LA CADUCIDAD DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

SANCIONADOR:

SU INAPLICACIN EN EL PROCEDIMIENTO RECURSIVO

POR CAYETANO QUISPE PEA - JUNIO 9, 201702479

El transcurso del tiempo es un hecho jurdico natural que en s mismo o en concurrencia con
otros hechos genera efectos jurdicos de trascendental importancia. Tales efectos tienen la
virtualidad de crear, modificar o extinguir derechos u obligaciones, y pueden incidir tanto en las
relaciones privadas como en las relaciones de derecho pblico que surgen con motivo del inicio
de un procedimiento administrativo (administracin pblica - administrado).

Sumario: 1. Introduccin, 2. Caducidad del procedimiento administrativo sancionador, 2.1.

Razones de su incorporacin, 2.2. Definicin y diferencia con la prescripcin, 2.3. Plazos y
cmputo, 2.4. Formas de declaracin, 2.5. Efectos sobre los procedimientos en trmite, 2.6.
Caducidad y recursos administrativos, 3. Conclusin.

1. Introduccin

El transcurso del tiempo es un hecho jurdico natural que en s mismo o en concurrencia con
otros hechos genera efectos jurdicos de trascendental importancia[1]. Tales efectos tienen la
virtualidad de crear, modificar o extinguir derechos u obligaciones, y pueden incidir tanto en las
relaciones privadas como en las relaciones de derecho pblico que surgen con motivo del inicio
de un procedimiento administrativo (administracin pblica administrado).

En los procedimientos administrativos iniciados de oficio, como el procedimiento administrativo

sancionador, el decurso del tiempo aunado a [l]a inactividad de la administracin produce dos
efectos favorables al particular: por una lado () la prescripcin de las infracciones; y, por otro,
la caducidad del procedimiento ya iniciado (o perencin)[2]. La prescripcin siempre tuvo
reconocimiento en el ordenamiento administrativo general, sin embargo, la caducidad, a pesar
de su utilidad prctica, no haba sido objeto de atencin por el legislador.

Recientemente, con la publicacin del Decreto Legislativo N 1272, Decreto Legislativo que
modifica la Ley N 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General y deroga la Ley N
29060, Ley del Silencio Administrativo[3] (en adelante el Decreto Legislativo), se opt por
incorporarla. De ella nos ocuparemos en las siguientes lneas, pero no en todos sus aspectos,
sino solo en lo relativo a las razones de su incorporacin, su definicin y diferencia sustancial con
la prescripcin, sus plazos, formas de declaracin, sus efectos sobre los procedimientos
sancionadores en trmite y una especial referencia a la imposibilidad de su aplicacin en el
procedimiento recursivo.

2. Caducidad del procedimiento administrativo sancionador

2.1. Razones de su incorporacin

Conforme se indic ut supra antes de la modificacin a la Ley N 27444, Ley del Procedimiento
Administrativo General (en adelante la LPAG) la caducidad o perencin no se encontraba
regulada en el ordenamiento administrativo general. Este vaco ocasionaba que gran parte de las
entidades, salvo aquellas cuya regulacin especial s la contemplaba, legtimamente podan
resolver sus procedimientos sancionadores en meses o aos luego de haberlos iniciado, toda vez
que el nico factor impulsor de la tramitacin oportuna consista en la eventual prdida de la
potestad sancionadora para determinar la comisin de infracciones e imponer sanciones, es
decir, que con el trascurso del tiempo opere la prescripcin: una institucin jurdica que, tal
como veremos ms adelante, incide sobre otro mbito del derecho administrativo sancionador y
cuyos plazos son relativamente ms extensos.

Bajo esa ptica, en tanto no se evidenciase el riesgo de perder aquella potestad punitiva, las
entidades que conducen procedimientos sancionadores se tomaban su tiempo. Dicha
pasividad generaba gran incertidumbre en los administrados que haban sido pasibles del inicio
de un procedimiento administrativo sancionador, en razn a que no tenan certeza del tiempo
mximo de su duracin. Ello indudablemente transgreda principios medulares como el debido
procedimiento administrativo y la seguridad jurdica.

Dicho panorama, traducido en procedimientos administrativos sancionadores dilatados, y la

necesidad de darle una salida distinta al mero transcurso del tiempo ante la falta de
pronunciamiento dentro de un procedimiento administrativo sancionador en trmite, llev al
establecimiento de la caducidad frente a estos casos[4]. As, en aras de preservar condiciones
bsicas de seguridad jurdica se establecen plazos mximos para instruir y resolver los
procedimientos sancionadores incoados.

2.2. Definicin y diferencia con la prescripcin

Conforme a la doctrina espaola[5], la caducidad es aquella institucin jurdica que de

producirse (por el mero transcurso del tiempo) inhabilita legalmente a la autoridad
administrativa para proseguir con el procedimiento administrativo sancionador iniciado, sin
importar la etapa en que se encuentre, o para exigir la sancin decidida, pero no notificada
oportunamente. En ese sentido, la caducidad constituye una figura jurdica que determina el
tiempo mximo dentro del cual se debe instruir y resolver -que incluye notificar- un
procedimiento sancionador.

Dicho planteamiento doctrinal se positiviz en el artculo 237-A (caducidad del procedimiento

sancionador) de la LPAG, que establece como tiempo mximo para la conduccin de los
procedimientos sancionadores el plazo de nueve (09) meses, ms tres (03) meses de ampliacin
en casos excepcionales. Vencido dicho trmino sin emitirse pronunciamiento debidamente
notificado opera la caducidad, consecuentemente, corresponde archivar el procedimiento
sancionador en trmite. No obstante ello, el referido dispositivo legal deja abierta la posibilidad
para que a travs de leyes especiales las entidades regulen un plazo mayor o menor al indicado.

De otro lado, cabe sealar que de ninguna manera debe confundirse la caducidad con la
prescripcin, por cuanto si bien ambas instituciones forman parte del derecho administrativo
sancionador aquellas operan en mbitos distintos de este: la primera incide sobre el
procedimiento administrativo sancionador (tiempo de duracin del mismo) y la segunda afecta a
la misma potestad (facultad) sancionadora con que cuenta la autoridad administrativa para
determinar la existencia de una infraccin administrativa e imponer la sancin respectiva[6].

La diferencia anotada puede advertirse ntidamente en la LPAG, toda vez que cuando regula la
prescripcin en su artculo 233 dispone que:

la FACULTAD de la autoridad para determinar la existencia de infracciones administrativas,

PRESCRIBE () dicha FACULTAD de la autoridad PRESCRIBIR (). y, por otro lado, respecto de
la caducidad, el novsimo artculo 237-A establece que el PLAZO para resolver los
PROCEDIMIENTOS iniciados de oficio es de nueve (09) meses contados desde la fecha de
notificacin de la imputacin de cargos (), adems, precisa que transcurrido el PLAZO
MXIMO PARA RESOLVER [LOS PROCEDIMIENTOS INICIADOS], sin que se notifique la resolucin
respectiva, se entiende automticamente CADUCADO EL PROCEDIMIENTO y se proceder a su
archivo ().

2.3. Plazos y cmputo

Como toda institucin jurdica vinculada al transcurso del tiempo la caducidad cuenta con un
plazo inicial, dies a quo, y uno final, dies ad quem. El plazo inicial se configura con la notificacin
de la imputacin de cargos (acuerdo de iniciacin) y el plazo final, con la notificacin del acto
administrativo que pone fin al procedimiento sancionador (impone sancin o declara su
archivo).

Para fines didcticos y considerando la regulacin vigente se puede distinguir dos plazos, a
saber:

Plazo general.- Es el plazo aplicable cuando la ley especial no ha previsto trmino alguno. El
tiempo lmite es de nueve (09) meses, salvo circunstancias excepcionales en cuyo caso puede ser
ampliado por tres (03) meses adicionales, siempre que se emita la resolucin de ampliacin,
debidamente motivada, antes del vencimiento de los nueve (09) meses.

Plazo especial.- Es el plazo previsto en leyes que regulan procedimientos sancionadores

particulares. Dicho trmino puede ser mayor al plazo general, en razn a sus caractersticas
propias, o inclusive menor al mismo. Por ende, vlidamente pueden existir normas singulares
que establezcan dos (02) aos o seis (6) meses como el tiempo mximo para la conduccin de
procedimientos sancionadores.
De lo indicado precedentemente se advierte que en materia de plazos de caducidad, sin
perjuicio de la previsin de un plazo general, el legislador ha credo conveniente que en virtud
de la complejidad y especialidad de las materias cada entidad a travs de su legislacin especial
pueda determinar plazos razonables de duracin de los procedimientos sancionadores a su
cargo.

2.4. Formas de declaracin

De manera preliminar, indicamos que la caducidad opera ipso iure, es decir, automticamente,
con el mero transcurso del tiempo y sin requerir circunstancia adicional alguna. En ese sentido,
una vez transcurrido el plazo aplicable (general o especial), sin que se haya instruido, resuelto y
notificado la decisin final, corresponde archivar el procedimiento administrativo, sin
pronunciamiento sobre el fondo. Siendo ello as, la resolucin que la dispone tiene carcter
meramente declarativo y no constitutivo, entendindose caducado el procedimiento cuando se
cumpli el plazo y no al momento de emisin de aquella resolucin o cuando esta sea notificada.

Es preciso traer a colacin que la prescripcin regulada el artculo 233 de la LPAG -antes de la
publicacin del Decreto Legislativo- generaba incertidumbres e interpretaciones contradictorias
en cuanto a su aplicacin, por cuanto de su tenor se interpretaba que slo era viable declararla
cuando el presunto infractor lo haya alegado mas no de oficio. Se indicaba que [c]onforme a su
propia naturaleza, ninguna autoridad puede plantear de oficio la prescripcin, del mismo modo
como no puede fundar sus decisiones en su propia desidia. Por ello, es que la prescripcin
ganada se alega por el interesado y corresponde a la Administracin resolverla sin abrir prueba,
sin formar incidente o pedir otro acto de instruccin que la mera constatacin de los plazos
vencidos[7]. De otro lado, quienes no asuman una postura concreta precisaban que[l]a norma
no establece si la prescripcin puede ser declarada de oficio, por lo que es un tema
controvertido. Razones de inters general podran justificar ambas posiciones [declaracin de
oficio o a instancia de parte][8].

Ante dicha contingencia, la Direccin General de Desarrollo y Ordenamiento Jurdico del

Ministerio de Justicia y Derechos Humanos zanj el asunto admitiendo que en aras de respeto al
debido procedimiento y considerando que la prescripcin generaba el decaimiento de la
competencia de la autoridad administrativa resulta viable su declaracin de oficio[9]. Este
criterio fue el recogido en las recientes modificatorias a la LPAG disponindose ahora en el
nuevo artculo 233, que la prescripcin de la potestad sancionadora puede ser declarada de
oficio o a peticin del administrado.

Bajo tales consideraciones y a fin de evitar interpretaciones contradictorias como las suscitadas
en torno a la prescripcin, respecto de la caducidad, se crey conveniente disponer
expresamente y desde el inicio que la misma pueda ser declarada de oficio por el rgano
competente (autoridad resolutora) o a instancia del administrado. En ese sentido, se habilita
legalmente no slo a la autoridad administrativa para declararla, sino tambin al administrado
para solicitar que el rgano competente declare caducado el procedimiento, en el supuesto que
pese haber operado no lo haya declarado. Ahora bien, el rgano competente solo podr
rechazar dicha peticin cuando considere que el plazo aplicable an no se consum en su
integridad.

2.5. Efectos sobre los procedimientos en trmite

A decir del profesor Monroy Glvez[10], mutatis mutandis, cuando se expide una norma
procedimental se presentan tres situaciones que deben ser analizadas separadamente: la
primera es cmo van a ser afectados los procedimientos que han concluido; la segunda es qu
va ocurrir como los procedimientos que se van a iniciar, y la tercera, qu debe ocurrir con los
procedimientos en trmite.

En el primer supuesto el tema es sencillo: los procedimientos concluidos no son afectados por la
nueva norma. Del mismo modo aparece clara la solucin al segundo caso: los nuevos
procedimientos se deben seguir con la nueva ley. Las incertidumbres, se originan en relacin al
tercer supuesto.

Las teoras ms conocidas utilizadas para solucionar el tema de la aplicacin de la norma

procedimental a los procedimientos en trmite son dos: la de la aplicacin inmediata, y la de la
ultractividad de la norma derogada. Ambas posturas implican en la prctica tomar la siguiente
decisin: aplicar el procedimiento en trmite la nueva norma o mantener en su desarrollo el uso
de la derogada. Segn la primera, la nueva norma se debe aplicar obligatoriamente apenas sea
declarada su vigencia, inclusive a los procedimientos en trmite. Segn la segunda, se debe
aplicar la ley antigua hasta el trmino del procedimiento.

Sin embargo, aquellos conflictos normativos temporales slo se pueden dar cuando existan dos
normas, una antigua que es derogada y una nueva que entra en vigencia.

En lo que respecta a la caducidad, hasta antes de las modificatorias la LPAG no la contemplaba

en ninguno de sus artculos, por lo que no existira norma antigua que pueda ser aplicada
ultractivamente. Bajo esa ptica, considerando que se trata de un nuevo dispositivo
evidentemente correspondera aplicarlo inmediatamente a todos los procedimientos
sancionadores en trmite, con la consecuencia negativa que todos aquellos cuyo plazo de
tramitacin excedan los nueve (09) meses de iniciado se encontraran caducados.

Conscientes de dicha problemtica y a fin de no generar situaciones de innecesaria

incertidumbre[11], el Decreto Legislativo incorpor la caducidad sujetndola a una vacatio legis
respecto de los procedimientos sancionadores en trmite. Consecuentemente, se deducen las
siguientes reglas para su aplicacin temporal:

Los procedimientos sancionadores concluidos en va administrativa y los que hayan sido objeto
de impugnacin mediante los recursos administrativos no son afectados.

Respecto de los procedimientos sancionadores iniciados y notificados con posterioridad a la

entrada en vigencia del Decreto Legislativo, es decir, a partir del 22 de diciembre de 2016, se
aplica inmediatamente la caducidad prevista en el artculo 237-A de la LPAG, por lo que de no
tramitarse oportunamente considrese caducado.

En lo que atae a los procedimientos sancionadores iniciados y notificados hasta el 21 de

diciembre de 2016, sin importar el tiempo que haya transcurrido desde su incoacin se le
aplicar la norma prevista en la Quinta Disposicin Complementaria Transitoria del Decreto
Legislativo, el cual dispone que slo le ser aplicable la caducidad cuando haya transcurrido el
plazo de un ao contado desde la entrada en vigencia de dicho decreto, es decir, desde el 22 de
diciembre de 2016.

La ltima regla es de suma importancia, toda vez que permite aplicar la caducidad a los
procedimientos en trmite solo cuando termine la vacatio legis prevista, evitndose el
decaimiento masivo de los procedimientos sancionadores cuyo plazo de conduccin, a la fecha
de entrada en vigencia del Decreto Legislativo, excedan los nueve (09) meses. Asimismo,
promueve la igualdad entre los administrados a quienes se les inici un procedimiento
sancionador antes del 21 de diciembre de 2016, quienes no tenan certeza sobre el tiempo
mximo de duracin del mismo, y los administrados a quienes se les inici un procedimiento a
partir del 22 de diciembre de 2016 que si cuentan con dicha informacin.

2.6. Caducidad y recursos administrativos

El numeral 1 ultimo prrafo del artculo 237-A de la LPAG, establece que la caducidad no aplica
al procedimiento recursivo, es decir, no opera en la etapa impugnativa; por ende, el mbito
donde puede ser declarada de oficio o alegada por el administrado se restringe al procedimiento
administrativo sancionador en primera instancia.

Tal regulacin es compatible con el tenor del artculo 206 numeral 206.1 de la citada norma, el
cual dispone que:

() frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o

inters legtimo, procede su contradiccin en la va administrativa mediante los recursos
administrativos () INICINDOSE EL CORRESPONDIENTE PROCEDIMIENTO RECURSIVO. Como se
aprecia, este dispositivo reconoce cierta autonoma al procedimiento recursivo iniciado por la
interposicin de los recursos administrativos, por cuanto su finalidad no constituye perseguir la
presunta comisin de una infraccin administrativa e imponer la sancin respectiva, sino revisar
que la sancin ya impuesta (en el procedimiento sancionador) lo haya sido respetando el
ordenamiento jurdico.

Sobre el particular, resulta ilustrativa la jurisprudencia espaola que seala lo siguiente: no

cabe entender aplicable este instituto [la caducidad] a la va administrativa de recurso, es decir,
en los casos en que la administracin ya ha culminado el procedimiento sancionador mediante
la imposicin de la medida coercitiva correspondiente, pues la va de recurso no cabe
configurarla como una prolongacin del expediente administrativo, sino como un plano
supraordenado al expediente encaminado a la revisin de los actos que pusieron fin al
mismo[12].

No obstante, cabe preguntarse lo siguiente: Si el administrado no puede alegar caducidad del

procedimiento sancionador en la va recursiva cmo podra neutralizar la pasividad de la
administracin en dicha instancia? La respuesta la encontramos en el numeral 188.6 del
artculo 188 de la LPAG, sobre el silencio administrativo, el cual establece que [e]n los
procedimientos sancionadores, los recursos destinados a impugnar la imposicin de una sancin
estarn sujetos al silencio administrativo negativo. Cuando el administrado haya optado por la
aplicacin del silencio negativo, ser de aplicacin el silencio administrativo positivo en las
siguientes instancias resolutivas. Esta disposicin, no solo protege al administrador de la
eventual pasividad en la resolucin de los recursos, sino que tambin impide la aplicacin del
doble silencio administrativo negativo en el mbito especfico de los procedimientos
sancionadores.

En sntesis, no cabe aplicar la caducidad en el procedimiento impugnativo, recursivo o recursal

por las siguientes razones: la primera, porque dicho procedimiento es autnomo, con regulacin
y finalidad propias; y la segunda, su inicio no es de oficio sino a solicitud[13] del administrado.

3. Conclusin

Consideramos acertada la incorporacin de la caducidad en el procedimiento sancionador, toda

vez que era preciso dotarle de dinmica estableciendo un plazo mximo para su tramitacin,
bajo apercibimiento de ser archivado.

Sin lugar a dudas con dicha institucin se garantizar la vigencia de principios como el debido
procedimiento, que comprende, entre otros, el derecho a un plazo razonable, y la seguridad
jurdica, que a decir de nuestro mximo intrprete constitucional supone la predictibilidad de
las conductas de los poderes pblicos frente a los supuestos de hecho determinados por el
derecho, adems constituye una garanta que informa a todo el ordenamiento jurdico
consolidando la interdiccin de la arbitrariedad[14].

[1] Cfr. VIDAL RAMREZ, Fernando. Prescripcin extintiva y caducidad. Cuarta edicin. Lima:
Gaceta Jurdica S.A., 2002, p. 17.

[2] NIETO GARCA, Alejandro. Derecho administrativo sancionador. Quinta edicin. Madrid:
Editorial Tecnos, 2012, p. 550.

[3] Publicado el 21 de diciembre de 2016 en el diario oficial El Peruano, en consecuencia, vigente

desde el da siguiente.
[4] Cfr. Apartado I.11.3.5 Nuevas pautas sobre la caducidad del procedimiento sancionador
(artculo 237-A) de la Exposicin de Motivos (no publicada) del Decreto Legislativo N 1272.

[5] GMEZ TOMILLO, Manuel y SANZ RUBIALES, igo. Derecho Administrativo Sancionador.
Parte general. Teora General y Prctica del Derecho Penal Administrativo. Segunda edicin.
Pamplona: Editorial Arazandi S.A., 2010, p.771.

[6] Cfr. MACASSI ZAVALA, Juan Pablo. La nueva caducidad del procedimiento administrativo
sancionador en el D. Leg. N 1272. En: Actualidad Jurdica, N 278, Gaceta jurdica S.A., Lima,
2017, pp. 67-68.

[7] MORN URBINA, Juan Carlos. Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo
General. Undcima edicin. Lima: Gaceta Jurdica S.A., 2015, p.802

[8] GUZMAN NAPUR, Christian. Manual del Procedimiento Administrativo General. Segunda
edicin. Lima: Instituto Pacifico S.A., 2016, p. 680.

[9] Consulta Jurdica N 007-2013-JUS/DNAJ, de fecha 26 de marzo de 2013.

[10] Cfr. Monroy Galvez, Juan F. Teora General del Proceso. Tercera edicin. Lima: Librera
Comunitas E.R.L., 2009,p. 108-109. Si bien los planteamientos del autor se refieren al derecho
procesal, resultan vlidos trasladarlos al procedimiento administrativo.

[11] Adems de ello, no existiendo un conflicto de dos normas que regulen plazos de caducidad
diferenciados, por ejemplo, una antigua que establezca un plazo de tres (03) aos y otra nueva
que establezca el plazo de nueve (09) meses prorrogables.

[12] Sentencia del Tribunal Supremo Espaol, de fecha 15 de diciembre de 2004, recada en el
Expediente N 8106/2044

[13] Peticin administrativa que activa la facultad revisora de la administracin pblica de sus
propias decisiones.

[14] Cfr. Sentencia del Tribunal Constitucional, de fecha 30 de abril de 2003, recada en el
Expediente N 0016-2002-AI/TC.