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Ce document correspond une sance d'ducation populaire organise par le groupe attac 18 Vierzon.

Il s'agit du texte de l'expos prsent par Yann Baduel, et n'y sont retranscrites ni les informations
complmentaires rpondant des remarques et questions poses par les participants, ni les autres aspect voqus
au cours de la discussion qui a suivi l'expos.

I. LES ORIGINES DU SERVICE PUBLIC :

I.1. Typologie des services publics :

On peut considrer, en toute premire analyse, quun service public se caractrise par un bien
ou un service qui prsente, au regard des ncessits de lorganisation sociale et des attentes
des usagers, des caractristiques telles que le simple jeu du march ne peut assurer par lui-
mme leur satisfaction. Mais entre la vision des conomistes, des juristes et la simple
perception populaire, il existe des perceptions trs diffrentes qui ncessitent de prciser ce
quon entend par ce terme. Pour mieux apprhender la notion, il faut donc se livrer une
analyse typologique des diffrentes situations auxquelles peuvent correspondre les services
publics.

I.1.a. Des critres relatifs au mode dorganisation et de dlivrance :

- La nature marchande du service : on distingue souvent les services marchands et les


services non marchands. Les services non marchands sont des activits dont la prise en
charge ne peut tre que collective car ils ne donnent pas lieu une facturation
individualise des usagers. A linverse, les services marchands sont ceux qui peuvent tre
dlivrs moyennant une facturation individualise au bnfice de lusager.
- Le rgime de proprit : le service public induit-il une proprit collective des moyens
ncessaires au fonctionnement du service ? La question est variable et avant tout
idologique et oppose les collectivistes et les libraux.
- Le statut de loprateur : loprateur se dfinit comme le fournisseur du bien ou du
service collectif. Loprateur dun service public peut tre priv ou public.
- Concurrence ou monopole : lorganisation dun service collectif peut tre assure soit
dans un cadre concurrentiel (ex : lclairage public), soit dans un cadre monopolis (ex : la
distribution du gaz avec GdF).
- La collectivit organisatrice : la satisfaction des besoins collectifs implique une
participation, un certain niveau, de lautorit publique. Elle peut intervenir comme
autorit organisatrice (on parle alors de comptence), comme propritaire des moyens
ncessaires, comme fournisseur du service (elle est alors oprateur) ou comme rgulateur
dun systme concurrentiel. Cest ce qui distingue le service public dun march.

I.1.b. Des critres relatifs lactivit concerne :

Daprs ce qui prcde, lorganisation des services publics ne se rsume pas lopposition
public/priv ou concurrence/monopole. Les configurations, comme les solutions de mise en
uvre du service public, sont nombreuses. On peut donc chercher dfinir le service public
par son objet : des activits de production de biens ou de services que des raisons tenant
lorganisation conomique et sociale et aux besoins des citoyens conduisent organiser selon
des principes drogatoires du march. Toutefois, la notion de besoin collectif est variable dans
le temps et dans lespace (par exemple, le maintien dun bureau de poste en campagne peut
savrer indispensable en campagne, de par son rle de distribution bancaire ; de mme, les
cabines tlphoniques sont de moins en moins utilises du fait du dveloppement des

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tlphones portables). Cest la convergence des besoins des citoyens et de lconomie qui
donnent certaines activits le caractre de service public. On trouve dans les pays de lUnion
Europenne neuf grandes catgories de fonctions collectives qui ont le statut et constituent
le fonds commun du service public :
- Les fonctions rgaliennes : on appelle fonctions rgaliennes les fonctions
traditionnellement assures par les Etats et qui correspondent aux exigences primaires de
la solidarit politique. Ce sont la dfense, la justice, la police, laction extrieure. Elles
forment le cur des services publics par excellence, que mme les plus libraux
nenvisagent pas de confier aux mcanismes du march, mme si certaines des
composantes de ces missions peuvent tre assures par des entreprises prives (exemple
dactualit : les prisons).
- Lducation : depuis que le pouvoir politique a pris le dessus sur les pouvoirs religieux
pour assurer cette fonction, elle est le plus souvent gre directement par les institutions.
- Laction sociale : elle ne peut tre absente de lexercice de la responsabilit politique des
Etats modernes qui ont progressivement pris la place ou se sont ajouts aux systmes
caritatifs traditionnels au cours du XXe sicle.
- La sant : laction sanitaire est quasiment toujours un service public (mais souvent pour
partie), complmentaire de laction sociale.
- Le sport et la culture : lpanouissement du corps et de lesprit humain ncessite, dans la
quasi-totalit des pays, une prise en charge collective. Ces activits sont plutt de type
marchand, mais rarement quilibres par des recettes dexploitation.
- Les services urbains : services que la collectivit est appele fournir aux habitants dune
unit urbaine du fait de limpossibilit technique dune fourniture individuelle et des
contraintes de la vie collective. Ce sont des services de proximit comme la distribution
de leau et son assainissement, lenlvement et le traitement des dchets, le nettoyage
public, la voirie, les services funraires, etc..
- La communication et les transports : le terme communication englobe tout un
ensemble de fonctions entre lesquelles il faut distinguer les transports, la communication
des informations et le service postal. Cest un secteur important pour le dveloppement
conomique des Etats, mais qui nest pas intgralement soumis un statut de service
public et tend y chapper en raison du contexte de mondialisation et du dveloppement
technologique.
- Lnergie : A linverse dautres secteurs, lnergie sest dveloppe de faon individuelle
avant de devenir un service public avec lmergence de politiques conomiques des Etats
qui le considraient comme stratgique au sens conomique et montaire. Il tend ltre
de moins en moins.
- Le logement : en tant que besoin primaire de lindividu, les autorits publiques ne peuvent
sen dsintresser, mme si cest une activit de march dans un pays libral. Les
politiques publiques du logement peuvent avoir des finalits sociales et/ou urbanistiques.

I.1.c. Typologie de caractre juridique :

Le droit franais utilise la distinction entre services publics caractre administratif et


services publics caractre industriel et commercial. Cette typologie se fonde essentiellement
sur le mode de financement : limpt pour les services publics caractre administratif ; le
prix pour les services publics caractre industriel et commercial.

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I.1.d. Typologie de caractre conomique :

On peut galement distinguer quatre catgories dactivits de service public, par vocation
croissante tre gres par des entreprises prives :
- les missions naturelles de ladministration (administration publique ; ordre public ;
dfense ),
- les monopoles naturels (grands rseaux ; grandes infrastructures de transport),
- les intrts publics importants (services sociaux ; loisirs ),
- les secteurs exposs la concurrence (services publics industriels et commerciaux,
logement, services urbains ).

I.2. La fondation du mythe du service public : une invention politique :

La notion de service public fait cho aux thmes du Bien commun , de l Intrt
gnral , de l Utilit publique . Nulle part ailleurs quen France, elle na pris une telle
importance, en tant rige la hauteur dun vritable mythe, cest dire une de ces images
fondatrices sur lesquelles prend appui lidentit collective. Derrire les mots, cest toute une
conception du statut de lEtat et du lien social qui est mobilise. Le mouvement social de
1995 a bien montr que la question du service public constitue une des questions sensibles
autour desquelles se joue la cohsion de la socit. On parle dailleurs dune conception
franaise du service public .

A lorigine, le service public est une notion plus politique que juridique. LEtat a toujours t
trs prsent dans la vie sociale. Ds lAbsolutisme, il avait t conduit assumer des
fonctions rgaliennes, sociales, culturelles et conomiques (cf. le colbertisme). La prise en
charge directe dactivits ntait justifie que par l exercice dattributions rgaliennes , le
souci de protection de l ordre public ou la carence de linitiative prive.

Un changement qualitatif se produit la fin du XIX sicle. Sous la pression de contraintes


conomiques (industrialisation), sociales (pauprisation et apparition de besoins nouveaux) et
politiques (modle rpublicain et progrs de lide de justice sociale), lEtat va tre amen
sengager activement dans la vie sociale par :
- la rgulation globale de lconomie (monnaie, pargne, crdit, impt, douane, ..),
- la cration dinfrastructures de transport ncessaires lessor de la production et des
changes,
- le soutien au dveloppement industriel et agricole,
- la gestion directe de monopoles (les allumettes par exemple),
- les grandes lois scolaires de la III Rpublique,
- le renforcement des dispositifs daide sociale au niveau local,
- la mise en place de dispositifs de protection ouvrire (loi de 1910 sur les retraites
ouvrires et paysannes)
- etc .
Cet engagement de lEtat est thoris par le solidarisme , idologie sappuyant sur la
sociologie naissante (DURKHEIM), qui part du fait naturel de linterdpendance des
individus et de la solidarit pour construire une thorie des droits et des devoirs sociaux. Du
seul fait quil vit en socit, chacun, parce quil hrite de lacquis de la civilisation, se
trouve redevable dune dette , compte tenu du quasi-contrat dassociation sur
lequel repose lexistence de la socit. Le solidarisme confre lEtat une nouvelle
lgitimit : il permet en effet de dpasser la contradiction entre le principe dgalit politique

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et la persistance de fait des ingalits sociales. Par la mise en uvre de la solidarit, la
Rpublique se met au service du progrs de la socit et lEtat trouve l sa mission
(dveloppement dun droit social ). Ce nest pas, lpoque, labsence de rentabilit qui
justifie la cration dun service public, mais un choix politique. LEtat interventionniste se
dmarque ainsi profondment de lEtat libral classique fond sur lide dextriorit et de
supriorit. La thorie traditionnelle de lEtat puissance, souverain et autoritaire est
dpasse. LEtat devient un prestataire de service dont lobjectif est de satisfaire le mieux
possible les besoins du public. Son intervention est perue aussi bien comme un facteur de
dveloppement que comme un moyen de prserver la paix civile. La doctrine du service
public va refonder la thorie de lEtat sur de nouvelles bases et fonder le droit public.

Les juristes fondateurs de cette doctrine (DUGUIT, HAURIOU) ne parviendront pas


branler lautre mythe quest lEtat, en tant que support abstrait et transcendant du
pouvoir , mais parviendront combiner puissance et service . La souverainet de
lEtat nest plus inconditionnelle et irresponsable. La puissance nest plus un attribut
incontestable mais devient une contrepartie des obligations assumes. LEtat nest plus une
autorit distante et majestueuse. Perdant le privilge de la transcendance, il na de justification
que par laction concrte quil mne au service du Bien commun. En contrepartie, il bnficie
dun triple postulat : bienveillance , omniscience et infaillibilit . Expression de la
solidarit, le Service Public se substitue au terme de Fraternit dans la devise rpublicaine. La
puissance se trouve clipse par limage grandiose du service : elle nest plus que lenvers, le
complment ncessaire du service, qui permet den assurer la pleine ralisation.

Lidologie du service public va servir de puissant moteur lexpansion tatique et parer


cette dernire dune supriorit incontestable :
- supriorit morale par rapport lentreprise prive (dsintressement/profit,
altruisme/gosme, puret/argent sale .)
- efficacit sociale : fonctionnant au meilleur cot possible, galement accessible, rduisant
les ingalits sociales,

I.3. Le service public : une notion juridique :

Les enjeux politiques et idologiques du service public vont se traduire par un dbat en droit
portant sur le contenu des rgles dlimitant les comptences juridictionnelles. En droit
franais, la diffrence du droit anglo-saxon, coexistent deux ordres de juridiction : les
juridictions administratives et les juridictions judiciaires. Les premires tranchent les litiges
qui relvent du droit public, les secondes celles qui relvent du droit priv. Le dfi auquel
furent confronts les juristes est celui de linstitutionnalisation du droit administratif, et plus
gnralement du droit public. Il fallait trouver des critres prcis et stables de dlimitation du
champ dapplication du droit public, en tenant compte des nouvelles formes dintervention
publique.

Le droit administratif a t conu depuis lorigine comme un droit de privilge : il exprime la


supriorit de ladministration sur les administrs. Lexistence de prrogatives et de
conditions exorbitante du droit commun justifiait lapplication dun rgime
drogatoire comme moyen daction de ladministration pour satisfaire lintrt public. Cette
vision va faire place la fin du XIX sicle lide selon laquelle le droit administratif
constitue un moyen de protection du droit des administrs. Le droit administratif protge
ladministr, devenu usager, lui donne non seulement des garanties contre larbitraire, mais

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galement un droit de regard sur le fonctionnement administratif. La loi du service public
(ROLLAND) est base sur trois grands principes :
- Le principe de continuit : repose sur lide que la prise en charge dun besoin imprieux
par le service public lui donne sa lgitimit ; il est ds lors inconcevable que le service
fonctionne par -coup et connaisse des interruptions brutales.
- Le principe dgalit : exige que tous les citoyens qui entrent en contact avec le service
public soient placs dans une position gale (extension de la Dclaration de 1789).
- Le principe de mutabilit: implique que les prestations fournies au public soient toujours
adaptes ses besoins ; si les circonstances changent ou si les usagers prsentent de
nouvelles exigences, les services publics doivent sadapter (ils sont soumis la loi du
progrs , leurs prestations doivent sans cesse augmenter en qualit et en quantit).
La puissance nest donc plus le vritable fondement du droit administratif, puisque celui-ci
vise au contraire lencadrer, la limiter, la freiner.

La loi du 24 mai 1872 va clarifier le droit administratif en instituant le tribunal des conflits,
charg de rpartir la comptence de lordre judiciaire et de lordre administratif. Lobjectif est
de soumettre lEtat au droit, en en faisant une ralit distincte et suprieure lui. Cest du ct
de la Socit plutt que de la Nature, sous linfluence de la sociologie, que les juristes vont
chercher les fondements dun droit objectif .

La thorie de la double personnalit administrative va donner lEtat deux manires


dagir :
- comme personne civile ou propritaire : on parle alors dacte de gestion relevant de la
comptence de lordre judiciaire ; ladministration apparat comme grant et intendant des
services publics,
- comme personne publique : on parle alors dacte dautorit relevant de la comptence de
lordre administratif ; ladministration apparat comme dpositaire de lautorit du pouvoir
excutif.
Cette thorie risque daboutir une vritable dcomposition de lEtat et la rduction du droit
administratif la portion congrue.

La notion de service public va venir consolider le droit administratif et en devenir la


pierre angulaire . La rfrence au service public apparat dabord en jurisprudence (arrt
Blanco- 1873). Les trois arrts Therrier (1903), Feutry (1908) et Thrond (1910) se basent sur
le fait quun service public est en cause et vont permettre au Droit de rejeter la thorie des
actes dautorit et de gestion. La notion de service public assure ainsi la cohsion et lunit du
droit public : doivent tre considrs comme agents publics les personnes travaillant dans
le service public, comme domaine public les biens affects au service public, comme
travaux publics les travaux effectus en vue dun service public. Par suite, de multiples
personnes prives se sont vues reconnatre la qualit de gestionnaire de service public, par
inadvertance (ex : des ordres professionnels comme celui des mdecins - arrt Bouguen.
1943). On a ainsi souvent parl dun principe de contagion du service public, en tant
quinitiateur du droit public et propagateur du rgime administratif.

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II. DE LAPOTHOSE A LA REMISE EN CAUSE :

II.1 Lexplosion des services publics :

Lessor des services publics a t en France, plus que dans les autres pays libraux,
spectaculaire. La sphre publique sest progressivement tendue, en formant diffrentes
strates. On peut distinguer par ordre chronologique dapparition :
- Les services publics anciens : ce sont dabord les activits rgaliennes (diplomatie,
dfense, police, justice, monnaie ) et les activits vecteurs de communication sociale
(construction et entretien des routes, postes, tlgraphe, ) .
- Les services publics conomiques : manufactures darmes, arsenaux, monopoles pour des
raisons fiscales (allumettes, poudre, tabac ) puis avec le dveloppement du socialisme
municipal les services publics locaux (abattoirs, bains publics, distribution et puration
de leau, ordures mnagres, transports urbains, chauffage collectif, pompes funbres )
dont la gestion fut le plus souvent dlgue. Aprs la premire guerre mondiale, l'tat va
prendre le relais des collectivits locales : raccordement des rseaux et fusion des
entreprises dans lnergie et les transports. Avec le Front Populaire, on assiste la
nationalisation de secteurs clefs (SNCF, Office National Interprofessionnel des
Crales). Aprs la Libration, nationalisation des secteurs de lnergie, des transports,
des banques, des assurances et dveloppement dun secteur public industriel la faveur
des grands projets du gaullisme et de larriv de la gauche au pouvoir en 1981.
- Les services publics sociaux : cration de lhpital gnral (1656), de lassistance sociale
(1905), du systme dassurance sociale (1930), des allocations familiales (1932) dont la
gestion est confie aux mutuelles prives, de la Scurit Sociale (1945). Puis relais des
collectivits locales avec la cration des bureaux daide sociale, des OPHLM.
- Les services publics socioculturels : ils connaissent un spectaculaire essor aprs la
seconde guerre mondiale : information, jeunesse, sport, culture, tourisme, loisirs

Les limites du service public ont t brouilles par les nationalisations ou la cration
dentreprises publiques qui crrent une confusion de vocabulaire entre service public et
secteur public. On retrouve le principe de contagion dans la formulation du prambule de
la Constitution de 1946 : Tout bien, toute entreprise qui a ou acquiert les caractres dun
service public ou dun monopole de fait doit devenir la proprit de la Nation . Les
nationalisations trouvaient ainsi leur raison dtre : Service Public et Nation se superposaient ;
le service public constituait la vertu et le monopole de fait le vice.

Les interprtations du dveloppement du service public sont multiples :


- La conjoncture conomique : qui a entran lEtat linterventionnisme conomique et
social. On a pu aussi parler de capitalisme tatique .
- La conjoncture politique : avec larrive au pouvoir de partis qui misaient sur
lintervention publique pour corriger les dsquilibres du march et les ingalits sociales.
- Les facteurs structurels du capitalisme : le drglement des mcanismes dchange et la
ralisation de loptimum conomique exige que la collectivit prenne en charge ces
services.
- La dynamique sociale : aspiration des individus et des groupes toujours plus de scurit
et de protection (Etat Providence).
- Lanalyse marxiste : les services publics rempliraient une fonction de redistribution,
indispensable pour faire tourner la machine conomique, prserver la paix sociale et
sauvegarder le profit capitaliste en faisant prendre en charge par la collectivit les activits
dficitaires ou non rentables.

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II.2. Les freins juridiques :

Dans la premire moiti du XX sicle, la jurisprudence nest pas rellement parvenue


entraver le dveloppement de linterventionnisme local qui a t admis dans des domaines
extrmement diversifis et pour des motifs trs varis. La possibilit pour le service public de
se lancer dans des activits annexes afin dassurer un quilibre de ses finances a mme t
reconnue, parfois dans des situations de concurrence avec des initiatives prives
quantitativement suffisantes.

Malgr tout, le mouvement dexpansion du service public sest heurt lobstacle juridique
de la libert du commerce et de lindustrie. En effet, mme sil nest pas en situation de
monopole, le service public (industriel et commercial) fausse toujours la concurrence car il
bnficie de moyens financiers (impts, taxes) ou dun encadrement rglementaire (rgime
dautorisation) qui sont exorbitants du droit commun. Cest pourquoi la cration dun service
public nest admise (en droit) quen raison de circonstances particulires de temps et de
lieu et si un intrt public lexige. (par exemple la satisfaction dun besoin lgitime de la
population ou des entreprises, comme le dveloppement dun rseau haut dbit par le Conseil
Gnral du Cher). Pour que cette cration soit licite, il faut quil y ait carence de linitiative
prive. On parle de caractre suppltif de lintervention administrative (on retrouve un
principe drogatoire).

Depuis 1958, avec larticle 34 de la Constitution, puis une dcision du Conseil


Constitutionnel du 7 janvier 1988, il y a un noyau dur dactivits de services publics par
nature que lEtat est tenu dassurer. Il sagit des fonctions rgaliennes, pour lesquelles
aucune concurrence prive nest envisageable, mais aussi de lEnseignement, de lAide
Sociale et de la Sant, mme si ces secteurs ne sont pas en situation de monopole.

Enfin, le service public a connu une perte de substance juridique. Le service public nexiste
pas en soi mais uniquement en fonction de la volont de ses promoteurs. Est service
public lactivit sociale que les pouvoirs publics ont entendu riger comme tel. Cest
presque un label et ce mode de dfinition tautologique na pas empch la relance des
controverses sur la pertinence de cette notion aux contours imprcis et variables.

II.3. Lbranlement du mythe et les mutations :

Lexpansion des services publics a toujours suscit des ractions ngatives : critique dun Etat
tentaculaire et inefficace, du gonflement des dpenses et de la bureaucratie. Depuis les annes
70, le mythe a perdu de sa puissance et les dispositifs de protection dont il bnficiait ont t
remis en cause par louverture des frontires. La fin des Trente Glorieuse a vu la crise de
lEtat Providence.

II.3.1. La mise en doute :

Les fameuses lois de ROLLAND ont eu tendance sinflchir dans les faits, notamment dans
le domaine des services publics industriels et commerciaux : tendance admettre de plus en
plus largement les discriminations tarifaires (principe dgalit ?), suppression de services
dficitaires (ex : lignes de chemin de fer, bureaux de poste) ou grves rptition (principe de
continuit ?).

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Le principe de continuit constitue pour lusager un droit indirect que ladministration va
surtout utiliser pour soumettre ses agents. Lusager devient dans ce cas cette majorit
silencieuse dont on interprte librement les silences.

Le principe de mutabilit a plus souvent t invoqu pour justifier la rduction ou la


suppression de service que pour en crer de nouveaux et le juge administratif admet que la
qualit du service soit ajuste en fonction des moyens.

Le statut des agents a une spcificit lie aux finalits du service public (au principe de
continuit correspondrait la garantie de lemploi) mais est le plus souvent peru comme un
privilge usurp. Le bon fonctionnement syndical, le corporatisme, le maintient des privilges
lemportent souvent sur le bon fonctionnement du service.

Enfin, lefficacit sociale des services publics est mise en doute : ils engendreraient une srie
deffets pervers par rapport leurs finalits. Par exemple : les groupes sociaux poussent
lintervention publique pour maximiser leurs intrts privs et les faire payer par lensemble
des contribuables qui nopposent aucune rsistance. La logique du march politique
renforce ces pressions et lillusion fiscale rendrait le citoyen plus sensible une augmentation
des dpenses qu une diminution des impts. On accuse galement les services publics de
produire une contre redistribution sociale et de creuser les carts sociaux.

II.3.2. Les changements sociaux :

Avec le dveloppement de lidologie du client , les usagers sont devenus des


consommateurs. Ils aspirent tre entendus, exigent dtre satisfaits et sirritent des lenteurs.
La dgradation de limage de marque des fonctionnaires se conjugue avec leur dmotivation,
dans un systme qui bride les initiatives.

II.3.3. Les changements conomiques et technologiques :

Les changements conomiques ont introduit de nouveaux oprateurs qui ont cherch
prendre pied sur des marchs devenus contestables (de par leur rentabilit croissante en fait).
La crise conomique a bloqu la dynamique de lexpansion de lEtat par des contraintes
financires comme le plafonnement de la part du PNB consacr aux services non directement
productif et les critres de convergence du trait de Maastricht. Les services publics doivent
dsormais plus miser sur la qualit de leurs prestations que sur leurs privilges pour assurer
leur avenir.

Les services publics subissent galement de plein fouet limpact des innovations
technologiques, toujours plus rapides et impliquant une adaptation permanente. Lexemple du
secteur des tlcommunications est symptomatique : avec la convergence de linformatique et
de la tlphonie et la diversification des supports de linformation, de nouveaux services
apparaissent et rendent possibles lapparition de rseaux privs, bouleversant lconomie du
secteur.

II.3.4. Les handicaps :

La bureaucratisation, la pesanteur, les rigidits internes et externes, mme si elles ne sont pas
lexclusivit des services publics, sont aggraves par la spcificit du statut de leurs agents,
rendant dautant plus difficile les adaptations et le changement. Les services publics sont peu

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performants et productifs car ils ne connaissent pas le ressort du profit et la stimulation de la
concurrence. Lmulation interne est galement absente de leurs structures.

II.3.5. Les Mutations :

Pour sadapter leur nouvel environnement, les services publics adoptent des mthodes de
gestion et une culture importe du secteur priv :
- exigence de rentabilit (suite au tournant de la rigueur en 1982-83),
- introduction de lvaluation : ils doivent rendre des comptes et justifier leurs actions,
- changement de la relation au public : usager-partenaire, usager-client,
- gestion des ressources humaines : entretien dvaluation, audit des services,
- dmarche projet
- dconcentration des services, cration de centre de responsabilit (et non de profit !),
ainsi quun ensemble de rformes introduisant de nouveaux principes (transparence, qualit,
simplicit, accessibilit, responsabilit, concertation, ) et redonnent la parole lusager (loi
A.T.R. du 6 fvrier 1992 qui instituent pour les services publics dlgus des commissions de
reprsentants dusagers, mais dont le rle est purement consultatif).

Les agents sont confronts deux modles et deux rationalits contradictoires. Les
exemples rcents de faillites (Worldcom, Enron, France Tlcom) font perdre encore plus les
repres et le management devient un exercice de haute voltige.

III. LEUROPE DES SERVICES PUBLICS :

III.1. La place des services publics dans lintgration europenne :

Pour traduire la notion de service public, on trouve dans les textes communautaires une
multiplicit de termes : service public, service universel, service dintrt gnral, service
dintrt conomique gnral, service rserv, service valeur ajout, service de base, etc

La communaut europenne adopte lgard du service public une certaine indiffrence, afin
de le soumettre au droit commun. Bruxelles aurait pour objectif de casser les services
publics pour introduire le priv et la concurrence dans tous les domaines (A.JUPPE) et
viserait la destruction dune civilisation associe au service public (P.BOURDIEU).
Pourtant, lEurope prtend quelle prouve la ncessit de reconstruire une nouvelle notion,
un modle europen de socit dont les objectifs seraient la solidarit, lgalit de traitement,
la cohsion conomique et sociale. Ces nouveaux services seraient alors perus comme
constitutifs de vritables droits sociaux.

III.2.Les principes juridiques de lUnion Europenne en matire de service public :

III.2.1. Lindiffrence discriminante :

Le droit communautaire aborde lintrt gnral par le biais de lordre public, de la scurit
publique et de lexercice dune mission dautorit publique. LUnion Europenne accorde
ainsi aux Etats une rserve de comptences pour les activits de police au sens lev du
terme mais, ds que lintrt gnral conomique est en cause, la volont dassimilation au
secteur priv va crer une situation discriminatoire au dtriment du service public.

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Lentreprise publique est perue comme une entreprise comme les autres. Ds lors, les
apports de capitaux publics ne peuvent tre raliss que dans des circonstances qui seraient
acceptables par un investisseur priv oprant dans les conditions normales dune conomie de
march. En dautres termes, il faut voir si, dans des circonstances similaires, un associ
priv se basant sur des possibilits de rentabilit prvisibles, abstraction faite de toute
considration de caractre social ou de politique rgionale ou sectorielle, aurait procd
un tel apport en capital . Lide fondamentale selon laquelle les entreprises publiques
peuvent tre utilises des fins sociales est occulte.

Quelques exceptions sont tolres : pour les transports ariens ou llectricit, les Etats
membres conservent le droit dimposer des obligations de service public pour des raisons
lies lamnagement du territoire et au dveloppement rgional.

III.2.2. De la renaissance une nouvelle notion :

Le droit communautaire reconnat donc que le march a ses limites, mais il rfute lapproche
traditionnelle et rtablit lide originaire du service public, savoir son caractre drogatoire.

La reconnaissance du service public au niveau europen est pass par la notion de service
universel : les principes duniversalit, dgalit et de continuit sont la base dun tel
service pour permettre laccs un ensemble minimal de services dfinis, dune qualit
donne, ainsi que la fourniture de ces services tous les utilisateurs, indpendamment de leur
localisation gographique et, la lumire des conditions spcifiques nationales, un prix
abordable . Cette notion est apparue aux Etats Unis en 1907 et en 1994 en Europe
loccasion de la libralisation du march des tlcoms. Elle dsigne dans ce cas les appels
durgence, lannuaire, le service de renseignements, les cabines tlphoniques
Service minimum , bquille la concurrence , conception misrabiliste du service
public rseau du citoyen sont des expression qui montrent que la notion ne donne pas
satisfaction.

Pour mettre en uvre ce service universel, il y a deux solutions :


- dsigner un seul oprateur auquel seront imposes les obligations de service public ; les
droits daccs au rseau pour les autres oprateurs sont alors majors afin de couvrir les
cots des obligations.
- crer un fond de garantie : aucun oprateur nest dsign pour les charges de service,
chacun deux peut jouer (Pay or play en anglais) et selon son choix soit il cotise au
fonds, soit il est subventionn pour compenser le surcot.

En fait, lEurope va plus loin et construit une nouvelle notion du service public qui passe par
deux principes :

- Lorganisation transparente du service public :


Pour que des conditions de saine concurrence soient respectes, il faut quil y ait sparation de
linfrastructure (le rseau) et des services fournis (qui passent par le rseau). (Umbundling)

Exemple 1 : le rseau de France Tlcom et les services comme lacheminement des


communications vers les tlphones portables
Exemple 2 : le rseau ferroviaire franais (RFF) et les socits de transport de marchandises
ou de voyageurs.

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Remarque : la notion de rseau est floue et peut voluer avec le progrs des techniques :
fibres optiques, cble, satellite, peuvent galement tre fournis par plusieurs oprateurs.
Afin que lavantage tir des droits exclusifs sur le rseau (fonds de garantie ou droit daccs
des autres oprateurs) ne soit pas transfr dans lactivit concurrentielle (les services), il faut
quil y ait une sparation organique et comptable des deux activits. Cest pour viter ce
quon appelle les financements croiss quont t cres des entits comme R.F.F.
(Rseau Ferr de France) et R.T.E. (Rseau de Transport de lElectricit) partir de
lclatement des monopoles de la S.N.C.F. et de E.D.F.

De plus, afin de sassurer que les tarifications daccs au rseau sont quitables et que les
nouveaux marchs fonctionnent bien, il faut quil y ait distinction des fonctions de rgulation
et de commercialisation, donc cration dune autorit de rgulation indpendante qui assure
les tches de rglementation, surveillance, sanctions (A.R.T., C.R.E ).

- La dmonstration du service public :

Le droit europen impose deux sries de conditions pour bnficier du rgime drogatoire de
service public. Tout dabord linvestiture de service public : il faut avoir t charg de la
gestion du service par un acte de puissance publique (loi, dcret, convention, cahier des
charges de concession ). Il faut aussi faire la preuve du service public : la mission de
service public se caractrise par laccomplissement de prestations qui ne sauraient tre
fournies par un oprateur guid par la seule recherche du profit. Le droit europen est encore
en construction, mais dfini dj comme composantes du service public : la scurit
dapprovisionnement, la protection de lenvironnement, lintrt des consommateurs,
lamnagement du territoire, la solidarit conomique et sociale, la scurit des rseaux, la
protection des donnes. Attention, le fait davoir t charg de service public par lEtat ne
suffit pas. Il faut montrer lincompatibilit des rgles de concurrence avec la mission de
service public. Lapplication des rgles de concurrence ne peut tre exclue ou limite que si
lentreprise nest pas en mesure de mettre en uvre dautres moyens techniquement possibles
et conomiquement ralisables (pas au sens de la survie de lentreprise !) pour remplir sa
mission. Enfin, la drogation ne peut tre accorde un service qui ne serait pas capable de
satisfaire les besoins de lusager.

Remarque : dans une dcision rcente (23/10/1997 France c/ Commission Europenne), la


Cour de Justice Europenne a considr (inversement !) que la Commission, lorsquelle
conteste des droits exclusifs, doit apporter la dmonstration des entraves quils constituent
pour la libert des changes.

III.3. Les enjeux dune Europe des services publics :

III.3.1. Les politiques sectorielles de lEurope :

Pourquoi lUnion Europenne se donne-t-elle vocation pour intervenir dans les services
publics ? On a vu quelle sy intressait dans leurs caractristiques conomiques, dans une
perspective dunification des marchs. Elle va galement plus loin en rappelant que les
services collectifs sont des lments essentiels de la comptitivit des conomies et quelle
doit tout mettre en uvre pour que leur fourniture soit assure au moindre cot par
lintroduction de la concurrence. La rduction des diffrences rgionales, lunification des
standards de vie, la protection de lenvironnement font galement partie des objectifs du

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Trait. Les services publics sintgrent dans des politiques sectorielles dans les domaines
suivants :
- Lnergie : les 3 objectifs viss sont dassurer la gestion courante de lnergie, prvoir une
politique de crise en cas de menace sur les approvisionnements, dvelopper
lindpendance nergtique de lUnion. Pour cela, les produits nergtiques doivent
circuler librement, sans entrave, do le dveloppement du financement des
interconnexions de rseaux lectriques nationaux pour constituer un grand rseau trans-
europen (cf. Espagne France) par exemple.
- Les transports : les principes sont louverture la concurrence, la dcentralisation des
politiques de transport (rgionalisation) et le dveloppement de rseaux trans-europens.
- Lenvironnement : les objectifs sont de protger la sant et lenvironnement, prserver les
ressources, promouvoir les mesures rpondant aux problmes rgionaux et plantaires.
- La sant : unification de la politique europenne du mdicament, reconnaissance de la
rciprocit des systmes de protection sociale.
Mais lobjectif de ces politiques nest que partiellement de rgler le statut des services
collectifs.

III.3.2. Les bilan de louverture la concurrence :

- Consquences politiques : avec linstitution dun chelon suprieur, les Etats membres se
trouvent dans la situation qui tait celle des collectivits locales au dbut du XX. Il y a
remise en cause de la souverainet des Etats dans leur interventionnisme. En revanche,
lEurope laisse aux Etats membres les objectifs de cohsion sociale qui sorganisent au
niveau national. De plus, avec la mise en place des autorits de rgulation, qui deviennent
ministre la place du ministre , on peut voir un recul de lEtat face une technocratie.
Le politique serait dessaisi de ses responsabilits face des instances qui ne sont en rien
responsables de leurs actes, confisques par les grands corps de fonctionnaires et
dindpendance douteuse . Enfin, quid de la dimension stratgique et spatiale dans la
mise en uvre des services collectifs puisquon sait bien que le systme concurrentiel
optimise le court terme et privilgie la rentabilit ?

- Consquences conomiques : on part gnralement du principe que la concurrence fait


baisser les prix, ce qui a pu tre observ pour linstant dans certains secteurs comme les
tlcommunications ou la distribution de gaz (au R.U. 18 % pour les consommateurs
industriels et 12 % pour les consommateurs domestiques). Encore faudrait-il sassurer
que cette baisse ne saccompagne pas dune baisse de la qualit du service (exemple des
chemins de fer britanniques), quelle sera relle sur le long terme (baisse transitoire avant
un nouvel quilibre des prix du march par limination de la concurrence et reconstitution
doligopoles privs ? Les investissements ncessaires seront-ils maintenus ?) ou quelle ne
correspond pas une redistribution des tarifs, la baisse pour les uns tant compense par
la hausse pour les autres. Quest ce quun prix abordable dans le service universel ?

- Consquences sociales : la dimension sociale, intgrative, des services collectifs nest


pas reconnue comme un objectif premier de lUnion. Comment concilier une intgration
conomique au niveau europen avec des objectifs de cohsion sociale nationaux ? Les
tarifications des systmes concurrentiels ne prennent pas en compte leffet social. Elles lui
sont mme, souvent, contraires. Elles remettent systmatiquement en cause les
mcanismes de prquation. Ces mcanismes fonctionnent aujourdhui lintrieur des
monopoles existants (EDF GDF par exemple). Ils devront demain fonctionner entre
oprateurs distincts, et pourquoi pas lchelle du continent ?

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CONCLUSION :

Les bouleversements quont connus les services publics sont bien rsums dans la parabole
du phare maritime .

Il tait une fois un conomiste anglais, libral, qui fit remarquer quil existait des services
dits non excluables , comme les phares maritimes. En effet, les phares peuvent tre utiliss
par tous les marins du monde, quils aient particip ou pas au financement de leurs
constructions ou de leur entretien.

Son fils, plus libral, lui fit remarquer que le service des phares avait t fourni par une
entreprise prive et en dduisait que la ncessit du service public ntait donc pas une loi de
porte conomique gnrale. Il avait oubli que les phares avaient fait lobjet dune
concession (erreur grossire) et que le service des phares pouvait donc tre vu comme un des
premiers exemples de service universel .

Le petit-fils du premier, no-libral, se montra encore plus radical en dclarant que toute
chose est excluable . Dans lexemple du phare, avec lavance des techniques, on pouvait
imaginer un dispositif lectronique qui rendent inobservables les signaux mis par le phare
pour des marins non-quips dun dcodeur.

Lide fit recette et on ne fourni un dcodeur quaux marins qui avaient particip au
financement des phares. On assista alors, avec la disparition du service public, au naufrage
de notre socit et de nombreux navires, sous lil indiffrent du march.

Il y a donc bien des services rendre qui ne peuvent tre satisfaits par la seule logique du
march. Les choix politiques ne devraient tre guids que par la recherche de lintrt
gnral ; mais nous sommes entrs dans une phase o les politiques ont choisi de tout confier
aux mcanismes du march et sa main invisible, qui va rgler tous les problmes
transitoires, nen doutons plus ! Les services publics constituent le dernier march conqurir
dans le secteur tertiaire, ou bien une entrave honteuse la libre concurrence. En tous les cas,
comme la dit Ernest-Antoine SEILLIERE, cest un scandale ! .

Le scandale du service public, cest de porter la contradiction aux idologies passagres et de


pouvoir rconcilier les citoyens et les politiques soumis la pression de la rue.

Bibliographie :
- Jacques CHEVALIER : Le service public PUF Coll. Que sais-je ? 1997
- Jean-Franois AUBY : Les services publics en Europe PUF Coll. Que sais-je ? 1998
- Jean-Marie RAINAUD : La crise du service public franais PUF Coll. Que sais-je ?
1999
- Franois de Tessier et Gilles Baudrier : La construction europenne PUF Coll. Que
sais-je ? 2000
- Claude MARTINAND : La matrise des services publics urbains organiss en rseaux
(avis du Conseil Economique et Social) Edition du Moniteur. Supplment dtachable
Octobre 2002

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