publiques, et les cadres institutionnels et lgaux mettre en place afin damliorer lefficacit
du dispositif. Enfin, le Guide dtaille la manire dont les projets de PPP peuvent tre dvelopps et mis
en uvre. Des tudes de cas, extraites de diverses expriences dans divers pays, francophones ou non,
illustrent les ides principales abordes dans le Guide.

Ce projet, dvelopp par la Banque mondiale, a t financ par une subvention du Fonds de Conseil en
Infrastructure Publique-Prive (PPIAF, Public-Private Infrastructure Advisory Facility). Nous remercions les
quipes ayant contribu aux premires versions anglophones du Guide. Cette version a t dveloppe
sous la direction de M. Franois Bergre et par une quipe dirige par Mme Fatouma Toure Ibrahima
(PPIAF). Lquipe a bnfici de la contribution de M. Philippe Neves, Mme Bailo Diallo, et Mme Cline
Payet. Les adaptations du Guide au contexte francophone ont t ralises par une quipe compose de
consultants du bureau Castalia (M. David Ehrhardt, M. Gianmarco Servetti, M. Charly Missirian) et du bureau
Norma (M. Claude Jamati), et de juristes du CMS Bureau Francis Lefebvre (M. Jean-Jacques Lecat). Mme
Sylvie Barnet, traductrice indpendante, sest charge de la traduction de louvrage de langlais vers le
franais.
13

Introduction

Un nombre croissant de gouvernements de pays en dveloppement souhaite recourir aux partenariats


public-priv (PPP) pour la ralisation dinfrastructures publiques et/ou la fourniture des services y affrents.
Le prsent Guide de rfrence a pour objectif de les assister. Plus prcisment, cet ouvrage vise aider les
reprsentants de gouvernements et toute autre partie intresse rpondre aux trois questions suivantes:

Quest-ce quun PPP, et pourquoi y recourir?

Quel type de cadre politique, juridique, et institutionnel doit tre mis en place afin dassurer la ralisation
efficace et efficiente des objectifs fixs par les PPP ?

Comment laborer et mettre en uvre un projet de PPP?

Des professionnels des secteurs public et priv, dinstitutions internationales, ainsi que des universitaires
et des conseillers ont recueilli un vaste ensemble de connaissances portant sur les PPP. Le prsent Guide
de rfrence aide le lecteur parcourir cette base de connaissances. Il prsente des concepts cls des
PPP, formule diverses options, guide le lecteur laide dexemples, et le renvoie vers des rfrences lui
permettant dapprofondir ses connaissances.

Le Guide de rfrence nest pas conu comme une bote outils exhaustive cherchant aborder
lintgralit des aspects des PPP. Il ne sagit pas non plus dun manuel de bonnes pratiques, de nombreux
sujets ntant pas suffisamment approfondis pour prescrire de telles pratiques (qui en tout tat de cause
varient selon les cas). Il sagit plutt dun instrument visant faciliter laccs la base de connaissances
des PPP, offrir un aperu des PPP, identifier les sujets et problmes cls, et indiquer au lecteur les
rfrences bibliographiques lui permettant dapprofondir ses connaissances.
14

La version 2.0 du Guide de rfrence contient de nouvelles ressources et fournit des exemples mis jour.
Cependant, le lecteur ne doit pas sattendre trouver dans ce Guide une prsentation complte sur la situation
actuelle des PPP dans un pays ou un secteur donn. Le Guide de rfrence sefforce plutt de fournir les exemples
et les ressources les plus pertinents afin de guider le lecteur dans ses recherches sur les sujets qui lintressent.

Dfinitions cls : Quest-ce quun PPP?


Il nexiste aucun consensus international sur la dfinition dun partenariat public-priv. Le Guide de
rfrence adopte une perspective densemble et dfinit les PPP comme suit:

des dispositions, habituellement moyen et long terme, entre les secteurs public et priv grce
auxquelles certains services qui relvent de la responsabilit du secteur public sont administrs
par le secteur priv, scelles par un accord clair sur des objectifs communs relatifs la livraison
dinfrastructures et/ou de services publics.1

Cette dfinition regroupe la fois les PPP fournissant des actifs et services nouveaux, et ceux portant sur
des actifs et services existants. Il peut sagir de PPP dans le cadre desquels lentit prive sera entirement
rmunre par les usagers du service ou dans le cadre desquels une agence gouvernementale sacquitte
de tout ou partie des paiements. Par ailleurs, les tapes du projet transfres lentit prive, telles que
la conception, la construction, le financement, lexploitation, et la maintenance peuvent varier dun contrat
lautre. Mais dans tous les cas, lentit prive est responsable de la performance du projet et de son
exploitation, et prend en charge un part importante du risque. La section 1.1: Quest-ce quun PPP?
Dfinition dun partenariat public-priv offre de plus amples dtails sur les divers types daccords de
PPP et les diffrentes classifications utilises afin de les dcrire.

La dfinition sattache aux accords concernant de nombreux secteurs et services, condition quils
poursuivent un but dintrt gnral et concernent des actifs durables correspondant des accords long
terme. Tout au long du prsent Guide de rfrence, le terme infrastructures est utilis au sens large pour
couvrir les secteurs et services pour lesquels il est fait recours aux PPP. Dans ce contexte, on entend par
infrastructures les infrastructures conomiques, sociales, et gouvernementales, cest--dire les structures
matrielles et organisationnelles fondamentales ncessaires lexercice de lactivit conomique, sociale, et
gouvernementale. La section 1.2: Recours aux PPP: secteurs et services dcrit de manire plus approfondie
les divers secteurs et services pour lesquels il est fait recours aux PPP.

Que contient le Guide de rfrence?


Le Guide de rfrence est divis en trois modules:

Module 1: Principes fondamentaux des PPP: Quest-ce quun PPP, et pourquoi y recourir? offre
une vue densemble des partenariats public-priv (PPP): quest-ce quun PPP? De quelle faon sont-ils
utiliss pour raliser des infrastructures et fournir des services y affrents? Quels sont les avantages

1 Centre de ressources des PPP dans le secteur des infrastructures (2015), Partenariats Public-Priv, Banque mondiale/PPIAF [section A propos
des PPP: PPP: quest-ce que cest?]
15

offerts et les piges potentiels?

Module 2: tablissement du cadre dun PPP dcrit les lments dun cadre de PPP stable, cest
dire les politiques, les processus, les institutions, et les rgles qui, ensemble, dfinissent la faon dont
les PPP seront mis en uvre, tout en promouvant une bonne gouvernance dun programme de PPP.

Module 3: Mise en uvre des projets de PPP offre des conseils sur chaque tape dlaboration et
de mise en uvre dun projet de PPP, quil sagisse de lidentification initiale de projets ventuels ou
de la gestion des contrats de PPP durant toute la dure du projet.

Chaque module contient un prambule, offrant une vue densemble du contenu du module ainsi quune
liste de rfrences utiles. Les modules sont diviss en sections, chacune couvrant un sujet diffrent, comme
indiqu par lIllustration 1: Aperu du Guide de rfrence des PPP.

Illustration 1: Aperu du Guide de rfrence des PPP

Cadre lgal des PPP Procds et


institutions des PPP

Politique Cadre de gestion


de PPP financire
publique des PPP
Quest-ce quun PPP ? (2) Etablissement
Gouvernance plus large
Comment du cadre des PPP des programmes de PPP
les PPP sont
utiliss ?
(1) Principes Guide de
Identifier les
fondamentaux rfrence projets de PPP
des PPP PPP
Dfis lis aux
infrastructures, Evaluer les PPP
et comment (3) Mise en
les PPP peuvent oeuvre de Structurer les PPP
les surmonter Financement des PPP
projets de PPP
Concevoir les
Grer les contrats de PPP
contrats de PPP Grer les
Grer les transactions de PPP
offres spontanes

Chaque section prsente le sujet et dfinit les principes directeurs et options pratiques que les reprsentants
du secteur public intresss devraient prendre en compte. Ce contenu comprend de nombreuses rfrences
offrant de plus amples informations sur les points essentiels concernant chaque sujet. Ces rfrences sont
surlignes en gras, et suivies, entre crochets, des numros de rfrence et de page, par exemple : [n 1,
pages 1-5]. Le numro de rfrence renvoie le lecteur la fin du Guide, o toutes les rfrences sont
prsentes. Le lecteur peut accder la listeen cliquant sur le numro. Pour revenir la page originale, il
suffit de cliquer sur la touche Alt + Flche gauche (). Les principales rfrences de chaque section sont
numres et dcrites brivement la fin de celle-ci.
16

Le Tableau 1: Tableau de rfrences cls - Exemple ci-dessous prsente un exemple dun tableau de
rfrences cls. Dans certains cas, les tableaux de rfrence sont organiss autour dun thme spcifique
au sein du sujet principal. Le lecteur dsireux de dcouvrir rapidement les rfrences les plus importantes
sur un sujet donn peut consulter directement ces tableaux de rfrences cls.

Tableau 1: Tableau de rfrences cls - Exemple


Rfrences cls : Processus et responsabilits institutionnelles
Rfrence Description
Yescombe, E. R. (2013) Public-Private Partnerships: Cet ouvrage offre une revue approfondie des PPP et fournit, notamment, des
Principles of Policy and Finance, 2nd edition, conseils lintention des professionnels sur des aspects fondamentaux de
Elsevier Science, Oxford la conception et de la mise en uvre dune politique de PPP et des projets
de PPP. Le chapitre 5 propose des lignes directrices pour une valuation des
projets de PPP par le secteur public.
Farquharson, Torres de Mstle, et Yescombe, avec Ce guide lintention des professionnels du secteur public explique comment
Encinas (2011) How to Engage with the Private russir llaboration et la mise en uvre dun PPP, en dveloppant un projet
Sector in Public-Private Partnerships in Emerging commercialisable et en attirant les partenaires privs appropris. Le chapitre
Markets, Banque mondiale/PPIAF 4 propose des lignes directrices quant la slection dun projet de PPP.

Lorsque louvrage cite un document qui nest pas considr comme une rfrence cl, ou utilise un
document comme source pour un exemple particulier prsent dans un encadr, la rfrence complte
pour le document en question est uniquement fournie dans la Liste de rfrences bibliographiques. La
Liste de rfrences bibliographiques comprend toutes les rfrences mentionnes dans le prsent Guide
de rfrencelivres, rapports, articles, sites Internet, etc., en indiquant les liens hypertexte, le cas chant.
Des rfrences croises sont aussi fournies pour un contenu indiqu ailleurs dans le Guide de rfrence,
lorsque les thmes des sections sont lis.

Qui devrait utiliser le Guide de rfrence?


De manire gnrale, le prsent Guide de rfrence sadresse aux reprsentants du secteur public dans
les pays en dveloppement, comme indiqu plus haut. Cependant, diffrentes personnes peuvent trouver
certaines parties de ce Guide de rfrence utiles divers moments. Le Tableau 2: Modules du Guide de
rfrence des PPP et destinataires dfinit brivement quel module sera le plus utile en fonction du type
de lecteur et des circonstances. Comme indiqu prcdemment, le Guide constitue la fois une synthse
et une bibliographie. ce titre, il peut savrer utile tant pour un novice la recherche dune introduction
structure aux principaux sujets lis aux PPP qu lexpert pouvant trouver des rfrences supplmentaires
dans un domaine particulier.
17

Tableau 2: Modules du Guide de rfrence des PPP et destinataires


Module Qui devrait le lire ?
Module 1 : Quiconque dsirant approfondir ses connaissances propos des PPP et sur la faon dont ces
Principes fondamentaux partenariats sont utiliss pour raliser des infrastructures et fournir des services y affrents.
des PPP : quest-ce Les professionnels des PPP la recherche dune documentation pour les aider prsenter les
quun PPP, et pourquoi y avantages et les risques dun programme de PPP aux parties prenantes au sein de la fonction
recourir ? publique et en dehors.
Module 2 : Les reprsentants de la fonction publique chargs dlaborer ou daffiner le cadre politique,
tablissement du cadre juridique, et institutionnel rgissant la manire dont les PPP sont mis en uvre.
de PPP Les fonctionnaires ou autres parties prenantes proccups par la gestion des finances publiques
dans le cadre de programmes de PPP.
Module 3 : Mise en Les reprsentants de la fonction publique responsables de llaboration ou de lamlioration des
uvre des projets de processus de PPP.
PPP Les responsables de llaboration, lvaluation, ou la mise en uvre de projets de PPP ; ou du
recrutement de conseillers afin de soutenir le processus de PPP, y compris les professionnels
dans le domaine des PPP la recherche de conseils dans un contexte international.
Dautres parties prenantes souhaitant en savoir plus sur le fonctionnement des PPP.
19

MODULE 1
Principes fondamentaux des PPP :
quest-ce quun PPP, et pourquoi y recourir ?

Ce module offre un aperu des partenariats public-priv (PPP), lintention des reprsentants dun
gouvernement et autres parties prenantes dsireux den savoir plus sur la faon dont les PPP peuvent tre
utiliss pour raliser des infrastructures et fournir des services y affrents.

La section 1.1: Quest-ce quun PPP? Dfinition dun partenariat public-priv explore en dtail la
dfinition dun PPPen dcrivant les diffrents types de contrats de PPP et en indiquant en quoi les PPP
sinscrivent dans une gamme plus vaste de partenariats entre les secteurs public et priv.

La section 1.2: Recours aux PPP: secteurs et services dcrit les divers secteurs et services pour lesquels
il est fait recours aux PPP, et offre des liens vers de nombreux exemples internationaux de PPP.

La section 1.3: Dfis lis linfrastructure et rle des PPP dcrit certains problmes frquemment
rencontrs lors de la livraison dinfrastructures, en particulier dans les pays en dveloppement. Cette
section explique comment les PPP peuvent aider rsoudre certains de ces problmes, sinspirant,
dans la mesure du possible, dexemples et de donnes probantes, et prsente galement les limites et
les obstacles ventuels rencontrs dans le cadre de PPP.

La section 1.4: Financement des projets de PPP prsente brivement les structures de financement
par le secteur priv et comprend des liens vers des ressources supplmentaires pour quiconque
souhaiterait en savoir davantage. Cette section dcrit galement la manire dont les gouvernements
peuvent tenter dinfluencer ou de contrler la structure de financement adopte par les entits prives,
et explique pourquoi et comment les gouvernements peuvent participer au financement des PPP.
20 Guide de rfrence des PPP Version 2.0

1.1 Quest-ce quun PPP? Dfinition dun partenariat public-priv


Lintroduction du prsent Guide de rfrence a dj mentionn une dfinition gnrale des PPP comme
suit: des dispositions, habituellement moyen et long terme, entre les secteurs public et priv grce
auxquelles certains services qui relvent de la responsabilit du secteur public sont administrs par le
secteur priv, scelles par un accord clair sur des objectifs communs relatifs la livraison dinfrastructures et/
ou de services publics. Cette section explore de manire plus approfondie cette dfinition, en dcrivant (
la section 1.1.1) les divers types daccords de PPP et les diffrentes classifications utilises afin de les dcrire,
puis clarifie ( la section 1.1.2) certains types de partenariats conclus entre les entits des secteurs public
et priv auxquelles la dfinition du prsent Guide, et surtout les documents dorientation, ne sappliquent
gnralement pas.

1.1.1 Types de contrats de PPP et terminologie


Lexpression partenariat public-priv (PPP), telle que dfinie prcdemment, ne correspond pas un type de
contrat bien prcis, mais dsigne un ensemble de modalits de coopration long terme entre une entit
gouvernementale et une entit prive. Cette appellation gnrique recouvre diverses formes juridiques
de contrats dont les caractristiques peuvent varier. Il nexiste en effet aucune dfinition standard des PPP
reconnue lchelle internationale, et chaque juridiction utilise une classification diffrente pour dcrire
des projets similaires. Cette section dcrit de manire plus approfondie les diffrents types de contrats de
PPP, et dfinit certains des termes les plus couramment utiliss pour dsigner les PPP au sens du prsent
Guide de rfrence.

Types de contrats de PPP


Tout au long du prsent Guide de rfrence, les PPP sont dcrits selon trois paramtres gnraux: tout
dabord, le type dactif concern ; deuximement, les fonctions prises en charge par lentit prive ; et
troisimement, le mode de rmunration de lentit prive.

Au plan conomique il est souvent fait rfrence aux PPP qui concernent le dveloppement de nouveaux
actifs, comme des projets Greenfield. Par exemple, le programme de PPP du Royaume-Uni, appel
Private Finance Initiative (PFI), comprend des socits prives intervenant dans le financement, la
construction, et la gestion de nouveaux actifs publics, quil sagisse dtablissements scolaires et hospitaliers,
ou dinstallations lies la dfense. Les PPP peuvent aussi tre utiliss pour transfrer vers une socit
prive la responsabilit de lamlioration et/ou de la gestion dactifs existants, ce que lon appelle, au plan
conomique, des projets Brownfield. Dans les deux cas, les actifs raliss et services fournis sont dfinis
en termes de rsultats (extrants) plutt que de facteurs de ralisation (intrants). En dautres termes, le PPP
fixe les rsultats exigs plutt que la manire dont les travaux seront entrepris.

Un contrat de PPP a pour caractristique centrale de regrouper plusieurs phases ou fonctions dun mme
projet. Nanmoins, les fonctions dont lentit prive assume la responsabilit peuvent varier selon le type
dactifs raliss et de services fournis. Gnralement, on retrouvera les fonctions suivantes:
MODULE 1 Principes fondamentaux des PPP 21

On entend par conception (ou travaux dingnierie) llaboration du projet, quil sagisse du concept
initial, des exigences en matire de rsultats, ou des spcifications de conception prtes tre mises
en chantier.

La construction ou rhabilitation: lorsquil est fait recours aux PPP pour de nouvelles infrastructures,
lentit prive est en gnral charge de la construction de lactif et de linstallation de tout lquipement.
Lorsque les PPP concernent des actifs existants, lentit prive se chargera de la rhabilitation ou de
lexpansion de lactif.

Le financement: lorsquun PPP comprend la construction ou la rhabilitation dun actif, lentit prive
est gnralement tenue de financer tout ou partie des dpenses dimmobilisation requises, comme
dcrit plus en dtail la section 1.4 : Financement des projets de PPP.

La maintenance: les PPP attribuent lentit prive la responsabilit dentretenir une infrastructure
selon une norme spcifique, pour la dure de vie du contrat. Cette fonction est en gnral considre
comme une caractristique dterminante des contrats de PPP.

Lexploitation: les responsabilits dexploitation de lentit prive peuvent varier considrablement,


selon la nature de lactif sous-jacent et du service associ. Par exemple, lentit prive pourra se charger
des tches suivantes:

- Exploitation technique dun actif et prestation dun service en gros auprs dun acheteur public
par exemple, une station dpuration des eaux en gros.

- Transfert global de la ralisation et/ou de lexploitation dune infrastructure publique en vue de


rendre un service public aux usagers, forme la plus ancienne et, jusqu rcemment, unique de
PPP pratique dans les pays de droit civil, dans laquelle lentit prive (dlgataire) assume les
risques de lexploitation et agit ses risques et prils; cas de dlgations de service public, dont la
cession constitue larchtype. Cette forme de PPP est utilise pour la ralisation et/ou lexploitation
dune grande varit dinfrastructures: dans le domaine des transports (ports, routes, chemin de
fer), de services publics municipaux (collecte et traitement des dchets, transports urbains), de la
distribution de leau et de llectricit.

- Prestation de services de soutien, dans les cas o lentit publique conserve la responsabilit
de la fourniture du service public aux usagers par exemple, un PPP pour la construction dun
tablissement scolaire comprenant des services de nettoyage.

Le mcanisme de paiement constitue une troisime caractristique dterminante des contrats de PPP.
Lentit prive peut percevoir des redevances auprs des usagers, peut tre paye par le gouvernement,
ou tre rmunre selon une combinaison de ces deux mthodes, avec comme condition, couramment
utilise, que le paiement soit subordonn aux rsultats. Le mcanisme de paiement dpendra des fonctions
assumes par lentit prive:

Dans le cadre de PPP de type usager payeur, tels que des routes page, lentit prive fournit
un service aux usagers et produit des recettes en leur imposant des redevances pour le service en
22 Guide de rfrence des PPP Version 2.0

question. Ces frais (ou tarifs, ou pages) peuvent tre complts par des subventions verses par le
gouvernement. Celles-ci peuvent tre axes sur la performance (par exemple, subordonnes un
niveau de qualit donn) ou sur les rsultats (par exemple, en fonction des paiements par lusager).

Dans le cadre de PPP de type gouvernement payeur, le gouvernement est la seule source de revenu
pour lentit prive. Les paiements par le gouvernement peuvent dpendre de lactif ou du service
mis disposition selon un niveau de qualit dfini contractuellement (frais de mise disposition). Il
peut sagir galement de paiements axs sur les rsultats pour des services fournis aux usagers par
exemple, une route page virtuel, que les usagers utilisent gratuitement mais pour laquelle le
gouvernement verse lexploitant une redevance par conducteur.

Ces caractristiques peuvent tre combines de diffrentes manires afin de crer une grande varit de
contrats de PPP. LIllustration 1: Aperu du Guide de rfrence des PPP offre quelques exemples de types
de contrats. Comme lIllustration 1 lindique, ces contrats peuvent tre envisags comme prsentant une
continuit de participation des secteurs public et priv, au moyen dun transfert graduel de responsabilits
et de risques de plus en plus importants vers le secteur priv. Par ailleurs, les PPP ne sont pas le seul moyen
par lequel le secteur priv peut intervenir dans les infrastructures; lIllustration 1 indique galement des
exemples daccords ntant gnralement pas considrs comme des PPP. Ces dispositions annexes
sont dcrites plus en dtail la section 1.1.2 : Ce quun PPP nest pas: autres types de participation du
secteur priv.

Illustration 1.1 : Exemples de types de contrats de PPP

Public pur Priv pur

Contrat de Producteur indpendant


dlectricit (conception, Entreprise de
gestion pour
construction, financement, distribution
une compagnie
exploitation, maintenance) dlectricit
des eaux
pour une nouvelle autorise,
Contrat de centrale olienne rgule
conciergerie Proprit du Gouvernement,
pour une cole lacheteur paie
Contrat de pour lnergie
conception, fournie Concession pour un
construction, aroport (conception,
Contrat de financement, expansion, financement,
conception- maintenance pour exploitation, maintenance).
Usager payeur au travers
construction un nouvel hpital.
des droits datterrissage,
pour une Gouvernement payeur,
et des revenus des
nouvelle route en fonction de
ventes et autres
la disponibilit

PPP Autre forme dengagement du secteur priv dans les infrastructures


MODULE 1 Principes fondamentaux des PPP 23

Terminologie propre aux PPP


Bien que les contrats de PPP soient gnralement classs laide des critres susmentionns, il nexiste
aucun consensus international quant la dfinition dun PPP; il nexiste pas non plus de norme gnralement
accepte pour dcrire les diffrents types de contrats. Cette terminologie varie peut crer une certaine
confusion dans les comparaisons internationales. Le prsent Guide de rfrence utilise donc de faon
constante le terme PPP pour dcrire divers types de contrats, quelle que soit la terminologie utilise
dans un pays ou une juridiction donns.

Certains gouvernements dfinissent la notion de PPP dans leurs politiques ou lois relatives aux PPP pour
indiquer des types de contrats spcifiques, comme prcis la section 2.1: Politique relative un PPP. Ces
dfinitions peuvent incorporer lensemble ou seulement une partie des types de contrats dcrits ci-dessus.

Au Royaume-Uni, lorsquil sagit de nouveaux actifs, les PPP (de type gouvernement payeur ou usager
payeur) sont dsigns par lexpression Private Finance Initiative ou projets PFI, alors que les PPP lis
des actifs existants (tels que des hpitaux ou lignes de chemin de fer) sont parfois appels franchises. Il
nest pas rare que la passation dun PPP soit appele une privatisation ou que les actifs rsultant dun tel
partenariat soient qualifis dactifs privs, bien que le prsent Guide de rfrence fasse une distinction
entre un PPP et une privatisation, comme dcrit plus en dtail la section suivante.

Un premier type de classement des contrats de type PFI distingue deux catgories de contrats de PFI en
fonction du mode de rmunration:

Services sold to the public sector: contrats par lesquels un entrepreneur ralise une prestation et/ou
tout ou partie dune infrastructure en contrepartie dune rmunration verse par ladministration ;
ces contrats reprsentent la grande majorit des contrats PFI(construction et maintenance de prisons,
hpitaux, casernes, universits);

Financially freestanding: contrats par lesquels lentrepreneur ralise une prestation et est rmunr
par un prix peru sur lusager auquel sajoute souvent une rmunration verse par ladministration en
fonction de la frquentation (shadow toll). Ces contrats, proches des contrats de dlgation de service
public de droit civil, sont gnralement utiliss pour les trs grandes infrastructures (ponts, mtro, rail);
ils sont considrs comme des concessions du point de vue des procdures de passation prvues par
les Directives europennes.

Une seconde typologie distingue les contrats en fonction du rgime des investissements raliss, sur la
base de la terminologie de financement de projets:

BOT: Build, Operate, and Transfer (Construction, exploitation, et transfert) ou BOOT Build, Own,
Operate, and Transfer (Constructuction, possession, exploitation, et transfert)qui prvoit le transfert
de la proprit des actifs financs lautorit publique en fin de contrat;

DCMF : Design, Construct, Maintain, and Finance (Conception, construction, maintenance, et


financement) dans lequel les biens demeurent la proprit de lautorit publique;
24 Guide de rfrence des PPP Version 2.0

BOO : Build, Own, and Operate (Construction, possession, et exploitation) dans lequel les biens
demeurent la proprit de lexploitant;

DBFO : Design, Build, Finance, and Operate (Conception, construction, financement, et exploitation)
qui peut tre utilis quel que soit le sort des actifs financs en fin de contrat.

Dans les pays de droit civil, une distinction est faite entre les dlgations de service public, qui donnent lieu
des contrats le plus souvent dnomms concessions ou affermages, utiliss depuis de trs nombreuses
annes, et les nouvelles formes de partenariat public-priv.

En Europe, un modle homogne de dlgation de service public sest dvelopp notamment depuis la fin du
XIXe sicle en France, en Belgique, en Espagne, et en Italie. Ce modle a t ensuite transpos dans les pays
de droit civil dAfrique et dAmrique latine. La caractristique principale de ce modle rside dans le transfert
un tiers de lexploitation dun service public au bnfice direct des usagers, avec ou sans la responsabilit de
raliser les infrastructures correspondantes. Le concessionnaire assume le risque dexploitation.

Jusqu une poque rcente, les dlgations de service public constituaient la seule forme de PPP dans
ces pays de tradition civiliste. Le dveloppement des modles de PPP tels que ceux rsultant de la PFI
consistant raliser une prestation complexe (incluant la conception, le financement, la gestion, et la
maintenance) pour le compte de ladministration et non pour celui des usagers et pouvant porter, le cas
chant, sur une partie seulement dinfrastructure publique, sest heurt dans les pays de droit civil et
administratif des obstacles juridiques provenant en particulier du cadre rigide des marchs publics. En
effet, sagissant dacquisition de biens et de services par ladministration, ce type de contrat est considr
comme un march public. Or la rglementation des marchs publics ne permettait gnralement pas la
passation de marchs par ladministration portant sur des prestations diverses, ralises sur une longue
priode et donnant lieu des paiements diffrs.

En Europe continentale, pour rpondre aux nouveaux besoins des administrations, une grande varit de
structures contractuelles sest dveloppe dans les annes 1990, portant notamment sur le prfinancement
de travaux2. La ralisation de vritables contrats globaux de type PFI a requis ladoption de nouvelles lois
ou rglementations.

En France, la possibilit de recourir ces contrats globaux a t consacre par lOrdonnance 2004-559 du
17 juin 2004 crant les contrats de partenariat, complt par deux lois en 2008 et 2009.

En Afrique francophone, des lois sectorielles permettent depuis les annes 1990 lutilisation de contrat de
type BOT, notamment dans le domaine de la production dlectricit. Plus rcemment des dispositions ont
t adoptes pour permettre lutilisation de contrats de type PFI, ou contrats de partenariat de manire
gnrale, soit dans des textes distincts soit dans des lois rgissant toutes les formes de PPP.

Ainsi, lutilisation de ce type de contrat est expressment prvue par de nouveaux textes: au Sngal
depuis 2004; au Cameroun depuis 2006; en Cte dIvoire depuis 2012; au Burkina Faso depuis 2013; et
au Maroc depuis 2014.

2 Contrats allemand de Vorfinanzierungsmodell, italien de concession de seule construction, espagnol de contrat administratif de travaux
suivant la modalit de versement total du prix, belge de promotion, et franais de location avec option dachat.
MODULE 1 Principes fondamentaux des PPP 25

Le Tableau 1.1: Classification des PPP explique la classification courante des PPP, et montre en quoi chaque
type de PPP se rapporte la description selon le type dactif, les tapes, et les mcanismes de paiement
susmentionns. Les ressources suivantes fournissent des renseignements supplmentaires sur les types de
contrats et la classification des PPP:

Larticle de Delmon sur les diffrentes options en matire de PPP dinfrastructures [n118] offre
une discussion approfondie. Delmon classe les PPP selon cinq facteurs, semblables aux caractristiques
dcrites prcdemment: (1) le PPP est une entreprise ou un actif nouveau ou existant; (2) la responsabilit
de lentit prive en matire de construction ; (3) le niveau de financement priv ; (4) la nature des
obligations de livraison du service de la socit en charge du projet (approvisionnement en gros ou
march de dtail) ; et (5) la source de revenu.

Le chapitre dans louvrage publi par Yescombe intitul What are Public-Private Partnerships
(Que sont les partenariats public-priv) [n323] dcrit galement les diverses structures de PPP et
comment celles-ci sont classes.

Le chapitre dans louvrage de Farquharson et al intitul Defining Public-Private Partnerships


(Dfinition des partenariats public-priv) [n144, pages 9-14] souligne la diffrence existant entre les
PPP et les contrats de privatisation et de gestion, et dcrit les PPP de type usager payeur et les PPP
fonds sur la mise disposition des services.

La note explicative de la Banque mondiale sur des sujets cls dans le domaine de la rgulation
du secteur de leau [n170, Note 4] dcrit les types de contrats les plus frquemment rencontrs dans
la gestion des actifs existants dans le secteur de leau: contrats de concession, de bail ou daffermage,
et de gestion.

Le site Internet du Centre de ressources des PPP dans le secteur des infrastructures de la Banque
mondiale dcrit divers types de PPP selon limportance de la participation du secteur priv. Il peut tre
consult au lien suivant: http://ppp.worldbank.org/ ou https://pppknowledgelab.org/.

La section 3.3: Structuration des projets de PPP fournit aussi des renseignements et des liens supplmentaires
sur les structures de contrats de PPP et sur la manire dont les gouvernements peuvent dcider de recourir
telle ou telle structure de PPP pour un projet particulier.
26 Guide de rfrence des PPP Version 2.0

Tableau 1.1: Classification des PPP

Classification du contrat Brve description et rfrence Type dactif tapes transfres Mcanisme de
paiement
DBFOM : Design-Buid- Selon cette classification, les diffrents Nouvelle Comme indiqu Peut tre de type
Finance-Operate-Maintain types de contrats de PPP sont dcrits par infrastructure par lintitul du gouvernement
(Conception-Construction- les fonctions transfres au secteur priv. contrat payeur ou
Financement-Exploitation- La fonction maintenance peut tre usager payeur
Maintenance); omise (donc, un contrat transfrant toutes
DBFO : Design-Build- ces fonctions peut simplement tre dcrit
Manage-Finance-Operate comme contrat DBFO, au lieu de DBFOM,
(Conception- Construction- la responsabilit pour la maintenance tant
Financement-Exploitation) ; suppose dans le cadre de lexploitation).
DCMF : Design-Construct- Dans le mme ordre dides, on retrouve le
Manage-Finance contrat Conception-Construction-Gestion-
(Conception-Construction- Financement) qui correspond un contrat
Gestion-Financement) DBFOM.
O&M: Operate and Les contrats O&M pour les actifs existants Infrastructure Exploitation et Gouvernement
Maintain (Exploitation et peuvent faire partie de la dfinition des PPP existante maintenance payeur
maintenance) lorsquil sagit de contrats long terme
axs sur la performance (parfois aussi
dsigns sous le terme de contrats de
maintenance axs sur la performance).
BOT : Build-Operate- Cette classification concerne les PPP pour Nouvelle Gnralement, Peut tre de type
Transfer (Construction- les nouveaux actifs et permet den prciser infrastructure conception, gouvernement
Exploitation-Transfert) ; la proprit et le contrle juridiques. Dans construction, payeur ou
BOOT : Build-Own- le cadre dun projet BOT, la socit prive financement, usager payeur
Operate-Transfer est propritaire des actifs du projet jusqu maintenance et
(Construction-Possession- ce que ceux-ci soient transfrs lorsque tout ou partie des
Exploitation-Transfert) le contrat arrive terme. Les expressions oprations.
BOOT et BOT sont souvent utilises Selon certaines
de manire interchangeable, comme dfinitions, les
indiqu par Yescombe [n 323]. En contrats BOT ou
revanche, dans le cadre dun contrat BTO BTO peuvent ne
(Construction-Transfert-Exploitation), la pas comprendre
proprit des actifs est transfre une de financement
fois les travaux de construction termins. priv, alors quun
Comme indiqu par Delmon [n 117, pages contrat BOOT
20-21], les droits de proprit influencent comporte toujours
principalement la faon dont le transfert un tel financement
des actifs est gr lorsque le contrat arrive
terme.
ROT-Rehabilitate-Operate- Dans nimporte lequel des contrats Infrastructure Comme indiqu Comme indiqu
Transfert (Rhabilitation- susmentionns, rhabilitation peut existante prcdemment, prcdemment
Exploitation-Transfert remplacer construction, lorsque lentit rhabilitation
prive est responsable de la rhabilitation, remplace
de lamlioration ou de lextension des construction
actifs existants.
MODULE 1 Principes fondamentaux des PPP 27

Classification du contrat Brve description et rfrence Type dactif tapes transfres Mcanisme de
paiement
Concession Lexpression concession est utilise Infrastructure Conception, En gnral,
pour dcrire divers types de contrats, nouvelle ou rhabilitation, contrats de
comme expliqu dans louvrage de existante extension ou type usager
Delmon [n118, encadr 1 la page construction, payeur. Dans
9]. Dans certaines juridictions, le terme financement, certains pays,
concession peut laisser entendre maintenance et lentit prive
un type prcis de contrat, alors que exploitation. En pourra tre
dans dautres, il est utilis de manire gnral, prestation amene verser
plus gnrale. Dans le contexte dun de services aux une redevance
PPP, le terme concession est le plus usagers au gouvernement
souvent utilis pour dsigner un PPP de ou au contraire
type usager payeur. Par exemple, au pourra recevoir
Brsil, la loi relative aux concessions ne une subvention
sapplique quaux contrats de type usager dinvestissement
payeuret une loi distincte relative aux ou dexploitation,
PPP rgit les contrats ncessitant un selon la viabilit
paiement en provenance du secteur public. financire de la
A linverse, le terme concession est concession
parfois utilis comme terme gnrique pour
dcrire divers types de contrats de PPP. Par
exemple, tous les PPP rcemment conclus
au Chili ont t mis en uvre en vertu de la
loi relative aux concessions, y compris
des contrats entirement financs par le
gouvernement.
Bail ou affermage Un contrat de bail ou daffermage est Existant Maintenance Usager
semblable une concession, mais le et exploitation, payeur: lentit
gouvernement demeure, gnralement, prestation de prive remet
responsable dinvestir. Un contrat services auprs gnralement au
daffermage peut avoir un sens prcis des usagers gouvernement
dans certaines juridictions. La note une partie des
explicative de la Banque mondiale sur tarifs dutilisation
la rgulation dans le secteur de leau lEtat afin
[n 170, pages 36-42] dcrit les contrats de parer aux
de bail et les concessions. De tels contrats dpenses
peuvent ou non correspondre la dfinition dimmobilisation
des PPP, selon la dure du contrat et
la responsabilit de la partie prive
concernant lexploitation du service public.
Franchise Le terme franchise est parfois utilis Existant ou Peut comprendre Usager payeur
pour dsigner un accord semblable nouveau la conception, la ou gouvernement
une concession ou un contrat de bail construction et le payeur
ou daffermage, comme indiqu par financement; ou
Yescombe [n 323]. peut se limiter la
maintenance et
lexploitation dun
actif
28 Guide de rfrence des PPP Version 2.0

Classification du contrat Brve description et rfrence Type dactif tapes transfres Mcanisme de
paiement
Private Finance Initiative La Private Finance Initiative, lance en Nouveau Le plus souvent: Le plus souvent :
(PFI) 1992, est un programme du gouvernement Conception, Gouvernement
britannique visant augmenter la capacit construction, payeur
de financement du secteur public et financement,
amliorer la qualit des services publics maintenance
grce un apport de financements et de dinfrastructures
comptences du secteur priv. La mise en (Services sold
uvre de la PFI a donn lieu des contrats to the public
qui ne sont pas rgis par une loi ou une sector).
rglementation prcises et contraignantes Plus rarement,
mais sont tablis en fonction de la nature sur les
du projet sur la base des directives infrastructures les
(guidelines) du ministre des Finances et plus importantes
des publications du groupe de travail du (ponts, mtro,
Trsor (Treasury Taskforce). Les contrats rail), les fonctions
de PFI sont le plus souvent classs en dexploitation
fonction du rgime des investissements sont galement
raliss, par exemple : transfres
BOT: Build, Operate, and Transfer
(Construction, exploitation et
transfert) ou BOOT Build, Own,
Operate, and Transfer (Construction,
possession, exploitation, et transfert)
qui prvoit le transfert de proprit
des actifs financs lautorit
publique en fin de contrat;
DCMF : Design, Construct,
Manage, and Finance (Conception,
construction, gestion, et
financement), dans lequel les biens
demeurent la proprit de lautorit
publique.
MODULE 1 Principes fondamentaux des PPP 29

1.1.2 Ce quun PPP nest pas: autres types de participation du secteur


priv
Outre limportance de dfinir ce quest un PPP aux fins du prsent Guide de rfrence, il est tout aussi utile
de clarifier ce que nest pas un PPP. LIllustration 1.2 permet dillustrer lentrecroisement entre un PPP et les
trois concepts lis dcrits ci-aprs, savoir: (i) dautres types de contrats conclus avec le secteur priv pour
la fourniture de biens et services publics; (ii) dautres formes de partenariats conclus avec le secteur priv;
et (iii) la rgulation sectorielle.

Illustration 1.2 : Dimensions constitutives dun contrat de PPP

Partenariats avec Contrats de fourniture de


le secteur priv biens et services publics

PPP

Rgulation sectorielle

Autres types de contrats de prestation de biens et services publics


Les gouvernements concluent un grand nombre de contrats avec des entreprises prives. Ces contrats
peuvent prsenter des caractristiques semblables celles des PPP, notamment le long terme, et le fait
dtre axs sur les rsultats ou lis la performance. Il peut sagir des contrats suivants:

En rgle gnrale, les contrats de gestion comportent des indicateurs et exigences de performance
semblables ceux requis par les PPP. Cependant, ces contrats sont gnralement dune dure plus
courte que les PPP, noccasionnent pas dimportants investissements en capitaux du secteur priv, et
transfrent moins de risques au secteur priv, les mesures incitatives en matire de performance tant
cres principalement au moyen de mcanismes de paiement et de pnalits. Par exemple, la note
explicative de la Banque mondiale sur la rgulation dans le secteur de leau [n 170, pages 36-42]
dcrit comment les contrats de gestion sont utiliss dans le secteur de lapprovisionnement en eau.
Lorsque les contrats dexploitation et de maintenance (O&M) et les contrats de maintenance axs sur
le rendement sont de courte dure, ils peuvent chapper la dfinition dun PPP.

Les contrats conception-construction, ou cl en main comportent des conditions similaires axes


sur les rsultats. Cependant, en tant que contrats de courte dure, ils ne crent pas les mmes mesures
incitatives long terme en matire de performance que les PPP.
30 Guide de rfrence des PPP Version 2.0

Les contrats de crdit-bail sont des contrats long terme permettant de fournir des actifs relevant du
secteur public. Cependant, ces contrats transfrent considrablement moins de risques lentit prive
que les PPP.

Bien que la documentation contenue dans le prsent Guide de rfrence mette laccent sur les contrats de
PPP, de nombreuses rfrences cites peuvent galement tre utiles pour les gouvernements envisageant
dautres dispositifs contractuels. Inversement, certaines rfrences se rapportant de tels dispositifs sont
fournies lorsque celles-ci permettent de tirer des leons utiles dans le cadre des PPP. Il convient toutefois de
ne pas oublier que les divergences concernant la rpartition des risques peuvent faire toute la diffrence, et
ainsi affecter les comportements lors de la rponse un appel doffres et de lexcution du projet.

Autres concepts lis aux partenariats public-priv


Lexpression partenariat public-priv est parfois utilise pour dcrire plusieurs autres types daccords
conclus entre des entits publiques et prives contribuant de manire gnrale des objectifs dintrt
public. Ces types daccord peuvent comprendre, par exemple:

Des mcanismes de partage de linformation, tels quun partenariat public-priv pour combattre la
fraude dans le secteur des soins de sant aux tats-Unis auquel participent le gouvernement fdral,
des fonctionnaires, plusieurs compagnies prives dassurance-maladie, et dautres groupes des soins
de sant et de lutte contre la fraude.

Les activits bnvoles entreprises par des socits prives en vue de la ralisation dun objectif dutilit
publique et en coordination avec les autorits comptentes, tels que des projets communautaires de
sant ou dducation attachs dimportants projets dinvestissement tranger directs.

Un financement priv de projets dinvestissement publics sur une base philanthropique, pouvant
comprendre une certaine participation du secteur priv dans lexcution dun projet.

Des projets mens en commun dans les domaines de la recherche et de linnovation, avec pour objectif
de sappuyer sur les comptences et les informations, tant dans le secteur public que priv.

Les interventions du secteur public pour soutenir le dveloppement du secteur priv en gnral ou
dans des secteurs donns, telles que la mise disposition de terrains, dactifs, de dette, de capitaux,
ou de garanties des entreprises entirement prives qui ne jouent aucun rle dans la prestation de
services publics.

Bien quil sagisse de partenariats, ces accords diffrent grandement des contrats abords dans le prsent
Guide de rfrence des PPP en termes de dure, dobjectifs fixs, de statut, et de structure juridique. Ainsi,
les principes, les dispositions politiques, et les processus dcrits dans cet ouvrage ne prsentent quun
intrt limit pour ces autres formes de partenariats public-priv.
MODULE 1 Principes fondamentaux des PPP 31

Les PPP et la rgulation sectorielle


Les PPP fournissent souvent des services essentiels en situation de monopole (ou de quasi-monopole).
Habituellement, le gouvernement se charge de la rgulation des prestataires privs fournissant un service
essentiel en situation de monopole afin de contrler les tarifs et normes de service, bien souvent en attribuant
les responsabilits une agence de rgulation indpendante, dans le but de protger les consommateurs
dabus ventuels de la part de lentreprise dominant le march. La rgulation sectorielle peut aussi rgir les
conditions selon lesquelles les prestataires dans un secteur donn interagissent: entre dans un secteur
au moyen de loctroi de licencesou encore contrle sur les dcisions dinvestissement dans le secteur. La
rgulation occupe une place particulirement importante dans les secteurs de lapprovisionnement en
eau, de llectricit, du gaz et des tlcommunications, et elle peut tre galement observe dans dautres
domaines, tels que la construction daroports ou dautoroutes.

Il existe plusieurs cas dans lesquels les PPP ont trait au concept de rgulation sectorielle, en situation de
monopoles naturels:

PPP et privatisation comme mesures alternatives de rforme. Les gouvernements qui cherchent
amliorer les performances des actifs et services publics existants dans un secteur peuvent envisager de
recourir au PPP comme une alternative la privatisation et ltablissement dun rgime rglementaire.
Bien quil existe des similitudes entre les processus dtablissement dun PPP et de ralisation dune
privatisation, et quun certain nombre dinformations contenues dans de Guide puissent sappliquer
aux deux cas, la relation qui en rsulte est diffrente. Une des diffrences principales est labsence de
limite de dure contractuelle pour une privatisation.

Rgulation par contrat au moyen dun PPP. Lorsque des PPP sont introduits dans des secteurs qui
devraient en principe tre rglements, le contrat de PPP peut devenir un outil permettant de dfinir
les tarifs et les normes de service dune manire qui protge les intrts des consommateurs. Le PPP
devient alors une alternative ltablissement dun rgime rglementaire. LEncadr 1.1 prsente
quelques exemples dune telle rgulation par contrat. Certaines rpercussions concernant la
conception dun contrat de PPP sont dcrites ci-aprs la section 3.3: Structuration des projets de PPP.

PPP paralllement la rgulation sectorielle. Dans certains pays, lintroduction dun PPP dans
un secteur donn peut tre prtexte la mise en place dun rgime de rgulation sectorielle. Dans
dautres cas, la rgulation sectorielle est dj en place. Dans tous les cas, laccord de PPP, le droit, et
la rgulation sectorielle doivent tre harmoniss avec soin, pour sassurer quil nexiste aucun conflit
entre le contrat de PPP et les conditions rglementaires, ainsi que pour tablir et dlimiter clairement
les rles et responsabilits. La section 2.3.2: Responsabilits institutionnelles: mise en uvre offre des
exemples supplmentaires concernant le rle des rgulateurs en relation avec llaboration, la mise en
uvre et la gestion des PPP.

Le Body of Knowledge on Infrastructure Regulation (Corpus de connaissances sur la rgulation


des infrastructures) [n 61] est un outil accessible en ligne offrant des conseils prcis et des rfrences
supplmentaires sur un grand nombre de sujets lis la rgulation. Les ouvrages suivants abordent
galement ce sujet en dtail et notamment ses liens avec les PPP:
32 Guide de rfrence des PPP Version 2.0

Yong [n 324, section 4.1.3] discute du cadre de rgulation des PPP. Lencadr 4.4 de cette section offre
un aperu des diffrentes approches concernant la rgulation des infrastructures.

La srie de notes explicatives de la Banque mondiale sur la rgulation du secteur de leau et des
services dassainissement [n170] aborde de nombreux sujets ayant trait la rgulation du secteur de
leau, notamment des conseils quant lattribution des fonctions rglementaires et aux possibilits de
rgulation par contrat, ou par lintermdiaire dune agence indpendante.

Larticle dEberhard sur les modles hybrides et transitionnels de rgulation dans les pays
en dveloppement [n 125] fournit une vue densemble des diffrents modles rglementaires et
des avantages et inconvnients ventuels pour chacun dentre eux. Larticle offre galement des
recommandations sur la faon damliorer la performance des modles rglementaires.

Deux articles rdigs par Ian Alexander [n8, n9] prsentent les rgles visant encourager les
rgulateurs tablir la confiance dans le systme rglementaire et adopter des mesures afin dattirer
des investisseurs privs.

La rgulation ne se limite pas aux secteurs impliqus dans la prestation de services en situation de monopole
ou de quasi-monopole. La rgulation peut aussi permettre de surmonter les dfaillances du march,
notamment afin dassurer une gestion responsable des ressources naturelles limites. Dans certains cas,
les processus et les structures peuvent se rapprocher des PPP, comme cest le cas par exemple dune
concession pour lexploration ou lexploitation minire ou ptrolire ou pour la gestion dun site touristique.
Il peut aussi y avoir des zones floues entre ces diffrentes formes de rgulation, notamment lorsque certains
aspects de la prestation des services essentiels exigent un accs des ressources limites dans le contexte
dun march concurrentiel. Lattribution de spectres radiolectriques pour les tlcommunications mobiles,
ou laccs une centrale hydrolectrique ou dautres ressources pour la production dlectricit, sont des
exemples de ce type de situation.

Bien quil existe quelques similitudes entre de telles procdures de concession ou doctroi de licence et
les PPP, les structures contractuelles concernes sont, dans lensemble, distinctes et la documentation
contenue dans le prsent Guide de rfrence, qui prsente un intrt limit pour de telles situations.

Encadr 1.1: Rgulation par contrat

De nombreux gouvernements mettent en uvre des PPP sans crer de rgime rglementaire
pour lensemble du secteur. Une approche commune de la rgulation sectorielle consiste
prendre en compte directement les tarifs et normes de service au moyen du contrat conclu avec
un prestataire de service du secteur priv. Ainsi, aucun outil spcial ou organisme rglementaire
nest ncessaire. Le contrat en soi dfinit les normes de service atteindre.
MODULE 1 Principes fondamentaux des PPP 33

Dans le cas dun contrat de concession, le contrat stipulera galement le tarif, ainsi que les rgles
et le processus requis pour ajuster de temps autre le tarif. En ce qui concerne un contrat de
bail ou daffermage, le gouvernement peut conserver lautorit quant la fixation du tarif, mais le
paiement lexploitant, qui est galement li au montant du service fourni, est fix par le contrat.
Une telle approche est utilise avec succs en France et dans de nombreux pays francophones.
Par exemple:

Concession deau en milieu urbain, au Sngal:dans les annes 1995, le gouvernement


a entrepris des rformes pour faire appel aux entreprises prives en vertu dun contrat
daffermage et ax sur les performances afin damliorer les rsultats dans le secteur de
lapprovisionnement en eau. Les dispositions contenues dans les contrats dcrivaient les
normes et indicateurs de performance permettaient leur contrle par un comit aux fins
de surveillance et comprenaient un mcanisme efficace de rsolution des diffrends.
Lentreprise prive tait contrainte lgalement de respecter les normes stipules en vertu du
contrat, notamment la qualit de leau, laccs, et leau non facture [n 45].

Aux Philippines, le Gouvernement a dcid de mettre un terme la pnurie deau Manille


en attribuant deux contrats de concession pour lapprovisionnement en eau dans la capitale,
et a envisag dtablir un organisme indpendant de rgulation. Cependant, il a t dcid
que faire intervenir le Congrs pour adopter les lois ncessaires prendrait trop de t emps et
serait trop risqu. Le gouvernement a par consquent mis sur pied un bureau rglementaire
pour les deux accords de concession au sein du service public (qui demeure propritaire
des actifs et est partie au contrat de PPP). Une clause du contrat de concession exigeait
que les entreprises prives cooprent avec le bureau de rgulation qui, son tour, tait
responsable de linterprtation des rgulations rgissant les accords [n 122].

La concession deau de Bucarest, en Roumanie, offre galement un exemple intressant


dune structure rglementaire cre en vertu dun contrat. La concession tait rgie par deux
organismes de rgulation, technique, et conomique. Lorganisme de rgulation technique
a t cr dans le but spcifique dvaluation de la performance technique de lentreprise
prive par rapport aux indicateurs prvus dans le contrat de concession. Lorganisme de
rgulation conomique, une agence publique nationale, tait charge de lapprobation des
ajustements tarifaires selon une formule prvue dans le contrat de concession.

Pour une prsentation plus approfondie des sujets lis la rgulation par contrat et pour
consulter des tudes de cas, se reporter au chapitre intitul Regulation by Contract: A New Way
to Privatize Electricity Distribution? (Rgulation par contrat: un nouveau mode de privatisation
de la distribution de llectricit?) [n 32] et la srie de notes explicatives de la Banque mondiale
sur la rgulation du secteur de leau et des services dassainissement [n 170].
34 Guide de rfrence des PPP Version 2.0

Rfrences cls: Quest-ce quun PPP?


Rfrence Description
Delmon, Jeffrey (2010) Understanding Options for Dcrit en dtail les diffrents types de contrats de PPP et la classification
Private-Partnership Partnerships in Infrastructure, de ces derniers. Prsente galement une nouvelle classification des
Policy Research Working Paper 5173, Banque contrats de PPP visant clarifier et faciliter la comparaison.
mondiale
Yescombe, E. R. (2013) Public-Private Partnerships: Le chapitre 1 intitul What are Public-Private Partnerships (Quest-ce
Principles of Policy and Finance, 2nd edition, Elsevier quun partenariat public-priv) dcrit les diverses structures de PPP et
Science, Oxford comment celles-ci sont classes.
Farquharson, Torres de Mstle, et Yescombe, avec Le chapitre 2 intitul Defining Public-Private Partnerships (Dfinition
Encinas (2011) How to Engage with the Private Sector des partenariats public-priv) met laccent sur la diffrence existant entre
in Public-Private Partnerships in Emerging Markets, les PPP et les contrats de privatisation et de gestion et dcrit les PPP
Banque mondiale/PPIAF de type usager payeur et les PPP bass sur la mise disposition des
services. Plusieurs tudes de cas tout au long de louvrage fournissent des
exemples de PPP dans les pays en dveloppement.
Eric Groom, Jonathan Halpern & David Ehrhardt (2006) La note 4 intitule regulation and private sector contracts (rgulation
Explanatory Notes on Key Topics in the Regulation of et contrats conclus avec le secteur priv) dcrit les lments
Water and Sanitation Services, Banque mondiale caractristiques des contrats de concession, daffermage et de gestion
dans le secteur de lapprovisionnement en eau.
H. K. Yong (ed.) (2010) Public-Private Partnerships La section 7 se penche sur des expriences rcentes dans le domaine
Policy and Practice: A Reference Guide, Londres: des PPP dans les pays en dveloppement du Commonwealth. Lannexe 5
Commonwealth Secretariat prsente 11 tudes de cas de projets de PPP, dans les secteurs de leau,
des transports, de lnergie et de la sant, en Afrique, en Asie et dans les
Carabes.
Anton Eberhard (2007) Infrastructure Regulation in Propose une vue densemble de divers modles rglementaires et les
Developing Countries: An Exploration of Hybrid and avantages et inconvnients potentiels de chaque modle. Ce document
Transitional Models, Working Paper No.4, Banque offre galement des recommandations sur la faon damliorer la
mondiale performance des modles rglementaires.
Ian Alexander (2008) Regulatory Certainty Through Met laccent sur ltablissement de rgles prdtermines encourageant
Committing to Explicit Rules What, Why and How? les rgulateurs adopter des mesures lavenir.
Document faisant suite une prsentation lors de la
confrence du 5e Forum annuel pour la rgulation des
services publics (AFUR) qui sest tenu Accra, au
Ghana.
Muller, E. (2011) Les instruments juridiques des Thse fondant une catgorie juridique des PPP dfinis comme contrats
partenariats publics, Ed. LHarmattan, Coll. Logiques doprations globales et de longue dure dexternalisation dactivits
Juridiques publiques, incluant le prfinancement priv des investissements.
Ian Alexander (2007) Improving the Balance Between Souligne limportance de la confiance des investisseurs dans le rgime
Regulatory Independence, Accountability, Decision- rglementaire.
making and Performance. Document prpar en
vue de la confrence du 4e Forum annuel pour la
rgulation des services publics (AFUR) qui sest tenu
Livingstone, en Zambie.
Tonci Bakovic, Bernard Tenenbaum & Fiona Woolf Dcrit les lments essentiels dune rgulation par contrat; la faon
(2003) Regulation by Contract: A New Way to dont divers pays ont remdi certains problmes cls lis la rgulation
Privatize Electricity Distribution?, Banque mondiale au moyen de ce mcanisme. Dcrit les points forts et les faiblesses de
Working Paper 14 diverses approches, en sappuyant sur une exprience internationale.
Symchowicz, N. (2012) Partenariats public-priv et Ouvrage retraant lvolution et explorant en profondeur les diffrentes
montages contractuels complexes, analyse et aide formes de contrats de partenariats.
la dcision, Editions Le Moniteur
MODULE 1 Principes fondamentaux des PPP 35

1.2 Recours aux PPP: secteurs et services


Les PPP ont t utiliss dans un grand nombre de secteurs, afin de fournir toutes sortes de biens et
services. Comme indiqu dans lintroduction du prsent Guide de rfrence, il existe deux caractristiques
fondamentales des secteurs et services pour lesquels on a recours aux PPP: tout dabord, le projet doit
constituer ou contribuer la prestation de biens et services publics, et deuximement, le projet a trait des
actifs long terme concidant avec la dure du contrat de PPP.

Dans la pratique, la dfinition du terme services publics peut varier dun pays lautre et dans le temps.
La documentation prsente dans le prsent Guide de rfrence est neutre vis--vis de cette dfinition;
les services publics correspondent toute prestation de service que les autorits comptentes
considrent comme tant de leur ressort. Laccent port sur les actifs long terme reflte la caractristique
long terme dun contrat de PPP. Dans la plupart des cas, ceci signifie que les PPP se rapportent des
immobilisations; mais peuvent galement comprendre des actifs durables qui ont un objectif spcifique ou
sont propres au site, tels que le matriel ferroviaire roulant. Le Tableau 1.2 : PPP selon le secteur - Exemples
et ressources prsente quelques exemples et des ressources gnrales pour donner aux lecteurs un aperu
des diverses expriences en matire de PPP de par le monde.

Certains pays choisissent de limiter lutilisation des PPP certains secteurs dans le cadre de cette dfinition
au sens large, comme dcrit la section 2.1: Politique relative un PPP. Ceci peut reflter des priorits pour
linvestissement ou pour lamlioration de la performance des services, ou bien encore donner un ordre de
priorit aux secteurs dans lesquels les PPP sont susceptibles dtre les plus performants.

Inversement, certains pays dfinissent galement des secteurs ou des services au sein des secteurs, pour
lesquels les PPP ne seront pas utiliss. Ceux-ci sont parfois appels des services de base, cest--dire
des services devant tre fournis exclusivement par le gouvernement et donc, qui ne devraient pas tre
dlgus au secteur priv par lintermdiaire dun PPP. En pratique, les dfinitions des services de base
varient selon les prfrences et les perceptions locales. Par exemple, dans le secteur des soins de sant au
Royaume-Uni et en France, les PPP ont t utiliss pour construire des hpitaux et dispenser des services
accessoires, mais les services mdicaux de base sont grs par les autorits publiques [n231]. Par
contre, un projet innovant de PPP dans le secteur hospitalier au Lesotho comprenait la prestation dun
ventail complet de services de sant par lexploitant priv [n 307].

Des ressources utiles fournissant une vue densemble de lexprience en matire de PPP dans divers
secteurs des pays en dveloppement figurent ci-aprs:

Louvrage de Farquharson et al sur les PPP dans les marchs mergents [n144] comporte des tudes
de cas de PPP relatifs un nouvel hpital au Mexique, la rhabilitation dun hpital en Afrique du Sud;
une concession deau aux Philippines; une concession de services deau et dlectricit au Gabon; une
nouvelle ligne de mtro Sao Paulo, au Brsil; lexpansion dun aroport en Jordanie; et une revue
dun programme de PPP dans le secteur des autoroutes nationales en Inde.

Le chapitre de Yong [n 324, pages 87-104] sur lexprience rcente en matire de PPP dans les pays
en dveloppement du Commonwealth prsente des tudes de cas concernant onze projets de PPP
36 Guide de rfrence des PPP Version 2.0

dans les secteurs de leau, des transports, de lnergie, et de la sant en Afrique, en Asie, et dans les
Carabes.

Un document rdig par Farlam sur lexprience en matire de PPP en Afrique [n142] prsente
huit PPP dans les secteurs des transports, des prisons, des tlcommunications, de leau, de lnergie,
et du tourisme; et tire les leons acquises de ces expriences.

La revue de la Banque mondiale sur les leons tires de projets daide axs sur les rsultats
[n241] se penche sur les expriences dans le domaine de la participation du secteur priv dans
linfrastructure, y compris des projets de PPP soutenus par une aide axe sur les rsultats dans les
secteurs des communications, des routes, de lnergie, de leau, de la sant, et de lenseignement.

Ltude exploratoire de la Banque asiatique de dveloppement sur lirrigation et le drainage [n39]


identifie les secteurs pour lesquels la participation du secteur priv peut tre envisage conformment
au cadre politique indien.

La srie Handshake publie par la Socit financire internationale (SFI) [n 307] propose des
publications trimestrielles, chacune dentre elles mettant laccent sur lusage de PPP dans divers
secteurs et contextes.

Le site Internet du Fonds de conseil en infrastructure publique-prive (PPIAF) [n264], et plus


gnralement le Knowledge Lab, prsentent dautres expriences en matire de PPP dans plusieurs
pays en dveloppement. Pour obtenir de plus amples informations sur la faon dont les PPP ont t
utiliss dans les marchs dvelopps, consulter les rapports relatifs aux PPP europens de la Banque
europenne dinvestissement [n90], qui fournissent un examen approfondi dune exprience pays et
offrent une liste des projets de PPP dans toute la rgion europenne.

Tableau 1.2 : PPP selon le secteur - Exemples et ressources


Secteur Types de projet Ressources gnrales
Transport Routes, tunnels, et ponts Les tudes de cas du ministre amricain des Transports
Voie ferre (USDOT) sur les PPP dans les transports examinent lexprience
Systmes de transport en commun, des PPP internationaux dans ce secteur, notamment des tudes
tramways de cas concernant la construction de ponts et dautoroutes au
Ports Royaume-Uni, en Europe, en Australie, en Chine, en Inde, en Isral,
Aroports et en Argentine [n 138].
Louvrage de Menzies et Mandri-Perrott sur la participation
du secteur priv dans le secteur du rail lger [n 233, Annexe
1] prsente des tudes de cas dtailles sur les PPP pour
douze systmes de rail lger au Royaume-Uni, en Malaisie, aux
Philippines, en Thalande, au Canada, et en Afrique du Sud.
Eau et dchets Station dpuration des eaux en gros Marin [n 227] examine avec soin lexprience en matire de PPP
Distribution de leau et gestion des pour les services publics dapprovisionnement en eau en milieu
eaux uses urbain dans les pays en dveloppement, sappuyant sur plus de 65
Services de gestion des dchets PPP.
solides
MODULE 1 Principes fondamentaux des PPP 37

Secteur Types de projet Ressources gnrales


nergie Actifs de production Eberhard et Gratwick [n 124] dcrivent lexprience acquise
Systmes de distribution auprs de producteurs dlectricit indpendants (PEI) en Afrique
sub-saharienne.
Infrastructure sociale et ducation:tablissements scolaires Un rapport publi par Deloitte sur la faon dont les
gouvernementale et services PPP peuvent aider combler les lacunes en matire
Sant;hpitaux et autres dinfrastructure [n 128, pages 19-28] fournit une vue
tablissements et services de sant densemble utile sur lexprience des PPP dans de nombreux
Prisons secteurs, en particulier celui de linfrastructure sociale.
Projets de rhabilitation urbaine et de La srie Handshake publie par la SFI [n 307] prsente des
logements sociaux exemples et des tudes de cas sur des PPP dans les secteurs des
soins de sant et lis linfrastructure conomique et sociale.
Le document de LaRocque sur les contrats de prestation de
services denseignement [n220] comprend des exemples de
PPP dans ce secteur.
Un rapport publi par Business News Americas sur les
concessions lies linfrastructure sociale [n 83] dcrit une
exprience rcente concernant des PPP dans divers secteurs en
Amrique latine.

Rfrences cls: Comment les PPP sont-ils utiliss?


Rfrence Description
Farquharson, Torres de Mstle, et Yescombe, avec Le chapitre 2 intitul Defining Public-Private Partnerships (Dfinition des
Encinas (2011) How to Engage with the Private partenariats public-priv) met laccent sur la diffrence existant entre les PPP
Sector in Public-Private Partnerships in Emerging et les contrats de privatisation et de gestion, et dcrit les PPP de type usager
Markets, Banque mondiale/PPIAF payeur et les PPP bass sur la mise disposition des services. Plusieurs
tudes de cas tout au long de louvrage fournissent des exemples de PPP
dans les pays en dveloppement.
Yong, H. K. (ed.) (2010) Public-Private Partnerships La section 7 se penche sur des expriences rcentes dans le domaine
Policy and Practice: A Reference Guide, Londres, des PPP dans les pays en dveloppement du Commonwealth. Lannexe 5
RU: Commonwealth Secretariat prsente 11 tudes de cas de projets de PPP dans les secteurs de leau,
des transports, de lnergie, et de la sant en Afrique, en Asie, et dans les
Carabes.
Farlam, P. (2005) Working Together: Assessing Se penche sur lexprience acquise en matire de PPP en Afrique et prsente
Public-Private Partnerships in Africa (Nepad Policy des tudes de cas dtailles portant sur huit projets dans le secteur des
Focus Report No. 2), Johannesburg, South African transports, des prisons, des tlcommunications, de leau, de lnergie, et du
Institute of International Affairs tourisme.
Mumssen, Y., L. Johannes & G. Kumar (2010) Output- Examine lexprience en matire de participation du secteur priv dans le
Based Aid: Lessons Learned and Best Practices, cadre de projets dinfrastructure soutenus par une aide axe sur les rsultats
Banque mondiale dans les secteurs des communications, des routes, de lnergie, de leau, de
la sant, et de lenseignement.
DLA Piper (ed.) (2009) European PPP Report 2009 Prsente un aperu de ltat davancement et de la direction prise par des
PPP en Europe, fournit des examens dtaills pour chaque pays, et une liste
de projets ltude et mis en uvre au cours de lanne du rapport.
Etats-Unis, Department of Transportation (Federal Examine lexprience des PPP internationaux dans le secteur des transports,
Highway Administration) (2007) Case Studies of y compris des tudes de cas relatifs la construction de ponts et
Transportation PPPs around the World (Final Report dautoroutes au Royaume-Uni, en Europe, en Australie, en Chine, en Inde, en
Work Order 05-002) Washington, DC Isral, et en Argentine.
Menzies, Iain & Cledan Mandri-Perrott (2010) Lannexe 1 prsente des tudes de cas portant sur des projets de PPP lis
Private Sector Participation in Urban Rail, au rail lger au Royaume-Uni, en Malaisie, aux Philippines, en Thalande, au
Gridlines, 54, Banque mondiale/PPIAF Canada, et en Afrique du Sud.
38 Guide de rfrence des PPP Version 2.0

Marin, P. (2009) Public-Private Partnerships for Examine 65 PPP dans le secteur de leau dans les pays en dveloppement,
Urban Water Utilities: A Review of Experiences in rvlant des amliorations constantes en termes defficience et de qualit du
Developing Countries (Trends and Policy Options service.
No. 8), Banque mondiale
Anton Eberhard & Katharine Nawal Gratwick Passe en revue des expriences acquises auprs de producteurs
(2010) IPPs in Sub-Saharan Africa: Determinants of indpendants dlectricit (PIE) en Afrique sub-saharienne, et offre une liste
Success, Update of paper published in Development dtaille de tous les projets lis des PIE dans la rgion.
Policy Review 2008
Eggers, W. D. & T. Startup (2006) Closing the La page 5 fournit une description succincte de divers types de contrats de
Infrastructure Gap: The Role of Public-Private PPP. Le rapport examine galement brivement lexprience internationale en
Partnerships, New York: Deloitte matire de PPP dans les secteurs des transports, de leau et des dchets, de
lenseignement, du logement, des hpitaux, de la dfense, et des prisons.
Socit Financire Internationale, IFCs Quarterly Ce numro spcial sur le secteur des soins de sant examine lexprience
Journal on PPPs, numros thmatiques, par internationale en matire de PPP dans ce domaine, en particulier dans les
exemple: Healthcare pays en dveloppement, et tire des leons de ces expriences pour expliquer
comment reproduire ailleurs les succs rencontrs. Prsente lexemple du
PPP de lhpital du Lesotho et se penche sur lexprience acquise au Ghana,
en Inde, et au Mexique.
LaRoque, N. (2006) Contracting for the Delivery of Dcrit les diffrentes faons par lesquelles le secteur priv participe
Education Services: A Typology and International lducation, notamment au moyen de PPP. Les pages 20 24 soulignent
Examples, Fraser Forum, September, 6-8 lexprience internationale en matire de PPP dans les tablissements
scolaires.
Business News Americas (2011) Social Dcrit une exprience rcente lie un PPP dans les secteurs de
Infrastructure: The New Frontier for Concessions, linfrastructure sociale au Chili, Mexique, Prou, et Brsil.
Infrastructure Intelligence Series
Cabinet GB2A (2013) Contrats de performance Synthse portant sur la contractualisation des performances dans le domaine
nergtique outils juridiques et solutions de de lnergie, mettant en valeur le rle spcifique des PPP a cet gard.
financement, Editions le Moniteur
Agence Franaise de Dveloppement (2010) Prsente le rle du PPP dans la conception dun modle optimal de
Services deau et secteur priv dans les pays en gestion de leau, en tudiant leurs dimensions contractuelle, conomique,
dveloppement, Paris institutionnelle, et participative.

Bezanon, X. (2004) 2 000 ans dhistoire du Livre qui reprend lhistoire des PPP depuis lAntiquit, et qui montre au
partenariat public-priv, Presses de lcole travers de nombreux exemples comment leur rle en France, notamment au
nationale des Ponts et Chausses XIXe sicle.
Michel Lafitte (2006) Les partenariats public-priv, Un ouvrage descriptif des premiers projets en PPP en France et Royaume-
une cl pour linvestissement public en France, Uni, tudis en dtails.
Revue Banque Edition

1.3 Dfis lis linfrastructure et rle des PPP


Un dficit dinfrastructures constitue une entrave la croissance partout dans le monde et tout
particulirement dans les pays en dveloppement. Les services lis linfrastructure sont souvent dficients
et ne permettent pas de rpondre la demande, entranant une congestion ou un rationnement du service.
Les services lis linfrastructure sont souvent de faible qualit et peu fiables, tandis que de nombreux
endroits ne sont tout simplement pas desservis.

Cette mauvaise performance de linfrastructure reflte les dfis omniprsents auxquels les gouvernements
se trouvent confronts. Tout dabord, la plupart des pays ne dpensent pas suffisamment afin de fournir
linfrastructure ncessaire. Deuximement, les ressources limites peuvent tre consacres aux mauvais
MODULE 1 Principes fondamentaux des PPP 39

projets, du fait dune planification et dune coordination laissant dsirer, dune analyse insuffisante lors de
la slection des projets, de la poursuite dobjectifs politiques, et de la corruption. Par ailleurs, la prestation
de biens et services lis linfrastructure est souvent dcevante, la construction de nouveaux actifs cote
plus cher et est plus longue que prvu, et la prestation du service laisse dsirer. Finalement, les actifs lis
linfrastructure sont souvent mal entretenus, ce qui a pour effet daugmenter les cots et de rduire les
profits.

Rle des PPP


Cette section examine comment les PPP peuvent contribuer surmonter ces dfis omniprsents,
comme indiqu lIllustration 1.3 : Aspects dysfonctionnels des infrastructures et rle des PPP. Lorsque
les circonstances sont favorables, les PPP peuvent permettre de mobiliser des sources supplmentaires de
financement pour linfrastructure. En testant diverses hypothses permettant de susciter lintrt du secteur
priv, les PPP peuvent, dans une certaine mesure, contribuer lamlioration de la slection du projet.
Lexprience de pays bnficiant de longs antcdents dans le domaine des PPP rvle que linscription
dans le long-terme de ces derniers permet de mieux grer les projets de construction que les contrats
traditionnels de passation de march, les projets tant plus souvent raliss dans les temps et en respect
des limites budgtaires, du fait de mesures incitatives dfinies dans le cadre du contrat de PPP. Finalement,
les perspectives dinvestissement plus long terme inclues dans les contrats de PPP peuvent aussi aider
favoriser une maintenance approprie pour maintenir les actifs en bon tat de fonctionnement.

Illustration 1.3 : Aspects dysfonctionnels des infrastructures et rle des PPP

Aspects dysfonctionnels Comment les PPP Actions


des infrastructures peuvent aider complmentaires

Sources de financement et de Augmentation des


Fonds insuffisants
paiement additionnelles ressources fiscales

Planification et slection Analyse et innovation du


Faible
des projets dfaillantes secteur priv
couverture,
basse qualit,
Amlioration de la
manque de
Ralisation inefficace Exprience et incitations capacit et de la
fiabilit
ou inefficiente du secteur priv gouvernance du
secteur priv

Maintenance Perspectives dinvestissement


inadquate de long-terme
40 Guide de rfrence des PPP Version 2.0

Les mcanismes par lesquels un PPP contribue lamlioration de la ralisation de linfrastructure sont
souvent dsigns par lexpression crateurs de valeur, en dautres termes, de quelle faon le recours
des PPP dans le domaine de linfrastructure permet doptimiser les ressources. Ces crateurs de valeur,
comme dcrits lEncadr 1.2: Moteurs de cration de valeur dun PPP, sont souvent intgrs dans les
politiques de PPP.

Limites et obstacles lis aux PPP et mesures complmentaires ncessaires


Il existe des problmes que les PPP ne sont pas en mesure de rsoudre voire peuvent exacerber. Tout
dabord, les PPP peuvent parfois donner limpression de rsoudre une plus grande partie des problmes
de financement que ce nest le cas, car les engagements fiscaux souscrits par le gouvernement vis--vis des
PPP ne sont pas toujours clairement dfinis. Ceci peut amener les gouvernements accepter, dans le cadre
de PPP, des engagements budgtaires et des risques plus levs quil ne serait attendu dune gestion
prudente des finances publiques. Alors que les PPP peuvent contribuer une meilleure analyse du projet et
permettre dadopter des ides et des pratiques innovantes, le secteur public assume la majeure partie de
la responsabilit pour la planification et la slection du projet. Toutefois, des cots fiscaux mal dfinis et la
rigidit contractuelle des PPP peuvent compliquer ces tches. La ralisation des avantages lis lefficacit
du secteur priv pour la gestion des infrastructures, et aux incitations permettant une maintenance plus
rgulire, dpendent galement dune contractualisation et dune passation de march efficaces de la part
du gouvernement.

Ces limites signifient que les PPP ne peuvent tre envisags comme une panace permettant de rsoudre les
problmes de performances de linfrastructure. LIllustration 1.3 : Aspects dysfonctionnels des infrastructures
et rle des PPP souligne galement dautres lments importants pour lamlioration de la ralisation des
infrastructures. Les PPP ou les projets dinvestissement public ne peuvent russir que sils reposent sur
une prise de dcision judicieuse rsultant dune capacit suffisante et dune bonne gouvernance. Des
donnes disponibles laissent penser quune gestion amliore pourrait grandement contribuer rduire
les dficiences en matire dinfrastructure, en tirant meilleur parti de linfrastructure existante et en utilisant
meilleur escient les ressources publiques dans le cadre de nouveaux projets. Finalement, la solution
pour de nombreux gouvernements rside tout simplement dans un investissement plus important dans
linfrastructure.

Cette section dcrit chacun des quatre problmes lis la mise en uvre de projets dinfrastructure
indiqus lIllustration 1.3 : Aspects dysfonctionnels des infrastructures et rle des PPP dcrivant les
solutions ventuelles offertes par les PPP, ainsi que les limites ou les cueils lis aux PPP susceptibles
dexacerber le problme.
MODULE 1 Principes fondamentaux des PPP 41

Encadr 1.2: Moteurs de cration de valeur dun PPP

Les moteurs de cration de valeur dun PPP correspondent aux moyens par lesquels un PPP
peut optimiser les ressources dans le secteur de linfrastructure. Ces moyens sont les suivants:

Intgration des cots complets sur la dure de vie: lintgration complte, sous la responsabilit
dune entit, des phases initiales de conception et construction avec prestation de services en
continu, exploitation, maintenance, et rhabilitation peut permettre de rduire les cots totaux
du projet. Une intgration complte incite lentit responsable mener bien chaque tape du
projet (conception, construction, exploitation, et maintenance) tout en rduisant les cots totaux.

Transfert du risque:le risque li la proprit et lexploitation dune infrastructure assum


par le gouvernement cote cher et souvent, ces frais ne sont pas estims. Lattribution dune
partie du risque une entit prive qui est plus mme de le grer, peut permettre au
gouvernement de rduire le cot densemble du projet.

Un engagement initial concernant une maintenance adquate renforce la prvisibilit et


la transparence des cots globaux:un PPP exige un engagement initial vis--vis des cots
complets de lactif sur toute la dure de ce dernier, y compris une maintenance approprie.
Ceci garantit une prvisibilit budgtaire sur toute la dure de linfrastructure, et rduit les
risques dinsuffisance de fonds pour la maintenance une fois le projet termin.

Accent mis sur la fourniture du service:permet un service ou un organisme commanditaire de


conclure un contrat long terme pour des services assurer en fonction des exigences. La direction
au sein de lentreprise en charge du projet de PPP peut alors se concentrer sur le service fournir sans
avoir se soucier dautres objectifs ou contraintes frquemment rencontrs dans le service public.

Innovation : une dfinition des rsultats (extrants) plutt que des facteurs de production
(intrants) offre des perspectives plus larges pour linnovation. La mise en concurrence de ces
contrats incite les soumissionnaires mettre sur pied des solutions innovantes pour rpondre
au cahier des charges.

Utilisation des actifs:les entits prives sont encourages utiliser un seul tablissement
pour soutenir de multiples sources de revenus, rduisant le cot dun service donn provenant
de ltablissement.

Mobilisation de fonds supplmentaires:imposer une redevance aux usagers pour les


services peut gnrer des revenus supplmentaires et, parfois, ceci peut tre effectu de
manire plus efficace et plus facilement par le secteur priv que le secteur public. Par ailleurs,
lorsque les gouvernements font face des contraintes financires, les PPP peuvent mobiliser
dautres sources de financement pour linfrastructure.
42 Guide de rfrence des PPP Version 2.0

Responsabilit vis--vis de la performance:les paiements du gouvernement sont subordonns


latteinte, par lentit prive, de rsultats spcifiques selon les normes de qualit, les quantits
fixes, et dans les dlais convenus au pralable. Si les critres de performance ne sont pas
remplis, les paiements lentit prive pour le service en question peuvent tre rduits.

Louvrage intitul Partnerships Victorias Practitioners Guide [n 25], publi en 2001, tablit
clairement les crateurs de valeur comme fondement du programme de PPP de ltat de Victoria
en Australie. Les documents publis par PricewaterhouseCoopers (PWC) sur la promesse
des PPP [n263, pages 13-34] et par Deloitte sur les PPP [n 128, pages 5-9] dcrivent de
manire succincte ces avantages offerts par un PPP.

1.3.1 Fonds insuffisants


Linfrastructure souffre gnralement dune insuffisance de fonds, en dautres termes, la plupart des pays
ninvestissent pas suffisamment afin de rpondre aux demandes dans ce secteur et de soutenir la croissance
conomique, suggrant que des projets avantageux sur le plan conomique ne sont pas mis en uvre.
Cest un problme que lon rencontre frquemment dans les pays en dveloppement.

Diverses tudes ont identifi et tent de quantifier ce dficit de financement. Par exemple:

En 2010, une tude de diagnostic de linfrastructure en Afrique mene par la Banque mondiale
a estim que lAfrique sub-saharienne avait besoin de dpenser 93 milliards US$ par an dans le
secteur de linfrastructure. Toutefois, les dpenses publiques, les redevances imposes aux usagers,
linvestissement du secteur priv, et dautres sources externes ne permettaient de couvrir que 45
milliards US$, crant un dficit de financement total de 48 milliards US$ [n 158, pages 6-9 et 65-86].

Selon la stratgie en matire dinfrastructure publie par la BID en 2013, linvestissement


supplmentaire requis dans le secteur de linfrastructure en Amrique latine slevait 100 milliards
US$ par an, soit 2 % du PIB de la rgion [n42].

Un tel dficit de financement ne se limite pas aux pays en dveloppement. En effet, un rapport
consacr linfrastructure jusquen 2030 publi en 2007 par lOrganisation de coopration et de
dveloppement conomiques (OCDE) a identifi une disparit croissante entre les investissements
en infrastructure requis lavenir et la capacit du secteur public satisfaire ces exigences laide de
moyens traditionnels [n 247, chapitre 1].

McKinsey [n 232] estime quun investissement dun montant de 57 trillions US$ dans linfrastructure
sera ncessaire globalement entre 2013 et 2030, juste pour suivre le rythme de la croissance mondiale
projete du PIB. Cette somme de 57 trillions US$ est suprieure la valeur estime actuellement de
linfrastructure mondiale.
MODULE 1 Principes fondamentaux des PPP 43

Comme indiqu dans ltude susmentionne de diagnostic de linfrastructure en Afrique mene par la
Banque mondiale, le dficit de financement en soi peut savrer tre un symptme rvlant dautres
problmes dans la fourniture de linfrastructure. Les auteurs ont conclu que 17 milliards US$, soit 35 %
du dficit de financement, sont imputables une inefficacit dans les dpenses actuelles du fait dune
mauvaise gouvernance, dune planification des investissements laissant dsirer, dun investissement
insuffisant en ce qui concerne la maintenance, de frais de services trop faibles, et dinefficacits dans le
domaine de lexploitation [n 158, pages 65-86].

Rle des PPP: financement de linfrastructure et finances


De nombreux gouvernements se tournent vers les PPP car ils reconnaissent quun investissement plus
important dans linfrastructure est ncessaire, mais nont pas les moyens financiers dentreprendre des
projets supplmentaires dans le secteur de linfrastructure laide dune procdure traditionnelle de
passation de marchs. Bien quil sagisse de la motivation la plus couramment utilise pour expliquer le
recours aux PPP, cest aussi lune des raisons suscitant le plus de controverse. La mesure dans laquelle les PPP
permettent vritablement aux gouvernements daccrotre les dpenses dans le secteur de linfrastructure
dpend de la nature du projet en question et des contraintes de financement particulires auxquelles fait
face un gouvernement.

Certaines formes de PPP peuvent aider accrotre le financement disponible pour linfrastructure,
cest--dire, dgager un revenu supplmentaire pour sacquitter des services dinfrastructure, notamment:

Hausse des revenus en provenance des usagers: en imposant des redevances aux usagers ou en
rduisant les pertes au niveau de la collecte de ces frais. Par exemple, la nationale 4 au Mozambique
et en Afrique du Sud a t conue comme une route page dans le cadre dun PPP, car les
gouvernements de ces deux pays ne disposaient pas de fonds ncessaires pour investir dans un tel
projet. Des subventions croises en provenance de lAfrique du Sud et du Mozambique ont permis de
rduire les frais de page imposs aux usagers [n142, pages 9-10].

Nouvelles sources de revenus en provenance dune utilisation accrue de lactif. Accrotre les recettes
en utilisant autrement les actifs dinfrastructure peut permettre de rduire le cot de linfrastructure
impos au gouvernement ou aux usagers.

Les gouvernements peuvent aussi instaurer des redevances, collecter les revenus plus efficacement, ou
trouver des usages alternatifs et innovants de linfrastructure, comme dcrit dans le document publi
par Engel, Fischer, et Galetovic intitul PPPs: When and How (Les PPP: Quand et comment)
[n134, pages 7-13]. Par consquent, compars lapproche traditionnelle adopte par les gouvernements,
les PPP naccroissent pas les ressources disponibles pour linfrastructure si les usagers sacquittent des
mmes redevances pour le service et si ces frais sont effectivement collects. Cependant, les auteurs font
galement remarquer quil peut savrer difficile pour les gouvernements dimposer aux usagers des tarifs
correspondant aux cots pour des services publics.

Certains gouvernements utilisent les PPP comme un mcanisme de financement pour surmonter les
contraintes budgtaires court terme, en rpartissant le cot dinvestissement dun projet sur toute
44 Guide de rfrence des PPP Version 2.0

la dure de ce dernier. Les gouvernements mettant en uvre des systmes de comptabilit de trsorerie
constatent la totalit du cot dinvestissement de linfrastructure comme une dpense au moment o celle-
ci est engage, mme si en pratique ces cots sont financs par lemprunt. Les PPP, par contraste, crent
des dcaissements sur une longue priode. Un document relatif aux PPP publi par PWC illustre la
faon dont le profil de paiement dun PPP diffre dun projet financ de manire traditionnelle [n263,
pages 17-19]. Ceci peut permettre aux gouvernements faisant face des contraintes budgtaires court
terme dinvestir plus rapidement dans linfrastructure. Cet avantage comptable des PPP disparat lorsque
lon utilise la mthode de comptabilit en droits constats car les investissements en capitaux sont alors
dprcis au fil du temps.

Finalement, les PPP sont susceptibles daider les gouvernements surmonter les contraintes lies
lemprunt dans le secteur public. Les gouvernements se trouvent souvent confronts des limites
concernant le recours lemprunt, pouvant rsulter de politiques prudentes de gestion des finances
publiques, ce qui signifie que mme des projets dinfrastructure de type usager payeur , viables du
point de vue commercial, ne peuvent pas tre mis en uvre dans le secteur public. Dans le cadre dun
PPP, le projet est financ par le secteur priv plutt que par lemprunt public, ce qui peut, dans certains
cas, permettre un gouvernement de surmonter cette contrainte (bien que, comme indiqu la section
suivante, gnralement, de tels projets crent un passif ventuel qui peut aussi affecter la viabilit de la
dette et de la situation budgtaire du gouvernement).

Le document publi par Engel, Fischer, et Galetovic [n134, page 9] suggre que la mesure dans laquelle
les PPP peuvent aider attnuer les contraintes lies lemprunt dpend du caractre de la contrainte
en question. Les PPP peuvent aider rsoudre le manque de liquidit court terme, en permettant la
construction de PPP de type usager payeur viables du point de vue commercial. Engel, Fischer, et
Galetovic estiment, cependant, que les PPP sont moins susceptibles dtre utiles lorsquun gouvernement
ne peut pas emprunter en cas dinsolvabilit. Si tel est le cas, il peut savrer difficile pour le gouvernement
de conclure de manire crdible un contrat long terme tout en abandonnant une source ventuelle de
revenus; les investisseurs peuvent alors juger quun PPP nest pas une solution viable. Par contre, dans un
document publi en 2011 consacr lexprience chilienne en matire de PPP, Fischer explique comment
une participation des organismes multilatraux un PPP peut amliorer la crdibilit de lengagement dun
gouvernement au contrat, accroissant ainsi le potentiel pour le PPP daider les gouvernements surmonter
les contraintes lies la dette [n147, pages 17-18 et 27-28].

La mesure dans laquelle le recours un PPP peut permettre aux gouvernements de surmonter les
contraintes lies lemprunt dpend aussi de la faon dont les PPP sont comptabiliss. Comme indiqu
la section 2.4.4 : Comptabilit budgtaire et reporting financier dans le cadre de PPP, bien que les normes
internationales continuent dvoluer, le patrimoine actif et passif dun PPP est de plus en plus reconnu dans
la comptabilit et les statistiques financires dun gouvernement. Dans ce cas, le financement de PPP ferait
lobjet des mmes contraintes que lemprunt public pour financer les projets dinfrastructure.
MODULE 1 Principes fondamentaux des PPP 45

Piges lis aux PPP: utilisation des PPP pour contourner les contrles de
gestion des finances publiques
Bien quil existe quelques exemples o les PPP permettent daccrotre les marges de manuvre budgtaire
(lespace budgtaire) disponibles pour linfrastructure, en ralit, ces pratiques sont extrmement
limites. Dans le cas de projets de PPP de type gouvernement payeur, le cot de linfrastructure
est en fin de compte assum par les deniers publics. En pratique, le flux des paiements pour rembourser
un march public financ par la dette peut savrer tout fait similaire un flux de paiements de mise
disposition dans le cadre dun PPP pour le mme projet.

En labsence de gains rels en efficience, ceci signifie que les avantages budgtaires apparents dun PPP
rsultent de subterfuges comptables, soit les limites lies aux budgets de trsorerie ou la dfinition de la
dette du secteur public. Au mieux, ceci peut crer des problmes budgtaires; au pire, ceci permet aux
gouvernements dutiliser un PPP pour passer outre leurs propres limites budgtaires et demprunt public
prudentes, incitant les gouvernements dpenser plus, en rponse une pression politique ou autres pour
procurer des biens dinfrastructure nouveaux et amliors.

Le document dAbrantes de Sousa dcrivant lexprience portugaise en matire de PPP [n 1]


explique comment un contrle insuffisant du recours au processus de PPP a entran pour le gouvernement
du Portugal un risque budgtaire significatif dans le cadre de ses contrats de PPP, ce qui a par la suite
contribu la crise budgtaire de 2011. Abrantes de Sousa dcrit comment le programme de PPP a cr
des problmes budgtaires, et met en valeur les raisons poussant les agences utiliser les PPP dans le but
uniquement dallger les contraintes budgtaires. Au Royaume-Uni, la Private Finance Initiative (PFI, un
vaste programme britannique de PPP) a galement fait lobjet de critiques pour avoir dissimul le cot des
engagements du gouvernement. Une enqute mene par un comit spcial de la Chambre des Lords
(House of Lords Select Committee) sur la PFI a rvl que, selon de nombreux tmoins interrogs, le
recours la PFI pouvait sexpliquer par le fait que les engagements souscrits par le gouvernement dans le
cadre de ce programme taient souvent exclus de la dette publique [n291, pages 16-18].

Compte tenu de tels dfis, le traitement dun PPP dans les comptes du secteur public a volu au fil du
temps. Les normes les plus rcentes de comptabilit du secteur public exigent que la majorit de lactif
et du passif des PPP soient comptabiliss dans les bilans du gouvernement, comme indiqu la
section 2.4 : Cadres de gestion des finances publiques pour les PPP. Cependant, lorsquun projet de PPP
est approuv, les engagements futurs en matire de paiement peuvent ne pas toujours apparatre dans
les budgets et les plans de dpenses qui bien souvent ne sont prpars quun trois ans lavance. Les
sections 2.4 et 2.4.1 offrent des conseils sur la faon dont les gouvernements peuvent grer les consquences
budgtaires des PPP afin dviter ces problmes.

Piges lis aux PPP: risque budgtaire


Mme lorsque lon sattend ce quun PPP produise des ressources supplmentaires, par exemple, en
imposant une redevance aux usagers pour les services, les gouvernements assument en gnral certains
risques lis au projet. Par exemple, les gouvernements sont parfois amens fournir des garanties pour
46 Guide de rfrence des PPP Version 2.0

des facteurs de risque particuliers, tels que les risques lis la demande, aux taux de change, et certains
cots; dun autre ct, les contrats de PPP contiennent souvent des clauses de compensation en cas de
rupture de laccord pour diverses raisons.

Accepter ces risques sinscrit dans une rpartition des risques approprie, comme indiqu la section
3.3. Cependant, accepter un tel risque cre des engagements hors-bilan pour le gouvernement dont le
cot peut tre plus difficile valuer que le passif rel et les frais dinvestissement initiaux engendrs
par un projet dinvestissement public traditionnel. Par consquent, dans le cadre de projets de PPP, les
gouvernements prennent souvent un risque budgtaire beaucoup plus important que prvu ou attendre
dune gestion budgtaire prudente.

Dans ce contexte, le biais doptimisme peut influencer la prise de dcision relative au projet (voir la section
1.3.2 : Mauvaises planification et slection de projet). Par exemple, un gouvernement peut convenir de
fournir une garantie du risque li la demande pour un projet, car des prvisions optimistes indiquent quil
ny a aucun cot correspondant. Les autorits contractantes peuvent aussi tre pousses surestimer la
demande afin de dissimuler le besoin pour des subventions et pousser de lavant des projets qui en fait ne
pas viables. Leffet cumulatif sur plusieurs projets de PPP peut crer un risque budgtaire considrable. Par
ailleurs, des ressources publiques peuvent tre consacres des projets qui ne permettent pas doptimiser
les ressources, car les cots sont plus levs ou les avantages offerts plus faibles que prvu.

Louvrage dIrwin sur les garanties gouvernementales [n207, chapitres 2 et 3] offre des exemples sur
la faon dont les garanties ont t utilises, dans certains cas, crant une exposition importante au risque
pour le gouvernement. Cet ouvrage dcrit galement certaines des raisons poussant les gouvernements
prendre de mauvaises dcisions eu gard aux garanties.

Outre les engagements explicites dun gouvernement, tels que des garanties, les PPP peuvent donner lieu
des engagements implicites, cest--dire des obligations non contractuelles faisant suite une obligation
morale ou des attentes de la part du public en matire dintervention du gouvernement, crant un risque
budgtaire supplmentaire (voir [n 261]). Des contrats mal conus ou appliqus de manire inefficace
peuvent signifier que les gouvernements ne sont pas en mesure de transfrer vritablement le risque vers
le secteur priv. Une fois de plus, cela veut dire que les gouvernements finissent par assumer un risque
beaucoup plus lev que prvu au dpart.

LEncadr 1.3: Risque budgtaire excessif:exemples en Colombie, en Core, au Mexique, et au Royaume-


Uni fournit des exemples de PPP pour lesquels le gouvernement a fini par sacquitter de paiements
importants et imprvus, suite au remboursement de garanties ou la ralisation dengagements implicites.
MODULE 1 Principes fondamentaux des PPP 47

Encadr 1.3: Risque budgtaire excessif:exemples en Colombie, en Core, au Mexique,


et au Royaume-Uni

Les gouvernements garantissent souvent les projets de PPP, ce qui entrane des cots plus
importants que prvu. Par exemple:

Dans les annes 90, le gouvernement colombien a garanti le revenu pour des routes page
et un aroport, ainsi que des paiements par les services publics ayant conclu des contrats
long terme dachat dnergie avec des producteurs dlectricit indpendants. Une demande
plus faible que prvu et dautres problmes ont forc le gouvernement en 2005 effectuer
des paiements slevant 2 milliards US$(1).

la mme poque, le gouvernement sud-coren a garanti 90% des recettes prvues sur 20
ans sur une route finance par le secteur priv et liant la capitale, Soul, un nouvel aroport
Incheon. Lorsque la route a t inaugure, les recettes de pages se sont avres tre
moiti moins que celles prvues. Le gouvernement a d sacquitter de dizaines de millions
de dollars amricains chaque anne(2).

Les projets de PPP peuvent aussi crer pour les gouvernements des engagements implicites
considrables. Lorsque les projets de PPP sont en proie des difficults financires, les
gouvernements peuvent se trouver obligs dintervenir afin dviter une interruption de service.
Par exemple:

Au cours des cinq annes entre 1989 et 1994, le Mexique sest lanc dans un programme
ambitieux de construction de routes, accordant plus de 50 concessions pour 5500 km de
routes page. Ces concessions taient fortement endettes car lapport en capital prenait
la forme dun apport de capital en nature. Le financement de la dette pour les projets sest
effectu sur la base dun taux dintrt variable fourni par les banques locales dont plusieurs
appartenaient au gouvernement; il est possible que le gouvernement ait exerc des pressions
pour que ces banques accordent des prts. En 1997, un volume de trafic moins important
que prvu alli une hausse du taux dintrt a pouss le gouvernement restructurer la
totalit du programme de routes page et venir en aide financirement aux concessions.
Au total, le gouvernement a pris le contrle de plus de 25 concessions et a assum une dette
de 7,7 milliards US$(3).

Les services nationaux de trafic arien du Royaume-Uni (NATS, United Kingdom Air Traffic
Services) ont t partiellement privatiss, pour sparer les fonctions de contrle du trafic
arien de lAutorit de laviation civile. En vertu dun accord de PPP, la NATS devait percevoir
une redevance en fonction du volume du trafic arien. La socit ayant conclu le PPP avait
48 Guide de rfrence des PPP Version 2.0

contract une dette considrable pour couvrir les investissements et les oprations. Suite
lattaque du 11 septembre, le volume du trafic arien est tomb en de des prvisions, et la
socit courait le risque de ne pas remplir ses obligations au titre de la dette. Pour rduire le
risque peru de perturbation du service, le gouvernement britannique a inject 100 millions
GBP dans le capital de la socit en charge du projet(4).
Sources: (1) Tim Irwin (2007) Government Guarantees: Allocating and Valuing Risk in Privately Financed Infrastructure
Projects, Banque mondiale, Washington, DC; (2) Kim, Jay-Hyung, Jungwook Kim, Sung Hwan Shin & Seung-yeon Lee
(2011) PPP Infrastructure Projects: Case Studies from the Republic of Korea, Volume 1: Institutional Arrangements and
Performance, Asian Development Bank, Manila, Philippines; (3) and (4) David Ehrhardt & Tim Irwin (2004) Avoiding
Customer and Taxpayer Bailouts in Private Infrastructure Projects: Policy toward Leverage, Risk Allocation, and Bankruptcy

1.3.2 Mauvaises planification et slection de projet


Des ressources limites sont souvent consacres des projets qui nont pas t slectionns judicieusement
et noffrent pas les bnfices justifiant leur cot. Ceci peut rsulter en une sous-utilisation des actifs et une
prestation mdiocre du service un cot plus lev quil nest ncessaire. Ces problmes systmatiques
rsultent des facteurs suivants:

Planification et coordination insuffisantes : une bonne planification et coordination sectorielle et


intersectorielle sont ncessaires afin dassurer que les meilleurs projets soient slectionns, cest-
-dire ceux permettant doptimiser les ressources, permettant un dveloppement rgional intgr,
et offrant aux usagers les services quils dsirent. En labsence dune planification solide, les pouvoirs
adjudicateurs responsables ne bnficieront pas dune perspective complte des ventuels projets
pouvant tre mis en uvre, et ne connatront pas lordre dans lequel excuter ces projets afin
doptimiser les ressources; en consquence la coordination intersectorielle sera insuffisante. LEncadr
1.4: Approvisionnement en eau Mumbai prsente un exemple de dfaut de planification entrainant
une optimisation des ressources mdiocre. Le rapport de McKinsey [n 232] consacr linvestissement
li linfrastructure (identifiant un besoin lchelle mondiale de 57 trillions entre 2013 et 2030) fait
remarquer quune augmentation des bonnes pratiques pourrait permettre dconomiser en moyenne
1 trillion US$ par an dans le domaine des cots dinfrastructure durant cette priode.

Analyse dfectueuse: lanalyse sous-jacente la slection du projet est souvent dfectueuse. Ainsi,
des projets dont le rapport cot-bnfice semblait justifi savrent en ralit ne pas tre avantageux.
Les bnfices sont souvent surestims, rsultant en des projets qui sont plus vastes et plus complexes
que la demande pour les services ne lexige, alors que les cots sont souvent sous-estims. Le livre
vert du gouvernement britannique sur lvaluation des projets [n 281, pages 29-30] reconnat
quil sagit dun problme systmatique et souligne le besoin de corriger la tendance loptimisme
dans lanalyse du projet. La directive du Trsor britannique sur la tendance loptimisme [n 282]
a prsent des donnes probantes sur lampleur de ce phnomne depuis le dbut des annes 2000,
bien que des donnes plus rcentes en provenance du Royaume-Uni font remarquer que les pratiques
de passation de marchs publics se sont depuis amliores, voir par exemple [n 285, n 286, et n 287].
MODULE 1 Principes fondamentaux des PPP 49

Une srie mondiale dtudes de vastes projets de transports publie par Flyvbjerg [n 151, n 152, et
n 153] a conclu que les cots sont systmatiquement sous-estims et les bnfices surestims:

- Une tude portant sur 258 projets de transport a trouv que les cots rels taient en moyenne
28% plus levs que les cots estims, et 65 % plus levs pour les projets mens en dehors de
lEurope et de lAmrique du Nord.

- Une tude portant sur 25 projets ferroviaires a trouv que le volume du trafic tait fortement
surestim, en moyenne, plus du double de la circulation relle. La prcision des prvisions en
matire de trafic pour 183 projets routiers sest avre tre fortement variable, mais sans constater
de tendance vers la surestimation.

Politique ou gains personnels entravant le processus de slection du projet: accroissant les cots
ou raffectant les fonds vers des projets moins utiles. Une analyse du Fonds Montaire Internationale
(FMI) portant sur la corruption dans linvestissement public dans le secteur de linfrastructure montre
que la corruption avait tendance crer un biais en faveur des projets de dpenses en capital, et
accrotre leur taille et leur complexit, rduisant ainsi la productivit de linvestissement [n 312].

Souvent, ces facteurs se renforcent mutuellement. Par exemple, une analyse insuffisante ou une mauvaise
planification peuvent permettre des projets qui ne sont pas slectionns judicieusement dtre pousss
de lavant pour des raisons politiques ou personnelles, comme dcrit dans le guide dinformation de la
Banque mondiale sur la lutte contre la corruption dans le secteur de leau (World Banks sourcebook
on deterring corruption in the water sector) [n 52, chapitre 6]. Les tudes menes par Flyvbjerg
expliquent aussi, exemples lappui, que les cots et les bnfices peuvent tre dlibrment reprsents
de manire inexacte, pour encourager des projets pour des raisons politiques ou organisationnelles [n 151].

Encadr 1.4: Approvisionnement en eau MumbaiExemple dun dfaut de planification


dans le secteur de linfrastructure

Lexprience de la Municipal Corporation of Greater Mumbai offre un exemple dune planification


laissant dsirer dans le secteur de leau. La Corporation cherchait des moyens damliorer
lefficacit de ses oprations. Mumbai connat une pnurie deau, lapprovisionnement tant
limit quatre six heures par jour dans la majeure partie de la ville. Les planificateurs de la
Corporation ont labor de nouveaux plans pour transporter leau depuis des centaines
de kilomtres en dehors de la ville. Les conseillers engags par lintermdiaire de la Banque
mondiale ont analys le cot dun approvisionnement en eau 24 heures sur 24 dans un quartier
(K-East) laide dune nouvelle source dapprovisionnement, et ont compar ces chiffres avec
le cot dun approvisionnement en eau 24 heures sur 24 au moyen dun systme de distribution
amlior rduisant les fuites et les vols. Les consultants ont estim que le cot damlioration du
systme de distribution serait infrieur ou gal un sixime du cot de lapprovisionnement en
gros, pour le mme niveau damliorations du service. Lampleur de la diffrence suggre que
les responsables de la planification avaient un parti pris en faveur de gros projets.
50 Guide de rfrence des PPP Version 2.0

Rle des PPP


Lorsque les conditions le permettent, les PPP peuvent contribuer lamlioration de la slection dun projet
li linfrastructure, en sappuyant sur la capacit danalyse et les ides des investisseurs du secteur priv,
dont les rsultats financiers dpendent de lexactitude des prvisions en matire de cots et de revenus.

Les investisseurs et les bailleurs de fonds du secteur priv entreprennent leur propre analyse du projet
en fonction de leur exprience et de mesures incitatives solides et axes sur les profits pour valuer avec
soin les bnfices et les cots. En particulier, dans le cadre doprations de financement de projets, les
bailleurs de fonds mnent un examen de diligence raisonnable approfondi, comme dcrit la section
1.4 : Financement des projets de PPP. Une tude mene en 2002 par Standard and Poor [n30] a rvl
que les prvisions en matire de trafic pour les routes page prpares la demande des banques
avaient tendance tre moins optimistes que celles commandes par dautres agences, notamment les
promoteurs et les gouvernements, bien quen moyenne elles faisaient galement preuve dun parti pris.

Par consquent, la procdure dappel doffres dans le cadre dun PPP peut permettre dexclure les projets
non viables. Comme dcrit par Engel, Fischer, et Galetovic [n134], sil est demand aux commanditaires
et aux bailleurs de fonds du secteur priv dassumer un risque revenu/cot dans le cadre dun PPP, un projet
non viable peut tout simplement ne pas susciter lintrt du secteur priv. Par exemple, un rapport publi
par McKinsey sur les dfis rencontrs dans le secteur de linfrastructure en Inde [n172, pages 25-27]
remarque que plusieurs projets de routes pages de la National Highways Authority of India (NHAI) nont
attir aucun soumissionnaire. Dans certains cas, les prvisions de la demande taient trop leves; dans
dautres, les soumissionnaires ont trouv que les estimations de cots de la NHAI taient trop faibles et le
projet non viable selon des hypothses de cot plus prudentes. Inversement, Engel, Fischer et Galetovic
[n134] indiquent que si le gouvernement assume un risque, par exemple, en fournissant une garantie de
la demande, un projet non viable pourrait donc toujours tre profitable pour le partenaire du secteur priv,
rduisant ainsi la capacit de slection des PPP.

Des socits prives spcialises dans linfrastructure peuvent aussi tre bien places pour identifier
les besoins dans ce secteur et trouver des ides novatrices pour y rpondre. Accepter des propositions
spontanes soumises par des socits prives peut galement tre un moyen de tirer parti de ces ides.
LEncadr 1.5: Voies rserves aux vhicules plusieurs passagers en Virginie Un exemple dune innovation
du secteur priv offre un exemple dun projet novateur dvelopp partir dune proposition spontane.
Bien que les propositions spontanes puissent tre une source utile dides, elles doivent tre soumises
la mme analyse que dautres investissements importants du secteur public afin damliorer la slection
des projets. La section 3.6 : Gestion des propositions spontanes dcrit comment certains gouvernements
ont introduit des politiques visant encourager les propositions spontanes, tout en les soumettant une
analyse rigoureuse et concurrence.
MODULE 1 Principes fondamentaux des PPP 51

Encadr 1.5: Voies rserves aux vhicules plusieurs passagers en Virginie Un exemple
dune innovation du secteur priv

Une section des autoroutes I-495 et I-95la ceinture autour de Washington, DC, et un axe
Nord-Sud majeur, devait subir des rparations et une extension, afin de rsoudre lengorgement
de ces voies depuis le dbut des annes 1990. Le dpartement des Transports de ltat de Virginie
(DTV) avait initialement dvelopp un plan de rhabilitation et dexpansion de lautoroute pour
un cot de 3 milliards US$, mais le projet tait larrt, du fait du manque de financement et de
lopposition publique au dplacement de 300 commerces et rsidences entrain par le projet.

En 2002, Fluor, une entreprise dingnierie et de construction, a soumis une proposition


spontane pour dvelopper des voies occupation leve page (High Occupancy Toll, HOT),
sur la I-495, comme une alternative pour grer le volume de vhicules. Les voies HOT sont une
technologie innovante qui permet au conducteur de payer pour viter les encombrements. Les
voies payantes sont situes de part et dautres des voies dautoroute, et sont conues afin de
ne pas connatre dencombrements. Afin de rguler la demande pour ces voies HOT, le tarif du
page change en fonction des conditions de circulation. Quand la circulation augmente, le tarif
augmente galement. Les voitures contenant trois passagers ou plus, ainsi que les bus, peuvent
utiliser les voies HOT gratuitement. La proposition de Fluor rduisait le nombre de commerces
et de rsidences dplaces de 350 8, un facteur dterminant pour recueillir le soutien des
communauts locales. La proposition minimisait galement le cot du projet, tout en atteignant
les normes spcifies sur contrat pour la route.

En 2005, DTV a attribu un accord de PPP pour la construction des voies HOT. Le cot total du
projet tait de 1,9 milliard US$, compare un cot estim de 3 milliards US$ selon la proposition
initiale dveloppe par le gouvernement. Ltat de Virginie a contribu ce cot hauteur de
400 millions US$. Le financement des voies HOT a t boucl en 2007, et ces dernires ont ouvert
en 2012. Fort de cette exprience, DTV a attribu un second contrat pour des lignes HOT en
2011.
Source: Site web des voies HOT de Virginie (http://www.virginiahotlanes.com); Gary Groat (2004) Loosening the Belt,
Roads and Bridges, 42(4); Virginia Department of Transportation (2008) Virginia HOT Lanes: Fact Sheet, Richmond, VA

Limites et piges lis aux PPP: mauvaises planification et slection de


projet
Bien que le processus de PPP puisse fournir de plus amples informations et une analyse supplmentaire
permettant de slectionner plus judicieusement un projet, le gouvernement demeure responsable du choix
des projets mettre en uvre. Ceci limite la capacit des PPP amliorer la slection du projet. Les PPP
peuvent mme fausser les projets dinvestissement, des projets ayant un ordre de priorit moins lev
peuvent aller de lavant car ils sont plus faciles entreprendre.
52 Guide de rfrence des PPP Version 2.0

Mais surtout, les PPP sont peu utiles lorsquil sagit damliorer la planification. Lorsque les projets de
PPP sont lancs par un gouvernement, refuser de participer des projets qui ne semblent pas viables
constitue la seule rponse dont disposent les socits prives, comme dcrit ci-dessus. Lorsque les projets
de PPP manent des investisseurs privs, souvent ces derniers ne sont pas en mesure de remdier aux
faiblesses dans les domaines de la planification et de la coordination entre les secteurs ou entre limites
rgionales. Par exemple, le projet de voies rserves aux vhicules plusieurs passagers en Virginie
dcrit lEncadr 1.5: Voies rserves aux vhicules plusieurs passagers en Virginie Un exemple dune
innovation du secteur priv ne stend pas au Maryland, un tat limitrophe o se trouve la moiti du
boulevard priphrique. De plus, en gnrant des ides de projet, les entreprises prives mettent laccent
sur les projets qui sont viables sur le plan financier mais ne proposent pas de projets conomiquement
avantageux qui pourraient exiger des contributions du pouvoir public.

Le manque de souplesse des contrats de PPP peut aussi exacerber les dfis lis la planification sectorielle.
Comme indiqu dans la revue dun programme de PPP publie par la Chambre des Lords britannique
[n291, pages 28-29], les projets de PPP constituent un engagement long terme, et il peut tre onreux de les
modifier le cas chant (ou en cas de malentendu). Bien que, dans le cadre de la procdure traditionnelle de
passations de marchs publics, des changements comportent aussi des cots supplmentaires, ceux-ci sont
en gnral plus faibles que ceux rencontrs dans le cadre dun PPP, car labsence dobligations contractuelles
long terme permet un recours plus facile aux forces du march et la pression concurrentielle.

Il existe des limites quant la capacit des PPP amliorer lanalyse des projets. Tout dabord, le secteur
priv nchappe pas la tendance loptimisme. Lanalyse de Standard & Poor susmentionne montre
que les bailleurs de fonds mettent des hypothses plus ralistes que les organismes publics; nanmoins
ils surestiment aussi les prvisions de trafic. Les prvisions de trafic plus prudentes prpares la demande
des banques surestiment encore le trafic de presque 20%, voir [n31]. En Espagne [n322], les estimations
de trafic prpares par les concessionnaires qui ont t accords les contrats de PPP pour la construction
de routes pages se sont avres tre encore plus optimistes, les revenus gnrs par les socits
permettaient peine de couvrir les intrts sur lencours de la dette.

Deuximement, lorsquune entit prive participant un PPP nassume pas le risque li au trafic ou dautres
risques du projet, elle est moins motive mener une analyse rigoureuse. Les structures de PPP peuvent
mme affaiblir les motivations dun gouvernement pour une analyse rigoureuse, en obscurcissant les cots
et les risques assums (voir la section 1.3.1: Fonds insuffisants).

Finalement, les PPP peuvent encourager la corruption, qui est susceptible de fausser lobjectivit de la
slection du projet. Lorsque le projet nest pas slectionn en fonction dune analyse et que le choix est
influenc par la corruption ou la poursuite de gains politiques, les PPP peuvent alors se trouver affects. Des
conseils sur lvaluation du risque de corruption, et comment le limiter, sont fournis dans la srie de guides
dinformation de la Banque mondiale sur la gouvernance dans les secteurs de leau, des transports, et
de lnergie [n52, n53, n54].

Les politiques et processus prsents aux modules 2 et 3 du prsent Guide, et aux rfrences bibliographiques
indiques, peuvent aider les gouvernements viter les difficults lies la planification et la slection
des projets pouvant rduire lefficacit des projets de PPP.
MODULE 1 Principes fondamentaux des PPP 53

1.3.3 Faiblesse de la gestion


Le secteur priv fait preuve de plus defficience et defficacit en termes de gestion des projets de
construction dans le secteur de linfrastructure et de prestation du service une fois les actifs en place. Telle
est la raison frquemment invoque pour expliquer la participation du secteur priv dans le domaine de la
ralisation des infrastructures.

La qualit des services lis linfrastructure fournis par les entits publiques est souvent entrave par une
capacit limite et une faible motivation de la direction. Ceci accrot le cot de linfrastructure, par exemple,
ltude de diagnostic de linfrastructure en Afrique mene par la Banque mondiale [n 158, pages
71-74] estime que les inefficacits rencontres au niveau des entreprises publiques de services public et
dinfrastructure en Afrique sub-saharienne cotaient environ 6 milliards US$ par an. Ceci rduit galement
les avantages offerts par ce service aux usagers.

Des tudes comparant les infrastructures faisant lobjet dune passation de march sous forme de PPP
ou gres dans le cadre dun PPP celles fournies par des entreprises publiques ont rvl que les PPP
peuvent permettre de raliser de meilleurs rsultats, tant dans le secteur de la construction de nouveaux
actifs dinfrastructure que dans la prestation des services lis linfrastructure, comme indiqu ci-dessous.
Toutefois, tirer profit de ces avantages, et sassurer quils se traduisent en cots plus faibles de linfrastructure
pour les contribuables et les usagers, dpend dune conception, adjudication, et mise en uvre efficaces
des PPP par le gouvernement. Ces rsultats pourraient tre compromis lorsquune faible capacit du
gouvernement ou du secteur priv se solde par une procdure dappel doffres mal gre ou des contrats
mal conus et ncessite de frquentes rengociations, comme expliqu ci-aprs.

Rle des PPP : construction amliore de nouveaux actifs


Des tudes ont montr que les PPP permettent de rduire les dlais de construction et les dpassements
de cots pour les nouveaux actifs lis linfrastructure, compars la procdure traditionnelle de passation
de marchs publics.

Au Royaume-Uni, le National Audit Office (Cour des comptes britannique) a examin la proportion
des projets de PPP dpassant le budget prvu et achevs en retard, et a compar ces chiffres avec des
valuations publies pralablement sur la performance des projets faisant lobjet de passations de marchs
publics. Les PPP ont fait preuve de meilleurs rsultats que les projets du secteur public, particulirement en
termes de cots, bien que lcart soit moins prononc en 2008 quen 2003. Comme indiqu galement dans
la revue dun programme de PPP publie par la Chambre des Lords britannique, il est possible que
les amliorations ralises dans le domaine des marchs publics au Royaume-Uni publicpour partie dues
a un effet de contagion vertueux vers les marches publics des pratiques et de la discipline dvelopps
par les donneurs dordre pour les PPPaient permis de rduire lcart avec les PPP [n291, pages 19-20].

En Australie, deux tudes ont introduit une division du processus de prparation dun projet en plusieurs
catgories afin de raliser une comparaison plus prcise. Les PPP obtiennent, systmatiquement, des
cots de dpassement du budget plus faibles. Lorsque lon compare les dlais de livraison des projets,
on constate que tant les PPP que les projets faisant lobjet de passations de marchs traditionnelles ont
54 Guide de rfrence des PPP Version 2.0

dpass les dlais impartis. Ces tudes tayent lhypothse selon laquelle les contrats de PPP crent, par
leur conception mme, des estimations plus prcises que les marchs publics traditionnels. Cependant,
rien ne permet de conclure que les projets de PPP sont forcment plus rentables que les projets faisant
lobjet de passations de marchs traditionnelles. Les tudes suggrent que les retards se produisent
diffrentes tapes du processus. La complexit de la passation signifie que les PPP peuvent rencontrer des
retards lors du dmarrage du processus mais ont par la suite tendance respecter les chances, une fois
le contrat sign. Les projets conclus dans le cadre de procdures traditionnelles de passation de marchs
peuvent faire plus rapidement lobjet de contrats, mais en gnral cette avance est neutralise par les
retards pris lors de la mise en uvre.

Ces tudes sont partiellement rsumes au Tableau 1.3 : Comparaison entre les PPP et les marchs publics
au Royaume-Uni et au Tableau 1.4 : Comparaison entre les PPP et les marchs publics en Australie.

Tableau 1.3 : Comparaison entre les PPP et les marchs publics au Royaume-Uni

Source Comparaison Proportion des projets Proportion des projets livrs en


dpassant le budget (%) retard (%)
PPP Public PPP Public
National Audit Office, 2003 De lattribution du contrat 22 % 73 % 24 % 70 %
lachvement du projet
National Audit Office, 2008 De lattribution du contrat 35 % 46 % 31 % 37 %
lachvement du projet

Tableau 1.4 : Comparaison entre les PPP et les marchs publics en Australie

Source Comparaison Dpassement moyen du Dpassement moyen des dlais


budget (% de lestimation de (% de lestimation initiale des
cot initiale) dlais)
PPP Public PPP Public
De lapprobation lachvement 12 % 35 % 13 % 26 %
Infrastructure Partnerships du projet
Australia, 2007 Du contrat lachvement du 1% 15 % -3 % 24 %
projet
De lannonce initiale 24 % 52 % 17 % 15 %
lachvement du projet
Duffield review of PPP De lapprobation du budget 8% 20 % 12 % 18 %
performance, 2008 [no 121] lachvement du projet
Du contrat lachvement du 4% 18 % 1,4 % 26 %
projet

Au Royaume-Uni, les entretiens mens par le National Audit Office auprs dentreprises de construction
ont indiqu que les PPP imposent une plus grande discipline eu gard la prvisibilit des cots pour
les projets. En effet, dans la plupart des cas, les PPP ne permettent pas un ajustement du prix du contrat
suite des modifications des cots dans le cadre davenants au march initial en PPP, et les financiers du
MODULE 1 Principes fondamentaux des PPP 55

secteur priv examinent plus scrupuleusement le cahier des charges du projet. Ceci tant, la rentabilit
dun PPP dpend du respect des dlais et du budget, crant une plus forte motivation que dans le cadre de
marchs publics, o les changements apports au cot du projet sont souvent pris en charge par lautorit
contractante. Ceci par la suite signifie que les socits prives effectuent ds le dpart des estimations
des cots plus prudentes, rduisant ainsi la tendance loptimisme dcrite la section 1.3.2 : Mauvaises
planification et slection de projet.

Rle des PPP:amlioration de la prestation et de la gestion du service


Il existe relativement peu dtudes portant sur limpact de la participation du secteur priv sur lexploitation
des infrastructures. Nanmoins, les donnes disponibles suggrent que la participation du secteur priv peut
permettre damliorer la prestation et la gestion du service, par rapport aux services publics dinfrastructure.

Par exemple, une tude approfondie mene en 2009 par la Banque mondiale [n163] a analys leffet de
la participation du secteur priv par le biais de concessions ou dune privatisation complte du service public.
Ltude a utilis une analyse conomtrique pour valuer la performance de plus de 1200 services publics deau
et dlectricit dans 71 pays en dveloppement ou en transition. Ltude a constat des gains en efficience
considrables lorsque le secteur priv a commenc intervenir, notamment une rduction des pertes deau
et un accroissement de lefficacit du personnel. Ces gains sont alls de pair avec des amliorations ralises
dans la livraison du service, une couverture accrue et un plus grand nombre dheures de service chaque jour.
Une tude mene par Marin, galement en 2009, sur la participation du secteur priv dans le service public
dapprovisionnement en eau en milieu urbain a analys la performance de 65 projets importants de PPP dans le
secteur de leau et des contrats semblables (y compris des contrats de gestion) dans les pays en dveloppement
dans le monde entier. Marin a aussi constat que la participation dun exploitant du secteur priv amliorait
systmatiquement lefficacit oprationnelle et la qualit du service [n 227].

Limites et piges lis aux PPP: chec de la mise en uvre des PPP
Les PPP peuvent contribuer amliorer lefficacit de la ralisation des infrastructures, comme indiqu ci-
dessus. Cependant, la cration de mesures incitatives en vue de raliser des gains en efficience et garantir
que le public et les usagers en tirent profit dpend dune conception, adjudication, et gestion efficaces du
projet de PPP par le gouvernement sur toute sa dure, afin de crer une tension concurrentielle, raliser un
vritable transfert du risque, et sassurer que les amliorations anticipes se matrialisent dans la ralit. Ceci
peut savrer difficile lorsquune faible capacit du secteur public signifie que les gouvernements ne disposent
pas des ressources et des comptences ncessaires leur permettant de bien structurer et grer les PPP.

La mise en uvre dune passation concurrentielle en vue dun PPP peut tre ardue. Comme dcrit plus
fond dans le module 3 du prsent Guide de rfrence, les gouvernements doivent aborder le march munis
dun projet de PPP bien structur dans le cadre dun appel doffres appropri. Sinon, les soumissionnaires
peuvent tout simplement sabstenir de participer, ou dposer des offres qui sont incomparables les unes
aux autres (car fondes sur des hypothses diverses) ou dlibrment basses, avec lintention de rsoudre
les incertitudes une fois les ngociations termines. Ceci peut poser des difficults, mme dans les pays
bnficiant de longs antcdents dans le domaine des PPP. Par exemple, lexamen de plusieurs PPP publi
56 Guide de rfrence des PPP Version 2.0

par la Chambre des Lords au Royaume-Uni [n291, pages 20-21] explique comment les ngociations
ltape du soumissionnaire retenu ont entran une augmentation du cot pour de nombreux projets de PPP.

Lexamen approfondi de Guasch sur lexprience en matire de PPP en Amrique latine [n171]
souligne la frquence de la rengociation des contrats de PPP comme dfi supplmentaire lorsquil sagit
de tirer profit de la concurrence. Parmi un chantillon de plus de 1000 concessions accordes en Amrique
latine et dans les Carabes entre 1985 et 2000, Guasch a trouv que 10% des concessions dlectricit, 55%
des concessions de transports, et 75% des concessions deau taient rengocies. Ces rengociations ont
eu lieu en moyenne 2,2 ans aprs que les concessions aient t accordes.

Guasch suggre quune frquence aussi leve de rengociations peu de temps aprs lattribution de
la concession peut reflter des dfaillances dans les procdures initiales dappel doffres, une faible
rgulation, ou un certain opportunisme de la part de lentit prive ou du gouvernement. La plupart des
rengociations jouaient en faveur de lexploitant, entranant par exemple une augmentation des tarifs ou
bien une rduction ou un report des obligations dinvestissement. Dans ces cas, il se peut que les conomies
defficience ralises grce la discipline en matire de cots naient pas t transmises au secteur public.

Lexamen dAbrantes de Sousa portant sur le programme de PPP portugais fait mention dune tendance
similaire [n1, pages 9-10]. Abrantes de Sousa remarque que la volont apparente du gouvernement rengocier
les contrats met en pril le processus concurrentiel, car les soumissionnaires prennent part un appel doffres
stratgique pour remporter un contrat puis le rengocier par la suite lorsquil ny a plus de concurrents.

Dautre part, une gestion efficace dune transaction du PPP nest pas suffisante. Pour quun PPP puisse
perdurer sur le long terme, le gouvernement et les entits prives doivent faire preuve dans le temps dun
niveau constant de participation et de capacit. Lorsque cela nest pas le cas, soit cause de priorits
changeantes dun gouvernement ou de pressions externes, le PPP peut en fin de compte tre vou
lchec.LEncadr 1.6: chec et succs des concessions dlectricit au Cameroun et en Cte dIvoire
compare les expriences camerounaises et ivoiriennes dans les concessions dlectricit, et montre que
limplication du gouvernement est dterminante dans le succs du projet.

Encadr 1.6: chec et succs des concessions dlectricit au Cameroun et en Cte dIvoire

Le Cameroun et la Cte dIvoire ont tous deux choisi de mettre en concession les services
dlectricit. Alors que la concession sest solde par un chec au Cameroun, la Cte dIvoire a
pu raliser des opportunits importantes dans le secteur grce une mise en concession russie.

En 2001, lEtat du Cameroun a attribu AES Sirocco un contrat de concession O&M


dune dure de 20 ans pour la production, le transport, et la distribution de llectricit. Les
infrastructures en place demeuraient une proprit de lEtat. Cette privatisation du secteur a t
un chec: au cours de la dure de la concession, le pays a fait face des coupures dlectricit
frquentes, et des augmentations de tarifs; AES sest finalement retir en 2013, soit 8 ans avant
la date de fin de contrat prvue.
MODULE 1 Principes fondamentaux des PPP 57

La raison principale de cet chec a t le manque dengagement de lEtat au cours du processus


de privatisation:

Dune part, les actifs de production existant taient vtustes cause dun manque dentretien
chronique. AES-Sonel a d investir 300 millions US$ pour amliorer les capacits de production
et rhabiliter le rseau. Par exemple, le barrage Song-Loulou navait pas t rnov depuis
30 ans, et produisait peine au tiers de la capacit installe.

Dautre part, les tarifs en place ne suffisaient pas pour recouvrir les cots, encore moins les
investissements ncessaires. En outre, des subventions gnreuses Alucam (une compagnie
minire) cotaient au secteur 120 millions US$ par an, soit 32% des recettes.

En consquence de cette situation, AES na pas russi combler le dficit chronique dnergie,
avec une demande qui croissait de 6% annuellement, et un manque de coopration de la part de
lEtat. En 2013, AES a vendu ses parts dans SONEL au fonds dinvestissement britannique Actis.

A linverse, la privatisation de la Compagnie Ivoirienne dElectricit (CIE) est lexemple dune


russite rsultant dun fort engagement de la part de lEtat, et dune coordination efficace entre
le gouvernement et le concessionnaire. Cet engagement des pouvoirs publics a t rendu
possible grce au soutien du Prsident Houphout-Boigny au processus, qui y voyait le potentiel
damlioration du secteur, plutt qu une exigence des bailleurs ou investisseurs.

En 1990, la CIE a t cre quand EDF-Saur sest vu attribuer un contrat de concession dune
dure de 15 ans pour la distribution dlectricit. Le capital de la socit restait la proprit du
Gouvernement, qui tait responsable des investissements au moyen dune holding.

LEtat a encourag des investissements utiles, comme la rnovation du rseau lectrique. La CIE
a aussi entam une restructuration du systme de facturation et une amlioration de la qualit
du service, et soutenu la formation du personnel. Ces amliorations ont permis un meilleur
recouvrement des cots.

Douze ans plus tard, en 2002, la privatisation du secteur a conduit des rsultats remarquables:
le nombre de clients raccords a doubl (atteignant 800 000 abonns), le temps moyen de
coupures a t rduit, les recettes de la CIE ont doubl (193 milliards de Francs CFA en 2002), et
lEtat a bnfici de revenus substantiels de la concession (277 milliards de Francs CFA entre 1990
et 1997). Le prix de production a galement t maintenu presque constant, naugmentant que
de 10 Francs CFA (environ 2 centimes deuro) sur la priode. En consquence, laugmentation du
tarif a pu tre moins rapide que prvu.
Sources: Berthlemy, J. Kauffmann, C. Valfort, M. Wegner, L. (2004) Etudes du Centre de Dveloppement Privatisation en
Afrique subsaharienne : un tat des lieux, OECD Publishing, Paris ; Traore, A. (2013) La production prive dlectricit : le
modle ivoirien, Abidjan; Dominguez-Torres, C. Foster, V. (2011) Cameroons Infrastructure : A Continental Perspective
Washington, Banque mondiale, Washington, DC.
58 Guide de rfrence des PPP Version 2.0

1.3.4 Maintenance inadquate


Souvent, les actifs lis linfrastructure ne sont pas suffisamment entretenus, car la maintenance est mal
planifie ou la maintenance prvue est retarde. Des considrations politiques ou la poursuite de gains
personnels favorisent les dpenses dinfrastructure lies aux nouveaux actifs plutt qu la maintenance,
comme indiqu dans une analyse du FMI sur la corruption dans le secteur de linfrastructure [n 312].

Une maintenance inadquate augmente les cots complets sur la dure de vie, tout en rduisant les
avantages offerts. Une maintenance rgulire est gnralement le moyen le moins coteux de maintenir
les actifs lis linfrastructure en tat de fonctionnement, au lieu de laisser la qualit se dgrader jusqu
ce quune rhabilitation importante soit ncessaire. Ltude de diagnostic de linfrastructure en Afrique
mene par la Banque mondiale estime quun entretien prventif dans le secteur routier en Afrique pourrait
permettre dconomiser 2,6 milliards US$ par an en dpenses de rhabilitation dimmobilisations [n 158,
page 15]. En Afrique du Sud, une analyse portant sur la maintenance des routes effectue par lAgence
nationale des routes sud-africaine (South African National Roads Agency) indique quun retard de trois
ans concernant lentretien des routes entranait des cots quivalant six fois les cots initiaux dentretien
prventif. Si la maintenance des routes est retarde de cinq ans, les cots de rhabilitation taient 18 fois
suprieurs au cot dentretien prventif [n4, page 36].

Une maintenance inadquate de linfrastructure peut galement tre coteuse pour les usagers. Par
exemple, un rapport de lassociation des ingnieurs en provenance des tats-Unis [n2, pages 1-4]
estime que les mauvaises conditions des routes cotent aux automobilistes 67 milliards US$ par an en
rparations et en cots dexploitation, alors quil est estim que les canalisations qui fuient perdent 26,5
milliards de litres deau potable salubre par jour.

Rle des PPP:amlioration de la maintenance


Les PPP peuvent contribuer lamlioration de la maintenance des actifs lis linfrastructure en renforant
les mesures incitatives permettant dencourager les entreprises du secteur priv et les gouvernements de
faire de la maintenance une priorit.

Les PPP regroupent au sein dun seul contrat les travaux de construction ou de rhabilitation et une
maintenance rgulire. Ceci permet dinciter lentreprise prive construire lactif ds le dpart selon des
normes de qualit leves, rduisant le besoin de maintenance (et entranant un cot complet de possession
de lactif en question sur sa dure de vie plus faible), comme indiqu dans un rapport portant sur la
performance des PPP publi en 2009 par le National Audit Office au Royaume-Uni [n296, page 8].

Par la suite, lentit prive se trouve fortement motive entretenir lactif comme il se doit. Si les revenus
dpendent des redevances payes par les usagers, il existe pour lexploitant une incitation sassurer
que lactif rponde aux critres de performance et attire les usagers. Dans le cadre dun PPP de type
gouvernement payeur, les revenus de lexploitant dpendent gnralement de la mise disposition de
lactif dans le temps et de la capacit de lexploitant remplir des normes prcises de qualit du service.
Dans ce cas, la passation dun PPP force galement les gouvernements sengager ds le dpart dgager
des fonds suffisants pour entretenir lactif sur toute la dure du contrat. Ceci peut contribuer surmonter
MODULE 1 Principes fondamentaux des PPP 59

la tendance rduire les budgets de maintenance et, par l mme, retarder les travaux ncessaires de
maintenance et de rhabilitation.

Certaines formes de PPP ou de contrats y affrant rcompensent directement les travaux rguliers de
maintenance. Par exemple, Frauendorfer et Liemberger dcrivent des contrats axs sur la performance
encourageant une rduction de leau non facture [n161, pages 34-37]. Le secteur de linfrastructure
fournit des exemples de contrats axs sur la performance: ces derniers en effet partagent de nombreuses
caractristiques avec les contrats de PPP et se sont avrs tre efficaces pour amliorer la maintenance
dans le secteur routier.

Encadr 1.7: Contrats axs sur la performance dans le secteur routier: amlioration de la
maintenance de linfrastructure

Les contrats axs sur la performance dans le secteur routier ont dmontr leur efficacit dans
lamlioration de la qualit de lentretien de la routeun problme rcurrent dans de nombreux
pays. Par exemple :

Le Tchad souffre dun entretien insuffisant de son rseau routier, en raison dune conception
lacunaire des contrats dentretien avec les entreprises prives, ainsi que dun manque de
fonds au niveau national. En 2001, le Tchad a attribu un contrat ax sur la performance pour
lentretien de 441 km de routes non-paves (7% du rseau routier national). Le contrat offrait
un paiement fixe par kilomtre de route entretenue, selon des standards prdtermins. Les
routes ont depuis atteint, et mme dpass, les standards de performance.

LArgentine a galement une exprience avec les contrats de performance avec le secteur
priv pour le rseau routier. Les contrats axs sur la performance ont permis damliorer
lentretien et la performance des routes jusquau niveau de standards tablis avec le
gouvernement, et ont permis au gouvernement de lArgentine dconomiser prs de 30%
du cot des investissements.
Source: Hartwig, T., Y. Mumssen & A. Schliessler (2005) Output-based Aid in Chad: Using Performance-based
Contracts to Improve Roads, OBApproaches, 6, Global Partnership for Output Based Aid, Banque mondiale;
Liautaud, G. (2001) Maintaining Roads: Experience with output-based contracts in Argentina, Washington, DC:
Banque mondiale

Limites lies aux PPP: ncessit dune conception et dune rgulation


efficaces des contrats
Parfois, la capacit des PPP crer des mesures incitatives pour amliorer la maintenance sera limite. Tel
peut tre le cas dans les situations suivantes:

Dans le cadre de PPP de type usager payeur o lentreprise implique dans le PPP est un prestataire
en situation de monopole, ou dans le cadre de PPP de type gouvernement payeur, si les normes
60 Guide de rfrence des PPP Version 2.0

de qualit et de sret ne sont pas clairement spcifies, surveilles et appliques. Engel, Fischer et
Galetovic [n134] notent limportance dun suivi efficace afin de raliser les bnfices ventuels dune
maintenance amliore.

Si lexploitant ninvestit pas suffisamment de fonds propres ou ne dispose pas dautres intrts financiers
dans le projet, il prfrera sabstenir de passer un contrat plutt que de consacrer des sommes
importantes la maintenance. Ce risque est discut plus fond la section 1.4.2: Facteurs prendre
en compte pour le gouvernement, dcrivant le danger pos par des projets surendetts.

Alors que le contrat arrive terme et que lexploitant sait quil ne rcoltera pas les fruits dinvestissements
supplmentaires dans la maintenance.

Une conception solide du contrat peut permettre de pallier ces contraintes, comme expliqu plus en
dtail la section 3.4: Conception des contrats de PPP.

Rfrences cls: Dfis lis linfrastructure et rle des PPP


Rfrence Description
Problmes lis linfrastructure
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Version franaise: Infrastructures africaines : Une Offre des dtails sur les dfis poss par la dotation en infrastructure en
transformation imprative Afrique et fournit des informations sur les performances selon le secteur.
Organisation pour la Coopration et le Prsente les rsultats dune tude des besoins mondiaux en
Dveloppement Economiques (2007) Infrastructure infrastructure, examine les tendances et les dfis rencontrs dans
to 2030 Volume 2: Mapping Policy for Electricity, les secteurs de llectricit, de leau, et des transports; et offre des
Water and Transport, Paris, France recommandations en matire de politique. Comprend des estimations des
Version franaise: Les infrastructures lhorizon besoins en infrastructure dans les conomies de lOCDE, et prend en compte
2030 (Volume 2) : lectricit, eau et transports : le rle des PPP pour rpondre ces besoins.
quelles politiques ?
Bent Flyvbjerg, Mette Holm & Sren Buhl (2002) Cette tude mondiale portant sur 258 projets de transport a trouv
Underestimating Costs in Public Works Project: que les cots rels taient en moyenne 28% plus levs que les cots
Error or Lie? Journal of the American Planning estims, et 65 % plus levs pour les projets mens en dehors de lEurope
Association, 68(3) pages 279-295 et de lAmrique du Nord. Le document dcrit les facteurs techniques,
psychologiques, et politiques expliquant de tels rsultats.
Bent Flyvbjerg, Mette Holm & Sren Buhl (2005) Cette tude portant sur 210 projets dans le secteur des transports dans
How (In)accurate Are Demand Forecasts in Public 14 pays a conclu que le trafic tait surestim de 106% en moyenne pour
Works Projects? The Case of Transportation, neuf sur dix projets ferroviaires. La prcision des prvisions de trafic varie
Journal of the American Planning Association, 71(2) galement pour les routes, mais en moyenne la circulation routire sest
pages 131-146 avre tre sous-estime.
Bent Flyvbjerg (2007) Policy and Planning for Large Rsume les rsultats et les leons tires des tudes susmentionnes, ainsi
Infrastructure Projects: Problems, Causes, and que dautres travaux de recherche similaires, les raisons pour lesquelles
Cures, Environment and Planning B: Planning and les estimations des cots et des avantages offerts sont inexactes pour les
Design, 34, pages 578-597 vastes projets dinfrastructure.
Tanzi, V. & H. Davoodi (1998) Roads to Nowhere: Sinspirant dune analyse transnationale, cet ouvrage fait valoir que la
How Corruption in Public Investment Hurts Growth corruption ralentit la croissance, en augmentant linvestissement du secteur
(Economic Issues 12) Washington, DC : Fonds public tout en rduisant la productivit. La corruption en effet entrane une
Montaire International hausse des dpenses dinvestissement mais saccompagne dune baisse des
dpenses oprationnelles et de maintenance.
MODULE 1 Principes fondamentaux des PPP 61

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Sanitation Sector: A Sourcebook
Advisory Council for the American Society of Civil Attribue des notes et dcrit ltat de divers types dinfrastructure aux
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Infrastructure, Washington, DC qualit pour les usagers et le gouvernement.
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PPP Promise: A Review of PPP Issues and Activity, relatifs lusage des PPP.
Londres
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Infrastructure Gap: The Role of Public-Private offerts par un PPP compars une procdure traditionnelle de passation de
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labors, en sappuyant sur lexprience acquise dans le domaine des PPP
dans plusieurs secteurs (tout particulirement dans les pays dvelopps).
Eduardo Engel, Ronald Fischer & Alexander Dcrit les conditions dans lesquelles les PPP peuvent permettre doptimiser
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and How, IDEAS, Centro de Economa Aplicada, de passations de marchs publics, et examine galement certains des
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Economics
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Allocating and Valuing Risk in Privately Financed garanties accordes par les gouvernements aux projets dinfrastructure du
Infrastructure Projects, Banque mondiale secteur priv et prsente, en guise de mises en garde, des exemples de
gouvernements ayant cr de cette manire un risque budgtaire important.
Le chapitre 3 dcrit les raisons pour lesquelles les gouvernements prennent
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Budget Sustainability: The Case of PPPs in Portugal, rapide dun PPP sans contrle budgtaire solide, et le risque associ pour le
from Problems to Solutions, ppplusofonia blogspot, budget de lEtat. Envisage galement comment une meilleure gestion des
30 octobre 2011 PPP pourrait contribuer rsoudre les problmes de la dette extrieure du
Portugal.
House of Lords, Select Committee on Economic Rsume les rsultats de lenqute mene par un comit spcial de la
Affairs (2010) Private Finance Projects and Off- Chambre des Lords portant sur lutilisation de la PFI. Offre une description du
Balance Sheet Debt (HL Paper 63-I) Londres programme britannique de PFI, du mode dvaluation de loptimisation des
ressources des projets de PFI, et des tmoignages et des rapports expliquant
les rsultats de la PFI dans la pratique.
House of Lords, Select Committee on Economic nonce la rponse du Trsor de Sa Majest au rapport du comit spcial,
Affairs (2010) Government Response to Private fournissant de plus amples dtails et commentaires sur les pratiques et les
Finance Projects and Off-Balance Sheet Debt (HL rsultats de la PFI au Royaume-Uni.
Paper 114) Londres
Gupta, P., P. Gupta & T. Netzer (2009) Building India: Dcrit les goulots dtranglement rencontrs dans la livraison de
Accelerating Infrastructure Projects, Mumbai, India: linfrastructure en Inde, ainsi que dventuelles solutions, en soulignant
McKinsey and Company notamment certains des avantages offerts par les PPP.
National Audit Office (2003) PFI: Construction Compare les projets de PFI au Royaume-Uni avec des projets de construction
Performance, Report by the Comptroller and Auditor conclus antrieurement dans le cadre de passations de marchs publics,
General HC 371, Session 2002-2003, 5 February, et trouve quun plus grand nombre de projets de PFI sont termins dans les
Londres temps et en respectant le budget prvu.
National Audit Office (NAO) (2009) Performance of Met jour un rapport publi prcdemment, en y ajoutant lexprience
PFI Construction, Londres acquise jusquen 2008.
62 Guide de rfrence des PPP Version 2.0

Infrastructure Partnerships Australia (2007) Compare 21 projets de PPP 33 projets dinfrastructure conclus dans le
Performance of PPPs and Traditional Procurement cadre de passations de marchs traditionnelles, et conclut quen moyenne
in Australia, Sydney, Australia les PPP font preuve de cots de dpassement de budget plus faibles et de
retards moins importants.
Colin Duffield (2008) Report on the Performance Compare le cot et le respect des dlais de 25 projets de PPP ceux de 42
of PPP Projects in Australia when compared with projets conclus dans le cadre de passations de marchs traditionnelles, selon
a representative sample of traditionally procured une srie dtapes de ralisation du projet.
infrastructure projects, Melbourne, Australia:
University of Melbourne
Gassner, K., A. Popov & N. Pushak (2009) Does Une analyse conomtrique complte de plus de 1200 entreprises du
Private Sector Participation Improve Performance secteur public dans 71 pays en dveloppement et en transition. Conclut
in Electricity and Water Distribution?, Trends and que la participation du secteur priv a amlior lefficience et la qualit du
Policy Options, No 6, Banque mondiale service.
Marin, P. (2009) Public-Private Partnerships for Examine 65 PPP dans le secteur de leau dans les pays en dveloppement,
Urban Water Utilities: A Review of Experiences in rvlant des amliorations constantes en termes defficience et de qualit du
Developing Countries (Trends and Policy Options service.
No. 8), Banque mondiale
Jose Luis Guasch (2004) Granting and Renegotiating Dcrit de manire dtaille comment linefficacit de la conception et
Infrastructure Concessions: Doing it Right, Banque de la mise en uvre dun PPP peut aboutir des rengociations et une
mondiale augmentation des cots. Sappuie sur une revue de lexprience rencontre
en Amrique latine et dans les Carabes, o de nombreux PPP ont t
rengocis peu de temps aprs la clture du contrat.
Frauendorfer, R. & R. Liemberger (2010) The Issues La section portant sur la sous-traitance des activits de gestion de leau
and Challenges of Reducing Non-Revenue Water, non facture (pages 34-37) dcrit comment les contrats axs sur la
Manila, Philippines: Asian Development Bank performance peuvent tre utiliss pour amliorer les normes de maintenance.
Agence Franaise de Dveloppement (2010) Prsente les dfis lis aux PPP dans les services deau dans les pays en
Services deau et secteur priv dans les pays en dveloppement.
dveloppement, Paris

1.4 Financement des projets de PPP


Le transfert vers le secteur priv de la responsabilit de leve de fonds pour financer linvestissement
des infrastructures constitue lune des principales caractristiques des PPP par rapport aux passations
de march conventionnelles. Lorsquun tel transfert a lieu, le partenaire priv est alors charg didentifier
des investisseurs et de mettre sur pied la structure financire du projet. Cependant, il est important que
les intervenants du secteur public comprennent les structures de financement priv des infrastructures et
tiennent compte des rpercussions ventuelles pour le gouvernement. Cette section:

Prsente brivement la structure de financement priv des projets de PPP (section 1.4.1).

Souligne les points essentiels garder lesprit lors de la passation dun PPP financ par le secteur
priv, cest--dire, les moyens par lesquels les gouvernements peuvent avoir besoin de faciliter ou de
contrler la faon dont lentit prive lve des fonds, pour sassurer de la mise en uvre russie du
projet (section 1.4.2).

Dcrit les diffrents rles du financement public dans le cadre de PPP, pour quelles raisons, et comment
les gouvernements peuvent participer directement au financement des PPP (section 1.4.3).
MODULE 1 Principes fondamentaux des PPP 63

Le chapitre portant sur le financement des PPP dans louvrage de Farquharson et al sur les PPP dans
les marchs mergents [n144, chapitre 5] offre une vue densemble utile sur quelques-uns des sujets
abords dans cette section. Public-Private Partnerships: Principles of Policy and Finance par E. R.
Yescombe [n 323] et Private Sector Investment in Infrastructure: Project Finance, PPP Projects, and
Risk par Jeffrey Delmon [n 117] sont des ouvrages plus dtaills abordant divers sujets du financement
des PPP. Les sections pertinentes de ces ouvrages, ainsi que des liens vers des ressources bibliographiques
supplmentaires, sont fournies tout au long des sections pour offrir des informations supplmentaires sur
des sujets particuliers.

1.4.1 Structures de financement des PPP


Dans le cadre de la majorit des contrats de PPP, lentit prive est une socit charge tout spcialement
du projet, forme uniquement cette fin, souvent appele entit ad hoc. La socit de projet lve les fonds
ncessaires au moyen dune combinaison de fonds propres, fournis par ses actionnaires, et demprunts
accords par les banques ou de dette finance par lintermdiaire dobligations ou autres instruments
financiers. La structure de financement correspond au panachage de fonds propres et de recours la dette
et aux relations contractuelles existant entre les actionnaires et les bailleurs de fonds.

LIllustration 1.4 : Structure type dun projet de PPP prsente une structure typique de financement et de
contrat pour un projet de PPP. La principale relation contractuelle dun gouvernement se noue avec la socit
de projet. Celle-ci peut tre complte par un accord de gr gr conclu entre lautorit contractante et
les bailleurs de fonds; bien que, souvent, cette relation soit limite aux dispositions en faveur des bailleurs
de fonds (prteurs) stipules dans laccord de PPP, telles que les droits dintervention et les garanties de
remboursement de la dette senior.

Les investisseurs en capital initiaux, qui mettent sur pied la soumission de PPP, sont en gnral appels
des actionnaires. Les investisseurs en capital peuvent tre des promoteurs du projet, des entreprises
dingnierie ou de construction, des socits de gestion dinfrastructures, ou des fonds dinvestissement
privs. Dans les pays en dveloppement, les prteurs, ou bailleurs de fonds de projets de PPP peuvent
comprendre des banques commerciales, des banques et des institutions financires de dveloppement
multilatral et bilatral, ainsi que des investisseurs institutionnels, tels que des caisses de retraite.

Comme indiqu lIllustration 1.4 : Structure type dun projet de PPP, la socit ad hoc, par la suite, engage
des entreprises qui se chargent de la conception et de la construction du projet (typiquement dsign
sous le terme ingnierie, approvisionnement, et construction ou contrat EPC, engineering, procurement,
and construction), et de lexploitation et la maintenance (contrat O&M, Operation and Maintenance). Ces
entreprises peuvent tre affilies aux investisseurs en capital. Louvrage de Yescombe sur le financement
des PPP offre des exemples de structures de PPP selon diffrents types de PPP [n 323, section 1.4].
64 Guide de rfrence des PPP Version 2.0

Illustration 1.4 : Structure type dun projet de PPP

Agence de mise
en oeuvre
gouvernementale

Accord Accord
de PPP direct

Investisseurs
Socit
en Prteurs
de projet
capital Pacte Accord
dactionnaires de prt

Contrat Contrat
dEPC dO&M

Entreprise contractualise
Entreprise
pour lingnierie,
contractualise
lapprovisionnement, la
pour lO&M
construction

Comme indiqu au chapitre portant sur le financement des PPP dans louvrage de Farquharson et
al [n143, page 53], linvestissement en capital suit le modle premier entr, dernier sorti, cest--dire
que les pertes lies au projet sont assumes en premier lieu par les investisseurs en capital, et les prteurs
sont affects uniquement en cas de perte de linvestissement en capital. Ceci signifie que les investisseurs
en capital acceptent un risque plus lev que les cranciers, et exigent un rendement plus lev sur leur
investissement.

Lorsque les actionnaires du projet et leurs conseillers mettent sur pied une structure financire, ils cherchent
habituellement minimiser le cot de financement du projet. Comme les fonds propres sont plus onreux
que la dette, les actionnaires du projet utilisent une part plus leve de la dette pour financer le projet.

Financement dun projet de PPP sans recours


Dans le cadre dun financement de projet sans recours, les bailleurs de fonds peuvent tre rmunrs
laide des revenus de la socit de projet, sans recours aux investisseurs en capital. Ainsi, les obligations de
la socit de projet sont spares de celles des investisseurs en capital et la dette est garantie par les flux
de trsorerie du projet. Comme indiqu au chapitre portant sur le financement des PPP dans louvrage
de Farquharson et al [n143], les structures de financement du projet comportent typiquement une forte
proportion de dette. Dans de nombreux cas, celle-ci slve entre 70% et 95% du financement total. Du
MODULE 1 Principes fondamentaux des PPP 65

point de vue des investisseurs en capital, ceci aide grer le risque en limitant lexposition un projet,
et permet dentreprendre des projets bien plus importants quil ne serait autrement possible. Pour les
organismes prteurs, ceci veut dire mener un examen rigoureux de due diligence, en portant laccent sur
le flux de trsorerie du projet et la structure contractuelle.

Il existe une documentation abondante sur les structures financires des projets, y compris plusieurs
manuels dtaills. Les ouvrages suivants peuvent servir dintroduction pour les lecteurs dsirant explorer
plus fond le sujet:

Benjamin C. Esty (2004) Modern Project Finance: A Casebook, Hoboken, USA: John Wiley and Sons ;

Scott L. Hoffman (2008) The Law and Business of International Project Finance: A Resource for
Governments, Sponsors, Lawyers, and Project Participants (2nd ed.) New York: Cambridge University
Press;

E. R. Yescombe (2013) Public-Private Partnerships: Principles of Policy and Finance, 2nd edition, Oxford:
Elsevier Science ; et

John D. Finnerty (2007) Project Financing: Asset-Based Financial Engineering, Hoboken, USA: John
Wiley and Sons.

Alternatives un financement de projet sans recours


Bien quutile pour lever des fonds pour de gros projets fortement endetts, le financement de projet sans
recours a un cot. Les taux dintrt pour la dette de financement dun projet sont plus levs que lemprunt
public et, souvent, cotent plus cher que lemprunt par des socits tablies. Le cot de ltablissement
de la structure contractuelle et dun examen appropri de due diligence peut savrer tre un inconvnient
lorsquil sagit de transactions dun montant plus faible. Pour cette raison, de nombreux projets de PPP de
petite taille adaptent la structure de financement de projet sans recours, afin de parvenir une plus grande
flexibilit contractuelle, et de rduire le cot de financement.

Une option consiste permettre aux actionnaires du projet dappuyer la socit de projet en fournissant
une garantie dentreprise au bailleur de fonds, pour un remboursement de tout ou partie de la dette du
projet. LEncadr 1.8: Exemples de structures financires dun projet comportant des garanties dentreprise
offre quelques exemples.
66 Guide de rfrence des PPP Version 2.0

Encadr 1.8 : Exemples de structures financires dun projet comportant des garanties
dentreprise

Dans certains cas, une socit de projet peut tre incapable de lever des financements sans
recours. Une option peut tre pour un actionnaire important du projet de fournir une garantie
partielle ou totale sur la dette du projet. Par exemple :

En 1997, une concession pour la section Est du mtro de Manille a t attribue la Manila
Water Company, un consortium men par Ayala Corporation des Philippines, avec des
participations de United Utilities, Bechtel, et la Mitsubishi Corporation. A la veille de la crise
financire asiatique, la Manila Water Company tait incapable de lever des financements sans
recours pour investir; Ayala a donc fourni une garantie dentreprise afin de soutenir la socit
de projet.

En 1992, un oloduc en Colombie a t dvelopp en tant que co-entreprise entre la socit


ptrolire nationale et des socits ptrolires internationales, avec la SFI comme principal
bailleur de fonds. A cette poque, devant les risques levs dattaques par la gurilla, la SFI
a prfr suspendre le projet. Afin de poursuivre le projet, les actionnaires ont propos une
garantie totale des prts du projet.
Sources: Esguerra, J. (2003) The Corporate Muddle of Manilas Water Concessions, New York , USA: WaterAid and
Tearfund, page 19; International Finance Corporation, Project Finance in Developing Countries (Lessons of Experience
Number 7), Washington, DC, Box 5.7, page 68

Une autre option pour le gouvernement consiste participer la structure de financement pour faire baisser le
cot du financement dun PPP, comme dcrit la section: 1.4.3 : Le rle du financement public dans le cadre
de PPP. Le gouvernement, ou une institution financire prive, pourrait fournir le financement la socit de
projet, en qualit de bailleur de fonds, ou accorder une garantie pour tout ou partie de la dette du projet.

1.4.2 Facteurs prendre en compte pour le gouvernement


Lorsquun PPP a recours au financement du secteur priv, typiquement llaboration de la structure
financire incombe principalement linvestisseur. Nanmoins, dans certains cas, le gouvernement peut
tre amen influencer la structure financire.

Au niveau le plus lmentaire, les gouvernements doivent sassurer que la conception du projet est
viable, cest--dire que la socit de projet est en mesure de lever les fonds par lemprunt. Bien que la
capacit se financer par lemprunt soit une caractristique indispensable, un endettement trop important
peut nuire au transfert du risque; par consquent, les gouvernements dcident parfois de limiter le montant
de lendettement permis. Il convient de prendre en compte galement des dtails plus subtils mais tout
aussi importants, notamment comment grer les risques durant la priode allant de lattribution du contrat
au bouclage financier; que faire en cas de refinancement de la dette du projet; et comment dfinir les
droits dintervention pour les bailleurs de fonds et le gouvernement. Ces lments sont prsents ci-aprs.
MODULE 1 Principes fondamentaux des PPP 67

Les gouvernements peuvent aussi participer la structure de financement. Les gouvernements peuvent
fournir des crances, des fonds propres ou des garanties, soit directement, soit par lintermdiaire
dinstitutions financires publiques, telles que des banques de dveloppement ou des caisses de retraite.
La section 1.4.3: Le rle du financement public dans le cadre de PPP dcrit le rle de cette forme de
financement public dans le cadre de PPP.

Bancabilit
La capacit dun projet lever des fonds est souvent dsigne sous le terme bancabilit. Cette
expression signifie quun projet peut susciter lintrt des actionnaires pour permettre un financement par
actions, mais aussi pour financer le montant de la dette ncessaire. Le chapitre de Delmon portant sur la
bancabilit [n117, chapitre 4] et le chapitre de Farquharson et al sur le financement des PPP [n144,
pages 54-57] dcrivent les facteurs pris en compte par les banques avant de dcider daccorder ou non un
prt un projet.

Pour que les bailleurs de fonds puissent juger quun projet est bancable, ils doivent tre assurs que la
socit de projet est capable dhonorer la dette. Dans le cadre dune structure de financement dun projet,
comme dcrit la section 1.4.1 : Structures de financement des PPP, ceci signifie que les flux de trsorerie
dexploitation doivent tre suffisamment levs pour couvrir le service de la dette major dune marge
acceptable. Ceci veut dire aussi que le risque de variation li aux flux de trsorerie doit avoir une forte
probabilit de se maintenir dans cette marge. Par consquent, les bailleurs de fonds valuent avec soin les
risques lis au projet et la manire dont ces risques ont t rpartis entre les parties au contrat.

Si une part trop importante du risque est attribue lentit prive, ils rduiront le montant quils sont
disposs prter jusqu ce que la marge flux de trsorerie/service de la dette soit acceptable. Le cas
chant, des fonds propres supplmentaires seront ncessaires. Paralllement, la socit de projet doit
produire un retour sur investissement suffisamment lev pour compenser ses actionnaires en fonction du
niveau de risque quils assument.

Par consquent, pour le gouvernement, la viabilit technique et financire du projet et une rpartition
approprie du risque sont les principaux lments prendre en compte afin de garantir la bancabilit. La
section 3.2: valuation des projets de PPP offre des conseils sur la viabilit financire dun ventuel projet
de PPP. La section 3.3: Structuration des projets de PPP offre des conseils et des outils sur la rpartition des
risques, lintention des professionnels.

Par ailleurs, les bailleurs de fonds et les actionnaires ont intrt rduire les risques et optimiser les
rendements. Ceci signifie quen structurant les PPP le gouvernement entreprend un exercice dquilibre
dlicat: il doit sassurer dune part que le projet est bancable, tout en rsistant dautre part la pression le
poussant accepter un risque plus lev que ncessaire.
68 Guide de rfrence des PPP Version 2.0

Limiter le montant de la dette permise


Les actionnaires des projets sont souvent tents de financer un PPP au moyen dun ratio lev endettement/
fonds propres, cest--dire un fort endettement. Comme Yescombe [n 323] lindique, en gnral, plus
un endettement est lev, plus les investisseurs en capital peuvent raliser un retour important sur leur
investissement, et plus la gestion de la structure financire est facile, puisquil peut savrer plus ais
de financer le projet par lemprunt que par la leve des fonds propres. Par ailleurs, comme lexpliquent
Ehrhardt et Irwin [n132], les gouvernements fournissent souvent plus de protection aux cranciers quaux
investisseurs en capital, encourageant encore plus un fort endettement. Par exemple, les gouvernements
peuvent offrir des garanties sur la demande afin dassurer que les revenus couvrent le service de la dette ou,
dans le cas dune rupture de contrat anticipe, convenir de paiements quivalant au niveau de la dette, de
sorte que les bailleurs de fonds soient rembourss mme si le promoteur du projet vient manquer une
obligation contractuelle essentielle.

Cependant, des projets fortement endetts peuvent aussi tre plus susceptibles de ne pas remplir leurs
engagements ou faire faillite, comme indiqu par Ehrhardt et Irwin [n132, pages 35-38]. LEncadr 1.9:
Exemple dun PPP surendett: lignes de tramway et de chemin de fer dans ltat de Victoria en Australie
ci-dessous offre un exemple dun PPP fortement endett ayant rsult en une rupture du contrat.

Pour garantir un niveau soutenable dendettement et une participation en capital suffisante dans le projet,
les gouvernements peuvent envisager dintroduire un ratio de fonds propres minimum pour les PPP. Comme
Ehrhardt et Irwin [n132, pages 49-50] le font remarquer, ceci peut tre particulirement important si le
gouvernement accorde galement des garanties conues pour protger linvestissement des bailleurs de
fonds. Cependant, limiter la capacit dun investisseur choisir sa structure de capital peut accrotre le cot
du capital, comme indiqu dans lAperu de la Banque mondiale sur linfrastructure indienne [n173,
page 2]. Les auteurs notent galement limportance de structurer des garanties ou clauses dindemnit en
cas de rsiliation de contrat pour viter dencourager de hauts niveaux dendettement et de levier financier.
MODULE 1 Principes fondamentaux des PPP 69

Encadr 1.9: Exemple dun PPP surendett: lignes de tramway et de chemin de fer dans
ltat de Victoria en Australie

Le gouvernement de lEtat de Victoria a attribu 5 franchises (comparables des concessions)


pour lopration des trams et des trains de banlieue dans lEtat de Victoria. Le gouvernement
sattendait des conomies totales de 1,8 Md de dollars australiens. Cependant, la contribution
en capital totale des actionnaires, en comptant les garanties de bonne excution, tait de 135
millions de dollars australiens, soit peine 8% des gains totaux. La structure de paiement du
PPP dpendant lourdement de la croissance attendue de la clientle, et de la rduction des
cots. La non-ralisation de prvisions de ces deux paramtres a entrain des pertes importantes
pour les franchiss. Comme le capital risque tait faible, les oprateurs pouvaient simplement
abandonner les franchises, plutt que de subir les pertes en essayant damliorer la situation.
Le gouvernement a ainsi t contraint de rengocier les contrats avec les oprateurs existants.
Source: David Ehrhardt & Tim Irwin (2004) Avoiding Customer and Taxpayer Bailouts in Private Infrastructure Projects:
Policy towards Leverage, Risk Allocation, and Bankruptcy, Working Paper 3274, Banque mondiale, Washington, DC.

Risques encourus durant la priode allant de lattribution du contrat au


bouclage financier
Un contrat de PPP est parfois accord et conclu avant que le projet natteigne ltape du bouclage financier,
cest--dire avant que le financement du projet ne soit pleinement garanti. Dans lintervalle, les bailleurs de
fonds entreprennent un examen de due diligence, notamment un examen approfondi des accords de PPP.
Les accords de prt tablissent des conditions suspensives devant tre en place avant que la socit de
projet ne puisse avoir accs aux fonds accords par le prt.

Ces conditions crent un risque de retard, voire dchec, si les soumissionnaires retenus ne sont pas en
mesure de lever les fonds comme convenu. Comme indiqu par Farquharson et al [n144, page 125], le
gouvernement peut se trouver dans lobligation de modifier les clauses du contrat afin de rpondre aux
exigences des bailleurs de fonds, puisque relancer lappel doffres ce stade causerait des retards et des
cots supplmentaires de transaction pour le gouvernement.

Les gouvernements disposent de peu doptions pour attnuer ce risque. Comme Farquharson et al
lexpliquent, il peut tre demand aux soumissionnaires de fournir une caution, pouvant ventuellement
devoir tre rembourse si le soumissionnaire retenu nest pas en mesure de boucler le montage financier
dans les dlais prescrits. Ceci peut encourager les soumissionnaires laborer des plans de financement
plus concrets avant de soumettre des doffres. Une autre option permettant dviter ce risque, comme
dcrit par Delmon [n117, pages 445-446], consiste pour les gouvernements exiger que des engagements
financiers soient tablis lors des soumissions (ce que lon appelle une offre souscrite). Dans ce cas, les
bailleurs de fonds doivent terminer lexamen de due diligence avant que la procdure dappel doffres ne
prenne fin. Cependant, ces deux options accroissent le cot de la soumission, ce qui peut dissuader les
soumissionnaires et nuire la concurrence.
70 Guide de rfrence des PPP Version 2.0

Une autre approche consiste introduire un financement agraf (ou stapled financing). Le stapled
financing correspond un montage financier arrang au pralable pour le projet, mis au point par le
gouvernement et mis disposition des soumissionnaires au cours de lappel doffres. Le soumissionnaire
retenu a la possibilit, mais nest pas oblig, dutiliser le montage financier pour financer le projet. Ce
type de financement se retrouve frquemment dans les oprations de fusions et acquisitions et certains
gouvernements lont envisag dans le cadre de projets dinfrastructure, par exemple, en gypte [n164].

Refinancement de la dette dun projet


On entend par refinancement le fait de contracter une nouvelle dette afin de rembourser des prts
existants. La socit de projet et ses actionnaires peuvent avoir deux principales raisons de refinancer la
dette utilise au dpart pour financer le projet.

Tout dabord, il peut savrer impossible dobtenir un montage financier comportant une maturit
suffisante correspondant la dure du projet. Ceci peut tre d au fait que la dette long terme ntait
pas disponible au moment o le projet a t attribu ou que les bailleurs de fonds ont jug le projet trop
risqu pour accorder un crdit long terme. Dans ce cas, le projet peut progresser avec un prt court ou
moyen terme, comme expliqu dans louvrage de Yescombe au chapitre portant sur llaboration de la
structure de financement [n 323, chapitre 10]. Ceci cre alors un risque li au refinancement, cest--dire
quun prt court terme risque de ne pas tre refinanc selon les conditions attendues. Le contrat PPP
devrait prciser qui assume le risque de refinancement, comme indiqu la section 3.3: Structuration des
projets de PPP.

Le financement par reprise de prt est une option permettant dattnuer le risque de refinancement. Un
second bailleur de fonds sengage reprendre un prt un certain point dans le futur, encourageant ainsi
le bailleur de fonds initial fournir une dette long terme, ce qui pourrait autrement ne pas tre le cas. Par
exemple, lIndian Infrastructure Finance Company Limited (IIFCL) a tabli un mcanisme de financement
par reprise de prt pour des projets dinfrastructure [n201].

Si des conditions plus favorables se prsentent, le refinancement peut aussi crer une opportunit pour la
socit de projet et ses actionnaires. Comme les projets lis linfrastructure sont conclus sur une longue
dure, les marchs de capitaux peuvent fluctuer au cours de cette priode, et offrir de meilleures conditions de
financement de la dette existante. Les bailleurs de fonds ont galement tendance accorder des conditions
financires plus avantageuses aux projets ayant fait leurs preuves et ayant franchi ltape des risques initiaux,
telle que la construction. La section sur le refinancement de la dette dans louvrage de Yescombe [n 323]
dcrit plus fond les avantages potentiels offerts par le refinancement aux investisseurs en capital.

Des conditions plus favorables de prt peuvent permettre de rduire lensemble des cots pour les usagers
et le gouvernement ou daccrotre les retours sur investissement, voire les deux. Le gouvernement doit
envisager ds le dpart comment tenir compte des avantages offerts par le refinancement. Les alternatives
sont les suivantes:

Ne rien faire: ceci permet aux actionnaires de tirer profit du refinancement et de bnficier de
dividendes plus levs.
MODULE 1 Principes fondamentaux des PPP 71

Partager les gains entre les actionnaires du projet et les clients, en incluant dans le contrat ou la
rglementation du PPP une clause stipulant que les retombes du refinancement doivent reflter le prix
pay pour le bien ou le service.

Le gouvernement peut incorporer au contrat de PPP une clause lui donnant droit dexiger ou de
demander un refinancement de la dette du projet, si des conditions plus avantageuses sont
susceptibles dtre disponibles sur le march.

Plusieurs gouvernements ont instaur des rgles sur le mode de rpartition des gains obtenus suite un
refinancement du PPP, comme dcrit par Yescombe [n 323]. Par exemple, en 2004, le Trsor britannique
a insr dans ses contrats types de PFI un partage gal entre les investisseurs et le gouvernement de
tous gains obtenus suite au refinancement [n278]; ceci a t par la suite revu dans chaque version
des normes contractuelles [n 285]. La Core du Sud a galement introduit une clause similaire dans la
lgislation rgissant les PPP. Depuis 2008, le gouvernement britannique se rserve le droit de demander le
refinancement de la dette dun projet pour tirer parti de conditions plus favorables du march des capitaux.

Droits dintervention
On entend par droits dintervention le pouvoir que possde le gouvernement ou un bailleur de fonds, en
vertu dun contrat ou du droit en vigueur dans un pays, de prendre contrle de la socit de projet dans
certains cas. Normalement, les droits dintervention du gouvernement sappliquent uniquement lorsque
le projet pose un risque important de sant ou de scurit, constitue une menace en matire de scurit
nationale ou lorsque des conditions lgales exigent que le gouvernement prenne contrle du projet. Le
gouvernement peut cependant mettre fin au contrat de PPP et prendre contrle du projet si la socit de
projet nest pas en mesure de remplir ses obligations de service.

Les bailleurs de fonds conditionnent gnralement leur participation un droit dintervention, activ
lorsque la socit de projet ne sacquitte pas du remboursement de la dette ou lorsquil existe un risque
de rsiliation du contrat de PPP pour manquement aux obligations de services. Dans une telle situation, les
bailleurs de fonds en gnral nomment de nouveaux dirigeants ou une autre firme qui se charge alors de
la socit de projet.

Il est important que le gouvernement et les bailleurs de fonds dfinissent clairement au pralable un cadre
et un calendrier prcis leur permettant dinvoquer leurs droits dintervention de faon tre informs
lorsque des problmes surgissent et y remdier. La section 3.4: Conception des contrats de PPP offre de
plus amples dtails sur la faon dont les droits dintervention peuvent tre incorpors au contrat de PPP.

1.4.3 Le rle du financement public dans le cadre de PPP


Lutilisation exclusive du financement priv nest pas une caractristique fondamentale des PPP ; les
gouvernements peuvent galement financer des projets de PPP, totalement ou en partie. La rduction du
montant investi par lentit prive attnue limportance du transfert de risque, affaiblissant les motivations
du secteur priv optimiser les ressources, et permettant lentit prive de mettre fin plus facilement
72 Guide de rfrence des PPP Version 2.0

sa participation si les choses tournent mal. Nanmoins, il existe plusieurs raisons expliquant pourquoi les
gouvernements choisissent de financer des projets de PPP. Ces raisons sont les suivantes:

viter des primes de risque excessives:le gouvernement peut juger la prime de risque impose par
le secteur priv dans le cadre du projet comme tant excessive, en comparaison aux risques rels lis
projet. Ceci peut tre une dcision difficile prendre car les marchs financiers sont gnralement plus
aptes valuer les risques que les gouvernements, mais cette justification peut rester pertinente en
particulier pour les nouveaux projets ou marchs, ou durant une priode de perturbations des marchs
financiers.

Attnuer le risque li au gouvernement:lorsque les revenus du projet dpendent de paiements


rguliers verss par le gouvernement, ceci cre un risque pour lentit prive qui se reflte dans le cot
du projet. Lorsque la fiabilit des paiements du gouvernement est en cause, loctroi de subventions
ou des paiements immdiats sous forme de prts ou de financement par subvention, plutt que de
paiements au fil de leau, peut amliorer la bancabilit et rduire le cot du projet.

Amliorer la disponibilit ou rduire le cot de financement :en particulier lorsque les marchs
de capitaux sont sous-dvelopps, ou perturbs, la disponibilit dun financement long terme
peut savrer limite; par consquent, les gouvernements peuvent choisir de fournir un financement
selon des conditions qui, autrement, seraient inaccessibles. Les gouvernements ont souvent accs
un financement accord selon des conditions favorables, auquel ils peuvent avoir recours pour faire
baisser le cot des projets lis linfrastructure. Ceci peut aussi faire partie dune politique plus large
impliquant des institutions financires publiques pour accorder des prts long terme des fins de
dveloppement.

Il existe diverses faons par lesquelles les gouvernements peuvent contribuer la structure financire
dun PPP. Les gouvernements peuvent accorder directement un prt ou un financement sous forme de
subvention la socit de projet, ou garantir un prt commercial. Les banques de dveloppement ou
autres institutions financires publiques peuvent aussi intervenir, en finanant les PPP dans le cadre dun
portefeuille plus large ou tabli spcifiquement pour soutenir le programme de PPP. Finalement, les
gouvernements peuvent simplement ne pas transfrer le financement du projet de PPP vers le secteur
priv, conservant plutt la responsabilit par rapport aux dpenses dimmobilisation. Ces alternatives sont
prsentes ci-aprs.

Le soutien financier dun gouvernement aux PPP peut tre dautant plus justifi durant des priodes de
perturbations des marchs de capitaux et, en rponse ces difficults, de nombreux gouvernements
introduisent des formes spcifiques de soutien financier. LEncadr 1.10: Recours aux PPP durant la crise
financire mondiale dcrit comment certains gouvernements ont soutenu les PPP durant la crise financire
mondiale de la fin des annes 2000.
MODULE 1 Principes fondamentaux des PPP 73

Encadr 1.10: Recours aux PPP durant la crise financire mondiale

La crise financire mondiale de la fin des annes 2000 a considrablement rduit la disponibilit
du financement de la dette pour les projets de PPP et autres investissements similaires. Un
nombre plus restreint de bailleurs de fonds tait dispos accorder des prts aux projets de PPP,
tant sur les marchs des pays en dveloppement que des pays dvelopps, et les conditions sont
devenues plus strictes. Un document publi par le FMI [n82] prsente des donnes prouvant
limpact de la crise financire sur les PPP.

Plusieurs gouvernements ont rpondu ce dfi en instaurant des mesures spcifiques de soutien
aux PPP durant toute la crise. Au Royaume-Uni, le Trsor a tabli une unit de financement de
linfrastructure (TIFU) charge daccorder des prts des taux commerciaux aux projets de PPP se
trouvant dans limpossibilit de lever suffisamment de fonds auprs des banques commerciales.
Une note de la Banque mondiale portant sur la TIFU [n 158] dcrit lexprience du Royaume-
Uni en matire de PFI durant la crise du crdit. Larticle de Foster sur lexprience de ltat de
Victoria en Australie [n157] dcrit comment le gouvernement sest adapt cette situation,
en modifiant, projet par projet, la faon dont certains risques financiers taient allous, en offrant
notamment des garanties financires court terme.

Un document publi par le centre dexpertise europen en matire de PPP (EPEC) portant
sur la crise financire et le march des PPP [n89] offre des ides supplmentaires sur la
faon dont les gouvernements peuvent soutenir les PPP en temps de crise. Ceci comprend des
changements concernant les approches de passation de march, fournir aux tats des garanties
ou un cofinancement (en particulier, sous forme de mesure court), et adapter les structures de
PPP afin dattirer diffrents types dinvestisseurs.

Prt ou financement sous forme de subvention accord directement par


le gouvernement la socit de projet
Les gouvernements peuvent financer directement un PPP en accordant des prts ou des subventions
immdiates. Ces formes de financement peuvent tre essentielles la viabilit du projet, lorsque
les projections montrent quil est improbable que le projet soit viable financirement sans laide du
gouvernement. Il est possible aussi que les apports en capitaux rduisent les cots du projet pour le
gouvernement, en accordant un financement selon des conditions plus avantageuses quil ne serait possible
autrement. Par exemple:

Aux tats-Unis, la loi intitule Transportation Infrastructure Finance and Innovation Act (TIFIA) a tabli un
mcanisme souple permettant au ministre des Transports amricain daccorder directement des prts
(ainsi que des garanties demprunt) aux actionnaires privs et publics des projets admissibles. Laide au
crdit est offerte selon des conditions variables et, typiquement, constitue une dette subordonne, ce
qui par la suite permet dattirer plus facilement des capitaux privs [n140, chapitre 4].
74 Guide de rfrence des PPP Version 2.0

En Inde, le fonds de financement compensatoire utilise des fonds imputs au budget national pour
accorder des subventions immdiates en capital aux projets de PPP. Les directives du gouvernement
indien sur le soutien financier aux PPP dans le secteur de linfrastructure [n182] offrent de plus amples
informations.

La volont du secteur public de fournir des fonds peut aussi faire office de signal visant renforcer la
confiance des investisseurs du secteur priv. Par exemple, suite la crise financire de 2008, le Trsor
britannique a reconnu que plusieurs projets dinfrastructure pouvaient avoir des difficults obtenir un
financement par lendettement, et risquaient dtre abandonns. Le Trsor a tabli lunit de financement
de linfrastructure (TIFU) charge daccorder des prts des taux commerciaux aux projets de PPP se
trouvant dans limpossibilit de lever suffisamment de fonds auprs des banques commerciales (voir
Encadr 1.10). En avril 2009, lunit a financ un projet important: le projet dapprovisionnement en eau
dans lagglomration de Manchester. Selon un rapport publi par le National Audit Office [n297,
page 8], les prts accords par le Trsor ont renforc la confiance du march et, en juillet 2010, 35 projets
supplmentaires ont t conclus sans financement public.

Participation du gouvernement au capital de la socit de projet


En vertu de la politique de PPP du gouvernement britannique, mise jour et introduite en 2012, dsigne
sous le terme Private Finance 2 ou PF2, le Trsor est autoris fournir une part minoritaire des fonds
propres de projets de PF2 [n284]. Cette politique vise donner au gouvernement un meilleur accs aux
informations du projet, notamment les informations relatives la performance financire de la socit de
projet; permettre au gouvernement de participer plus activement la prise de dcision stratgique;et
amliorer loptimisation des ressources en partageant les retours sur investissement. Une structure similaire
a t utilise par dautres gouvernements, tel que gouvernement rgional flamand, en Belgique.

Cependant, les titres investis par le secteur public dans un PPP sont galement porteurs de risques pour les
entits du secteur priv et, sauf gestion minutieuse, peuvent susciter des inquitudes eu gard un conflit
dintrts. En vertu de la politique PF2 instaure au Royaume-Uni, par exemple, toute participation dans
des titres est gre par une unit faisant partie du Trsor mais spare du pouvoir adjudicateur.

Garantie gouvernementale dun prt commercial accord au projet


Plutt que daccorder un prt directement, les gouvernements peuvent garantir le remboursement de
lemprunt accord par les tablissements commerciaux, en cas de dfaut de la part de lentit prive.
Farquharson et al [n 144, page 63] note que garantir la dette dun projet nuit au transfert de risque vers le
secteur priv. Pour cette raison, les gouvernements fournissent souvent des garanties de crdit partielles,
cest--dire une garantie sur le remboursement dune partie seulement de la dette totale.

Des garanties de crdit partielles ont t utilises tant par les gouvernements de pays dvelopps que de
pays en dveloppement pour soutenir leurs programmes de PPP. Par exemple:

En Core du Sud, le Fonds de garantie du crdit de linfrastructure garantit la dette des projets au
MODULE 1 Principes fondamentaux des PPP 75

moyen dune structure de contre-garantie. Cest--dire, le Fonds garantit un prt terme sur demande
octroy par une institution financire, qui peut tre utilis par le projet pour rembourser le service de
la dette snior [n149, pages 6-7].

Le Kazakhstan a garanti des obligations de financement de linfrastructure mises dans le cadre de PPP
lis aux transports. Les garanties sur les obligations mises par le gouvernement ont permis aux caisses
de retraite dinvestir en toute scurit. [n136]

Le recours aux garanties doit tre envisag avec soin et cibler des niveaux de risque que le gouvernement est
capable dassumer. Les garanties utilises de manire inopportune par le gouvernement peuvent accrotre
son risque budgtaire, tout en rduisant loptimisation des ressources du fait dun moindre transfert de risque
rel vers le secteur priv, comme indiqu la section 1.4.2 portant sur le danger dun surendettement et la
section 1.3.1 sur le manque de clart budgtaire de la part des PPP. Pour de plus amples informations sur les
garanties financires accordes par le gouvernement et la gestion financire de PPP par le secteur public, se
reporter la section 2.4 : Cadres de gestion des finances publiques pour les PPP.

Structures descompte
Le modle descompte est une structure financire parfois utilise pour rduire le cot du financement des
PPP, dans le cadre de projets de type gouvernement payeur. En vertu de ce modle, une fois la construction
termine de manire satisfaisante, le gouvernement dlivre un engagement irrvocable de paiement dune
partie des frais du contrat la socit de projet, un montant en principe suffisant pour couvrir le service de
la dette. Ceci permet ventuellement de rduire les cots de financement du projet. Cependant, ce modle
signifie aussi que le gouvernement conserve un risque plus lev dans le cadre du PPP, et les paiements de
service de la dette ntant plus subordonns la performance, les bailleurs de fonds sont moins motivs
garantir la performance du projet durant la phase dexploitation. Le modle descompte a t largement
utilis en Allemagne pour des projets de petite taille, municipaux pour la plupart, o plus dune moiti des
PPP mis en uvre entre 2002 et 2006 ont utilis cette structure. Pour en savoir plus sur ce modle, consulter
larticle de Daube comparant le financement de projet au modle descompte [n 116].

Une autre version de ce modle est la cession de crance en usage en France. De mme, une fois
linfrastructure construite et oprationnelle, le gouvernement peut sengager effectuer une srie de
paiements, non subordonns la mise disposition du service, qui couvriront tout ou partie du service de
la dette de la socit de projet du PPP.

Le gouvernement du Prou a galement introduit une structure de financement pour les PPP qui est une
alternative au modle descompte. Dans le cadre de cette structure, les engagements irrvocables de
paiement sont dlivrs durant la phase de construction lachvement dtapes dfinies au pralable.
Cette structure est dcrite lEncadr 1.11: Les CRPAO au Prou. Ces modles de type escompte
permettent au partenaire du secteur priv de financer graduellement ses investissements, en titrisant le
futur flux de paiement garanti li chaque phase de la construction. Cependant, cela signifie aussi que le
gouvernement sest engag payer une partie de la somme convenue au contrat, que lactif soit achev
ou non. La pertinence dune telle approche peut dpendre de la nature de lactif, en particulier sil est
facilement divisible.
76 Guide de rfrence des PPP Version 2.0

Encadr 1.11: Les CRPAO au Prou

Au Prou, une structure de financement innovante a t dveloppe afin de financer la


construction des routes en concession. Le Gouvernement du Prou met des PAO (Pago
Annual de Obras, ou paiements annuels de travaux) lentreprise prive, pour la ralisation
des tapes de construction. Les PAO sont des engagements du gouvernement du Prou de
raliser des paiements, en dollar, sur une base annuelle (similaires des obligations). Aprs leur
mission, les paiements ne sont plus lis la performance ou lopration des routes, et sont
irrvocables et inconditionnels. La dette du projet est leve grce des obligations, appuyes
par la scuritisation des PAO, connue sous le nom de CRPAO (Certificado de Reconocimiento
de Pago Annual de Obras).

Le Prou a utilis cette structure de financement pour la premire fois en 2006, afin de financer les
premiers 960 km de la route IIRSA Interoceania Sur. Le projet a lev 226 millions US$ sous forme
de dette, avec une garantie de crdit partielle de 60 millions US$ de la Banque Interamricaine
de Dveloppement (BIAD). Les deux sections suivantes de lInteroceania Sur ont galement
utilis le financement par CRPAO.

Source: Fox, Kabance & Izquierdo (2006) IIRSA Norte Finance Limited, New York: Fitch Ratings; United States Agency for
International Development, USAID (2009) Enabling Sub-Sovereign Bond Issuances: Primer and diagnostic checklist (FS
Series 1), Washington, DC

Participation des banques de dveloppement et autres institutions


financires publiques aux PPP
De nombreux gouvernements ont tabli des banques de dveloppement ou dautres institutions financires
dtenues par le secteur public capables de fournir divers produits financiers aux projets de PPP. Ces institutions
financires sont parfois finances par le gouvernement et ont parfois accs un financement accord selon
des conditions favorables. Lorsque ces entits oprent plus ou moins en tant quinstitutions financires
commerciales, elles peuvent tre mieux places que le gouvernement pour valuer la viabilit dun projet
de PPP, bien que certaines de ces institutions soient susceptibles de se trouver confrontes une pression
politique pouvant nuire la qualit de lexamen de due diligence ou la structuration du projet.

Dans certains cas, des banques de dveloppement tablies peuvent largir leurs activits dans le secteur
des PPP. Par exemple, au Brsil, le Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES) a
t lun des principaux bailleurs de fonds de projets dinfrastructure du secteur priv, se chargeant de
lvaluation du risque et du financement, tout comme une banque commerciale prive [n35, Rapport
annuel].

Dun autre ct, les gouvernements peuvent tre amens tablir des institutions financires spcifiquement
pour servir les PPP et, dans certains cas, dautres investissements dans le secteur de linfrastructure. Par
exemple, lIndia Infrastructure Finance Company Limited (IIFCL) a t tablie en 2006 pour fournir une dette
MODULE 1 Principes fondamentaux des PPP 77

long terme des projets dinfrastructure viables entrepris par des entreprises publiques ou prives. En
Indonsie, lIndonesia Infrastructure Guarantee Fund (IIGF) a t tabli en 2009 comme entreprise publique
charge de fournir des garanties financires aux projets dinfrastructure dans le cadre de mcanismes de
PPP. Cependant, comme Klingebiel et Ruster lexpliquent dans le document portant sur les mcanismes
de financement dans le secteur de linfrastructure [n217], si des cadres politiques et institutionnels
ne sont pas tablis pour fournir un pipeline de projets susceptibles dtre financs, les mcanismes de
financement soutenus par un gouvernement ne seront pas en mesure de fournir les rsultats escompts.

Les institutions financires dtenues par le secteur public peuvent aussi tre utilises pour mettre en place
une coordination et une application de la politique de PPP, en tablissant des rgles et des exigences
dfinissant clairement quel moment le financement sera disponible. Ceci peut tre le cas lorsquune
institution financire est cre tout spcialement pour rpondre aux objectifs dun programme de PPP. Par
exemple, au Mexique, la plupart des PPP ont t mis en uvre avec le soutien de FONADIN, un fonds de
placement dans le secteur de linfrastructure, sous la direction de la banque de dveloppement nationale
BANOBRAS. Les rgles de fonctionnement de FONADIN ont de facto tabli les rgles et les procdures par
lesquelles les projets de PPP taient mis en uvre, comme dcrit lEncadr 1.12: FONADIN au Mexique.

Encadr 1.12: FONADIN au Mexique

Avant 2012, le Mexique navait pas de loi de PPP. Cependant, la plupart des agences
gouvernementales mettant en uvre des projets selon des schmas de PPP le faisaient grce
au support du Fondo Nacional de Infraestructura (FONADIN), exception faite des projets
autofinancs, cest--dire les projets gnrant des revenus suffisants pour couvrir les cots. Les
deux entits gnralement concernes par les projets autofinancs taient la CFE (la compagnie
nationale dlectricit), et PEMEX (la compagnie ptrolire nationale).

En plus de fournir des prts taux bonifis et, dans certains cas, des subventions, FONADIN
peut aider les agences en fournissant des subventions pour les tudes prliminaires du projet, en
prparant la documentation du projet, et en mettant en place le processus dappel doffres. En
pratique, cela a signifi que le Dcret Prsidentiel tablissant FONADIN a de facto rgul la
plupart des projets de PPP depuis 2008. Selon ce dcret, les Rgles dOpration de FONADIN
tablissent le primtre, et les processus et procdures pour identifier, valuer, et approuver les
projets de PPP.

Source: BANOBRAS (2000) FONADIN Reglas de Operacion (Rgles dopration)


78 Guide de rfrence des PPP Version 2.0

Rfrences cls: Financement des projets de PPP


Rfrence Description
Farquharson, Torres de Mstle, et Yescombe, avec Le chapitre 5 offre un aperu du financement priv des PPP, portant laccent
Encinas (2011) How to Engage with the Private en particulier sur les dfis rencontrs dans les pays en dveloppement.
Sector in Public-Private Partnerships in Emerging
Markets, Banque mondiale/PPIAF
E. R. Yescombe (2013) Public-Private Partnerships: Fournit une revue complte du financement des PPP: mise en contexte
Principles of Policy and Finance, 2nd edition, des PPP, description de lanalyse financire des PPP et de la manire dont
Elsevier Science, Oxford cette analyse renseigne la prise de dcision en matire dinvestissement par
les entits publiques et prives, structures et sources du financement de
lemprunt, conception des plans de financement des PPP,et transcription des
exigences en matire de financement dans les clauses du contrat.
Delmon, Jeffrey (2009) Private Sector Investment Couvre galement de nombreux sujets ayant trait au financement des PPP,
in Infrastructure: Project Finance, PPP Projects and notamment une introduction aux structures de financement de projet et des
Risks (2nd ed.), Londres: Kluwer Law International expressions cls (chapitre 2) ; le type daccords pour un PPP (chapitre 3); et
la bancabilit (chapitre 4).
Daube, Vollrath & Alfen (2007) A Comparison Dcrit le modle descompte utilis en Allemagne comme mode alternatif
of Project Finance and the Forfaiting Model as de financement de projet, en vue de rduire les cots de financement des
Financing Forms for PPPs in Germany, International projets de PPP.
Journal of Project Management, 28(4) pages 376-
387
David Ehrhardt & Tim Irwin (2004) Avoiding Explique comment un fort endettement alli des projets haut risque et
Customer and Taxpayer Bailouts in Private une rticence laisser une socit de projet faire faillite peut crer des
Infrastructure Projects: Policy toward Leverage, problmes pour les PPP, et offre des suggestions pour rsoudre ce dilemme.
Risk Allocation, and Bankruptcy, Banque mondiale, Comprend des tudes de cas sur les PPP en Australie, au Royaume-Uni, au
Policy Research Working Paper 3274 Brsil et au Mexique.
Clive Harris & Sri Kumar Tadimalla (2008) Financing Dcrit comment les structures de financement dans le cadre de PPP en Inde
the Boom in Public-Private Partnerships in Indian ont volu mesure que le recours aux PPP a augment depuis la moiti des
Infrastructure: Trends and Policy Implications, annes 90, en particulier une incidence plus frquente du financement de
Gridlines 45, Banque mondiale/PPIAF lemprunt; et fournit quelques leons politiques.
Federal Highway Administration (2010) Project Met en valeur les mcanismes de financement utiliss aux tats-Unis
Finance Primer, US Department of Transportation, dans le secteur de linfrastructure des autoroutes. Le chapitre 4 dcrit trois
Washington, DC mcanismes au moyen desquels le gouvernement amricain est en mesure
de fournir une aide au crdit aux investisseurs privs du secteur routier.
Department of Economic Affairs (2008) Scheme and Dcrit le mcanisme de financement compensatoire de lInde visant fournir
Guidelines for Financial Support to Public Private des subventions aux projets dinfrastructure du secteur priv.
Partnerships in Infrastructure, New Delhi, India:
PPP Cell, Ministry of Finance, Government of India
Royaume-Uni, House of Commons, Dcrit la rponse du Trsor britannique face la crise financire, notamment
Committee of Public Accounts (2010) Financing ltablissement dune unit de financement des infrastructures destine
PFI Projects in the Credit Crisis and the Treasurys fournir des prts des taux dintrt commerciaux aux projets ntant pas en
Response, House of Commons 553, Ninth Report of mesure dobtenir un emprunt auprs de banques commerciales.
Session 201011, Londres
Edward Farquharson & Javier Encinas (2010) The Rsume lexprience du Royaume-Uni en matire de PFI durant la crise
UK Infrastructure Finance Unit: Supporting PPP financire et dcrit lunit de financement de linfrastructure.
Financing During the Global Liquidity Crisis, Banque
mondiale
Burger, Tyson, Karpowicz & Delgado Coelho (2009) Se penche sur limpact de la crise financire mondiale sur les PPP et les
The Effects of the Financial Crisis on Public-Private circonstances justifiant un soutien de projets nouveaux et existants.
Partnerships, Fonds Montaire International,
Working Paper WP/09/144,
MODULE 1 Principes fondamentaux des PPP 79

Richard Foster (2010) Preserving the Integrity of the Dcrit comment le gouvernement de ltat de Victoria en Australie a adapt
PPP Model in Victoria, Australia, during the Global son programme de PPP la crise financire mondiale, en modifiant la faon
Financial Crisis, Banque mondiale dont certains risques financiers taient rpartis, projet par projet.
Centre europen dexpertise sur les PPP (2009) Offre des suggestions, lintention des gouvernements, sur les faons de
The Financial Crisis and the PPP Market: Potential soutenir les PPP durant la crise financire mondiale. Ceci comprend des
Remedial Actions, Luxembourg changements concernant les approches de passation de march, loctroi de
garanties gouvernementales ou dun cofinancement (en particulier, comme
mesure court terme), et ladaptation des structures de PPP afin dattirer
diffrents types dinvestisseurs.
Centre europen dexpertise sur les PPP (2014) Analyse les difficults susceptibles dtre rencontres par les autorits
Financement obligataire des partenariats public- publiques loccasion de lorganisation de procdures dattribution de
priv : Quelles solutions pour les project bonds PPP permettant de recourir un financement obligataire, au regard de la
en France ?, Paris commande publique du droit franais.
Lyonnet du Moutier, M. Fourchy, C. (2012) Ouvrage complet abordant lensemble des problmatiques sur les PPP, qui
Financement de projet et partenariat public-priv, stend particulirement sur les diffrents modes de financement, et les
Editions EMS, 2 dition principes de modlisation dun financement sur projet.
81

MODULE 2
tablissement du cadre de PPP

Les PPP peuvent tre mis en uvre titre ponctuel, sans tablir de cadre politique spcifique de soutien.
Cependant, la plupart des programmes russis de PPP reposent sur un cadre solide de PPP. On entend
par cadre de PPP la politique, les procdures, les institutions et les rgles qui ensemble dfinissent
la manire dont les PPP seront mis en uvre, cest--dire la manire dont ils seront identifis, valus,
slectionns, budgtiss, acquis, surveills, et comptabiliss.

La cration dun cadre prcis de PPP communique publiquement lengagement du gouvernement envers
les PPP. Ceci permet aussi de dfinir clairement comment les projets seront mis en uvre, contribuant
la bonne gouvernance du programme de PPP, en promouvant lefficience, la reddition de comptes, la
transparence, la dcence, lquit, et la participation dans le processus de mise en uvre des PPP, comme
indiqu lEncadr 2.1: Bonne gouvernance des PPP ci-dessous. Ceci aidera susciter lintrt du secteur
priv et gagner lapprobation du public vis--vis du programme de PPP.
82 Guide de rfrence des PPP Version 2.0

Encadr 2.1: Bonne gouvernance des PPP

Le Guide relatif la promotion de la bonne gouvernance dans le cadre de PPP (Guidebook on


Promoting Good Governance in PPPs) publi par la Commission conomique des Nations
Unies pour lEurope (CEE-NU) dfinit la gouvernance comme les processus auxquels a recours
le gouvernement et la manire de procder, non pas seulement ce qui est accompli. Tous les
lments du cadre du PPP dcrits dans ce module contribuent la gouvernance du programme
de PPP. La CEE dcrit la bonne gouvernance comme une pratique caractrise par les six
principes suivants:

Efficience: utilisation des ressources en vitant le gaspillage, les retards, et la corruption,


sans imposer de nouveaux fardeaux aux futures gnrations.

Reddition des comptes: mesure dans laquelle les intervenants politiques rendent compte
de leurs actions au public.

Transparence: clart et ouverture de la prise de dcision.

Dcence: laboration et mise en uvre de rgles sans nuire au public.

quit: application quitable des rgles tous les membres de la socit.

Participation: participation de tous les intervenants.

Ltablissement dun cadre solide de PPP vise garantir que ces principes de bonne gouvernance
soient respects lors de la mise en uvre des projets de PPP.

Pour une description plus approfondie de la bonne gouvernance dans le cadre des PPP, se
reporter au Guide relatif la promotion de la bonne gouvernance des PPP (Guidebook on
Promoting Good Governance in PPPs) publi par la Commission conomique pour lEurope
(CEE) [n320, pages 13 14] Section 2.1 intitule Principles of Good Governance in PPPs
(Principes de bonne gouvernance dans le cadre de PPP).

Dfinition du cadre de PPP


Il nexiste aucun modle unique de cadre de PPP. Un cadre de PPP tabli par un gouvernement volue avec
le temps, souvent en rponse des dfis particuliers auxquels le programme de PPP se trouve confront.
Aux premiers stades dun programme, on peut accorder plus dimportance la facilitation des PPP, ainsi
qu la cration et la promotion des opportunits offertes par un PPP. Lorsque de nombreux PPP ont dj
t mis en uvre de faon ponctuelle, des inquitudes en ce qui concerne le niveau de risque budgtaire
vis--vis du programme de PPP peuvent fournir limpulsion ncessaire pour renforcer le cadre de PPP.
Dans ce cas, laccent peut tre port sur le renforcement du contrle de la mise en uvre des PPP, ou sur
lamlioration de la gestion des finances publiques, comme par exemple en Afrique du Sud [n80].
MODULE 2 tablissement du cadre de PPP 83

Souvent, ceci implique au dpart lintroduction de processus, de rgles, et dinstitutions spcifiques aux PPP
afin de sassurer que les projets de PPP sont soumis la mme discipline que les projets dinvestissement
public. Graduellement, mesure que lexprience en matire de PPP saccrot, ces cadres de PPP peuvent
rintgrer les procds habituels de planification dinvestissement et dinfrastructure, de passation, et de
gestion budgtaire du secteur public, les PPP figurant comme une option particulire parmi dautres pour
la mise en uvre de projets dinvestissement public.

Les meilleures solutions des dfis similaires seront galement susceptibles de varier selon les pays,
en fonction, entre autres choses, du cadre juridique dj en place dans le pays, de lenvironnement
dinvestissement, des institutions, et de la capacit gouvernementale. LIllustration 2.1 : Aperu relatif aux
cadres dun PPP illustre les composants ventuels dun cadre complet de PPP, alors que lEncadr 2.2:
Le cadre de PPP au Sngal et lEncadr 2.3: Le cadre de PPP en Afrique du Sud ci-dessous fournissent un
bref aperu des cadres de PPP dans ces deux pays.

Illustration 2.1 : Aperu relatif aux cadres dun PPP

Politique de PPP
Objectifs, Primtre, Principes de mise en uvre

Processus et Gestion Gouvernance


responsabilits financire du Programe
institutionelles publique de PPP

Cadre legal des PPP

Comme indiqu lIllustration 2.1 : Aperu relatif aux cadres dun PPP, les composants dun cadre complet
de PPP peuvent comprendre les lments suivants:

Une politique:expression par le gouvernement de son intention dutiliser les PPP pour livrer des services
publics et dfinition des objectifs, de la porte et des principes de mise en uvre du programme de
PPP.

Un cadre juridique: les lois et rglements tayant le programme de PPP, permettant au gouvernement
de conclure des PPP et dtablir les rgles et les limites rgissant la mise en uvre des PPP. Un tel cadre
peut prendre la forme dune lgislation spcifique aux PPP, dautres lois et rgulations de la gestion
des finances publiques, ou des lois et rgulations sectorielles.
84 Guide de rfrence des PPP Version 2.0

Des processus et responsabilits institutionnelles:les tapes selon lesquelles des projets de PPP sont
identifis, labors, valus, mis en uvre, et grs; et les rles des diverses entits impliques tout au
long de ce procd. Un processus rigoureux de PPP est efficient, et transparent, et est constamment
surveill afin de contrler efficacement la qualit des projets de PPP.

Une approche de gestion des finances publiques: type de contrle, communication et budgtisation
des engagements budgtaires dans le cadre de PPP afin de sassurer que les PPP permettent doptimiser
les ressources, sans pour autant imposer de nouveaux fardeaux aux futures gnrations, et de grer le
risque budgtaire associ.

Une gouvernance au sens large:manire dont dautres entits, telles que les organismes daudit,
le pouvoir lgislatif, et le public participent au programme de PPP et obligent les responsables de
la mise en uvre des PPP de rendre compte de leurs dcisions et actions. Les diverses sections du
prsent module dcrivent chacun de ces lments dun cadre de PPP, offrant exemples et conseils aux
professionnels.

Dans la pratique, ces lments sont troitement lis. Par exemple, un mcanisme bien contrl dlaboration
de PPP, qui prend en compte les rpercussions sur le plan budgtaire de ces derniers, et intgre le contrle
du ministre des Finances, est essentiel en vue dune gestion solide des finances publiques du programme
de PPP. Une publication de rapports dtaills sur les engagements budgtaires souscrits dans le cadre dun
PPP permet par la suite une surveillance efficace du programme de PPP. Le prsent module met en valeur
ces liens.

Pour en savoir plus sur les composants cls dun cadre de PPP, se reporter aux ouvrages publis par
Farquharson et al [n144, pages 15-16] et Yong [n 324, page 30] qui fournissent de brefs aperus sur ce
sujet. Les recommandations de lOCDE sur la gouvernance du secteur public de partenariats public-
privs (2012) [n250] noncent galement, lintention de ses tats membres, les principes directeurs
de la gestion des PPP, couvrant les trois domainessuivants:tablissement dun cadre institutionnel clair,
prvisible, et lgitime soutenu par des autorits comptentes et bnficiant de moyens financiers suffisants;
fondant la slection des PPP sur loptimisation des ressources ; et tablissant un budget de manire
transparente afin de minimiser le risque budgtaire et dassurer lintgrit du procd de passation. Ces
recommandations reposent sur les principes de lOCDE pour la participation du secteur priv aux
infrastructures pralablement publis (2007) [n 247].

Des valuations dtailles des cadres de PPP dans divers pays sont disponibles dans les publications
suivantes:

La srie dindexes Infrascope publie par lEconomist Intelligence Unit (EIU) compare
lenvironnement des PPP dans plusieurs pays sur le plan des mesures conues pour valuer le niveau
de prparation des pays entreprendre des PPP sur le long terme. Ces mesures comprennent de
nombreux lments du cadre de PPP susmentionns, ainsi que lexprience oprationnelle du pays en
matire de PPP, la disponibilit des fonds et des mcanismes de soutien financier, ainsi que le climat
gnral dinvestissement. La srie comprend lindex Infrascope de lEIU pour lAmrique latine et les
Carabes [n126], prpar la demande du Fonds multilatral dinvestissement (MIF) de la BID; lindex
Infrascope de lEIU pour la rgion Asie-Pacifique, prpar la demande de la Banque asiatique de
MODULE 2 tablissement du cadre de PPP 85

dveloppement (BAD); lindex Infrascope de lEIU pour lEurope de lEst et la Communaut des
tats indpendants, prpar la demande de la Banque europenne pour la reconstruction et le
dveloppement (BERD); et lindex Infrascope de lEIU pour Afrique, prpar la demande du PPIAF
et de la Banque Mondiale [n127].

Le document publi par Irwin et Mokdad sur la gestion des passifs ventuels dans le cadre de PPP
[n208] dcrit les mcanismes dapprobation, danalyse, et de gestion des PPP en Australie, au Chili, et
en Afrique du Sud, en portant laccent sur la gestion budgtaire.

Encadr 2.2: Le cadre de PPP au Sngal

Au Sngal, les PPP se sont dvelopps essentiellement dans le cadre de rglementations


sectorielles. Cependant, des textes de porte gnrale rgissent maintenant de faon plus
complte et plus large loctroi et lexcution des dlgations de service publics et les contrats
de partenariats.

Les principes gnraux applicables aux contrats administratifs, y compris depuis 2006, sont
prvus par la Loi n 65-51 du 19 juillet 1965 portant Code des Obligations de lAdministration.
Les contrats comportant participation du cocontractant de ladministration lexcution du
service public comprennent, selon le Code, les dlgations de service public et les contrats de
partenariat. Ce Code, unique dans les pays africains de droit civil et administratif, dfinit :

La notion de service public, qui englobe toute activit dune personne morale de droit public
en vue de satisfaire un besoin dintrt gnral,

Les formes de dlgations de service public, et

Les effets des prrogatives de la puissance publique, des changements de circonstances, et


du respect de lquilibre financier du contrat.

Dans le domaine de la passation des dlgations de service public, des dfinitions de modes
de dlgation vises et des procdures de passation spcifiques ont t incorpores ds 2007 au
Code des marchs publics, en conformit avec les Directives de lUEMOA (n04/2005 et 05/2005).
Le Code des marchs publics, rvis en 2014 (dcret n2014-1212 du 23 septembre 2014), ne
traite cependant pas de la passation des contrats de partenariats, ignors par les Directives
de lUEMOA. A cet gard, le Code des marchs publics requiert avant tout lancement dune
procdure de passation de dlgation de service public lavis pralable de lautorit charge
du contrle des marchs publics sur la base dun rapport dopportunit. Les conventions de
dlgations doivent tre attribues sur la base dun appel doffres ouvert avec pr-qualification,
ou dun appel doffres en deux tapes.
86 Guide de rfrence des PPP Version 2.0

Malgr ces dispositions, les concessions relatives la construction et lexploitation de


terminaux portuaires accordes par le Port Autonome de Dakar, y compris le terminal
conteneur exploit par Dubai Port, sont attribues sur la base de ses statuts. Ces statuts lui
permettent doctroyer librement des concessions domaniales, selon ses propres procdures et
sans contrle de lautorit de rgulation des marchs publics.

Dans le domaine des contrats gouvernement payeur,la loi n2014-09relative aux


contrats de partenariat adopte le 20 fvrier 2014 (laLoi 2014-09) contient des dispositions
compltes sur les droits et obligations des parties, sur les procdures de passation et sur les
critres de slection et prvoit la cration dun Comit National dAppui aux Partenariats public-
priv (CNAPPP). Cette Loi abroge une prcdente loi du 1er mars 2004, relative aux contrats
de construction exploitation transfert dinfrastructures, dite Loi CET, qui, malgr les
amliorations apportes en 2009, navait pas conduit au dveloppement escompt de ce type
de projets. La loi 2014-09 concerne les contrats:

(i) Portant sur une mission globale comprenant la conception, le financement, la construction
(ou la transformation), lentretien, et lexploitation (y compris la maintenance) des ouvrages,
quipements, ou biens immatriels ncessaires au service public dont lautorit contractante
a la charge; et

(ii) Prvoyant une rmunration de loprateur lie des objectifs de performance, et provenant
essentiellement de versements de lautorit contractante.

La Loi 2014-09 sapplique tous les secteurs de la vie conomique et sociale, lexception des
secteurs soumis une rglementation particulire, notamment les secteurs de lnergie, des
mines, et des tlcommunications.

Les avis pralables du Conseil des Infrastructures et du Ministre charg des Finances, prcds
dune valuation dtaille mene avec le concours du CNAPPP, sont requis avant le lancement
de toute procdure de passation dun contrat de partenariat. Cette valuation doit notamment
dmontrer que lautorit contractante ne serait pas en mesure de raliser seule le projet.

La slection du partenaire privest opre par appel doffres en deux tapes avec pr-
qualification. La loi prvoit galement la possibilit de ngocier directement avec lauteur
dune offre spontane sous condition, en particulier, dun financement priv hauteur de
70 % des cots dinvestissements initiaux du projet, et que celui-ci constitue une innovation
technologique ou technique de pointe fournissant des solutions conomiques et cologiques
viables indispensables lautorit contractante. Les offres spontanes ne remplissant pas ces
conditions doivent donner lieu un appel concurrence.
MODULE 2 tablissement du cadre de PPP 87

Un changement des dispositions contractuelles modifiant lquilibre conomique du contrat


de partenariat en faveur du partenaire, pour un cot suprieur ou gal 30% du montant initial
de loffre financire retenue, doit donner lieu un nouvel appel doffre. En revanche la loi prvoit
expressment que la remise en cause de lquilibre financier du projet rsultant dune action de
lautorit contractante peut entrainer la rsiliation du contrat la demande de loprateur qui
peut rclamer des dommages et intrts.

Sources: Rpublique du Sngal (2014) Loi n 2014-09, (2004) Loi n 2004-13, (2009) Loi n 2009-21 ; (1965) Loi n 65-51,
(2006) Loi n 2006-16; (2015) Dcret 2015-386

Encadr 2.3: Le cadre de PPP en Afrique du Sud

LAfrique du Sud est un autre pays bnficiant dune exprience considrable en matire de PPP.
De 2000 avril 2014, lAfrique du Sud a mis en uvre 24 projets de PPP lchelle nationale et
provinciale, soit un investissement total suprieur 8,35 milliards US$.

Le Rglement relatif au Trsor 16, promulgu dans le cadre de la Loi relative la gestion du
financement public de 1999, rgit les PPP nationaux et provinciaux. Ce rglement dfinit de
manire gnrale la procdure, les exigences et les approbations ncessaires, les responsabilits
institutionnelles, et les parties concernes en matire de PPP. Les PPP municipaux sont rgis par
la Loi relative la gestion du financement public et la Loi relative aux systmes municipaux. Il
existe aussi des rglementations municipales affrentes aux PPP qui refltent plus ou mois les
exigences du Rglement relatif au Trsor 16.

Les procdures et responsabilits institutionnelles relatives aux PPP sont dfinies dans un Manuel
relatif aux PPP dtaill. Ce manuel dcrit la manire dont les rgulations du Trsor devraient
tre interprtes, et fournit des lignes directrices dtailles chaque tape de la procdure de
PPP, chacune dentre elles tant prsente dans un module spar. Chaque module du manuel
est publi sous forme de Note pratique du Trsor national et peut tre mis jour sparment. Un
manuel similaire, intitul Municipal Service Delivery and PPP Guidelines (Directives relatives
la prestation du service municipal et aux PPP), fournit des instructions pour les PPP municipaux.

Lautorit contractante assume la responsabilit de mise en uvre des projets de PPP. Les autorits
contractantes doivent identifier et valuer les projets de PPP et grer la procdure dappel doffres,
en respectant les orientations et exigences dtailles (y compris des listes de contrle pour chaque
tape et des formulaires types) nonces dans les manuels. Lautorit contractante est responsable
de la gestion des PPP tout au long de la dure du contrat. Elle doit notamment sassurer que
le projet rponde aux normes de performance, rgler les diffrends, et dclarer les donnes
financires relatives aux PPP dans les rapports annuels des institutions ou municipalits.
88 Guide de rfrence des PPP Version 2.0

Le Trsor est charg des approbations du PPP lchelle nationale et provinciale. Les PPP
municipaux sont soumis aux opinions et recommandations du Trsor. Les projets sont soumis
pour approbation une fois: (1) ltude de faisabilit termine, (2) les documents de lappel doffres
prpars, (3) les appels doffres reus et valus, et (4) les ngociations acheves et le contrat
de PPP sous sa version dfinitive. En 2004, le Trsor a tabli une unit consacre aux PPP afin
dexaminer toutes les soumissions de projets de PPP, et de recommander lapprobation de ces
derniers. Lvaluation mene par le Trsor met laccent tout particulirement sur loptimisation
des ressources et laccessibilit financire du projet de PPP.

Le paiement des engagements souscrits dans le cadre de PPP seffectue dans le cadre de la
procdure annuelle de dotation budgtaire. Le Conseil des normes comptables dAfrique du
Sud a publi rcemment des lignes directrices pour la comptabilit du secteur public dans
le cadre de PPP. Le Manuel relatif aux PPP dfinit galement les exigences en matire de
vrification financire dans le cadre de PPP. Le contrleur gnral entreprend des vrifications
annuelles des autorits contractantes afin de vrifier que les rgulations relatives aux PPP aient t
respectes et que les rpercussions financires soient refltes dans les comptes de linstitution
ou de la municipalit. Le contrleur gnral peut aussi se charger de vrifications judiciaires si
des contrles rguliers soulvent des soupons.

Sources: National Treasury (2004) Public Private Partnership Manual: National Treasury PPP Practice Notes issued in
terms of the Public Finance Management Act, Johannesburg , South Africa; Tim Irwin & Tanya Mokdad (2010) Managing
Contingent Liabilities in Public-Private Partnerships: Practice in Australia, Chile, and South Africa, World Bank; P. Burger
(2006) The Dedicated PPP Unit of the South African Treasury, Paris, France: Organization for Economic Cooperation and
Development

tablissement du cadre de PPP


Un cadre de PPP peut tre institu de diffrentes manires. En gnral, les options disponibles dpendent
du systme juridique du pays et des normes dtablissement des politiques, procdures, institutions, et
rgles gouvernementales. Ces options peuvent tre :

Une dclaration de politiquese rencontre frquemment dans les pays dvelopps dont le rgime
parlementaire est model sur celui de Westminster; les dclarations de politique en matire de PPP
noncent au minimum les objectifs, le champ dapplication, et les principes de mise en uvre du
programme de PPP, comme dcrit ci-aprs la section 2.1: Politique relative un PPP. Les dclarations
de politique peuvent aussi souligner les procdures, institutions, et rgles au moyen desquelles les
objectifs et les principes seront mis en pratique.

Des lois et rgulations, comme dcrit ci-aprs la section 2.2: Cadre juridique dun PPP. Les pays
de tradition de droit civil exigent gnralement une lgislation permettant de poursuivre des PPP et
de dfinir les rgles selon lesquelles les PPP seront mis en uvre; de nombreux pays de tradition de
common law introduisent galement une lgislation relative aux PPP comme forme plus contraignante
MODULE 2 tablissement du cadre de PPP 89

dengagement envers le cadre de PPP. Il peut sagir dune lgislation spcialise dans le domaine des
PPP, un composant dune loi plus gnrale rgissant la gestion financire, une lgislation secondaire
telle que des dcrets-lois, des dcrets prsidentiels, des rglements, ou une combinaison de ces
derniers.

Des documents de rfrence, tels que des manuels, livrets et autres outils. Ces derniers peuvent tre
utiliss pour tablir ds le dpart des procdures de PPP, ou les dvelopper par la suite en supplment
des dclarations de politique ou la lgislation, comme codification de bonnes pratiques. Le module 3
du prsent Guide de rfrence offre des exemples de programmes nationaux de PPP et sinspire de
nombreux documents de rfrence dexcellente qualit.

Outre les cadres intersectoriels de PPP, les politiques ou lois au niveau du secteur peuvent permettre
dutiliser les PPP et de crer un cadre de PPP au sein mme du secteur. De nombreux programmes de PPP
utilisent un mlange de ces deux approches.

Liste de rfrences: Cadre dun PPP


Rfrence Description
Commission conomique des Nations Unies pour Ce guide lintention des responsables politiques fournit des instructions
lEurope (2008) Guidebook on Promoting Good dtailles sur lamlioration de la gouvernance des programmes de PPP. Cet
Governance in Public-Private Partnerships, Genve ouvrage offre galement un aperu des principaux dfis, et propose des
cadres ventuels pour y rpondre.
Tim Irwin & Tanya Mokdad (2010) Managing Dcrit lapproche suivie dans ltat de Victoria en Australie, au Chili, et en
Contingent Liabilities in Public-Private Partnerships: Afrique du Sud concernant lanalyse dapprobation et ltablissement de
Practice in Australia, Chile, and South Africa, rapports des engagements hors bilan (et autres obligations budgtaires)
Banque mondiale dans le cadre de projets de PPP, et tire des leons lintention dautres pays.
Farquharson, Torres de Mstle, et Yescombe, avec Ce guide lintention des professionnels du secteur public explique comment
Encinas (2011) How to Engage with the Private laborer et mettre en uvre comme il se doit un PPP, en dveloppant un
Sector in Public-Private Partnerships in Emerging projet commercialisable et en attirant les partenaires privs qui conviennent.
Markets, Banque mondiale/PPIAF La section 3 porte laccent sur ltablissement dun cadre de PPP.
Yong, H. K. (Ed.) (2010) Public-Private Partnerships Ce rapport prsente un examen approfondi des politiques de PPP travers
Policy and Practice: A Reference Guide. Londres: le monde, notamment des conseils lintention des professionnels sur
Commonwealth Secretariat des aspects fondamentaux de la conception et de la mise en uvre de la
politique et des projets de PPP. Le chapitre 4 propose des lignes directrices
pour une valuation par le secteur public des projets de PPP.
Economist Intelligence Unit (2015) Evaluating the Cette publication, Infrascope, prsente un index dvaluation du niveau
Environment for Public-Private Partnerships in de prparation des pays en vue dentreprendre des PPP sur le long terme
Africa: The 2015 Infrascope, Londres, RU et utilise lindex pour valuer lenvironnement de PPP dans 15 pays de la
rgion. Ldition de 2015, ainsi que des ditions antrieures, sont disponibles
gratuitement sur le site Internet du PPIAF.
Voir galement les versions pour lAsie-Pacifique et lEurope de lEst et la
communaut des tats independants (CEI), et pour lAmrique Latine et les
Carabes, fondes sur des mthodologies similaires.
90 Guide de rfrence des PPP Version 2.0

2.1 Politique relative un PPP


Pour un gouvernement, la dfinition dune politique de PPP reprsente souvent la premire tape de
ltablissement dun cadre de PPP. Il peut savrer difficile de dfinir une politique de PPP et cette
expression est utilise diffremment dun pays lautre. Selon la dfinition du dictionnaire de langue
franaise Larousse, une politique est un ensemble de moyens mis en uvre dans certains domaines
par le gouvernement; dans le cadre du prsent Guide de rfrence, on entend par politique de PPP la
dclaration dun gouvernement exprimant son intention davoir recours aux PPP comme plan daction pour
livrer des services publics, et les principes directeurs guidant ce plan daction. Une politique de PPP devrait
en principe comprendre les lments suivants:

Objectifs du programme de PPP: les raisons pour lesquelles un gouvernement entreprend un


programme de PPP.

Porte du programme de PPP: quels types de projets seront entrepris dans le cadre de la politique
de PPP.

Principes de mise en uvre: comment les projets de PPP seront-ils mis en uvre afin de remplir les
objectifs fixs.

Les paragraphes suivants offrent des exemples sur la faon dont divers pays dfinissent les objectifs, la
porte, et les principes de mise en uvre de leur programme de PPP.

Un grand nombre de gouvernements publient une dclaration ou un document de politique en matire


de PPP pour communiquer au public et aux investisseurs potentiels que le gouvernement envisage
davoir recours un PPP et indiquer comment ce dernier sera mis en uvre. Les sections ci-aprs et les
rfrences cls la fin de cette section citent quelques exemples de documents de politique de PPP.
Dautres pays incorporent ces lments de politique de PPP au sein des lois et rglements relatifs aux PPP
ou des documents de rfrence. Lintgration un cadre plus complet de politique dinvestissement ou
dinfrastructures du secteur public joue en faveur des politiques de PPP, comme dcrit ci-aprs dans la
section 2.3: Processus et responsabilits institutionnelles dans le cadre de PPP.

2.1.1 Objectifs dun programme de PPP


Les gouvernements entreprennent des programmes de PPP pour diverses raisons. Certains pays commencent
utiliser les PPP dans un secteur particulier afin de rpondre aux besoins dinvestissement compte tenu des
contraintes budgtaires. Par exemple, des PPP ont au dpart t utiliss en Afrique du Sud dans le secteur
routier, dans le but prcis de construire un plus grand nombre dautoroutes. Aux Philippines, beaucoup des
premiers PPP se retrouvaient dans le secteur de llectricit: lentreprise publique dlectricit avait engag
des producteurs indpendants afin de pallier la pnurie dlectricit. Dans les deux cas, le recours aux PPP
sest par la suite tendu dautres secteurs.

De nombreux gouvernements fixent des objectifs de programme de PPP plus gnraux lors de la formulation
et de la documentation de politiques de PPP. Le choix et la priorit relative de ces objectifs dpendent des
MODULE 2 tablissement du cadre de PPP 91

autres politiques et priorits du gouvernement. Il peut sagir des priorits suivantes:

Permettre un investissement plus important dans le secteur des infrastructures, en ayant accs au
financement du secteur priv.

Optimiser les ressources dans le cadre de la livraison de biens lis aux infrastructures et de services
publics.

Amliorer la reddition des comptes lors de la livraison de biens lis aux infrastructures et de services
publics.

Tirer parti des capacits dinnovation et defficience du secteur priv.

Stimuler la croissance et le dveloppement dans le pays.

Le Tableau 2.1 : Exemples dobjectifs dun programme de PPP prsente des exemples de dclarations
clairement dfinies dobjectifs de programmes de PPP extraits de la dclaration politique ou de la lgislation
pertinente relative aux PPP dun pays.

Tableau 2.1 : Exemples dobjectifs dun programme de PPP


Pays Rfrence Objectifs dun programme de PPP
Australie Cadre national de politique Dfinit le but des PPP comme prestation de services amliors et dune meilleure
de PPP (2008) [n19, page optimisation des ressources, principalement au moyen dun transfert de risque appropri,
3] en encourageant linnovation, une meilleure utilisation des actifs, et une gestion intgre
sur toute la dure de vie du projet, appuye par un financement du secteur priv.
Indonsie Rgulation de la coopration Lobjectif de la coopration entre le gouvernement et le secteur priv (au moyen de PPP)
entre le gouvernement et est nonc comme suit:
une entit commerciale dans Rpondre aux exigences de financement durable dans la livraison des infrastructures
le cadre de la livraison des au moyen de la mobilisation de fonds du secteur priv.
infrastructures (2005) Amliorer la quantit, la qualit, et lefficience des services au moyen dune
[n 197, chapitre II, article 3] concurrence loyale.
Amliorer la qualit de la gestion et de la maintenance dans le cadre de la livraison
des infrastructures.
Encourager lutilisation du principe selon lequel lusager paie pour les services
reus;ou bien, dans certains cas, la capacit de paiement des usagers sera prise en
compte.
So Paulo Acte lgislatif 11688 (2004) Dclare que lobjectif du programme de PPP consiste promouvoir, coordonner,
(Brsil) [n78, Article 1] rglementer, et vrifier les activits des agents du secteur priv qui, en tant que
collaborateurs, participent la mise en uvre des politiques publiques visant dvelopper
le pays et le bien-tre collectif.
Mexique Loi relative aux PPP (Ley Dclare que lobjectif du programme de PPP consiste amliorer le bien-tre de la socit
de Asociaciones Publico et augmenter les niveaux dinvestissement dans le pays.
Privadas, 2012) [n235,
Article 1]
92 Guide de rfrence des PPP Version 2.0

2.1.2 Porte dun programme de PPP


De nombreux gouvernements associent la porte de leur programme de PPP des types particuliers de
projets ou contrats. Il est possible que le but soit de privilgier les projets les plus susceptibles de raliser
les objectifs fixs par le gouvernement, et doffrir un rapport cot-bnfice satisfaisant en tant que PPP.
Lorsque le cadre de PPP comprend des procds particuliers et des responsabilits institutionnelles, il peut
aussi savrer ncessaire de dfinir selon quelles circonstances ceux-ci sappliquent. Les gouvernements
peuvent dfinir la porte dun programme de PPP grce une combinaison des lments suivants:

Types de contrats de PPP: il nexiste aucune dfinition uniforme internationale de lexpression


PPP pouvant tre utilise pour dsigner divers types de contrats. La section 1.1 : Quest-ce quun
PPP? Dfinition dun partenariat public-priv dcrit ces types de contrats, quil sagisse de contrats
de bail pour des actifs et services existants ou de contrats Conception-Construction-Exploitation-
Financement-Maintenance pour les nouveaux actifs. Certains pays dfinissent les types de contrat
figurant dans la politique de PPP. Le but peut tre de donner un ordre de priorit aux types de contrats
qui rpondent le mieux aux objectifs du gouvernement. Il peut galement tre important de dfinir
quel moment les exigences et les processus du cadre de PPP sappliqueront. Par exemple, le projet
de politique nationale de PPP en Inde (2011) dcrit les types de contrats considrs comme tant des
PPP, les contrats ne ltant pas (ceux concernant la proprit prive dactifs) et ceux qui ne sont pas
couverts par la politique de PPP (contrats EPC, Engineering, Procurement, Construction, ou Ingnierie-
Approvisionnement-Construction et dessaisissement dactifs). Au Brsil, la Loi Fdrale 11079 de 2004
[n75] et au Chili, les Ley y Reglamento de Concessiones de Obras Pulicas [n104] dfinissent les limites
de la dure du contrat:au Brsil, cinq ans minimum, et au Chili, 50 ans maximum.

Secteurs:le programme de PPP peut tre limit aux secteurs ayant le plus besoin dinvestissement ou
damliorations dans la performance du service ou ceux pour lesquels il est attendu que les PPP connaissent
un plus grand succs. Par exemple, la politique de PPP de Singapour (2004) est limite aux secteurs dans
lesquels des PPP dans des pays similaires ont t couronns de succs, notamment dans le domaine des
installations sportives, des usines dincinration des dchets, des travaux dapprovisionnement en eau et
de traitement des eaux uses, de gros projets dinfrastructure informatique, dtablissements scolaires,
dhpitaux et polycliniques, des autoroutes, et des btiments abritant les bureaux du gouvernement.
Certains pays excluent des secteurs considrs comme tant trop sensibles. Par exemple, lUruguay et le
Salvador ont exclu le secteur de leau, le Guatemala les secteurs de lenseignement et de la sant.

Taille du projet:de nombreux gouvernements dfinissent une taille minimum pour les projets de PPP
mis en uvre en vertu du cadre de PPP. Des projets de plus petite taille peuvent ne pas tre justifis
cause des cots relativement levs de transaction lie la mise en uvre dun PPP. Dans certains cas,
des projets de plus petite taille peuvent tre mis en uvre sans tre soumis aux conditions dvaluation
et dapprobation stipules dans le cadre de PPP. Dans dautres cas, une limite quant la valeur du projet
peut signifier quil nest pas possible davoir recours aux contrats de type PPP pour des projets de plus
petite taille. Par exemple, la politique de PPP de Singapour (2004) stipule que, au dpart, les PPP ne
seront entrepris que pour des projets dont la valeur du capital est estime plus de 50 millions US$.
La loi brsilienne relative aux PPP (loi 11079, 2004) tablit un montant minimum de 20 millions de rales
brsiliens (11,7 millions US$) pour des projets individuels lancs en vertu de la loi relative aux PPP.
MODULE 2 tablissement du cadre de PPP 93

Le Tableau 2.2 : Exemple de dfinitions de la porte dune politique de PPP prsente de plus amples dtails
sur la faon dont divers pays ont dfini la porte de leurs programmes de PPP.

Tableau 2.2 : Exemple de dfinitions de la porte dune politique de PPP


Pays Rfrence Porte de la politique de PPP
Australie Directives nationales en Taille du projet:la prise en compte de loptimisation des ressources signifie que les PPP
matire de PPP-Cadre de seront susceptibles de sappliquer uniquement aux projets dune valeur suprieure 50
politique de PPP (2008) millions US$.
[n19, Section 3.1.3, page 6]
Brsil Loi nationale relative aux PPP Types de contrats: seulement deux types de contrats seront considrs comme des PPP
(Loi 11079, 2004) [n75, au Brsil: (i) les concessions subventionnes: les revenus de lentit prive proviennent
article 2, paragraphe 4] des redevances la charge des usagers et des subventions verses par le gouvernement,
et (ii) les concessions administratives:tous les revenus de lentit prive proviennent
de subventions verses par le gouvernement. Au Brsil, les concessions nexigeant pas
de versements du gouvernement ne sont pas considres comme des PPP. La loi stipule
galement que la concession doit durer au moins cinq ans pour tre considre comme un
PPP.
Taille du projet:les PPP ne seront utiliss que pour des projets dont la valeur est
suprieure 20 millions de rales brsiliens (11,7 millionsUS$).
Chili Loi relative aux concessions Types de contrats:lacte lgislatif indique une dure maximum des contrats de
(Loi 20.410, 2010) [n104] concession de 50 ans.
Secteur:lacte ne prcise pas les secteurs concerns. Cependant, le texte indique que les
PPP visent oprer des travaux et services publics, et utiliser des biens nationaux
pour dvelopper les services ncessaires.
Colombie Loi nationale relative aux PPP Types de contrats: dans le cadre de contrats de PPP, linvestisseur priv doit se charger
(Loi 1508, 2012) [n110, de lexploitation et de la maintenance; la dure du contrat doit tre infrieure 30 ans.
articles 3 et 6] (Si la dure du projet est suprieure, une approbation du conseil national de politique
conomique et sociale sera requise.)
Taille du projet: linvestissement total dans le projet doit tre 6000 fois suprieur au
montant du salaire mensuel minimum lgal en vigueur.
Maurice Dclaration de politique Secteurs: lors du dmarrage du programme de PPP, le gouvernement prvoit de porter
relative aux partenariats laccent sur certains secteurs cls: les transports, les infrastructures de service public,
public-priv (2003) [n229, la gestion des dchets solides et liquides, la sant, lenseignement et la formation
section 5, page 4] professionnelle, et les TIC.
Mexique Loi relative aux PPP (Ley Types de contrats: dfinit les PPP comme une relation contractuelle long terme entre
de Asociaciones Publico des entits publiques et prives, afin de fournir des services au secteur public ou au grand
Privadas, 2012) [n235] public; et lorsque des infrastructures sont fournies, afin damliorer le bien-tre de la
socit et daugmenter les niveaux dinvestissement dans le pays. La dure des contrats
ne doit pas dpasser 40 ans (extensions comprises); les contrats excdant cette limite
doivent tre approuvs par la loi.
Porto Loi relative aux PPP (2009) Secteur:dfinit dix secteurs admissibles: dcharges de dchets, rservoirs et
Rico [n265, section 3] barrages, centrales de production dlectricit, systmes de transports, enseignement,
sant, scurit, tablissements correctionnels et de radaptation, logements sociaux,
sports, loisirs, attractions touristiques et culturelles, rseaux de communication, haute
technologie, systmes informatiques et automatiss, et tout autre secteur identifi par la
loi comme prioritaire.
Singapour Manuel relatif au partenariat Secteurs:limits aux projets de PPP couronns de succs dans dautres pays,
public-priv (2004) [n306, notamment dans le domaine des installations sportives, des usines dincinration de
Section 1.4.2, page 8] dchets, des travaux dapprovisionnement en eau et de traitement des eaux uses,
de gros projets dinfrastructure informatique, dtablissements scolaires, dhpitaux et
polycliniques, des autoroutes, et des btiments abritant les bureaux du gouvernement.
Taille du projet:les PPP seront utiliss uniquement pour des projets dont la valeur est
suprieure 50 millions US$.
94 Guide de rfrence des PPP Version 2.0

2.1.3 Principes de mise en uvre


Souvent, les politiques de PPP dfinissent les principes de mise en uvre, soit les lignes directrices ou le
code de conduite qui sapplique lors de la mise en uvre des projets de PPP. Ces principes tablissent
les normes selon lesquelles les responsables de lexcution des PPP seront tenus de rendre compte. Les
principes sont souvent soutenus par des rglements et des processus dtaillant la mise en pratique de ces
derniers. Par exemple, lEncadr 2.4: Principes de mise en uvre des PPP au Maroc: de la loi de 2006 la
loi de 2014 montre comment le cadre lgislatif a volu au Maroc, afin dintgrer des critres de mise en
uvre plus prcis.

Encadr 2.4: Principes de mise en uvre des PPP au Maroc: de la loi de 2006 la loi de 2014

La rcente loi de 2014 sur les partenariats public-priv concerne essentiellement les contrats de
type gouvernement payeur passs par ltat. Ses dispositions sont plus prcises, notamment
pour ce qui concerne les critres dattribution, que la loi de 2006 relative la gestion dlgue
des services publics locaux.

Contrats de gestion dlgue attribus par les collectivits locales

La loi relative la gestion dlgue des services publics (loi n 54-05 du 14 fvrier 2006) sapplique
aux contrats de gestion dlgue de services et douvrages publics passs par les collectivits
locales, ou leurs groupements, et par les tablissements publics locaux. Cette loi ne fixe pas
de critre dattribution des contrats de dlgation. Il est seulement indiqu que le contrat
de gestion dlgue est conclu raison des qualits personnelles du dlgataire, et que la
procdure dappel la concurrence doit permettre dassurer lgalit des candidats, lobjectivit
des critres de slection, la transparence des oprations, et limpartialit des dcisions.

Selon le dcret dapplication de la loi, le ministre charg de lintrieur a comptence pour fixer
les formes et les modalits dtablissement des documents dappel la concurrence. Dans
la pratique, les rglements de consultation prcisent les critres de qualification bass sur la
situation financire et lexprience professionnelle du soumissionnaire. Le critre dattribution
est gnralement constitu par le tarif le moins lev, justifi par une structure de prix dtaille.

Contrats de partenariat

Selon la loi sur les partenariats public-priv (loi n 86-12 du 24 dcembre 2014), le contrat est
attribu au candidat qui prsente loffre conomiquement la plus avantageuse sur la base
des critres arrts pralablement dans le rglement dappel doffres. Cette loi est applicable
essentiellement aux contrats de type gouvernement payeur octroys par ltat.
MODULE 2 tablissement du cadre de PPP 95

La loi encadre les critres dvaluation qui doivent tre objectifs, non discriminatoires, et avoir un
rapport avec lobjet et les caractristiques du PPP. Il est prcis que le rglement dappel doffres
doit notamment mentionner les critres suivants, sans prjudice dautres critres prvus par le
rglement dappel doffres :

La capacit de ralisation des objectifs de performance ;

Le cot global de loffre ;

Les exigences du dveloppement durable ;

Limpact social et environnemental du projet ;

Le caractre techniquement innovant de loffre; et, le cas chant

Les mesures prises pour la prfrence en faveur de lentreprise nationale et le taux


dutilisation dintrants dorigine nationale.

Sources: Royaume du Maroc (2014), Loi n 86-12; (2006) Loi n 54-05

Pour dautres exemples de principes directeurs bien dfinis, se reporter aux documents suivants:

La politique dinfrastructure du gouvernement de ltat de Karnataka (2007) [n191, page 135]


nonce et explique clairement ses principes fondamentaux.

Le Cadre national australien de politique de PPP (2008) [n19, pages 10-11] prsente sept principes:
optimisation des ressources, intrt public, rpartition des risques, orientation vers les rsultats,
transparence, reddition des comptes, et intrt du march.

La loi fdrale brsilienne relative aux PPP (Loi 11079, 2004) [n75, article 4] formule sept principes
concernant le recours aux PPP : efficience, respect des intrts des usagers et des intervenants du
secteur priv, caractre non transfrable des responsabilits rglementaires, juridictionnelles, et
dapplication de la loi, transparence, rpartition objective des risques, et viabilit budgtaire.

La loi relative aux PPP (Loi 11688, 2004) de ltat de So Paulo, Brsil [n78, article 1] nonce huit
principes qui devraient guider la conception et la mise en uvre des PPP. Ces principes comprennents
les suivants: efficience, respect des intrts des utilisateurs finaux, accs universel aux biens et services
essentiels, transparence, et responsabilit budgtaire, sociale, et environnementale.

Le dcret prsidentiel n 67 de lIndonsie (2005) [n 197, article 6] prsente des principes de PPP
promouvant la transparence, la juste contrepartie, et la concurrence loyale dans le cadre des programmes
de PPP, ainsi que des structures gagnant-gagnant pour les entits publiques et prives.
96 Guide de rfrence des PPP Version 2.0

La loi nationale colombienne relative aux PPP (Loi 1508, 2011) [n110, articles 4 et 5] formule les
principes essentiels de la politique de PPP du pays: efficience, ncessit, et rpartition efficace des
risques. Lacte stipule galement que tous les paiements linvestisseur priv doivent tre subordonns
la mise disposition de linfrastructure selon des niveaux fixs contractuellement.

La politique jamacaine relative aux PPP (2012) nonce quatre principes directeurs: ralisation dun
transfert de risque optimal et bon rapport cot-bnfice pour le public; respect de la responsabilit
budgtaire;et maintien de la probit et de la transparence [n212].

Rfrences cls: Exemples dune politique de PPP


Rfrence Description
Australie, Infrastructure Australia (2008) National nonce les objectifs politiques, la porte, lvaluation des projets en tant que
PPP Guidelines-PPP Policy Framework, Canberra PPP, et les principes guidant lapplication des PPP.
Indonsie, Presiden (2005) Peraturan Presiden nonce lobjectif, la porte, et les principes du programme de PPP en
Republik Indonesia Nomor 67 Tahun 2005 Indonsie, et dfinit le processus et les responsabilits des PPP.
Infrastruktur, Jakarta; (2011) Peraturan Presiden
Republik Indonesia Nomor 56 Tahun 2011, Jakarta
Brasil, So Paulo Assemblia Legislativa (2004) Lei Dfinit les objectifs du programme de PPP, cre un conseil de gestion
11688/04 | Lei N 11.688, So Paulo des PPP, la corporation de partenariats de So Paulo, et lunit consacre
aux PPP au sein du secrtariat de planification. Cette loi tablit aussi les
responsabilits du partenaire priv et la rgle rgissant les contrats de PPP.
Congrs gnral des tats-Unis du Mexique (2012) Dfinit la porte, les principes, et les processus du programme de PPP au
Ley de Asociaciones Publico Privadas (Loi relative Mexique.
aux PPP)
Brsil, Congresso Nacional (2004) Lei N 11079, Dfinit le PPP et nonce le processus de PPP, y compris les conditions
Braslia de lappel doffres et la conception du contrat. Cette loi tablit le cadre
institutionnel du programme de PPP.
Chili, Ministerio de Obras Pblicas (2010) Ley y Cet acte modifie le dcret antrieur qui faisait office de loi relative aux PPP
Reglamento de Concesiones de Obras Pblicas, au Chili. Il cre le Conseil sur les concessions, dfinit toutes les activits
Santiago prparatoires devant tre menes par lorganisme contractant, tablit le
processus de passation, dfinit les droits et responsabilits, et tablit les
procds permettant de faire face au changement.
Colombie, El Congreso (2012) Ley No. 1508, Bogot nonce la porte, les principes, et les processus du programme de PPP mis
en place en Colombie, ainsi que les responsabilits institutionnelles pour le
dveloppement de projets.
Maurice, Ministry of Economic Development, Dcrit comment les PPP sinscrivent dans le cadre conomique plus gnral
Financial Services and Corporate Affairs (2003) du pays; et dfinit un PPP, les objectifs de la politique de PPP, les secteurs au
Public Private Partnership Policy Statement, Port sein desquels les PPP devraient tre appliqus, et les principaux lments
Louis prendre en compte pour valuer les PPP.
Porto Rico, Legislature Assembly (2009) No. 29 Dfinit les objectifs, la porte, les principes, et les processus du programme
(S. B. 469), San Juan de PPP Porto Rico.
Ministre des finances de Singapour (2004) Public Fournit une introduction aux PPP, explique les structures de ces derniers
Private Partnership Handbook (Version 1) et le processus dadjudication et de gestion des PPP Singapour. Dfinit
galement la porte du programme de PPP Singapour.
Prou, Congreso de la Repblica (2008) Decreto Ce dcret est une loi nationale et tablit la politique de PPP dans le pays.
Legislativo N 1012, Lima Dfinit et classifie les PPP, nonce les principes qui devraient guider la mise
en uvre de la politique, dfinit le cadre institutionnel, et stipule les rgles
financires pour les PPP au Prou.
Ministre des finances de lInde, Promoting Prsente les politiques, lois, et rglements relatifs aux PPP dans douze tats
Infrastructure Development Through PPPs: A de lInde.
Compendium of State Initiatives, New Delhi
MODULE 2 tablissement du cadre de PPP 97

Bougrain, F. Carassus, J. & Colombard-Prout, M. Cet ouvrage est essentiellement une suite dtude de cas qui prsente dune
(2005) Partenariat public-priv et btiment en faon dtaille les contrats, la chronologie de leur passation, et les leons
Europe : quels enseignements pour la France ? tires. Louvrage contient galement un commentaire de lordonnance de
Retour dexpriences du Royaume-Uni, dItalie, du 2004 sur les contrats de partenariats en France. Lannexe prsente un bon
Danemark et de France, Presses de lcole nationale exemple dvaluation en France.
des Ponts et Chausses
Institut de la gestion dlgue et Dexia (2006) Cet ouvrage est un recueil des textes et de la jurisprudence applicables aux
Partenariats public-priv : recueil des textes et PPP passs par les collectivits locales en France.
de la jurisprudence applicables aux collectivits
territoriales, Paris
Muller, E. (2011) Les instruments juridiques des Explore la diversit des instruments juridiques et leurs consquences sur les
partenariats publics, Ed. LHarmattan, Coll. Logiques projets, et propose un rgime commun des PPP donnant au cadre aux divers
Juridiques instruments.
Bergre, F. Bezanon, X. Deruy, L. Goulard, G. & Ouvrage de rfrence, explorant en profondeurs les aspects juridiques et
Fornacciari, M. (2010) Le guide oprationnel des financiers, ainsi que lanalyse des risques.
PPP, Editions Le Moniteur, 3me dition

2.2 Cadre juridique dun PPP


Le cadre juridique dun PPP comprend lensemble des lois et des rglementations qui rgissent et
encadrent la mise en uvre des PPP. Les gouvernements et les entreprises prives dsireux de mettre en
place des PPP doivent tudier minutieusement le cadre juridique afin didentifier les dispositions, conditions,
ou contraintes applicables aux PPP. Les gouvernements qui recourent aux PPP peuvent tre amens
adapter le cadre juridique existant. Dune part, ils doivent sassurer que les contrats de PPP peuvent tre
conclus, et clarifier les droits et mcanismes juridiques applicables; dautre part, ils peuvent tre amens
introduire des procdures et mcanismes de responsabilit spcifiques aux PPP, tels que ceux dcrits aux
sections suivantes. A ce titre, certains gouvernements choisissent dadapter les lois existantes; dautres
introduisent une lgislation spcifique.

Les caractristiques du cadre juridique dun PPP varient en fonction du type de systme juridique en place.
Il en existe deux principaux: celui de common law et celui de droit civil. Dans les systmes de droit civil,
les oprations linitiative du gouvernement sont habituellement strictement rglementes par le droit
administratif. Une telle rglementation tablit des droits et mcanismes juridiques visant affirmer les
prrogatives de ladministration, tout en assurant un quilibre contractuel protecteur de la partie prive,
comme dcrit plus en dtail ci-aprs. Les systmes de common law sont en gnral moins normatifs,
et prsentent un nombre plus limit de dispositions lgislatives implicites applicables un contrat. En
consquence, les contrats dans les pays de tradition de common law ont tendance tre plus longs que
ceux dans les pays de tradition de droit civil. Une plus grande importance est accorde la dfinition des
termes qui rgissent la relation entre les parties un contrat, car les absences ou les ambiguts ne peuvent
pas tre facilement corriges ou rsolues par lapplication de la loi.

Cette section dcrit brivement les diffrents cadres juridiques de PPP, et fournit quelques exemples.
La section 2.2.1 dcrit la porte gnrale de la lgislation pouvant avoir une incidence sur les PPP, et la
section 2.2.2 se penche sur la lgislation spcifique aux PPP. Les publications suivantes offrent des conseils
gnraux sur lapprciation et llaboration dun cadre juridique et rglementaire pour les PPP:
98 Guide de rfrence des PPP Version 2.0

Le guide juridique de Jeff Delmon et Victoria Delmon [n119] examine les principales questions
juridiques dans 17 pays.

Le Centre de ressources des PPP dans le secteur des infrastructures de la Banque mondiale
prsente les principales caractristiques des systmes de common law et de droit civil et leurs
rpercussions sur les contrats de PPP, et propose plusieurs outils en ligne utiles permettant dvaluer
lenvironnement juridique des gouvernements pour les PPP dans les [n59, Cadres lgislatifs].

LAnnexe 2 du Guide EPEC des PPP offre un aperu des conditions juridiques et rglementaires
applicables aux PPP dans des pays suivant diffrentes traditions juridiques [n93].

Louvrage de Farquharson et al [n144, pages 16-21] nonce des questions cls que les investisseurs
et les bailleurs de fonds sont susceptibles de poser propos du cadre juridique et rglementaire, ainsi
que certains principes relatifs llaboration de cadres efficaces.

La section de la bote outils en ligne de la Banque mondiale sur les routes et les autoroutes [n55,
Module 4] portant sur le cadre lgislatif dcrit les types de lois habilitant les PPP, et offre une liste dcrivant
les autres lois ayant gnralement un impact sur tout projet de PPP li aux infrastructures routires.

2.2.1 Champ dapplication dun cadre juridique de PPP


Le cadre juridique et rglementaire des PPP peut consister en une lgislation spcifique sur les PPP, tel que
dcrit ci-aprs. Cependant, le cadre juridique des PPP a une porte plus gnrale et peut englober divers
types de rgimes juridiques.

Dans les pays de tradition de droit civil, les contrats de PPP sont soumis au droit administratif gnral qui
rgit les contrats de PPP, ainsi que les fonctions et la prise de dcision des organismes dtat. Cet ensemble
juridique est crateur de droits tant vis--vis de lautorit contractante que de lentit prive, en complment
ou en drogation des droits spcifiques stipuls au sein du contrat. Par exemple, lautorit contractante
dispose gnralement dun droit de rsiliation ou de modification unilatrale du contrat (souvent li une
obligation lgale de continuit du service public) qui doit tre compens par une indemnisation adquate
du cocontractant. Certaines protections accordes lexploitant sont aussi sous-entendues par la loi, telles
que le droit de conserver un quilibre financier en cas de changements imprvus de circonstances
(comme dcrit ci-aprs dans la section 3.4: Conception des contrats de PPP). Le droit administratif peut
aussi dfinir des procdures et des rles institutionnels pertinents dans le cadre de PPP,tels que ceux lis
aux procdures de passation ou la rsolution de diffrends contractuels, y compris la comptence en
dernier ressort des tribunaux administratifs, sauf stipulation contraire.

On peut galement retrouver, tant dans les juridictions de droit civil que de common law, des lois particulires
qui sappliquent certains aspects des procdures applicables aux PPP. Ces lois sont les suivantes:

Loi relative la passation de marchs publics:la procdure de conclusion dun PPP doit tre
conforme aux lois et rglementations relatives la passation de marchs publics, sauf si les PPP en sont
expressment exclus et sont alors soumis des procdures de passation qui leur sont propres.
MODULE 2 tablissement du cadre de PPP 99

Loi relative la gestion des finances publiques: les responsabilits, procds, et rgles institutionnels
instaurs par les lois et rglementations relatives la gestion des finances publiques peuvent renforcer le
cadre de PPP. Cela pourrait comprendre par exemple les conditions dapprobation du projet, les limites
budgtaires, les processus dtablissement du budget, et les conditions de communication des rapports.

Lois et cadres rglementaires sectoriels:les PPP sont souvent permis et mis en uvre dans le cadre
de lois sectorielles (concernant par exemple lnergie ou les transports). Les gouvernements doivent
alors veiller ce que linstitution dun cadre juridique gnral rgissant les PPP ne conduise pas des
contradictions avec les dispositions des lois sectorielles.

Lois relatives lexploitation dentreprises prives: les socits porteuses de projets de PPP sont
gnralement rgies par les lois relatives la cration et au fonctionnement des socits commerciales,
et ces dernires doivent tre prises en compte lors de ltablissement et de la mise en uvre de projets
de PPP. Il peut sagir des formes suivantes de lgislation:

- Lois et rglementations relatives lenvironnement,

- Lois et rglementations relatives lacquisition et la proprit des terres ainsi quun droit
doccupation du domaine de lEtat,

- Conditions doctroi de licences, en particulier pour les entreprises internationales,

- Lois sur les srets rgissant la possibilit et les modalits de constitution de garanties par les
bailleurs de fonds,

- Rgles fiscales, et

- Droit du travail.

Prises ensemble, ces lois peuvent constituer le cadre juridique de la mise en uvre dun PPP. Ainsi, une
lgislation spcifique aux PPP ne savre pas systmatiquement ncessaire ds lors que les diffrentes
questions que soulve la mise en uvre des PPP sont clairement prises en compte par dautres lois. Par
exemple, lEncadr 2.5 : Cadre lgal des PPP en France.

Encadr 2.5 : Cadre lgal des PPP en France

La France distingue deux catgories gnriques de contrats :

1. Les contrats de concession sont les contrats par lesquels une autorit concdante confie
lexcution de travaux ou la gestion dun service un oprateur conomique rmunr par
le droit dexploiter louvrage ou le service qui fait lobjet du contrat (recettes dexploitation
ventuellement compltes par un prix). Ils impliquent le transfert au concessionnaire dun
risque commercial li lexploitation, et une relle exposition aux alas du march. Ce mode
100 Guide de rfrence des PPP Version 2.0

contractuel, qui suppose lexistence dusagers solvables, sest dvelopp en France ds le


XIXe sicle et a jou un rle important dans lquipement du pays en rseaux dinfrastructure :
eau, assainissement, chemins de fer, autoroutes, amnagements urbains

2. Le march de partenariat (prcdemment contrat de partenariat), cr par lordonnance


du 17 juin 2004 est dfini comme un march public permettant de confier un oprateur
conomique une mission globale ayant pour objet la construction ou la transformation
douvrages ou dquipements ncessaires au service public ou lexercice dune mission
dintrt gnral, et tout ou partie de leur financement, mais galement : (i) la conception
des ouvrages, (ii) lentretien, la maintenance des ouvrages, ou (iii) la gestion dune mission
de service public. Le partenaire priv supporte un risque de performance technique, mais
pas dexploitation. Le paiement, tal dans le temps, est assure par le partenaire public sous
forme de loyers verss compter de la mise disposition. Le Contrat de Partenariat sest
dvelopp rapidement, notamment sur certains grands projets emblmatiques (nouveau
ministre de la Dfense Balard, Universits Plan Campus, lignes ferroviaires grande
vitesse, Palais de justice de Paris, grands stades), puis a fait face des critiques rcurrentes
ces dernires annes amenant le Gouvernement en rformer certains aspects.

Les Ordonnances Marchs publics du 23/7/2015 et Concessions du 29/1/2016 transposant les


Directives europennes Marchs et Concessions de 2014 ont permis dengager une simplification
et une scurisation du droit franais de la commande publique.

Ainsi, le march de partenariat est plus encadr, en amont de la procdure avec, au-del de
lvaluation pralable, une tude de soutenabilit budgtaire rendue obligatoire pour les collectivits
territoriales. Les conditions de recours sont rationnalises avec un critre unique, celui du Bilan
Cot-Avantage, apprci de manire plus qualitative (par exemple, par lintrt de recourir la
matrise douvrage prive, ou la valeur ajoute du recours au pr-financement priv) que lanalyse
comparative prcdemment requise. Un seuil plancher est institu afin dinciter les porteurs publics
de projet une meilleure mutualisation des projets (via par exemple la cration des accords-cadres en
march de partenariat). Le march de partenariat comporte des missions obligatoires (Construction,
Financement) et des missions complmentaires (telles que lentretien-maintenance, lamnagement,
la valorisation foncire, ou la gestion dun service public), au porteur public de projet de dterminer
la carte le primtre en fonction des caractristiques de son projet.

Pour accompagner cette volution, succdant lorganisme-expert des PPP (Mappp), mais
avec un primtre largi, la Mission dappui au financement des infrastructures (Fin Infra)
constituera ds la mi-2016 un ple dexpertise public de la structuration juridique et financire
et plus largement du financement public ou priv des oprations dinvestissement dans
les infrastructures . Ses missions reprennent celles de la Mappp sur les partenariats public-
priv, mais vont bien au-del : il sagit de favoriser le financement des projets dinvestissement
MODULE 2 tablissement du cadre de PPP 101

dcids par les acteurs publics, doptimiser la valeur et le cot global des projets, et de scuriser
les oprations . Les collectivits locales pourront notamment faire appel Fin Infra pour se faire
conseiller sur la structuration de leurs oprations dinvestissement.

2.2.2 Lois relatives aux PPP


Certains pays font le choix dadopter une lgislation spcifique aux PPP. Ces lois peuvent tre utilises
comme un moyen dadapter un cadre juridique existant, si celui-ci nest pas clairement dfini, exhaustif,
ou encore sil limite la capacit du gouvernement structurer et grer les PPP. Il est galement possible
damender les lois existantes afin de tenir compte des PPP. Une loi spcifique aux PPP permet daccrotre
la visibilit du programme de PPP, et den dmontrer lengagement politique. Il convient toutefois de
faire preuve de prudence afin dviter tout conflit avec une autre lgislation pertinente en vigueur. Les
lois relatives aux PPP permettent dtablir des principes directeurs, des procdures et responsabilits
institutionnelles (telles que celles lies la passation et la rsolution de diffrends), et des politiques
telles que les rgles de gestion des finances publiques. En rgle gnrale, une loi spcifique aux PPP bien
structure nonce des principes pouvant tre dvelopps par des rglementations plus dtailles, et ce
de manire flexible et en permettant au programme de PPP de sadapter progressivement dans le temps.

Dans les pays de droit civil, les concessions ou autres dlgations de service public taient rgies par les
principes du droit administratif et/ou des dispositions lgales peu dveloppes. Ces pays ont d recourir
des textes spcifiques pour valider et gnraliser lusage des contrats de type PFI, ou contrat de partenariat.
Un nombre croissant de pays, notamment en Afrique, adopte des lois et rglementations qui rgissent
lensemble des PPP, y compris les concessions ou autres modes de dlgations de service public. Tous
les pays dAmrique latine mettant en uvre des PPP le font en vertu dune loi spcifique aux PPP ou aux
concessions (ou les deux). Certains pays de tradition de common law adoptent aussi des lois relatives aux
PPP, comme engagement plus contraignant quune politique de PPP.

Le Tableau 2.3 : Exemples de lois rgissant les PPP ci-dessous offre des exemples de lois et rglementations
relatives aux PPP dans plusieurs pays. Yong [n 324, page 33] rsume le contenu suggr dune loi consacre
aux PPP, alors que la Commission des Nations unies pour le droit commercial international a publi
des recommandations gnrales et des dispositions lgislatives types pour faciliter les projets lis aux
infrastructures finances par le secteur priv [n317, n318]. Le Centre de ressources des PPP dans le
secteur des infrastructures de la Banque mondiale pour les contrats, la lgislation, et le rglement
[n59, Lgislation] fournit de plus amples informations, notamment une synthse des diffrents types de
lgislation (tels que les lois gnrales relatives aux PPP, ou les lois relatives aux concessions), des exemples
de clauses et des exemples de lgislation de PPP en provenance de plus de 30 pays.
102 Guide de rfrence des PPP Version 2.0

Tableau 2.3 : Exemples de lois rgissant les PPP


Juridiction Lois et rglements spcifiques aux PPP
Brsil Au niveau fdral, le cadre juridique des PPP au Brsil diffre en ce qui concerne les concessions (projets
dautofinancement qui nexigent aucune subvention du gouvernement) et les PPP:
La loi 8987 (1995) correspond la loi fdrale rgissant les concessions. Cet acte tablit les organismes
gouvernementaux autoriss accorder des concessions, et dfinit les types de concessions. Il fixe galement
les critres de slection des soumissionnaires pendant la phase dappel doffres, le contenu requis des
contrats de concession, les droits et responsabilits de lorganisme contractant, le concessionnaire et les
usagers, la politique tarifaire, et les raisons justifiant une intervention et la rsiliation dun contrat. La loi 9648
(1998) met jour cette loi.
La loi 11079 (2004) correspond la loi fdrale rgissant les PPP. Cet acte dfinit les PPP dans le
contexte brsilien; tablit la porte du programme de PPP; dfinit le contenu des contrats de PPP; fixe les
rgles doctroi de garanties, dtablissement dune socit ad hoc, et de lancement dun appel doffre; et
dfinit les droits et responsabilits de lorganisme contractant.
Chaque tat ayant recours un PPP dispose galement de son propre cadre juridique.
Burkina Faso La loi du 23 mai 2013 rgit la fois les dlgations de service public et les contrats de type contrats de
partenariat. Un dcret dapplication (n 2014-024) prcise la mission confie loprateur conomique priv, les
modalits de sa rmunration, les procdures de slection, et le contenu gnral du contrat.
Cameroun La loi du 29 dcembre 2006 rgit les contrats de partenariat. Un dcret dapplication du 24 janvier 2008 prcise le
rgime gnral des contrats de partenariat.
Chili La loi 20410 (2010) correspond la loi rgissant les concessions actuellement en vigueur. Cet acte a mis
jour le dcret 900 (1996), instrument juridique rgissant auparavant les concessions qui avait modifi le rglement
du ministre des Travaux publics 164 (1991), instrument juridique rgissant lorigine les PPP au Chili. La loi
nonce le cadre institutionnel pour les PPP, les rgles dappel doffres, les droits et obligations du concessionnaire,
les exigences en matire dinspection et de surveillance, et les procdures de rsolution des diffrends.
Colombie La loi 1508 (2011) correspond la loi nationale rgissant les PPP. Cet acte dfinit la porte du programme
de PPP dans le pays et les principes directeurs, et tablit les procdures ainsi que le cadre institutionnel des
PPP. Il nonce les approches spcifiques de passation dans le cadre dun PPP, la conception du contrat de PPP, et
lapproche budgtaire pour les PPP. Les lois suivantes contribuent galement au cadre juridique des PPP:
La loi 80 (1993)tablit les normes et les principes pour la passation dun march public. Cet acte tablit aussi
les normes rgissant la relation juridique entre les partenaires des secteurs public et priv.
La loi 1150 (2007) modifie certaines parties de la loi 80. Cet acte incorpore certains lments visant rendre
lappel doffres plus efficace et plus transparent.
Le dcret prsidentiel 4165 (2011), larticle 4, tablit lagence dinfrastructure nationale (ANI, Agencia
Nacional de Infraestructura) charge didentifier, dvaluer la viabilit, et de proposer des concessions et
autres formes de PPP dans le secteur des transports et autres services y affrant, ainsi que dlaborer et
mettre en uvre les projets de PPP en rsultant.
Cte dIvoire Le dcret prsidentiel du 19 dcembre 2012 dtermine le rgime des PPP y compris les contrats de type contrats
de partenariat ou PFI. Les dlgations de service public sont rglementes par le code des marchs publics.
France Lordonnance 2004-559 sur les contrats de partenariat nonce le cadre juridique et institutionnel des PPP en
France. Lordonnance 2008-735 incorpore les amendements lordonnance 2004-559, ainsi que les dispositions
relatives aux collectivits territoriales, lurbanisme, la fiscalit gnrale, la politique montaire et financire,
afin damliorer le cadre de PPP en France.
Par ailleurs, le parlement a adopt des lois sectorielles pour faciliter les PPP dans les systmes judiciaires et
pnitentiaires (Ordonnance 2002-1094 et Ordonnance 2002-1138), et le service hospitalier du secteur public
(Ordonnance 2003-850).
Maroc La Loi n 86-12 relative aux contrats de partenariat public-priv promulgue le 24 dcembre 2014 rgit les
contrats de type PFI et de dlgation de services publics octroys par lEtat et les socits capitaux dEtat. En
revanche, les PPP concernant les collectivits locales sont rgis par la Loi n 54-05 du 14 fvrier 2006 qui concerne
exclusivement les dlgations de service public. Par ailleurs, des lois sectorielles existent dans les domaines de
lnergie et des transports.
Maurice La loi relative aux PPP de 2004 (Gazette of Mauritius n 113, Loi n 37 de 2004) tablit lunit consacre aux PPP,
dfinit les responsabilits des organismes chargs de la mise en uvre, et dfinit les lments cls des accords et
tudes lis aux PPP.
MODULE 2 tablissement du cadre de PPP 103

Juridiction Lois et rglements spcifiques aux PPP


Mexique La Loi relative aux PPP (Ley de Asociaciones Publico Privadas, 2012) nonce les principes, la porte,
le cadre institutionnel, les mcanismes de passation de contrats, les tudes ncessaires, les procdures
dapprobation, le registre de PPP, la gestion fiscale, et autres questions instituant la politique fdrale en matire
de PPP au Mexique.
Prou Le dcret lgislatif n 1012 (2008) tablit les principes, les processus, et le rle du secteur public en ce qui
concerne lvaluation, la mise en uvre, et lexploitation des infrastructures publiques et du service public
auxquelles participe le secteur priv.
Porto Rico La loi relative aux PPP n 29 (2009) dfinit le cadre des PPP Porto Rico.
La rgulation pour la passation de marchs, lvaluation, la slection, la ngociation, et lattribution de
contrats de PPP mise par lautorit charge des PPP Porto Rico prvoit des rgles pour la procdure de
passation dans le cadre de PPP.
Philippines La loi relative aux contrats BOT (Loi de la Rpublique 7718, 1994) autorise le recours aux PPP visant
dvelopper les infrastructures aux Philippines. La loi tablit les rgles concernant la procdure dappel doffres, le
financement, laide du gouvernement, et les autorits de rgulation.
Le dcret-loi n 8 (Prsident des Philippines, 2010) promulgu par le Prsident Aquino III modifie la loi relative aux
contrats BOT, rorganise le service BOT de lautorit nationale de dveloppement conomique (NEDA) en un centre
de PPP, et dfinit ses fonctions et responsabilits.
Sngal La loi du 1er mars 2004 sur les contrats de Construction-Exploitation-Transfert, qui na pas rencontr le succs
escompt, a t remplace par la loi du 20 fvrier 2014 qui rgit tous les PPP y compris les dlgations de service
public et les contrats de type contrats de partenariat ou PFI.
Afrique du Sud La Loi relative la gestion des finances publiques (N. 1, 1999) est la lgislation habilitant les PPP. Conformment
cette loi, le Trsor public a promulgu le Rglement relatif au Trsor 16 (Gazette #25915, 2004) dans le cadre de
la loi relative aux Partenariats public-priv qui tablit les rgles du programme de PPP du pays.
Tanzanie La loi relative aux PPP (Gazette of the United Republic of Tanzania N. 13 Vol. 91, 2010) nonce les
responsabilits des secteurs priv et public, les fonctions, et les pouvoirs des units consacres aux PPP, et le
processus dapprobation des PPP.

2.3 Processus et responsabilits institutionnelles dans le cadre de PPP


Les gouvernements ont besoin de comptences, capacits, et coordination afin de mettre en uvre les
PPP avec succs. Lentit prive se chargera de la conception, du financement, de la construction, et de
la maintenance des infrastructures, et livrera les services. Cependant, le gouvernement doit sassurer que
le service public est fourni au niveau de qualit escompt et de manire rentable. Le gouvernement doit
choisir le projet qui convient, slectionner un partenaire comptent, et tablir et appliquer les paramtres
dans le cadre desquels le partenaire exerce ses activits.

cette fin, de nombreux gouvernements dfinissent les processus et les responsabilits institutionnelles
dans le cadre de PPP, cest dire les tapes suivre lors de llaboration et de la mise en uvre dun projet
de PPP, et les entits responsables pour chaque tape. Cette section offre aux professionnels des exemples
et des rfrences bibliographiques sur les sujets suivants:

tablissement du processus de PPP. Il existe plusieurs tapes quun gouvernement doit entreprendre
afin de mettre en uvre avec succs un projet de PPP. Dfinir un processus standard de PPP, y compris
les approbations requises aux moments cls, aide sassurer que ces tapes ncessaires soient suivies
de faon cohrente et efficace. La section 2.3.1 : Processus de PPP dcrit un processus type de PPP et
fournit des exemples portant sur des programmes de PPP en provenance de divers pays.
104 Guide de rfrence des PPP Version 2.0

Dfinition des responsabilits institutionnelles pour les PPP, cest dire quelle entit jouera quel rle
chaque tape. Les dispositifs institutionnels et lattribution des fonctions diffrent dun endroit lautre,
selon les besoins particuliers du programme de PPP et des responsabilits et capacits institutionnelles
existantes. Les sections 2.3.2 et 2.3.3 dcrivent les responsabilits institutionnelles, et fournissent des
exemples pour les fonctions suivantes:

- Mise en uvre des PPP, cest--dire le travail quotidien qui fait avancer le procd de PPP
au moyen des tapes suivantes : identification de projets potentiels, valuation, structuration,
rdaction du contrat, appel doffres, et gestion du contrat aprs la signature.

- Examen et approbation des PPP, cest dire la surveillance du processus de PPP, en gnral, au
moyen dun examen et dapprobations aux tapes cls, pour sassurer que le projet reprsente une
bonne dcision dinvestissement pour le gouvernement.

tablissement dunits consacres aux PPP. Certains gouvernements mettent en place des quipes
regroupant un personnel possdant des connaissances particulires sur les PPP. Les fonctions de ces
units consacres aux PPP varient grandement, de mme que leur niveau au sein du gouvernement et leur
structure, refltant les diverses priorits et contraintes auxquelles font face les programmes de PPP au sein
dun gouvernement et au fil du temps mesure que le programme de PPP volue. La section 2.3.4 dcrit
brivement les diffrents rles jous par ces units, et offre des exemples en provenance de divers pays.

Cette section met laccent sur le processus et les responsabilits au sein des organes excutifs dun
gouvernement pour mettre en uvre les PPP. La section 2.5: Contexte plus large de gouvernance du
programme de PPP fournit des conseils supplmentaires sur la faon dont les entits peuvent participer
au processus de PPP, et obliger les responsables de la mise en uvre des PPP rendre compte de leurs
dcisions et actions.

2.3.1 Processus de PPP


De nombreux gouvernements mettent en place un processus qui doit tre suivi lors de llaboration et la
mise en uvre de chaque projet de PPP. Normaliser le processus de PPP permet de sassurer que tous
les PPP sont labors conformment aux objectifs du gouvernement. Ceci aide galement faciliter la
coordination entre les diverses parties impliques dans le projet.

LIllustration 2.2 : Processus typique de PPP prsente un exemple dun processus de PPP bien dfini. Le processus
est divis en plusieurs tapes; le PPP est par la suite labor et valu selon un mode itratif. chaque tape,
une approbation est requise avant de passer ltape suivante. Deux raisons principales expliquent le recours
une approche itrative lors de llaboration dun projet de PPP. Tout dabord, ceci permet une intervention
opportune des organismes de surveillance lors de lapprobation des projets, comme dcrit ci-aprs la section
2.3.3. Deuximement, ceci permet dviter de gaspiller des ressources, en abandonnant des projets mdiocres.
Llaboration dun projet de PPP est coteuse ; des contrles durant les premires tapes du projet pour
sassurer quun projet aboutira aident donc garantir que les budgets sont utiliss bon escient.
MODULE 2 tablissement du cadre de PPP 105

Illustration 2.2 : Processus typique de PPP

Etape Progression vers Progression vers la


le contrat de PPP dcision dinvestissement
Identifier les
projets
prioritaires
Approbation
Argument
Conception commercial
Slectionner le projet de PPP parmi
Slectionner le les projets prioritaires prliminaire stratgique
projet de PPP ou rsum
Pour prparer le
Traiter les propositions spontanes

projet sous la
Structurer le PPP forme dun PPP
Identifier les risques
Rpartir les risques et les responsabilits Dispositions
Structurer

Evaluer le

Evaluer le PPP Argument


le PPP

commerciales Approbation
PPP

Faisabilit du projet commercial


Viabilit commerciale cl
Optimisation des ressources du PPP
Viabilit fiscale du PPP
Pour raliser la
transaction
Dfinir les exigences de performance
Dfinir les mcanismes de paiement Ebauche de
Concevoir le Crer des mcanismes dajustement contrat de
Etablir des mcanismes de rsolution
contrat de PPP des litiges
PPP

Dcider dune stratgie de passation


de march Version finale
Promouvoir le PPP Dcision
Grer la Qualifier les soumissionnaires du contrat de Approbation
finale
transaction Grer le processus de soumission PPP
Boucler le financement
Pour signer le
Etablir les structures de gestion du contrat contrat
Superviser et grer la livraison et le risque
du projet de PPP
Grer le
Grer les volutions
contrat de PPP

Comme indiqu ci-dessus, ltape didentification dun projet dinvestissement public prioritaire
prcde le processus dlaboration et de mise en uvre dun PPP. Le PPP reprsente une faon parmi
dautres de lancer un investissement public, une approche qui en outre fige le cahier des charges
du projet sur une longue priode de temps. Par consquent, dventuels projets de PPP manent dun
processus plus large de planification de linvestissement public et de slection de projets. un moment
donn, tout ou partie des projets dinvestissement public proposs peuvent faire lobjet dun examen
analytique, afin de dterminer sils peuvent permettre doptimiser davantage les ressources sils sont mis
en uvre sous forme de PPP.
106 Guide de rfrence des PPP Version 2.0

Llaboration et la mise en uvre du projet de PPP comprennent alors plusieurs tapes:

Structuration et valuation du PPP:une fois un projet dinvestissement public identifi comme tant
prioritaire et approuv au pralable en tant que PPP, il convient par la suite de prparer la structure de
PPP, cest dire les principales conditions commerciales, notamment le type de contrat propos, la
rpartition des risques, et les mcanismes de paiement. Cette structure propose de PPP peut par la
suite tre value. LEncadr 3.3: Critres dvaluation dun projet de PPP dcrit les critres dvaluation
types et comment sont values loptimisation des ressources et laccessibilit financire, lventuelle
possibilit de commercialisation, sans oublier la viabilit technique et conomique du projet sous-
jacent (qui peut avoir dj t value avant didentifier le projet en tant que PPP, comme indiqu
lEncadr 2.6). La structure propose de PPP et lanalyse dvaluation sont souvent regroupes et une
analyse de rentabilit est alors mene pour dcider si le PPP constitue un investissement judicieux.
Une approbation est en gnral requise ce point, en fonction de lanalyse de rentabilit, avant de
poursuivre les prparatifs de la passation de PPP et sa mise en uvre.

Conception du contrat de PPP : la dernire tape de prparation du projet de PPP en vue dune
passation consiste rdiger une bauche de contrat de PPP et autres accords. Ceci implique de formuler
les principes commerciaux sous forme de clauses contractuelles, de dfinir les dispositions en cas de
changement, et dadministrer le contrat, notamment les mcanismes de rsolution des diffrends.
Souvent, un projet de contrat est rdig durant les premires tapes du processus de passation, pour
consultation avec les soumissionnaires potentiels.

Mise en uvre de la passation de PPP: durant ltape de transaction, le gouvernement slectionne


lentit prive qui mettra en uvre le PPP. Ceci consiste habituellement prparer puis entreprendre
une mise en concurrence, ou dialogue comptitif. Les soumissionnaires prsentent des informations
dtaillant leurs qualifications, ainsi quune offre technique et financire dtaille, qui sont values selon
des critres fixs, souvent dans le cadre dun appel doffres en plusieurs tapes, afin de slectionner un
soumissionnaire retenu. Comme lappel doffres tablit aussi certains des paramtres cls du contrat,
en particulier son cot, la plupart des processus comportent ce point une approbation finale. Ltape
de transaction est termine lors du bouclage financier.

Une fois ltape de bouclage financier atteinte, le gouvernement doit grer le contrat de PPP sur toute
la dure de ce dernier. Ceci implique de surveiller et appliquer les obligations contractuelles du PPP et de
grer la relation entre les partenaires des secteurs public et priv.

Une alternative toutes ces tapes consiste permettre aux entreprises prives didentifier et de proposer
des projets de PPP. Certains gouvernements ont introduit des exigences et des processus spcifiques
pour sassurer que ces propositions spontanes soient values de la mme manire et soient mises au
point selon les mmes principes que les PPP sollicits par le gouvernement. La section 3.6: Gestion des
propositions spontanes fournit de plus amples dtails et offre des exemples.

Le module 3 du prsent Guide de rfrence dcrit le processus de PPP en dtail, dfinit les options, et
fournit des informations et des conseils lintention des professionnels, chaque tape. Les exemples
suivants indiquent comment le processus de PPP est dfini dans divers pays:
MODULE 2 tablissement du cadre de PPP 107

Au Chili, la loi relative aux concessions (2010) dcrit en profondeur le processus de PPP, y compris loffre
prliminaire par lorganisme contractant, et lappel doffres [n 104, chapitres II et III, Articles 2-14].

En gypte, le ministre des Finances a publi un guide par tapes dtaillant llaboration de PPP (non
dataccd en 2011) [n 129]. Cet ouvrage guide les ministres comptents tout au long du processus
de PPP, que ce soit lidentification dun projet, lanalyse de rentabilit, ou le processus de passation.

Une publication de la BAD sur les projets de PPP en Core (2011) [n 218, pages 61-72] comprend
une description dtaille du processus de mise en uvre des PPP pour divers types de PPP, y compris
les propositions spontanes.

Les directives relatives un PPP publies par le gouvernement malais (2005) [n 232, page 11]
fournissent un aperu du processus de PPP de ce pays.

Au Mexique, la loi relative aux PPP (2012) dcrit toutes les tudes qui doivent tre menes afin dvaluer
la viabilit dun projet de PPP;dfinit le processus dapprobation dun PPP; tablit les activits et les
responsabilits institutionnelles lies lappel doffres dans le cadre dun PPP; et dcrit le processus
dvaluation des offres et la slection de loffre retenue [n235, articles 14, 21-25, 38-51, et 52-59].

Au Prou, le dcret lgislatif n1012 (2008) prsente le processus ncessaire afin dentreprendre
un PPP, tablit les critres de slection des projets et de modalit du PPP, et dfinit les tapes et les
responsabilits en matire de conception et dapprobation du projet [n 254, Titre III, Articles 7-9].

Aux Philippines, les rgles et rglements de mise en uvre de la loi relative aux contrats BOT
dfinit le processus de PPP dans ce pays [n 258, pages 11-51 et annexes].

Porto Rico, la loi relative aux PPP (2009) [n265, sections 7-10], dcrit en dtail le processus de PPP,
notamment lanalyse initiale dopportunit et de praticit, la mise en place dun comit de partenariat
pour mettre en uvre le processus dappel doffres et le contrat de PPP, ainsi que la slection des
promoteurs et lattribution des partenariats.

Le manuel de PPP de lAfrique du Sud (2004) [n5] comporte une introduction qui offre un bref aperu
du processus de PPP. Le processus y est dcrit en dtail, et un module est consacr chaque tape.

En Espagne, la loi relative la passation de marchs publics (2011) [n 135] prsente une description
dtaille du processus de PPP, notamment les conditions dvaluation du projet, les exigences en
matire dinformation chaque tape, le processus dapprobation, et les options dappel doffres.
108 Guide de rfrence des PPP Version 2.0

2.3.2 Responsabilits institutionnelles: mise en uvre


Une mise en uvre russie dun PPP exige un large ventail de comptences et dexpertise. Les organismes
gouvernementaux et les personnes responsables de la mise en uvre des projets doivent tre en mesure de
bien comprendre les besoins dun secteur particulier, doivent tre comptents dans le domaine de lanalyse
conomique et financire de projets et de PPP, doivent possder une expertise dans la structuration de
contrats de projets lis linfrastructure financs par le secteur priv, doivent tre comptents en matire
de passation de marchs publics et de gestion de contrats, et doivent savoir ngocier avec le secteur priv.
Garantir que toutes ces comptences soient prsentes afin de mettre en uvre les projets de PPP avec
succs reprsente le principal dfi pos lors de la dtermination des dispositifs institutionnels dans le cadre
de PPP.

Par dfaut, la responsabilit de la mise en uvre dun PPP incombe habituellement au ministre, service,
ou agence en charge de sassurer que le bien ou service considr est fourni. Cependant, lors des
premires tapes dun programme de PPP, de telles entits peuvent ne pas possder lventail complet
de comptences et dexprience requis;dautres organismes gouvernementaux peuvent alors intervenir.
Cette section dcrit brivement la gamme de dispositifs institutionnels ncessaires afin didentifier des
projets de PPP, laborer et mettre en uvre ces projets,et grer des contrats de PPP.

Identification des projets de PPP


Comme indiqu la section 2.3.1 : Processus de PPP ci-dessus, les projets de PPP sont issus du processus
habituel de planification de linvestissement public et de slection de projets. La responsabilit didentification
de PPP potentiels parmi dautres projets dinvestissement public prioritaires incombe en principe par
consquent lagence ou lentit du secteur correspondant, sous la surveillance des organismes chargs
de la gestion et de la planification des finances publiques. Pour en savoir plus sur les responsabilits en
matire dexamen et dapprobation des PPP, se reporter la section 2.3.3 Responsabilits institutionnelles:
examen et approbation ci-aprs.

Parfois, une quipe spcialise de PPP peut participer au processus didentification des projets de PPP,
comme dcrit la section 2.3.4 : Units ddies aux PPP. Par exemple, une unit consacre aux PPP peut
fournir un appui aux organismes en charge dun secteur donn en slectionnant les projets potentiels
de PPP, en particulier au dbut dun programme de PPP, lorsque les organismes du secteur peuvent ne
pas parfaitement comprendre le fonctionnement dun PPP. Parfois, les units PPP sont charges tout
particulirement de promouvoir lutilisation des PPP. Ceci peut contribuer surmonter le sentiment ngatif
prouv au dpart lencontre des PPP lors du lancement de nouveaux programmes de PPP. Cependant,
une telle promotion risque aussi de fausser le processus dinvestissement public, encourageant des projets
parce quils semblent faisables sous forme de PPP et non pas parce quils sont des priorits dinvestissement
public. Instituer un processus clairement dfini de PPP dot dapprobations appropries, comme dcrit
la section 2.3.1 : Processus de PPP et la section 2.3.3: Responsabilits institutionnelles: examen et
approbation, aide surmonter ce risque.
MODULE 2 tablissement du cadre de PPP 109

laboration et mise en place de projets de PPP


La responsabilit en matire dlaboration et de mise en uvre du projet de PPP, cest--dire structurer le
PPP, concevoir le contrat de PPP, et mener la passation de PPP, incombe aussi en gnral lentit charge
de sassurer que le bien ou le service concern est fourni. Cette entit est souvent appele, dans le cadre
de PPP, lautorit contractante, puisquelle sera en gnral la partie reprsentant le secteur public dans
le contrat de PPP. La loi ou la politique relative aux PPP peut dfinir les types dentits gouvernementales
pouvant agir en qualit dautorit contractante, et prciser que ces autorits sont charges de la mise en
uvre des PPP. Par exemple:

Aux Philippines, la loi relative aux contrats BOT (1993) dlgue la responsabilit en matire dlaboration
et de mise en uvre des PPP aux agences, units, ou autorits gouvernementales admissibles. Ces
dernires comprennent les socits dtenues ou contrles par ltat, les institutions financires
publiques, les universits ou tablissements universitaires publics, et les units gouvernementales locales.
Ces agences sont tenues de crer un comit de pr-qualification, dappels doffres, et dadjudication qui
surveillera le processus de PPP pour chaque projet [n257, Rgles et rglements de la mise en uvre].

Conformment la loi relative aux PPP de Tanzanie (2010), lautorit contractante peut tre toute partie
admissible au sein du gouvernement. Lautorit contractante est charge de faciliter le dveloppement
du projet, y compris lidentification de ce dernier, une tude de faisabilit, une valuation des impacts
environnementaux, et la conception et la mise en uvre du contrat de PPP [n 311].

En Colombie, le Manuel relatif aux procdures de PPP (2010) permet aux ministres, dautres
institutions spcifiques un secteur, et aux institutions locales et rgionales dagir en qualit dautorits
contractantes. Ces dernires sont charges de mener des analyses dligibilit et de rentabilit, et
doivent soumettre les rsultats lunit ddie aux PPP, lUPAPP. Les autorits contractantes grent
aussi le processus de passation [n 113, chapitre 4.2, page 34].

Cependant, il est possible que les agences sectorielles ne disposent pas des comptences ncessaires
une identification et une mise en uvre russies de projets de PPP. En particulier, lors des premires tapes
dun programme de PPP, les agences de secteur peuvent avoir peu, voire aucune exprience concernant les
transactions avec des entreprises prives dans le cadre de projets financs par le secteur priv. Pour cette
raison, souvent, dautres organismes dtat interviennent, afin de fournir des comptences ou perspectives
supplmentaires. Une telle intervention peut prendre diverses formes, notamment:

Formation de comits interministriels visant surveiller chaque passation de PPP, en incluant souvent
les reprsentants du ministre du secteur, ainsi que celui des finances et de la planification, et des
reprsentants lgaux.

Participation dorganismes spcialiss divers chelons de lexcution. Cest le cas au Prou, par exemple,
o lorganisme charg de la passation est responsable de lexcution de la passation de PPP, et les
agences de rglementation sectorielle sont responsables de surveiller le respect du contrat de PPP par les
entits prives. Louvrage de Zevallos Ugarte sur les leons tires dans le domaine des concessions
au Prou [n 325] prsente de plus amples dtails sur le cadre institutionnel de la mise en uvre des PPP.
110 Guide de rfrence des PPP Version 2.0

Participation dunits ddies aux PPP, comme dcrit la section 2.3.4. Ces units forment un corpus
de comptences et dexpriences dans le domaine de llaboration des PPP. Elles soutiennent souvent
les autorits contractantes dans le cadre de la mise en uvre des projets de PPP. Dans quelques cas,
lunit ddie aux PPP peut assumer la responsabilit principale en tant quorganisme dexcution.
Par exemple, la loi relative aux PPP au Chili (2010) habilite le ministre des Travaux publics en tant
quorganisme dexcution pour les PPP, par le biais de son unit ddie aux concessions [n 104, Article
1-3, 6-9, 15-21, 25, 27-30, 35-36, 39-41]. La section 2.3.4 offre plusieurs autres exemples dunits de PPP,
et dcrit la porte du rle de ces dernires dans la mise en uvre des PPP.

Les gouvernements bnficiant dune grande exprience dans les PPP ont galement recours des
conseillers extrieurs afin dappuyer une prparation et une valuation dtailles dune proposition de PPP.
Les conseillers extrieurs peuvent tre utiliss pour des tches spcifiques, comme au Maroc; ces deux
points sont dcrits lEncadr 2.6: Recours des conseillers extrieurs ci-aprs.

Encadr 2.6: Recours des conseillers extrieurs et exemple de monte en comptence


au Maroc

Mme les gouvernements avec une longue exprience des PPP nont pas toujours en interne
toutes lexpertise et les comptences requises pour dvelopper des projets de PPP. Tous
emploient des consultants spcialiss pour des tches techniques prcises, comme la conduite
dtudes de faisabilit, ou ltablissement de projets de contrats.

Le champ et la nature de cet appui consultatif externe ncessaire peuvent changer quand le
gouvernement et le pays acquirent de lexprience dans le domaine des PPP. Au dpart,
les gouvernements peuvent dpendre fortement de consultants, et engager des conseillers
en transaction assurant le service complet et fournissant la totalit des comptences
ncessaires, ainsi que lappui stratgique complet. Avec le temps et lexprience, les quipes
gouvernementales en charge peuvent tre mieux mme de jouer un rle dintgration, et
recruter des consultants pour des prestations techniques et juridiques spcifiques.

Cependant, mme en travaillant avec des conseillers expriments, il est important pour lautorit
contractante de dvelopper une capacit interne pour grer effectivement le processus, en
supervisant le travail des conseillers et en gardant les dcisions structurantes. Trop faire confiance
des consultants extrieurs pour conduire le processus de passation peut mettre lautorit
contractante dans une position faible pour grer le contrat pendant sa dure.

Lexemple de la passation de dlgation et de gestion des services urbains au Maroc (eau,


assainissement liquide et solide, lectricit, transport) montre comment la Direction Centrale
des Rgies et Services Concdes du ministre de lIntrieur sest progressivement toffe, et ne
dpend aujourdhui plus que de manire limite de consultants externes. La Direction Centrale a
acquis une relle expertise pour non seulement conduire le montage des oprations, mais aussi
pour optimiser la gestion des contrats correspondants.
MODULE 2 tablissement du cadre de PPP 111

Au dpart, le Royaume a dcid de ngocier en direct avec des groupements doprateurs,


les contrats de concession eau-assainissement-lectricit de Casablanca (LYDEC), puis de
Rabat (REDAL). Cette dcision politique forte a oblig ladministration se doter en interne
de comptences techniques, financires, et juridiques compltes. Ces comptences ont t
largement utilises pour monter par la suite des appels doffres trs comptitifs, comme celui de
leau, de lassainissement, et de llectricit Tanger et Ttouan (AMENDIS). Les consultants
extrieurs ne sont utiliss que de manire ponctuelle et pour des prestations spcialises, les
services de ladministration disposant des comptences et des donnes pour mener lessentiel
des tapes de montage et de gestion des contrats, avec des quipes centrales Rabat et des
quipes locales dans les villes concernes.

Sources: Royaume du Maroc, Ministre de lIntrieur, Direction gnrale des collectivits locales, Secteur des dchets
solides au Maroc [Prsentation]

Gestion des contrats de PPP


De manire gnrale, la surveillance de la performance du projet et la gestion du contrat relvent de
la comptence de lautorit contractante. Quil sagisse de routes, de ponts, de lapprovisionnement
en eau, ou de services hospitaliers, les ministres et agences comptents disposent gnralement des
connaissances techniques et de lorientation politique requises pour surveiller la livraison. Certains pays
rduisent les conflits dintrts au niveau de la gestion du contrat en confiant certaines activits spcialises
de surveillance des entits externes crdibles, telles que des socits dingnierie ou des institutions de
recherche. Par exemple, au Brsil, le gouvernement de ltat de Minas Gerais engage des vrificateurs
indpendants pour contrler la performance des PPP; en France, des socits dingnierie sont recrutes
pour surveiller la performance des PPP dans le secteur de linfrastructure hospitalire.

Cependant, la gestion des contrats de PPP peut savrer complexe, en particulier lorsquil sagit de faire
face au changement qui se produit invitablement pendant toute la dure du contrat (comme dcrit la
section 3.7.3 : Rponse au changement. Certains pays font donc intervenir des entits spcialises dans la
fonction de gestion du contrat. De telles interventions peuvent prendre les formes suivantes:

Crer une fonction centralise de soutien la gestion du contrat. Par exemple, le Royaume-Uni,
pays pionnier de lutilisation grande chelle des contrats de PPP, a t lune des premires nations
avoir recours une telle fonction. En 2006, le Trsor britannique a invit Partnerships UK, qui faisait
alors office dunit de PPP, crer un groupe de travail oprationnel li au PFI, oprant au nom du
Trsor [n275, page 3]. Ce groupe de travail a apport son soutien des centaines de gestionnaires
de contrat et a publi un guide. Lunit centrale de PPP pour les gouvernements locaux britanniques,
4Ps (dsormais appele Local Partnerships, une socit codtenue par le Trsor de Sa Majest et
lassociation des gouvernements locaux) joue aussi un rle de soutien aux gouvernements locaux en
se chargeant de la gestion des contrats, et a publi en 2007 un Guide relatif la gestion de contrats
pour les projets de PFI et PPP [n272].
112 Guide de rfrence des PPP Version 2.0

Confier la responsabilit de certains aspects de la gestion de contrats une unit consacre aux
PPP, comme dcrit ci-aprs. Par exemple, lunit consacre aux concessions du ministre chilien des
Travaux publics surveille la performance et gre les contrats de PPP au nom de plusieurs ministres.
Souvent, cette participation peut se limiter des vnements non-routiniers ou des tches de
gestion du contrat particulirement difficiles. En Core, lunit de PPP PIMAC gre les contrats de PPP
durant la phase critique de construction.

Attribuer la responsabilit de gestion du contrat un rgulateur indpendant: une solution lorsque


les variables pertinentes, telles que le mcanisme dterminant les frais imposer lavenir, ne sont pas
clairement dfinies dans le contrat. Cependant, les fonctions dun rgulateur et dun gestionnaire
de contrat peuvent entrer en collision, le gestionnaire de contrat tant cens protger lintrt du
public et les deniers publics, alors que le rgulateur peut avoir un ensemble distinct dintrts prescrits
par la loi prserver.

2.3.3 Responsabilits institutionnelles: examen et approbation


Un projet de PPP est une forme dinvestissement public. La plupart des gouvernements disposent de
systmes dexamen et dapprobation des projets dinvestissement en capitauxafin desassurer que tous
les projets atteignent efficacement les objectifs fixs, soient rentables, et correspondent aux priorits
budgtaires. Comme les PPP ne ncessitent pas toujours dinvestissement en capitaux par le gouvernement,
ils peuvent ne pas tre soumis automatiquement aux rgles dapprobation. Par consquent, de nombreux
gouvernements dfinissent un examen et des conditions dapprobation similaires pour les PPP. Voir le
Tableau 2.4 ci-dessous pour consulter quelques exemples ce sujet.

Souvent, plusieurs points de dcision sont crs, permettant dinterrompre des projets mdiocres avant
que des ressources trop importantes ny soient consacres, ou avant quils ne dveloppent un processus
irrversible. Ceci est illustr par lIllustration 2.2 : Processus typique de PPP. Ces revues itratives sont
souvent appeles gateway processes ou processus de passerelle dcisionnelle. Larticle de Monteiro
dans louvrage sur les PPP publi par le FMI [n303] dcrit un procd type de passerelle dcisionnelle
et le fonctionnement de ce dernier au Portugal. minima, une approbation est en gnral requise avant
de conclure une passation de PPP. Comme le cot final dun projet nest pas connu avant que le contrat ne
soit conclu, une approbation finale peut tre ncessaire avant que le contrat ne soit sign.

Habituellement, les ministres des Finances jouent un rle prpondrant dans ce processus, tant donn les
responsabilits quils assument dans la gestion des ressources gouvernementales et (souvent) la politique
conomique et fiscale. Le FMI met en valeur limportance du rle du ministre des Finances dans son livre
sur linvestissement public et les PPP [n303, page 10]. Dans quelques pays, une autre entit assume
lentire responsabilit de supervision du programme dinvestissement public et, par consquent, peut
jouer le mme rle pour les PPP, comme lagence nationale de dveloppement conomique (NEDA) aux
Philippines. De nombreux ministres des Finances ont cr des units ddies aux PPP qui sont charges
des fonctions de slection et de surveillance, comme dcrit ci-aprs.

Dautres organismes de surveillance peuvent aussi jouer un rle en vrifiant les approbations de projets
de PPP et en y contribuant, jouant leurs rles dans tout projet important dinvestissement en capital. Ces
MODULE 2 tablissement du cadre de PPP 113

organismes sont les suivants:

Agences de planification. Certains systmes sparent la responsabilit pour la planification et


lvaluation du projet de la surveillance financire, cette dernire fonction tant prise en charge par
un organisme consacr la planification. Par exemple, au Chili, lagence nationale de planification doit
passer en revue et approuver lanalyse conomique des propositions de PPP, comme cest le cas pour
tous les projets dinvestissement public.

Il peut tre demand aux procureurs dapprouver dimportants contrats du secteur public, y compris
les PPP, dans le cadre de leur fonction en tant que conseiller juridique du gouvernement. Par exemple,
la loi relative aux PPP de Tanzanie (2010) exige que lorganisme dexcution soumette au procureur
la version finale du contrat de PPP pour approbation avant que le contrat ne soit sign [n 311, pages
15-16].

Institutions suprieures de contrle financier. De nombreux pays dAmrique latine exigent une
approbation dorganismes de vrification qui sont indpendants du pouvoir excutif du gouvernement,
comme dcrit plus fond la section 2.5: Contexte plus large de gouvernance du programme de PPP.
Par exemple, au Brsil, les Cours des comptes (le Tribunal de Contas da Unio fdral, ou TCU, et les
tribunaux rgionaux) sont tenues de vrifier chaque projet de PPP et les documents juridiques y affrant
avant que le projet ne soit sign.

Ces examens supplmentaires peuvent constituer des vrifications importantes de la qualit et de la lgalit
du processus dvaluation et de dveloppement du projet. Cependant, ils risquent aussi dintroduire des
retards des moments cruciaux. Des mcanismes en vue dtablir une coordination peuvent tre utiles,
comme indiqu ci-aprs. Le renforcement des capacits peut aussi tre ncessaire pour sassurer que ces
institutions soient en mesure de remplir leurs rles en relation avec les PPP.

Au final, lapprobation peut avoir lieu au niveau du Cabinet (ministres) ou du Parlement (lus
nationaux);en gnral, conformment aux exigences requises pour dautres projets dinvestissement.
Les juridictions varient, eu gard lentit autorise approuver un PPP. Quelques pays exigent une
approbation des projets par le pouvoir lgislatif. Plus souvent, lapprobation provient dun cabinet (ministre)
ou dun comit au niveau du cabinet (ministre), du ministre des Finances ou dune combinaison des deux.
Comme dcrit dans larticle dIrwin sur le contrle des engagements financiers souscrits dans le cadre
de PPP [n207, pages 113-114], lautorit dapprobation peut varier en fonction de la taille du projet,
comme cest habituellement le cas pour dautres investissements en capitaux.

Coordination
La prise de dcision en matire de projets dinvestissement public est gnralement coordonne au
mme moment que ltablissement du budget annuel. Cependant, comme les PPP ne comportent pas
toujours de rpercussions budgtaires immdiates, des mcanismes spcifiques de coordination peuvent
tre ncessaires afin de sassurer que les examens et les approbations se droulent sans heurts et ne
retardent pas le processus de dveloppement du projet. Dans certains cas, les units PPP sont charges
de la coordination, comme dcrit ci-aprs la section 2.3.4. Certains gouvernements forment galement
114 Guide de rfrence des PPP Version 2.0

des comits interministriels pour superviser chaque passation de PPP, afin de garantir que les points de
vue des organismes de supervision soient pris en compte tout au long du processus de dveloppement du
projet plutt que lors des examens uniquement.

Tableau 2.4: Exemples de conditions dapprobation dun PPP


Pays Rfrence Conditions dapprobation
tat de Directives nationales Tous les projets de forte valeur ou risque lev, y compris les PPP, sont soumis un
Victoria, en matire de PPP - processus dapprobation de passerelle dcisionnelle tabli par le ministre du Trsor
Australie Conditions rgissant le et des Finances. Un panel dexperts qui ne sont pas directement impliqus dans le projet
partenariat de ltat de conduit des vrifications des tapes cls de llaboration et de la mise en uvre du projet,
Victoria Version 2 (2010) appeles des passerelles. Pour les PPP, il existe cinq passerelles: valuation stratgique,
[n18, page 5] analyse de rentabilit (avant que des demandes de dclaration dintrt ne soient diffuses),
potentiel de commercialisation (avant que les descriptions de projets ou contrats ne soient
rdigs), aptitude fonctionnelle (avant que le contrat ne soit sign), et valuation des
avantages [n18, pages 5-6].
Chili Loi relative aux Le prsident et le ministre des Finances, ensemble, se chargent de lapprobation finale dun
concessions (Loi 20410, PPP, en ratifiant le dcret formalisant la concession. Les contrats ne peuvent faire lobjet
2010) [n104, Article 7, dun appel doffres quune fois les documents y affrant approuvs par le ministre des
20 et 28] Finances. Celui-ci doit aussi approuver toutes les modifications des aspects conomiques
des documents de lappel doffres, ainsi que certains changements intervenant lors de la
mise en uvre.
Colombie Rgles de mise en uvre Les PPP doivent tre approuvs par:
des PPP (2010) [n113, CONFIS:le Conseil fiscal national, en charge de la politique fiscale nationale,
Section 3.2.3] coordonne le systme budgtaire, et approuve les dotations budgtaires futures
noncent galement la loi (vigencias futuras) des projets de PPP. CONFIS est constitu du ministre des
nationale relative aux PPP Finances, du directeur du service administratif de lagence nationale de planification,
(Loi 1508, 2011) [n110, des principaux conseillers conomiques la prsidence, du vice-ministre des finances
article 26] et des directeurs du Trsor national, du Crdit public, et de ladministration fiscale et
douanire. Avant dtre soumis au CONFIS, le projet doit avoir t approuv par le
ministre du secteur et le service de la planification nationale.
CONPES:le Conseil national pour la politique conomique et sociale, la plus haute
instance de planification de Colombie, conseille le gouvernement concernant tous les
aspects lis au dveloppement conomique et social du pays, et certifie limportance
stratgique du projet. Une telle certification est requise pour que le projet puisse
faire lobjet lavenir de dotations budgtaires. Par ailleurs, ceci limite le nombre de
dotations budgtaires futures pouvant tre approuves par CONFIS au cours dune
anne donne. CONPES comprend le prsident, le vice-prsident, le cabinet, le
directeur du service administratif de la prsidence, le directeur du dpartement de
planification nationale, et le directeur de Colciencias.
Philippines La loi relative aux contrats Tous les projets nationaux et les projets dune valeur suprieure 200 millions PHP (4,6
BOT des Philippines millions US$) doivent obtenir lapprobation du Comit de coordination de linvestissement
(1994) [n257, rgle 2, (ICC) au sein du conseil de lAutorit nationale conomique et de dveloppement (NEDA).
pages 16-19] Les membres du conseil de la NEDA sont des membres du Gouvernement la tte de
principaux ministres lis linfrastructure, lconomie, et aux finances.
Les projets de PPP doivent galement tre approuvs par le conseil de la NEDA et le
prsident, sur recommandation de lICC. Un examen entrepris par le personnel technique de
la NEDA permet de renseigner cette recommandation de lICC, de vrifier que la soumission
du projet est complt, e et de dmontrer adquatement que le projet est conforme aux
exigences en matire dimpacts financiers, conomiques, sociaux, et environnementaux.
Afrique du Loi relative la gestion Le Trsor approuve les PPP, par le biais de son unit PPP. Les projets sont soumis pour
Sud des finances publiques et approbation quatre moments, une fois: (1) ltude de faisabilit termine, (2) les
Rglement du Trsor 16 documents de lappel doffres prpars, (3) les appels doffres reus et valus, et (4) les
(2004) [n5, pages 8-10] ngociations acheves et le contrat de PPP rdig dans sa version dfinitive.
MODULE 2 tablissement du cadre de PPP 115

2.3.4 Units ddies aux PPP


Les quipes gouvernementales regroupant un effectif dot de connaissances spcifiques en matire de
PPP sont souvent appeles des units PPP. Les fonctions de ces units varient grandement, de mme
que les organismes dont ils dpendent au sein du gouvernement et la structure de lquipe, refltant les
diverses priorits et contraintes auxquelles font face les programmes de PPP au sein dun gouvernement et
mesure que le programme de PPP volue.

Ces units peuvent se voir attribuer les fonctions suivantes:

Lorientation politique et le renforcement des capacits : dfinition des politiques et processus


de PPP, et renforcement des capacits des organismes dexcution pour leur permettre de suivre ces
processus. Ceci comprend souvent la prparation de documents de rfrence et dune documentation
standard ayant trait aux PPP. Le Tableau 2.1 : Exemples dobjectifs dun programme de PPP et la section
des rfrences cls du module 3 fournissent des exemples de tels documents de rfrence.

La promotion du schma PPP, la fois au sein du gouvernement et en dehors, ce qui correspond


encourager les agences sectorielles envisager le recours aux PPP ou promouvoir les opportunits
prsentes par le programme de PPP auprs dinvestisseurs ventuels.

Le soutien technique lors de la mise en uvre des projets de PPP. Comme indiqu la section 2.3.2:
Responsabilits institutionnelles: mise en uvre ci-dessus, ceci peut se traduire par un accompagnement
des quipes responsables de lexcution du projet au sein des ministres ou des organismes; ou une
prise en charge directe de certains aspects de la mise en uvre du PPP.

Le contrle, ou examen et surveillance, de la gestion des projets de PPP pour vrifier lefficience
et laccessibilit financire ; et approbation des projets de PPP ou conseil eu gard au processus
dapprobation. Comme indiqu la section 2.3.3: Responsabilits institutionnelles: examen et
approbation, de telles vrifications peuvent avoir lieu en plusieurs tapes au cours de llaboration du
projet; alors que la fonction de supervision de telles quipes consacres aux PPP peut stendre la
mise en uvre du PPP et la gestion du portefeuille.

Les units PPP peuvent raliser plus dune de ces fonctions, alors quun seul programme de PPP peut
comprendre plus dune unit PPP jouant divers rles.

La structure et lemplacement au sein du gouvernement, ainsi que la structure des units PPP dpendent de
leurs diverses fonctions, de leurs rles institutionnels et de leur exprience au sein du gouvernement. Les units
PPP peuvent dsigner des services au sein de ministres ou dorganismes, des units jouissant dune certaine
forme de statut spcial tout en rendant compte des ministres, des entits gouvernementales autonomes,
voire mme des socits dtenues par ltat ou codtenues par les secteurs public et priv. Les units de
contrle sont plus souvent situes au sein des ministres des Finances ou autres organismes de surveillance;
alors que les units de support technique peuvent se situer au sein mme du gouvernement central, parfois aux
cts dautres fonctions pertinentes, comme la passation de marchs publics, ou peuvent tre tablies au niveau
sous-national ou sectoriel lorsquun programme important de PPP est li au dit secteur. Les units spcialises
dans la promotion des PPP peuvent faire partie dorganismes plus importants de promotion de linvestissement.
116 Guide de rfrence des PPP Version 2.0

Les fonctions des units de PPP, et par l mme leur structure, peuvent aussi voluer mesure que le
programme de PPP progresse. Par exemple, au Royaume-Uni, le groupe de travail initial du Trsor (la
premire unit consacre aux PPP du pays) a t partiellement convertie en une co-entreprise publique-
prive (Partnerships UK ou PUK, dtenue 51% par des entits prives) et portait une attention plus
particulire la promotion des PPP et au support technique. Cependant, mesure que le programme
de PPP sest dvelopp et que les ministres et les organismes ont acquis une plus grande exprience,
laccent sest dplac vers la supervision et lintgration des PPP la fonction plus large dinvestissement
public. Finalement, le PUK a t rintgr au gouvernement sous le nom de Infrastructure UK.

Les tudes suivantes fournissent de plus amples informations sur les fonctions et la structure des units
PPP, des tudes de cas dtailles, et des analyses portant sur lefficacit de ces units dans la ralisation
de leurs objectifs:

Une tude de lOCDE sur les units consacres aux PPP [n250] dcrit lventail des fonctions de
lunit de PPP semblables celles figurant dans la liste susmentionne, et prsente des tudes de cas
dtailles sur les units PPP en Allemagne, en Core, en Afrique du Sud, au Royaume-Uni, et dans ltat
de Victoria en Australie.

Un rapport publi par la Brookings Institution [n209] fournit un classement similaire des fonctions
des units PPP rparties en trois catgories: organismes de vrification ou de contrle; agences offrant
un service complet, y compris une assistance technique aux organismes de vrification ; et centres
dexcellence agissant en qualit de dpositaire des meilleures pratiques.

Une srie de rapports publis par le centre europen dexpertise sur les PPP, situ au Luxembourg,
portant sur les units PPP des pays membres, et les cadres institutionnels des PPP [n95, n97].

Rfrences cls: Processus et responsabilits institutionnelles dans le cadre de PPP


Rfrence Description
Yescombe, E. R. (2013) Public-Private Partnerships: Cet ouvrage prsente un examen approfondi des PPP, avec notamment des
Principles of Policy and Finance, 2nd edition, Elsevier conseils lintention des professionnels sur des aspects fondamentaux de la
Science, Oxford conception et de la mise en uvre de la politique et des projets de PPP. Le
chapitre 5 propose des lignes directrices pour une valuation par le secteur
public des projets de PPP.
Chili, Ministerio de Obras Pblicas (2010) Ley y Dfinit les processus de rponse aux propositions spontanes, dappel
Reglamento de Concesiones de Obras Pblicas, doffres, de suivi, et de rsolution des diffrends.
Santiago
Egypte, Ministre des Finances (2007) National Directives et politiques dtailles en matire de PPP publies par le
Program for Private Partnership (2nd ed.) Caire gouvernement gyptien, y compris les rglements pour la passation lie
aux PPP. Ce document prsente galement les grandes lignes concernant
les responsabilits institutionnelles au sein du gouvernement, ainsi que le
processus dapprobation.
Kim, Jay-Hyung, Jungwook Kim, Sung Hwan Shin & Ce rapport examine le programme de PPP en Core, notamment des tudes
Seung-yeon Lee (2011) PPP Infrastructure Projects: de cas portant sur des projets de PPP intressants.
Case Studies from the Republic of Korea (Volume
1), Manille, Philippines: Banque Asiatique de
Dveloppement
Malaisie, Jabatan Perdana Menteri (2009) Garis Le cadre politique et le processus de passation pour les PPP du
Panduan: Kerjasama Awam-Swasta, Kuala Lumpur gouvernement malais sont expliqus dans ce document.
MODULE 2 tablissement du cadre de PPP 117

Mexique, Congreso General de los Estados Unidos Dcrit en dtail le processus et les responsabilits institutionnelles
Mexicanos (2012) Ley de Asociaciones Pblico dlaboration et de mise en uvre des projets de PPP au Mexique.
Privadas, Ciudad de Mxico
Prou, Congreso de la Repblica (2008) Lei N 1012, nonce le processus de PPP dans son intgralit (que ce soit lvaluation,
Lima lappel doffres, ou la mise en uvre du contrat) et dfinit galement le cadre
institutionnel des PPP dans le secteur de linfrastructure, notamment la
dfinition du rle du ministre des Finances et de lagence de promotion des
PPP, PROINVERSION).
Philippines, Congress (1994) Republic Act No. 7718, Ensemble de lois rgissant les PPP aux Philippines, y compris la mise en
Manille uvre de rgles et rglementations du processus de PPP.
Puerto Rico, Legislature (2009) No. 29 (S. B. 469) Dfinit les processus permettant dvaluer lopportunit et la commodit du
San Juan projet de PPP, lappel doffres, la conception du contrat, et le suivi de la mise
en uvre. Cette lgislation tablit galement lautorit de PPP et attribue les
responsabilits cette autorit et aux autres organismes gouvernementaux.
Afrique du Sud, National Treasury (2004) PPP Le manuel complet de PPP souligne la procdure de passation dans le cadre
Manual: National Treasury PPP Practice Notes dun PPP en Afrique du Sud, y compris le processus dapprobation.
issued in terms of the Public Finance Management
Act, Johannesburg
Espagne, Ministerio de Economa y Hacienda (2011) Dcrit les diffrentes tapes devant tre suivies et les tudes menes dans le
Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector cadre dune passation de march au moyen dun PPP.
Pblico, Boletn Oficial del Estado, 276, I, pages Les PPP rgis par un cadre juridique priv et public-priv devront tenir
117729-117914 compte des principes de transparence, douverture, et de non-discrimination
du secteur public.
Centre europen dexpertise sur les PPP (2011) The Un guide et une bibliographie portant sur les politiques de PPP et la mise en
Guide to Guidance: How to Prepare, Procure, and uvre de projets. Le chapitre 1 prsente un petit guide sur lidentification de
Deliver PPP Projects, Luxembourg projets.
Banque mondiale (2011) PPP in Infrastructure La section Lgislation comprend des informations et des questions sur
Resource Center for Contracts, Law and Regulation lvaluation des environnements juridiques des PPP, des informations sur les
types de lgislation, et un exemple de lgislations de PPP dans plus de 30
pays.
Farquharson, Torres de Mstle, et Yescombe, avec Ce guide lintention des professionnels du secteur public explique comment
Encinas (2011) How to Engage with the Private laborer et mettre en uvre de faon fructueuse un PPP, en dveloppant un
Sector in Public-Private Partnerships in Emerging projet commercialisable et en attirant les partenaires privs qui conviennent.
Markets, Banque mondiale/PPIAF Le chapitre 4 propose des lignes directrices sur la slection dun projet de
PPP.
Banque mondiale (2009) Toolkit for Public Private Un produit en ligne. Le module 4 de la section sur la lgislation et les contrats
Partnerships in Roads and Highways de la bote outils en ligne portant sur le cadre lgislatif dcrivent les
divers types de lois formant le cadre relatif aux PPP dans le secteur routier.
Nations Unies (2004) Model Legislative Provisions Ce rapport publi par les Nations Unies offre des recommandations en matire
on Privately Financed Infrastructure Projects, New de lgislation et des exemples de clauses pour la lgislation des PPP qui sont
York favorables des projets lis linfrastructure financs par le secteur priv.
Yong, H. K. (Ed.) (2010) Public-Private Partnerships Ce rapport prsente un examen approfondi des politiques de PPP travers le
Policy and Practice: A Reference Guide. Londres, monde, avec notamment des conseils lintention des professionnels sur des
RU: Commonwealth Secretariat aspects fondamentaux de la conception et de la mise en uvre de la politique
et des projets de PPP. Le chapitre 4.1 met en valeur les lments essentiels
dun cadre juridique de PPP et les principes dune lgislation des PPP.
Rpublique de Core, Ministre de la Stratgie et tablit le processus de PPP et les responsabilits institutionnelles des
des Finances (2010) Basic Plan for Public-Private diverses parties impliques dans les processus de PPP.
Partnerships (Avis Public 2010-141) Soul
Etats-Unis, Federal Highway Administration (2009) Ce rapport examine comment diffrents tats des tats-Unis ont rsolu
Public Policy Considerations in Public-Private les 14 problmes les plus souvent rencontrs dans le cadre de PPP. Des
Partnership (PPP) Arrangements, Department of dispositions lgislatives et contractuelles sont tudies afin didentifier les
Transportation, Washington, DC diffrentes rponses des tats aux questions de politique publique dans le
cadre daccords de PPP.
118 Guide de rfrence des PPP Version 2.0

Royaume-Uni, Her Majestys Treasury (2011) Sappuyant sur des entretiens mens au sein de dix ministres du Royaume-
Valuing infrastructure spend: supplementary Uni, le rapport met au point un modle dvaluation des performances qui
guidance to the Green Book, Londres peut tre utilis pour comparer la performance de la gestion des programmes
de PFI et de PPP.
Centre europen dexpertise sur les PPP (2012) Le rapport examine lvolution de la lgislation en matire de PPP et les
France : PPP Units and Related Institutional institutions en France. Il dcrit le rle de lunit PPP centrale (MAPPP) en
Framework, Luxembourg relation dautres units ddies aux PPP au sein des ministres de tutelle
respectifs.
Tanzanie (2010) Public Private Partnership Act Loi relative aux PPP de Tanzanie qui cre et expose la responsabilit pour
une nouvelle unit PPP. La loi dcrit galement les conditions requises pour
les projets de PPP dans le pays et la responsabilit de chaque intervenant et
partie prenante.
Colombie, Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico Manuel expliquant, de manire dtaille, le processus de passation dans le
(2010) Manual de Procesos y Procedimientos para cadre dun PPP en Colombie.
la ejecucin de Asociacin Pblico Asociaciones
Pblico-Privadas, Bogot
Zevallos Ugarte, J. C. (2011) Concesiones en el Dcrit les leons tires du programme de PPP au Prou, y compris la
Per: Lecciones Aprendidas, Lima, Per: Fondo description des dispositifs institutionnels pour la mise en uvre de PPP.
Editorial de la USMP
Bernardin Akitoby, Richard Hemming & Gerd Livret dcrivant les rpercussions des PPP pour linvestissement public,
Schwartz (2007) Public Investment and Public- notamment la manire dont les engagements souscrits dans le cadre de PPP
Private Partnerships, Economic Issues 40, FMI peuvent tre grs et contrls.
Australie, Department of Treasury & Finance (2010) Ces directives dcrivent lobjectif, la porte, et les principes du programme
National PPP Guidelines: Partnership Victoria de PPP dans ltat de Victoria en Australie. Les directives comprennent aussi
Requirements (Version 3), Melbourne une rvision du processus de passation de march dans le cadre de PPP afin
de se conformer aux modifications apportes aux directives nationales.
Philippines, National Economic and Development Directives en vertu desquelles les projets sont valus par le Comit de
Authority (2004) ICC Project Evaluation Procedures coordination de linvestissement (ICC) aux Philippines, notamment la
and Guidelines, Manille divulgation des exigences de lorganisme dexcution.
Tim Irwin (2007) Government Guarantees: Ce rapport couvre des sujets lis aux impacts budgtaires des projets de
Allocating and Valuing Risk in Privately Financed PPP, et fournit un cadre servant de guide aux responsables politiques. Ce
Infrastructure Projects, Banque mondiale document offre des leons sur la gestion des passifs rels ou hors bilan et
prsente des tudes de cas.
Colombie, Congreso (2012) Law 1508, Bogot nonce les responsabilits et les processus institutionnels pour les PPP en
Colombie. En particulier, cet acte dfinit les rles du ministre des Finances
et du service de planification nationale, du Comit de politique conomique
et sociale (CONPES), et du Comit de politique fiscale (CONFIS).
Royaume-Uni, National Audit Office (2006) A Le rapport dcrit le cadre dvaluation qui tient compte de toute la dure
Framework for evaluating the implementation of de vie du projet, depuis lanalyse stratgique initiale jusqu la phase
Private Finance Initiative projects, Londres oprationnelle finale. La matrice couvre six thmes cls de gestion
commerciale sur six tapes de la dure de vie du projet.
Patricia Leahy (2008) Framework for PPP Audits Le chapitre de cet ouvrage examine comment trois rapports dvaluation de
in the Royaume-Uni, in Schwartz, Corbacho PPP ont influenc et amlior le processus de PPP au Royaume-Uni.
& Funke (eds.), Public Investment and Public-
Private Partnerships (269-278) Fonds Montaire
International
Banque mondiale (2013) Implementing a Framework Prsente un guide pratique sur la mise en uvre de ce cadre.
for Managing Fiscal Commitments from Public
Private Commitments, Note Oprationnelle
MODULE 2 tablissement du cadre de PPP 119

Bougrain, F. Carassus, J. & Colombard-Prout, M. Cet ouvrage est essentiellement une suite dtude de cas qui prsente dune
(2005) Partenariat public-priv et btiment en faon dtaille les contrats, la chronologie de leur passation, et les leons
Europe : quels enseignements pour la France ? tires.
Retour dexpriences du Royaume-Uni, dItalie, du
Danemark et de France, Presses de lcole nationale
des Ponts et Chausses
Institut de la gestion dlgue et Dexia (2006) Cet ouvrage est un recueil des textes et de la jurisprudence applicables aux
Partenariats public-priv : recueil des textes et PPP passs par les collectivits locales en France.
de la jurisprudence applicables aux collectivits
territoriales, Paris
Lyonnet du Moutier, M. Fourchy, C. (2012) Ouvrage complet abordant lensemble des problmatiques sur les PPP du
Financement de projet et partenariat public-priv, point de vue des diffrents acteurs impliqus: organisationnelle, juridique,
Editions EMS, 2 dition gestion comptable, fiscale, et des risques.

Rfrences cls: Units de PPP


Rfrence Description
Banque mondiale (2007) Public Private Partnership Ce rapport prsente une valuation complte de lefficacit des units ddies
Units: Lessons for their Design and Use in aux PPP dans les pays dvelopps et en dveloppement. Il offre des leons sur
Infrastructure le contexte dans lequel les units ddies aux PPP ont t le plus efficaces.
Mark Dutz, Clive Harris, Inderbir Dhingra & Chris Une courte note examinant les expriences acquises dans plusieurs
Shugart (2006) Public Private Partnership Units: pays dans le domaine des units consacres aux PPP fournit des
What Are They, and What Do They Do? Public recommandations de haut niveau afin damliorer la gouvernance.
Policy for the Private Sector Note, 311
Edward Farquharson & Javier Encinas (2010) Dcrit lunit de financement de linfrastructure du Trsor britannique cre
The U.K. Treasury Infrastructure Finance Unit: en rponse la pnurie de prts du secteur priv suite la crise financire
Supporting PPP Financing During the Global mondiale de 2008.
Liquidity Crisis, Banque mondiale
Jay-Hyung Kim, Jungwook Kim, Sung Hwan Shin & Ce rapport examine le programme de PPP en Core, avec notamment
Seung-yeon Lee (2011) PPP Infrastructure Projects: des tudes de cas portant sur des contrats de PPP de type Construction-
Case Studies from the Republic of Korea (Volume 1), Transfert-Exploitation et Construction-Transfert-Location.
Manila, Philippines: Asian Development Bank
Banque mondiale (2006) India: Building Capacities De plus amples dtails sur des tudes de cas, notamment leur applicabilit
for Public-Private Partnerships en Inde.
Farrugia, Reynolds & Orr ( 2008) Public-Private Un examen des units PPP en mettant en avant lexprience acquise dans
Partnership Agencies: A Global Perspective, les pays dvelopps. Le rapport comprend des tudes de cas et examine les
Working Paper #39, Stanford, USA: Collaboratory aspects cls de huit agences diffrentes.
for Research on Global Projects
Organisation de Coopration et de Dveloppement Prsente une vue densemble des units PPP dans les pays de lOCDE,
Economiques (2010) Dedicated Public-Private avec notamment des tudes de cas sur les expriences acquises dans cinq
Partnership Units: A Survey of Institutional and juridictions (tat de Victoria en Australie, Allemagne, Core, Royaume-Uni, et
Governance Structures, Paris, France Afrique du Sud).
Version franaise: Les Units Consacres aux
Partenariats public-priv : une tude des structures
institutionnelles et de gouvernance
Burger (2006) The Dedicated PPP Unit of the Ce document prsente une revue du programme de PPP en Afrique du Sud et
South African Treasury, Document prsent lors son unit ddie aux PPP.
du symposium sur les agences et les partenariats
public-priv, Madrid
Afrique du Sud, National Treasury (2004) National Le manuel complet de PPP souligne la procdure de passation dans le cadre
Treasury PPP Practice Notes issued in terms of the dun PPP en Afrique du Sud, y compris le processus dapprobation.
Public Finance Management Act, Johannesburg
120 Guide de rfrence des PPP Version 2.0

Centre europen dexpertise sur les PPP (2012) Le rapport examine lvolution de la lgislation en matire de PPP et les
France : PPP Units and Related Institutional institutions en France. Il dcrit le rle de lunit centrale de PPP (MAPPP) en
Framework, Luxembourg relation dautres units PPP au sein des ministres de tutelle respectifs.
Istrate & Puentes (2011) Moving Forward on Ce rapport passe en revue les units PPP internationales et les units PPP
Public Private Partnerships: U.S. and International aux Etats-Unis. Ce document cherche savoir si une unit PPP fdrale
Experience with PPP Units, Washington, DC: amricaine est dsirable.
Brookings Institution

2.4 Cadres de gestion des finances publiques pour les PPP


Les contrats de PPP ont souvent des rpercussions financires pour les gouvernements. Les engagements
de paiement souscrits en vertu de contrats de PPP ont souvent un caractre long terme et peuvent tre
subordonns un ou plusieurs risques, comme dcrit lEncadr 2.7: Types dengagements budgtaires
souscrits dans le cadre de PPP. Ceci peut crer des difficults particulires pour la gestion des finances
publiques qui repose gnralement sur des dotations budgtaires annuelles en vue de dpenses. Pour
cette raison, des approches de gestion des finances publiques spcifiques aux PPP ont t mises sur pied.

Encadr 2.7: Types dengagements budgtaires souscrits dans le cadre de PPP

Les engagements budgtaires souscrits dans le cadre de PPP peuvent prendre la forme de
paiements priodiques constituant tout ou partie de la rmunration de lentit prive, un
moyen de partager les risques, ou une combinaison de ces deux mthodes. Les types courants
dengagements budgtaires souscrits par les gouvernements sont les suivants:

Engagements directs

Les passifs rels constituent des engagements de paiement qui ne dpendent pas de la survenue
dun vnement futur incertain (bien quil puisse y avoir un certain niveau dincertitude concernant
la valeur). Les passifs rels rsultant des contrats de PPP peuvent comprendre les engagements
suivants:

Paiements compensatoires:une subvention de capital dont les versements peuvent tre


chelonns tout au long de la phase de construction en fonction de latteinte de certains
objectifs ou proportionnellement aux investissements en capital.

Frais de mise disposition : un paiement ou une subvention vers(e) rgulirement sur


toute la dure du projet, habituellement subordonn(e) la mise disposition du service ou
de lactif selon un niveau de qualit dfini au contrat. Le versement peut tre ajust laide
de primes ou de sanctions en fonction de la performance.

Pages fictifs ou paiements axs sur les rsultats: un paiement ou une subvention par
unit ou usager de service, par exemple, par kilomtre parcouru sur une route page.
MODULE 2 tablissement du cadre de PPP 121

Engagements hors-bilan

Les engagements hors-bilan (ou passif ventuel) sont des engagements de paiement dont
le dclenchement et la magnitude dpendent dun vnement futur incertain, en dehors du
contrle du gouvernement. Les passifs ventuels souscrits dans le cadre des contrats de PPP
peuvent comprendre les engagements suivants:

Garanties sur des variables de risque donnes: un accord visant compenser lentit prive
dune perte de revenu si une variable de risque particulire venait dvier du niveau spcifi
au contrat. Le risque associ est alors partag entre le gouvernement et lentit prive. Par
exemple, ceci peut comprendre des garanties lies la demande en fonction du maintien dun
plafond spcifi, ou des taux de change maintenus selon une certaine fourchette.

Clauses dindemnisation :par exemple, un engagement visant indemniser une entit


prive pour les dommages et la perte dus des vnements de force majeure certains,
clairement dfinis, et non assurables.

Obligations de compenser lors de la rsiliation dun contrat: un engagement visant


verser un montant convenu au pralable, si le contrat tait rsili suite un manquement de
la part de lentit publique ou prive, le montant d dpendra alors des circonstances du
manquement en question.

Garanties de la dette ou autres rehaussements de crdit: un engagement visant


rembourser tout ou partie de la dette contracte afin de financer un projet. La garantie devrait
couvrir un risque ou vnement spcifique. Il est fait recours aux garanties afin dassurer un
bailleur de fonds que le prt sera rembours.

Larticle de Polackova sur les engagements conditionnels dun gouvernement [n 261] dfinit
les passifs rels et engagements hors-bilan, et dcrit les risques budgtaires poss dune manire
gnrale par les engagements hors-bilan.

La section 1.3 : Dfis lis linfrastructure et rle des PPP dcrit certains des problmes couramment rencontrs
lorsque les rpercussions budgtaires des PPP ne sont pas correctement prises en compte et gres. Sans
rgles spcifiques permettant de prvenir cette situation, les PPP peuvent tre utiliss pour contourner les
limites budgtaires ou demprunt. Souvent, les gouvernements sous-estiment le cot du risque associ aux
PPP, ce qui peut se traduire en des niveaux insoutenables dexposition aux risques lis aux PPP.

Ce chapitre prsente des conseils pour les professionnels de la gestion des finances publiques dans le cadre
de PPP pour les aider viter de tels cueils. Les sections suivantes dcrivent comment les gouvernements
peuvent:

valuer les rpercussions budgtaires dun projet propos de PPP.


122 Guide de rfrence des PPP Version 2.0

Contrler le risque global dans le cadre de PPP.

tablir des budgets tenant compte des engagements budgtaires souscrits dans le cadre dun PPP.

Reflter les engagements budgtaires souscrits dans le cadre de PPP dans les comptes et les rapports
du gouvernement.

Les sources bibliographiques suivantes fournissent des conseils utiles portant sur les questions lies la
gestion des finances publiques dans le cadre de PPP:

Une publication du FMI sur linvestissement public et les partenariats public-priv [n303] fournit un
recueil utile darticles portant sur la gestion des finances publiques dans le cadre de PPP, notamment des
sections dcrivant les risques budgtaires lis aux PPP et la comptabilit, ltablissement de rapports, et
le contrle financier des PPP. Ces articles sont cits en rfrence dans les sections pertinentes ci-aprs.

Larticle de Funke, Irwin, et Rial sur la budgtisation et la dclaration financire dans le cadre
de partenariats public-priv [n162] dcrit comment des approches bien dfinies de comptabilit,
de dclaration financire, et de budgtisation dans le cadre de projets de PPP peuvent contribuer
garantir que la prise de dcision lie aux PPP soit soumise une analyse de loptimisation des ressources
et non pas des subterfuges comptables.

Le rapport de Posner, Ryu, et Tkachenko sur les rpercussions budgtaires des PPP [n262] examine
les problmes poss par les PPP pour les services centraux de prparation de budgets, y compris limpact
des PPP sur les cibles budgtaires et les priorits moyen ou long terme, les pratiques budgtaires
actuelles des PPP, et dventuelles stratgies afin de promouvoir une plus grande prise en compte de la
rentabilit court et long terme des PPP tant donn les manuvres budgtaires et les priorits.

Une note de la Banque mondiale portant sur la mise en uvre dun cadre de gestion des engagements
financiers souscrits dans le cadre de PPP [n65] fournit des conseils et des exemples sur tous ces aspects
de la gestion des finances publiques dans le cadre des PPP; une tude connexe de la Banque mondiale
sur la gestion des engagements financiers souscrits dans le cadre de PPP au Ghana [n63] offre des
recommandations plus dtailles, comme par exemple des modles de rapports financiers.

2.4.1 valuation des rpercussions budgtaires dun projet de PPP


Les projets dinvestissement public doivent en principe tre soumis une procdure dvaluation et
dapprobation (pour dterminer sil sagit dun projet intressant ou non), habituellement troitement
intgre au processus budgtaire (pour dterminer si et quel moment le budget est abordable). Le
ministre des Finances joue habituellement un rle central tout au long de ce processus. Comme les PPP
ne comportent souvent aucun investissement en capitaux ni autres dpenses court terme, ces projets
peuvent ne pas tre inclus dans ces mcanismes de contrle.

La section 2.3: Processus et responsabilits institutionnelles dans le cadre de PPP dcrit comment les
gouvernements crent une procdure dapprobation pour les PPP refltant la dmarche utilise pour leurs
MODULE 2 tablissement du cadre de PPP 123

projets dinvestissement grande chelle. Gnralement, le ministre des Finances joue un rle central
tout au long de ces processus. Cette section offre des conseils sur la faon dont le ministre des Finances
peut dcider dapprouver ou non les engagements financiers souscrits dans le cadre du projet propos de
PPP. Ce faisant, un ministre doit prendre en compte deux questions : le projet sera-t-il rentable; et est-il
abordable.

valuer si un PPP sera rentable


Pour la plupart des projets, lvaluation de loptimisation des ressources sert dterminer si les avantages
offerts par le projet justifient le cot et si le projet reprsente le moyen le moins onreux de raliser ces
avantages. Lors de lvaluation dun PPP, une analyse supplmentaire peut tre requise afin de vrifier
si les PPP ont t structurs comme il convient, et sils fourniront un meilleur rapport qualit-prix quune
passation de march public traditionnelle. La section 3.2: valuation des projets de PPP dcrit cette analyse
et fournit des liens vers des exemples et des conseils.

valuer si un PPP est accessible financirement


Il est encore plus difficile de rpondre la seconde question: le projet de PPP est-il accessibledun point
de vue financier ? Il existe deux difficults principales lorsque lon tente de rpondre cette question dans
le contexte dun projet de PPP.

Tout dabord, le cot du projet nest pas toujours connu lavance. Les engagements budgtaires directs
sont souscrits long terme et peuvent dpendre de certaines variables, telles que la demande (dans le
cas des pages virtuels) ou les taux de change (lorsque les paiements sont verss en devise trangre).
Par ailleurs, de nombreux engagements budgtaires souscrits dans le cadre de PPP prennent la forme
dengagements hors-bilan, dont le dclenchement, la temporalit, et la valeur dpendent de certains
vnements futurs. La section 3.2: valuation des projets de PPP fournit des conseils et des exemples sur
la faon dont le cot des engagements budgtaires souscrits dans le cadre dune proposition de PPP peut
tre calcul. Il faut alors tenir compte de la valeur modale ou meilleure estimation (en corrigeant dans la
mesure du possible pour compenser la tendance loptimisme), et de scnarios sur la variation ventuelle
de la valeur.

Deuximement, comme les cots sont long terme et ne sont pas forcment connus, il est difficile de
savoir sils sont accessibles ou non. Une publication de lOCDE sur les PPP [n250, page 21] dfinit
laccessibilit financire comme tant la capacit respecter la contrainte budgtaire inter-temporelle du
gouvernement. Pour la plupart des dpenses du gouvernement, laccessibilit financire est value en
tenant compte de la contrainte budgtaire annuelle, et dans certains cas, du cadre des dpenses moyen
terme (trois ans, typiquement). Le Tableau 2.5: Options permettant dvaluer laccessibilit financire
des engagements budgtaires souscrits dans le cadre de PPP dcrit deux alternatives pour les PPP.
Cette approche peut diffrer selon le type dengagements budgtaires. Les limites quant au stock total
dengagements budgtaires souscrits dans le cadre de PPP, comme dcrit ci-aprs, peuvent aussi affecter
la prise de dcision pour des projets particuliers.
124 Guide de rfrence des PPP Version 2.0

Tableau 2.5: Options permettant dvaluer laccessibilit financire des engagements budgtaires
souscrits dans le cadre de PPP

Option Rfrences bibliographiques et exemples


Prvision de limites Une tude de lOCDE publie en 2008 [dcrite au [n248], pages 42-43] a trouv que:
budgtaires:avancer des hypothses Au Brsil, les tudes de projet doivent comporter une analyse budgtaire pour les dix
prudentes sur la faon dont les limites prochaines annes.
budgtaires globales volueront et Au Royaume-Uni, lautorit adjudicatrice doit dmontrer laccessibilit financire
envisager si les paiements annuels dun projet de PPP en fonction de dpenses ministrielles convenues, pour les annes
estims pour un PPP (selon divers disponibles, et par la suite, en fonction dhypothses prudentes de lenveloppe
scnarios raisonnables) pourraient tre ministrielle.
verss selon ces limites. En France, laccessibilit financire dun PPP est dmontre par rfrence un
programme ministriel, un exercice de budgtisation indicatif pluriannuel.
La section portant sur laccessibilit financire du Manuel de PPP de lAfrique du Sud
(2004) [n5, Module 2] dcrit aussi une approche similaire.
Introduction de rgles budgtaires Par exemple:
signifiant que laccessibilit financire Dans ltat de Victoria en Australie, un ministre envisageant un PPP doit tout
des engagements souscrits dans le cadre dabord obtenir la mme approbation pour les dpenses en capital qui seraient
de PPP est prise en compte dans le ncessaires si le projet tait financ par des fonds publics, comme requis dans les
budget annuel. directives relatives aux PPP de 2010 [n25, Module 2] et comme dcrit dans la
revue dIrwin portant sur la gestion des engagements hors-bilan dans le cadre de PPP
[n208, pages 10-11].
La loi relative aux engagements hors-bilan de Colombie (1998) exige que les
organismes dexcution effectuent un virement en espces sur un fonds destin
couvrir les engagements hors bilan, une fois le projet de PPP conclu. Ces transferts de
fonds doivent correspondre la valeur escompte des programmes en vertu de toutes
garanties de revenu fournies (ces paiements peuvent schelonner sur plusieurs
annes). Ceci signifie que la dcision daccepter un engagement hors-bilan a un
impact budgtaire immdiat qui doit tre pris en compte [n107, Article 6].

2.4.2 Contrle du risque global dans le cadre de PPP


Tout en envisageant lexposition au risque budgtaire projet par projet, certains gouvernements introduisent
aussi des cibles ou des rgles limitant le risque global. Le dfi consiste dfinir quels types dengagements
budgtaires devraient tre inclus. Par exemple, la rgle sapplique-t-elle uniquement aux passifs rels ou
bien les engagements hors-bilan sont-ils galement compris?

Une option consiste introduire des limites spcifiques lexposition au risque du PPP. Cette approche
est dcrite dans larticle dIrwin sur le contrle des engagements financiers souscrits dans le cadre de
PPP [n207, p.114-115]. Par exemple:

Au Prou, le dcret lgislatif no1012 (2008) [n 254, Article 13] stipule que la valeur actualise du
total des engagements budgtaires souscrits dans le cadre de PPP, engagements fermes, et hors-bilan
mesurables ne doivent pas excder 7% du PIB. Cependant, tous les trois ans le prsident peut, avec
laccord du ministre de lconomie et des Finances, promulguer un dcret augmentant ou rduisant
cette limite, selon les besoins en infrastructures du pays.

En Hongrie, la loi relative au financement public limite la valeur nominale globale des engagements
pluriannuels souscrits dans le cadre de PPP 3 % des recettes du gouvernement (Loi 38 de 1992, Article
12, cit dans larticle publi par Irwin dans [n207]).
MODULE 2 tablissement du cadre de PPP 125

Au Brsil, la loi fdrale relative aux PPP (Loi 11079, 2004) [n75] limitait au dpart le montant total des
engagements financiers souscrits 1% maximum de la valeur actualise des recettes nettes annuelles,
en vertu de contrats de PPP. En 2009, la loi 12024 a augment cette limite et la porte 3%, puis en
2012 la loi 12766 la hausse de nouveau 5 %.

Comme Irwin lindique, la cration de limites rserves aux PPP, distinctes dautres contraintes imposes
aux dpenses publiques, peut simplement inciter les organismes prfrer une procdure de passation de
marchs publics un PPP, mme lorsque le PPP est mieux mme doptimiser les ressources (ou vice versa).
Nanmoins, tant donn les difficults dcider si un engagement de PPP donn est abordable, limiter le
risque global peut savrer un moyen utile afin de sassurer que lexposition totale du gouvernement aux
cots et aux risques lis aux PPP demeure dans des limites acceptables.

Une alternative consiste incorporer les limites des engagements souscrits dans le cadre de PPP dautres
cibles budgtaires. Par exemple, certains gouvernements fixent des cibles ou des limites lendettement
public. Certains types dengagements de PPP peuvent tre inclus dans les mesures de la dette publique,
conformment des normes internationales ou des rgles nationales. Cependant, ceci habituellement
ne sapplique qu un nombre de cas limits et rservs au niveau national, comme indiqu par Liu et
Pradelli [n224]. Larticle propose un cadre de surveillance plus rigoureux des risques budgtaires imposs
par lendettement des PPP en utilisant un ensemble minimum de cinq indicateurs sous-nationaux de
lendettement qui tient compte galement de lendettement de la socit de projet. Irwin [n207] dcrit
galement un moyen alternatif consistant tablir une limite sur lendettement plus les engagements
souscrits dans le cadre de PPP.

2.4.3 tablissement de budgets pour les engagements souscrits par les


gouvernements dans le cadre de PPP
Prvoir un budget pour les PPP signifie sassurer que les fonds sont allous et disponibles pour couvrir nimporte
quel cot que le gouvernement a convenu dassumer dans le cadre de ses projets de PPP. Comme il peut sagir
de cots ventuels ou de dpenses venir, la budgtisation des PPP peut savrer difficile grer dans les
cycles budgtaires annuels traditionnels. Cela dit, des approches crdibles et pratiques de budgtisation sont
ncessaires pour assurer une bonne gestion des finances publiques et pour garantir que les partenaires privs
seront pays. Cette section dcrit comment certains pays ont introduit des systmes particuliers pour faciliter la
budgtisation des paiements effectuer dans le cadre de PPP, quils soient rels ou ventuels.

tablissement de budgets pour des engagements directs souscrits dans


le cadre de PPP
Les engagements directs souscrits dans le cadre de PPP comprennent des subventions de capital durant la
phase de construction du projet, ainsi que des paiements priodiques, tels que des pages virtuels ou des
frais de mise disposition.

Lorsque les gouvernements accordent des subventions de capital aux PPP, les paiements requis sont
similaires ceux effectus pour les projets conclus dans le cadre de procdures traditionnelles de passation
126 Guide de rfrence des PPP Version 2.0

de marchs publics. Ces paiements tant habituellement verss au cours des premires annes dun
projet, ils peuvent tre relativement facilement intgrs aux budgets annuels et aux cadres de dpenses
moyen terme. Nanmoins, certains gouvernements ont introduit des fonds particuliers (appels fonds de
financement compensatoire). Le 3e pont dAbidjan, en Cte dIvoire, fournit un bon exemple de succs de
PPP grce une combinaison de subventions et de garanties de lEtat, comme dcrit lEncadr 2.8.

Encadr 2.8: Subvention et garanties de ltat au PPP du 3e pont dAbidjan

Le pont Henri-Konan-Bdi est un pont autoroutier page reliant les communes de Cocody
et de Marcory Abidjan, en Cte dIvoire. Cet ouvrage est le premier tre financ grce un
partenariat public-priv dans le domaine des transports en Afrique subsaharienne, et le premier
investissement majeur de lEtat aprs dix ans dinstabilit politique. La construction du pont a
t acheve en 2014.

La construction du pont rpond une forte demande dinfrastructures de transport Abidjan.


Une tude dimpact a en effet montr que le pont contribue un gain de temps de 18 millions
dheures de transport par an, et une rduction des missions de CO2 de 90 000 tonnes par an.

Le projet a connu un premier dmarrage dans les annes 1990, mais a t brutalement mis
larrt suite au coup dEtat de dcembre 1999. En 2011, sous limpulsion de la Banque Africaine
de Dveloppement (BAfD), et aprs lchec des tentatives de relance de 2001, 2003, et 2008 le
projet a t ractiv, en collaboration avec dautres partenaires internationaux.

Le projet est conduit sous forme de contrat de concession entre lEtat ivoirien et la socit
Socit Concessionnaire du Pont Riviera-Marcory (SOCOPRIM). Afin de soutenir linvestissement
lev (308 M, incluant le pont, lautoroute, et les changeurs), lEtat ivoirien a accord une
subvention de 28% du cot du projet, et une garantie de revenu la SOCOPRIM. Le montant de
la subvention est lev grce une taxe sur le carburant, une initiative que le vice-prsident de la
BAfD considre comme un rsultat majeur de ce PPP. Cette forte participation de lEtat a t une
raison majeure pour le rengagement des bailleurs en 2011.

La garantie de revenu est assortie dun mcanisme de partage du profit en cas de surperformance.
Le Gouvernement garantit un trafic minimum sur le pont, quil devra compenser si le trafic est plus
faible que prvu. En change, lEtat bnficie du surplus de dividendes si celui-ci dpasse les
attentes : le Gouvernement obtient 25% des dividendes si le projet ralise un taux de rentabilit
interne (TRI) de 15%, et 50% des dividendes si le TRI dpasse 25%.

LEtat ivoirien a aussi d crer une cellule spciale, le Bureau national des tudes techniques et
de dveloppement, afin de veiller sur limpact environnemental, notamment le dplacement de
populations, dans un effort pour se conformer aux exigences des partenaires de dveloppement,
et pour tendre les structures PPP dautres projets futurs.
MODULE 2 tablissement du cadre de PPP 127

La russite de la construction du pont Henri-Konan-Bdi a conduit le gouvernement ivoirien


lancer en 2015 un appel doffre pour la construction du 4me pont dAbidjan. Un 5me pont est
galement en projet.

Sources: Bouygues (2010) Prsentation PPP 3eme pont dAbidjan; Grisot, M. (2015) Le troisime pont dAbidjan, symbole
du rebond conomique ivoirien Le Monde (ed. 22 Janvier 2015), Banque Africaine de dveloppement (2014) Le pont
HKB rvolutionne la mobilit urbaine Abidjan, Abidjan

tablir un budget pour des engagements directs long terme, tels que les frais de mise disposition,
est plus problmatique. Le dcalage entre le cycle de dotation budgtaire annuelle et les engagements
de paiement pluriannuels expose lentit prive au risque que les fonds ne soient pas allous lorsque les
paiements arrivent chance. Ce problme nest pas propre aux PPP; dautres types dengagements de
paiement contractuels peuvent en effet stendre au-del de lanne budgtaire. Dans de nombreuses
juridictions, les gouvernements nintroduisent aucune approche particulire de budgtisation pour des
engagements directs long terme souscrits dans le cadre de PPP, en partant du principe quun pouvoir
lgislateur responsable approuvera toujours les dotations budgtaires qui respectent les engagements
juridiquement contraignants souscrits par le gouvernement.

Lorsque le risque li aux dotations budgtaires est lev, habituellement dans les systmes o existe une
vritable sparation entre la lgislature et le pouvoir excutif, des mcanismes visant rduire le risque
peuvent savrer ncessaires. Au Brsil, au niveau fdral, la loi no101 de 2000 exige que les subventions
verses aux PPP soient traites de la mme faon que sil sagissait de paiements du service de la dette
ces versements sont donc automatiquement allous. Par consquent, une fois la subvention approuve,
les dotations budgtaires ncessaires ne sont pas soumises une approbation lgislative. Bien que les
subventions fdrales naient pas t dbourses, cette politique devrait permettre de rduire la probabilit
que des fonds allous soient annuls et fournit ainsi aux investisseurs une plus grande certitude.

Pour en savoir plus sur la budgtisation des engagements directs souscrits dans le cadre de PPP, se reporter
au rapport de la Banque mondiale sur les subventions budgtaires pour les PPP [n60]. Ltude
prsente les mcanismes de dotation budgtaire pour le Brsil au niveau fdral et des tats fdrs
(pages 15-16), la Colombie (page 31), le Mexique (page 46), et lInde (page 59).

tablissement dun budget pour les engagements hors-bilan dans le


cadre dun PPP
La budgtisation des engagements conditionnels peut tre particulirement difficile car les paiements
arrivent chance de faon inattendue. Si des conomies ne peuvent tre ralises au niveau des
dotations existantes, le gouvernement peut devoir sadresser de nouveau la lgislature pour demander
une dotation supplmentaire, une dmarche souvent difficile et litigieuse.

Pour surmonter ces difficults, certains gouvernements introduisent des mcanismes particuliers pour la
budgtisation des engagements hors-bilan souscrits dans le cadre de projets de PPP. Comme dcrit dans
128 Guide de rfrence des PPP Version 2.0

larticle de Cebotari sur la gestion des engagements hors-bilan [n86, pages 26-28], la premire option
consiste crer une plus grande souplesse budgtaire. Cela peut se traduire par la cration dans le budget
dun poste distinct pour ventualits partir duquel les paiements imprvus seront effectus. Un poste
consacr aux ventualits peut se rapporter des passifs particuliers, comme par exemple des passifs
considrs comme ayant un risque lev, ou couvrir une gamme dengagements hors-bilan. Cebotari note
galement que certains pays, dans certains cas bien dfinis, permettent un dpassement des dpenses
prvues, sans toutefois ncessiter dapprobation supplmentaire.

Une seconde option, comme dcrite en dtail par Cebotari [n86, pages 27-29], consiste crer un fonds
destin couvrir les engagements hors-bilan. Un tel fonds (ou un fonds de garantie) est un compte (qui
peut faire partie du bilan du gouvernement ou se trouver hors bilan) sur lequel des fonds sont transfrs au
pralable et utiliss pour effectuer des paiements pour des engagements hors-bilan raliss lorsque ces
derniers arrivent chance. Les exemples ci-aprs illustrent des cas de fonds destin couvrir le passif
ventuel dans le cadre de PPP.

Colombie:La Colombie a mis sur pied un systme sophistiqu de gestion des engagements hors-bilan
rsultant de garanties accordes aux concessions de routes page. Ce systme comprend une valuation
de limpact budgtaire des garanties avant que celles-ci ne soient accordes, et la mise en place dune
rserve de fonds pour couvrir les paiements attendus de ces garanties [n60, pages 32-33]. Un fonds
destin couvrir le passif ventuel dentits gouvernementales, tabli en 1998, dispose dun compte
spcial qui est gr par La Previsora, une socit fiduciaire. Ce fonds est financ par des contributions
verses par les entits gouvernementales, des contributions en provenance du budget national et les
rendements gnrs par ses dernires. Les entits gouvernementales se chargent de lestimation des
engagements hors-bilan, qui est par la suite approuve par la division du crdit public du ministre des
Finances. Une fois le PPP approuv et mis en uvre, la division entreprend des valuations continues
de la valeur des engagements hors-bilan associs [n107, Articles 3-8].

So Paulo, Brsil:Dans ltat de So Paulo, la Socit des Partenariats de So Paulo (Companhia Paulista
de ParceriasCPP) a t tablie en 2004 en utilisant des ressources obtenues de la vente des parts
que dtenait le gouvernement dans des entreprises publiques [n78, Articles 12-23]. La section 5 du
dcret du gouverneur de ltat [n77, Articles 11-12] dcrit les obligations de la CPP. La CPP gre ses
ressources comme le ferait un fonds fiduciaire et fournit des garanties relles et fiduciaires aux projets
de PPP [n77, Article 15]. La CPP est gre par un organisme de direction compos de trois membres
slectionns par le gouverneur de ltat, un conseil de gestion compos de cinq membres slectionns
par le gouverneur de ltat, et un conseil budgtaire. La CPP est une entit juridique indpendante. Le
gouvernement de ltat peut ajouter des capitaux au fonds en utilisant des ressources tires de la vente
de titres dans des socits ou des btiments publics, de titres de la dette publique, ou dautres biens ou
droits directement ou indirectement dtenus par le gouvernement. Lexamen de la Banque mondiale des
fonds de subvention pour les PPP dans LAC [n60, page 16] offre de plus amples informations sur la CPP.

Indonsie:LIndonesia Infrastructure Guarantee Fund, ou IIGF, est une entreprise dtenue par ltat
tablie par le dcret de rglementation gouvernementale et du ministre des Finances en 2009. En tant
que lun des outils budgtaires du gouvernement, lIIGF est plac sous la surveillance directe du ministre
des Finances et a comme mandat de fournir des garanties pour les projets lis aux infrastructures dans
MODULE 2 tablissement du cadre de PPP 129

le cadre de contrats de PPP. LIIGF sinscrit dans le cadre des efforts du gouvernement visant acclrer
le dveloppement de linfrastructure en Indonsie, en fournissant des crdits/une garantie dappoint
pour couvrir les risques engendrs par laction ou linaction du gouvernement. Le fonds fonctionne
comme un guichet unique permettant dvaluer, structurer, et fournir des garanties pour les projets
de PPP lis aux infrastructures. Ce format de guichet unique assure une plus grande certitude car il
reprsente une politique uniforme dvaluation des garanties, un seul processus pour le traitement des
demandes, et introduit une plus grande transparence et cohrence, ce qui est essentiel pour assurer
la confiance du march. LIIGF fournit des garanties contre certains risques spcifiques fonds sur la
demande du secteur priv dans divers secteurs, notamment llectricit, leau, les routes pages, les
lignes de chemin de fer, les ports, et autres [n196].

Core du Sud: LInfrastructure Credit Guarantee Fund (ICGF) a t tabli en 1994 et est gr par une
institution de financement public. LICGF garantit chaque projet hauteur de 300 milliards de won, pour
une prime de garantie annuelle plafonne 1,5% du montant total de la garantie [n268]. Habituellement,
les primes de garanties annuelles slvent entre 0,3 % et 1,3 %. La garantie fonctionne comme une
subrogation, cest--dire que ICGF rembourse aux institutions financires les prts souscrits par la socit
de projet, dans lventualit o celle-ci viendrait manquer au remboursement de la dette; si les fonds
ne sont pas suffisants, le gouvernement peut fournir des contributions supplmentaires [n 218].

Tout en fournissant un mcanisme clairement dfini de budgtisation, et par l mme amliorant la


crdibilit, la cration dun fonds peut aussi aider contrler les engagements financiers souscrits par le
gouvernement dans le cadre de PPP, selon la conception du fonds. Par exemple, lapproche adopte par
la Colombie encourage la discipline lorsquil est temps de dcider quels engagements accepter, comme
dcrit la section 2.4.1:valuation des rpercussions budgtaires dun projet de PPP. Exiger, au moment
o un engagement hors-bilan est contract, un transfert de fonds en provenance du budget de lorganisme
dexcution signifie que la dcision daccepter un engagement hors-bilan a un impact budgtaire immdiat
qui doit tre pris en compte. En Indonsie, la politique gouvernementale exige que lIIGF accepte des
engagements hors-bilan suite une valuation approfondie du risque par les gestionnaires du fonds.

2.4.4 Comptabilit budgtaire et reporting financier dans le cadre de PPP


Les gouvernements doivent rendre des comptes et rapporter leurs engagements financiers, y compris ceux
souscrits dans le cadre de contrats de PPP. Lorsque le reporting financier est effectu correctement, cette
pratique encourage les gouvernements examiner attentivement leur propre situation budgtaire. Une
divulgation publique des rapports financiers permet dautres intervenants, tels que les bailleurs de fonds,
les agences de notation, et le public, de se faire une opinion raisonne de la performance en matire de
gestion des finances publiques du gouvernement.

LEncadr 2.9: Types de rapports financiers tablis par les gouvernements dcrit brivement les trois types
de comptabilit financire et de reporting financier dont dispose un gouvernement (statistiques financires
gouvernementales, tats financiers dun gouvernement, et documentation budgtaire et rapports financiers)
et les normes et directives reconnues lchelle internationale sappliquant pour chacun. En gnral, ces
normes tablissent des rgles et des directives sur la faon dont diffrents types de passifs et de dpenses
doivent tre reconnus, formellement inscrits aux tats financiers et statistiques, ou bien mentionns aux
130 Guide de rfrence des PPP Version 2.0

notes ou dtaills dans le rapport. Cette section dcrit brivement comment ces normes sappliquent aux
PPP, et offre quelques exemples sur la faon dont divers pays les ont interprtes dans la pratique.

Encadr 2.9: Types de rapports financiers tablis par les gouvernements

La plupart des gouvernements documentent et dclarent les informations financires sous la forme
de trois mcanismes lis:

Statistiques financires gouvernementales : il sagit de rsums statistiques illustrant


les finances dun tat ou dun gouvernement et sont censs tre comparables lchelle
internationale. Ces statistiques peuvent tre conformes des normes rgionales ou
internationales, telles que celles tablies par Eurostat pour les pays de lUnion europennes ou
le Manuel de statistiques de finances publiques (GFSM, Government Finance Statistics Manual)
publi en 2001 par le FMI et contenant des mises jour rgulires depuis cette date [n154].

tats financiers du gouvernement:la majorit des gouvernements publient galement des


tats financiers vrifis. Il sagit de normes reconnues lchelle internationale dfinissant le
contenu des tats financiers bien que dans la pratique peu de gouvernements remplissent ces
normes. Les normes comptables internationales pour le secteur public (IPSAS, International Public
Sector Accounting Standards [n202]) sont une version modifie des normes internationales
dinformation financire (IFRS, International Financial Reporting Standards). Les normes IPSAS
sadressent au secteur public alors que les normes IFRS visent les socits prives. Certains
gouvernements adoptent des normes locales de comptabilit qui sont une version simplifie
des normes IPSAS.

Documentation budgtaire et rapports financiers: la plupart des gouvernements prparent


des rapports rendant compte des performances financires dans le cadre de la prparation
budgtaire et de la dclaration financire. Ces documents ne sont pas soumis aux normes
internationales bien quil existe des documents dorientation internationaux promouvant la
transparence, par exemple, le Manuel sur la transparence des finances publiques publi par
le FMI (2007) [n155] et le guide publi par lOCDE Transparence budgtaire: les meilleures
pratiques de lOCDE (2002) [n245].

Des sources bibliographiques utiles portant sur la dclaration financire et la comptabilit dans le cadre de
PPP figurent ci-aprs:

Le document de Funke, Irwin, et Rial sur la budgtisation et la dclaration financire dans le cadre
de PPP comprend une section sur la comptabilit et la dclaration financire des passations de PPP, qui
dcrit en dtail les implications des normes comptables et statistiques pour les PPP [n162, pages 9-19].

La 4me partieintitule PPP Accounting, Reporting, and Auditing (Comptabilit, dclaration


financire, et vrification financire des PPP) dans le recueil darticles publi par le FMI portant sur
linvestissement public et les partenariats privs [n303].
MODULE 2 tablissement du cadre de PPP 131

Un rapport publi par lOCDE sur les PPP, loptimisation des ressources et le risque budgtaire,
qui comprend une section sur la budgtisation et le traitement comptable des PPP [n81, pages 90-105].

Le rapport de Cebotari sur les engagements hors-bilan comprend une section sur la divulgation des
passifs ventuels [n86, pages 32-41] et offre des exemples pratiques illustrant les approches adoptes
par divers pays et une annexe sur les normes internationales pertinentes.

Comptabiliser les passifs contracts par les PPP dans les comptes du
gouvernement
Les gouvernements doivent dcider si les engagements souscrits dans le cadre de PPP doivent tre
comptabiliss et, le cas chant, sil convient de les inscrire formellement aux tats financiers sous forme
dactifs, de passifs, ou de dpenses publiques. Ceci est important car des limites ou des cibles sont souvent
fixes en ce qui concerne les passifs et les dpenses du gouvernement. Comptabiliser les engagements
souscrits dans le cadre de PPP en tant que dpenses ou passifs peut par consquent influencer la dcision
dun gouvernement quant poursuivre ou non un PPP, ainsi que la structure de ces projets, dune faon
qui nest pas influence par loptimisation des ressources. La section 1.3.1 dcrit comment certains
gouvernements ont utilis les PPP pour contourner les limites sur les passifs.

Les normes financires mentionnes lEncadr 2.9 : Types de rapports financiers tablis par les
gouvernements traitent les engagements budgtaires souscrits par les PPP diffremment. Quelques
normes abordent spcifiquement le moment et la faon dont les passifs et actifs des projets de PPP doivent
tre comptabiliss par les organismes contractants:

Normes comptables internationales pour le secteur public 32:introduites en 2011, les normes
IPSAS-32 dfinissent quel moment les actifs et passifs dun PPP doivent tre comptabiliss, en supposant
quun gouvernement se conforme aux normes de comptabilit dexercice IPSAS. Conformment aux
normes IPSAS-32, les actifs et passifs dun PPP apparaissent au bilan du gouvernement, condition
que (i) le gouvernement contrle ou rgule les services que loprateur doit fournir dans le cadre du
projet de PPP, pour quels bnficiaires, et le tarif de ces services ; et (ii) le gouvernement contrle
tout intrt rsiduel important dans lactif lissue du contrat. Selon cette dfinition, les PPP de type
gouvernement payeur figurent au bilan du gouvernement; le traitement des PPP de type usager
payeur est moins vident et dpend des dtails contenus dans le contrat [n202, n203]. Par ailleurs,
les normes IPSAS et les notes dorientation y affrant assument une comptabilit dexercice part
entire (par exemple, de telle sorte que le gouvernement prpare un bilan complet indiquant la fois
les actifs et les passifs), il est moins clair comment ces principes peuvent tre appliqus lorsque les
gouvernements utilisent la mthode de comptabilit de trsorerie.

Des mises jour rcentes apportes au Manuel de statistiques de finances publiques du FMI
tablissent les critres de classement des actifs et passifs des PPP des fins de dclaration statistique.
Selon ces critres, les actifs et passifs du PPP sont comptabiliss au bilan du gouvernement si ce dernier
assume la majorit des risques et avantages inhrents au projet (en tenant compte, par exemple, du
degr selon lequel le gouvernement contrle la conception, la qualit, la taille, et la maintenance de
lactif, et assume le risque li la construction), ainsi que la rpartition du risque li la demande, la
132 Guide de rfrence des PPP Version 2.0

valeur rsiduelle, le risque dobsolescence, et le risque li la mise disposition.

Directives dEurostat:Eurostat exige de la part des gouvernements europens quils comptabilisent


les passifs lis aux PPP dans les statistiques relatives lendettement lorsque le gouvernement assume
toujours le risque li la construction, la demande, ou la mise disposition. Larticle de Rougemont
sur la comptabilit des PPP [n303, pages 256-268] offre de plus amples dtails. tant donn que les
PPPs transfrent ces risques lentit prive, selon cette rgle, la plupart des PPP ne figurent pas au
bilan du gouvernement.

La majorit des normes de comptabilit et de reporting financier nexigent pas que les gouvernements
comptabilisent les engagements hors-bilan, notamment ceux rsultant de lacceptation dun risque dans le
cadre de contrats de PPP. Le rapport de Cebotari sur les passifs ventuels [n86, Annexe I] dcrit une
exception limite: les normes IPSAS pour les gouvernements mettant en uvre une comptabilit dexercice
exigent que les passifs ventuels soient comptabiliss, uniquement sil est plus probable que lvnement
sous-jacent se produise et si le montant de lobligation puisse tre mesure de faon suffisamment fiable.
Dans ce cas, la valeur actualise nette du cot prvu du passif ventuel devrait tre comptabilise comme
un passif et une dpense (une provision) lors de la signature du contrat.

Divulguer les passifs rsultant des PPP


Selon la majorit des normes internationales de reporting financier et statistiques, mme si les engagements
souscrits dans le cadre dun PPP ne sont pas constats comme passifs, ils doivent tre mentionns aux notes
accompagnant les comptes et les rapports. Par exemple, un livret publi par le FMI sur linvestissement
public et les PPP [n303, pages 14-17] dcrit les informations devant tre divulgues dans le cadre de
PPP en gnral, et les exigences particulires en matire de divulgation pour les garanties. Un rapport
de la Banque mondiale intitul Disclosure of Project and Contract Information in PPP (Divulgation
des informations relatives au projet et au contrat dans le cadre de PPP) se penche sur les pratiques dans
plusieurs juridictions et prsente les bonnes pratiques dans ce domaine.

La divulgation des engagements hors-bilan peut savrer particulirement ardue car il peut tre difficile
den estimer la valeur. La section 3.2: valuation des projets de PPP offre des conseils sur lestimation de la
valeur des passifs ventuels. Le document de Cebotari sur les passifs ventuels du gouvernement [n86,
pages 32-41] dcrit les directives internationales en matire de divulgation de lexposition au passif ventuel,
y compris dans le cadre de programmes de PPP, et offre des exemples en provenance de plusieurs pays.

Le document de Cebotari dcrit aussi comment certains pays ont interprt ces normes dans la pratique.
Par exemple, la Nouvelle-Zlande et lAustralie divulguent les engagements hors-bilan, y compris les PPP,
aux notes accompagnant les tats financiers, disponibles en ligne. Depuis 2007, la Direction gnrale du
budget du ministre chilien des Finances publie un rapport relatif aux passifs ventuels annuels [n104],
qui initialement prsentait des informations portant sur les engagements hors-bilan rsultant de garanties
de recettes et de taux de change accordes aux PPP. Ce rapport a depuis t tendu pour couvrir dautres
types dengagements hors-bilan souscrits par le gouvernement.
MODULE 2 tablissement du cadre de PPP 133

Rfrences cls: Gestion des finances publiques dans le cadre de PPP


Rfrence Description
Polackova, H. (1998) Government Contingent Ce document dcrit la structure conceptuelle utilise par de nombreux
Liabilities: A Hidden Risk to Fiscal Stability, Policy articles subsquents pour dcrire diffrents types dengagements souscrits
Research Working Paper 1989, Banque mondiale par un gouvernement, faisant la distinction entre les passifs hors-bilan et
rels, et entre les passifs explicites et implicites.
Schwartz, Corbacho & Funke (eds.) (2008) Public Un recueil darticles portant sur la gestion de limpact budgtaire des PPP
Investment and Public-Private Partnerships: sinspirant dune confrence du FMI qui sest tenue Budapest en 2007.
Addressing Infrastructure Challenges and Managing La deuxime partie, portant sur les risques budgtaires lis aux PPP, et la
Fiscal Risks, Fonds Montaire International quatrime partie, portant sur la comptabilit, le reporting financier, et la
vrification financire des PPP, revtent un intrt tout particulier pour la
gestion des finances publiques des PPP.
Organisation pour la coopration et le Louvrage identifie les bonnes pratiques permettant doptimiser les ressources
dveloppement conomiques (2008) Public-Private des projets de PPP, notamment la comptabilit de limpact budgtaire et
Partnerships: In Pursuit of Risk Sharing and Value laccessibilit financire. Louvrage aborde aussi les problmes lis la rforme
for Money, Paris rglementaire, la gouvernance, et le renforcement des capacits institutionnelles.
Tim Irwin & Tanya Mokdad (2010) Managing Dcrit lapproche suivie dans ltat de Victoria en Australie, au Chili, et
Contingent Liabilities in Public-Private Partnerships: en Afrique du Sud concernant lapprobation, lanalyse, et la dclaration
Practice in Australia, Chile, and South Africa, financire des passifs ventuels (et autres obligations budgtaires) dans le
Banque mondiale cadre de projets de PPP, et tire des leons pour dautres pays.
Tim Irwin (2007) Government Guarantees: Allocating Ce rapport couvre des sujets lis aux impacts budgtaires des projets de
and Valuing Risk in Privately Financed Infrastructure PPP, et fournit un cadre servant de guide aux responsables politiques. Ce
Projects, Banque mondiale document offre des leons sur la gestion des passifs rels ou hors-bilan, et
prsente des tudes de cas.
Liu, L. & Pradelli, J. (2012) Financing Infrastructure Larticle propose un cadre de surveillance plus rigoureux des risques
and Monitoring Fiscal Risks at the Subnational budgtaires imposs par lendettement des PPP en utilisant un ensemble
Level, Banque mondiale, Policy Research Working minimum de cinq indicateurs sous-nationaux de lendettement qui tient
Paper 6069 compte galement de lendettement de la socit de projet.
Posner, Ryu & Tkechenko (2008) Public-Private Le rapport examine le traitement budgtaire et les questions souleves
Partnerships: The Relevance of Budgeting, par les PPP. Il examine les enjeux uniques en termes de budget et de
29TH Annual Meeting of Senior Budget Officials, comptabilit poss par les services de capitaux financs par le secteur priv.
Organization for Economic Development and
Cooperation, Vienna, Austria
Banque mondiale (2012) Best Practices in Public- Ce rapport fournit un cadre expliquant pourquoi les subventions sont parfois
Private Partnerships Financing in Latin America: the requises pour les PPP. Ce document prsente des tudes de cas illustrant des
role of subsidy mechanisms programmes de PPP bnficiant de subventions au Brsil, en Colombie, au
Mexique, et en Inde.
Cebotari, A. (2008) Contingent Liabilities: Issues Un document fondamental sur la gestion des engagements hors-bilan, y
and Practice, Working Paper WP/08/245, Fonds compris les projets de PPP. Prsente des tudes de cas pour illustrer les
Montaire International dfis, les problmes, et les pratiques rencontrs dans divers pays. Ces
tudes de cas mettent aussi en valeur les meilleures pratiques.
Jay-Hyung Kim, Jungwook Kim, Sung Hwan Shin & Ce rapport examine le programme de PPP en Core, notamment des tudes
Seung-yeon Lee (2011) PPP Infrastructure Projects: de cas portant sur des contrats de PPP de type Construction-Transfert-
Case Studies from the Republic of Korea, Asian Exploitation et Construction-Transfert-Location.
Development Bank
Fonds Montaire International (2001) Government Directives du FMI sur la dclaration des statistiques budgtaires des
Finance Statistics Manual gouvernements.
Fonds Montaire International (2007) Manual on Manuel sur la divulgation par le secteur public des rapports financiers. Cet
Fiscal Transparency ouvrage fournit un cadre pour les responsabilits en matire de transparence,
de transparence du processus budgtaire, de libre partage, et dintgrit des
informations.
Organization for Economic Cooperation and Un outil conu pour aider les pays amliorer la transparence de leur
Development (2002) Best Practices in Budget processus budgtaire, en fonction des meilleures pratiques.
Transparency, Paris
134 Guide de rfrence des PPP Version 2.0

Bernardin Akitoby, Richard Hemming & Gerd Un livret dcrivant les rpercussions des PPP pour linvestissement public,
Schwartz (2007) Public Investment and Public- notamment la manire dont les engagements souscrits dans le cadre de PPP
Private Partnerships, Economic Issues 40, Fonds peuvent tre grs et contrls.
Montaire International
Afrique du Sud, National Treasury (2004) National La sixime partie intitule Demonstrate Affordability (Dmontrer
Treasury PPP Manual Module 4: PPP Feasibility laccessibilit financire) dcrit la mthodologie et les conditions ncessaires
Study, Johannesburg permettant de dmontrer laccessibilit financire dun projet de PPP.
Australie, Department of Treasury & Finance (2010) Ces directives noncent les objectifs, les principes, et les procds du
National PPP Guidelines: Partnerships Victoria programme de PPP dans ltat de Victoria en Australie. Les directives
Requirements (Version 3), Melbourne, State of mettent en valeur le besoin de test approfondi de laccessibilit financire
Victoria avant que le projet ne puisse tre pris en compte.
Colombie, El Congreso (1998) Ley 448 de 1998, tablit le Fonds destin couvrir les engagements hors-bilan, dfinit lorigine
Bogot des ressources, indique comment les cots oprationnels seront couverts, et
dcrit comment le Fonds surveillera les engagements hors-bilan sur toute la
dure du projet.
Prou, Congreso de la Repblica (2008) Decreto nonce le processus de PPP dans son intgralit (que ce soit lvaluation,
Legislativo N 1012, Lima lappel doffres, ou la mise en uvre du contrat) et dfinit galement le cadre
institutionnel des PPP dans le secteur des infrastructures, notamment la
dfinition du rle du ministre des Finances et de lagence de promotion des
PPP PROINVERSION).
Brsil, Congresso Nacional (2004) Lei N 11079, Dfinit la procdure dappel doffres, attribue les rles remplis par le ministre
Braslia des Finances et le ministre de la Planification, et tablit le Conseil fdral
de gestion des PPP. La loi tablit galement des limites aux engagements
financiers du gouvernement.
Brsil, So Paulo Assemblia Legislativa (2004) Lei tablit le mode de financement de la CPP, sa composition, sa structure
11688/04, So Paulo organisationnelle, et son rle.
Brsil, Governador do Estado de So Paulo (2004) Dfinit en dtail les fonctions spcifiques de la CPP, y compris la gestion du
Decreto 48867/04 | Decreto N 48.867, So Paulo fonds de la CPP.
Rpublique de Core, Ministry of Strategy and tablit la politique en matire de PPP, identifie les domaines de
Finance (2011) Basic Plan for Public Private dveloppement de projets de PPP, et prcise le cadre juridique rgissant la
Partnerships, Seoul procdure de passation dans le cadre dun PPP.
International Federation of Accountants (2011) tablit les exigences en termes de comptabilit pour le gouvernement
International Public Sector Accounting Standard 32 - participant un contrat de PPP. Prcise quand et comment les actifs et
Service Concession Agreements: Grantor, New York passifs du PPP doivent tre comptabiliss sous forme dactifs et de passifs
du gouvernement.
International Federation of Accountants (2011) Offre une vue densemble de la norme IPSAS 32 dcrite prcdemment.
International Public Sector Accounting Standard
32 At a GlanceService Concession Agreements:
Grantor, New York
Chili, Ministerio de Hacienda (2010) Informe de Dcrit le cadre conceptuel permettant dvaluer les passifs ventuels et
Pasivos Contingentes 2010, Santiago lexposition aux engagements hors-bilan du gouvernement au cours de
lanne en question. Ceci comprend des informations quantitatives (valeur
maximum et cot prvu) concernant les garanties gouvernementales
accordes aux projets de PPP (concessions).
Centre europen dexpertise sur les PPP (2010) Clarifie la dmarche servant dterminer limpact des PPP sur lendettement
Eurostat Treatment of Public-Private Partnerships: des gouvernements et le dficit, dans les pays de lUE.
Purposes, Methodology and Recent Trends,
Luxembourg
Lichre, F. Martor, B. Pdini, G. & Thouvenot, Rdig par un professeur de droits, deux avocats, et un expert-comptable,
S. (2009) Pratique des partenariats public-priv cet ouvrage soucieux defficacit oprationnelle dveloppe particulirement
(choisir, valuer, monter et suivre son PPP), Editions les principes de comptabilisations du contrat de partenariat.
LexisNexis LITEC
MODULE 2 tablissement du cadre de PPP 135

2.5 Contexte plus large de gouvernance du programme de PPP


Le pouvoir excutif du gouvernement est largement responsable de la mise en uvre des projets de PPP.
Les processus et responsabilits institutionnelles dcrits la section 2.3: Processus et responsabilits
institutionnelles dans le cadre de PPP cherchent principalement crer des freins et contrepoids sur la faon
dont ces dcisions sont prises. Cette section dcrit le contexte plus large de gouvernance du programme
de PPP:comment dautres entits et le grand public participent au programme de PPP et obligent le
pouvoir excutif de rendre compte de ses dcisions et actes.

La divulgation opportune et complte dinformations relatives au programme de PPP est la pierre angulaire
de ces mcanismes de reddition des comptes. Les entits et les groupes en dehors du pouvoir excutif
ayant un rle jouer pour assurer une bonne gouvernance du programme peuvent comprendre ce qui suit:

Institutions suprieures de contrle financier:de nombreux pays disposent dorganismes


indpendants de contrle financier (Cour des Comptes en France, ou National Audit Office au
Royaume-Uni) qui peuvent avoir un rle jouer afin de veiller la bonne gouvernance des programmes
de PPP. Les engagements souscrits par les PPP peuvent tout simplement sinscrire dans le cadre de
leurs responsabilits habituelles de contrle, comme par exemple le contrle des tats financiers
du gouvernement. Ces entits peuvent aussi vrifier la performance du projet de PPP, effectuer des
recherches sur des sujets de proccupation prcis ou procder une vrification de loptimisation des
ressources de lensemble du programme. Ces analyses par la suite permettent au pouvoir lgislatif et
au public de vrifier la performance du programme de PPP.

Le pouvoir lgislatif: souvent, lorgane lgislatif dun gouvernement dfinit le cadre dun PPP,
en promulguant une lgislation relative aux PPP. Dans certains cas, le pouvoir lgislatif peut tre
directement impliqu au processus, en approuvant les projets de PPP. Plus communment, il exerce
une surveillance a posteriori, en examinant avec soin les rapports relatifs aux engagements souscrits
par le gouvernement dans le cadre dun PPP.

Le public:le public peut participer directement la conception du projet de PPP, par le biais dune
consultation et dun suivi de la qualit du service, en faisant connatre son opinion. La transparence du
processus global de PPP, ainsi que des mdias actifs, peuvent informer le public et, si les problmes
soulevs sont suffisamment srieux, influencer les lections.

La cration de mcanismes permettant au pouvoir lgislatif, aux organismes de contrle financier, et au


public de participer au processus de PPP renforce la reddition de comptes et accrot le caractre participatif,
la transparence, et la lgitimit du programme de PPP. On retrouve au Royaume-Uni un exemple dun
mcanisme bien tabli de commentaires comprenant les trois organismes de surveillance: les rapports
daudit des PPP sont souvent utiliss lors des audiences parlementaires et tous les enregistrements crits
sont mis la disposition du public sur le site Internet du National Audit Office.
136 Guide de rfrence des PPP Version 2.0

2.5.1 Divulgation des informations relatives au projet et au programme


de PPP
La transparence est en soi un principe fondamental de gouvernance, comme dcrit lEncadr 2.1: Bonne
gouvernance des PPP, bien quun accs opportun aux informations reprsente aussi un aspect crucial
des mcanismes de reddition des comptes, y compris ceux dcrits aux sections suivantes. cette fin, de
nombreux pays divulguent les informations relatives aux projets et programmes de PPP.

De nombreux gouvernements divulguent de manire proactive les informations relatives au projet et au


contrat de PPP, en les publiant dans le domaine public, sans quil soit ncessaire den faire la demande,
de sorte que toute personne intresse puisse y accder librement. Une telle divulgation proactive peut
prendre diverses formes, notamment une base de donnes en ligne relative au projet o figurent certains
lments importants des informations contractuelles, ou une bibliothque en ligne de contrats de PPP
accompagne de synthses de projets. Une divulgation proactive des informations relatives aux projets ou
aux programmes relve souvent de la responsabilit de lunit PPP; par exemple, au Chili, lunit PPP situe
au sein du ministre des Travaux publics communique des informations sur les contrats, les modifications
apportes aux contrats, et des rapports mensuels portant sur la performance.

Divers pays imposent une divulgation proactive obligatoire des contrats de projets de PPP, conformment
aux lois relatives la transparence, sur la libert de linformation, ou relatives aux PPP. Les pratiques de
divulgation ne sont pas uniformes et diffrent dun pays lautre, sur le moment et le type dinformations
divulgues. Par exemple, au Chili, au Prou, et dans ltat de Minas Gerais au Brsil le contrat est divulgu
dans son intgralit. Dans dautres pays, comme au Royaume-Uni, une version expurge des contrats de
PPP est mise disposition du public, dans le but de protger les informations commercialement sensibles,
bien que la dfinition de lexpression information sensible varie. Mme dans les pays o nexiste aucune
obligation de divulgation proactive, les contrats de PPP peuvent tre divulgus de manire proactive par
les ministres ou organismes en charge; par exemple, en Inde, les contrats routiers sont divulgus.

Dautres pays, comme lAfrique du Sud, pratiquent une divulgation ractive, cest--dire que les
informations sont mises disposition uniquement en rponse une demande spcifique dun membre
du public. Les procdures de dpt de telles demandes sont indiques dans la lgislation ou les rgles
tablies conformment cette lgislation. Les conditions dune telle divulgation ractive peuvent varier
dun pays lautre, y compris le cot (peu de frais ou frais substantiels) et le dlai requis, qui peut tre dun
mois ou plus dans certains cas.

La divulgation peut ne pas tre suffisante en elle-mme pour permettre au public de comprendre les
contrats de PPP; quelques informations supplmentaires sur les projets et une description en langage
simple des principales dispositions du contrat peuvent savrer utiles. Par exemple, la loi sur la libert de
linformation de ltat de Victoria de 1982 exige que, outre la publication de tous les contrats de PPP sur
le site Internet du Victorian Government Purchasing Board [n29], une synthse de projet soit publie afin
de fournir des informations sur les principales caractristiques et les clauses commerciales du projet [n29,
Section 19, page 10].
MODULE 2 tablissement du cadre de PPP 137

Le rapport de la Banque mondiale publi en 2013 et intitul Disclosure of Project and Contract
Information in PPPs (Divulgation de renseignements relatifs au projet et au contrat dans le cadre de
PPP) prsente les diverses pratiques en matire de divulgation susmentionnes. Ce rapport identifie une
tendance graduelle vers une divulgation plus importante, et mentionne plusieurs pays qui communiquent
galement des synthses de projet prsentant les principales dispositions contractuelles et des informations
supplmentaires sur le projet, son origine, et la passation.

2.5.2 Rle des institutions suprieures de contrle financier


Les institutions suprieures de contrle financier reprsentent un maillon essentiel dans la chane de
reddition des comptes en matire de dcisions de dpenses publiques, fournissant au pouvoir lgislatif et
au public des examens indpendants des finances et de la performance du gouvernement. LInternational
Organization of Supreme Audit Institutions (INTOSAI) offre une liste en ligne des institutions suprieures de
contrle financier faisant partie de cette organisation.

Le mandat des institutions suprieures de contrle financier varie selon la juridiction, mais comprend
souvent deux types de vrification. Le premier consiste en un contrle de rgularit, qui peut comprendre
une vrification des tats financiers des entits gouvernementales ou dun gouvernement pris dans
lensemble, et un contrle des processus dcisionnels pour vrifier la conformit et la probit. Le second
est un contrle des performances ou de loptimisation des ressources, soit une vrification de lefficacit
et de lefficience du gouvernement. Dautres entits peuvent jouer un rle similaire : par exemple, les
organismes gouvernementaux de passation de march peuvent se charger de vrifier que les procdures
de passation aient t respectes, comme cest le cas notamment du Contractor General (contractant
gnral) en Jamaque.

Les institutions suprieures de contrle financier peuvent aussi jouer un rle au niveau des programmes de
PPP. Dans certaines juridictions, les organismes de vrification doivent autoriser les contrats de PPP avant
que ces derniers ne puissent tre mis en uvre. Ces organismes peuvent ensuite devoir tenir compte des
engagements et des processus de PPP dans le cadre de contrles rguliers des autorits contractantes et
du gouvernement dans lensemble. Les organismes de vrification peuvent aussi contrler la performance
des projets de PPP ou vrifier loptimisation des ressources du programme tout entier. Cette section dcrit
chacun de ces lments du contrle des programmes de PPP. Les organismes de vrification jouant ces
rles peuvent contribuer lamlioration de la gouvernance des programmes de PPP. Cependant, pour
tre efficaces, pour ne pas retarder le projet ou imposer aux programmes de PPP des conditions qui ne
correspondent pas aux besoins spcifiques de ce dernier, les membres des organismes de vrification
peuvent avoir besoin de formation et de soutien. LINTOSAI, soutenue par la Banque mondiale et plusieurs
autres cours des comptes, propose aux vrificateurs des activits de formation et a publi plusieurs manuels
ayant trait aux PPP.

Pour des exemples supplmentaires sur le fonctionnement dans la pratique du contrle financier des PPP, se
reporter aux articles sur le contrle financier des PPP au Portugal et lexprience hongroise dans ce domaine,
dans le livret publi par le FMI sur linvestissement public et les PPP [n303, chapitres 17 et 18].
138 Guide de rfrence des PPP Version 2.0

Encadr 2.10: Accs de lorganisme de vrification aux informations de la socit du PPP

Bien que lautorit des institutions suprieures de contrle financier varie, une telle autorit ne
sapplique pas au-del des agences gouvernementales et des entits dtenues entirement
ou partiellement par le gouvernement. Elles nont donc ni le droit ni lautorit de vrifier les
socits de PPP. Nanmoins, la socit prive dtient souvent un grand nombre dinformations
pertinentes. Laccs de lorganisme de vrification ces informations peut ventuellement crer
des conflits.

Les directives en matire de vrification publique des PPP (Public Auditing Guidelines for
PPPs) publies par le contrleur et vrificateur gnral (CAG) de lInde (2009) abordent ce
problme la section III intitule Scope and Objectives of PPP Audit (Porte et objectifs de la
vrification financire des PPP). Les directives laissent penser que les droits daccs du CAG eu
gard aux projets de PPP peuvent devoir tre dfinies dans la loi relative la vrification publique.
Dans lintervalle, les directives notent que lorganisme de vrification naura probablement accs
quaux informations dtenues par lautorit contractante tant donn son rle en matire de
surveillance du contrat [n180, Section 3, pages 29 38]. Au Royaume-Uni, ce type daccs est
fourni par le biais de mcanismes stipuls dans le contrat de PPP.

LINTOSAI a publi des directives pour le contrle financier des projets de PPP (2007) qui
font remarquer que lorganisme de vrification doit dfinir clairement ses droits daccs et les
communiquer la socit prive associe au PPP [n204, Section 1, Directive 1, page 9].

Contrle de rgularit pour les PPP


Dans le cadre des contrles de rgularit des autorits contractantes, les organismes de vrification
peuvent devoir vrifier que les engagements souscrits par les PPP figurent correctement aux bilans et que
les processus propres aux PPP ont t suivis.

Par exemple, le module 7 du Manuel de PPP de lAfrique du Sud, intitul Auditing PPPs (Contrle
financier des PPP) [n5] dcrit comment les contrles annuels de rgularit du contrleur gnral
sappliquent aux PPP. Ces contrles comprennent :

Un contrle de conformit:le contrleur gnral est tenu de vrifier que les exigences prescrites par
les rglements relatifs aux PPP aient t respects. Par exemple, une demande doit avoir t dpose
auprs du trsor public et les approbations pertinentes doivent avoir t obtenues.

Une vrification des rapports financiers : le contrleur gnral doit aussi vrifier les rpercussions
financires du PPP pour linstitution. Ceci veut dire vrifier que les informations relatives aux PPP figurant
aux notes accompagnant les tats financiers soient correctes et que les engagements pris envers les
PPP aient t comptabiliss comme il se doit. Pour en savoir plus sur les exigences comptables dans
MODULE 2 tablissement du cadre de PPP 139

le cadre de PPP, se reporter la section 2.4.4 : Comptabilit budgtaire et reporting financier dans le
cadre de PPP.

Conformment aux directives, le contrleur gnral en Afrique du Sud peut galement se charger de
vrifications judiciaires (si des contrles rguliers soulvent des soupons de fraude ou de corruption) ou
de contrles de performance, comme dcrit plus fond la section suivante.

Contrle de la performance pour les projets de PPP


Les organismes de vrification peuvent aussi mener des contrles de performance, ou des vrifications
de loptimisation des ressources, de certains projets de PPP. LINTOSAI a publi en 2007 des directives
relatives au contrle financier des projets de PPP [n204] dans le but daider les organismes de vrification
mener des contrles approfondis de performances des projets de PPP, crant des recommandations pour
une meilleure performance et le renforcement des meilleures pratiques.

Les directives de lINTOSAI recommandent que lorganisme de vrification procde un examen dun
projet de PPP juste aprs la passation de march et entreprenne dautres vrifications tout au long de la
dure du projet. Les directives recommandent que cet examen couvre tous les principaux aspects de la
transaction influant loptimisation des ressources. Ce document fournit des conseils sur la mthode suivre
afin de vrifier la slection du projet de PPP, la gestion de la transaction, le choix de la mthode dappel
doffres, la conclusion du contrat, et la gestion continue du contrat de PPP.

Les vrificateurs et autres organismes similaires peuvent notamment examiner des projets particuliers sils
souponnent que les procdures nont pas t suivies correctement ou que le projet nest pas efficient.

Les exemples qui suivent se rapportent des contrles de performance de projets de PPP:

Dans ltat de New South Wales en Australie, le vrificateur gnral a procd un contrle du projet
de construction du tunnel traversant la ville de Sydney. Le rapport de 2006 comprenait une analyse du
procd dadjudication du contrat de PPP et de la modification ventuelle du contrat, et a cherch
dterminer si les frais imposs aux citoyens taient justifis. Le projet a fait lobjet de critiques en raison
de frais de page levs, de niveaux de trafic plus bas que prvu, et dun manque de transparence
concernant la modification apporte au contrat initial. Le vrificateur gnral a publi des opinions sur
chacun de ces problmes en fonction de lanalyse [n16].

Ltat de Victoria en Australie a accord des contrats de concession (appels franchises) pour le
systme de tramway et de rail de la ville de Melbourne. Lorsque ces entreprises ont rencontr des
difficults financires, le gouvernement a dcid de rengocier avec les entreprises prives dj
contractualises, plutt que de lancer un nouvel appel doffres. Du fait des questions souleves par
une telle dcision, le gouvernement sest engag mener posteriori une vrification de loptimisation
des ressources des concessions et des rengociations. Ce rapport, publi en 2005, a port laccent sur
lefficacit de lorganisme responsable, la transparence du processus, la rpartition approprie des
risques lis au projet, le dveloppement de normes de rfrence du secteur public, et de systmes
adquats de surveillance.
140 Guide de rfrence des PPP Version 2.0

Contrle financier du programme de PPP


Dans certains pays bnficiant de programmes de PPP bien dfinis, les organismes de vrification ont
entrepris des contrles de loptimisation des ressources pour lensemble du programme de PPP. Par
exemple, au Royaume-Uni, ces organismes ont compar les PPP aux projets faisant lobjet de passations
de marchs publics traditionnelles, afin dvaluer si les PPP fournissaient une meilleure optimisation des
ressources et, le cas chant, de quelle manire ; et ont pris en compte cette analyse dans la prise de
dcision lie aux PPP.

En 2011, le National Audit Office (NAO) a publi un examen approfondi du programme de PFI et dautres
vastes projets lis aux infrastructures et a tir des leons essentielles de lexprience britannique [n297].
Le NAO a valu divers aspects du programme, notamment loptimisation des ressources, la prparation
et la mise en uvre du projet, ainsi que la reddition de comptes. Selon cette analyse, le NAO a mis des
recommandations en vue de futures amliorations apporter au programme de PFI [n297]. Ces rsultats
ont t discuts au module 1.

2.5.3 Rle des organes lgislatifs


Le pouvoir lgislatif dun gouvernement, cest--dire les membres dment lus du parlement ou de
lassemble chargs de promulguer des lois, peut participer au processus de diverses manires. Cette
participation peut se traduire des faons suivantes:

Dfinition du cadre de PPP: le cadre de PPP est souvent tabli conformment un texte lgislatif
spcifique aux PPP. Comme indiqu la section 2.2: Cadre juridique dun PPP, permettre au pouvoir
lgislatif dun gouvernement dtablir des rgles dfinissant llaboration et la mise en uvre de PPP,
que les responsables seront tenus de respecter, est une raison expliquant lintroduction dune loi
relative aux PPP.

Dfinition de limites aux engagements souscrits dans le cadre de PPP:comme dcrit la section
2.4.2: Contrle du risque global dans le cadre de PPP, le pouvoir lgislatif peut limiter lensemble des
engagements souscrits dans le cadre dun PPP, ou le montant engag au cours dune anne donne,
ou bien rgir les problmes lis au risque et lquit intergnrationnelle crs par les PPP.

Approbation des projets de PPP:les projets de PPP peuvent ncessiter une approbation parlementaire,
comme dcrit la section 2.3.3:Responsabilits institutionnelles: examen et approbation. Cette
exigence peut se limiter des projets de PPP au-del dun certain montant. Par exemple, la loi hongroise
relative aux PPP (1992) stipule que le gouvernement doit obtenir lapprobation du parlement avant de
signer un contrat crant des obligations de paiement pluriannuelles ayant une valeur actuelle suprieure
230 millions US$. Par contre, au Guatemala tous les contrats de PPP ncessitent lapprobation du
congrs. Aux tats-Unis, en 2010, neuf tats exigent que certains projets pris individuellement soient
approuvs par lassemble lgislative de ltat.

Rception et vrification des rapports relatifs au programme de PPP, comme dcrit la section
2.4: Cadres de gestion des finances publiques pour les PPP, de nombreux gouvernements intgrent les
MODULE 2 tablissement du cadre de PPP 141

informations relatives au programme de PPP aux documents budgtaires et autres rapports financiers.
Ceci permet au parlement dexaminer avec soin les engagements souscrits par le gouvernement dans
le cadre de PPP et dobliger les responsables rendre compte une fois la dcision prise. Les parlements
peuvent aussi faire la demande et recevoir des rapports de vrificateurs propos du programme et
des processus de PPP, comme dcrit plus fond la section 2.5.2 : Rle des institutions suprieures de
contrle financier.

Des exemples dexamen des programmes de PPP par le pouvoir lgislatif sont dcrits ci-aprs:

Le comit des comptes et estimations publics (Public Accounts and Estimate Committee) du parlement
de ltat de Victoria en Australie a examin Partnerships Victoria, le programme de PPP, dans le contexte
de la gouvernance, de la rpartition des risques, de la reddition des comptes, de la protection de lintrt
public, des avantages conomiques, de loptimisation des ressources, et des normes internationales de
comptabilit pour les PPP. Des recommandations ont ensuite t mises afin damliorer les politiques
relatives aux PPP et renforcer la gouvernance des projets [n24].

2.5.4 Rle du public


Les PPP visent offrir un avantage au public. Obtenir un niveau adquat de participation du public au
processus et au programme de PPP peut assurer la russite ou vouer lchec la lgitimit dun programme
de PPP, et contribuer directement la bonne gouvernance, comme dcrit lEncadr 2.1: Bonne
gouvernance des PPP. La participation directe du public, par les usagers du service et autres intervenants,
divers moments du processus de PPP peut contribuer lamlioration de la conception et de la performance
du projet. Tout aussi important, sassurer de la transparence des projets et du processus de PPP permet
de tenir compte de la performance dun PPP dans le dbat de politique publique et dans la faon dont
lopinion publique peroit la performance densemble du gouvernement.

Participation du public au projet de PPP


Faire participer directement les usagers de services et autres intervenants llaboration et la surveillance
dun projet de PPP peut permettre damliorer la conception et la performance dun projet.

Au cours des tapes de dveloppement dun projet de PPP, il est important de consulter les
intervenants; ceci permet en effet, lors de la structuration et de la mise en uvre des PPP, de tenir compte
des proccupations que peuvent avoir des usagers potentiels du service et dautres intervenants affects
par le projet. La section 3.3: Structuration des projets de PPP offre des conseils supplmentaires sur les
consultations auprs dintervenants dans le cadre de llaboration dun PPP.

Une fois le PPP en place, les commentaires des usagers sont un aspect important de la surveillance de la
performance du PPP. Tout dabord, certains projets utilisent un mcanisme de commentaires de la part
des usagers, comme moyen efficace et dcentralis de recueil dinformations de surveillance des contrats.
Deuximement, un mcanisme efficace de rsolution des litiges peut constituer un aspect de la conception
du projet. Finalement, un PPP vise fournir des services aux usagers. cet gard, la satisfaction des usagers,
142 Guide de rfrence des PPP Version 2.0

ou la rponse des services aux attentes des usagers, est une mesure importante (bien que subjective) de la
performance dun projet de PPP, paralllement des attributs plus techniques ou fonctionnels.

Des mcanismes de commentaires des usagers peuvent tre structurs de diverses manires, comme dcrit
ci-aprs la section 3.7: Gestion des contrats de PPP. Certains projets fournissent un portail Internet pour
permettre des contributions des usagers en continu, dautres mnent rgulirement des sondages auprs
des usagers. Un mcanisme particulier peut aussi savrer ncessaire pour donner suite aux griefs exprims
par les usagers.

Rfrences cls: Transparence et le rle du public


Rfrence Description
Banque mondiale (2013) Disclosure of Project and Ce rapport examine les pratiques de divulgation pour les projets et contrats
Contract Information in Public-Private Partnerships, de PPP dans onze juridictions lchelle nationale et sous-nationale,
Washington, DC reprsentant huit pays, et offre des recommandations sur la divulgation
proactive.

Rfrences cls: Cadres juridiques et de rgulation des PPP


Rfrence Description
Yong, H. K. (ed.) (2010) Public-Private Partnerships Ce rapport offre un examen approfondi des politiques de PPP travers
Policy and Practice: A Reference Guide, Londres, le monde, notamment des conseils lintention des professionnels sur
Commonwealth Secretariat des aspects fondamentaux de la conception et de la mise en uvre de la
politique et des projets de PPP. Le chapitre 4.1 met en valeur les lments
essentiels dun cadre juridique de PPP et les principes dune lgislation des
PPP.
Groom, E., J. Halpern & D. Ehrhardt (2006) Une srie de notes couvrant des sujets lis la gouvernance des
Explanatory Notes on Key Topics in the Regulation infrastructures, avec une attention particulire porte au secteur de leau et
of Water and Sanitation Services, Water Supply de lassainissement. Les sujets comprennent un cadre conceptuel pour la
and Sanitation Sector Board Discussion Paper No.6, rgulation, la conception de la rgulation, des dispositifs institutionnels, la
Banque mondiale rgulation par contrat, la rgulation des services publics, et la rgulation des
eaux uses dans les pays en dveloppement.
Anton Eberhard (2007) Infrastructure Regulation in Propose une vue densemble de divers modles rglementaires et les
Developing Countries: An Exploration of Hybrid and avantages et cueils potentiels de chaque modle. Ce document offre
Transitional Models, Working Paper No.4, Banque galement des recommandations sur la faon damliorer la performance des
mondiale modles rglementaires.
Alexander, I. (2008) Regulatory Certainty Through Met laccent sur ltablissement de rgles prdtermines encourageant les
Committing to Explicit Rules What, Why and How? rgulateurs adopter des mesures lavenir.
Document faisant suite une prsentation lors de
la confrence du 5e Forum annuel pour la rgulation
des services publics (AFUR) qui sest tenu Accra,
au Ghana.
Alexander, I. (2007) Improving the Balance Between Souligne limportance de la confiance des investisseurs dans le rgime
Regulatory Independence, Accountability, Decision- rglementaire.
making and Performance. Document prpar en
vue de la confrence du 4e Forum annuel pour la
rgulation des services publics (AFUR) qui sest
tenu Livingstone, en Zambie.
Tonci Bakovic, Bernard Tenenbaum & Fiona Woolf Dcrit les lments essentiels dune rgulation par contrat; la faon dont
(2003) Regulation by Contract: A New Way to divers pays ont remdi certains problmes cls lis la rgulation au
Privatize Electricity Distribution? Banque mondiale, moyen de ce mcanisme; dcrit les points forts et les faiblesses de diverses
Working paper 14 approches, en sappuyant sur une exprience internationale.
MODULE 2 tablissement du cadre de PPP 143

Schwartz, Corbacho & Funke (eds, 2008) Public Un recueil darticles portant sur la gestion de limpact budgtaire des PPP
Investment and Public-Private Partnerships, FMI sinspirant dune confrence du FMI qui sest tenue Budapest en 2007.
La quatrime partie intitule PPP Accounting, Reporting, and Auditing
(Comptabilit, information comptable, et vrification) examine le rle de
diffrentes institutions afin de garantir la reddition de comptes.
India, Comptroller and Auditor General (2009) Ce projet de directives souligne le cadre de rgulation permettant au
Public-Private Partnerships in Infrastructure contrleur et vrificateur gnral de lInde de vrifier les projets de PPP. Il
Projects: Public Auditing Guidelines, New Delhi fournit tout dabord une justification pour les vrifications financires en
vertu de la loi relative aux PPP, puis offre un aperu de la mthodologie et des
critres dvaluation pour la vrification.
International Organization of Supreme Audit Fournit des directives sur les bonnes pratiques dvaluation dun projet de
Institutions (2007) Guidelines on Best Practice for PPP sur toute la dure de celui-ci.
the Audit of Public/Private Finance and Concessions
(revised), Vienna, Austria: General Secretariat
South Africa, National Treasury (2004) PPP Manual Ce manuel complet dcrit le processus de passation dans le cadre dun
Module 7: Auditing PPP Projects, Johannesburg PPP en Afrique du Sud, notamment la procdure dapprobation. Il fournit
galement des conseils techniques concernant lanalyse de loptimisation
des ressources et de laccessibilit financire. Le module 7 offre des
directives pour le contrle financier des projets de PPP.
Australia, Audit Office of New South Wales (2006) Ce rapport prpar par le contrleur gnral de ltat de New South Wales
Auditor-Generals Report Performance Audit: The en Australie compare un projet de construction dun tunnel dans Sydney aux
Cross City Tunnel Project, Sydney critres noncs dans les directives relatives un PPP.
United Kingdom, National Audit Office (2010) From Le National Audit Office, en partenariat avec Infrastructure UK, a identifi
Private Finance Units to Commercial Champions: un modle de bonnes pratiques lintention des services participant des
Managing complex capital investment programmes programmes de PPP/PFI.
utilizing private finance, Londres
United Kingdom, Comptroller and Auditor General Le National Audit Office a publi un examen approfondi du programme
(2011) Lessons from PFI and other projects (HC de PFI et dautres vastes projets lis linfrastructure afin dvaluer
920); le contenu du rapport est comment dans : loptimisation des ressources du programme et la performance des units
House of Commons (2011) Lessons from PFI and gouvernementales.
other projects, HC 1201, Londres
United Kingdom, National Audit Office (2010) The Rapport du National Audit Office sur la performance et la gestion de contrats
Performance and Management of Hospital PFI de PFI dans le secteur hospitalier.
Contracts, Londres
United Kingdom, National Audit Office (2006) A Ce rapport fournit une matrice plus spcialise de la performance des projets
Framework for evaluating the implementation pour les initiatives de la PFI.
of Private Finance Initiative projects: Volume 1,
Londres
145

MODULE 3
Mise en uvre des projets de PPP

Ce module prsente des lignes directrices portant sur chaque tape de llaboration et de la mise en
uvre dun projet de PPP, quil sagisse de lidentification initiale de projets ventuels, ou de la gestion des
contrats de PPP durant toute la dure du projet. La section 2.3.1: Processus de PPP a prsent lensemble
du processus dlaboration et de mise en uvre des projets de PPP, comme indiqu dans lIllustration 3.1 :
Processus dlaboration et de mise en uvre des PPP. Ce module dcrit chaque tape du processus de
PPP de manire plus approfondie, en orientant le lecteur vers des sources bibliographiques, des outils et
des conseils supplmentaires lintention des professionnels des PPP.

Les gouvernements ne veulent dvelopper que de bons projets de PPP, cest--dire des projets dont le
rapport cot-bnfice est justifi, qui permettent doptimiser davantage les ressources que les procdures
traditionnelles de passation de marchs publics, et qui sont grs de manire responsable sur le plan
budgtaire (voir Encadr 3.3: Critres dvaluation dun projet de PPP). Cependant, il nest possible de
savoir si un projet remplit ou non tous ces critres que lorsque le projet est conu et une fois que les offres
ont t reues. Ceci cre une impasse: le gouvernement ne veut pas engager de frais considrables lors
de llaboration du PPP avant de sassurer que le projet remplisse les critres fixs, mais ne peut savoir si
ces critres sont remplis quune fois le projet mis au point.

Les programmes russis de PPP abordent ce problme au moyen dune approche itrative, cest--dire une
slection de plus en plus rigoureuse aux tapes successives de llaboration du projet. Les projets doivent
sembler convenir au dveloppement sous forme de PPP avant que des fonds publics ne soient dpenss
cet gard. Les phases de prparation sont alors divises en plusieurs tapes de plus en plus intensives
et coteuses, en sassurant chaque tape que le projet est susceptible de continuer remplir les critres
fixs pour tous les PPP russis.
146 Guide de rfrence des PPP Version 2.0

Illustration 3.1 : Processus dlaboration et de mise en uvre des PPP

Etape Progression vers Progression vers la


le contrat de PPP dcision dinvestissement
Identifier les
projets
prioritaires
Approbation
Argument
Conception commercial
Slectionner le projet de PPP parmi
Slectionner le les projets prioritaires prliminaire stratgique
projet de PPP ou rsum
Pour prparer le
Traiter les propositions spontanes

projet sous la
Structurer le PPP forme dun PPP
Identifier les risques
Rpartir les risques et les responsabilits Dispositions
Structurer

Evaluer le

Evaluer le PPP Argument


le PPP

commerciales Approbation
PPP

Faisabilit du projet commercial


Viabilit commerciale cl
Optimisation des ressources du PPP
Viabilit fiscale du PPP
Pour raliser la
transaction
Dfinir les exigences de performance
Dfinir les mcanismes de paiement Ebauche de
Concevoir le Crer des mcanismes dajustement contrat de
Etablir des mcanismes de rsolution
contrat de PPP des litiges
PPP

Dcider dune stratgie de passation


de march Version finale
Promouvoir le PPP Dcision
Grer la Qualifier les soumissionnaires du contrat de Approbation
finale
transaction Grer le processus de soumission PPP
Boucler le financement
Pour signer le
Etablir les structures de gestion du contrat contrat
Superviser et grer la livraison et le risque
du projet de PPP
Grer le
Grer les volutions
contrat de PPP

Ce module dcrit un tel processus itratif dlaboration dun PPP:

Identification et slection prliminaires du projet:llaboration et la mise en uvre dun PPP sont


habituellement prcdes par lidentification dun projet prioritaire dinvestissement public, en
gnral au moyen dun processus de planification de linvestissement public et de slection de projet.
Au cours de ce processus, certains ou lensemble des projets dinvestissement publics proposs sont
identifisde manire prliminaire ce stadecomme ayant un potentiel pour tre traites sous forme
de PPP.
MODULE 3 Mise en uvre des projets de PPP 147

Les projets soumis survivant ce tri sont ensuite mis au point et valus. Une fois de plus, il sagit dun
processus itratif, en plusieurs tapes; lvaluationet la structuration sont donc prsentes en parallle,
comme lindique lIllustration 3.1 : Processus dlaboration et de mise en uvre des PPP ci-dessus.
Comme lvaluation et la structuration sont des fonctions distinctes du point de vue conceptuel, le
Guide de rfrence prsente tout dabord lvaluation (section 3.2), puis la structuration (section 3.3). En
ralit, les projets seront en gnral partiellement structurs, puis partiellement valus, puis structurs
et valus de manire plus approfondie. Les pays divisent ces tapes itratives diffremment. La phase
finale, souvent appele argument commercial, ou business case, sert typiquement de base pour
lapprobation permettant de lancer la passation de march sous forme de PPP.

Avant que la passation de PPP ne puisse tre mise en uvre, une premire version du contrat de PPP
doit tre prpare. Celle-ci prcise davantage la structure du PPP en dfinissant les dtails, dans le langage
juridique appropri. La section 3.4 dfinit certains des lments cls de la conception du contrat de PPP.

La gestion dune passation de PPP est une dmarche complexe. Une transaction bien conue et mise
en uvre comme il se doit est essentielle afin doptimiser les ressources du PPP. Comme indiqu la
section 3.5:Gestion de la passation des PPP, ceci peut comprendre la commercialisation du PPP, la
vrification des qualifications des soumissionnaires, le lancement dun appel doffres puis lvaluation de
ces offres, un change avec les soumissionnaires tout au long de lappel doffres, et lidentification et la
finalisation du contrat avec le soumissionnaire retenu. lissue de la transaction, une fois les offres reues
et le contrat sign, le gouvernement connatra enfin le cot et les risques lis au projet de PPP. ce stade,
il est possible de vrifier de nouveau le projet pour sassurer quil remplisse les critres dun PPP.

Au lieu de concevoir leurs propres concepts de projets de PPP, certains gouvernements tiennent
compte de propositions spontanes soumises par des socits prives, comme dcrit la section 3.6.

Une fois le contrat sign, le PPP entre dans la dernire phase, qui est aussi la plus longue: la gestion
du contrat tout au long de la dure de ce dernier, comme dcrit la section 3.7.

Les conseils offerts dans ce module sont loin dtre une source complte: llaboration dun projet de PPP
est un processus complexe et chaque projet est soumis des vicissitudes. Les reprsentants de la fonction
publique devraient engager des conseillers expriments lors de la mise en uvre dun projet de PPP. La
bote outils de la Banque mondiale pour le recrutement de conseillers dans le cadre de PPP lis
linfrastructure fournit des conseils approfondis sur le recrutement et la direction de conseillers.

Orientations gnrales sur la mise en uvre de projets de PPP


Comme dcrit au module 2, certains gouvernements mettent au point des documents de rfrence ou
manuels dtaills lintention des professionnels des PPP. La Banque mondiale et dautres institutions
multilatrales ont aussi publi des documents de rfrence et des botes outils abordant llaboration et
la mise en uvre des projets de PPP, y compris une documentation sectorielle.

Le tableau ci-dessous prsente une liste de documents de rfrence utiles publis par les gouvernements
bnficiant de programmes russis de PPP et dorganisations multilatrales. Les sections pertinentes de
148 Guide de rfrence des PPP Version 2.0

ces manuels sont prsentes en tant que ressources supplmentaires pour chaque tape du PPP aux
sections indiques ci-dessous.

Rfrences cls: Orientations gnrales sur la mise en uvre de projets de PPP


Rfrence Description
Documentation lie un programme de PPP
Australie, Infrastructure Australia (2008) National Document de rfrence dtaill lintention des organismes dexcution
PPP Guidelines: Practitioners Guide (Vol. 2) sur la mise en uvre des projets de PPP en vertu dune politique nationale
Canberra de PPP, notamment lidentification de projets, lvaluation, la structuration,
lappel doffres, et la gestion du contrat. Comprend des conseils dtaills aux
annexes sur des sujets techniques.
Colombie, Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico Guide lintention des fonctionnaires lchelle nationale, rgionale,
(2010) Manual de Procesos y Procedimientos para et locale. Dfinit en dtail les processus et exigences en matire
la ejecucin de Asociaciones Pblico-Privadas didentification, dvaluation, de prparation, et de mise en uvre des
(PPP Manual) Bogot contrats de PPP.
Inde, Ministry of Finance (2011) PPP Toolkit for Bote outils en ligne dcrivant le processus de PPP et prsentant des lignes
Improving PPP Decision-Making Processes, New directrices et des outils spcifiques un secteur durant toutes les tapes de
Delhi la gestion des PPP.
Brsil, State of Rio de Janeiro, Conselho Gestor do Guide lintention des fonctionnaires de ltat de Rio de Janeiro relatif
Programa Estadual de Parcerias Pblico-Privadas - llaboration et la mise en uvre des PPP. Dfinit les PPP et offre des
CGP (2008) Manual de Parcerias Pblico-Privadas conseils sur la rdaction dune offre prliminaire, la poursuite dtudes
- PPPs (PPP Manual) Rio de Janeiro techniques dtailles, la gestion de lappel doffres, et la gestion du contrat.
Afrique du Sud, National Treasury (2004) Public Manuel lintention des organismes dexcution prsentant en dtail le
Private Partnership Manual, Johannesburg processus et les exigences dlaboration et de mise en uvre des PPP,
conformment la rgulation nationale des PPP. Comprend des modules sur
le lancement dun PPP, ltude de faisabilit dun PPP, la passation dans le
cadre dun PPP, et la gestion de laccord de PPP. Comprend des outils et des
modles aux annexes pour une utilisation chaque tape.
France, Ministre de lEconomie, des Finances, et Guide mthodologique dtaill relatif aux PPP. Prsente les raisons justifiant
de lIndustrie (2011) Les Contrats de Partenariat : un PPP et le processus dlaboration et de mise en uvre dun PPP, et fournit
Guide Mthodologique des lignes directrices dtailles pour chaque tape.

Dautres documents de rfrence et botes outils.


Kerf, Gray, Irwin, Levesque, Taylor & Klein (1998) Dcrit et prsente des exemples illustrant plusieurs des tapes importantes
Concessions for Infrastructure: A guide to their lies llaboration et la mise en uvre des PPP, met laccent sur le PPP
design and award, Banque mondiale, Technical de type usager payeur, les concessions. Comprend des sections sur
paper 399 la conception dtaille, lappel doffres, et la structure institutionnelle (de
rgulation) pour la gestion du contrat.
Farquharson, Torres de Mstle, et Yescombe, avec Dcrit et prsente des lignes directrices sur lensemble du processus de PPP,
Encinas (2011) How to Engage with the Private mettant en valeur lexprience acquise dans les pays en dveloppement.
Sector in Public-Private Partnerships in Emerging Aborde brivement la slection de projets; laccent tant mis sur la prparation
Markets, Banque mondiale/PPIAF et la mise en march du projet et la participation du secteur priv.
Banque mondiale (2009) Online Toolkit for Public Le module 5intitul Implementation and Monitoring (Mise en uvre
Private Partnerships in Roads and Highways et surveillance) fournit des lignes directrices et des liens vers une
documentation supplmentaire portant sur lidentification dun projet, les
tudes et analyses de faisabilit, la passation, lattribution du contrat, et la
gestion de celui-ci.
Banque mondiale (2006) Approaches to Private Fournit des lignes directrices sur la procdure de PPP, quil sagisse de la
Participation in Water Services: A Toolkit planification, de la politique en amont, des dtails de la structuration dun
PPP, ou de la mise en uvre dune transaction. Laccent est mis sur les PPP
de type usager payeur dans le secteur de leau.
MODULE 3 Mise en uvre des projets de PPP 149

Banque mondiale (2007) Port Reform Toolkit 2nd ed. Fournit des lignes directrices sur divers aspects des PPP dans le secteur
Washington, DC portuaire, y compris lidentification des risques, lanalyse financire, la
structuration, et la gestion de contrat.
Flanagan, J. & Nicholls, P. (n.d.) Public Sector Prsente des lignes directrices relatives la rdaction darguments
Business Cases using the Five Case Model: a commerciaux. Cette bote outil est destine quiconque participant un
Toolkit, Londres projet ou le surveillant et cherchant comprendre le travail ncessaire pour
tablir le bien-fond de linvestissement.
Royaume-Uni, Her Majestys Treasury (2008) Prsente une vue densemble de la structure gnrale applicable la majorit
Competitive Dialogue in 2008: OGC/HMT joint des passations conclues au moyen de la procdure de dialogue comptitif
guidance on using the procedure, Londres en Angleterre, au Pays de Galles, et en Irlande du Nord.
Royaume-Uni, Her Majestys Treasury (2007) Le rapport sert trois objectifs principaux: 1) promouvoir une interprtation
Standardization of PFI Contracts: Version 4, Londres commune des principaux risques rencontrs dans le cadre dun contrat
standard de PFI; 2) permettre une uniformit des prix entre divers projets
similaires; et 3) rduire la dure et les cots de ngociation en permettant
toutes les parties concernes de convenir dune approche normalise en
vitant des ngociations prolonges.
Inde, Ministry of Finance (2010) PPP Toolkit for Il sagit dune bote outils en ligne, lintention des professionnels des PPP
Improving PPP Decision-Making Processes, New en Inde, pour les aider amliorer la prise de dcision.
Delhi
Inde, Ministry of Finance (2008) Guidelines for Un recueil rassemblant les directives mises par le gouvernement central de
Formulation, Appraisal and Approval of Central lInde en matire de formulation et dvaluation de projets de PPP du secteur
Sector Public Private Partnership Projects, New central.
Delhi
Inde, Ministry of Finance (2007) Model Request for Ce rapport fournit un modle de demande de propositions pour des projets de
Proposal for PPP Projects, New Delhi PPP, ainsi quun court mmorandum sur les directives relatives linvitation
doffres financires dans le cadre de projets de PPP.
Inde, Ministry of Finance (2009) Model Request for Ce rapport prsente une demande de qualification dans le cadre de
Qualification for PPP Projects, New Delhi projets types de PPP, ainsi quun court mmorandum sur la demande
de qualifications (DDQ) modifie relative la pr-qualification des
soumissionnaires dans le cadre de projets de PPP.
Inde, Ministry of Finance (2006) Guidelines for Ce rapport fournit un modle ainsi quune liste de vrifications affrant au
determining eligibility of proposals for financial soutien financier accord aux partenariats public-priv dans le secteur de
support to Public Private Partnerships in linfrastructure, en vertu dun mcanisme de financement compensatoire.
infrastructure under the Viability Gap Funding
Scheme, New Delhi
Inde, Ministry of Finance (2008) Panel of Ce guide de lutilisateur dcrit les processus et les tches ayant trait la
Transaction Advisors for PPP Projects: A Guide for nomination dun conseiller laide dun panel dans le cadre dune passation
Use of the Panel, New Delhi de PPP.
Moura, P. Reynaud, T, (2012) Russir son contrat de Prsente le contrat de partenariat dans sa double dimension juridique et
partenariat Le guide pratique, Editions Formation conomique, afin de montrer comment mener bien la conclusion et la vie
Entreprise (EFE) du contrat : valuation pralable, passation, et excution.
Lichre, F. Martor, B. Pdini, G. & Thouvenot, Rdig par un professeur de droits, deux avocats, et un expert-comptable,
S. (2009) Pratique des partenariats public-priv cet ouvrage soucieux defficacit oprationnelle dveloppe particulirement
(choisir, valuer, monter et suivre son PPP), Editions les principes dvolution du contrat de partenariat pendant son excution.
LexisNexis LITEC
Brville, A. (2008) Les contrats de partenariat Ouvrage prsentant de faon prcise le contrat de partenariat, de son
public-priv, guide pratique, Editions du secteur valuation pralable jusquaux contentieux ventuel en passant par la phase
public de contractualisation.
150 Guide de rfrence des PPP Version 2.0

3.1 Identification de projets de PPP


La premire tape en vue dlaborer un PPP russi consiste identifier un projet de PPP potentiel. Comme
un PPP constitue avant tout un investissement public, la plupart des projets russis de PPP proviennent
dune procdure plus gnrale de planification de linvestissement public, comme dcrit la section 2.3.1:
Processus de PPP. un moment donn au cours de ce processus, les projets prioritaires dinvestissement
public peuvent tre prslectionns selon leur potentiel doptimisation des ressources sils taient mis en
uvre sous forme de PPP. Plusieurs gouvernements ont tabli des outils et des listes de vrifications pour
soutenir un tel tri. La bote outils en ligne pour les PPP en Inde [n188] fournit une vue densemble
dtaille du processus de slection prliminaire dun projet de PPP.

Comme indiqu lIllustration 3.2: Identification de projets de PPP, le rsultat de ltape didentification du
projet correspond habituellement un concept de PPP et une valuation initiaux (parfois appele argument
commercial stratgique ou grandes lignes dun argument commercial) de la justification dun projet sous
forme de PPP. Dans de nombreux pays, ce concept doit tre formellement approuv avant de pouvoir
dvelopper davantage le PPP.

Illustration 3.2: Identification de projets de PPP

Etape Progression vers Progression vers la


le contrat de PPP dcision dinvestissement
Identifier les
projets
prioritaires
Approbation
Argument
Conception commercial
Slectionner le projet de PPP parmi
Slectionner le les projets prioritaires prliminaire stratgique
projet de PPP ou rsum
Pour prparer le
projet sous la
Traiter les propositi

Structurer le PPP forme dun PPP


Identifier les risques
Rpartir les risques et les responsabilits Dispositions
Structurer

Evaluer le

Evaluer le PPP Argument


le PPP

commerciales Approbation
PPP

Faisabilit du projet commercial


Viabilit commerciale cl
Optimisation des ressources du PPP
Viabilit fiscale du PPP

3.1.1 Identification de projets prioritaires dinvestissement public


Le point de dpart de ltape didentification dun PPP potentiel consiste identifier un projet dinvestissement
public prioritaire. De nombreux gouvernements disposent de processus et mthodologies bien dfinis de
planification de linvestissement public, quil sagisse de la dfinition de stratgies lies un secteur ou
MODULE 3 Mise en uvre des projets de PPP 151

linfrastructure, de lvaluation des options de projet afin de remplir les objectifs, danalyses dtailles de
faisabilit et du rapport cot-bnfice, ou de ltablissement dun ordre de priorit des projets dans le
cadre dun plan densemble dinvestissement public ou dune enveloppe budgtaire.

Une planification et une gestion solides de linvestissement public sont essentielles au succs de projets
de PPP. Un PPP bien structur et correctement gr ne sera efficace que sil porte des objectifs clairement
identifis qui sont essentiels aux besoins du secteur, ce qui est vrai surtout en raison du caractre long
terme des contrats de PPP qui bloque le programme fonctionnel sur une longue priode de temps.
Cependant, bien que la gestion de linvestissement public fournisse le contexte pour des PPP russis, tel
nest pas le but du prsent Guide de rfrence. La section du site Internet de la Banque mondiale sur
la gestion de linvestissement public regorge de sources bibliographiques et dexemples sur ce sujet.

Dans certains cas, les ides du projet de PPP peuvent aussi provenir de sources autres que le processus
standard de planification de linvestissement public. Par exemple:

Des processus de rforme sectorielle. Les gouvernements menant une rforme dun secteur dinfrastructures
peu performant peuvent envisager un PPP comme une option parmi dautre permettant dintroduire le
secteur priv afin damliorer la performance dun secteur particulier li linfrastructure, comme dcrit la
section 1.1.2 : Ce quun PPP nest pas: autres types de participation du secteur priv. Le chapitre sur lanalyse
diagnostique du Manuel relatif aux PPP publi par la Banque asiatique de dveloppement [n38,
chapitre 3] dcrit comment des PPP potentiels peuvent merger de certains contextes.

Des propositions spontanes soumises par des entreprises. Certains gouvernements permettent
aux entreprises et autres entits non gouvernementales des moyens de soumettre des ides de projet
de PPP, comme dcrit la section 3.6: Gestion des propositions spontanes. Ceci peut permettre de
tirer parti des ides du secteur priv afin de rsoudre les dfis poss par les infrastructures.

Cependant, lorsquun PPP est labor suite une proposition spontane, un tel projet risque de ne pas tre
bien intgr aux plans et priorits plus gnraux du secteur et des infrastructures. Ces projets doivent donc
faire lobjet des mmes analyses et de la mme dmarche de slection prliminaire que tout autre projet
dinvestissement public ou de proposition de PPP.

3.1.2 Slection prliminaire de PPP potentiels


un moment donn au cours de ltape didentification des investissements publics prioritaires, ou options
de rforme sectorielle, les projets peuvent tre prslectionns en fonction de leur potentiel de mise en
uvre en tant que PPP. Lobjectif de ce tri consiste discerner, en fonction des informations disponibles,
si le projet est mme doptimiser davantage les ressources sil tait mis en uvre sous forme de PPP.

Dans la pratique, diffrents gouvernements procdent ce tri diverses tapes, comme dcrit dans
lEncadr 3.1: Slection dun PPP dans le cadre de la procdure de planification de linvestissement
public ci-dessous. Certains peuvent prslectionner tous les projets, dans le cadre dune analyse complte
des options de passation, comme indiqu au [n81, pages 47-50]. Dautres peuvent envisager les PPP
uniquement pour certains types de projets, comme il peut tre tabli dans la politique de PPP [voir la
152 Guide de rfrence des PPP Version 2.0

section 2.1.2 : Porte dun programme de PPP]. Dans de nombreux pays, limpulsion initiale en faveur de
llaboration dun PPP est laisse la discrtion de lorganisme dexcution.

Encadr 3.1 : Slection dun PPP dans le cadre de la procdure de planification de


linvestissement public

Le processus de PPP peut tre envisag comme une branche de la procdure plus
gnrale de gestion de linvestissement public, cest--dire, un moment donn, un projet est
slectionn en tant que PPP potentiel et, par la suite, est rgi selon une procdure spcifique
aux PPP. Cependant, cette ramification peut survenir diffrents moments de la procdure
dinvestissement public. Comme par exemple:

Aprs la budgtisation dun projet dinvestissement public, comme cest le cas en


Australie et aux Pays-Bas, o les options de passation de march (y compris le PPP) sont
values uniquement aprs quun projet a t approuv et prvu au budget en tant que
projet dinvestissement public. Si le projet est par la suite mis en uvre sous forme de PPP,
les enveloppes budgtaires sont alors ajustes en consquence.

Aprs lvaluation et lapprobation dun projet dinvestissement public. Par exemple,


au Chili, tous les projets dinvestissement public sont soumis une analyse cot-bnfice
entreprise par la Commission nationale de planification, et doivent atteindre un taux de
rendement social minimum pour tre ajouts la liste des investissements publics. Les
projets de PPP sont slectionns partir de cette liste.

Aprs lanalyse de pr-faisabilit ou doptions stratgiques. Par exemple, en


Rpublique de Core, un PPP potentiel est identifi en tant que tel aprs quune analyse
de pr-faisabilit et une valuation dtaille du projet (telles que les tudes de faisabilit
techniques ou lanalyse cot-bnfice) ont t effectues dans le cadre de lvaluation du
PPP. Une approche similaire a t adopte en Afrique du Sud, o la mise en uvre du PPP
est considre comme partie intgrale dune analyse des besoins et une valuation des
options initiales dun projet potentiel dinvestissement public.

Dans tous les cas, des processus bien dfinis de PPP refltent gnralement les procdures de
gestion de linvestissement public. Elles sont soumises, par exemple, des approbations des
mmes organismes, comme dcrit ci-aprs la section 2.3.3: Responsabilits institutionnelles:
examen et approbation.

Source: Document publi par Irwin et Moktad sur la gestion des passifs ventuels (pour le Chili et lAustralie) [n208];
Projets dinfrastructure de partenariats public-priv: tudes de cas en provenance de la Core [n 218, page 63]; Manuel
relatif aux PPP dAfrique du Sud [n5, Module 4, pages 1-13]

Pour permettre ce processus de tri, de nombreux gouvernements introduisent des critres ou des listes de
vrifications pour juger le potentiel des projets sous forme de PPP. LEncadr 3.2: Facteurs de prslection
MODULE 3 Mise en uvre des projets de PPP 153

de PPP potentiels en Afrique du Sud fournit un exemple dune telle liste de contrle, extraite du Manuel
relatif aux PPP dAfrique du Sud [n5]. Des critres similaires peuvent galement tre utiliss pour une
valuation plus dtaille, comme dcrit la section 3.2.3: valuation de loptimisation des ressources
ci-dessous. Lors de ltape de slection prliminaire, lobjectif consiste vrifier si le projet est suffisamment
susceptible de rpondre aux critres afin de passer au niveau suivant de dveloppement.

Encadr 3.2: Facteurs de prslection de PPP potentiels en Afrique du Sud

Le Manuel relatif aux PPP dAfrique du Sud indique les facteurs suivants prendre en compte lorsque
lon cherche savoir si un projet peut permettre doptimiser les ressources sous forme de PPP:

Porte du projet: les cots de transaction peuvent-ils tre justifis? Au Module 2 du prsent
Guide de rfrence, Section 1: La politique de PPP dcrit comment certains gouvernements
tablissent une taille minimum pour leurs projets de PPP.

Rsultats clairement dfinis:existe-t-il une raison de penser quil est possible de rdiger un
contrat qui obligera le fournisseur rendre des comptes?

Opportunits pour un transfert de risques (et autres moteurs de cration de valeur dun
PPP): existe-t-il une raison valable de penser quun PPP permettra doptimiser davantage
les ressources quune procdure traditionnelle de passation de marchs publics? Cest au
travers dune rpartition des risques approprie, dans laquelle les risques sont attribus
lentit la mieux place pour les contrler ou les assumer, de sorte tirer parti des moteurs
de cration de valeur dun PPP, dfinis au Module 1, Encadr 1.1: Moteurs de cration
de valeur dun PPP.

Capacit et intrt du march : existe-t-il un projet commercial potentiellement viable et


un certain intrt du march vis--vis du projet? Une valuation de lintrt du march peut
exiger un sondage de march initial auprs dinvestisseurs potentiels.

Source: Manuel relatif aux PPP dAfrique du Sud [n5, Module 4, page 13]

Les ressources suivantes fournissent des suggestions et conseils supplmentaires sur les facteurs prendre
en compte lors de la slection prliminaire des projets de PPP:

Loutil en ligne pour les PPP en Inde [n190] comprend une valuation de la pertinence qui
guide lusager et lui permet de prendre en compte les facteurs dcrits lEncadr 3.2: Facteurs de
prslection de PPP potentiels en Afrique du Sud, ainsi que la capacit de soutien du secteur public
dans son ensemble (y compris une valuation des capacits du secteur public mettre en uvre le
projet sous forme de PPP) ; lexistence de barrires potentielles la mise en uvre du projet (en
fonction des informations en provenance de ltude de pr-faisabilit), et autres facteurs tels que
leffort attendu et les ressources ncessaires en vue dlaborer le PPP (par exemple, des contrats types
sont-ils dj disponibles).
154 Guide de rfrence des PPP Version 2.0

En Colombie, lorganisme dexcution doit prsenter un rapport excutif lunit consacre aux PPP
demandant lautorisation de mettre en uvre le projet sous forme de PPP. Lanalyse dans ce rapport,
telle que lanalyse de pr-faisabilit, est dcrite dans le Manuel de PPP [n113, pages 34-38]. Lunit
consacre aux PPP value alors le rapport en appliquant un indice dligibilit du projet, comme dcrit
dans la note technique du ministre des Finances sur lanalyse dligibilit [n112]. Lindice mesure
les conditions ncessaires la mise en uvre dun projet sous forme de PPP et comprend les facteurs
suivants: la capacit organisationnelle et fonctionnelle de lorganisme dexcution en vue de structurer
un projet de PPP; la probabilit dattirer des partenaires comptents; le risque, la taille et la dure
du projet; et lurgence et les perspectives des intervenants. Le document prsente aussi les questions
auxquelles lorganisme dexcution doit rpondre afin dobtenir les informations dont lunit consacre
aux PPP aura besoin pour appliquer lindice dligibilit.

Le Guide relatif aux PPP du gouvernement de Hong Kong [n179, pages 31-32] prsente une liste de
critres remplir lors de ltape initiale de slection prliminaire (ou de premire tape de largument
commercial) pour pouvoir prtendre de manire recevable tre mis en uvre sous forme de PPP.

Bien que la responsabilit de lidentification des PPP parmi les projets prioritaires dinvestissement du
secteur incombe habituellement au ministre, service, ou organisme pertinent, dans le cadre de nouveaux
programmes de PPP, les organismes sectoriels ont souvent besoin dune assistance afin de surmonter
linexprience ou la rticence initiale adopter les PPP. Ceci peut faire partie des rles dune unit PPP,
comme dcrit la section 2.3.4: Units ddies aux PPP. Llaboration dun PPP et la poursuite dune
passation de PPP sont en gnral plus coteuses que la procdure quivalente de projet traditionnel
dinvestissement public, ce qui peut aussi dissuader les organismes. Un financement supplmentaire pour
llaboration dun PPP peut aussi aider uniformiser les rgles de jeu. Par exemple, lIndia Infrastructure
Project Development Fund (Fonds indien de dveloppement de projets lis aux infrastructures) [n186]
a t tabli comme un fonds renouvelable et est en mesure de financer jusqu 75 % des dpenses de
dveloppement dun projet de PPP.

Le rsultat de cette slection prliminaire est un pipeline de projets de PPP, dans le contexte plus large
des infrastructures en gnral et de planification stratgique du secteur. Faire connatre publiquement
ces projets ltude peut savrer tre un bon moyen de susciter lintrt du secteur priv en vue
dinvestir dans les PPP dans un pays. Lunit chilienne de PPP, appele Coordinacin de Concesiones
de Obra Pblica, divulgue toutes les informations pertinentes en matire de projets ltude sur son site
Internet. Farquharson et al dcrivent les avantages dune dfinition du cadre dinvestissement pour un
programme de PPP, y compris le pipeline de projets de PPP, et les autres investissements complmentaires
prvus [n144, pages 21-22].

3.1.3 Cration dun pipeline initial de projets de PPP


Dans les pays bnficiant dun nombre restreint de programmes de PPP, la slection de projets signifie souvent
examiner soigneusement les divers concepts de projet gnrs jusqualors par les organismes sectoriels, et
trier ces projets selon leur potentiel en tant que PPP, laide de lapproche dcrite la section 3.1.2: Slection
prliminaire de PPP potentiels. Dans ce contexte, les gouvernements peuvent aussi tenir compte de critres
supplmentaires lorsquils dcident quels projets potentiels de PPP auront la priorit. Souvent, ce stade,
MODULE 3 Mise en uvre des projets de PPP 155

priorit est donne lacquisition dune exprience et la cration dune dynamique au sein du programme
de PPP, en atteignant certains objectifs du projet selon une priode de temps relativement courte.

Plusieurs facteurs viennent renforcer cette dynamique. Par exemple, le Centre des PPP des Philippines
note que les projets de son pipeline de projets de PPP (figurant sur sa liste de PPP) ont t slectionns
selon les critres suivants:

Niveau de prparation du projet et tape de prparation: certains projets ont t plus dvelopps
que dautres avant dtre proposs sous forme de PPP, rduisant ainsi le cot de dveloppement
restant du projet.

Ractivit aux besoins du secteur:lordre de mise en uvre des projets de PPP doit sinscrire dans
les priorits gnrales du secteur au sein du plan stratgique; en dautres, les PPP doivent tre au
cur du dveloppement du secteur, et non pas prendre la forme de projets priphriques dont les
avantages peuvent savrer tre marginaux ou scarter des priorits stratgiques.

Forte possibilit de mise en uvre:priorit est donne aux projets de PPP ayant une forte chance
de succs, jugs comme tant les plus susceptibles dattirer lintrt du secteur priv, et pour lesquels
un prcdent a t tabli sur le march local ou rgional.

Lors dun entretien avec le directeur de la Reason Foundation, organisme en charge des PPP Porto Rico,
celui-ci dcrit comment son organisme a au dpart donn un ordre de priorit aux projets de PPP qui
faisaient preuve du niveau de prparation le plus lev, et dont les objectifs taient les plus susceptibles
de correspondre aux priorits de politique densemble (telles que les PPP Brownfield relatifs des
tablissements scolaires existants).

Rfrences cls: Identifier des projets ventuels


Rfrence Description
Inde, Ministry of Finance (2011) PPP Toolkit for Le Module 2intitul Work through the PPP process, Phase 1: Identification
Improving PPP Decision-Making Processes, New (Mise en uvre du processus de PPP Phase 1: Identification) fournit des
Delhi lignes directrices exhaustives relatives lidentification de projets de PPP.
Colombie, Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico Ce Manuel des processus et procdures pour les projets de PPP dcrit
(2010) Manual de Procesos y Procedimientos para (aux pages 34 38) les informations devant figurer dans le rapport initial
la ejecucin de Asociacin Pblico Asociaciones de lorganisme dexcution remettre lunit PPP dans le cadre dune
Pblico-Privadas, Bogot demande de mise en uvre dun projet sous forme de PPP.
Afrique du Sud, National Treasury (2004) Public Module 4: Ltude de faisabilit dun PPP dcrit lanalyse des besoins
Private Partnership Manual Module 4: PPP et lanalyse des options lors des deux premires tapes dune tude de
Feasibility Study, Johannesburg faisabilit afin de dcider si une procdure conventionnelle de passation
dun PPP est le meilleur choix pour le projet propos.
Inde, Ministry of Finance (2008) Scheme and Dcrit les raisons justifiant ltablissement de lIIPDF (Fonds indien de
Guidelines for India Infrastructure Project dveloppement de projets dinfrastructure) afin de surmonter les barrires
Development Fund, New Delhi lidentification de projets de PPP, ainsi que la structure et les dispositifs
oprationnels du fonds.
Prou, Ministerio de Economa y Finanzas, Pautas Le Module 2intitul Identification des Directives relatives
para la Identificacin, formulacin y evaluacin lidentification, la formulation, et lvaluation sociale des projets
social de proyectos de inversin pblica, a nivel de dinvestissement public dcrit lapproche danalyse de lcart permettant
perfil, Lima didentifier les besoins en investissement et les projets.
156 Guide de rfrence des PPP Version 2.0

Banque Asiatique de Dveloppement (2008) Public- Le chapitre 3 intitul Structuring a PPP: Sector Diagnostic and Sector Road
Private Partnership (PPP) Handbook, Manille, Map (Structuration dun PPP: Diagnostic et feuille de route du secteur)
Philippines dcrit comment lidentification de PPP ventuels peut faire partie dun
examen stratgique densemble dun secteur.
Colombie, Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico LAnalyse dligibilit pour la prslection de projets de PPP dfinit lindex
(2010) Anlisis de Elegibilidad para la Preseleccin dligibilit dun PPP, dcrit les critres gnraux dligibilit et prsente
de Proyectos de APP, Bogot 23 questions auxquelles lorganisme dexcution doit rpondre de faon
valuer lligibilit du projet une mise en uvre sous forme de PPP.
Hong Kong Efficiency Unit (2008) An Introductory La premire partie du chapitre 4 intitul Making the business case
Guide to Public Private Partnerships (2nd ed.) (Soutenir largument commercial) dfinit les critres remplir pour quun
projet puisse prtendre de manire recevable la mise en uvre sous forme
de PPP.
Farquharson, Torres de Mstle, et Yescombe, avec Cette section relative llaboration dun Cadre dinvestissement dun
Encinas (2011) How to Engage with the Private PPP aux pages 21 23 explique pourquoi il est important de crer un pipeline
Sector in Public-Private Partnerships in Emerging de projets de PPP et dtablir des plans dinvestissement du secteur public
Markets, Banque mondiale/PPIAF clairement dfinis.

3.2 valuation des projets de PPP


valuer un projet de PPP signifie vrifier sil est judicieux dlaborer le projet et de le mettre en uvre sous
forme de PPP. De nombreux programmes russis de PPP tablissent des critres dvaluation de PPP, afin
de dcider si un projet de PPP propos est une bonne dcision dinvestissement. Comme dcrit lEncadr
3.3: Critres dvaluation dun projet de PPP, les critres dvaluation exigent en gnral de rpondre au
moins quatre questions: Le projet est-il rellement pertinent? Remplit-il les critres standard dvaluation
de projet, tels que la faisabilit technique et la justification du rapport cot-bnfice? Lopportunit de PPP
est-elle attrayante du point de vue commercial pour le march? Sil est mis en uvre sous forme de PPP, le
projet permettra-t-il une meilleure optimisation des ressources quune procdure traditionnelle de passation
de march? Le projet est-il sainfinancirement ? Quelles seraient les consquences environnementales et
sociales, si le projet tait mis en uvre?

Encadr 3.3: Critres dvaluation dun projet de PPP

Lorsque les gouvernements dcident de mener ou non un projet sous forme de PPP, ils doivent
valuer si le PPP permet une bonne utilisation des ressources. Ceci revient gnralement
valuer le projet et la proposition de PPP selon quatre critres:

Faisabilit et viabilit conomique du projet: le projet en question est-il justifi, et ce,


indpendamment du mode de passation de march? Tout dabord, il convient de confirmer
que le projet est essentiel par rapport aux priorits politiques et aux plans sectoriels et
dinfrastructure. Des tudes de faisabilit permettent ensuite de vrifier que le projet est
possible, et lvaluation conomique permet de vrifier que le rapport cot-bnfice est
justifi et constitue lapproche du moindre cot pour fournir les bnfices attendus. Cette
estimation peut tre effectue avant lidentification du projet en tant que PPP ventuel ou
dans le cadre de llaboration du PPP.
MODULE 3 Mise en uvre des projets de PPP 157

Viabilit commerciale: le projet est-il susceptible dattirer des promoteurs et des bailleurs
de fonds de bonne qualit en fournissant des rendements financiers solides et raisonnables?
Ceci est confirm par la suite durant la procdure dappel doffres.

Optimisation des ressources du PPP: dvelopper le projet sous la forme du PPP propos
permet-il doptimiser davantage les ressources, par rapport aux autres options? Ceci peut
inclure de comparer le PPP la procdure de passation de march public (dans la mesure du
possible). Il est possible aussi de comparer le PPP dautres structures ventuelles de PPP
pour sassurer que la structure propose permet doptimiser au mieux les ressources (par
exemple, que les risques ont t rpartis de faon optimale).

Responsabilit budgtaire: les exigences en matire de revenu du projet sont-elles


la porte des usagers, de lautorit publique, ou des deux, pour sacquitter du service
dinfrastructure ? Ceci signifie vrifier le cot budgtaire du projet (tant en termes des
paiements rguliers effectuer, que du risque budgtaire) et dterminer si ce cot est
compatible avec un budget prudent et dautres contraintes budgtaires.

Aspects environnementaux et sociaux: valuer et, le cas chant, proposer des mesures
de mitigation de ces effets permet daugmenter la valeur du projet dun point de vue
dveloppemental, mais aussi dattirer des soumissionnaires denvergure qui pourraient tre
proccups par ces aspects.

Ces critres (avec quelques variations) sont dcrits de manire plus approfondie au chapitre
intitul Public-Sector Investment Decision (Dcision dinvestissement du secteur public) dans
louvrage de Yescombe sur les PPP [n 323, chapitre 5], le chapitre Selecting PPP projects
(Slection des projets de PPP) dans louvrage de Farquharson et al [n144, chapitre 4], et le
chapitre Project identification (Identification du projet) du Guide EPEC des PPP [n93,
chapitre 1].

Cette section dcrit comment les professionnels des PPP peuvent comparer une proposition de PPP aux
critres dcrits lEncadr 3.3: Critres dvaluation dun projet de PPP; la section 3.2.1: valuation de la
faisabilit et de la viabilit conomique du projet; la section 3.2.2: valuation de la viabilit commerciale;
et la section 3.2.3: valuation de loptimisation des ressources.

LIllustration 3.3 : valuation des projets de PPP montre comment lvaluation du projet sinscrit dans la
procdure gnrale des PPP. Une valuation initiale en fonction de chaque critre seffectue gnralement
lors de ltape didentification et de slection prliminaire du projet, comme dcrit la section 3.1 :
Identification de projets de PPP. Habituellement, une valuation dtaille seffectue tout dabord dans
le cadre dune analyse approfondie de rentabilit, ainsi que lors de llaboration de la structure du projet
de PPP, comme dcrit la section 3.3 : Structuration des projets de PPP. Par exemple, lvaluation de
loptimisation des ressources dun PPP dpend de la rpartition des risques, qui est un volet important de
la structuration des PPP. Une rpartition initiale des risques pourrait tre value pour savoir si le projet
158 Guide de rfrence des PPP Version 2.0

permet doptimiser les ressources, une telle valuation pouvant entraner des modifications de la rpartition
des risques.

Le PPP est en gnral rvalu au cours des tapes ultrieures. En particulier, le cot final (et donc, la
capacit budgtaire et loptimisation des ressources) nest connu quune fois le march conclu, lorsque
le gouvernement doit prendre la dcision finale de signature du contrat. De nombreux gouvernements
exigent une valuation et une approbation supplmentaires ce stade.

Illustration 3.3 : valuation des projets de PPP

Approbation
Argument
Slectionner le Slectionner le projet de PPP parmi Conception commercial
projet de PPP les projets priori taires prliminaire s tratgique
ou rsum
Pour prparer le
Traiter les propositions spontanes

projet sous la
Structurer le PPP forme dun PPP
Identifier les risques
Rpartir les risques et les responsabilits Dispositions
Structurer

Evaluer le

Evaluer le PPP Argument


le PPP

commerciales Approbation
PPP

Faisabilit du projet commercial


Viabilit commerciale cl
Optimisation des ressources du PPP
Viabilit fiscale du PPP
Pour raliser la
transaction
Dfinir les exigences de performance
Dfinir les mcanismes de paiement Ebauche de
Concevoir le Crer des mcanismes dajustement contrat de
Etablir des mcanismes de rsolution
contrat de PPP PPP
des litiges

3.2.1 valuation de la faisabilit et de la viabilit conomique du projet


Il ne vaut la peine dentreprendre un projet sous forme de PPP que si le projet en lui-mme est sain et
solide. Cest pourquoi la majorit des gouvernements soumettent les projets de propositions de PPP la
mme valuation technique et conomique que nimporte quels autres projets dinvestissement public
importants. Cette valuation comprend gnralement deux principaux lments. Il convient dabord
dlaborer et valuer la faisabilit du concept du projet. Il faut ensuite estimer si le projet est une bonne
dcision dinvestissement public, habituellement sous la forme dune analyse de viabilit conomique.

Cette valuation peut tre entreprise avant mme denvisager un projet en tant que PPP, comme dcrit
la section 3.1: Identification de projets de PPP. Dans dautres cas, elle peut tre entreprise dans le cadre
du processus dvaluation du PPP. Dans tous les cas, lanalyse de faisabilit et de viabilit du projet, dans le
MODULE 3 Mise en uvre des projets de PPP 159

cadre dun PPP, ne devrait pas, en principe, diffrer de celle de tout autre projet important dinvestissement
public. Cette section dcrit donc trs brivement lanalyse telle quelle peut sappliquer des projets
potentiels de PPP, en soulignant les problmatiques qui devraient tre abordes, et en citant diverses
sources bibliographiques pouvant complter de faon utile une documentation de rfrence existant dj
en provenance dautres gouvernements.

Dfinition du projet et vrification de la faisabilit


Avant quun projet ne puisse tre valu, il doit tout dabord tre dfini. Cest--dire, le projet devrait tre
clairement dfini en termes de primtre physique, technologie utilise, rsultats fournis, et personnes
desservies. Les cots de capital, dexploitation, et de maintenance devraient tre estims, ainsi que tout
revenu escompt. Cette dfinition devrait tre suffisamment gnrale pour sappliquer un projet livr
sous forme de PPP ou financ de manire conventionnelle laide dun financement public.

Habituellement, la faisabilit du concept du projet est par la suite teste, selon divers aspects:

Faisabilit technique:le projet peut-il tre mis en uvre comme prvu, laide de technologies ayant
fait leurs preuves et sans risque technique excessif?

Faisabilit juridique:existe-t-il des barrires juridiques au projet? Pour un PPP, ceci signifie vrifier sil
existe des contraintes juridiques quant la capacit du gouvernement conclure un contrat de PPP.

Caractre durable de la politique environnementale et sociale:au minimum, le projet est-il


conforme aux normes nationales environnementales et de planification ? Dans certains cas, la barre
peut tre place plus haut, notamment la conformit aux Principes de lquateur, un ensemble de
normes portant sur la gestion environnementale et le risque social li aux transactions financires dun
projet, fix en fonction des normes de la Banque mondiale, et expliques en dtail au [n304].

Rpondre ces questions, en gnral, ncessite un recours des experts qui prennent en charge
llaboration dtudes dtailles, comme par exemple des tudes de faisabilit technique, une analyse
juridique, et des valuations des impacts environnementaux et sociaux. Pour des conseils plus approfondis,
voir par exemple les manuels dtaills publis par les gouvernements du Chili [n105], de la Colombie
[n112], de lAllemagne [n11], du Prou [n256], des Philippines [n259], et du Royaume-Uni [n 281]
concernant les tudes de faisabilit de projets lis linvestissement du secteur public.

valuation de la viabilit conomique dun projet


De nombreux gouvernements recourent des types varis danalyse de viabilit conomique, afin de
dcider si un projet propos utilise les ressources publiques bon escient. Un projet est conomiquement
viable si les avantages conomiques excdent ses cots conomiques.

Dune manire gnrale, les cots conomiques et les cots financiers du projet sont identiques, bien que
dans certains cas dautres cots hors march, tels que les dommages environnementaux, peuvent tre pris
en compte. Les avantages conomiques sont une mesure de la valeur que le projet apportera au public. Les
160 Guide de rfrence des PPP Version 2.0

revenus gnrs par un projet sont habituellement une estimation la baisse des avantages conomiques
offerts par ce projet, et les avantages peuvent tre fortement suprieurs aux revenus. Par exemple, les
avantages offerts par une amlioration des transports peuvent tre suprieurs aux pages routiers. La
valeur de lenseignement dispens dans un lyce est mesure en termes damlioration de la vie et des
perspectives davenir des jeunes lycens poursuivant leurs tudes dans cet tablissement, mme sil ny
a aucun frais de scolarit. Lanalyse de viabilit conomique peut aussi comprendre une analyse cot-
bnfice afin de dcider si le projet est le moyen le plus conomique de raliser les avantages identifis.

Il existe une documentation varie et de nombreux documents de rfrence portant sur lvaluation des
projets et lanalyse conomique du rapport cot-bnfice. La liste de rfrences bibliographiques, figurant
en bas de cette section, offre des exemples de documents de rfrence publis par divers gouvernements,
ainsi que des documents publis par des institutions internationales et des manuels. Le livre vert du
gouvernement britannique sur lvaluation des projets [n 281] explique que lobjectif principal de
lvaluation vise garantir quaucun projet, programme, ou politique ne soit adopt sans rpondre (par
la ngative) principalement aux deux questions suivantes : Existe-t-il de meilleurs moyens de raliser cet
objectif? et Existe-t-il de meilleurs usages de ces ressources?.

Application aux PPP


De nombreux pays exigent que les projets de PPP remplissent des critres de faisabilit et de viabilit
conomique. Souvent, ces critres sappliquent tous les projets importants du gouvernement, comme
dcrit ci-dessus. Dans dautres cas, les exigences sont dfinies spcifiquement pour les projets de PPP.
Dans tous les cas, le contenu de lvaluation revient plus ou moins au mme. Par exemple:

Aux Philippines, tous les projets importants lis aux infrastructures doivent tre soumis un processus
bien structur dvaluation de faisabilit et de viabilit, dfini en dtail dans un manuel de rfrence
[n260]. Les projets de PPP sont gnralement soumis la mme dmarche.

Au Chili, la loi de 2010 relative aux concessions stipule que lvaluation sociale dun projet ventuel de
PPP doit tre approuve par le ministre de la Planification. Il sagit de lun des documents que le conseil
des concessions doit examiner avant dautoriser la mise en uvre dun projet sous forme de PPP.

En Indonsie, les directives publies par lIIGF (Fonds indonsien de garantie de linfrastructure) dtenu
par ltat dfinissent les critres dvaluation des demandes de garantie dans le cadre de projets
de PPP. Ces critres comprennent la faisabilit technique, la viabilit conomique, et lopportunit
environnementale et sociale.

Des dfis frquemment rencontrs lors de lvaluation dun projet, tels que la tendance loptimisme,
doivent aussi tre pris en compte dans le cadre de lvaluation des PPP (voir la section 1.3.2 Mauvaises
planification et slection de projet), et doivent tre relevs. Le Trsor britannique a publi des documents
de rfrence sur la faon de surmonter la tendance loptimisme.

Les organismes dexcution doivent aussi garder lesprit que le travail effectu lors de lvaluation de la
viabilit du projet sert de fondement pour le reste de lvaluation du PPP. La dfinition du projet sert de base
MODULE 3 Mise en uvre des projets de PPP 161

au dveloppement du modle financier du PPP et de lanalyse de viabilit commerciale et financire, ainsi


que de toute analyse quantitative de loptimisation des ressources. Lvaluation de la faisabilit technique
et du caractre durable de la politique environnementale et sociale fournira une base pour lanalyse du
risque. Les estimations du cot et de la demande labores pour lvaluation de la viabilit conomique
fourniront aussi des donnes initiales pour le modle financier et lanalyse de loptimisation des ressources.

3.2.2 valuation de la viabilit commerciale


Ayant tabli que le projet est viable, la prochaine tape consiste alors chercher savoir si le projet, structur
sous forme de PPP, suscite lintrt du march. Les entits prives envisageront-elles lopportunit comme
un projet digne dintrt? De manire gnrale, les entits prives trouveront un projet attrayant du point
de vue commercial sil leur permet dobtenir des rendements financiers intressants et si elles nont pas
supporter des niveaux de risque trop levs.

Lvaluation des rendements financiers exige gnralement une analyse financire, cest--dire
ltablissement dun modle financier de projet et une vrification des flux de trsorerie du projet, des
rendements, et de la solidit financire. Le Manuel relatif aux PPP publi par la Banque asiatique de
dveloppement [n38, pages 17 18] dcrit brivement une analyse financire type dun PPP. Le chapitre
portant sur la mise en place dune structure financire dans louvrage de Yescombe [n 323] fournit
une description plus approfondie.

Lorsque les revenus tirs des frais imposs aux usagers excdent les cots majors du rendement du
capital requis commercialement, le projet sera gnralement commercialement attrayant ( condition que
les risques soient jugs raisonnables). Lorsque les revenus en provenance des frais imposs aux usagers
ne sont pas suffisants, le gouvernement peut utiliser lanalyse financire pour valuer les contributions
ncessaires; une telle analyse devra par la suite tre value dans le cadre de lanalyse budgtaire discute
la section 2.4.1: valuation des rpercussions budgtaires dun projet de PPP.

Les gouvernements valuent souvent lapptit de partenaires potentiels concernant une proposition
de PPP avant de le mettre sur le march. Cela peut signifier tout simplement denvisager si des projets
similaires ont t pralablement mis en uvre avec des partenaires privs dans le pays ou la rgion. Il
peut sagir aussi de tester lintrt des partenaires au moyen dun sondage du march, cest--dire une
prsentation des principaux paramtres du march auprs des investisseurs potentiels (gnralement, le
concept du projet et la structure initiale, mis au point au cours de la phase de structuration, dcrite la
section 3.3: Structuration des projets de PPP, pour rpondre aux questions et fournir des commentaires.
Les documents suivants fournissent des lignes directrices supplmentaires sur le sondage du march:

Le chapitre portant sur la gestion des interfaces contractuelles avec le secteur priv dans
louvrage de Farquharson et al [n144, chapitre 8] comprend les 10 principaux conseils pour la
russite dun sondage de march.

Larticle de la socit 4Ps sur le sondage de march [n272] prsente des astuces, des conseils
pratiques et une tude de cas relative un sondage de march dans le cadre dun PPP au Royaume-Uni.
162 Guide de rfrence des PPP Version 2.0

Le chapitre sur lanalyse des options de march de louvrage de Grimsey et Lewis [n169, pages
409-411], dcrit un exercice de sondage de march dans le cadre dun exemple hypothtique de projet
de PPP dans le secteur hospitalier.

Le manuel de PPP de Singapour [n306, pages 56-57] exige que les organismes dexcution effectuent
un sondage de march avant ltape de pr-qualification, et dcrit le type dinformations qui devraient
tre partages ce stade.

Les organismes gouvernementaux peuvent se charger directement du sondage de march ou bien


dlguer cette tche des conseillers en transaction. Des conseillers expriments connaissent en principe
les soumissionnaires probables en fonction des divers types de projets de PPP possibles, et peuvent les
contacter pour valuer lintrt du march. Ceci permet au gouvernement de tirer parti de telles relations
et de provoquer une raction du march qui est plus honnte et plus spcifique que celle que pourrait
obtenir une agence gouvernementale sans aucune exprience dans ce domaine. Lorsque des conseillers
en transaction expriments ne sont pas disponibles lchelle locale, les gouvernements peuvent
ventuellement engager les services consultatifs dorganisations financires multilatrales, tels que les
services consultatifs et de soutien en matire de PPP de la SFI, ceux fournis par les services de consultation
en matire de PPP du Fonds multilatral dinvestissement (FOMIN), ou encore ceux de la BID.

3.2.3 valuation de loptimisation des ressources


Lors de la mise en uvre des PPP, la majorit des gouvernements cherchent avant tout optimiser
les ressources pour mettre en place les infrastructures ncessaires. On entend par optimisation des
ressources latteinte dun rapport optimal entre les avantages et les cots, dans le cadre de la fourniture
des services dsirs par lusager. De nombreux programmes russis de PPP ncessitent une valuation
visant savoir si un PPP est susceptible doffrir un meilleur rapport cot-bnfice quune procdure de
passation de march public conventionnelle, cette valuation tant souvent dsigne par lexpression
analyse de loptimisation des ressources. Une telle comparaison peut seffectuer pour un projet de
PPP spcifique. Elle peut galement tre entreprise lchelle du programme, pour des projets ayant
des caractristiques communes. Par exemple, le manuel du Trsor britannique relatif lvaluation de
loptimisation des ressources [n276] dcrit comment loptimisation des ressources doit tre value au
niveau du programme et du projet. Cette mthodologie a cependant par la suite t juge partiale et a t
abandonne par le gouvernement.

Lanalyse de loptimisation des ressources comprend gnralement diverses approches qualitatives et


quantitatives. Lanalyse qualitative de loptimisation des ressources correspond une vrification du
bien-fond du recours un PPP, en se demandant si un projet propos est adapt un financement priv
et si les conditions sont runies pour permettre un PPP doptimiser les ressources, cest dire si le PPP
est- bien structur et si la tension concurrentielle est bien prvue. Ceci a lieu au dbut de llaboration dun
projet de type PPP; ce titre, lanalyse qualitative de loptimisation des ressources peut faire partie du
tri des PPP dcrit la section 3.1.2: Slection prliminaire de PPP potentiels.

Certains programmes de PPP exigent galement une valuation quantitative de loptimisation des
ressources. Ceci signifie comparer loption de PPP choisie un comparateur du secteur public, cest-
MODULE 3 Mise en uvre des projets de PPP 163

-dire, se demander quoi ressemblerait le projet sil tait mis en uvre au moyen dune procdure
conventionnelle. Cette comparaison peut seffectuer de diffrentes manires. La mthode la plus courante
consiste comparer le cot budgtaire selon les deux options, cest--dire comparer le cot ajust du
risque pour le gouvernement dun recours au mme projet au moyen dune procdure traditionnelle
de passation de march, au cot escompt pour le gouvernement du PPP (avant la passation) ou des
soumissions relles de PPP (aprs la passation). Une autre mthode consiste comparer les deux options
un rapport conomique cot-bnfice, cest--dire comparer quantitativement les avantages escompts
dun PPP par rapport ceux dune procdure conventionnelle, en fonction des cots supplmentaires.

Lanalyse doptimisation des ressources, en particulier le recours des mthodologies quantitatives de


type comparateur du secteur public , a t largement dbattue. Certains remettent en cause la valeur et
la pertinence dun comparateur du secteur public, une approche qui peut sembler plus scientifique
quelle ne lest en ralit et pouvant ventuellement induire en erreur les responsables; ou inversement,
cette approche peut tout simplement intervenir trop tard pour pouvoir vritablement influencer la prise
de dcision. Un rapport publi par la Banque mondiale sur lanalyse de loptimisation des ressources
[n66] prsente des donnes en provenance de plusieurs pays, ainsi quune documentation illustrant les
tendances relatives la porte de lanalyse de loptimisation des ressources et des avantages relatifs des
approches quantitatives et qualitatives.

Pour une discussion plus approfondie des approches relatives lvaluation de loptimisation des ressources,
et leurs avantages et inconvnients relatifs, voir aussi les sources bibliographiques suivantes:

La section de louvrage de Farquharson et al portant sur la slection des projets [n144, pages
41 43] dcrit brivement lanalyse de loptimisation des ressources et du rapport cot-bnfice et
compare la valeur des approches qualitatives et quantitatives.

Larticle de Grimsey and Lewis sur les PPP et loptimisation des ressources [n167, pages 347
351] comprend une section sur lanalyse de loptimisation des ressources et prsente des exemples
dapproches utilises dans divers pays.

La publication de lOCDE sur les PPP [n248, pages 71 72] dcrit aussi diverses mthodes utilises
par diffrents pays, selon diffrents niveaux de complexit, quil sagisse dun simple recours la
concurrence ou dune analyse complte du rapport cot-bnfice de diffrentes options de passation
de march.

La bote outils en ligne de la Banque mondiale sur les routes et les autoroutes comporte une
section sur lanalyse de loptimisation des ressources et le comparateur du secteur public [n55]
dcrivant la logique de lanalyse de loptimisation des ressources et la manire dont le comparateur
du secteur public est utilis.

Le reste de cette section dcrit brivement les mthodologies dvaluation qualitative et quantitative de
loptimisation des ressources et fournit au lecteur des sources bibliographiques supplmentaires.
164 Guide de rfrence des PPP Version 2.0

valuation qualitative de loptimisation des ressources


Lanalyse qualitative de loptimisation des ressources consiste vrifier si le recours un PPP est judicieux,
cest--dire, se demander si un projet propos est susceptible de convenir au financement priv; et si les
conditions ncessaires afin doptimiser les ressources sont prsentes, comme dcrit dans louvrage publi
par Farquharson et al, [n144, pages 42 43]. Ceci a lieu au dbut du dveloppement dun PPP, ce
titre, lanalyse qualitative de loptimisation des ressources peut faire partie du tri des PPP dcrit la
section 3.1.2: Slection prliminaire de PPP potentiels ci-dessus, mais peut tre rpte tout au long du
dveloppement du projet.

Certaines juridictions disposent de critres bien dfinis pour cette analyse. Par exemple:

Le Trsor britannique a dfini certains critres pour valuer laptitude ou linaptitude dun PPP (Private
Finance Initiative ou PFI, lquivalent britannique dun PPP). Les critres dacceptabilit comprennent
un besoin prvisible et long terme et du service ; la capacit rpartir efficacement les risques,
notamment au moyen des paiements lis la performance, et sassurer dun capital priv risque
suffisant; la capacit de lentit prive grer les risques et assumer la responsabilit de livraison du
service; la prsence dune politique et dinstitutions stables et adquates et un march dappel doffres
concurrentiel. Les critres dinacceptabilit comprennent des projets qui ne sont pas suffisamment
importants ou trop compliqus; des secteurs o les besoins sont susceptibles dvoluer ou bien o
existe un risque dobsolescence (par exemple, il nest plus fait recours aux projets PFI dans le secteur
des TIC au Royaume-Uni); ou bien, lautorit contractante nest pas comptente en matire de gestion
de PPP [n66].

En France, lanalyse prliminaire dun PPP comprend la vrification de certains critres selon trois
catgories: la pertinence du PPP(par exemple, la pertinence dune approche de gestion intgre sur
toute la dure du projet) ; lattractivit commerciale; et le potentiel pour une rpartition optimale des
risques [n66].

Dans ltat de Virginie aux tats-Unis, une valuation dun PPP potentiel de haut niveau et des
tapes dtailles de slection prliminaire comparent les projets routiers proposs selon des critres
spcifiques afin de dterminer si le projet est mis en place en vertu de la loi dite Public-Private
Transportation Act (PPTA), cest--dire sous forme de PPP. Ces critres incluent le fait de se demander
si un projet est suffisamment complexe pour bnficier de linnovation du secteur priv ; si un PPP
peut raliser un transfert appropri des risques; et quel est le niveau de soutien des intervenants. La
question de savoir dans quelle mesure un projet peut gnrer des revenus provenant de pages est
aussi prise en compte lors de lvaluation de structures ventuelles de PPP [n66].

Le Guide EPEC des PPP comprend galement une liste de conditions essentielles devant tre remplies
pour une ventuelle meilleure optimisation des ressources [n93, chapitre 1.2.4].
MODULE 3 Mise en uvre des projets de PPP 165

Comparateur standard du secteur public : comparaison du cot


budgtaire
Loutil quantitatif le plus frquemment utilis pour valuer loptimisation des ressources dun projet de PPP
est issu de lapproche utilise au dpart par le programme britannique de PFI au dbut des annes 90,
comme dcrit dans larticle de Leigland publi dans lAperu de la Banque mondiale sur le comparateur
entre les schmas public et priv [n221]. Cet outil permet de comparer le cot budgtaire des options
de PPP avec celle de la passation conventionnelle dun march public.

Lapproche du cot budgtaire dans le cadre de lanalyse de loptimisation des ressources repose sur la
cration dun comparateur du secteur public, lequel consiste dterminer quel cot reprsente pour un
gouvernement le fait de mettre en uvre le projet au moyen dune procdure traditionnelle de passation
de march public. Le calcul de ce comparateur peut savrer complexe, car il doit tenir compte des autres
schmas lgaux disponibles, tel quillustr dans lEncadr 3.4: Mode de calcul du comparateur du secteur
public.

Encadr 3.4: Mode de calcul du comparateur du secteur public, et exemple en France

Estimer le comparateur du secteur public (CSP) peut tre complexe. Le point de dpart en est
gnralement la meilleure estimation du cot du capital et dO&M sur toute la dure de vie pour
une mise en uvre du projet selon le schma de passation de march public classique. Cette
estimation est ajuste pour permettre une comparaison pertinente avec le schma de PPP. La
note dorientation dInfrastructure Australia sur le CSP [n20, section 2.3] dcrit les deux
types dajustements:

Ajustement du risque: lune des principales diffrences entre la passation de march public
classique et lapproche de PPP consiste en un transfert de risque vers la partie prive. Le retour
sur investissement attendu par la partie prive tiendra compte de ces risques transfrs.
Ainsi, pour faire une comparaison quitable, le CSP doit tenir compte du cot de ces risques.

Ajustement de neutralit comptitive: un projet de march public ou une entreprise


publique peuvent avoir des avantages ou des dsavantages de cot par rapport une
entreprise prive, ce qui cre des cots ou des bnfices pour le gouvernement, qui ne
sont normalement pas pris en compte lorsque lon considre un projet de march public
classique. Le calcul du CSP doit corriger ces diffrences.

Il existe galement des diffrences de temporalit de paiements entre loption de PPP, dans
laquelle les paiements sont typiquement tals dans le temps, et le march public traditionnel,
o le gouvernement doit prendre en charge les cots de construction en amont. Les flux de
paiements sont gnralement convertis en valeurs actuelles nettes (VAN), afin de donner
une seule valeur permettant la comparaison. Ceci demande dutiliser un taux dactualisation
appropri aux flux de trsorerie futurs pour le PPP comme pour le CSP.
166 Guide de rfrence des PPP Version 2.0

Les rfrences suivantes donnent des descriptions plus dtailles et des exemples dutilisation et
de calcul de CSP dans diffrents pays:

La note dorientation dtaille du Trsor du Royaume-Uni pour une valuation quantitative


du CSP a t rvoque en 2013, pour tre remplace par une combinaison dvaluation
quantitative et qualitative.

Le Module sur ltude de faisabilit du PPP du manuel de PPP de lAfrique du Sud inclut
une description du calcul et de lutilisation du CSP [n5, Module 4, pages 17-49].

La note technique sur lanalyse du CSP en Colombie [n114] dfinit les concepts de CSP
et doptimisation des ressources, et fournit une orientation dtaille et un exemple de calcul
du CSP.

Exemple de calcul du comparateur public en France

Lordonnance du 17 juin 2004 relative au contrat de partenariat impose une valuation pralable avant
de pouvoir engager une procdure dattribution en tout type de PPP. Cette valuation comprend
une analyse comparative des diffrentes modalits de passation de la commande publique afin de
dterminer si le contrat PPP prsente la meilleure solution pour lentit adjudicatrice. Lordonnance
impose une grande rigueur lautorit contractante en lui demandant de justifier le choix final
de lattributaire sur la base des critres dattribution du contrat et au regard des conclusions du
rapport dvaluation pralable. La phase dvaluation constitue ainsi un enjeu trs important au
regard tant de la solidit juridique que de lintrt conomique de la procdure de contrat de
partenariat. Lvaluation suit une mthodologie dveloppe par la Mission dAppui aux Partenariat
Public-Priv (MAPPP), et fixe par arrt. Prvue initialement pour les contrats passs au niveau de
lEtat, cette mthodologie simpose maintenant galement pour les collectivits locales.

Cette valuation comprend une prsentation du projet et des diffrents schmas juridiques
envisageables en dehors du contrat PPP, et une analyse comparative approfondie de ces derniers
vis--vis du PPP. Le but de lvaluation est de dterminer si le contrat de partenariat est le cadre
contractuel appropri la nature et aux besoins du projet. Lanalyse se droule en quatre tapes :

Dans un premier temps, le cadrage dcrit les scnarios conomiques envisags, la dure
du contrat PPP, et le calendrier de droulement; et introduit les primtres, procdures, et
contenus du schma PPP et des schmas alternatifs retenus. Le cadrage indique pourquoi
loption du recours un contrat de partenariat a t envisage pour motiver le dmarrage
de lanalyse prliminaire.
MODULE 3 Mise en uvre des projets de PPP 167

Ensuite, une estimation du cot global est requise. Cette tape compare les cots pour le
contractant et pour le partenaire priv sur la dure de vie du projet, et les recettes anticipes.
Cette tape compare galement les origines et hypothses de financement pour le PPP, et
pour chaque schma alternatif.

Les flux financiers des diffrents schmas sont calculs en valeur actualise. La priode
et le taux dactualisation doivent tre justifis. Cette actualisation permet de tenir compte de
la temporalit des bnfices et des cots futurs.

Finalement, une prise en compte du risque et de la performance compare la rpartition des


risques entre acteurs public et priv afin de dterminer si le projet se prte une meilleure
gestion des risques par le secteur priv, en valuant si ce dernier peut tre charg dassurer
tous les aspects de conception, dexcution, et dexploitation. Une comparaison des aspects
qualitatifs et une prise en compte du dveloppement durable complte lanalyse.

La MAPPP met disposition des valuateurs une mthodologie dapprciation du cot global
en valeur actualise nette, du traitement des externalits, des distorsions fiscales, des dcalages
de calendrier, et un logiciel intgrant lanalyse quantitative et de valorisation des risques en ligne
sur son site internet : www. economie.gouv.fr/ppp

Diffrences mthodologiques et dfis

Mme si le CSP a t largement utilis, la mthodologie exacte diffre dun pay lautre, et il
y a un dbat continu sur plusieurs points mthodologiques. Par exemple, larticle de Shugart
sur le CSP [n 305] souligne deux problmes lis : quel est le taux dactualisation appropri
pour calculer les valeurs actualises nettes, et comment le cot du risque devrait-il tre pris
en compte? Grimsey et Lewis [n 166] et Gray, Hall, et Pollard [n 165] se concentrent
galement sur le choix du taux dactualisation, et sur sa relation aec la rpartition des risques
entre le schma de PPP et le march public traditionnel. La FAQ et problmes communs dans
le dveloppement de CSP de lEtat de Victoria [n 27] aborde galement ces problmes, et
dcrit dautres difficults courantes.

Sources: Ministre de lEconomie MAPPP Lanalyse comparative de recourir au PPP : lexemple franais, Paris; Ministre
de lEconomie MAPPP (2011) Analyse prliminaire de lintrt du recours au Contrat de Partenariat, Paris

Ce type de comparateur peut tre utilis au cours de deux tapes de la procdure de passation de march,
comme dcrit dans le chapitre de louvrage publi par lOCDE sur lconomie des PPP [n248, pages 71
72]. Il sagit des tapes suivantes:

Avant la procdure dappel doffres: le comparateur du secteur public peut tre compar un PPP
fictif ou de rfrence, ou bien un comparateur de march, un modle du cot escompt
du projet sil tait entrepris sous forme de PPP. Ceci peut permettre de dterminer si le PPP sera en
168 Guide de rfrence des PPP Version 2.0

mesure doptimiser les ressources avant de dcider de poursuivre, laide dune prparation et dune
passation de march dtailles. Le modle de PPP de rfrence sera le mme que le modle financier
dcrit la section 3.2.2: valuation de la viabilit commerciale.

Durant lappel doffres:le comparateur du secteur public peut aussi tre compar aux offres relles
reues dans le cadre dun PPP, afin dvaluer si celles-ci permettent doptimiser les ressources. Cette
approche est utilise en Australie et est dcrite dans la note technique relative au comparateur du
secteur public [n 20].

Malgr la logique sduisante du concept, son utilit et celle de lapproche de comparaison du cot
budgtaire ont t fortement critiques dans les pays o cette mthode est frquemment utilise,
notamment au Royaume-Uni et en Australie. Une revue dun programme de PPP publie par la Chambre
des Lords britannique, par exemple, a estim que le manque de donnes pertinentes et les problmes
de mthodologie limitent la valeur du comparateur du secteur public. En rponse cette analyse, le
gouvernement a admis que cet outil ne fournit quune description partielle, et souligne que son usage est
pondr par lanalyse qualitative, comme dcrit ci-dessus.

Larticle de Leigland publi dans lAperu de la Banque mondiale sur le comparateur du secteur
public [n221, pages 2 3] rsume ces critiques, notamment les inexactitudes invitables des estimations
rencontres dans le cadre dun projet long terme, le manque de consensus concernant la mthodologie
et, donc, le risque de manipulations afin datteindre le rsultat dsir. Grimsey et Lewis [n167, pages 362
371] dcrivent de manire plus approfondie certaines de ces critiques. tant donn ces dfis, larticle de
Leigland publi dans lAperu de la Banque mondiale [n221, pages 3-4] discute aussi de la faon dont
le comparateur pourrait avoir un sens dans le contexte des pays en dveloppement.

Comparaison conomique du rapport cot-bnfice entre un PPP et une


passation de march public
Lune des critiques parfois formules lencontre du comparateur du secteur public est quil met laccent
uniquement sur le cot financier pour le gouvernement dun PPP ou dune passation traditionnelle de march
public. Une dmarche plus globale pourrait aussi tenir compte des divergences vis--vis des avantages
escompts et les comparer aux avantages conomiques nets dans le cadre dun PPP ou dune procdure de
passation de march public. Dun autre ct, comme le notent Grimsey et Lewis [n 166, page 353], ceci
vient compliquer lanalyse de loptimisation des ressources par rapport lapproche du comparateur du
secteur public et risque de rendre les rsultats encore plus subjectifs.

Par exemple, la note de lEPEC sur les avantages non financiers dun PPP [n 94] suggre comment
certains des avantages offerts par un PPP, comme dcrit la section 1.3: Dfis lis linfrastructure et rle des
PPP, pourraient tre quantifis puis ajouts une analyse plus classique de comparateur du secteur public.

Un nombre limit de pays ont introduit ce type danalyse dans la pratique. Le nouveau programme de PPP
de la Nouvelle-Zlande chappe cette rgle et adopte une analyse du rapport cot-bnfice comme
principal outil dvaluation des options de passation de march. Les documents de rfrence relatifs
au PPP en provenance de la Nouvelle-Zlande [n 243, pages 6 12] demandent aux professionnels
MODULE 3 Mise en uvre des projets de PPP 169

de comparer les avantages potentiels offerts par un PPP par rapport ceux procurs par une procdure
traditionnelle de passation de march public, en se servant des moteurs de cration de valeur dcrits
lEncadr 1.2: Moteurs de cration de valeur dun PPP, et le cas chant, dattribuer un montant en dollars
pour chaque avantage.

Dans un grand nombre de pays en dveloppement, lobjectif des programmes de PPP ne se limite pas
rduire les cots, mais vise aussi transformer la prestation des services. Par exemple, les gouvernements
esprent que les routes seront mieux entretenues et par l mme, comptent fournir des avantages suprieurs
en termes de dveloppement commercial et conomique. La comparaison entre les cots financiers des
PPP et de passation de marchs publics ne permet pas dillustrer de telles modifications dans les niveaux
de service et de qualit. Lorsque les avantages escompts sont importants et une analyse quantitative de
loptimisation des ressources est dsire, lanalyse conomique du rapport cot-bnfice peut savrer tre
la meilleure approche.

3.2.4 valuation des implications budgtaires


Un projet propos de PPP peut savrer faisable et viable conomiquement, et lanalyse de loptimisation
des ressources peut montrer quun PPP est le meilleur moyen de le raliser. Nanmoins, le gouvernement
charg de la passation du march doit dcider si le PPP est abordable et responsable sur le plan budgtaire,
tant donn ses contraintes.

De nombreux gouvernements ont pass des PPP sans vraiment comprendre leur cot ventuel. Ceci cre
un risque budgtaire important pour les gouvernements (voir la section 1.3.1). Pour viter ce pige, les
gouvernements doivent valuer laccessibilit financire lorsquils valuent un projet de PPP, de faon ne
pas commercialiser des projets dont le financement nest pas prvu au budget.

Les engagements budgtaires peuvent tre rels ou ventuels, ou hors bilan. Les engagements rels
correspondent aux paiements connus du gouvernement si le projet de PPP se matrialise, par exemple, les
frais de mise disposition pour un PPP scolaire. Les engagements ventuels correspondent aux paiements
qui seront effectus uniquement selon certaines circonstances, par exemple, conformment une garantie
de trafic minimum si le volume de trafic est infrieur aux projections dans le cadre dun PPP dautoroute,
voire des indemnisations plus leves dans le cas de rsiliation anticipe (pour en savoir plus sur ces
concepts, consulter lEncadr 2.7: Types dengagements budgtaires souscrits dans le cadre de PPP).

Les gouvernements doivent valuer les cots vraisemblables de ces deux types dengagements, comme
indiqu ci-aprs. Un fois les cots budgtaires tablis, les gouvernements doivent vrifier sils sont en
mesure de faire face ces cots. La section 2.4.2: Contrle du risque global dans le cadre de PPP dcrit
comment les gouvernements peuvent valuer laccessibilit financire de ces engagements. Par exemple,
ceci peut comprendre une comparaison des estimations de cots au budget prvu de lautorit contractante,
en tenant compte de la viabilit de la dette ou en introduisant des limites spcifiques sur divers types
dengagements de PPP. Une note de la Banque mondiale sur la mise en uvre dun cadre de gestion
des engagements financiers souscrits dans le cadre de PPP [n 65] dcrit brivement les principaux
types dengagements financiers souscrits dans le cadre de projets de PPP et la manire dont ces derniers
peuvent tre valus.
170 Guide de rfrence des PPP Version 2.0

valuation du cot des engagements financiers directs


Les engagements financiers directs peuvent comprendre des apports de capitaux immdiats ou des
paiements rguliers par le gouvernement, tels que des frais de mise disposition ou des pages fictifs.
LEncadr 3.5: Engagements directs souscrits dans le cadre de projets de PPP dcrit ces engagements.

Encadr 3.5: Engagements directs souscrits dans le cadre de projets de PPP

Les passifs rels constituent des engagements de paiement qui ne dpendent pas de lapparition
dun vnement futur incertain (bien quil puisse y avoir un certain degr dincertitude concernant
la valeur). Les passifs rels rsultant des contrats de PPP peuvent comprendre les engagements
suivants:

Paiements compensatoires initiaux : une subvention de capital initiale (dont les versements
peuvent tre chelonns tout au long de la phase de construction ou proportionnellement
aux investissements en capital).

Frais de mise disposition : un paiement ou une subvention vers(e) rgulirement sur


toute la dure du projet, habituellement subordonn(e) la mise disposition du service ou
de lactif selon un niveau de qualit dfini au contrat. Le versement peut tre ajust laide
de primes ou de sanctions en fonction de la performance.

Pages fictifs ou paiements axs sur les rsultats: un paiement ou une subvention par
unit ou usager de service, par exemple, par kilomtre parcouru sur une route page.

Pour en savoir plus sur les types dengagements de paiement, consulter le module 2 du prsent
Guide de rfrence, section 4: Gestion des finances publiques dans le cadre de PPP.

La nature des engagements directs du gouvernement seront dfinis au cours de ltape de structuration
dcrite la section 3.3: Structuration des projets de PPP. Ceci met en valeur limportance dun processus
itratif entre les phases dvaluation et de structuration. Le gouvernement doit avoir une ide du niveau et
du type de soutien qui sera ncessaire afin dvaluer la capacit budgtaire avant dinvestir des sommes
importantes dans la prparation du projet. Les limites budgtaires tablies au cours de lvaluation
peuvent par la suite renseigner davantage les efforts de structuration, jusqu ce que le projet converge
vers une structure la fois financirement responsable et commercialement attractive. En fait, la valeur
des engagements financiers directs est souvent une variable cl de loffre, comme dcrit la section 3.5:
Gestion de la passation des PPP. Ceci signifie que le cot financier ne peut tre vritablement connu
quune fois la procdure dappel doffres boucle.

Au cours de ltape dvaluation, il est possible destimer la valeur des engagements financiers directs requis
laide du modle financier du projet, dcrit la section 3.2.2: valuation de la viabilit commerciale. La
valeur de ces engagements financiers directs est influence par les cots du projet et par tous revenus non
MODULE 3 Mise en uvre des projets de PPP 171

gouvernementaux. La valeur de la contribution financire directe requise correspond la diffrence entre


le cot du projet (y compris le rendement sur le capital investi) et les recettes que le projet compte tirer de
sources non gouvernementales, telles que les frais dusage.

Le cot budgtaire peut tre mesur de diffrentes manires:

Paiements estims chaque anne: montant que le gouvernement compte payer chaque anne du
contrat, en fonction des rsultats les plus probables du projet. Il sagit de la mesure la plus utile lorsque
lon tient compte de limpact du budget sur le projet.

Valeur actualise nette des paiements:si le gouvernement sest engag envers un flux de paiement
sur toute la dure du contrat, tels que les frais de mise disposition, il est souvent utile de calculer
la valeur actualise nette de ce flux de paiement. Cette mesure reflte la totalit de lengagement
financier souscrit par le gouvernement dans le cadre du projet et est souvent utilise pour tenir compte
du PPP dans la dclaration et lanalyse financires (telles que l analyse de la viabilit de la dette). Le
calcul de la valeur actualise nette exige de choisir un taux dactualisation appropri, un tel choix lors
de lvaluation des projets de PPP a t largement dbattu, comme dcrit ci-aprs.

Dans les deux cas, il est galement utile destimer le mode de variation ventuelle des paiements. Par
exemple, ils peuvent tre lis la demande ou tre libells dans une devise trangre et donc tre soumis
des taux de change. Larticle dIrwin sur le soutien budgtaire aux PPP [n 206, pages 16 17 et annexe]
fournit de plus amples dtails sur la mesure du cot des diffrents types de soutien budgtaire.

Ayant estim le cot des engagements financiers directs, le gouvernement doit dcider si ces derniers
sont abordables. La section 2.4.2 : Contrle du risque global dans le cadre de PPP dcrit comment certains
gouvernements envisagent laccessibilit financire des engagements financiers directs souscrits dans
le cadre de projets de PPP. Par exemple, ceci peut comprendre une projection des niveaux actuels de
dpenses ou lintroduction de limites spcifiques sur les engagements financiers directs souscrits par le
gouvernement dans le cadre de PPP. Une publication de lOCDE sur les PPP [n248, pages 36 46] fournit
un aperu utile.

valuation du cot des engagements hors bilan


Les engagements hors bilan surviennent dans le cadre de PPP bien conus car il existe certains risques que
le gouvernement est le mieux mme dassumer. De tels risques doivent tre dfinis tout au long de la
structuration du projet (voir la section 3.3: Structuration des projets de PPP). LEncadr 3.6: Engagements
hors bilan souscrits dans le cadre de projets de PPP dcrit certains types dengagements hors bilan que les
gouvernements peuvent devoir assumer dans le cadre de contrats de PPP.
172 Guide de rfrence des PPP Version 2.0

Encadr 3.6: Engagements hors bilan souscrits dans le cadre de projets de PPP

Les engagements hors bilan sont des engagements de paiement dont lapparition, le
calendrier, et limportance dpendent dun vnement futur incertain, en dehors du contrle du
gouvernement. Les engagements hors bilan souscrits dans le cadre des contrats de PPP peuvent
comprendre les engagements suivants:

Garanties sur des variables de risque donnes: un accord visant compenser lentit prive
dune perte de revenu si une variable de risque particulire venait dvier du niveau spcifi
au contrat. Le risque associ est alors partag entre le gouvernement et lentit prive. Par
exemple, ceci peut concerner des garanties lies la demande en fonction du maintien dun
plafond spcifi ou des taux de change maintenus dans une certaine fourchette.

Clauses dindemnisation :par exemple, un engagement visant indemniser une entit


prive pour les dommages et la perte dus des vnements de force majeure certains,
clairement dfinis et non assurables.

Obligations de compenser lors de la rsiliation du contrat: un engagement visant


verser un montant convenu au pralable; si le contrat tait rsili suite un manquement de
la part de lentit publique ou prive, le montant d dpendrait alors des circonstances du
manquement en question.

Garanties de la dette ou autres rehaussements de crdit: un engagement visant


rembourser tout ou partie de la dette contracte afin de financer un projet. La garantie
devrait couvrir un risque ou vnement spcifique. Il fait recours aux garanties afin dassurer
un bailleur de fonds que le prt sera rembours.

Pour en savoir plus sur les types dengagements de paiement, consulter le module 2 du prsent
Guide de rfrence, section 4: Gestion des finances publiques dans le cadre de PPP. La note
publie par lEPEC sur les garanties gouvernementales accordes dans le cadre de PPP [n 92,
Section 2] fournit de plus amples dtails sur les diffrents types de garanties accordes par les
gouvernements dans le cadre de projets de PPP.

Il est plus difficile dvaluer les engagements hors bilan que les passifs rels, car de tels paiements, ainsi
que leur chance et leur valeur, sont incertains. De manire gnrale, il existe deux approches possibles,
comme dcrit dans la note dorientation publie par Infrastructure Australia sur le calcul du comparateur
du secteur public [n 20, pages 84 109]:

Lanalyse de scnarios met en jeu diffrentes hypothses sur lapparition de tout vnement ou toute
variable ayant une incidence sur la valeur des engagements hors bilan et permet de calculer le cot des
ces hypothses. Il peut sagir, par exemple, denvisager le cot pour le gouvernement dun scnario
du pire des cas, tel un manquement de la part de lentit prive divers moments du contrat.
MODULE 3 Mise en uvre des projets de PPP 173

Ceci pourrait inclure aussi le calcul du cot dune garantie selon une variable particulire, comme par
exemple, la demande, pour diffrents niveaux de rsultats lis la demande.

Lanalyse probabiliste: une autre approche consiste utiliser une formule afin de dfinir comment
les variables affectant la valeur des engagements hors bilan volueront et dutiliser une combinaison
de modles mathmatiques et informatiques pour calculer les cots qui en rsultent. Cette approche
permet aux analystes destimer la rpartition de la valeur risque et de calculer des mesures telles que
le cot mdian (le plus probable), le cot moyen, et les diffrents centiles (par exemple, la fourchette
de valeurs dans laquelle le cot est susceptible de se situer 90 % du temps). Cependant, produire des
rsultats utiles ncessite de nombreuses informations sur les variables des risques sous-jacents.

Lanalyse de scnarios est la version la plus simple danalyse du risque, et donne une ide des scnarios
pouvant ventuellement se produire mais non pas de leur probabilit de ralisation. Dans la pratique, la
majorit des gouvernements utilise lanalyse de scnarios, au moins pour valuer le cot potentiel des
engagements hors-bilan. Une approche probabiliste ncessite un plus grand nombre de donnes et une
analyse statistique complexe. Dans la pratique, quelques gouvernements seulement ont eu recours une
analyse probabiliste pour valuer un nombre restreint de types de passifs ventuels.

Louvrage dIrwin sur les garanties gouvernementales [n207] prsente aussi une discussion approfondie
sur les raisons expliquant pourquoi les gouvernements acceptent des engagements hors bilan dans le
cadre de projets de PPP, la manire dont les garanties sont accordes, et comment la valeur de celles-ci est
calcule. Les sources bibliographiques suivantes offrent des conseils supplmentaires et des exemples sur
la faon dont certains pays abordent ce problme:

Le ministre des Finances de la Colombie a dfini son approche (i) dvaluation des rpercussions
financires et conomiques des engagements hors bilan, (ii) de comptabilit, budgtisation, et valuation
des rpercussions budgtaires des engagements hors bilan, et (iii) didentification, classement, mesure,
et gestion des engagements hors bilan. Cette approche est dcrite dans la prsentation sur la gestion
des engagements hors bilan [n 111].

Au Chili, le ministre des Finances a labor un modle sophistiqu permettant dvaluer les garanties
minimums de revenus et de taux de change accordes aux PPP. Cette valuation est continuellement
mise jour pour tous les projets de PPP et dclare dans le rapport annuel sous forme de engagements
hors bilan [n 103]. Le rapport comprend une brve description des techniques utilises au Chili afin
danalyser et dvaluer les garanties accordes aux projets de PPP. Le document publi par Irwin
et Mokdad sur la gestion des engagements hors bilan dans le cadre de projets de PPP [n208,
Annexe 1] dcrit de manire plus approfondie la mthodologie chilienne.

Le ministre des Finances pruvien a galement publi une mthodologie afin dvaluer les passifs
ventuels souscrits dans le cadre de PPP. Ce document est disponible sur le site Internet du ministre
dans la section rserve la gestion des passifs ventuels [n 255].

La dfinition et la publication dune mthodologie dvaluation des engagements hors bilan souscrits dans
le cadre de projets PPP ne sont quune partie de la solution, la mise en pratique de ces mthodologies
pouvant savrer difficile. Les gouvernements doivent trouver le juste milieu entre, dune part, le renforcement
174 Guide de rfrence des PPP Version 2.0

des capacits et lanalyse de risques et, dautre part, ladoption de mthodes dvaluation suffisamment
directes et simples pouvant tre mises en uvre dans la pratique.

Aprs avoir estim le cot des engagements hors bilan, le gouvernement peut alors valuer si ces derniers
sont abordables tant donn les contraintes budgtaires. Par exemple, comme indiqu la section 2.4.2:
Contrle du risque global dans le cadre de PPP, ceci pourrait signifier tenir compte des rpercussions des
engagements hors bilan du PPP dans le contexte de lanalyse gnrale de viabilit de la dette ou de limites
particulires aux passifs souscrits par le PPP. Certains pays ont introduit des fonds destins couvrir les
engagements hors bilan afin de cloisonner ce type de passifs et dtablir un budget cette fin. Un document
publi par lEPEC sur les garanties gouvernementales accordes dans le cadre de PPP [n 92] fournit un
aperu utile de diffrentes approches de gestion des rpercussions financires des passifs ventuels souscrits
dans le cadre de PPP.

3.2.5 valuation des aspects environnementaux et sociaux


La construction de nouvelles infrastructures est ncessaire au dveloppement conomique dun pays
ou dune rgion, et le projet de PPP vient combler ce besoin. Cependant, la nouvelle infrastructure peut
entrainer certains cots sociaux et environnementaux, tant pendant sa construction, que pendant son
exploitation. Les gouvernements prennent en compte les questions environnementales et sociales (E&S)
en amont, lors de la rdaction dune stratgie de PPP et lors de la prparation dun projet, avant douvrir le
processus dappel doffre.

Importance de la prise en compte de limpact environnemental et social


Lvaluation et lattnuation des risques environnementaux et sociaux (E&S) fait partie intgrale de la
gestion des risques, au mme titre que la gestion des risques oprationnels et financiers dun projet PPP.

La prise en compte des risques E&S peut mme constituer un atout non ngligeable pour le projet, son
succs, et limpact quil aura :

Pour les parties prenantes et les communauts voisines, lanalyse et lattnuation des impacts ngatifs
potentiels du projet permettent daccrotre limpact dveloppemental de celui-ci. Ainsi, le fait didentifier
et de mettre en exergue les bienfaits quapporte le projet peut permettre quil soit mieux accept. Il
en va de mme quant la comprhension et lacceptation du concept mme de PPP par la population.

La plupart des bailleurs bilatraux et multilatraux ainsi que lensemble des banques commerciales
membres desPrincipes de lEquateur[n304] exigent une dmonstration de lvaluation et de
lattnuation des risques E&S. La mise en place dune mthodologie de gestion de ces risques
environnementaux et sociaux amliore donc la bancabilit du projet, facilitant de ce fait la recherche
de financement.

Certains soumissionnaires denvergure internationale peuvent tre proccups par le risque rputationel
pos par les questions E&S. Le travail didentification pralable des risques environnementaux et
MODULE 3 Mise en uvre des projets de PPP 175

sociaux, une communication transparente, et un dialogue ouvert avec le secteur priv leur sujet sont
essentiels pour rassurer ces soumissionnaires sur ce point.

La prise en compte adquate des questions environnementales et sociales ds la prparation du projet


de PPP permet souvent une amlioration des performances du projet final.

Exiger des soumissionnaires quils adoptent les meilleures pratiques pour la gestion des questions
environnementale pousse un nivellement par le haut de la concurrence, indpendamment de
lorigine (locale ou internationale) des candidats. Cela permet au final daugmenter les standards E&S
de lensemble des acteurs du secteur.

Bien que la plupart des guides et manuels sur les PPP signalent limportance des risques E&S, peu, voire
aucun, ne proposent une approche concrte et pratique pour lanalyse et la gestion de ces risques. La SFI a
dvelopp une mthodologie dvaluation des risques E&S [n 308] de manire empirique, prsente ci-
aprs. Depuis 2012, elle est mise en place sur lensemble des projets PPP pour lesquels la SFI a un mandat
de conseil.

Mthodologie de prise en compte des aspects environnementaux et


sociaux
La mthodologie de prise en compte des aspects environnementaux et sociaux dveloppe par la SFI [n 308]
comprend trois tapes successives, qui consistent :

1. Alerter les parties sur les principaux risques E&S ;

2. Esquisser les mesures dattnuations pour minimiser, ddommager, ou compenser les impacts ngatifs,
en appliquant en la matire les bonnes pratiques internationales ; et

3. Allouer les risques entre les acteurs publics et prives.

La ralisation de chaque tape est explicite ci-aprs, de mme quune description succincte des outils
spcifiques qui ont t dvelopps. La mthodologie prvoit que chacune des 3 tapes soit mise en uvre
par des spcialistes environnementaux et sociaux expriments, en coopration et collaboration troite
avec lensemble de lquipe responsable du montage et de la structuration du projetlquipe PPP.

1re tape : Alerter sur les risques E&S

Par filtrage, les projets sont classs selon des niveaux de risque: moyen ou haut. Limportance, les moyens mis
en uvre, et la dure de lexamen de due diligence pralable E&S sont proportionnelles au niveau du risque.

Pour les projets considrs comme tant de niveau moyen, une revue des lments disponibles est
gnralement suffisante, et les conclusions de cette analyse sont rsumes et utilises pour la phase suivante
(tape 2, Esquisse des mesures dattnuation, voir ci-aprs). Pour les projets de niveau de risque lev, des
tudes spcifiques supplmentaires sont programmes, souvent accompagnes dune au plusieurs visites
sur le terrain.
176 Guide de rfrence des PPP Version 2.0

Les spcialistes E&S de lquipe PPP dfinissent une tude denvergure, ou scoping study , ralise par
un cabinet externe. Cette tude denvergure a deux objectifs :

Pour lquipe PPP, lobjectif est de comprendre la nature et lampleur du risque de rputation susceptible
de rsulter de son association au projet.

Pour lautorit publique et les soumissionnaires, ltude vise les informer des risques E&S les plus importants.

Selon le secteur concern, lampleur du projet et lespace dans lequel il se situe, une telle tude denvergure
peut comprendre un ou plusieurs des lments suivants :

Etat initialtude de basetant sur le plan environnemental que socio-conomique ;

Analyse prliminaire de la biodiversit dans la zone dinfluence du projet ;

Cartographie prliminaire des parties prenantes ;

Analyse des lacunes entre la lgislation E&S locale et les bonnes pratiques internationales. De nombreuses
institutions internationales ont cr des normes de bonnes pratiques environnementales et sociales,
telles que la SFI [n 308], la Banque Europenne pour la Reconstruction et le Dveloppement [n 41],
ou la Banque mondiale [n 67] ;

Evaluation prliminaire des cots permettant la mise en conformit avec les bonnes pratiques
internationales ; et

Evaluation des capacits de lentreprise publique de tutelle dune part mettre en uvre les actions
dattnuation qui sont de son ressort, et dautre part surveiller la mise en uvre effective et efficace
des mesures dattnuation qui sont de la responsabilit du futur exploitant.

Dans le contexte dun projet de PPP, lexamen de due diligence E&S ninclut pas dtude dimpact E&S
complte telle que celle exige pour quun projet soit valid par les autorits environnementales et les
bailleurs. En effet, ce stade du projet, le futur exploitant nayant pas encore t identifi, beaucoup
dlments manquent pour la ralisation dune tude dimpact complte. Ltude de due diligence est
ncessaire afin :

Dinformer les soumissionnaires des risques E&S majeurs ;

De sassurer quil ny a pas de dcision irrversible prise ce moment sans prise en compte des aspects
E&S et sans consultation des parties prenantes affectes ; et

De permettre aux soumissionnaires dintgrer dans leur proposition les cots et dlais ncessaires pour
une valuation complte et une attnuation adquate des impacts ngatifs.
MODULE 3 Mise en uvre des projets de PPP 177

2me tape : Esquisser les mesures dattnuation

Pour les projets de niveau de risque moyen, les mesures dattnuation consistent :

Fournir aux soumissionnaires un rsum de lanalyse des donnes existantes ; et

Demander aux soumissionnaires de sengager formellement raliser lensemble du projet, de la


construction la phase oprationnelle, en conformit avec des bonnes pratiques internationales
(exemples plus haut).

Pour les projets de niveau de risque lev, une des conclusions cls de ltude denvergure est lesquisse
des mesures dattnuation ncessaires pour permettre au projet dtre en conformit avec les normes
E&S refltant les bonnes pratiques internationales. Cette esquisse doit couvrir les phases de conception,
construction, et mise en uvre du projet.

A ce stade, seule une esquisse des mesures dattnuation peut tre dfinie car, comme indiqu
prcdemment, beaucoup dlments ne seront finaliss quaprs lattribution du projet un exploitant :

La localisation exacte des diffrents lments du projet, les plans dfinitifs, les procdures oprationnelles,
entres autres, ne peuvent tre dfinis que par le futur exploitant une fois celui-ci en place; et

Lquipe PPP ne peut sengager sur des budgets, des niveaux de compensation, des calendriers de
travaux, des procdures de surveillance, des structures oprationnelles, par exemple, permettant la
mise en uvre de mesures dattnuation qui seront au final de la responsabilit de lexploitant priv.

Lesquisse des mesures dattnuation inclut gnralement les termes de rfrences prliminaires pour les
tudes E&S supplmentaires qui seront effectues soit par lexploitant choisi, soit par lentit publique.
Voici quelques exemples dtudes dont les termes de rfrence sont inclus dans lesquisse :

Etude dimpact environnemental et social complte, partir des rsultats de ltude de cadrage et de
ltat initial le cas chant ;

Plan daction pour la rinstallation involontaire et le rtablissement des moyens dexistence des
populations dplaces physiquement ou conomiquement ; et

Plan de consultation des parties prenantes.

Lesquisse des mesures dattnuation peut galement comprendre dautres lments tels que lengagement
de raliser les licenciements en conformit avec un standard de bonne pratique donn et spcifi, ou
encore la mise en place dun mcanisme de gestion des griefs pour les communauts affectes.

Lensemble des rsultats et des rapports des tudes denvergure est mis la disposition des soumissionnaires
en mme temps que lensemble de la documentation lgale et technique.
178 Guide de rfrence des PPP Version 2.0

3me tape : Allocation des risques

Lesquisse des mesures dattnuation, dfinie dans ltape 2, sert de base au partage des risques E&S entre
les soumissionnaires et lentit publique. Si ce partage reste spcifique un projet donn, son contexte,
et la structure de chaque projet PPP, lexprience de la SFI ce jour indique que, typiquement, la partie
publique :

Conserve les responsabilits lies aux pollutions historiques ;

Sengage mettre en uvre un plan daction pour la rinstallation involontaire et le rtablissement des
moyens dexistence ; et

Sengage mettre en uvre une consultation avec les parties prenante. Le plus souvent, un tel plan
dmarre avant la mise en route de lappel doffres sur le march et se poursuit en collaboration/
coopration avec lexploitant choisi sur toute la dure du projet.

De son ct, lexploitant soumissionnaire sengage typiquement aux actions suivantes :

Faire raliser une tude dimpact E&S complte, en conformit avec des standards de bonne pratique
qui sont spcifis ;

Concevoir et mettre en uvre un systme E&S de gestion, un mcanisme gestion des griefs pour les
communauts affectes ; et

Participer pleinement au processus de consultation dj entam par lautorit publique.

Les 3 tapes prsentes ci-dessus permettent lquipe PPP de :

1. Alerter les parties sur les Risques E&S principaux ;

2. Esquisser les Mesures dattnuations ; et

3. Allouer les Risques entre les acteurs publics et prives.

Cette mthodologie en 3 tapes peut tre symbolise par lacronyme : AREMAR.


MODULE 3 Mise en uvre des projets de PPP 179

Encadr 3.7: Un exemple de bonne pratique pour la gestion des risques environnementaux:
le projet du train arien de Balkota (inspir dun cas rel)

La municipalit de Balkota a lanc un appel doffre international en 2012 pour lextension de 12km
dune ligne ferroviaire urbaine transportant plus dun demi-million dusagers quotidiennement,
travers la zone la plus densment peuples de Balkota. Le projet, dun cot total de 1,5 milliards
de dollars, a t attribu en 2014 au consortium Socit des Transports de Balkota STB, la
partie revenant au gouvernement a t finance par lAgence de Dveloppement du Boumistan.

Le dpartement PPP de la Banque des Infrastructures Globale a conseill la municipalit de


Balkota pour la prparation de lappel doffre.

En dehors des problmatiques environnementales classiques lies tout projet de transport en


commun ferroviaires, lextension de la ligne implique le dplacement physique denviron 1 000
mnages, soit environ 5 000 personnes, sans titre de proprit lgal, ainsi que le dplacement
conomique de nombreux petits commerces informels.

Dans un premier temps, un plan daction pour la rinstallation et lindemnisation de la population


concerne, ralis sur la base de la lgislation locale, avait t mis en place. Cependant, les
termes de ce plan ne correspondaient pas aux standards des principaux financiers et bailleurs de
fonds internationaux.

Au cours de la prparation du projet, et aprs une premire visite du site, une tude de cadrage
(scoping study) dune valeur de 40 000 dollars a t ralise avec 3 objectifs:

Etat des lieux sur le plan socio-conomique ;

Analyse dtaille des lacunes entre le plan de compensation initialement labor et les
exigences des normes internationales reconnues comme reprsentant une bonne pratique,
en particulier la norme de performance NP5 de la SFI (Acquisition de terres et rinstallation
involontaire), une norme galement applique dans le cadre des banques membres des
Principes de lEquateur ; et

Un plan daction chiffr permettant au projet dtre conforme aux bonnes pratiques
internationales, en loccurrence normes de performance de la SFI.

Les principales lacunes entre le plan de compensation existant et la norme de performance sur
lacquisition de terre et la rinstallation involontaireNP 5se situaient la fois au niveau du
processus dacquisition des terrains et au niveau des montants compensatoires.

Le plan initial prvoyait la rhabilitation de toute une zone urbaine plus tendue que celle
directement affecte par lextension.
180 Guide de rfrence des PPP Version 2.0

Une rallocation du budget initial, restreignant les travaux la zone impacte, a permis
de mettre en uvre un processus et un niveau de compensation conformes la norme de
performance NP 5, et dinclure en particulier une meilleure prise en compte de lavis et des
besoins des parties concernes, une compensation plus leve que prvu initialement, ainsi
que la prise en compte de pertes de moyen dexistence et les impacts sur le secteur informel.

Etant donn lavancement des travaux au moment de cet ajustement, sil ntait plus possible
de combler lensemble des lacunes constates, la mise en uvre du plan de consultation et
compensation modifi a permis nanmoins de rduire limpact ngatif sur les populations
affectes par rapport au projet initial.

Lallocation des risques environnementaux et sociaux a t ralise de la faon suivante :

Les soumissionnaires devaient sengager raliser une tude dimpact environnemental et


social complte et conforme aux normes de performance de la SFI, ainsi qu mettre en
uvre un systme de gestion environnementale et sociale pendant toute la dure du projet
(conception, construction, et exploitation).

En coopration avec le gouvernement, les soumissionnaires devaient sengager galement


tudier les possibilits dintgration des commerces dplacsessentiellement ceux de
restaurateurs informelsdans la chane dapprovisionnement pendant la construction.

Le gouvernement, de son cot, sest engag modifier son plan de compensation initial
afin de combler les lacunes identifies lors de lexamen de due diligence et de se conformer
autant que possible la norme de performance NP 5 de la SFI.

Les entreprises prives candidates ont accept cette approche et le contrat de PPP a inclus
ces lments.

Ce projet de PPP a permis de dmontrer quil est possible pour une municipalit dexiger
des soumissionnaires lapplication de bonnes pratiques internationales environnementales et
sociales. Ceci a permis lobtention de financements internationaux, tant pour la partie publique,
lAgence de Dveloppement du Boumistan en loccurrence, que pour la partie prive.

Si la mise en uvre du plan modifi dacquisition des terres et de rinstallations involontaires


est ralise de faon optimale, le projet dans son ensemble profitera sa communaut daccueil
davantage que celui initialement prvu. Lapplication dun plan dengagement solide de la
communaut daccueil devrait permettre de faciliter lacceptation des contraintes imposes par
le projet.
MODULE 3 Mise en uvre des projets de PPP 181

Les outils de lvaluation E&S


Une trousse outils a t dveloppe pour la mise en uvre de la mthodologie AREMAR tout au long du
cycle de dveloppement dun projet PPP :

Le document lgal dfinissant le rle de lquipe PPP responsable de la structuration de lappel doffre
comprend une section indiquant que celle-ci doit tre conforme aux bonnes pratiques spcifiquement
nommes, en complment de la lgislation nationale. Il est galement indiqu quen cas de dsaccord
ce sujet, le mandat peut tre rvoqu.

Des modles sont disponibles pour les termes de rfrence des tudes denvergure et de ltat initial,
en fonction du secteur concern.

Des procdures sont utilises :

- En dbut de cycle, aprs le filtrage du niveau de risque et la dfinition de lampleur de lexamen de


due diligence E&S pralable, pour permettre la prvision du dlai et des ressources techniques et
financire ncessaires ;

- En fin de cycle, et avant la prsentation officielle de la structure PPP propose lautorit publique,
un document rsume les tudes denvergure et propose des mesures de mitigation et une
allocation des risques, en vue de discussions internes.

Le projet de concession contient une section E&S indiquant les normes E&S applicables. Cette section
fait ventuellement rfrence lesquisse des mesures dattnuation et au partage des risques.

Le site internet des publications de la SFI sur la durabilit contient de nombreuses publications utiles sur
la prise en compte des aspects E&S selon diverses natures de projet. Ces publications sont accessibles
au site suivant: http://www.ifc.org/sustainabilitypublications. Des formations en ligne sont galement
disponibles, notamment sur la gestion de la performance environnementale et sociale, sur le site: http://
www.ifc.org/wps/wcm/connect/Topics_Ext_Content/IFC_External_Corporate_Site/IFC+Sustainability/
Learning+and+Adapting/Tools+for+Clients/#STEP.
182 Guide de rfrence des PPP Version 2.0

Rfrences cls: valuation dun projet de PPP


Rfrence Description
Yescombe, E. R. (2013) Public-Private Partnerships: Le chapitre 5 intitul The Public-Sector Investment Decisions (Les
Principles of Policy and Finance, 2nd edition, Elsevier dcisions dinvestissement du secteur public) dcrit les facteurs devant tre
Science, Oxford pris en compte par une autorit publique lors de la dcision dinvestissement
dans de nouvelles infrastructures publiques au moyen dun PPP et comment
ces derniers doivent tre valus.
France, Ministre de lEconomie MAPPP, Guide Reprsente louvrage de rfrence en matire dvaluation pralable ; il
mthodologique des contrats de Partenariat, Paris couvre le champ des problmatiques juridiques, conomiques, et financires.
Aperu de lvaluation dun projet de PPP
Farquharson, Torres de Mstle, et Yescombe, avec Le chapitre 4 intitul Selecting PPP Projects (Slection des projets de
Encinas (2011) How to Engage with the Private PPP) dcrit comment les gouvernements peuvent dcider si un projet peut
Sector in Public-Private Partnerships in Emerging et devrait tre mis en uvre et, le cas chant, de quelle faon, en tenant
Markets, Banque mondiale/PPIAF compte notamment de laccessibilit financire, de la rpartition des risques,
et des valuations de march.
Centre europen dexpertise sur les PPP (2011) The Le chapitre 1 intitul Project Identification, Section 1.2: Assessment of the
Guide to Guidance: Sourcebook for PPPs (Version PPP Option (Identification du projet, Section 1.2: valuation de loption
2), Luxembourg de PPP) dcrit et fournit des liens vers des rfrences supplmentaires sur
la manire dont les gouvernements dcident si une proposition de PPP est
abordable, si les risques ont t rpartis comme il se doit, si le projet est
bancable et permet doptimiser les ressources.
Afrique du Sud, National Treasury (2004) PPP Le Module 4intitul PPP Feasibility Study (tude de faisabilit du
Manual Module 4: PPP Feasibility Study, PPP) dcrit de manire dtaille lanalyse ncessaire afin dappuyer un
Johannesburg argumentaire commercial en faveur dun projet de PPP, notamment une
analyse des besoins et des options, un examen de due diligence du projet,
une analyse de loptimisation des ressources, et une valuation conomique.
Institut de la gestion dlgue / La documentation Louvrage pose les bases de lvaluation pralable, et prsente les concepts
franaise (2006) Les partenariats public-priv, ncessaires pour mener des comparaisons pertinentes entre un contrat de
leviers pour linvestissement, lactivit et lemploi, partenariat et les autres modes de la commande publique.
Paris
Champagnac, E. (2009) Evaluer les partenariats Ouvrage multidisciplinaire consacr lvaluation pralable pratique pour
public-priv en Europe, Presses de lENPC les contrats PPP en France et lvaluation de loptimisation des ressources au
Royaume-Uni.
valuation de la faisabilit et de la viabilit conomique du projet
Secrtariat de lAssociation des Principes de Dcrit le cadre des principes de lquateur pour la gestion des impacts
lEquateur (2013) Equator Principles, Essex, UK, environnementaux et sociaux des investissements financiers dun projet et
http://www.equator-principles.com/ fournit des documents de rfrence sur les meilleures pratiques.
La version franaise des Principes de lEquateur est
galement disponible.
Dpartement de la Planification Nationale de Les pages 79 84 de la Mthodologie gnrale ajuste pour lidentification,
Colombie (2006) Metodologa general ajustada la prparation et lvaluation des projets contiennent des directives relatives
para la identificacin, preparacin y evaluacin de aux tudes de faisabilit technique pouvant tre entreprises cette tape
proyectos de inversin, Bogot afin destimer le capital, lquipement, la main duvre, les matriaux, et
autres facteurs de production requis afin de mettre en uvre le projet de PPP.
Chili, Ministerio de Planificacin (2006), La Mthodologie gnrale relative la prparation et lvaluation des projets
Metodologa de General de Preparacin y dinvestissement public fournit des lignes directrices lies la prparation
Evaluacin de Proyectos, Santiago (identification du problme, laboration dun diagnostic de la situation actuelle,
identification dalternatives) et lvaluation des projets, notamment lanalyse
cot-bnfice et lvaluation de loptimisation des ressources.
Perou, Ministerio de Economa y Finanzas, Pautas Les Directives relatives lidentification, la formulation, et lvaluation
para la Identificacin, formulacin y evaluacin sociale des projets dinvestissement public fournissent des lignes directrices
social de proyectos de inversin pblica, a nivel de permettant didentifier des projets dinvestissement public et de mener des
perfil, Lima tudes approfondies de faisabilit et des analyses de viabilit conomique.
MODULE 3 Mise en uvre des projets de PPP 183

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Green Book: Appraisal and Evaluation in Central politiques en combinant des valuations conomiques, financires, sociales,
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nombreux gouvernements.
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2 Techniques & Tools: Evaluative Alternatives, conomique, fait partie des guides EVALSED (Evaluation of Socio-Economic
Bruxelles Development). Comprend des sections sur lanalyse cot-bnfice et
lvaluation de loptimisation des cots, une description de chacune de ces
approches, une explication quant au choix de ces dernires, les avantages et
inconvnients de chacune; et contient une liste bibliographique.
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Operations, Washington, DC: Operational Core comprend des chapitres sur lestimation des avantages conomiques lis
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Institution of Engineering and Technology lanalyse financire, dcrivent comment tenir compte de rpercussions
environnementales dans le cadre de lvaluation du projet, et prsentent
lanalyse des risques.
Banque Europenne dInvestissement (2005) Le chapitre 4, intitul Financial and economic analyses (Analyses
RAILPAG: Railway Project Appraisal Guidelines, financire et conomique) comprend des conseils relatifs au dveloppement
Luxembourg des analyses financire et de cot-bnfice et certains aspects pertinents
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Analyse de viabilit conomique


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Farquharson, Torres de Mstle, et Yescombe, avec Le chapitre 8 intitul Managing the Initial Interface with the Private Sector
Encinas (2011) How to Engage with the Private (Gestion de linterface initiale avec le secteur priv) dcrit la prparation
Sector in Public-Private Partnerships in Emerging ncessaire en vue dun sondage de march et la ralisation de ce sondage.
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184 Guide de rfrence des PPP Version 2.0

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Private Partnerships value for money?: Evaluating et explique en dtail lapproche du comparateur du secteur public, ainsi que
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Organisation pour la Coopration et le Le chapitre 3 intitul The economics of Public-Private Partnerships : is
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Partnerships : In Pursuit of Risk Sharing and Value priv: le PPP est-il la meilleure alternative?) dcrit les facteurs dterminants
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dvaluation.
Banque mondiale (2009) Toolkit for Public Private La section sur loptimisation des ressources et le comparateur du secteur
Partnerships in Roads and Highways public dcrit la logique qui sous-tend lanalyse de loptimisation des
ressources, le mode dutilisation du comparateur du secteur public, et
certaines de ses limites.
Royaume-Uni, Her Majestys Treasury (2006) Value Dcrit de manire dtaille comment loptimisation des ressources devrait
for Money Assessment Guidance, Londres tre value, trois tapes: valuation des programmes dans lensemble, de
projets particuliers, et au cours de la passation. Les directives adoptent une
approche quantitative et quantitative, et contiennent des listes de contrle
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right for developing countries? Appraising public- secteur public, et dcrit comment ce comparateur peut tre justifi dans le
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Public-Private Partnership Guidelines: Volume 4: public et un exercice pratique, y compris des extraits du modle sous format
Public Sector Comparator Guidance, Canberra Excel utilis.
Colombie, Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico Prsente la mthodologie du comparateur du secteur public, explique les
de Colombia (2010) Nota Tcnica: Comparador tapes analytiques et fournit un exercice pratique.
Pblico-Privado para la seleccin de proyectos APP,
Bogot
Chris Shugart (2006) Quantitative Methods for Dcrit certaines des contradictions et des dfis poss par la mthodologie
the Preparation, Appraisal, and Management of du comparateur du secteur public, mettant laccent sur deux questions
PPI Projects in Sub-Saharan Africa: Final Report, principales: quel est le taux dactualisation appropri utiliser lors du calcul
Gaborone, Botswana: New Partnership for Africas des valeurs actualises et comment tenir compte du cot du risque.
Development
Darrin Grimsey & Mervyn K. Lewis (2004) Discount Dcrit les rpercussions du choix dun taux dactualisation dans le cadre de
debates: Rates, risk, uncertainty and value for la comparaison dun PPP et dune procdure de passation de march public,
money in PPPs, Public Infrastructure Bulletin, 1(3) et explique la relation existant entre les taux dactualisation et la rpartition
pages 1-5 des risques.
Gray, S., Hall, J., & Pollard, G. S. (2010) The Prsente une discussion plus thorique du choix dun taux dactualisation
Public Private Partnership Paradox, unpublished dans le cadre de lvaluation dun PPP compar aux projets de passation
manuscript de march public, et met laccent sur la diffrence entre lactualisation des
rentres et sorties de fonds venir.
Australie, Partnerships Victoria (2009) Annexure 6: Prsente une liste de questions frquemment poses et leurs rponses
Frequently asked questions and common problems sur le mode et le moment dutilisation du comparateur du secteur public et
in Public Sector Comparator (PSC) development, certaines questions mthodologiques. Dcrit aussi certains des problmes
Melbourne frquemment rencontrs concernant lutilisation de cet outil.
MODULE 3 Mise en uvre des projets de PPP 185

Centre europen dexpertise sur les PPP (2011) Dcrit les faiblesses de lanalyse standard du comparateur du secteur public
The Non-Financial Benefits of PPPs: A Review of qui value les cots budgtaires mais ne tient pas compte de cots et
Concepts and Methodology, Luxembourg avantages non financiers. Suggre une alternative incorporant les avantages
non financiers au comparateur du secteur public.
New Zealand, National Infrastructure Unit (2009) Le chapitre 5 intitul Procurement Options (Options de passation de
Guidance for Public Private Partnerships in New march) prsente le raisonnement et lanalyse permettant de dcider si un
Zealand, Auckland projet est susceptible doptimiser les ressources si entreprises sous forme
de PPP. Ceci comprend une comparaison simple et quantitative du rapport
cot-bnfice dun PPP et dune procdure de passation de march public.
Analyse budgtaire
Tim Irwin (2003) Public Money for Private La section 6 intitule Comparing the Cost of Different Instruments
Infrastructure: Deciding When to Offer Guarantees, (Comparaison du cot de divers instruments) dcrit comment les gouvernements
Output-Based Subsidies, and Other Fiscal Support, peuvent valuer le cot de divers types daide financire accorde aux PPP, y
Banque mondiale, Working Paper No. 10 compris des subventions axes sur les rsultats, des contributions en nature, des
allgements fiscaux, des apports en capitaux, et des garanties.
Organization for Economic Cooperation and Le chapitre 3 intitul The economics of Public-Private Partnerships : is
Development (2008) Public-Private Partnerships: In the PPP route the best alternative? (Lconomie des partenariats public-
Pursuit of Risk Sharing and Value for Money, Paris priv: le PPP est-il la meilleure alternative?) dcrit le mode dvaluation de
laccessibilit financire dun PPP.
Centre europen dexpertise sur les PPP Dfinit lensemble des garanties gouvernementales utilises dans le cadre de
(2011) State Guarantees in PPPs: A Guide to PPP, notamment les garanties financires et clauses du contrat, telles que les
Better Evaluation, Design, Implementation, and garanties de revenu ou les indemnits pour rsiliation de contrat. Dcrit la raison
Management, Luxembourg pour laquelle ces garanties sont utilises et la manire dont elles sont utilises,
comment leur valeur est value, et quel est le meilleur moyen de les grer.
Australia, Infrastructure Australia (2008) National La section 16 intitule Identifying, allocating, and evaluating risk
Public-Private Partnership Guidelines: Public Sector (Identification, rpartition, et valuation des risques) dcrit de manire
Comparator Guidance (Vol. 4) Canberra dtaille les diffrentes mthodologies pour valuer le risque (et les passifs
ventuels) dans le cadre de schemas PPP.
Tim Irwin (2007) Government Guarantees: Dcrit de manire approfondie la raison pour laquelle les gouvernements
Allocating and Valuing Risk in Privately Financed souscrivent des passifs ventuels dans le cadre de projets de PPP et la faon
Infrastructure Projects, Banque mondiale dont les garanties sont accordes. Dcrit en dtail comment la valeur de ces
garanties peut tre calcule, et fournit des exemples.
Colombia, Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico Une prsentation par le ministre des Finances colombien des cadres
(2005) Pasivos Contingentes, Bogot conceptuels et juridiques, ainsi que des mthodologies utilises en Colombie
pour grer les passifs ventuels.
Chile, Ministerio de Hacienda (2010) Informe de Dcrit le cadre conceptuel permettant dvaluer les passifs ventuels
Pasivos Contingentes 2010, Santiago et lexposition au passif ventuel du gouvernement. Ceci comprend des
informations quantitatives (valeur maximum et cot prvu) concernant les
garanties gouvernementales accordes aux projets de PPP (concessions).
Tim Irwin & Tanya Mokdad (2010) Managing Dcrit lapproche suivie dans ltat de Victoria en Australie, au Chili, et en
Contingent Liabilities in Public-Private Partnerships: Afrique du Sud concernant lapprobation, lanalyse, et ltablissement de
Practice in Australia, Chile, and South Africa, rapports de passifs ventuels dans le cadre de projets de PPP. Lannexe 1
Banque mondiale dcrit de manire approfondie la mthodologie utilise au Chili pour valuer
les garanties de revenus et de taux de change.
Per, Ministerio de Economa y Finanzas, Pasivos Prsente une mthodologie, des rsultats, et des rapports de synthse sur la
Contingentes, Lima valeur des passifs ventuels dans le cadre de projets de PPP au Prou.
Evaluation environnementale et sociale
Isabelle Paris (2016), La gestion du risque Article dtaillant lapplication des Normes de Performance de la SFI, ainsi
environmental et social pour les acteurs financiers que leur quivalent dans dautres institutions financires internationales.
dans les pays mergents, Magazine des Professions Contient de nombreuses rfrences utiles sur le sujet.
financires et de lconomie, 8, Paris, pages 27-28
Socit Financire Internationale (2012) Normes Dtaille les standards environnementaux et sociaux de la Socit Financire
de performance en matire de durabilit Internationale.
environnementale et sociale, Washington, DC
186 Guide de rfrence des PPP Version 2.0

Secrtariat de lAssociation des Principes de Enonce les 10 principes dvaluation et de gestion des risques
lEquateur (2013) Equator Principles, Essex, UK, environnementaux et sociaux dans les projets financs par les institutions
http://www.equator-principles.com/ financires partenaires.
La version franaise des Principes de lEquateur est
galement disponible.
Banque mondiale (2014) Environmental and Social Dtaille les standards environnementaux et sociaux de la Banque mondiale.
Framework. Setting Standards for Sustainable
Development, Washington, DC
Banque Europenne pour la Reconstruction et le Dtaille les standards environnementaux et sociaux de la Banque Europenne
Dveloppement (2014) Environmental and Social pour la Reconstruction et le Dveloppement.
Policy, Londres
First for Sustainability, site internet : https:// Site internet ddi aux institutions financires
firstforsustainability.org/

3.3 Structuration des projets de PPP


On entend par structuration dun projet de PPP la rpartition des responsabilits, des droits, et des risques
entre les diffrentes parties au contrat de PPP. Cette rpartition est dfinie en dtail dans le contrat de PPP.
La prparation dun contrat de PPP rsulte davantage dune construction contractuelle ralise tape par
tape que de la rdaction immdiate dun contrat dtaill. La premire tape consiste dvelopper une
conception prliminaire du projet en des termes commerciaux cls. Il sagit desquisser une bauche des
exigences de rsultats, des responsabilits, et des risques assums par chaque partie ainsi que de dfinir le
mode de rmunration de la partie prive. Les termes commerciaux cls sont gnralement suffisamment
dtaills pour permettre aux professionnels dvaluer la proposition de PPP, comme dcrit la section
3.1: Identification de projets de PPP, avant de mobiliser les ressources ncessaires la prparation dtaille
dune premire version du contrat de PPP.

LIllustration 3.4 : Structuration des projets de PPP montre que la structuration du PPP sinscrit, au niveau
des termes commerciaux cls, dans le processus gnral de dveloppement dun projet. Comme dcrit
dans lintroduction de ce module, la structuration et lvaluation du PPP sont, dans la pratique, des
tapes parallles et itratives. Les informations tires de ltude de faisabilit et de lanalyse de viabilit
conomique sont des donnes essentielles la structuration du PPP. Elles permettent, par exemple,
didentifier les risques techniques cls et de fournir des estimations de la demande et de la volont des
usagers sacquitter de tarifs dusage pour lutilisation des services. La structure du PPP fait ensuite lobjet
dune analyse de viabilit commerciale, daccessibilit financire, et doptimisation des ressources. Suite
cette analyse, il peut savrer que la rpartition des risques initialement propose doit tre modifie.
Lobjectif consiste structurer un PPP qui remplira les critres dvaluation appropris indiqus lEncadr
3.3: Critres dvaluation dun projet de PPP, cest--dire, un PPP qui soit techniquement ralisable,
conomiquement et commercialement viable, responsable sur le plan budgtaire, et rentable.

La conceptualisation du projet marque le point de dpart de la structuration dun PPP: cest--dire, la


dtermination de la limite physique du projet, de la technologie qui sera utilise, des rsultats escompts,
et des personnes desservies. Ces paramtres sont souvent dfinis avant quil ne soit dcid de mettre en
uvre le projet sous forme de PPP, comme dcrit la section 3.1: Identification de projets de PPP.
MODULE 3 Mise en uvre des projets de PPP 187

Illustration 3.4 : Structuration des projets de PPP

Approbation
Argument
Slectionner le Slectionner le projet de PPP parmi Conception commercial
projet de PPP les projets priori taires prliminaire s tratgique
ou rsum
Pour prparer le
Traiter les propositions spontanes

projet sous la
Structurer le PPP forme dun PPP
Identifier les risques
Rpartir les risques et les responsabilits Dispositions
Structurer

Evaluer le

Evaluer le PPP Argument


le PPP

commerciales Approbation
PPP

Faisabilit du projet commercial


Viabilit commerciale cl
Optimisation des ressources du PPP
Viabilit fiscale du PPP
Pour raliser la
transaction
Dfinir les exigences de performance
Dfinir les mcanismes de paiement Ebauche de
Concevoir le Crer des mcanismes dajustement contrat de
Etablir des mcanismes de rsolution
contrat de PPP PPP
des litiges

Le cahier des charges dtaill des exigences en matire de rsultats, lequel fait partie intgrante du contrat
de PPP, est dcrit de manire plus approfondie la section 3.4 : Conception des contrats de PPP. La
majorit des ressources mobilises pour la structuration dun projet de PPP est consacre lidentification
et la rpartition des risques lis au projet. Ceci est dautant plus vrai quune rpartition approprie des
risques sous-tend de nombreux moteurs de cration de valeur dun PPP, dcrits lEncadr 1.2: Moteurs
de cration de valeur dun PPP. Selon cette approche, les autres lments de la structure du PPP, tels que
la rpartition des responsabilits et le mcanisme de paiement, dcoulent de la rpartition des risques.
Par exemple, le risque li la construction peut tre attribu lentit prive, en se fondant sur le principe
quune entreprise prive est plus comptente pour grer les travaux de construction. Dans ce cas, lentit
prive doit aussi se voir attribuer la responsabilit et le droit de prendre toutes les dcisions lies la
construction. Lattribution des risques commerciaux lentit prive peut correspondre un mcanisme de
paiement de type usager payeur.

Cette section sinspire de la documentation, commencer par lidentification des risques lis au projet
et ltablissement dun ordre de priorit de ces derniers (3.3.1: Identification des risques), suivis dune
description de la rpartition des risques (3.3.2:Rpartition des risques, et 3.3.3:Transposer la rpartition
des risques en structure contractuelle) et de la relation entre la rpartition des risques et dautres aspects
de la structure du projet.
188 Guide de rfrence des PPP Version 2.0

3.3.1 Identification des risques


La premire tape en vue de structurer le PPP consiste souvent dresser une liste exhaustive de tous les
risques lis au projet. Une telle liste est connue sous le nom de matrice des risques. Dans ce contexte, un
risque reprsente une variation imprvisible de la valeur du projet, du point de vue de tout ou partie des
intervenants, rsultant dun facteur de risque donn sous-jacent. Par exemple, le risque li la demande
(ou risque de demande) correspond au risque que la valeur et les revenus du projet soient infrieurs (ou
suprieurs) aux estimations car la demande est plus faible (ou plus leve) que prvu. Louvrage dIrwin
sur les garanties accordes dans le cadre de PPP et les risques y affrant dfinit le risque de manire
plus approfondie [n207].

Les risques lis aux PPP varient selon le pays dans lequel le projet est mis en uvre, le type de projet, et les
biens et services concerns. Nanmoins, certains risques sont communs certains types de projets de PPP.
Ces derniers sont gnralement regroups selon des catgories de risques, qui correspondent souvent
des risques associs un moment donn (telle que la construction, lexploitation et le financement) ou
une tape particulire du projet (telle que la rsiliation), comme dcrit dans lEncadr 3.8: Catgories de
risques lis au PPP.

Encadr 3.8: Catgories de risques lis au PPP

Les catgories suivantes de risques se rencontrent frquemment dans le cadre de PPP:

Site: risques associs la mise disposition et la qualit du site du projet, notamment


le cot et le moment de lacquisition du site, les permis exigs (ou lobtention de droits de
passage pour une route), leffet des conditions gologiques ou autres conditions du site,
ainsi que le cot de conformit aux normes environnementales.

Conception, construction et mise en service: risque que construction prenne plus longtemps
et que les cots soient plus levs que prvu, ou que la qualit de la conception ou de la
construction ne permette pas lactif de se conformer aux exigences de qualit du projet.

Exploitation: risques pouvant mettre en pril la russite des oprations, notamment le risque
dinterruption du service ou de lactif, de dfaillance de linterface rseau, ou bien le risque
que le cot dexploitation et de maintenance de lactif soit diffrent du cot escompt.

Risque li la demande ou autres risques commerciaux : risque que lutilisation du service


diffre de ce qui est attendu ou que les revenus ne soient pas collects comme prvu.

Risque rglementaire ou politique : risque li aux dcisions rglementaires ou politiques


ou aux changements de la rglementation sectorielle pouvant avoir une incidence ngative
sur le projet. Par exemple, il peut sagir de lincapacit renouveler les autorisations, de
dcisions rglementaires particulirement svres ou, dans les cas extrmes, dune rupture
de contrat ou expropriation.
MODULE 3 Mise en uvre des projets de PPP 189

Modifications apportes au cadre juridique: risque li un changement de la loi ou de la


rglementation gnrale ayant une incidence ngative sur le projet, tels que des changements
concernant la fiscalit gnrale des entreprises, les rgles rgissant la convertibilit des
devises, ou le rapatriement des bnfices.

Manquement au contrat : risque que lentit prive partie au contrat de PPP savre ne pas
tre capable financirement ou techniquement de mettre en uvre le projet.

Risque conomique ou financier : risque que des variations du taux dintrt, des taux de
change, ou de linflation puissnet avoir une incidence ngative sur les rsultats du projet.

Force Majeure: risque non assurable dvnements extrieurs et hors du contrle des
parties au contrat ayant une incidence sur le projet, tels que des catastrophes naturelles, une
guerre, ou des troubles civils.

Proprit de lactif:risques associs la proprit des actifs, y compris le risque


dobsolescence technologique ou le risque selon lequel la valeur des actifs la fin du contrat
ne soit pas celle escompte.

Pour de plus amples dtails, consulter le chapitre dans louvrage de Yescombe sur lvaluation
et le transfert des risques [n 323], et le chapitre dans louvrage de Delmon sur la rpartition
des risques [n117, chapitre 5]. Ces deux chapitres dcrivent les principaux types de risques lis
au PPP.

De nombreuses sources bibliographiques fournissent des listes standards des risques et des modes
prfrentiels de rpartition des ceux-ci, adapts dans certains cas des types spcifiques de projets.
Plusieurs exemples sont fournis la section 3.3.2: Rpartition des risques. Ces listes standards peuvent
savrer utiles lors de lidentification des risques lis un projet de PPP donn. Cependant, les projets de
PPP prsentent souvent des caractristiques ou des conditions spcifiques, par exemple, des conditions
gologiques particulires pour un projet routier. En consquence, il est recommand aux organismes
dexcution davoir recours des conseillers expriments afin dtablir une liste complte des risques lis
au projet.

valuation des risques et tablissement dun ordre de priorit de ces


derniers
Afin dassurer une bonne rpartition des risques, il est ncessaire dvaluer les diffrentes catgories
de risques. Certains risques seront beaucoup plus importants que dautres, en termes de probabilit de
survenance et/ou dimpact sur les rsultats du projet. Enfin, les risques peuvent tre valus quantitativement
ou qualitativement.
190 Guide de rfrence des PPP Version 2.0

La note dorientation publie par Infrastructure Australia sur le calcul du comparateur du secteur
public [n20, pages 84 109] contient des conseils dtaills sur lidentification des risques et le recours
diverses techniques quantitatives permettant dvaluer les risques. Un Manuel relatif lanalyse des
risques dans le cadre de lvaluation des projets, publi par la Banque asiatique de dveloppement
[n37, pages 9 28] contient un chapitre dcrivant les techniques quantitatives dvaluation des risques.

Dans la pratique, de nombreux organismes dexcution adoptent une approche plus qualitative ce stade.
Un document dorientation sur la gestion des risques, publi par la Victoria Managed Insurance
Authority [n28, pages 79 83] fournit des conseils utiles sur une heat map (carte des points chauds)
des risques permettant de classer les risques selon leur probabilit doccurrence et leur impact (approche
dvaluation qualitative des risques). Farquharson et al [n144, Annexe B] fournit un exemple de matrice
des risques dans le cadre dun projet de PPP qui adopte galement une approche qualitative. La
probabilit doccurrence et limpact de chaque risque sont ensuite classs comme tant faibles, moyens,
ou levs. Des efforts soutenus doivent tre consacrs la gestion de ces risques, en particulier sagissant
des risques identifis comme ayant une forte probabilit doccurrence et un impact lev.

3.3.2 Rpartition des risques


Rpartir les risques, dans le cadre dun PPP, consiste dterminer la partie du contrat de PPP qui assumera
le cot (ou rcoltera les fruits) dune modification des rsultats du projet en fonction de chaque facteur
de risque. Une rpartition approprie des risques lis au projet est lune des meilleures faons pour le
PPP doptimiser les ressources. Iossa et al [n205, page 20] dcrivent les deux principaux objectifs de la
rpartition des risques. Le premier consiste crer des mesures incitatives pour encourager les parties
grer de manire approprie les risques, et par l-mme, augmenter les avantages offerts par le projet et
rduire les cots. Le second consiste rduire le cot gnral du risque du projet en assurant les parties
contre les risques quelles ne dsirent pas assumer. LEncadr 3.9: Rpartition du risque dacquisition des
terrains constitue gnralement un risque considrable pour les projets de PPP.
MODULE 3 Mise en uvre des projets de PPP 191

Encadr 3.9: Rpartition du risque dacquisition des terrains

Lachat de terrains peut constituer lun des aspects les plus difficiles de llaboration dun projet
de PPP. Des retards dans lacquisition des terrains ont ainsi par exemple cr des obstacles
significatifs, voire bloqu certains projets prometteurs de PPP. Il existe diverses options permettant
de faire face au risque associ aux retards ou aux difficults en matire dacquisition de terrains.
Certains gouvernements ont adopt une politique de libration des terrains avant de lancer un
projet sur le march, par l mme acceptant ce risque et lexcluant du contrat, tels que les projets
lis au secteur des transports en Inde. Dautres attribuent lentit prive la responsabilit
didentifier les terrains qui seront ncessaires au projet et de mener les dmarches ncessaires
pour les acqurir. Dautres prparent soigneusement lacquisition des terrains, en dtaillant le
besoin pour les terrains et lidentification des propritaires, puis transfrent au partenaire priv
la responsabilit dacquisition des terrains. La meilleure alternative dpendra des circonstances,
sans oublier de prendre en compte la lgislation en vigueur relative lexpropriation.

Le Module 3 de la bote outils pour les autoroutes de lInde intitul Tools and Resources
(outils et ressources) prsente plusieurs exemples, bons et moins bons, relatifs lacquisition des
terrains. Un document publi par Jonathan Lindsay [n223] prsente de manire approfondie
la question de lexpropriation.

Principes de rpartition des risques


Un principe essentiel de la rpartition des risques consiste attribuer chaque risque lentit la plus apte
lassumer. Louvrage dIrwin sur les garanties accordes et les risques lis aux PPP [n207, pages 56
62] dfinit ce principe avec plus de prcision, indiquant que chaque risque doit tre attribu la partie:

La plus apte contrler la probabilit de survenance du risque. Par exemple, lentit prive est en
gnral charge de la construction du projet, car les entreprises prives font preuve dune plus grande
expertise dans ce domaine. Ceci signifie quelles doivent galement assumer les frais de dpassement
des cots de construction ou lis aux retards;

La plus apte contrler limpact du risque sur le rsultat du projet, en valuant correctement et en
anticipant un risque, et en y rpondant. Par exemple, bien quaucune partie ne puisse contrler le
risque sismique, lentreprise prive responsable de la conception du projet peut utiliser des techniques
de prvention des dommages en cas de sisme;

Capable dabsorber le risque au cot le plus bas, dans le cas o la probabilit et limpact des risques
ne peuvent pas tre matriss. Le cot dabsorption dun risque par une partie dpend de plusieurs
facteurs, notamment la corrlation du risque ses actifs et passifs, sa capacit transfrer le risque (par
exemple, aux usagers du service par le biais de modifications du prix ou des tiers au moyen dune
assurance), et la nature des ultimes porteurs de risque. Par exemple, la capacit des gouvernements
192 Guide de rfrence des PPP Version 2.0

rpartir le risque entre les contribuables signifie quils peuvent assumer des cots de risque plus bas
que les entreprises prives, dont les ultimes porteurs de risque sont les actionnaires.

Ainsi que le dcrit la publication de lOCDE sur le partage des risques et loptimisation des ressources
dans le cadre de PPP [n248, pages 49 50], appliquer ces principes ne signifie pas transfrer le niveau
maximum de risque possible au secteur priv. Il sagit davantage de transfrer lentit priv les risques
quelle est le mieux mme de contrler ou dattnuer afin de rduire le cot global du projet et doptimiser
davantage les ressources. Cependant, plus le niveau total de risque transfr lentit prive est lev, plus
les investisseurs en capital demanderont un rendement (ou prime de risque) lev, et plus il sera difficile de
lever des financements via la dette.

Les principes et la pratique de la rpartition des risques dans le cadre de PPP font lobjet dun nombre
croissant de recherches et darticles acadmiques. Par exemple, larticle de Ng et Loosemore sur la
rpartition des risques dans le cadre de PPP [n244] dcrit lapproche des catgories de risques lis
un PPP et de rpartition de ces risques et contient une tude de cas illustrant la rpartition des risques
dans le cadre du projet New Southern Railway (une liaison ferroviaire souterraine reliant laroport au centre
de Sydney) dans ltat du New South Wales en Australie. Larticle de Bing et al sur la rpartition des
risques dans le cadre de projets de PPP/PFI au Royaume-Uni [n71] value la rpartition des risques
dans la pratique des projets de PFI, afin didentifier les prfrences en matire dattribution des risques.
Une revue publie par la BID sur lexprience espagnole en matire de PPP [n34] comprend plusieurs
exemples illustrant la rpartition des risques dans divers types de projets, quil sagisse du secteur routier
ou hospitalier.

Limites la rpartition des risques


Il existe certaines limites quant au mode de rpartition des risques dans le cadre dun projet de PPP. Ces
limites sont les suivantes:

Degr de rpartition des risques: en thorie, tous les risques lis au projet devraient tre identifis et
attribus la partie la mieux place pour les assumer, afin doptimiser les ressources. Dans la pratique,
comme lexplique Irwin [n207, pages 63 65] une telle approche serait onreuse et pourrait mme
excder les avantages offerts si les risques sont moins importants. Dans la plupart des cas, les risques
sont attribus de manire groupe, exception faite, dans certains cas, des risques les plus importants.
Par exemple, lentit prive peut assumer tous les risques lis la construction, sauf certains risques
gologiques importants, pour lesquels le gouvernement pourrait prvoir une indemnit spcifique.

Risques ne pouvant pas tre transfrs: certains types de risques ne peuvent pas tre transfrs
par lintermdiaire du contrat de PPP. Par exemple, lentit prive assumera toujours certains risques
politiques, en particulier le risque de manquement du gouvernement ses obligations contractuelles, ou
dexpropriation des actifs. Des institutions internationales, telle que lAgence multilatrale de garantie
des investissements (MIGA), fournissent une assurance contre le risque politique afin dattnuer ce
risque pour le partenaire priv.

tendue du transfert des risques vers lentit prive: lengagement financier des actionnaires de la
MODULE 3 Mise en uvre des projets de PPP 193

partie prive au contrat de PPP, la socit de PPP, est limit au montant de leur participation au capital.
Par ailleurs, les bailleurs de fonds, nacceptent gnralement quun niveau de risque relativement faible,
correspondant aux rendements escompts. Dans la pratique, ceci signifie que lampleur du transfert
dun risque est limite par le niveau de participation dans la socit de projet, comme dcrit par
Ehrhardt et Irwin [n 132]. Si les pertes dues au risque savrent tre suprieures aux parts de capital,
les actionnaires peuvent se retirer du projet. Comme le gouvernement est en dfinitive responsable de
sassurer que les services seront fournis, les risques rsiduels lis au projet relvent de sa responsabilit,
comme dcrit par Iossa et al [n205, page 25].

Lensemble de ces limites montre quel point les caractristiques dun pays peuvent avoir une incidence
sur les possibilits de transfert de risques. Ltude de Ke et al sur la rpartition des risques [n214]
dmontre ce phnomne, au moyen dune comparaison de la rpartition des risques en Chine, Hong
Kong, en Grce, et au Royaume-Uni.

Matrices de rpartition des risques


cette tape, la procdure de rpartition des risques se traduit souvent par une matrice de rpartition
des risques. Cette matrice permet dtablir une liste des risques, souvent classs par catgories, et
indique la partie assumant chaque risque. Cette rpartition des risques est ensuite intgre au contrat de
PPP au moyen de clauses appropries, comme dcrit la section 3.4: Conception des contrats de PPP.
Farquharson et al [n144, Annexe B] fournit un exemple de matrice de risques dans le cadre dun projet
de PPP.

Certains gouvernements intgrent les principes susmentionns dans la section rpartition prfrentielle
des risques sous la forme dune matrice de rpartition prfrentielle des risques. Ces rpartitions
prfrentielles peuvent tre gnrales ou spcifiques des secteurs ou types de projet. Elles constituent
gnralement un point de dpart la rpartition des risques dans le cadre dun projet particulier. En
effet, les projets prsentent souvent des caractristiques particulires ncessitant une rpartition des
risques diffrente afin doptimiser davantage les ressources. Avant la signature du contrat de PPP, un soin
particulier doit tre apport la vrification des matrices de rpartition des risques et aux responsabilits
dcoulant de chaque risque avant que le contrat ne soit contraignant lgalement. Cet examen final pourrait
galement servir de mcanisme de contrle supplmentaire.

Les exemples suivants illustrent la rpartition des risques et les matrices de rpartition des risques
privilgies dans divers pays:

Infrastructure Australia a produit des principes commerciaux standard pour les projets dinfrastructures
conomiques et sociales [n21] dcrivant en dtail la rpartition des risques et responsabilits.

Le Guide dintroduction des PPP de Hong Kong [n179, Annexe E] fournit un exemple dtaill dune
matrice de risques dans le cadre dun PPP li une station dpuration des eaux.

Le Manuel de PPP du gouvernement de Rio de Janeiro [n76, Annexe 2] fournit un exemple de


matrice de risques pour un projet de PPP li aux infrastructures.
194 Guide de rfrence des PPP Version 2.0

Le Manuel de PPP de lAfrique du Sud, Module 4 intitul: PPP Feasibility Study (tude de faisabilit
dans le cadre dun PPP) [n5, Annexe 4] comprend une matrice type de risques lis un PPP, contenant
une liste des risques et dcrivant pour chaque risque un mcanisme dattnuation et de rpartition de
ces risques.

3.3.3 Transposer la rpartition des risques en structure contractuelle


Une grande partie de la documentation lie aux PPP met laccent sur la rpartition des risques. Certains de
ces documents peuvent donner limpression quil est ais de transposer ces priorits en un contrat dtaill,
une fois la rpartition des risques tablie. Toutefois, une telle impression peut savrer trompeuse. En effet,
une tape intermdiaire permet aux professionnels expriments des PPP de dfinir dautres lments
de la structure du contrat, notamment pour dterminer comment les flux financiers seront organiss.
Malheureusement, relativement peu de ressources dcrivent la manire dont la rpartition des risques se
traduit en une structure contractuelle globale.

La bote outils de la Banque mondiale pour les PPP lis aux services dapprovisionnement en
eau [n46, pages 97 124] constitue une exception et dfinit explicitement une procdure commune
dattribution des responsabilits et des risques, chaque responsabilit tant habituellement associe un
ensemble de risques. Par exemple, lentit prive peut tre responsable de la collecte des revenus, ce qui
implique la charge du risque des impays. Dans le mme ordre dides, lentit prive responsable de la
construction est amene grer une srie de risques. Les frais de main duvre, la livraison de lquipement,
et les cots et dlais dobtention de permis peuvent avoir une incidence, positive ou ngative, sur les cots
totaux et les dlais de construction du projet.

Par consquent, la bote outils offre une approche de la structuration dun contrat de PPP. Elle dbute
par lidentification des principaux domaines de responsabilit ou phases: conception et construction de
nouveaux actifs, financement, exploitation, et maintenance (pour en savoir plus sur ces phases, voir la section
1.1 : Quest-ce quun PPP? Dfinition dun partenariat public-priv). Ensuite, pour chaque phase, des
responsabilits spcifiques peuvent tre dfinies et les risques associs chacune de ces responsabilits
identifies.

La bote outils met galement en avant le lien troit existant entre la dtermination du mcanisme de
paiement et la rpartition des risques. Dans lexemple retenu par la bote outils, il sagit des mcanismes
dexamen des tarifs dans le cadre dun projet de type usager payeur. La section 3.4.2: Mcanismes de
paiement dcrit les mcanismes de paiement de manire plus dtaille.

Il ressort de cette approche quil peut tre intressant de dfinir un type de PPP (voir la section 1.1 : Quest-ce
quun PPP? Dfinition dun partenariat public-priv) en envisageant laquelle de lentit publique ou prive
est la mieux place pour entreprendre chacune des phases cls du PPP (entendues comme conception,
construction, exploitation, maintenance, et financement). Une analyse visant dterminer quelle partie
est plus mme dassumer les risques naturellement associs chaque phase permet gnralement de
rpartir les diffrentes phases. Les liens institutionnels et les contraintes politiques doivent galement tre
pris en compte dans la rpartition de ces phases.
MODULE 3 Mise en uvre des projets de PPP 195

Une fois le type de PPP choisi, la rpartition finale des risques peut tre affine en fonction de la rpartition
des diffrentes phases. Par exemple, si lentit prive est responsable de la phase de construction, elle aura
la charge de grer et dabsorber lensemble des risques lis la construction. Il peut cependant tre prvu
une exception au contrat selon laquelle lentit publique aura la charge spcifique du risque gologique.

Outre la rpartition des phases, les flux financiers constituent un autre lment essentiel de la structure
contractuelle. Les mcanismes de paiement dcoulent de la rpartition des phases et des risques. A titre
dexemple, lentit prive qui a la charge des risques lis au recouvrement et la demande sera gnralement
rmunre directement par les tarifs imposs aux usagers. Cependant, si lentit prive gre le risque li
au recouvrement et quil ne lui est pas demand dassumer le risque li la demande, la structure de
paiement peut alors prvoir un recouvrement des tarifs dutilisation par lentit prive auprs des usagers
et leur reversement lautorit publique. Lautorit publique paie par la suite lentit prive pour la mise
disposition des actifs, comprenant une prime pour la ralisation de niveaux levs de recouvrement.

Enfin, les critres de mesure, de surveillance, et dapplication de la performance constituent un complment


ncessaire la dtermination du mcanisme de paiement. Par exemple, le paiement du gouvernement
peut tre subordonn la mise disposition de lactif, dans le but de transfrer la majorit des risques lis
lexploitation au secteur priv. Dans la pratique, le transfert des risques peut uniquement avoir lieu si les
normes requises dans le cadre des actifs disponibles sont clairement dfinies et pratiques. La section
3.4.1: Critres de performance offre de plus amples dtails.

Les sources bibliographiques suivantes fournissent des conseils supplmentaires sur les liens existant entre
les responsabilits, les risques, les droits, et les mcanismes de paiement:

Irwin [n207, page 61] dcrit brivement comment les responsabilits, les droits, et les risques doivent
tre rpartis concomitamment. Ceci fait suite au principe selon lequel un risque est attribu la partie la
plus apte le grer: cette logique est justifie uniquement si la partie a aussi le droit et la responsabilit
de prendre des dcisions eu gard ce risque.

Larticle dIossa et al [n205, pages 26-31] dcrit comment diffrents types de contrats de PPP, avec
diverses phases attribues lentit prive et diffrents mcanismes de paiement, correspondent
gnralement des rpartitions des risques galement diffrentes. Les auteurs dcrivent aussi [pages
33 34] comment les spcifications concernant les rsultats, les mcanismes de paiement, et la
rpartition des risques doivent tre troitement harmoniss.

Le module 1de loutil en ligne pour les PPP de lInde [n190] intitul PPP Background (Contexte
des PPP) contient une section sur les variantes du modle de PPP qui dcrit la rpartition type des
risques conformment divers types de contrats de PPP, guidant ainsi la manire dont la rpartition
des risques peut se traduire en choix de structure contractuelle de base.
196 Guide de rfrence des PPP Version 2.0

Rfrences cls: Structuration des projets de PPP


Rfrence Description
Tim Irwin (2007) Government Guarantees: Le chapitre 4 dfinit les risques et explique les principes de rpartition des
Allocating and Valuing Risk in Privately Financed risques dans le cadre de projets de PPP. Le chapitre 5 fournit des exemples
Infrastructure Projects, Banque mondiale de mise en pratique de ces principes concernant trois risques:le risque li
au taux de change, le risque dinsolvabilit, et le risque li la politique.
Yescombe, E. R. (2013) Public-Private Partnerships: Le chapitre 14 sur lvaluation et le transfert des risques dcrit les types de
Principles of Policy and Finance, 2nd edition, Elsevier risques frquemment rencontrs dans le cadre de projets de PPP.
Science, Oxford
Jeff Delmon (2009) Private Sector Investment in Le chapitre 5 sur la rpartition des risques dcrit de manire plus approfondie
Infrastructure: Project Finance, PPP Projects and les catgories de risques lis aux PPP.
Risks (2nd ed) London: Kluwer Law International
Australie, Infrastructure Australia (2008) National La section 16 intitule Identifying, allocating, and evaluating risk
Public-Private Partnership Guidelines: Public Sector (Identification, rpartition, et valuation des risques) dcrit de manire
Comparator Guidance (Vol. 4) Canberra dtaille les diffrentes mthodologies pour valuer quantitativement les
risques dans le cadre de PPP.
Banque Asiatique de Dveloppement (2002) Le chapitre 2 dcrit les techniques quantitatives dvaluation des risques.
Handbook for Integrating Risk Analysis in the
Economic Analysis of Projects, Manille, Philippines
Australie, Victoria Managed Insurance Authority Un guide gnral sur les cadres de gestion des risques, mis au point par les
(2010) Risk Management: Developing and gestionnaires du secteur public dans ltat de Victoria en Australie. Contient
Implementing a Risk Management Framework, des exemples dvaluation des risques et des modles de gestion des
Melbourne risques.
Farquharson, Torres de Mstle, et Yescombe, avec Lannexe B est une matrice de risque pour un projet de PPP, et prsente une
Encinas (2011) How to Engage with the Private approche qualitative de lvaluation des risques et de ltablissement de
Sector in Public-Private Partnerships in Emerging priorits.
Markets, Banque mondiale/PPIAF
Iossa, E., Spagnolo, G., and Vellez, M. (2007) La section 3 portant sur les mesures incitatives en faveur de la rpartition
Contract Design in Public-Private Partnerships, des risques et les types de PPP dcrit les types de risques les plus
Banque mondiale frquemment rencontrs dans le cadre de contrats de PPP, les principes
dune rpartition efficace des risques, ainsi que ses limites et les rpartitions
typiques des risques selon diffrents types de contrats de PPP.
Organisation pour la Coopration et le Le chapitre 3 traitant de lconomie dun partenariat public-priv comprend
Dveloppement Economiques (2008) Public-Private une section sur le rle et la nature du risque qui dcrit le concept de transfert
Partnerships: In Pursuit of Risk Sharing and Value optimal des risques.
for Money, Paris
Ng & Loosemore (2006) Risk allocation in the private Dcrit la classification et la rpartition des risques dans le cadre de projets
provision of public infrastructure, International de PPP et prsente une tude de cas sur la rpartition des risques dans le
Journal of Project Management, 25(1), pages 66-77 cadre dun projet de PPP dans le secteur ferroviaire en Australie.
Bing, Akintoye, Edwards & Hardcastle (2005) value la manire dont les risques ont t rpartis dans la pratique, dans le
The allocation of risk in PPP/PFI construction cadre de projets de PPP au Royaume-Uni.
projects in the UK, International Journal of Project
Management, 23(1), pages 25-35
Banco Interamericano de Desarrollo (2009) Une revue de lexprience espagnole en matire de PPP. Dcrit la structure
Experiencia espaola en Concesiones y type de projets selon les secteurs et comprend de multiples exemples de
Asociaciones Pblico-Privadas para el desarrollo de projets de PPP russis.
infraestructuras, Washington, DC
Ke, Y., Wang, S., & Chan, A. P (2010) Risk Allocation Compare la rpartition des risques dans le cadre de projets de PPP en Chine,
in PPP Infrastructure Projects: Comparative Study, Hong Kong, en Grce, et au Royaume-Uni, en explorant comment les
Journal of Infrastructure Systems, 16(4), pages caractristiques de ces pays influencent dans la pratique la rpartition des
343-351 risques.
MODULE 3 Mise en uvre des projets de PPP 197

Australie, Infrastructure Australia (2008) National Dcrit de manire approfondie comment les risques et les responsabilits
Public Private Partnership Guidelines: Commercial seront rpartis dans le cadre de projets lis aux infrastructures (selon
Principles for Social Infrastructure (Vol. 3), un modle de type gouvernement payeur) et des projets lis aux
and (2011) National Public Private Partnership infrastructures conomiques (selon un modle de type usager payeur).
Guidelines, Commercial Principles for Economic La carte de route dcrit la manire selon laquelle les principes devraient tre
Infrastructure (Vol. 7), and (2011) National Public utiliss, comme point de dpart pour rdiger des contrats pour des projets
Private Partnership Guidelines: Roadmap for particuliers.
applying the Commercial Principles, Canberra
Hong Kong Efficiency Unit (2008) An Introductory La section 6 fournit des conseils sur la gestion des risques. Lannexe E fournit
Guide to Public Private Partnerships (2nd ed) un exemplaire dune matrice de rpartition des risques pour une station
dpuration des eaux.
Brsil, Governo do Rio de Janeiro (2008) Manual de Lannexe 2 fournit un exemple de matrice des risques.
Parcerias Pblico-Privadas, Rio de Janeiro
Afrique du Sud, National Treasury (2004) PPP Lannexe 3 fournit des conseils sur le calcul de la valeur du risque. Lannexe
Manual Module 4: PPP Feasibility Study, prsente une matrice type de risques lis un PPP, contenant une liste des
Johannesburg risques et dcrivant pour chaque risque un mcanisme dattnuation de ces
risques et de rpartition des risques.
Banque mondiale (2006) Approaches to Private La section 6 intitule Allocating Risks and Responsibilities (Rpartition
Sector Participation in Water Services: A Toolkit des risques et des responsabilits) dcrit une procdure et des principes
de rpartition des risques et des responsabilits, et explique comment
la rpartition des risques peut tre dfinie au contrat, notamment par
lintermdiaire des rgles tarifaires.
Inde, Ministry of Finance (2011) PPP Toolkit for Le module 1intitul PPP Background (Contexte des PPP) contient une
Improving PPP Decision-Making Processes, New section sur les variantes du modle de PPP qui dcrit la rpartition type des
Delhi risques conformment diffrents types de contrats de PPP.
Espaa, Ministerio de Economa y Hacienda (2011) La loi espagnole relative la passation de marchs rgit les contrats de
Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector passation de marchs publics sous forme de PPP disponibles en Espagne.
Pblico, Boletn Oficial del Estado, 276, I, 117729- Certains sont partiellement structurs par la loi, et dautres bnficient dune
117914 rpartition des risques souple.
Banco Interamericano de Desarrollo (2009) Une revue de lexprience chilienne en matire de PPP. Dcrit la structure
Experiencia Chilena en Concesiones y Asociaciones type de projets selon les secteurs et comprend de multiples exemples de
Pblico-Privadas para el desarrollo de projets de PPP russis.
Infraestructura y la Provisin de Servicios Pblicos,
Washington, DC
Marty, F. Trosa, S. & Arnaud, V. (2006) Les Ouvrage gnral sur les PPP sappuyant sur divers travaux acadmiques.
partenariats public-priv, Collection repres Louvrage prsente une comparaison internationale du march des PPP entre
Economie, Editions La Dcouverte, Paris 1990 et 2000.

3.4 Conception des contrats de PPP


Le contrat de PPP est au cur du partenariat. Il dfinit la relation entre les parties, et leurs droits et
responsabilits respectives; rpartit les risques; et fournit des mcanismes permettant de faire face au
changement. Dans la pratique, le contrat de PPP peut englober plusieurs documents et accords, comme
dcrit lEncadr 3.10: quoi correspond le contrat de PPP?
198 Guide de rfrence des PPP Version 2.0

Encadr 3.10: quoi correspond le contrat de PPP?

Dans cette section, on entend par contrat de PPP les documents contractuels rgissant la
relation entre les entits publiques et prives parties dun contrat de PPP. Dans la pratique,
le contrat de PPP peut comprendre un ou plusieurs documents. Par exemple, un PPP visant
concevoir, construire, exploiter, et assurer la maintenance dune nouvelle centrale lectrique
devant fournir lnergie en gros une entreprise publique de transport dlectricit, peut
comprendre par un accord dachat dlectricit conclu entre lentreprise de transport dlectricit
et la socit en charge du PPP, ainsi quun accord de mise en uvre conclu entre le ministre
comptent et la socit en charge du PPP. Chaque accord peut ensuite faire rfrence aux
chanciers ou annexes pour dfinir certains dtails particuliers, par exemple les exigences et
mesures dtailles en matire de performances.

Outre le contrat de PPP, de nombreux contrats seront conclus entre les entits prives participant
au projet de PPP. Parmi les plus importants, on retrouvera les contrats conclus entre la socit de
projet et son cocontractant EPC (ingnierie, approvisionnement, et construction : engineering,
procurement, & construction en anglais), les accords de financement entre la socit de projet
et ses bailleurs de fonds, et les pactes dactionnaires entre les investisseurs en capital. (Voir la
section 1.4 : Financement des projets de PPP pour en savoir plus sur la structure contractuelle
des PPP). La prise deffet du contrat de PPP peut tre subordonne la conclusion des autres
accords contractuels. Le Guide EPEC des PPP [n 93, page 23] indique les sujets devant tre
abords dans le cadre dun contrat type de PPP. La section sur les contrats de la bote outils en
ligne de la Banque mondiale sur les routes et les autoroutes [n 55] dcrit les divers accords
contractuels rencontrs frquemment pour diffrents types de PPP.

Comme indiqu lIllustration 3.5 : tape de la conception du contrat de PPP, un projet de contrat de PPP
doit gnralement tre prpar avant que ne soient lances les demandes de propositions. Un contrat
prpar avec soin requiert du temps et des ressources, et peut ncessiter laide dexperts.

Le projet de contrat de PPP fait gnralement partie de la demande de propositions transmise aux
ventuels soumissionnaires. Dans certains cas, le contrat de PPP compris dans la demande de propositions
ne peut pas tre modifi. Dans dautres cas, il peut faire lobjet de modifications suite linteraction avec
les soumissionnaires durant la transaction. La feuille de route australienne des directives nationales en
matire de PPP [n 22] fournit un aperu de llaboration du contrat de PPP et de sa progression chaque
tape de la mise en uvre du PPP.
MODULE 3 Mise en uvre des projets de PPP 199

Illustration 3.5 : tape de la conception du contrat de PPP

Structurer le PPP
Identifier les risques
er les propositions spontanes

Rpartir les risques et les responsabilits


Evaluer le PPP Dispositions
Structurer

Evaluer le

Faisabilit du projet Argument


le PPP

commerciales Approbation
PPP

Viabilit commerciale
commercial
Optimisation des ressources du PPP cl
Viabilit fiscale du PPP

Pour raliser la
transaction
Dfinir les exigences de performance
Dfinir les mcanismes de paiement Ebauche de
Concevoir le Crer des mcanismes dajustement contrat de
Etablir des mcanismes de rsolution
contrat de PPP des litiges PPP

Dcider dune stratgie de passation


de march
Version finale
Promouvoir le PPP Dcision
Grer la Qualifier les soumissionnaires du contrat de Approbation
finale
transaction Grer le processus de soumission PPP
Boucler le financement

Objectifs de la conception des contrats de PPP


Un contrat bien conu est un contrat clairement dfini et dtaill, source de certitude pour les parties
contractantes. Comme les PPP sont conclus long terme, quils prsentent des risques, et quils sont
complexes, les contrats de PPP sont ncessairement incomplets. En effet, toutes les tapes futures du
projet ne peuvent pas tre prcises de manire tout fait exhaustive. Ds lors, le contrat de PPP doit faire
preuve de souplesse afin de faire face aux changements de circonstances long terme, afin dviter toute
rengociation ou rsiliation du contrat.

Lobjectif de la conception du contrat de PPP vise donc instaurer, dans la mesure du possible, un degr
de certitude entre les parties tout en amnageant un degr de souplesse raisonnablement encadr, le
cas chant, en conservant toute la clart des dispositions contractuelles et en limitant lincertitude pour
les deux parties. Afin de parvenir cet objectif, une procdure et des limites clairement dfinies pour
raliser des modifications doivent tre tablies. Pour mettre en uvre ce type de contrat dans la pratique,
des institutions solides de gestion des contrats sont requises, comme dcrit la section 3.7: Gestion des
contrats de PPP. Dans la mesure du possible, faire participer le futur gestionnaire du contrat la conception
ou lexamen du contrat de PPP permet de sassurer que les procdures de gestion des alas pourront tre
mises en uvre dans la pratique.
200 Guide de rfrence des PPP Version 2.0

Contenu de cette section


La conception du contrat de PPP est une tche complexe. Cette section dfinit brivement certains
lments essentiels de la conception des contrats de PPP en cinq points, et fournit des liens vers des outils,
des exemples, et dautres sources bibliographiques.

Critres de performance : dfinition du niveau de qualit et de quantit ncessaires dactifs et de


services, et tablissement de mcanismes de surveillance et de respect des critres imposs, ainsi que
des mcanismes de sanctions.

Mcanismes de paiement: dfinition du mode de rmunration de lentit prive, au moyen de tarifs


imposs aux usagers, de paiements par le gouvernement selon lutilisation ou la mise disposition, ou
une combinaison de ces deux mthodes; et prcision des diffrentes primes et sanctions pouvant tre
prvues dans le contrat.

Mcanismes dajustement: mcanismes prvus dans le contrat afin de faire face aux changements,
tels que des modifications extraordinaires des tarifs ou des modifications des exigences de service.

Procdures de rsolution des diffrends:dfinition de mcanismes institutionnels rgissant le mode


de rsolution des litiges contractuels, tels que le rle du rgulateur et des tribunaux, et le recours des
panels dexperts ou un arbitrage international.

Clauses de rsiliation:dfinition de la dure du contrat, des dispositions relatives au transfert des


actifs, et des circonstances et rpercussions dune rsiliation anticipe.

Ensemble, ces dispositions dfinissent la rpartition des risques en vertu du contrat. videmment, il convient
de rdiger ces clauses afin de veiller rpartir les risques (comme indiqu la section 3.3: Structuration
des projets de PPP) comme prvu. Les clauses relatives aux mcanismes de changement et de rsolution
des diffrends visent viter de rengocier le contrat, en permettant dy apporter des modifications ou de
rgler les problmes, dans le cadre des paramtres prvus dans le contrat.

De nombreux pays standardisent certains lments de la conception du contrat de PPP. Ceci aide rduire
le cot de rdaction du contrat pour chaque projet de PPP. Certains pays mettent au point des modles
de contrats ou de clauses contractuelles, le Tableau 3.1 : Exemples de contrats types de PPP et de clauses
contractuelles fournit quelques exemples. Dautres incorporent certains lments dans la lgislation globale
pour rgir tous les contrats de PPP, comme dcrit la section 2.2 : Cadre juridique dun PPP. Par exemple,
au Chili, le mcanisme de rsolution des diffrends est prvu par la Loi relative aux concessions.

Le Centre de ressources des PPP dans le secteur des infrastructures de la Banque mondiale, disponible
au lien suivant: http://ppp.worldbank.org/public-private-partnership/content/agreements [n 58], constitue
un complment utile aux conseils proposs dans cette section. Ce site prsente un ensemble de contrats
de PPP utiliss dans la ralit et de modles daccords pour divers types de contrats et de secteurs.
MODULE 3 Mise en uvre des projets de PPP 201

Tableau 3.1 : Exemples de contrats types de PPP et de clauses contractuelles


Juridiction Norme Liens
Australie Les directives mises par Infrastructure Australie, Infrastructure Australia (2008) National PPP Guidelines:
Australia fournissent des principes Commercial Principles for Social Infrastructure (Vol. 3), Canberra :
commerciaux pour les PPP lis aux https://infrastructure.gov.au/infrastructure/ngpd/files/Volume-3-
infrastructures sociales et conomiques, Commercial-Principles-for-Social-Infrastructure-Dec-2008-FA.pdf
noncent les raisons pour lesquelles Australie, Infrastructure Australia (2011) National PPP Guidelines:
les risques et les responsabilits cls Commercial Principles for Economic Infrastructure (Vol. 7), Canberra:
devraient tre dfinis au contrat et https://infrastructure.gov.au/infrastructure/ngpd/files/Volume-7-
dcrivent comment ces dernires doivent Commercial-Principles-for-Economic-Infrastructure-Feb-2011-FA.pdf
tre rparties.
Inde Descriptions daccords types de PPP Inde, Secretariat for Infrastructure (2011) Model Concession Agreement.
dans divers secteurs des transports. New Delhi : http://toolkit.pppinindia.com/start-toolkits.php?sector_id=4
Pays-Bas Contrat de PPP standard pour un contrat Pays-Bas, Ministry of Finance. (n.d.) Publications. La Hague http://
DBFM (Conception-Construction- www.ppsbijhetrijk.nl/Publicaties?publicatiesoort=Modeldocument
Finance-Maintenance) pour les btiments (Versions nerlandaise ou anglaise)
et DBFMO (Conception-Construction-
Finance-Maintenance-Exploitation) pour
les infrastructures.
Nouvelle-Zlande bauche dun contrat standard de PPP. Nouvelle-Zlande, National Infrastructure Unit (2010) Draft Public
Private Partnership (PPP) Standard Contract Version 2.
Wellington : http://www.treasury.govt.nz/statesector/ppp/standard-
form-ppp-project-agreement
Pakistan Dispositions standard applicables aux Pakistan, Infrastructure Project Development Facility (2007)
PPP. Standardised PPP Provisions. Islamabad : http://www.ipdf.gov.pk/
prod_img/PPP%20Policy%20FINAL%2014-May-2010.pdf
Philippines Modles de contrats de PPP dans les Philippines, Public-Private Partnership Center (2011) PEGR Sample
secteurs de lapprovisionnement en eau Contracts. Manille : http://ppp.gov.ph/
en gros, les TIC, la gestion des dchets
solides, et les transports en commun
urbains. Des conditions standardises
sont actuellement en cours de rdaction
par le centre des PPP.
Afrique du Sud Des clauses standard relatives aux PPP Afrique du Sud, National Treasury (2004) Standardised PPP
publies en mme temps que le Manuel Provisions, Johannesburg : http://www.ppp.gov.za/Legal%20Aspects/
relatif aux PPP dAfrique du Sud. Standardised%20PPP%20Provinsions/National%20Treasury%20
PPP%20Practice%20Note%20No%201%20of%202004;%20
Standardised%20PPP%20Provisions;%20First%20Issue;%2011%20
March%202004_1.pdf
Royaume-Uni Contrats types dans le cadre de projets Royaume-Uni, Her Majestys Treasury Standardised contracts,
de PFI, comprend des orientations London: https://www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/
dtailles sur chaque lment du contrat. attachment_data/file/221556/infrastructure_standardisation_of_
contracts_051212.pdf

3.4.1 Critres de performance


Le contrat doit prciser clairement ce qui est attendu de lentit prive, en termes de qualit et de quantit
des actifs et services fournir. Par exemple, il peut sagir de dfinir des normes exiges en matire de
maintenance dune route ou la qualit requise en termes de service ou encore les objectifs dexpansion
des raccordements dans le cadre de services publics fournis directement aux usagers. Les indicateurs et les
objectifs de performance sont gnralement indiqus en annexe du contrat de PPP.
202 Guide de rfrence des PPP Version 2.0

Dans toute la mesure du possible, la performance demande doit tre formule en termes de rsultats
requis (tels que la qualit du revtement dune chausse) plutt que de facteurs de production (tels que les
matriaux et la conception du revtement dune chausse). Il sagit l dun aspect fondamental dun PPP.
Ceci permet la socit en charge du PPP de faire preuve dinnovation lorsquelle cherche rpondre aux
exigences imposes, comme dcrit dans louvrage publi par Farquharson et al [n144, page 34]. Pour
de plus amples informations et des exemples supplmentaires sur les diffrences entre les exigences de
rsultats et de facteurs de production, consulter le Guide de Hong Kong relatif la gestion des contrats
de sous-traitance [n178, pages 32 33] et le Guide sur les spcifications concernant les rsultats, publi
par le ministre britannique de la Dfense [n292], qui tablit galement une procdure permettant de
dfinir les spcifications dun projet de PPP.

Dfinir les rsultats plutt que les facteurs de production permettent aussi dencourager la concurrence
autant que possible. A titre de contre-exemple, le guide dinformation de la Banque mondiale sur la
gouvernance dans le secteur de llectricit dcrit une passation de marchs dans laquelle la demande de
propositions spcifiait une technologie particulire, et dont lobjectif tait de limiter la concurrence et de
faciliter la corruption.

Le contrat de PPP doit dfinir les lments suivants:

Objectifs de performance ou exigences en matire de rsultats clairement dfinis. Farquharson


et al [n144, pages 34-36] notent que les objectifs de performance doivent tre SMART, cest--dire
Spcifiques, Mesurables, Atteignables, adapts la Ralit, et limits dans le Temps. Ils fournissent
galement un exemple dobjectifs SMART pour un PPP relatif des btiments administratifs.

Mode de surveillance des performances: les modalits de collecte et de transmission des informations.
Les rles peuvent tre rpartis entre lquipe gouvernementale de gestion du contrat, lentit prive, les
contrleurs externes, les rgulateurs, et les usagers (voir la section 3.7: Gestion des contrats de PPP).

Les consquences en cas de non ralisation des objectifs de performance prvus doivent tre clairement
dfinies et avoir force excutoire. Les actions suivantes peuvent tre prises:

- Prciser les pnalits, les dommages-intrts forfaitaires, ou les garanties de bonne excution.
Iossa et al [n205, pages 4749] dcrivent les avantages et les inconvnients de ces types de
mcanismes contraignants. Par exemple, les contrats types de PPP au Royaume-Uni contiennent
un chapitre sur les consquences dune mise en service tardive [n277, chapitre 4], dcrivant ainsi
le moment et la manire dont les dommages-intrts forfaitaires ou un cautionnement de bonne
excution peuvent tre mis en uvre.

- Prciser les montants dduits des paiements en raison du rendement mdiocre (ou systme de
primes li la performance) et incorporer ces prcisions au mcanisme de paiement (voir la section
3.4.2: Mcanismes de paiement).

- Instaurer un systme dindicateurs de performance. Ce systme doit galement prciser les


consquences de la persistance dune performance insatisfaisante, notamment la rupture du contrat
pour manquement aux obligations du service, comme dcrit la section 3.4.5: Clauses de rsiliation.
MODULE 3 Mise en uvre des projets de PPP 203

Droits dintervention en faveur de lentit publique, lautorisant prendre contrle de la concession


(en gnral, temporairement) certaines conditions bien dfinies. Comme dcrit par Iossa et al [n205,
pages 81 83], lobjectif dune telle intervention consiste gnralement permettre lentit publique
de rsoudre temporairement les problmes menaant la mise disposition du service, notamment les
problmes urgents lis lenvironnement, la sant, ou la scurit.

Les sources bibliographiques suivantes fournissent des orientations et des exemples supplmentaires
quant la dfinition des critres de performance:

Le Guide relatif aux concessions de Kerf et al [n215, pages 70 74] dcrit les problmes et prsente
des exemples sur les objectifs de performance dans le cadre de contrats de concession de services publics.

Larticle de la socit 4Ps sur lexprience britannique en matire de PFI [n271, pages 7 10]
prsente les leons tires de lexigence de dfinition des rsultats. Il est en particulier mis laccent sur le
besoin de clart afin dviter les divergences dinterprtation susceptibles dentrainer des dsaccords
ainsi que sur la ncessit de sassurer que les exigences en matire de remise des rapports sont
adquates.

Le module 6 du Manuel relatif aux PPP dAfrique du Sud intitul Managing the PPP agreement
(Gestion de laccord de PPP) [n5, Module 6, pages 25 26] dcrit brivement la manire dont les
critres de performance, et les mcanismes de surveillance et dapplication doivent tre tablis. Les
dispositions standard applicables aux PPP dAfrique du Sud contiennent de plus amples dtails sur le
suivi de la performance [n5, Standardized PPP Provisions, pages 121-133].

Le gouvernement cossais a mis sur pied des critres standard de performance axs sur les rsultats
pour les PFI en milieu scolaire [n300]. Ils dcrivent galement certaines questions cls lies la
dfinition des critres de performance.

La publication du ministre amricain des Transports sur les indicateurs cls de performance dans le
cadre de partenariats public-priv [n141] examine les indicateurs utiliss dans plusieurs pays et leur
efficacit.

3.4.2 Mcanismes de paiement


Le mcanisme de paiement dfinit le mode de rmunration de lentit prive participant au PPP. Des
ajustements aux paiements tenant compte de la performance ou des facteurs de risque sont ncessaires
afin de crer des mesures incitatives et de rpartir les risques dans le cadre dun contrat de PPP, comme
dcrit le Guide EPEC des PPP [n93, page 24].

Iossa et al [n205, pages 41 49] prsentent un aperu utile des mcanismes de paiement dans le cadre
de PPP. Les principaux lments des mcanismes de paiement dun PPP sont les suivants:

Redevances imposes lusager:lentit prive peroit directement sa rmunration des usagers du


service.
204 Guide de rfrence des PPP Version 2.0

Paiement vers par le gouvernement: lentit prive peroit du gouvernement une rmunration
pour les services ou les actifs fournis. Ces paiements peuvent prendre diverses formes:

- selon lusage, par exemple, des pages fictifs ou des subventions bases sur les rsultats;

- selon la mise disposition, cest--dire subordonns la mise disposition dun actif ou dun service
correspondant la qualit spcifie;

- des subventions immdiates selon la ralisation de certaines tapes.

Primes et pnalits, ou amendes: dductions sur les paiements verss lentit prive, ou pnalits
ou amendes payables par lentit prive, chus si certains rsultats escompts ou normes prvues nont
pas t atteints; ou, inversement, versement de primes lentit prive si les rsultats escompts ont
t atteints.

Le mcanisme de paiement peut inclure tout ou partie des lments ci-dessus, condition quils soient
clairement dfinis. Les principaux lments sont dcrits brivement ci-aprs, et sont accompagns de
rfrences supplmentaires.

Dfinition des tarifs imposs aux usagers


Lorsquune concession est de type usager payeur, la tarification et les ajustements tarifaires constituent
un mcanisme important de rpartition des risques. Dans le cadre de certains PPP, lentit prive peut
tre libre dtablir les tarifs et la structure tarifaire. Cependant, il arrive frquemment que les PPP de type
usager payeur concernent des secteurs en situation de monopole, auquel cas les tarifs sont en gnral
rgis par le gouvernement (ainsi que les normes de service) afin de protger les usagers. La question cl
en termes de rpartition des risques consiste savoir comment les tarifs pourront tre modifis en cours
dexcution du contrat de PPP, que ce soit en fonction de linflation ou dautres variables conomiques.

Les tarifs peuvent tre rguls ou contrls en dfinissant des formules tarifaires au contrat de PPP, ou
une combinaison de ces deux mthodes. Par exemple, une formule tarifaire peut tre mise au point afin
dtablir les montants initiaux des tarifs, et les ajustements tarifaires rguliers et automatiques bass sur
linflation. Le contrat peut prvoir des examens rguliers de la formule tarifaire, durant lesquels dautres
facteurs peuvent tre pris en compte, comme dcrit la section 3.4.3: Mcanismes dajustement.

Le Guide relatif aux concessions publi par Kerf et al [n215, Sections 3.3 et 3.4] prsente un aperu utile
sur la fixation et lajustement des prix dans le cadre dun contrat de concession de type usager payeur.
La bote outils de la Banque mondiale pour les PPP lis au secteur de leau [n46, pages 108 118]
aborde galement lindexation des tarifs et tablit un mcanisme de rpartition des risques pour les PPP
de type usager payeur.

Pour en savoir plus sur la fixation et lajustement des prix, il existe une vaste documentation sur les
diffrentes approches dtablissement des prix dans le secteur des infrastructures. Le Body of Knowledge
on Infrastructure Regulation de la Banque mondiale (Corpus de connaissances sur la rgulation des
MODULE 3 Mise en uvre des projets de PPP 205

infrastructures), disponible en ligne [n61], comprend un module sur la fixation des prix (cest--dire
ltablissement du niveau densemble des prix) et un module sur la tarification (cest--dire, le mode de
variation des tarifs selon les clients ou les circonstances). Les deux modules dcrivent les questions cls et
fournissent de nombreux liens vers dautres sources bibliographiques.

Dfinition des paiements verss par le gouvernement


Dans les contrats de PPP de type gouvernement payeur, il convient de tenir compte des facteurs suivants:

Rpercussions quant la rpartition des risques des diffrents mcanismes de paiements par le
gouvernement. Par exemple, selon un mcanisme fond sur lutilisation, le risque li la demande
est soit assum par le secteur priv, soit partag. A linverse, dans le cas dun mcanisme fond sur
la mise disposition, le gouvernement assume le risque de baisse de la demande. Le versement
lentit prive dune subvention initiale de capital signifie que celle-ci assume bien moins de risque que
si la mme subvention tait tale sur toute la dure du contrat en fonction de la mise disposition.
Larticle dIrwin sur le soutien financier aux PPP [n 206] dcrit les avantages et inconvnients des
diffrents types de subventions accordes aux projets dinfrastructure (ainsi que les tarifs imposs aux
usagers) et indique la manire dont les gouvernements slectionnent la marche suivre.

Dfinition claire des liens entre rsultats et normes de performance:lier les paiements des
exigences de performance prcises constitue un lment essentiel une rpartition des risques
dans la pratique. Voir la section 3.4.1: Critres de performance pour des sources bibliographiques
supplmentaires sur la dfinition des rsultats et des objectifs de performance au contrat. La section
suivante sur les primes et les pnalits fournit de plus amples dtails sur la dfinition des ajustements
des paiements.

Indexation de la formule de paiement: comme pour la spcification tarifaire, les paiements peuvent
tre indexs en tout ou en partie selon certains facteurs de risque ; le gouvernement accepte ou partage
alors le risque.

Le Guide EPEC des PPP [n93, page 24] prsente un aperu utile du mcanisme de paiement pour
les PPP de type gouvernement payeur. Yescombe [n 323] fournit une description plus dtaille des
diffrentes options et leurs rpercussions sur la rpartition des risques et la bancabilit. Une note rdige
par le gouvernement cossais [n300] dcrit lexprience cossaise en matire de dfinition et de mise
en uvre de mcanismes de paiement dans le cadre de PPP.

Dfinition des primes et des pnalits


Quil sagisse de PPP de type gouvernement payeur ou usager payeur, les primes et les pnalits
peuvent tre corrles des rsultats particuliers. Dans le cadre de contrats de type gouvernement
payeur, les primes et les pnalits reprsentent gnralement des ajustements aux paiements rguliers.
Dans le cadre de certains contrats de type usager payeur, les gouvernements peuvent aussi accorder
des primes ou imposer des pnalits.
206 Guide de rfrence des PPP Version 2.0

Iossa et al [n205, pages 4647] prsentent un aperu des paiements bass sur la performance. La note
publie par le gouvernement cossais sur ltablissement de mcanismes de paiement dans le cadre de PPP
[n301, pages 9 13] met laccent sur le besoin de calibrer le mcanisme de paiement, cest--dire de vrifier
limpact financier des pnalits selon diffrentes combinaisons ventuelles de performance insuffisante. Les
contrats types prsents au Tableau 3.1 : Exemples de contrats types de PPP et de clauses contractuelles
fournissent des exemples supplmentaires illustrant le recours aux primes et pnalits. Par exemple, les
contrats types de PPP au Royaume-Uni contiennent un chapitre sur les mcanismes de paiement [n277,
chapitre 7] dcrivant notamment la calibration des pnalits et des primes en fonction de lanalyse financire.

3.4.3 Mcanismes dajustement


Les projets de PPP sont tablis long terme, prsentent des risques, et sont complexes. Ainsi, la ralisation
dune nouvelle autoroute page encourt des risques vidents, tels que les fluctuations au niveau de la
demande, mais aussi des risques moins apparents, tels que la demande future pour un plus grand nombre
dchangeurs ou linstallation de nouvelles technologies de gestion du trafic. Des PPP plus complexes,
tels que les contrats de concession dans le secteur de leau, sont davantage exposs des changements
imprvisibles. La dure de vie des actifs peut varier. Des changements dans les technologies de traitement
et de distribution peuvent maner de nouvelles recherches dans le domaine de la sant, tandis que la
croissance urbaine peut exiger des investissements de grande ampleur, parfois dans des lieux imprvisibles.

Il ressort de ces lments que le contrat de PPP ne peut pas prvoir de manire tout fait exhaustive toutes
les consquences futures du projet. Par consquent, le contrat de PPP doit faire preuve de souplesse, afin
de faire face aux changements de circonstances long terme. Le but est dviter toute rengociation ou
rsiliation du contrat. Un tel mcanisme dajustement vise crer une procdure et des limites clairement
dfinies pour faire face aux variations dans le temps.

Le concept dquilibre financier, couramment utilis dans les systmes de droit civil, offre un mcanisme
gnral permettant de faire face divers types de variations. Dautres mcanismes sont plus spcifiques,
tels que les mcanismes de modification des exigences de service; de modification des formules tarifaires et
autres ajustements tarifaires en rponse lvolution du march; ou encore les mcanismes de rpartition
des gains lis au refinancement.

Comme dcrit dans le Guide EPEC des PPP [n93, pages 37 38], les dispositifs et processus administratifs
permettant de faire face au changement sont souvent dfinis dans le cadre de la structure et de la
documentation de gestion du contrat (voir la section 3.7.1: tablissement de structures de gestion de
contrats). Des rgles et procdures peuvent tre dfinies afin de grer les changements tout en gardant
une marge dapprciation. Par consquent, le contrat doit dfinir un processus permettant de sassurer que
les intrts des entits prive et publique seront respects.

Clauses relatives lquilibre financier


Les systmes de droit civil font couramment rfrence au concept dquilibre financier lors de la passation.
Ce concept peut dcouler des principes gnraux de droit administratif, ou tre dfini de manire plus
MODULE 3 Mise en uvre des projets de PPP 207

dtaille dans le contexte des PPP dans une loi spcifique aux PPP ou une loi sectorielle, et/ou stipul dans
un contrat particulier. Les dispositions relatives lquilibre financier autorisent un exploitant modifier les
conditions financires cls du contrat afin de compenser les effets de certains types dvnements exognes
pouvant avoir une incidence sur la rentabilit financire. Les ajustements se fondent sur un modle financier
convenu dun commun accord et maintenu sur toute la dure du contrat. Les trois principales causes de
changements imprvus justifiant le rtablissement de lquilibre financier sont les suivantes: Force Majeure
(des catastrophes naturelles ou des troubles civils), Fait du prince (action du gouvernement), et imprvision
(changements imprvisibles dans le contexte conomique). Le site Internet du Centre de ressources
des PPP dans le secteur des infrastructures de la Banque mondiale [n59] fournit de plus amples
informations et rfrences bibliographiques sur les clauses relatives lquilibre financier dans la section
intitule Principales caractristiques des systmes de common law et de droit civil.

Modifications des exigences de service


Il peut tre difficile pour lautorit contractante danticiper de manire prcise les exigences de service sur
toute la dure du contrat. Les contrats contiennent habituellement des approches permettant de faire face
aux modifications des exigences du service, en rponse des changements de circonstances (ce qui peut
comprendre un changement de technologie). Par exemple, le Guide relatif aux PPP du gouvernement
de Hong Kong [n179, pages 68 71] dcrit la rponse aux changements de circonstances. Les clauses
contractuelles type dAfrique du Sud [n5, Partie K:50] renvoient quatre catgories de changement:
modifications sans aucun cot supplmentaire; modifications dans le cadre de travaux de petite taille;
modifications institutionnelles (modifications aux exigences de service); et modifications demandes
par lentit prive.

Modifications des rgles ou formules tarifaires ou de paiement


Les tarifs ou paiements font souvent lobjet dune formule, comme dcrit la section 3.4.3: Mcanismes
dajustement, afin de permettre des ajustements rguliers en raison de facteurs tels que linflation. Le contrat
de PPP peut aussi prvoir des mcanismes permettant de rviser ces formules, priodiquement, ou de
manire ponctuelle en raison de circonstances extraordinaires (en prcisant les facteurs de dclenchement).
Comme ces processus sont analogues aux rvisions tarifaires rglementaires, des documents de rfrence
du rgulateur peuvent savrer utiles. La section du Body of Knowledge on Infrastructure Regulation
(Corpus de connaissances sur la rgulation des infrastructures) de la Banque mondiale [n61] sur la
rgulation du niveau de prix dcrit les problmes cls lis la rgulation des tarifs et guide le lecteur vers
de nombreuses rfrences bibliographiques.

Cots dexploitation des sondages de march et des exercices de


benchmarking
Certains contrats de PPP exigent que soient raliss des sondages de march ou exercices de benchmarking
priodiques de certains services accessoires afin dajuster les cots aux conditions du march. Il sagit
en gnral de PPP assurant la livraison dun actif de longue dure (comme un tablissement scolaire ou
208 Guide de rfrence des PPP Version 2.0

hospitalier) ainsi que des services immatriels pour lesquels les contrats de march sont gnralement de
plus courte dure (comme le nettoyage). On retrouve frquemment cette approche dans les contrats de
PPP dans le cadre de la Private Finance Initiative (PFI) au Royaume-Uni. Un des objectifs de cette approche
est de fixer le tarif impos pour les services immatriels aux conditions de march, au moyen de sondages
de march priodiques ou dexercices de benchmarking. Les prestataires de service tant normalement peu
disposs fournir un prix fixe (avec une simple indexation sur linflation) pour de les services immatriels sur
une longue priode de temps car les cots actuels augmenteront plus rapidement que lindexation, est une
autre raison expliquant le sondage de march de ces services.

Une note publie par le groupe de travail oprationnel britannique fournit des orientations dtailles sur
les approches de benchmarking et de sondage de march [n275]. Le ministre de la Sant britannique
a aussi publi un code des meilleures pratiques sur le benchmarking et les sondages de march dans le
cadre de PFI en milieu hospitalier [n296]. Ce code fournit des orientations sur la gestion du processus de
sondage de march, en mettant laccent sur les contrats relatifs aux tablissements de sant; voir aussi
[n297].

Refinancement
Au cours de la mise en uvre, des modifications du profil de risque du projet ou des marchs des capitaux
peuvent permettre la socit de PPP de remplacer ou rengocier sa dette originale selon des conditions
plus favorables. Comme indiqu la section 1.4 : Financement des projets de PPP, de nombreux contrats de
PPP tablissent des rgles afin de dfinir et partager les gains raliss par un refinancement. Par exemple,
en 2004, le Trsor britannique a insr dans ses contrats types de PFI un partage gal entre les investisseurs
et le gouvernement de tous gains obtenus suite au refinancement. Le Guide EPEC des PPP [n 93, page
35] fournit galement un bref rsum de la faon dont le refinancement peut tre abord dans le cadre du
contrat de PPP.

3.4.4 Mcanismes de rsolution des diffrends


Dans la mesure o les accords de PPP sont conclus long terme et sont complexes, les contrats ont tendance
tre incomplets, comme dcrit la section 3.4.3: Mcanismes dajustement. Cette situation favorise
les divergences dinterprtation et des diffrends peuvent survenir. Ltablissement dune procdure
de rsolution des diffrends a pour but de permettre un rglement des litiges rapide et efficace, sans
interruption de service, et rduisant le risque de perturbation rsultant de ceux-ci, tant pour le secteur
public que priv. Des mcanismes de rsolution des diffrends sont souvent incorpors au contrat de PPP.
Certains gouvernements font le choix de prciser les mcanismes de rsolution des diffrends directement
dans la lgislation relative aux PPP.

Comme dcrit par Kerf et al [n215, Section 3.10] la rsolution des diffrends dans le cadre dun PPP peut
comprendre les mcanismes suivants:

Mdiation: un tiers intervient pour aider rsoudre un dsaccord en recommandant aux parties la
marche suivre pour rgler leurs dsaccords. La mdiation est utilise en vue dviter un arbitrage formel.
MODULE 3 Mise en uvre des projets de PPP 209

Recours un rgulateur sectoriel: dans les secteurs o les PPP se trouvent sous lautorit dun
organisme de rgulation indpendant, ce dernier peut tre charg de rsoudre certains diffrends.
Il sagit dune option relativement simple et peu onreuse, mais comportant des risques pour lentit
prive, en particulier, en cas de doutes vis--vis de lindpendance du rgulateur.

Systme judiciaire: gnralement les litiges contractuels sont soumis la juridiction des tribunaux,
tout comme le sont en principe les contrats de PPP. Cependant, les parties aux PPP considrent
souvent que le systme judiciaire nest pas comptent pour rsoudre les litiges relatifs aux PPP en
raison de la lenteur de la procdure ou du manque dexpertise technique, en particulier dans les pays
en dveloppement. Les mcanismes de rsolution des diffrends dans le cadre de PPP vitent dans la
mesure du possible davoir recours au systme judiciaire.

Panel dexperts agissant en qualit darbitres:le contrat de PPP ou la loi relative aux PPP peut
nommer un panel dexperts indpendants qui agiront en qualit darbitres en cas de litige. Les
dcisions peuvent avoir un caractre non contraignant (dans quel cas un mcanisme supplmentaire
est ncessaire) ou contraignant.

Arbitrage international :il sagit du dernier ressort pour de nombreux contrats de PPP. La procdure
darbitrage peut notamment tre organise dans le cadre dune institution darbitrage permanente,
telle que le Centre international pour le rglement des diffrends relatifs aux investissements (voir
lEncadr 3.11: Le Centre international pour le rglement des diffrends relatifs aux investissements
(CIRDI)) ou de dispositifs ad-hoc tel quun panel international dexperts.

En cas dchec de mthodes plus simples, il est possible davoir recours plusieurs de ces approches. Par
exemple:

Concessions au Chili. Le mcanisme de rsolution de diffrends pour les contrats de PPP au Chili a t
tabli dans le cadre de la Loi relative aux concessions et met laccent sur le rle dun panel dexperts
indpendants, tel que dcrit dans la revue publie par Jadresic sur lexprience chilienne en matire
de panels dexperts [n 211, pages 25-26]. Un panel dexperts spcialiss dans la conciliation est tabli
pour chaque contrat et comprend trois experts: un dsign par le gouvernement, un par lentit prive,
et un troisime choisi dun commun accord. Il peut tre fait recours au panel de conciliation pour
proposer une conciliation, soumise laccord des parties. Si les parties ne parviennent pas un accord,
lentit prive peut alors demander ce que le panel de conciliation devienne un panel darbitrage (et
rende une dcision contraignante) ou que le litige soit renvoy au systme judiciaire.

Concession dapprovisionnement en eau de Bucarest. Le mcanisme de rsolution de litiges est


dfini par le contrat de PPP. Il prvoit un rgulateur conomique, un rgulateur technique faisant partie
du gouvernement municipal, et permet un recours un panel dexperts internationaux en cas dappel.

Au Mexique, la loi fdrale sur les acquisitions, les contrats de bail, et les services [n 235] nonce les
procdures de rsolution des diffrends au cours de la mise en uvre du contrat de PPP. Le Secretara
de la Funcin Pblica est lorganisme charg de ces procdures. La loi prcise que la partie intresse
doit dposer auprs du secrtaire de cet organisme une demande pour une aide relative la rsolution
du diffrend. Le secrtaire organise une runion portant sur la rsolution du diffrend. Tous les accords
210 Guide de rfrence des PPP Version 2.0

conclus dans le cadre de cette procdure seront contraignants, et les parties impliques doivent
prsenter un rapport faisant tat des progrs raliss en vue de se conformer laccord conclu.

En Uruguay, la loi relative aux contrats de PPP [n 321] impose aux parties le choix dun panel darbitrage
ad hoc pour rsoudre tous diffrends.

Les contrats types indiqus au Tableau 3.1 : Exemples de contrats types de PPP et de clauses contractuelles
fournissent des exemples supplmentaires illustrant les clauses et les options affrant la rsolution de
diffrends.

Encadr 3.11 : Le Centre international pour le rglement des diffrends relatifs aux
investissements (CIRDI)

Le CIRDI, qui fait partie du Groupe de la Banque mondiale, est une institution internationale
autonome, tablie aux termes de la Convention pour le rglement des diffrends relatifs aux
investissements entre des tats et des ressortissants dautres tats (connue sous lappellation
convention CIRDI ou convention de Washington, entre en vigueur en 1966), comptant plus de
cent quarante tats membres. La vocation premire du CIRDI consiste fournir des moyens de
conciliation et darbitrage concernant les diffrends internationaux relatifs aux investissements.

La convention CIRDI cherche liminer les obstacles majeurs aux libres flux internationaux
dinvestissements privs rsultant des risques non commerciaux et de labsence de mthodes
internationales spcialises pour le rglement des diffrends relatifs aux investissements. Le CIRDI
a t cr par la Convention sous forme de forum international impartial mettant la disposition
des parties ligibles des moyens de rsoudre les diffrends juridiques, par lintermdiaire de
procdures de conciliation ou darbitrage. Le recours aux moyens proposs par le CIRDI est
toujours soumis au consentement des parties. Le CIRDI maintient un panel darbitres et un panel
de mdiateurs.

Le site Internet du CIRDI, https://icsid.worldbank.org/ICSID/Index.jsp, contient des renseignements


plus dtaills et des exemples de rglement de diffrends internationaux, y compris des affaires
lies aux secteurs des routes, des lignes ferroviaires, des ports, des aroports, de llectricit, des
dchets, de leau, des eaux uses, et dautres secteurs. De nombreux rapports relatifs ces affaires
sont disponibles sur le site, en versions franaise et anglaise. Le site Internet fournit aussi un recueil
de clauses types affrant la conciliation et larbitrage, en franais, anglais, et espagnol.

3.4.5 Clauses de rsiliation


Dans la majorit des cas, les contrats de PPP ont une dure clairement dfinie. Gnralement, le contrat
stipule la date de rsiliation de ce dernier, ainsi que les dispositifs pour la clture du contrat et le transfert
des actifs. Le contrat de PPP, ou parfois la loi relative aux PPP pertinente, doit aussi prciser les conditions
MODULE 3 Mise en uvre des projets de PPP 211

pouvant entraner une rsiliation anticipe du contrat et les consquences dans chaque cas dune telle
rsiliation.

Dure du contrat et transfert des actifs


Le contrat de PPP dfinit gnralement la dure du contrat et les conditions dans lesquelles les actifs lis au
projet peuvent faire lobjet dun transfert au gouvernement. La dure du contrat correspond le plus souvent
lestimation de la dure ncessaire la ralisation du rsultat escompt par lentit prive, des tarifs ou
un prix raisonnable. Une seconde option consiste dfinir des tarifs ou paiements annuels, et laisser
les soumissionnaires dterminer la dure du contrat comme lune des variables principales de loffre. Cette
approche a t utilise dans le cadre du programme de routes page au Mexique, o des concessions
ont t accordes au soumissionnaire soumettant le dlai le plus court [n 148].

Une troisime alternative consiste dterminer la dure de la concession de manire endogne, comme
dcrit par Kerf et al [n215, page 83], en invitant des offres sur la base de la moindre valeur actualise
des recettes. Ceci signifie que la concession arrive terme lorsque cette valeur est atteinte. Plus le taux
dutilisation du service sera lev, plus rapidement la concession arrivera terme. Cette approche a t
dcrite par Engel, Fischer, et Galetovic [n 133] comme un moyen de grer le risque de concessions
dure dtermine et a t utilise dans le cadre de routes pages au Chili et en Colombie.

Kerf et al [n215, pages 81 82] et Iossa et al [n205, pages 73 78] dcrivent les avantages et les inconvnients
entre une concession court terme, permettant au gouvernement de renouveler ses appels doffres, et leffet
dissuasif que cela peut crer vis--vis des concessionnaires, en particulier en fin de concession.

tant donn cet effet dissuasif, les contrats de PPP doivent dfinir clairement la phase de transfert des
actifs et des oprations lorsque le contrat arrive terme. Il sagit notamment de prciser la manire selon
laquelle les actifs seront valus, si le transfert des actifs se fera titre gratuit ou onreux, et comment le
montant des paiements dus sera dtermin. Cest pourquoi il savre particulirement difficile de dfinir
les conditions de transfert au dbut dun contrat long terme. Les sources bibliographiques suivantes
dcrivent certaines des approches possibles:

La bote outils en ligne de la Banque mondiale sur les routes et les autoroutes [n 55, Module 5,
Stage 5] comporte une section sur le transfert des installations au terme du contrat et dcrit la manire
de dfinir des normes au moment du transfert en termes de dure utile rsiduelle des diffrentes
parties de lactif.

En Australie, les principes commerciaux standard [n 21, pages 120 124] prconisent le recours
un expert indpendant, nomm lapproche de lchance du contrat, pour valuer les actifs et dfinir
les conditions de transfert.

Au Royaume-Uni, le contrat type de PFI [n277] exige quune inspection soit ralise environ deux ans
avant lchance du contrat dans le but de dterminer les travaux de mise aux normes des installations.
Lautorit contractante a la facult de ne verser le montant de la rmunration qu lachvement des
travaux.
212 Guide de rfrence des PPP Version 2.0

Le Guide EPEC des PPP [n 93, page 42] dcrit les cautionnements et les garanties qui peuvent tre
utiliss pour sassurer que la qualit des actifs sera maintenue au moment de leur transfert.

Clauses relatives une rsiliation anticipe


Le contrat de PPP doit dfinir les conditions dans lesquelles le contrat peut faire lobjet dune rsiliation
anticipe, auquel cas la proprit des actifs lis au projet revient gnralement au secteur public. Le
mcanisme de rsiliation anticipe prcise la partie autorise rsilier le contrat et pour quelle raison et, le
cas chant, le type dindemnisation qui sera d.

Trois principales raisons motivent la rsiliation anticipe: le manquement de la part de lentit prive; la
rsiliation par lentit publique, du fait dun manquement de lentit prive ou pour des raisons dintrt
public; et la rsiliation anticipe pour cause externe (force majeure). Dans chaque cas, le gouvernement
verse une indemnit lentit prive et assume le contrle des actifs du projet (qui peuvent tre de nouveau
soumis un appel doffres dans le cadre dun nouveau contrat de PPP). Les indemnits de rsiliation sont
dfinies contractuellement et dpendent gnralement du motif de la rsiliation, comme rsum au
Tableau 3.2: Types de rsiliation anticipe et indemnits pour rsiliation de contrat.

Certaines de ces approches relatives lindemnit de rsiliation doivent tre dfinies avec soin, en particulier
lorsquelles sont lies la valeur des actifs du projet.

Les ressources suivantes fournissent des informations supplmentaires sur les clauses relatives la rsiliation
de contrat, les types daccords et les paiements:

Le Guide EPEC des PPP [n 93, pages 40 42] dcrit chacun des motifs de rupture du contrat et, dans
chaque cas, les options dindemnisation pour rsiliation de contrat.

Une publication EPEC plus dtaille sur les clauses de rsiliation [n 96] fournit une vue densemble
des pratiques actuellement en vigueur en Europe et des orientations sur les clauses de rsiliation et les
dispositions relatives aux cas de force majeure dans le cadre de contrats de PPP.

Yescombe [n 323] dcrit galement de manire plus approfondie les motifs de rsiliation et les
indemnits pour rsiliation de contrat.

Ehrhardt et Irwin [n 132, pages 46 49] notent que de nombreuses clauses de rsiliation protgent
les bailleurs de fonds de toutes pertes (cest--dire, quelles ne permettent pas la socit de PPP de
faire faillite). Ils expliquent en quoi ce type de clause peut poser des difficults et pour quelles raisons
une faillite pourrait devenir une option raliste.

Le document publi par Clement-Davies sur les PPP en Europe centrale et de lEst [n 106, page 46]
fournit des informations supplmentaires sur les droits dintervention des bailleurs de fonds.

Les contrats types indiqus au Tableau 3.1 : Exemples de contrats types de PPP et de clauses contractuelles
fournissent des exemples supplmentaires de clauses de rsiliation utilises dans la pratique.
MODULE 3 Mise en uvre des projets de PPP 213

Nonobstant lexistence dune clause de rsiliation rdige avec soin, une rsiliation anticipe est en gnral
coteuse pour les deux parties et doit tre utilise comme solution de dernier ressort, lorsque dautres
possibilits ont chou. Comme indiqu dans le Guide EPEC des PPP [n 93, page 40], il est important de
dfinir les indemnits de rsiliation du contrat, car une telle dfinition constitue une solution de repli dans
les situations de rsolution de diffrends ou de rengociation.

Les indemnits pour rsiliation anticipe sont habituellement dfinies de telle sorte que les cranciers ont
toujours un intrt prserver lexcution du contrat et garder les services oprationnels. Par consquent,
cela incite les cranciers exercer leur droit dintervention avant que des problmes de performance
nentranent un manquement de la part de lentit prive.

Tableau 3.2: Types de rsiliation anticipe et indemnits pour rsiliation de contrat


Rsiliation Facteurs de dclenchement Dfinition de lindemnit pour rsiliation de contrat
Manquement de Non achvement des travaux de Les indemnits pour rsiliation sont gnralement dfinies pour que
la part de lentit construction; les actionnaires assument les charges lies au manquement. Les
prive Non-respect persistant des critres bailleurs de fonds peuvent aussi tre exposs une perte ventuelle
de performance; et (pour les inciter corriger les problmes) bien que cela nait aucune
Insolvabilit de la socit de projet. incidence sur la bancabilit. Les alternatives sont les suivantes:
Les bailleurs de fonds bnficient Valeur intgrale ou ratio prdfini de lencours de la dette;
gnralement de droits dintervention Valeur comptable dprcie des actifs;
pour leur permettre de rsoudre des Valeur actualise nette des flux de trsorerie futurs (en
problmes lis une entreprise non soustrayant les frais de rsiliation); et
performante, le contrat peut tre rsili Produits dcoulant dun nouvel appel doffres sur le libre
uniquement si cette intervention est march: par consquent, ceci permet aussi de surmonter
inefficace ou si les bailleurs de fonds la difficult potentielle de trouver des fonds du budget pour
choisissent de ne pas intervenir. remplir les obligations dindemnisation pour rsiliation
intervenant de manire imprvue.
Manquement de Lentit publique nest pas en mesure de Un contrat quitable devrait assurer que lentit prive ne soit pas
la part de lentit remplir ses obligations conformment au perdante si lentit publique choisit de manquer ses obligations.
publique contrat. Les indemnits pour rsiliation dans ce cas sont gnralement
fixes selon la valeur de la dette plus un certain montant de capital
et peuvent aussi comprendre la perte des bnfices futurs (le cas
chant).
Rsiliation De nombreuses lois relatives aux PPP Les indemnits pour rsiliation devraient tre identiques celles
dintrt public ou la passation de marchs publics dues en cas de manquement de la part de lentit publique, afin
permettent lentit contractante de dviter tout mcanisme dincitation mettre fin au contrat.
rsilier le contrat pour des raisons dintrt
public.
Dommages pour Doivent tre dfinis avec soin au contrat Se situent entre les deux options susmentionnes car aucune partie
cas de force et se limiter aux vnements prolongs nest en tort.
majeure prolongs de force majeure non assurables qui
empchent lexcution des obligations.
214 Guide de rfrence des PPP Version 2.0

Rfrences cls: Conception de contrats de PPP


Rfrence Description
Centre europen dexpertise sur les PPP (2011) The La section 2.2.5 sur la prparation dun projet de contrat dcrit brivement le
Guide to Guidance: How to Prepare, Procure, and contenu dun contrat type. Lencadr 3 fournit de plus amples dtails sur la
Deliver PPP Projects, Luxembourg dfinition des mcanismes de paiement.
La section 4 sur la mise en uvre du projet explique comment aborder
le changement dans le cadre du contrat, la rsolution de diffrends, et la
rsiliation.
Banque mondiale (2009) Toolkit for Public Private La section du module 4relative aux contrats dcrit les contrats types de
Partnerships in Roads and Highways PPP, ainsi quun contenu et des clauses types. La section sur les accords,
cautionnements et garanties dcrit dautres lments communs de la
structure contractuelle, y compris les accords avec les bailleurs de fonds.
Infrastructure Australia (A) (2011) National PPP Dfinit la raison et la manire dont les principaux risques et responsabilits
Guidelines: Roadmap for applying the Commercial doivent tre rpartis dans le contrat, pour les infrastructures sociales (de
Principles; (B) (2008) National PPP Guidelines: type gouvernement payeur) et conomiques (de type usager payeur).
Commercial Principles for Social Infrastructure La feuille de route dcrit le processus de prparation du contrat et guide le
(Vol.3); (C) (2011) National PPP Guidelines: lecteur quant aux principes commerciaux utiliser.
Commercial Principles for Economic Infrastructure
(Vol.7)
Banque mondiale (2011) PPP Arrangements / Types Le site Internet du Centre de ressources des PPP prsente un ensemble de
of Public-Private Partnership Agreements, http:// contrats utiliss dans le cadre de PPP existants et de modles daccords
ppp.worldbank.org/public-private- partnership/ pour divers types de contrats et de secteurs.
content/agreements
Farquharson, Torres de Mstle, et Yescombe, avec Le chapitre 4 sur la slection des projets comprend une section sur la
Encinas (2011) How to Engage with the Private dfinition des exigences en matire de rsultats et fournit des exemples sur
Sector in Public-Private Partnerships in Emerging les exigences en matire de rsultats SMART.
Markets, Banque mondiale/PPIAF
Hong Kong Efficiency Unit (2007) A User Guide to Guide relatif la gestion de contrats dans le contexte de la sous-traitance.
Contract Management Comprend plusieurs sections relatives la conception de contrats de PPP,
notamment les spcifications concernant le service, et aborde les questions
relatives la rsiliation du contrat et la rsolution des diffrends.
Royaume-Uni, MOD Private Finance Unit (2010) Fournit des informations dtailles sur les spcifications bases sur les
Output-Based Specifications for PFI/PPP Projects: rsultats et dcrit une procdure dlaboration du cahier des charges pour un
Version 0.2 Consultation Draft, Londres projet de PPP.
Iossa, Spagnolo & Vellez (2007) Contract Design in Fournit des conseils relatifs la conception du contrat, notamment la
Public-Private Partnerships, Banque mondiale rpartition des risques, la conception de mcanismes de paiement,
lintroduction de la souplesse et le besoin dviter la rengociation, la dure
du contrat, et autres questions contractuelles lies au changement.
Royaume-Uni, Her Majestys Treasury (2007) Fournit des conseils dtaills et des clauses types, le cas chant, sur tous
Standardization of PFI Contracts: Version 4, Londres les aspects des contrats de PPP utiliss dans le cadre des projets PFI au
Royaume-Uni (de type usager payeur principalement). Le site Internet
http://www.hm-treasury.gov.uk/ppp_standardised_contracts.htm fournit une
documentation supplmentaire, y compris des versions marques indiquant
les rvisions effectues aux versions prcdentes.
Kerf, Gray, Irwin, Levesque, Taylor & Klein (1998) La section 3 intitule Concession Design (Conception dune concession)
Concessions for Infrastructure: A guide to their prsente des orientations dtailles sur la conception des contrats de
design and award, Banque mondiale, Technical PPP, mettant laccent sur les contrats dans le cadre desquels une entit
paper no. 399 prive fournit des services directement aux usagers. Les sujets abords
comprennent la rpartition des responsabilits, ltablissement des prix,
les objectifs de performance, les sanctions et les primes, la rponse aux
changements imprvus, et la rsolution de diffrends.
4ps (2005) Review of Operational PFI and PPP Rsume les rsultats tirs dentretiens avec des intervenants dans des
Projects, Londres projets de PPP oprationnels au Royaume-Uni. Comprend des sections sur
les leons tires en matire de spcification des rsultats, mcanismes de
paiement, et souplesse du contrat.
MODULE 3 Mise en uvre des projets de PPP 215

Afrique du Sud, National Treasury (2004) PPP Le module 6 du manuel relatif la gestion des accords de PPP dcrit
Manual Module 6: Managing the PPP Agreement, brivement la manire dont les exigences en matire de performances et les
Johannesburg mcanismes de surveillance et dapplication devraient tre tablis.
Les dispositions standard applicables aux PPP tablissent et expliquent les
clauses principales relatives lensemble des lments du contrat de PPP.
Royaume-Uni, Scottish Government (2004) Output Dcrit les spcifications types de rsultats pour des projets de PPP en milieu
Specifications: Building our Future - Scotlands scolaire, et fournit des orientations sur des questions cls concernant les
School Estate, Edinburgh spcifications bases sur les rsultats.
Etats-Unis, Federal Highway Administration (2011) Une description des pratiques actuelles nationales et internationales
Key Performance Indicators in Public-Private concernant les indicateurs de performance cls dans le cadre de PPP,
Partnerships: A State-of-the-Practice Report, sappuyant sur une revue exhaustive de la documentation et de huit tudes
Washington, DC de cas en provenance dAustralie, de la province de British Columbia au
Canada, du Royaume-Uni, et des tats-Unis.
Banque mondiale (2006) Approaches to Private La section 6.3 intitule Designing risk allocation rules (laboration des
Sector Participation in Water Services: A Toolkit rgles relatives la rpartition des risques) dcrit plusieurs aspects de la
conception du contrat dans le cadre de PPP de type usager payeur,
notamment les mcanismes de paiement et les clauses de rsiliation. La
section 7 sur le dveloppement dinstitutions charges de la relation entre
secteurs priv et public comprend une discussion sur la rsolution des
diffrends.
Tim Irwin (2003) Public Money for Private Dcrit diffrents mcanismes de paiement pour les subventions accordes
Infrastructure: Deciding When to Offer Guarantees, aux projets lis aux infrastructures, notamment les paiements en fonction
Output-Based Subsidies, and Other Fiscal Support, des rsultats et les subventions initiales de capital.
Banque mondiale, Working Paper No. 10
Yescombe, E. R. (2013) Public-Private Partnerships: Le chapitre 13 intitul Service-fee mechanism (Mcanisme de frais de
Principles of Policy and Finance, 2nd edition, service) dcrit les diffrents mcanismes de paiement possibles (en mettant
Elsevier Science, Oxford laccent sur les PPP de type gouvernement payeur) et leurs rpercussions
sur la rpartition des risques et la bancabilit.
Le chapitre 15 intitul Changes in Circumstances and Termination
(Changements de circonstances et rsiliation du contrat) dcrit les
mcanismes permettant de faire face aux variations de cots et aux risques
(indemnisation et vnements donnant lieu une telle indemnisation), droits
dintervention et de substitution, et clauses dindemnit pour diverses causes
de rsiliation du contrat.
Royaume-Uni, Scottish Government (2007) Briefing Dcrit lexprience en matire de dfinition et de mise en uvre de
Note 1: Payment Mechanisms in Operational PPP mcanismes de paiement de type gouvernement payeur dans le cadre de
Projects, Edimbourg PPP.
Hong Kong Efficiency Unit (2008) An Introductory La section 9 intitule Changes of Circumstance (Changements de
Guide to Public Private Partnerships (2nd ed) circonstances) fournit des conseils sur les types de changements auxquels
le contrat de PPP doit faire face.
Jadresic, A. (2007) Expert Panels in Regulation Dcrit le recours un panel dexperts au Chili pour rpondre un conflit
of Infrastructure in Chile (Working Paper No. 2) rglementaire. La section 6 met laccent sur le recours aux panels dexperts
Banque mondiale dans le cadre de contrats de concession de travaux publics.
David Ehrhardt & Tim Irwin (2004) Avoiding Dcrit les problmes associs la protection des bailleurs de fonds contre
Customer and Taxpayer Bailouts in Private les pertes en cas de rsiliation due un manquement de la part de lentit
Infrastructure Projects: Policy towards Leverage, prive, et suggre des alternatives en matire de politique dans ce domaine.
Risk Allocation, and Bankruptcy, Banque mondiale,
Policy Research Working Paper 3274
Clement-Davies, C. (2007) Public-Private Aborde certaines questions lies llaboration de contrats de concession
Partnerships in Central and Eastern Europe: dans les pays en transition, notamment en ce qui concerne la rpartition
structuring concessions agreements, in Banque des risques, la structure tarifaire, les normes de performance, la rponse au
europenne pour la reconstruction et le changement, la rsiliation du contrat, et les droits dintervention des bailleurs
dveloppement (eds.) Law in Transition 2007: Public de fonds.
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216 Guide de rfrence des PPP Version 2.0

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Administrativo, Buenos Aires, Argentina: Lexis- leur cration, ainsi que des orientations transposables la conception de
Nexis Abeledo-Perrot contrats de PPP. Met laccent sur le rle dun contrat public, les procdures
de passation des marchs publics, les effets de la passation, la participation
du public la passation, et les procdures de rsiliation dun contrat.
Cassagne, Juan Carlos & Gaspar Ario Ortiz (2005) Dcrit la rforme rglementaire dans les services publics, et la mise en
Servicios Pblicos: Regulacin y Renegociacin, uvre dune rgulation au moyen de contrats efficaces de PPP. Comprend
Buenos Aires, Argentina: Lexis-Nexis Abeledo- des conseils sur les mcanismes de changement tarifaire et de rsolution
Perrot des diffrends.
Souto, M. J. (2004) Direito Administrativo das Dcrit le cadre juridique des concessions au Brsil et les rpercussions sur la
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Symchowicz, N. (2012) Partenariats public-priv et Ouvrage retraant lvolution et explorant en profondeur les diffrentes
montages contractuels complexes, analyse et aide formes de contrats de partenariats.
la dcision, Editions Le Moniteur
Institut de la gestion dlgue et Dexia (2006) Aborde les questions de contrle et de contentieux de la passation des
Partenariats public-priv : mode demploi juridique contrats de PPP en France.
et approche conomique, Paris

3.5 Gestion de la passation des PPP


Au cours de ltape de passation, le gouvernement slectionne lentit prive qui mettra en uvre le PPP.
Cette tape fait suite la structuration, lvaluation, et la prparation minutieuse du PPP, comme dcrit
aux sections prcdentes de ce module. Elle prend fin lorsque le PPP atteint le stade du bouclage financier,
cest--dire lorsque le gouvernement a slectionn et sign un contrat avec une entit prive et que cette
dernire a obtenu le financement ncessaire et peut commencer dployer ces fonds dans le cadre du
projet.

Illustration 3.6 : tape de la passation dans le cadre du processus de PPP


ons spontanes

Pour raliser la
transaction
Dfinir les exigences de performance
Dfinir les mcanismes de paiement Ebauche de
Concevoir le Crer des mcanismes dajustement contrat de
Etablir des mcanismes de rsolution
contrat du PPP PPP
des litiges

Dcider dune stratgie de passation


de march Version finale
Promouvoir le PPP Dcision
Grer la du contrat de Approbation
Qualifier les soumissionnaires finale
transaction Grer le processus de soumission PPP
Boucler le financement
Pour signer le
contrat
Etablir les structures de gestion du contrat
Superviser et grer la livraison et le risque
Grer le du projet de PPP
contrat de PPP Grer les volutions
MODULE 3 Mise en uvre des projets de PPP 217

Deux objectifs principaux sont viss lors de ltape dappel la concurrence du PPP. Le premier consiste
slectionner une entreprise ou consortium comptent. Le second vise identifier la solution la plus efficace
et la plus efficiente pour raliser les objectifs du projet, dun point de vue tant technique que financier. Pour
ce faire, il convient gnralement dtablir certains des paramtres quantitatifs essentiels du contrat: les
montants pays par le gouvernement ou les tarifs imposs aux usagers pour les actifs et services fournis.
La ralisation de ces objectifs exige gnralement une procdure dappel la concurrence, efficace et
transparente, comme indiqu par exemple dans la section sur les procdures de passation de la bote
outils en ligne de la Banque mondiale sur les routes et les autoroutes [n 55] au paragraphe intitul
Competitive bidding (Appel la concurrence) et par Farquharson et al [n 144, page 112] dans la
section dcrivant les rsultats de la phase de passation.

Comme la majorit des gouvernements a recours des procdures dappel la concurrence pour passer
des contrats de PPP, afin de garantir une plus grande transparence et doptimiser les ressources il est
suppos dans cette section quune telle dmarche est adopte. En pratique, dans certaines circonstances
limites, la ngociation de gr gr peut constituer une bonne option. Cependant, de nombreuses raisons
avances en faveur dune ngociation de gr gr sont fallacieuses, comme indiqu lEncadr 3.12:
Appel la concurrence ou ngociation de gr gr.
218 Guide de rfrence des PPP Version 2.0

Encadr 3.12: Appel la concurrence ou ngociation de gr gr

Un processus dappel la concurrence est gnralement recommand pour la passation de


contrats de PPP. Les avantages principaux sont la transparence et la mise en concurrence pour
choisir la meilleure offre, et il sagit du mcanisme permettant une utilisation optimale des
ressources. Lalternative consiste ngocier directement avec une entreprise prive.

Diverses raisons valides peuvent justifier une ngociation de gr gr, mais ces dernires sont
relativement peu nombreuses: voir par exemple le Guide relatif aux concessions publi par
Kerf et al [n215, pages 109 110] ou les sections de la bote outils de la Banque mondiale
pour les PPP lis au secteur de leau [n 46, page 170] sur la ngociation de gr gr. Les
raisons valides peuvent tre illustres comme suit:

Dans le cas de projets de petite taille pour lesquels les cots du processus de slection
seraient exorbitants tant donn les rsultats escompts.

Lorsquil y a de bonnes raisons de penser quun processus ne prsente aucun intrt, par
exemple, lextension dun actif pour lequel un contrat est dores et dj en place.

Le besoin pour une passation rapide en situation durgence ou de catastrophes naturelles o


la rapidit peut savrer plus importante que les considrations montaires.

Dun autre ct, plusieurs raisons souvent invoques pour ngocier directement avec un
promoteur priv partie un PPP peuvent tre fallacieuses: se reporter par exemple la section
relative la passation du module 5 de la bote outils en ligne de la Banque mondiale sur
les routes et les autoroutes [n 55] intitule overall principles for procurement (Principes
gnraux pour la passation). Par exemple, certains estiment que la ngociation est plus rapide,
bien quen fin de compte, les difficults rencontres ou les dfis poss lors du processus peuvent
souvent conduire ce que cette dmarche ncessite plus de temps.

Une ngociation de gr gr est souvent envisage lorsquune socit prive a soumis lide
dun PPP sous forme dune proposition spontane, mais dans ce cas, il y existe aussi des moyens
de faire jouer la concurrence afin de sassurer que le projet qui en rsulte puisse optimiser
les ressources, comme dcrit la section 3.5: Gestion de la passation des PPP. Au vu de ces
considrations, certains pays excluent les procdures de passation non concurrentielles (tel que
le Brsil, conformment la Loi fdrale relative aux PPP de 2004 [n 75]). Ailleurs, la ngociation
de gr gr peut tre permise selon des circonstances particulires. Par exemple, la loi relative
aux PPP de Porto Rico autorise les ngociations de gr gr si la valeur de linvestissement est
infrieure 5 millions US$; si la demande de propositions a suscit peu dintrt; si la procdure
habituelle de passation est complique, draisonnable, ou peu pratique; ou bien si une seule
entreprise fournit la technologie requise [n265, Article 9. (b).ii].
MODULE 3 Mise en uvre des projets de PPP 219

Illustration 3.7 : tapes de la passation

Identifier les
Dcider de la Promotion Grer lappel
soumission- Boucler le
stratgie de du projet la
naires financement
passation de PPP concurrence
qualifis

Le processus de passation comprend gnralement les cinq tapes suivantes, comme indiqu lIllustration
3.7 : tapes de la passation :

Dcider dune stratgie de passation, y compris la procdure et les critres de slection de lexploitant
en charge du projet de PPP.

Promouvoir le projet de PPP auprs de soumissionnaires potentiellement intresss (ainsi que


dventuels soumissionnaires et sous-traitants).

Identifier les soumissionnaires qualifis au moyen dun processus de qualification. Ceci peut tre
ralis comme une tape distincte avant la demande de propositions, ou peut faire partie de lappel
la concurrence.

Grer lappel la concurrence, y compris la prparation et la publication dune demande de


propositions, les changes avec les soumissionnaires et lvaluation des offres reues afin de slectionner
un soumissionnaire.

Signer le contrat de PPP et sassurer que toutes les conditions sont remplies en vue dun contrat
efficace et pour parvenir au bouclage financier. Ceci peut exiger dobtenir une approbation finale
du contrat de la part des organismes gouvernementaux de surveillance.

Les sections 3.5.1: Dcision quant la stratgie de passation 3.5.5: Entre en vigueur du contrat et
bouclage financier dcrivent chacune de ces tapes et fournissent des sources bibliographiques et des outils
supplmentaires lintention des professionnels intresss dans la gestion de la passation des accords de
PPP.
220 Guide de rfrence des PPP Version 2.0

3.5.1 Dcision quant la stratgie de passation

Identifier les
Dcider de la Promotion Grer lappel
soumission- Boucler le
stratgie de du projet la
naires financement
passation de PPP concurrence
qualifis

La premire tape de passation dun PPP consiste dfinir la stratgie de passation. Ceci comprend la
dfinition des aspects essentiels suivants de la procdure de passation:

Pr-qualification : avoir recours ou non une procdure de pr-qualification pour slectionner les
entreprises ou les consortiums qui participeront la procdure dappel doffres.

Appel la concurrence: avoir recours une procdure en une seule tape afin de slectionner
le soumissionnaire, ou une procdure en plusieurs tapes, dans laquelle les propositions et les
documents affrant lappel doffres peuvent alors tre examins par tapes successives.

Ngociation avec les soumissionnaires:dans quelle mesure les discussions avec les soumissionnaires
peuvent-elles entraner des changements la premire version du contrat, soit durant la procdure
dappel doffres (avec des soumissionnaires multiples), soit aprs la soumission des dernires
propositions.

Critres dattribution:classer les propositions et retenir un soumissionnaire en fonction dun seul


critre financier ou li la valeur (aprs une slection selon les mrites techniques) ou bien sur la base
dune pondration des critres financiers et techniques.

Cette section dcrit brivement chacun de ces aspects et fournit des liens vers des orientations, des sources
bibliographiques, et des exemples. Un point supplmentaire prendre en compte, galement dcrit dans
cette section, concerne les cots lis loffre, cest--dire la possibilit dimposer ou non des frais ou
dexiger un cautionnement afin de participer la procdure dappel doffres; ou inversement, fournir une
aide pour parer aux cots lis loffre.

Les objectifs gnraux de la stratgie de passation, comme dcrits ci-dessus, consistent trouver la
meilleure solution afin de raliser les objectifs du projet (dun point de vue technique et financier) et
slectionner une entreprise ou un consortium comptent pour mettre en uvre cette solution. Ceci exige
gnralement une procdure de passation quitable, concurrentielle, transparente, et efficace. Cependant,
la meilleure stratgie de passation pour atteindre ces objectifs peut dpendre du contexte. Par exemple,
permettre un dialogue avec les soumissionnaires peut aboutir de meilleures propositions, comme dcrit
ci-aprs. Toutefois, un tel dialogue peut aussi nuire la transparence; ce nest sans doute pas le meilleur
choix dans les pays o il est plus important de rendre la procdure plus transparente et de minimiser le
MODULE 3 Mise en uvre des projets de PPP 221

risque de corruption. Ce qui veut dire que la meilleure procdure de passation peut dpendre du contexte
du pays et de la nature et de la capacit des institutions tatiques concernes, ainsi que des caractristiques
dun projet particulier.

Il peut y avoir aussi certaines contraintes quant la dfinition de la stratgie de passation. Tout dabord,
comme indiqu la section 2.2: Cadre juridique dun PPP, la stratgie de passation dans le cadre dun
PPP peut tre limite par diverses lois et rglementations relatives lensemble des marchs publics. Par
ailleurs, de nombreux gouvernements choisissent dtablir des rgles de passation spcifiques aux PPP
dans le cadre de lois, de rglementations, ou de documents de rfrence relatifs aux PPP. Il sagit de dfinir
une stratgie de passation pour le programme de PPP dans son ensemble, plutt que projet par projet.
Une telle dmarche permet damliorer la transparence des procdures de passation de PPPbien quil y
ait aussi des avantages maintenir une certaine souplesse pour adapter les processus selon des projets
particuliers. Le Tableau 3.3: Exemples de types de passations de marchs dans le cadre de PPP ci-dessous
prsente des exemples de procdures de passation de PPP, comme dfinit par les lois et rglementations
nationales ou internationales. Enfin, lorsque le projet comporte un financement par une banque multilatrale
de dveloppement ou autre organisme, les options de passation peuvent tre limites par les rgles
tablies dans ce domaine par lorganisme de financement. Par exemple, la Banque mondiale publie et met
rgulirement jour ses Directives: passation des marchs de fournitures, de travaux et de services
(autres que les services de consultants) [n56] que tout projet bnficiant dun financement de la Banque
mondiale doit respecter. La Banque mondiale na pas publi de directives spcifiques la passation de
PPP. La clause 3.14 de ces directives prcise que pour les projets de PPP, il convient de recourir un appel
la concurrence ouvert qui suit les procdures juges acceptables par la Banque.
222 Guide de rfrence des PPP Version 2.0

Tableau 3.3: Exemples de types de passations de marchs dans le cadre de PPP

Exemple Rfrence Pr-qualification Processus de Ngociations avec les Critres dattribution


soumission soumissionnaires
Brsil Loi fdrale Aucune tape Appel doffres en Aucune disposition Le tarif le plus bas ou le
relative aux obligatoire de pr- une seule tape. dans la loi stipulant les paiement le plus important
concessions qualification. ngociations avec les au gouvernement ou une
(Loi 8987, 1995) soumissionnaires au cours combinaison de ces deux
[n74] et Loi de lappel doffres. mthodes. Si plusieurs
fdrale relative socits soumettent une
aux PPP (Loi offre identique, lorganisme
11079, 2004) dexcution doit engager la
[n 75] socit brsilienne.
Chili Loi relative aux Pr-qualification Appel doffres en Aucune disposition Financire ou une
concessions (Loi fonde sur lun des une seule tape. dans la loi stipulant les combinaison justification
20410, 2010) cinq lments prciss ngociations avec les financire/technique.
[n104] par la loi: conformit soumissionnaires au cours
avec la lgislation, de lappel doffres. Il est fait
exprience technique mention de ngociations
et financire, durant la mise en uvre.
rsultats de travaux
publics antrieurs, et
conformit avec le
code du travail et de la
scurit sociale
gypte Dispositions Pr-qualification selon Un dialogue comptitif Financire ou une
rglementaires des critres fixs de permis durant la procdure combinaison justification
conformment conformit. en deux tapes, avant que financire/technique.
la loi relative aux les offres finales ne soient
PPP [n131] soumises.
Procdure Aucune pr- Appel doffres en Aucune ngociation ni Financire ou une
ouverte de qualification. une seule tape. aucun dialogue comptitif combinaison justification
lUE avec les soumissionnaires financire/technique.
nest permis;des
clarifications sont
permises.
Procdure Pr-qualification: Appel doffres en Aucune ngociation ni Financire ou une
restreinte le nombre de une seule tape. aucun dialogue comptitif combinaison justification
de lUE soumissionnaires peut avec les soumissionnaires financire/technique.
tre limit mais doit nest permis;des
tre dau moins cinq. clarifications sont
Dcrite dans permises.
le Guide EPEC
Procdure des PPP [n93, Pr-qualification: Procdure de Permises tout au long de la Financire ou une
ngocie page 22] nombre de ngociation en procdure. combinaison justification
de lUE soumissionnaires peut plusieurs tapes. financire/technique.
tre limit entre trois
et cinq.
Dialogue Pr-qualification: Procdure Dialogue comptitif permis Combinaison justification
comptitif nombre de dappel doffres pour toutes les tapes financire et technique.
de lUE soumissionnaires peut en plusieurs prcdant la soumission
tre limit entre trois tapes (il sagit des offres finales. Aucune
et cinq. dune version de modification une fois les
la procdure offres finales soumises
ngocie). (les clarifications sont
permises).
MODULE 3 Mise en uvre des projets de PPP 223

Exemple Rfrence Pr-qualification Processus de Ngociations avec les Critres dattribution


soumission soumissionnaires
Mexique Loi relative Aucune tape Appel doffres en Aucune disposition Combinaison de critres
aux achats, obligatoire de pr- une seule tape dans la loi stipulant les techniques et financiers3.
contrats de bail qualification ngociations avec les
et services au soumissionnaires au cours
secteur public de lappel doffres.
(2000) [n234]
Philippines Rgles et Pr-qualification Appel doffres en Une ngociation de Financire (suivant une
rglements de est la norme; une seule tape. gr gr avec un seul qualification russite/chec
mise en uvre lagence peut choisir soumissionnaire, si une et des critres techniques).
de la loi relative une qualification seule socit se qualifie
aux contrats simultane comme et soumet une offre
BOT [n257] alternative. conforme.
Afrique du Manuel relatif Pr-qualification: Procdure en une Il est fortement conseill Une combinaison de
Sud aux PPP le nombre de seule tape, sauf dobtenir les commentaires justification financire,
dAfrique du soumissionnaires sil ny a pas de des soumissionnaires technique et programme
Sud, Module 5: doit tre maintenu soumissionnaire pr-qualifis avant que Black Economic
Passation de un minimum de retenu, auquel ne soient lances des Empowerment (promotion
march [n5] trois et un maximum cas une tape de demandes de propositions. conomique des Noirs).
de quatre, dans la meilleure offre Clarifications uniquement
mesure du possible. dfinitive doit durant les phases de
tre ajoute pour prparation et dvaluation
inviter les offres de loffre.
finales. Un dialogue comptitif
avec les soumissionnaires
est permis avant de
lancer une demande
de meilleure offre
dfinitive.
3

Qualification des soumissionnaires


La majorit des procdures dappel doffres dfinissent des critres de qualification que toutes les entreprises
participantes doivent remplir. Exiger des soumissionnaires quils prcisent leurs qualifications permet de
garantir la slection dune entreprise comptente et disposant de la capacit mettre en uvre le projet.
Des critres de qualification clairement dfinis permettent dencourager les socits exprimentes
participer et investir dans la prparation de propositions de qualit. Cela permet de rduire le risque que
la procdure dappel doffres soit compromise par des entreprises moins qualifies soumettant des offres
anormalement basses.

La majorit des gouvernements met en place une phase de pr-qualification, cest--dire quils vrifient
les qualifications des soumissionnaires avant le dbut de lappel doffres afin de limiter le nombre des
soumissionnaires. Gnralement, ltape de pr-qualification consiste classer les soumissionnaires
potentiels selon les critres de qualification prvus. Les soumissionnaires les mieux placs, entre trois et six,
sont ensuite invits soumettre une offre.

3 La mthode dattribution du contrat la soumission techniquement conforme offrant le prix le plus bas est uniquement
applicable mme sil nest pas possible dutiliser des points et pourcentages ou des critres de rapport cot-bnfice.
224 Guide de rfrence des PPP Version 2.0

Une alternative consiste tablir des critres de qualification russite/chec et de ne recevoir que les
seules socits qui remplissent les critres de russite. Bien que cette approche soit utilise comme
une tape de pr-qualification, elle est gnralement effectue simultanment la procdure dappel
doffres, parfois appele post-qualification . Dans cette procdure, les critres de qualification sont
publis. Les soumissionnaires peuvent donc dcider de participer ou non avant dinvestir des ressources
dans la prparation dune offre. Pour quelques projets de grande envergure et complexes, ltape dauto-
slection ( laquelle sajoute lexamen de due diligence que les organismes de financement imposeront
aux soumissionnaires potentiels) peut tre suffisamment rigoureuse pour quaucune tape de qualification
ne soit ncessaire.

Une tape de pr-qualification prsente des avantages et des inconvnients:

Le principal avantage rside dans la possibilit de limiter le nombre de soumissionnaires. En rduisant


le nombre de soumissionnaires, la probabilit de succs augmente, et les soumissionnaires peuvent
tre motivs investir davantage dans llaboration dun projet efficace et la prsentation dune offre
comptitive. En consquence, les efforts et les ressources requis de la part du gouvernement au stade
de lvaluation des offres peuvent tre rduits.

Le principal inconvnient est que la divulgation de la liste des soumissionnaires pr-qualifis peut
encourager la collusion entre eux. De plus, la pr-qualification dun nombre donn de soumissionnaires,
en particulier, peut avoir pour consquence que ce soit les mmes socits qui seront gnralement
invites soumettre une offre dans un secteur donn, risquant ainsi dencourager dautant plus les
comportements de collusion dans le cadre de la procdure dappel doffres.

Dans certains pays en dveloppement (en particulier ceux bnficiant de nouveaux programmes de PPP),
le problme peut rsulter dun nombre trop limit de soumissionnaires plutt que dun trop grand nombre.
Dans ce cas, ltape de pr-qualification noffre aucun avantage et risque de prolonger inutilement la
procdure de passation.

Les sources bibliographiques suivantes approfondissent les avantages et inconvnients de la pr-


qualification:

La bote outils en ligne de la Banque mondiale sur les routes et les autoroutes [n55] comprend
une section intitule Concessions : Main Steps in competitive bidding (Concessions: principales
tapes pour un appel doffres concurrentiel).

Une note technique de la Banque mondiale sur la passation de contrats de gestion [n51, pages 9
21] dcrit les avantages et les inconvnients et la manire dont certains des problmes lis la pr-
qualification peuvent tre surmonts.

Farquharson et al [n144, pages 118 120] dcrivent la procdure de pr-qualification, les avantages,
et les inconvnients; ainsi que les piges potentiels. Les auteurs dcrivent galement la possibilit de
recourir une tape dite de pr-rvision dans les pays o une pr-qualification nest pas permise
par la loi sur la passation.
MODULE 3 Mise en uvre des projets de PPP 225

Dans la pratique, les approches varient selon les pays. Par exemple, le Practitioners Guide (Guide des
professionnels) publi par Infrastructure Australia [n22, page 16] recommande le recours une tape
de pr-qualification pour slectionner un nombre donn de soumissionnaires, au moins trois, parfois plus.
Dun autre ct, le manuel de PPP de Singapour [n306, page 60] exclut un nombre prdtermin de
soumissionnaires qualifis car ceci limitera la concurrence. Le Tableau 3.3: Exemples de types de passations
de marchs dans le cadre de PPP fournit des exemples supplmentaires de procdures de passation de
PPP, notamment sur la question de savoir si une procdure de pr-qualification est prvue et, le cas chant,
selon quel type.

Procdure dappel doffres


Lappel doffres correspond la priode allant du lancement des demandes de propositions jusqu la
slection du soumissionnaire retenu. La mthode la plus rapide et la plus simple est un appel doffres en
une seule tape, dans le cadre duquel les soumissionnaires soumettent des propositions techniques et
financires qui sont values avant de slectionner le soumissionnaire retenu.

Lalternative est un appel doffres en deux tapes ou en plusieurs tapes. Selon cette approche, les
soumissionnaires prsentent une proposition initiale qui peut comporter des commentaires relatifs la
demande de propositions et au projet de contrat, et peut comprendre ou non une proposition financire.
En fonction de ces propositions, le gouvernement passe en revue et ventuellement rvise la demande de
propositions et le projet de contrat, et demande ce que les propositions soient adaptes en consquence.
Le gouvernement peut entamer une discussion avec les soumissionnaires des degrs divers, comme
dcrit ci-aprs au paragraphe Ngociations avec les soumissionnaires : pendant lappel doffres . Le
gouvernement peut aussi liminer certains soumissionnaires cette tape et le processus de rvision peut
se rpter plusieurs reprises. Les soumissionnaires prsentent ensuite les propositions finales, y compris
une offre financire finale.

Pour les projets complexes, une procdure plusieurs tapes peut prsenter certains avantages par rapport
une procdure en une seule tape, en particulier lorsquil est possible dinnover. Cela peut garantir que
les solutions correspondent aux besoins et contribuer amliorer la qualit finale des propositions. Dun
autre ct, la procdure en plusieurs tapes est plus longue, plus complexe grer, et plus onreuse pour
toutes les parties concernes. Il faut prendre soin de conserver la pression concurrentielle, protger la
proprit intellectuelle et maintenir la transparence.

Les ressources suivantes fournissent des renseignements supplmentaires sur les diverses options dappel
doffres:

Farquharson et al [n144, pages 113 114] rsument les avantages offerts par une slection squentielle
en plusieurs tapes, amliorant la qualit des offres.

Une note technique de la Banque mondiale sur la passation de contrats de gestion [n51, pages
22-33] dcrit les diffrentes procdures dappel doffres et leurs avantages relatifs.

La bote outils en ligne de la Banque mondiale sur les routes et les autoroutes [n55] comprend
226 Guide de rfrence des PPP Version 2.0

une section intitule Concessions : Main Steps in competitive bidding (Concessions:principales


tapes pour un appel doffres concurrentiel) dcrivant les appels doffres en une seule tape et en deux
tapes.

Les cadres de PPP de nombreux pays laissent le choix entre une procdure en une seule tape ou en
plusieurs tapes, selon le type de projet. Dans certains cas, la possibilit de conduire une seconde srie
dappel doffres est offerte en cas dappel doffres initial infructueux. Par exemple, le module relatif la
passation du Manuel de PPP dAfrique du Sud [n5, Module 5, pages 51-52] explique quil est prfrable
davoir recours une procdure en une seule tape avec un vainqueur vident. Mais il peut tre demand
deux ou plusieurs soumissionnaires de prsenter une meilleure offre dfinitive. Tableau 3.3: Exemples
de types de passations de marchs dans le cadre de PPP fournit des exemples supplmentaires.

Ngociation avec les soumissionnaires: pendant lappel doffres


Les approches de passation varient grandement dun pays lautre en ce qui concerne le niveau de
ngociation entre le gouvernement et les soumissionnaires. La ngociation un stade quelconque de la
procdure dappel doffres peut savrer difficile et risque de rduire la transparence. Pour cette raison,
certains gouvernements ne permettent pas la ngociation du contrat toutes les tapes de la procdure
(bien quil soit toujours possible de ngocier les propositions des soumissionnaires).

Dans le cadre dun appel doffres en plusieurs tapes (voir la section 3.5.4: Gestion de la procdure dappel
doffres), le gouvernement peut choisir de dialoguer ou de ngocier avec plusieurs soumissionnaires entre
les tapes de lappel doffres. Ceci aide clarifier les aspects de la demande de propositions, du projet de
contrat et des propositions initiales des soumissionnaires et se solde par des propositions qui rpondent
plus prcisment aux exigences du gouvernement. Dans dautres cas, les gouvernements peuvent ngocier
avec un seul soumissionnaire, une fois ce dernier retenu.

Par exemple, en 2004, la Commission europenne a introduit la procdure de dialogue comptitif


pour la passation de PPP au sein de lUnion europenne. Selon cette procdure, aprs avoir reu les offres
initiales, le gouvernement peut entamer un dialogue avec les soumissionnaires sur tous les aspects relatifs
la demande de propositions, au contrat ou aux propositions, avant de publier une version finale des
documents de demande de propositions et dinviter les offres finales. Les lignes directrices du Trsor
britannique relatives la procdure de dialogue comptitif [n279] fournissent de plus amples dtails.
En Australie, il est fait recours une procdure similaire, appele procdure interactive dappel doffres.
Le Guide national australien des professionnels des PPP [n22, pages 70 71] dcrit la procdure
interactive dappel doffres; les mcanismes de cette procdure sont aussi prsents en annexe.

Kerf et al [n215, pages 110 112] fournissent des exemples supplmentaires sur les ngociations
comptitives et expliquent quand cette dmarche peut tre utile. La bote outils de la Banque mondiale
pour les PPP lis au secteur de leau [n46, pages 169 170] dcrit aussi les avantages et les inconvnients
de cette approche. En gnral, les pays moins dvelopps ont moins recours aux ngociations comptitives.
MODULE 3 Mise en uvre des projets de PPP 227

Ngociation avec les soumissionnaires:aprs la clture de lappel doffres


Une fois le soumissionnaire retenu, les gouvernements peuvent dmarrer les ngociations aprs la
clture de lappel doffres, cest--dire entamer un dialogue approfondi avec ce soumissionnaire afin de
finaliser le contrat de PPP. Lors des ngociations avec le soumissionnaire retenu, lorganisme dexcution
ne peut plus utiliser le levier de la concurrence comme mthode doptimisation des ressources, mme si
un second soumissionnaire est conserv comme ventuel remplaant. Pour cette raison, la majorit des
gouvernements limite les changes aprs la clture de lappel doffres aux clarifications et la mise au
point des propositions. Certains pays interdisent de tels changes lorsque la transparence de la procdure
constitue une proccupation majeure. Tableau 3.3: Exemples de types de passations de marchs dans le
cadre de PPP offre quelques exemples.

Les ngociations aprs la clture de lappel doffres ont lieu pour deux raisons : les exigences de la demande
de propositions ou du projet de contrat ntaient pas clairement dfinies ou les soumissionnaires et leurs
bailleurs de fonds ne les ont pas juges acceptables (en particulier, eu gard la rpartition des risques
propose). Pour lune ou lautre de ces raisons, les soumissionnaires peuvent incorporer des modifications
leurs propositions, cest--dire que les propositions ne se conforment plus pleinement aux exigences du
gouvernement. Certains cadres juridiques limitent ce problme en excluant les propositions conditionnelles.

Les sources bibliographiques suivantes fournissent des lignes directrices supplmentaires sur les problmes
lis aux ngociations aprs la clture de lappel doffres, sil convient dautoriser la ngociation ou le
dialogue avec un soumissionnaire retenu et dans quelle mesure:

Le Guide EPEC des PPP [n93, page 31] dcrit brivement quelles questions devraient ou ne devraient
pas faire partie des ngociations aprs la clture de lappel doffres et prsente les lments types du
cadre de ngociation.

Yescombe [n 323] dcrit aussi les risques lis aux ngociations aprs la clture de lappel doffres et
les raisons de leur survenance.

Le Guide relatif aux concessions publi par Kerf et al [n215, page 123] met laccent sur limportance
de limiter le niveau de ngociations aprs la clture de lappel doffres et comment y parvenir.

Le meilleur moyen dviter davoir recours des ngociations aprs la clture de lappel doffres consiste
prpare une demande de propositions et un projet de contrat clairement dfinis et exhaustifs. Le
sondage du march et la consultation avec les soumissionnaires avant la demande de propositions, ainsi
que lembauche de conseillers expriments, contribuent garantir que la structure contractuelle soit
acceptable pour les investisseurs. Dans le cas de contrats particulirement complexes, la procdure de
ngociation concurrentielle dcrite ci-dessus peut savrer tre la meilleure alternative.

Critres dattribution
Les gouvernements doivent valuer les propositions reues, les classer, et slectionner le soumissionnaire
retenu. Les critres dattribution du contrat tiennent compte gnralement du mrite technique de la
228 Guide de rfrence des PPP Version 2.0

proposition et du prix, dans une certaine mesure, tant donn lobjectif doptimisation des ressources ou de
rapport cot-bnfice optimal. Deux options existent en vue dvaluer les propositions et de slectionner
le soumissionnaire retenu :

Slection en fonction de critres financiers, cette approche comprend deux tapes, avec une
slection finale base sur la ou les variables de loffre financire. Selon cette approche, les propositions
techniques sont values en premier, selon une mthode russite ou chec. Seuls les soumissionnaires
admis lvaluation technique peuvent procder ltape dvaluation financire. Le soumissionnaire
retenu est slectionn sur la base de la meilleure proposition financire.

Slection selon des critres financiers et techniques, dans certains cas, les propositions sont values
sur la base dune combinaison pondre de critres financiers et techniques. Cette mthode permet
de mieux optimiser les ressources. Toutefois, la dfinition de critres appropris et quantitatifs et leur
pondration peuvent savrer difficiles. Ils peuvent galement faire lobjet dun jugement subjectif de
la part de lquipe dvaluation, ce qui peut nuire la transparence de la procdure dappel doffres.

Les sources bibliographiques suivantes dcrivent de manire plus approfondie ces options et fournissent
des exemples:

La bote outils en ligne de la Banque mondiale sur les routes et les autoroutes comprend
une section intitule Concessions : Main Steps in competitive bidding (Concessions: principales
tapes pour un appel doffres concurrentiel) dcrivant les rgles dvaluation, les critres dvaluation
financire et lapproche multicritres. Cette section prsente aussi les critres dvaluation pour treize
concessions routires en Amrique latine.

Le Guide relatif aux concessions publi par Kerf et al [n215, pages 118 123] comporte des sections
sur les valuations des propositions techniques et financires. Ces dernires dcrivent les divers critres
techniques et financiers et les avantages et inconvnients dune approche combine de notation, avec
exemples lappui.

La note technique de la Banque mondiale sur la passation de contrats de gestion [n51, pages 22
28] dcrit les options dvaluation, quil sagisse dune slection selon le moindre cot ou en fonction
de la qualit, et propose des lignes directrices sur la dfinition et la pondration de ces options.

La meilleure option, et les critres spcifiques financiers et techniques, dpendront des caractristiques
du projet. Ils dpendront galement de la capacit du secteur public entreprendre des valuations plus
complexes, ou du risque de corruption, qui pourrait faire de la transparence lobjectif le plus important.

De nombreux gouvernements ont recours une ou lautre approche. Par exemple, les Directives en
matire de PPP pour Maurice [n230, Section 8.6, page 67-68] permettent lquipe de passation du
projet de tenir compte de considrations tant techniques que financires, ou uniquement du prix laide de
critres de acceptation/chec pour lvaluation technique. Au Brsil, la loi fdrale relative aux concessions
(dans le cadre de PPP de type usager payeur) [n74 Article 15] et la loi fdrale relative aux PPP (dans
le cadre de PPP de type gouvernement payeur) [n75 Article 12] permet les deux approches. Dans tous
les cas, lapproche et les critres doivent tre tablis au pralable et tre clairement communiqus aux
MODULE 3 Mise en uvre des projets de PPP 229

soumissionnaires potentiels. La section 3.5.4: Gestion de la procdure dappel doffres prsente des lignes
directrices et des sources bibliographiques supplmentaires sur les critres dvaluation spcifiques.

Approche relative aux cots et paiements lis loffre


La prparation dune proposition dans le cadre dun projet de PPP est gnralement un exercice coteux.
De mme, engager une procdure de passation de haute qualit dans le cadre dun PPP peut entraner
pour le gouvernement un cot lev. Les gouvernements adoptent diverses approches pour faire face aux
cots et engagements souscrits dans le cadre dune offre.

Nombre dentre eux demandent aux soumissionnaires de dposer une garantie de soumission afin de
garantir leur engagement envers lappel doffres et dempcher que le soumissionnaire retenu ne se
dsiste sans motif valable. Par exemple, la loi espagnole relative la passation de marchs prvoit que
les soumissionnaires fournissent une garantie provisoire pour soutenir leur proposition et de laccrotre
pour satisfaire aux exigences de garantie finale une fois le contrat attribu. La loi relative aux contrats
BOT des Philippines mettant en uvre des rgulations exige une garantie de soumission entre 1% et
2% du cot estim du projet [n257, Section 7.1 Clause b (vi)]. Le Guide relatif aux concessions de
Kerf et al [n215, page 126] fournit des exemples supplmentaires et dcrit brivement les avantages
et les inconvnients dune exigence de garantie de soumission. Les auteurs notent, par exemple, que le
gouvernement britannique dconseille le recours aux garanties de soumission dans le cadre de projets de
PPP car celles-ci sont onreuses et ne devraient tre sollicites que dans des circonstances exceptionnelles.

Les gouvernements font face aux cots de prparation de loffre de diffrentes manires. Dans certaines
juridictions, le gouvernement peut partager ces frais dans le but dencourager la participation dun plus
grand nombre de soumissionnaires. Par exemple, le Guide national australien des professionnels des
PPP [n22, page 29] indique que les cots lis loffre peuvent tre rembourss mais uniquement dans des
circonstances extrmement limites et clairement dfinies. Inversement, le Chili dispose dun mcanisme
lui permettant de demander aux soumissionnaires pr-qualifis de financer conjointement les tudes
dingnierie et autres tudes permettant au gouvernement de prparer la passation [n104]. Ce dispositif
faisait partie de la rforme de la loi relative aux PPP qui a eu lieu en 2010.

Une revue publie par KPMG portant sur la passation de contrats de PPP en Australie [n219] dcrit,
dans diffrents pays, les cots de passation gnralement supports par lentit prive. Le rapport sinspire
galement dune enqute mene auprs de professionnels des PPP pour fournir des recommandations
sur la manire de rduire les cots lis loffre. Ces recommandations mettent laccent sur lamlioration
de la procdure de passation des contrats de PPP ainsi que sur les avantages et inconvnients pour les
gouvernements dune contribution aux cots lis loffre.
230 Guide de rfrence des PPP Version 2.0

3.5.2 Promotion du PPP

Identifier les
Dcider de la Promotion Grer lappel
soumission- Boucler le
stratgie de du projet la
naires financement
passation de PPP concurrence
qualifis

Ltape de promotion du PPP vise attirer les soumissionnaires et les investisseurs. Au dbut du programme
de PPP, les gouvernements doivent redoubler defforts afin de susciter lintrt des soumissionnaires et
accrotre la pression concurrentielle. La promotion permet aussi didentifier des soumissionnaires potentiels.
Elle peut contribuer llaboration de critres de qualification afin dviter quaucune entreprise ne se
qualifie, comme dcrit dans louvrage de Kerf et al [n215, page 114].

La promotion des PPP exige de faire la publicit du lancement de lappel doffres. De nombreux
gouvernements ont tabli des conditions rgissant la publicit des appels doffres dans le cadre de PPP.
Par exemple, le Guide EPEC des PPP [n93, page 27] note que les gouvernements de lUE doivent publier
un avis au Journal officiel de lUnion europenne. Le Manuel relatif aux PPP dAfrique du Sud [n5,
page 24] explique que la passation doit tre annonce dans la Government Gazette, sur le site Internet de
linstitution et au moyen dannonces publicitaires dans les mdias.

Certains gouvernements adoptent une approche plus proactive dans le but de susciter lintrt avant mme
le lancement officiel du projet. Ces approches peuvent consister :

Organiser des prsentations, des runions, ou des tournes pour prsenter le projet aux investisseurs.
La taille et le lieu de ces prsentations peut sadapter en fonction des investisseurs intresss, par
exemple investisseurs locaux ou internationaux.

Diffuser une documentation destine susciter lintrt envers le projet. Il peut sagir dune
documentation crite dans les publications professionnelles, telles que Global Water Intelligence, ou
des plates-formes ddies au dveloppement de projets comme Zanbato.

La documentation relative la commercialisation des projets de PPP est limite. Louvrage publi par
Farquharson et al [n144, page 105] dcrit brivement les avantages offerts par une diffusion dinformations
avant le lancement formel du projet, dans le but de susciter lintrt des soumissionnaires. Il explique aussi
lintrt de promouvoir plusieurs projets plutt quun seul. En particulier, pour les programmes nouveaux
de PPP, ceci permet dinciter davantage les investisseurs participer.
MODULE 3 Mise en uvre des projets de PPP 231

3.5.3 Qualification des soumissionnaires

Identifier les
Dcider de la Promotion Grer lappel
soumission- Boucler le
stratgie de du projet la
naires financement
passation de PPP concurrence
qualifis

La prochaine tape peut consister mener une pr-qualification des soumissionnaires afin de slectionner
les entreprises et les consortiums qui seront invits soumettre une offre. Certains pays ne slectionnent
pas au pralable les soumissionnaires qualifis, ils valuent plutt les qualifications dans le cadre dun
appel doffres ouvert. Les avantages et inconvnients des deux approches sont dcrits la section 3.5.3:
Qualification des soumissionnaires.

Cette section dcrit le processus de pr-qualification. Cette tape consiste prparer puis lancer une
demande de qualification, dans le prolongement de la promotion du lancement de lappel doffres, comme
dcrit la section 3.5.2: Promotion du PPP, et valuer les informations reues afin de slectionner un
groupe de soumissionnaires qualifis.

Farquharson et al [n144, pages 113 120] dcrivent les raisons de recourir une pr-qualification, les
principaux critres et processus et fournissent quelques lignes directrices lies au lancement de projet. Le
Guide EPEC des PPP [n93, pages 27 28] prsente aussi un aperu utile du processus de pr-qualification.

Prparer et publier les demandes de qualifications


Pour les passations de marchs comprenant une tape de pr-qualification, le processus est officiellement
lanc lorsque cette demande est publie. La demande de qualification (qui peut prendre plusieurs noms
selon le pays: avis de pr-qualification au Sngal, appel public la concurrence en France par
exemple) contient gnralement suffisamment dinformations sur le projet et sur la manire dont celui-ci
sera attribu pour permettre aux soumissionnaires de dcider sils sont intresss. Ce document doit aussi
noncer clairement la procdure et les exigences de qualification.

ce point, les informations concernant le projet pourraient comprendre un aperu des exigences
techniques et conditions de service, les principales conditions commerciales(bien quil ne sagisse pas dun
projet de contrat) et une liste dinformations supplmentaires qui seront mises disposition ltape de
passation. Les informations relatives au processus de qualification comprennent gnralement les critres
de qualification (voir lEncadr 3.13: Critres de qualification dune entreprise), les informations demandes
aux entreprises et le format sous lequel ces informations devraient tre prsentes ainsi que lchancier et
le processus dvaluation. Les sources bibliographiques suivantes dcrivent de manire plus approfondie
le contenu type des documents de demande de qualification:
232 Guide de rfrence des PPP Version 2.0

Le module relatif la passation du Manuel de PPP dAfrique du Sud [n5, pages 23 24] dcrit
brivement le contenu du document de demande de qualification. Il comprend les informations relatives
au projet, les procdures de passation, des instructions lintention des entreprises rpondant la
demande de qualification, les informations requises de la part des soumissionnaires, et la procdure
dvaluation.

Le Manuel de PPP de Singapour [n306, pages 56 60] prsente les lments de la demande de
qualification et indique quil nest pas exig de joindre lbauche de contrat cette tape.

Le Guide national australien des professionnels des PPP [n22] appelle cette tape manifestation
dintrt. Les pages 11 14 prsentent les lments requis dans lappel de manifestation dintrt,
notamment les antcdents, la porte du projet et lchancier, des informations financires et
commerciales, les critres dvaluation, les conditions gnrales, et les exigences en matire de
rponse lappel de manifestation dintrt.

La section relative la pr-qualification de la bote outils de la Banque mondiale pour les


concessions routires [n55] dcrit les informations devant faire partie de la demande de qualification
et les informations devant tre demandes par les entreprises.

Les sources suivantes fournissent des modles ou des exemples de documents de demande de qualification:

Directives en matire de PPP de la Commission de planification de lInde: la section sur la pr-


qualification des soumissionnaires [n200] comprend une demande de qualification type, ainsi que des
lignes directrices sur les tapes suivre dans le cadre de la procdure de qualification.

Les documents types de passation de la Banque mondiale relatifs la gestion de contrats [n51]
comprennent un modle de demande de qualification.

Le site Internet du Centre de ressources des PPP dans le secteur des infrastructures de la Banque
mondiale [n59] comporte une page intitule Procurement Processes and Standardized Bidding
Documents (Procdures de passation et documents normaliss dappels doffres) disponible sur le
site suivant http://ppp.worldbank.org/public-private-partnership/content/procurement-processes-
and-standardized-bidding-documents, et contient un lien vers un formulaire fictif de demande de
qualification dans le cadre daccords dachat dlectricit, ainsi que des liens vers des documents rels
dappel doffres, y compris des demandes de qualification.

Certains gouvernements exigent une approbation des documents de demande de qualification, avant
de publier un avis de passation comme dcrit la section 3.5.2: Promotion du PPP. Lavis de passation
indique gnralement aux entreprises la manire dobtenir le dossier de demande de qualification. Les
gouvernements peuvent aussi alerter directement les investisseurs sur la mise disposition du dossier de
demande de qualification.
MODULE 3 Mise en uvre des projets de PPP 233

valuer les informations reues afin didentifier les soumissionnaires


qualifis
Une fois reues les dclarations de qualifications de la part des entreprises intresses, lorganisme
dexcution (ou lquipe dvaluation dsigne) doit valuer ces qualifications en fonction de critres
prdfinis de qualification.

LEncadr 3.13: Critres de qualification dune entreprise dcrit les critres types de qualification dune
entreprise et fournit des sources bibliographiques ainsi que des exemples. Ces critres peuvent tre dfinis
et appliqus selon une mthode russite/chec, ou servir tablir un classement des entreprises et en
qualifier un certain nombre. Voir la section 3.5.3: Qualification des soumissionnaires pour de plus amples
informations sur ces deux approches.

Une fois lvaluation termine, lorganisme dexcution doit informer les entreprises ou les consortiums
qualifis, mais aussi ceux qui nont pas t retenus. Comme dcrit dans le module relatif la passation
du Manuel de PPP dAfrique du Sud [n5, page 25], la liste des entreprises qualifies est gnralement
publie. Lorganisme doit aussi sassurer de fournir suffisamment dinformations quant la dcision prise
aux entreprises nayant pas t retenues.

Encadr 3.13: Critres de qualification dune entreprise

Lun des objectifs de la procdure de passation vise slectionner une entreprise comptente,
disposant de la capacit ncessaire lui permettant de mettre en uvre le projet. Ceci signifie
quil est important de tenir compte des qualifications de chaque entreprise soumettant une
proposition. Cette vrification peut avoir lieu lors de la procdure de pr-qualification des
soumissionnaires, ou dans le cadre de la premire tape de la procdure dappel doffres (parfois
appele post-qualification). Dans tous les cas, des critres de qualification clairement dfinis
doivent tre tablis avant de dmarrer la procdure de passation.

Les critres de qualification de lentreprise peuvent tre quantitatifs ou qualitatifs. Il convient


gnralement de tenir compte de la solidit financire, de lexprience acquise dans des projets
similaires, et des antcdents des principaux membres de lquipe de direction des promoteurs.

Une slection prudente de ces critres est importante afin de ne pas exclure des entreprises
(par exemple, des petites entreprises) qui pourraient tre dexcellents partenaires ou ne pas
inclure des entreprises qui savrent tre peu qualifies. Les sources bibliographiques suivantes
prsentent des discussions et des exemples de critres de qualification des entreprises:

Une note technique de la Banque mondiale sur la passation de contrats de gestion


[n51, pages 12 21] dcrit de manire approfondie des critres de pr-qualification conus
pour minimiser les erreurs dinclusion et dexclusion et donne des exemples ce sujet.
234 Guide de rfrence des PPP Version 2.0

Le Guide relatif aux concessions publi par Kerf et al [n215, pages 115-6] prsente
des exemples de critres et de procdures de pr-qualification utiliss dans le cadre dune
slection de projets de PPP.

La section relative lvaluation des manifestations dintrt du Guide national australien


des professionnels des PPP [n22, pages 60 62] comprend une description dtaille des
critres appliquer au cours de ltape de manifestation dintrt.

Les Directives de passation dans le cadre de projets de PPP du Pakistan [n252, chapitre
3, pages 8-9] fournissent trois exemples de critres dvaluation : capacit et atouts dun
soumissionnaire, disponibilit de livraison, et connaissance du projet.

Aux Philippines, les rgles et rglementations de mise en uvre de la loi relative aux
contrats BOT [n257, Section 5.4] dcrivent trois catgories: obligations lgales, exprience
ou antcdents, et capacit financire.

3.5.4 Gestion de la procdure dappel doffres

Identifier les
Dcider de la Promotion Grer lappel
soumission- Boucler le
stratgie de du projet la
naires financement
passation de PPP concurrence
qualifis

Ltape centrale de passation dans le cadre de projets de PPP correspond gnralement la gestion de la
procdure dappel doffres. Cette tape peut faire suite la pr-qualification permettant de slectionner les
soumissionnaires participants (ce nest toutefois pas toujours le cas, comme dcrit la section 3.5.1: Dcision
quant la stratgie de passation). La procdure dappel doffres prend fin avec la slection du soumissionnaire
retenu, avec lequel lorganisme dexcution signera le contrat et atteindra ltape du bouclage financier.

Ces tapes particulires de gestion de la procdure de lappel doffres varient, selon la procdure choisie
et les critres pour lattribution du contrat, comme dcrit la section 3.5.1: Dcision quant la stratgie de
passation au paragraphe intitul Procdure dappel doffres. Cette section fournit des lignes directrices
et dcrit les lments suivants relatifs la gestion de la procdure dappel doffres:

Prparation et publication des documents de demande de propositions (DDP);

Interactions avec les soumissionnaires pendant la priode de lappel doffres;


MODULE 3 Mise en uvre des projets de PPP 235

Rception des offres;

valuation des offres afin de slectionner le soumissionnaire retenu;

Rponse aux difficults, telles que la rception dune seule offre ou labsence doffres pleinement
conformes; et

Finalisation du contrat de PPP avec le soumissionnaire retenu.

Louvrage de Farquharson et al [n144, pages 121 124] prsente un aperu de la procdure dappel
doffres et souligne certains des points importants que les organismes dexcution doivent prendre en
compte ce stade.

Prparation et publication des documents de demande de propositions


La procdure dappel doffres dmarre formellement lorsque le gouvernement remet aux soumissionnaires
participant des documents de demande de propositions (DDP). Ces documents tablissent la structure et
les exigences du projet ainsi que les dtails de la procdure dappel doffres. Des documents de DDP de
haute qualit, dtaills, et clairement dfinis permettent de garantir que la procdure soit concurrentielle
et dassurer que le PPP optimise au mieux les ressources. Le dossier de DDP contient gnralement les
documents suivants:

Informations sur lopportunit du projet de PPP. Il peut sagir des documents suivants:

- une note dinformation dcrivant les principales caractristiques du projet et les conditions
commerciales du PPP;

- des projets daccord, ou laboutissement de la procdure dtaille de conception du contrat de


PPP dcrite la section 3.4 : Conception des contrats de PPP ;

- les copies de tous permis ou approbations obtenus pour le projet; et

- une description des informations techniques dtailles recueillies au cours de ltape de prparation
du projet qui seront mises disposition des soumissionnaires dans une salle des donnes.

Informations sur la procdure dappel doffres. Il peut sagir des documents suivants:

- des rgles et instructions dtailles relatives lappel doffres tablissant la procdure et les
exigences;

- un calendrier qui devrait tenir compte dun dlai suffisant pour permettre aux soumissionnaires de
prparer des propositions de qualit;

- lEncadr 3.14: Critres dvaluation; et

- les exigences en matire de garantie de soumission (le cas chant), comme dcrit au paragraphe
236 Guide de rfrence des PPP Version 2.0

intitul Approche relative aux cots et paiements lis loffre la section 3.5.1: Dcision quant
la stratgie de passation.

Le Tableau 3.4 : Exemples et lignes directrices concernant la prparation de documents de DDP. Le site
Internet du Centre de ressources des PPP dans le secteur des infrastructures de la Banque mondiale
[n59] comporte une page intitule Procurement Processes and Standardized Bidding Documents
(Procdures de passation et documents types dappels doffres) disponible sur le site suivant http://ppp.
worldbank.org/public-private-partnership/content/procurement-processes-and-standardized-bidding-
documents, et contient un lien vers un formulaire fictif de demande de qualification dans le cadre daccords
dachat dlectricit, ainsi que des liens vers des documents rels dappel doffres lis des projets de PPP.
La Banque mondiale a galement publi des documents types dappel doffre dans le cadre de contrats
dans le secteur routier bass sur les rsultats et la performance [n48]; ces documents contiennent quelques
lignes directrices en prambule.

Tableau 3.4 : Exemples et lignes directrices concernant la prparation de documents de DDP

Juridiction Rfrence Description


Australie Guide national australien des Dcrit de manire approfondie le contenu de la DDP
professionnels des PPP [n22, pages
17 22]
Brsil Loi fdrale relative aux PPP (Loi 11079, Dcrit les informations minimums inclure aux documents dappel
2004) [n75, article 11] doffres: un projet de contrat de PPP, la garantie de soumission exige
du soumissionnaire ( hauteur de 1% du montant total du contrat), les
procdures de rsolution des diffrends, et les garanties accordes par
le gouvernement afin de garantir ses paiements.
Chili Loi relative aux concessions [n104] Lunit PPP chilienne au sein du ministre des Travaux publics donne
accs la DDP intgrale de tous les projets de PPP.
Colombie Loi 80/1993, Loi gnrale pour la LArticle 24 dcrit les informations devant figurer aux documents de la
passation par ladministration publique procdure dappel doffres pour lattribution dun PPP. Ceci comprend
[n108, Articles 14 et 30] les conditions dligibilit en qualit de soumissionnaire; les rgles de
prparation des offres; le cot et la qualit des marchandises, travaux,
et services requis pour entreprendre le projet; la dure du contrat; et
les rgles de slection des soumissionnaires. LArticle 30 nonce la
procdure dappel doffres, notamment les droits et responsabilits des
intervenants et les chanciers et calendriers pour chaque tape.
La Loi 1150 (2007) introduit des tablit que lorganisme contractant doit publier une version prliminaire
mesures lies lefficacit et la des documents de lappel doffres. Il sagit dune obligation non
transparence la Loi 80 de 1993 contraignante: la publication de ces documents prliminaires noblige
[n109, article 8] pas lorganisme contractant poursuivre lappel doffres.
Inde Dossier type de DDP du ministre des Fournit un dossier type gnrique de DDP lintention des organismes
Finances [n193] contractants pour une utilisation au niveau national.
Afrique du Sud Module relatif la passation du Manuel Prsente la dmarche suivre par les soumissionnaires afin de remplir la
de PPP [n5, pages 27 41] DDP, puis dcrit en dtail le contenu de cette DDP.
MODULE 3 Mise en uvre des projets de PPP 237

Interactions avec les soumissionnaires pendant la prparation de la


proposition
Une fois la DDP publie, les soumissionnaires prpareront des propositions dtailles conformes aux
exigences de cette demande. Durant cette tape, le gouvernement doit dfinir la manire, et jusqu quel
point, il sentretiendra avec les soumissionnaires pendant la prparation de leur proposition. Des rgles
dfinissant les canaux de communication et les sujets permis lors des changes avec les soumissionnaires
sont gnralement dfinies dans la DDP, et sont importantes pour prserver la transparence.

Au minimum, ces interactions permettent de fournir des renseignements aux soumissionnaires, et de


rpondre aux demandes de clarifications eu gard la DDP. Dans certains cas, suite un tel change
le gouvernement peut envisager de mettre jour les documents de la DDP. Des canaux typiques de
communication sont les suivants:

Une salle des donnes qui peut correspondre un lieu rel ou virtuel, o les soumissionnaires peuvent
trouver toutes les informations disponibles affrant au projet.

Un change de questions et rponses, dans le cadre duquel les soumissionnaires peuvent soumettre par
crit des questions, et lorganisme dexcution rpond par crit tous les soumissionnaires (sassurant
ainsi que tous les soumissionnaires aient accs aux mmes informations).

Des confrences, dans le cadre de laquelle lorganisme dexcution prsente le projet et rpond aux
questions des soumissionnaires. Certains gouvernements imposent des limites quant au moment o des
clarifications peuvent tre demandes, afin dviter de rvler des informations lapproche de lexpiration
du dlai de lappel doffres, ce qui pourrait favoriser certains soumissionnaires plus que dautres.

Les sources bibliographiques suivantes fournissent de plus amples informations et des exemples
supplmentaires sur ces approches dinteraction avec les soumissionnaires:

La bote outils en ligne de la Banque mondiale sur les routes et les autoroutes [n55] comprend
une section intitule Concessions : les principales tapes dun appel la concurrence, qui dcrit les
informations techniques qui devraient tre mises disposition dans la salle de donnes.

Le Manuel relatif aux PPP publi par la Banque asiatique de dveloppement [n38, page 71]
prsente un exemple dun index de salle de donnes.

Le Guide national australien des professionnels des PPP [n22, pages 24 25] dcrit brivement le
recours une salle de donnes et prsente un processus de demande de renseignements.

Le Manuel de PPP de Singapour [n306, pages 61 62] prsente le type dinformations qui seront
changes durant la priode de feedback une fois la DDP publie.

En Colombie, la Loi 80 de 1993 [n108] prcise que, une fois les documents de DDP remis aux
soumissionnaires prslectionns, si aucun soumissionnaire nen fait la demande, lorganisme
contractant organisera une runion avec les soumissionnaires afin de clarifier toutes questions pouvant
238 Guide de rfrence des PPP Version 2.0

tre souleves et de prter attention leurs proccupations et commentaires. Suite cette runion,
lorganisme contractant pourra modifier les documents dappel doffres ou prolonger la date de
soumission jusqu six jours supplmentaires.

Comme dcrit au paragraphe Ngociation avec les soumissionnaires : pendant lappel doffres
la section 3.5.1: Dcision quant la stratgie de passation, certains gouvernements ont recours une
procdure interactive dappel doffres ou de dialogue comptitif qui comprend des contacts plus
importants avec les soumissionnaires alors quils prparent leur proposition. Dans le cadre dune telle
procdure, les soumissionnaires soumettent initialement des propositions techniques, qui font ensuite
lobjet de commentaires et dune discussion avec lorganisme contractant, permettant de raffiner les
solutions proposes afin de rpondre aux demandes de lorganisme, avant de prsenter une proposition
finale. Certains soumissionnaires peuvent abandonner cette dmarche diffrentes tapes.

Pour de plus amples dtails et conseils concernant cette procdure conformment aux rglementations
de lUE, consulter les lignes directrices relatives au dialogue comptitif publies par le gouvernement
britannique [n279]. Le Guide national australien des professionnels des PPP [n22, pages 70 71]
dcrit comment une procdure interactive dappel doffres similaire est utilise en Australie.

Rception des offres


Il est important de mettre en place un systme fiable et crdible garantissant le caractre confidentiel des
offres afin de prvenir toute possibilit de falsification de cette dernire et de protger les informations
commercialement sensibles contenues dans les offres.

Les offres sont souvent dposes sous format papier sous pli scell. Les offres financires et techniques
sont gnralement transmises sous plis spars. Les offres financires sont uniquement ouvertes lorsque le
soumissionnaire a pass lvaluation technique, et louverture des plis seffectue publiquement pour viter
toute possibilit de falsification de loffre. Par exemple, aux Philippines, les rgles et rglementations de
mise en uvre de la loi relative aux contrats BOT tablit un systme deux enveloppes pour la rception
des offres [n257, Rgle 7]. Les documents types dappel doffre dans le cadre de contrats dans le secteur
routier bass sur les rsultats et la performance publis par la Banque mondiale [n48, pages 19 21]
dcrivent aussi un systme deux enveloppes scelles mais permettent le recours un systme dappel
doffres scell lectroniquement comme alternative. Contrairement un systme dappel doffre matriel,
un systme lectronique empche les soumissionnaires de surveiller ou dentraver la procdure.

Le journal publi par Dumol sur la privatisation des eaux de Manille au moyen dune concession
[n122, pages 85 98] dcrit de manire dtaille la procdure de soumission doffres et douverture des
plis dans la pratique.

valuation des offres


Comme dcrit dans le Guide des professionnels publi par Partnerships Victoria [n25, pages 40 42],
la procdure dvaluation comprend les tapes suivantes :
MODULE 3 Mise en uvre des projets de PPP 239

Une valuation du caractre complet de loffre et de la conformit avec des exigences minimales de la
procdure dappel doffres.

Une valuation de la conformit aux exigences de lnonc du projet. Le guide prcise que les offres
conformes sont values avant les offres non conformes. Les offres non conformes peuvent toutefois
tre prises en compte si aucune offre nest intressante (comme dcrit ci-aprs).

Une clarification de loffre qui peut comprendre une prsentation aux soumissionnaires et une session
de questions-rponses. Le guide indique que cette clarification ne doit pas entrainer la possibilit de
modifier les offres.

Un examen dtaill entrepris par les comits dvaluation, en sappuyant sur les critres dvaluation
prdfinis ; lEncadr 3.14 : Critres dvaluation fournit des options et des lignes directrices sur
ltablissement de critres dvaluation.

La prparation de rapports dvaluation, dtaillant la dmarche suivie et lanalyse effectue par les
comits dvaluation. La prparation de rapports dtaills est importante pour prserver la transparence
de la procdure. Dans certains cas, les soumissionnaires peuvent tre invits ajouter de manire
formelle des commentaires au projet de rapport et lquipe dvaluation tiendra compte de ces
commentaires dans la version finale.

Le Guide des professionnels publi par Partnerships Victoria [n25, chapitre 19.2] fournit des conseils
pour mener lvaluation et indique les lments inclure dans un rapport dvaluation. Manuel relatif aux
PPP dAfrique du Sud, Module 5 : Procurement (Passation) [n5, pages 45 51] prsente aussi des
lignes directrices dtailles sur lvaluation des offres et dcrit lapproche sud-africaine de formation des
comits dvaluation.

Encadr 3.14: Critres dvaluation

La slection des critres dvaluation peut savrer essentielle afin dassurer que le PPP permette
loptimisation des ressources. Les critres dvaluation devraient tre dcids lavance et dfinis
dans le dossier de DDP. Certains pays prcisent les divers types de critres dvaluation dans
la lgislation. Les critres dvaluation regroupent gnralement des lments techniques et
financiers. Ces derniers peuvent tre valus sparment (au moyen dune valuation technique
de type acceptation/chec, suivie dun classement selon les critres financiers) ou ensemble
laide dun classement pondr des offres (comme dcrit la section 3.5.1: Dcision quant la
stratgie de passation au paragraphe intitul Critres dattribution).

Les critres spcifiques varient selon la nature du projet, comme dcrit (avec exemples lappui)
par Kerf et al [n215, pages 118 122], par exemple, si le projet comprend ou non des actifs
existants ou sil est de type usager payeur ou gouvernement payeur.
240 Guide de rfrence des PPP Version 2.0

De nombreux PPP sont classs sur la base dun c