Neoliberalismo e integracin

entre Argentina y Brasil en los

orgenes del MERCOSUR
Desde la Declaracin de Iguaz hasta la crisis de 1999
Julin Kan
1. Introduccin
El MERCOSUR ha cumplido dos dcadas
de vida y, a pesar de varias tensiones por las
que ha transitado en reiteradas ocasiones,
contina siendo el principal escenario de
insercin regional de Argentina y Brasil. La
creacin y continuidad hasta el presente de
este bloque regional posibilit el desarrollo
de un proceso de integracin entre Argentina
y Brasil que contrasta con todos los intentos
anteriores de acercamiento entre ambos
pases. En este trabajo, por un lado,
analizaremos la relacin entre Argentina y
Brasil en el contexto de fines de la dcada de
los ochenta y principios del noventa. Por otro
lado, analizaremos tambin cmo afectaron a
este acercamiento las polticas neoliberales
adoptadas por ambos pases a principios de
los aos noventa, particularmente en la
conformacin del MERCOSUR.
Desde la llegada de Kirchner y Lula a los
gobiernos de Argentina y Brasil en 2003,
tanto la relacin entre ambos pases como la
situacin crtica en la que se encontraba el
MERCOSUR han cambiado. Observamos
una mayor articulacin y coordinacin de las
polticas exteriores y regionales de ambos
pases, una coincidencia en un tema central
para la integracin regional en Amrica
Latina como fue el rechazo al ALCA que
tuvo lugar en la V Cumbre de las Amricas de
Mar del Plata, o la apuesta a la conformacin
de UNASUR, por mencionar los hechos de
mayor relevancia1. Sin embargo, el perodo
previo a 2003 ofrece contrastes en esas
cuestiones. La relacin entre Argentina y
Brasil y los lineamientos iniciales del
MERCOSUR dado por los dos principales
socios del bloque en los acuerdos que
preceden al Tratado de Asuncin -que
tuvieron lugar desde 1985 en adelante- tienen
una historia y un contexto que explican
buena parte de los contrapuntos en la

Profesor de Historia por la Universidad de Buenos Aires (UBA). Doctorando en Historia de la UBA sobre
el tema Clases dominantes e integracin regional en Argentina y Brasil desde 1990 a la actualidad.
Becario del Consejo Nacional de Investigaciones Cientficas y Tcnicas de Argentina (CONICET), con
asiento en el Departamento de Ciencias Sociales de la Universidad Nacional de Quilmes (UNQ). Docente
de la asignatura Historia de Amrica III de la Facultad de Filosofa y Letras de la UBA.
Contacto: kanjulian76@yahoo.com.ar

1. Estos cambios los hemos analizado en Kan (2010a y 2010b).

densidades n 6 - mayo 2011 35

Neoliberalismo e integracin entre Argentina y Brasil en los orgenes del MERCOSUR
relacin entre ambos pases en la dcada del
noventa y en los orgenes y primera etapa del
MERCOSUR. Asumimos la hiptesis de
que, si bien la diferencia estructural entre las
economas de ambos pases y la posible
disputa poltico-regional previa gener
disrupcin para sostener en el tiempo una
integracin poltica, econmica y social, esta
disrupcin se profundiz debido a que el
mayor momento de integracin entre ambos
se dio a partir de la firma del Acta de Buenos
Aires del mes de julio de 1990, donde se
prefigura el MERCOSUR que se comenzara
el ao posterior en Asuncin. Este bloque, al
que en 1991 se sumarn Uruguay y Paraguay,
estuvo permeado en aquellos comienzos del
recetario neoliberal de ajuste, privatizaciones
y apertura de la economa que se aplicaba en
sus pases miembros. En este sentido, se
construy un MERCOSUR que privilegi la
integracin econmica por sobre otras reas
y, dentro de sta, exclusivamente una
integracin comercial que, ms all de haber
sido exitosa para ambos pases, no estuvo ni
est exenta de tensiones y desacuerdos.
Incluso algunos de estos -especficamente los
bilaterales comerciales- continuaron
manifestndose desde 2003 en adelante a
pesar de los cambios sealados.
Nuestro trabajo aborda los siguientes
anlisis. En primer lugar, el desarrollo del
neoliberalismo en la regin y su aplicacin en
Argentina y Brasil, teniendo en cuenta el
escenario poltico y econmico mundial de
cambios que reconfiguraron los proyectos de
integracin. En segundo lugar, analizaremos
los intentos de integracin entre Argentina y
Brasil desde la Declaracin de Iguaz de 1985
hasta el Tratado Asuncin de 1991 que crea
MERCOSUR. En tercer lugar, exploraremos
las caractersticas del MERCOSUR
construido al amparo de las polticas
neoliberales del Consenso de Washington y
observaremos las continuidades y rupturas
con las anteriores premisas de integracin.
36
2. Neoliberalismo en la regin. Los
casos de Argentina y Brasil
La dcada del ochenta en Amrica Latina,
denominada dcada perdida, presentaba
los siguientes rasgos en la mayora de los
pases de la regin: elevado endeudamiento
externo de las economas, ciclos recesivos,
estallidos hiperinflacionarios, altas tasas de
inters, cada de las exportaciones por los
precios decrecientes de las materias primas y
por el aumento del proteccionismo de las
potencias industriales, aumento del
desempleo y de la pobreza. Sobre este cuadro
se fue construyendo paulatinamente la
justificacin de la imposicin del
neoliberalismo. El recetario neoliberal (ajuste
fiscal, privatizaciones y apertura indiscrimi-
nada de la economa) pudo ser aplicado luego
del triunfo de las clases dominantes de la
regin por medio de dictaduras militares
contra proyectos polticos que ofrecan una
amenaza hacia el orden social vigente en las
dcada del sesenta y setenta. A finales de la
dcada del ochenta y principios del noventa,
en el marco de los procesos de transicin a la
democracia, esas polticas tuvieron un
consenso de amplias capas de la poblacin y
comenzaron a aplicarse a travs de canales
democrticos. De esta forma se impuso la
hegemona de los sectores ms concentrados
de las clases dominantes, a quienes
respondan estas polticas (Basualdo 2001).
Anderson (2003) sita los orgenes del
neoliberalismo a mediados del siglo XX y sus
races terico-filosficas en la reaccin de
Friedick Hayek hacia el intervencionismo
estatal implementado por el Estado de
Bienestar europeo y el New Deal norteameri-
cano. El neoliberalismo permaneci en el
plano terico durante dos dcadas y recin a
partir de la crisis del setenta el recetario se
comenz a aplicar. Anderson (2003) observa
que las primeras polticas neoliberales
tuvieron su escenario de experimentacin en
Amrica Latina durante la dictadura militar
densidades n 6 - mayo 2011
 Julin Kan

chilena de Pinochet en 1973, aplicando polticas neoliberales implementadas en

recetas econmicas de la escuela norteameri-
2
cana de Friedman . Recetas que a fines de esa
dcada fueron plenamente implementadas
por Thatcher en Gran Bretaa y por Reagan
en EE.UU. La aplicacin de estas polticas en
ambos pases tuvo como objetivo: contener
la inflacin y contraer la emisin monetaria,
elevar el desempleo, aplicar la desregulacin
financiera, reducir gastos sociales e
implementar reformas en la legislacin
laboral, reducir el poder de los sindicatos,
profundizar la apertura comercial, cambiar la
forma de intervencin del Estado en la
economa. El otro escenario de experimenta-
cin del neoliberalismo en la regin fue el
plan de ajuste y estabilizacin antiinflaciona-
rio de Vctor Paz Estensoro (ideado
originariamente para Hugo Banzer) en
Bolivia con el asesoramiento de otro tcnico
norteamericano de renombre, Jeffrey Sachs.
Estas polticas aplicadas en Bolivia fueron
tambin modelo para escenarios futuros: los
pases del Este europeo y Rusia luego de la
cada del socialismo real, siendo el mismo
Sachs quien monitore su aplicacin.
Luego de los primeros ensayos explorato-
rios, a fines de la dcada de los ochenta y
principios del noventa, Salinas de Gortari en
Mxico, Menem en Argentina, Fujimori en
Per, y el intento de Carlos Andrs Prez en
su segunda presidencia en Venezuela
3
constituyen el viraje continental en direccin al
neoliberalismo (Anderson 2003:35). Las
Amrica Latina estaban amparadas en el
Consenso de Washington de 1990 y su adhesin
se dar de diversa forma y a ritmos distintos;
aplicndolas en Brasil Fernando Collor de
Mello primero y Fernando Henrique
Cardoso despus, en Uruguay Luis Lacalle,
en Chile los presidentes de la Concertacin,
en Ecuador Sixto Durn Balln y Abdal
Bucaram Ortiz, en Bolivia Jaime Paz Zamora
y Gonzalo Snchez de Losada.
Este desembarco pleno del neoliberalismo
en la regin se produjo en un momento de
transformaciones del escenario econmico y
poltico mundial que otorg condiciones
para su aplicacin. En lo econmico, la
resolucin de la crisis del setenta estuvo
acompaada por un proceso de concentra-
cin y centralizacin de capitales registrado
por la mundializacin de las posteriores tres
dcadas de la crisis (Katz 2006). Esta mundia-
lizacin se manifest a travs de la apertura
de las economas y de la formacin de
bloques regionales con propsitos defensi-
vos. En lo poltico, el fin de la etapa de la
Guerra Fra y la constitucin de un nuevo
escenario internacional en el cual la
confrontacin Este-Oeste dejaba de jugar el
papel de eje ordenador, posibilit la
adhesin de la mayora de los gobiernos de la
regin al recetario neoliberal del Consenso de
Washington4. Este nuevo escenario mundial
haba allanado el camino poltico e ideolgico
para la aplicacin del neoliberalismo. De esta

2. Creador de la monetarista y neoclsica Escuela de Economa de Chicago e integrante de las reuniones de la

Sociedad de Mont Plerin, una suerte de francomasonera neoliberal, comandada por Hayek en las dcadas del
cuarenta y cincuenta (Anderson 2003: 26).
3. Intento que fracas por el Caracazo de febrero de 1989, una rebelin popular contra el neoliberalismo que explica
beuna parte del ciclo de protesta social de la dcada del noventa y la llegada al poder de Hugo Chvez en 1999 (Lpez
Maya 2003).
4. El Consenso de Washington fue un acuerdo alcanzado por el Departamento de Estado norteamericano, el Banco
Mundial (BM), el Fondo Monetario Internacional (FMI) y el Grupos de los 7 (G-7), en donde se acordaron las
polticas a seguir para los pases perifricos del hemisferio americano. El otorgamiento de prstamos para ayudar a
estos pases se hara a cambio de cumplir con los 10 puntos principales del Consenso: mayor recaudacin impositiva y
disciplina fiscal, reforma tributaria, liberalizacin del sistema financiero, tasas de cambio competitivas,
reorientacin de los gastos en educacin, salud e infraestructura, liberalizacin del comercio exterior, eliminacin de

densidades n 6 - mayo 2011 37

Neoliberalismo e integracin entre Argentina y Brasil en los orgenes del MERCOSUR

forma, las polticas neoliberales fueron la En Argentina las polticas neoliberales

cara visible del triunfo de occidente en el
marco de la Guerra Fra, triunfo que se
emparentaba con las derrotas de los
proyectos de transformacin en Amrica
Latina.
La aplicacin de estas polticas transform
la estructura del capitalismo regional,
determinando significativos cambios en el
plano econmico, poltico y social (Katz
2006). Cambios que trajeron como
consecuencia la apertura indiscriminada de
las economas latinoamericanas, mayor
endeudamiento externo, reduccin del
salario real, altos ndices de desocupacin y
empobrecimiento de las capas medias de la
poblacin. De modo que la ideologa
neoliberal fue el ideario adoptado por las
fracciones ms concentradas de capital de las
burguesas de la regin, para poner en
marcha el proceso de reformas. La imposi-
cin de esa hegemona en Argentina entre
1989 y 1991 se realiz por medio de estallidos
de crisis hiperinflacionarias (Bonnet 2008)
usadas para generar consenso de amplias
capas de la poblacin. Asimismo, en Brasil
entre 1990 y 1994 la primera etapa de
reformas tambin utiliz el contexto hiperin-
flacionario para lograr justificar su necesidad.
sern lanzadas entre los aos 1989 y 1991
para quedarse por algo ms de una dcada.
Luego de la primera oleada hiperinflaciona-
ria, en julio de 1989 asume Carlos Menem la
presidencia antes de la fecha prevista y
comienza el proceso de transformaciones. La
primera etapa se efectiviz a travs de la Ley
de Reforma del Estado (23.796) y la Ley de
Emergencia Econmica (23.697)
permitiendo encarar el proceso privatizador
de las empresas de servicios pblicos, la
capitalizacin de deuda y la reasignacin del
gasto estatal por medio de eliminacin de
subsidios, reintegros impositivos y
transferencias del sector pblico a las
economas regionales y las Pymes. De las
privatizaciones, los principales beneficiados
fueron la banca acreedora internacional que
colocaba en las privatizaciones bonos de la
deuda devaluados internacionalmente,
sectores extranjeros de capital concentrado5 y
fracciones de capital concentrado de la
burguesa local6. Estas leyes son consideradas
las primeras e indispensables medidas de
transformacin reclamadas desde la dcada
del ochenta por el FMI, el BM y el CEA7. El
16 de julio en una solicitada el CEA respalda
al gobierno declarando su decidido apoyo a este

restricciones para la inversin extranjera, privatizaciones de empresas de estatales de servicios pblicos,

desregulacin laboral, propiedad intelectual. En el transcurso del ao 1989 es convocado un seminario sobre
reformas econmicas para Amrica Latina. Estas nuevas polticas tuvieron como eje dos cuestiones: la estabilidad
y el crecimiento econmico. Sus 10 puntos consensuados dieron margen al llamado Consenso de Washington
coordinado por el economista ingls John Williamson () Estos puntos fueron el recetario impuesto por los
organismos internacionales para la concesin de crditos. Este conjunto de reformas estn centradas en la
doctrina de desregulacin de los mercados, apertura comercial y financiera y de reduccin del papel del Estado.
Las polticas marcaron los aos noventa en Amrica. Su evaluacin no es de las ms favorables, dos ejemplos:
Mxico y Argentina (Novion 2005).
5. Tomando como ejemplo las telefnicas, es de destacar la participacin del Citicorp, el JP Morgan y el Citibank.
6. En la privatizacin de ENTEL participan: Techint (8,39%) y Sociedad Comercial del Plata (5%) de la parte que luego
ser Telefnica de Argentina, y Prez Companc (25%) y Banco Ro (14,5%) de la parte que luego ser Telecom.
7. Consejo Empresarial Argentino, hoy Asociacin Empresaria Argentina (AEA) nucleaba a: Jorge Born (Bunge y
Born), Jos Estensoro (Sol Petrleo), Carlos Dietl (Integrante de los directorios de Bayer, Boston Cia. Financiera,
Eternit, Rigolleau, Pasa Petroqumica), Rafael Gaviola (Monsanto Argentina), Alcides Lopez Aufranc (Acindar),
Amin Massuh (Massuh), Juan Munro, (Massalin Particulares), Pedro de Ocampo (SRA), Fulvio Pagani (Arcor),
Ruete Aguirre (Grupo Roberts), Vctor Savanti (IBM Argentina), Francisco Soldati (Sociedad Comercial del Plata),
Federico Zorroaqun (Garavaglio y Zorroaquin), Francisco Macri (Sevel Argentina).

38 densidades n 6 - mayo 2011

 Julin Kan

programa, en particular en aquellos aspectos que alineados. Pero, en el marco de la adopcin

apuntan a las reformas estructurales del sector
8
pblico, la desregulacin y la apertura econmica .
Luego de otras dos oleadas hiperinflaciona-
rias en diciembre de 1989 y marzo de 1990, el
proceso de reformas logra el apoyo de varias
fracciones del capital y tambin del
movimiento obrero. En agosto de 1990,
empresarios (representantes de Bunge Born,
Prez Companc, Citibank y de la Sociedad
Rural Argentina, todos miembros del CEA) y
sindicalistas (Carlos West Ocampo, Luis
Barrionuevo, Jos Rodrguez, Jos Pedraza,
Andrs Rodrguez, Armando Cavalieri,
Oscar Lescano, Juan Jos Zanola, entre
otros) fueron citados por el Presidente para
escuchar los anuncios de reformas, e hicieron
pblica una declaracin de apoyo al
programa de privatizaciones, desregulacin y
apertura de los mercados9. La aplicacin de
polticas neoliberales de apertura indiscrimi
- asumiendo un proceso de globalizacin que
nada se terminar de concretar algunos
meses ms tarde con la Ley de Convertibilidad
diseada por Domingo Cavallo, que entrar
en vigencia en abril de 199110.
En materia de poltica exterior e
integracin regional, el programa llevado a
las elecciones por el justicialismo estaba en
continuidad con la doctrina peronista de la
tercera posicin, que tena que ver con
privilegiar la integracin latinoamericana y la
persistencia en el movimiento de pases no
del recetario neoliberal, la poltica llevada a
cabo por los cancilleres Domingo Cavallo y
Guido Di Tella se distanciara rpida y
abruptamente de estos postulados, donde el
acercamiento a EE.UU. en el marco de la
doctrina del realismo perifrico cambiara
11
la tradicional concepcin de ese partido . En
este sentido, Rapoport y Musacchio (2003)
afirman que para Argentina el MERCOSUR
fue concebido a principios de la dcada del
noventa como parte de un modelo de
insercin internacional que, en lo poltico,
responda al realismo perifrico mientras
que en lo econmico apuntaba al regionalis-
mo abierto. Ambas ideas se conjugaban con
las polticas neoliberales impuestas en la
regin y servan de marco para imponer un
proyecto orientado a una incorporacin
totalmente abierta a la economa mundial,
no dejaba lugar a polticas y proyectos
nacionales y regionales.
Las reformas neoliberales en Brasil fueron
aplicadas en dos etapas. La primera de ella fue
llevada a cabo por Fernando Collor de Mello
entre 1990 y 1992 y la segunda por Fernando
Henrique Cardoso a partir de 1995. De todas
maneras, el proceso de reformas (en ambas
etapas) fue menos profundo que en
Argentina. La primera etapa estuvo signada
por la adaptacin de Brasil al nuevo escenario
mundial y la transicin hacia una apertura de

8. La Nacin, 16/07/1989.
9. Nosotros, los aqu reunidos, dirigentes de los sectores empresarios y sindicales, nos hemos pronunciado sin
reservas en apoyo del programa econmico del presidente de la repblica, de desregulacin, apertura,
privatizaciones y libertad de mercados. Declaracin registrada el 31/08/1990, vanse Clarn y La Nacin del
01/09/1990.
10. Que cont con el apoyo explcito de las principales corporaciones empresarias: Sociedad Rural Argentina (SRA),
Confederaciones Rurales Argentinas (CRA), Unin Industrial Argentina UIA -con algunos matices en funcin de sus
respectivas lneas internas, un apoyo explcito de la Coordinadora de las industrias de Productos Alimenticios,
COPAL, y de los sectores aperturistas nucleados en el Movimiento de Industria Argentino, MIA, y un apoyo crtico o
con reparos que igualmente no obstaculizaron un tarda aprobacin ms firme, el Movimiento de Industria Nacional
(MIN)-, Cmara Argentina de Comercio (CAC) y Asociacin de Bancos de la Repblica Argentina (ABRA). Al respecto
vase un detallado anlisis en Viguera (2000).
11. Sobre la adopcin del menemismo del realismo perifrico elaborado por Carlos Escud, vase Mguez (2006).

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Neoliberalismo e integracin entre Argentina y Brasil en los orgenes del MERCOSUR
la economa. El Plan Collor intent enfriar
la economa y, a su vez, comenzar con el
proceso de liberalizacin de la misma. Pero la
situacin econmica hiperinflacionaria, las
trabas burocrticas y el escenario poltico
fragmentado haran fracasarlo, contrastando
con el alto grado de consenso obtenido en
Argentina. Tiempo despus, se daba paso al
Plan Nacional de Desestatizacin (PND), mucho
ms profundo en el avance de reformas
estructurales. Su implementacin con
medidas provisorias hizo empeorar la
conflictiva relacin con el Congreso, quien
luego lanzar el proceso del impeachment
destituyendo a Collor en 1992. De todas
maneras, en la etapa de Collor, hubo
privatizaciones importantes en siderurgia y
petroqumica, aunque solamente el PND
pudo concretar 15 de las 66 privatizaciones
planeadas. Ser recin en la segunda parte de
la dcada del noventa bajo los gobiernos de
Cardoso cuando se aplicarn reformas
profundas y se avanzar en la privatizacin de
las principales empresas de servicios
12
pblicos .
En materia de poltica exterior e
integracin regional, a partir de 1989 Brasil
cambia de paradigma de integracin abando-
nando la etapa de estado desarrollista para
pasar a la de estado normal (de carcter
neoliberal), aunque sin la conceptualizacin
de realismo perifrico que se desarroll en
Argentina (Bernal Meza 2008:30). Collor de
Mello condujo al Brasil -pas fuertemente
proteccionista- a una apertura econmica
importante aunque menos radical que la de
Argentina. En este marco, busc actualizar la
agenda poltica a los nuevos temas de aqul
momento, apuntando a una mejor relacin
con EE.UU., pretendiendo despojar a Brasil
12. Por ejemplo en mayo de 1997 se concretar la mayor privatizacin de Amrica Latina, al ser vendido el 41.7 % de los
activos estatales de la gigantesca empresa minera Vale do Rio Doce a un consorcio norteamericano-brasileo
(Rapoport y Madrid 2002:270).
40
de un perfil tercemundista y adquiriendo un
nuevo perfil compatible con el ideario neoliberal del
Consenso de Washington (Flores 2005:60). Los
formuladores de polticas que acompaaron
a Collor de Mello en su estrategia de creacin
del MERCOSUR tenan claros objetivos de
polticas neoliberales a implementar,
pensamiento con el cual concibieron el
bloque. Este fue un instrumento para la
redefinicin internacional en el marco de una
poltica de apertura econmica (liberaliza-
cin) iniciada por este presidente y
continuada por las dos gestiones de Cardoso
(Bernal-Meza 2008). El regionalismo de
Brasil constituy un laboratorio de
experementacin, ya que su poltica exterior
persegua objetivos econmicos vinculados
con el desarrollo y la ampliacin de su
mercado y tambin objetivos polticos
relacionados con la bsqueda de poder. As,
en algunos casos combin al alineamiento a
las polticas del Consenso de Washington con la
bsqueda de una mayor autonoma regional
(Bernal Meza 2008:31) y, si bien no rechaz el
esquema comercialista, tena una concepcin
estratgica algo ms matizada (Musacchio
2006:32).
3. Neoliberalismo e integracin: de la
Declaracin de Iguaz a la primera etapa
del MERCOSUR
3.1. La integracin entre Argentina y
Brasil previa al Consenso de Washington
Dentro del marco mundial de reformas
neoliberales ya sealado, se promovieron
distintos proyectos de integracin regional
exigidas por el mismo. Es as que EE.UU.
impulsa en 1990 la Iniciativa para las
Amricas cuyo objetivo era la creacin de
una zona hemisfrica de libre comercio.
Aos ms tarde, el ALCA (rea de Libre
densidades n 6 - mayo 2011
 Julin Kan

Comercio de las Amricas), lanzado en la
Primera Cumbre de las Amricas de 1994, en
Miami, se converta en la propuesta
continental de creacin de una zona de libre
13
comercio . La apertura de los mercados y la
eliminacin de las barreras arancelarias
contenidas en el ideario del Consenso de
Washington, signarn todos los proyectos de
integracin lanzados en aquella dcada. El
ensayo previo al ALCA fue el TLCAN
(Tratado de Libre Comercio de Amrica del
Norte ms conocido como NAFTA por sus
siglas en ingls), entre Canad, EE.UU y
Mxico, firmado en el ao 1992 y que
comenz a funcionar en 1994. En este
mismo contexto de apertura comercial y
realineamiento poltico mundial, en 1991 en
Sudamrica se creaba el Mercado Comn del
Sur (MERCOSUR) entre Argentina, Brasil,
Uruguay y Paraguay.
Previa a la conformacin del
MERCOSUR, el proceso de integracin
entre Argentina y Brasil transit en la dcada
del ochenta -con respecto a dcadas
14
anteriores - un momento relevante. De
modo que los saltos dados entre 1985 y 1990
prefiguran la integracin ms profunda que
se plasmara en el MERCOSUR. Al respecto,
Rapoport (2008) observa que en esa dcada
se presentaba una situacin ms favorable a la
integracin entre los dos pases, por el
contexto de la vuelta a la democracia y de
bsqueda de una salida a los procesos de
endeudamiento externo y crisis econmicas
internas. A esto se sumaba la sintona poltica
entre ambos pases tras la Guerra de
Malvinas, que allan el camino para planes
conjuntos de largo alcance en el Cono Sur.
De modo que, Se pudieron superar as aos de
recelos y conflictos, muchos de ellos alentados por
Estados Unidos para evitar la constitucin de un polo
regional comn. Desde los acuerdos entre Alfonsn y
Sarney, se reflotaron los viejos anhelos sudamericanos
de integracin y se firm en noviembre de 1985 la
Declaracin de Iguaz, que sera la piedra
fundamental del MERCOSUR (Rapoport
2008:3).
La Declaracin de Iguaz denota un contexto
-similar al sealado por Rapoport- de
acercamiento consensuado y estratgico
entre ambos pases, haciendo hincapi en que
la integracin profundizara el estancado
desarrollo econmico de por aqul entonces.
En este sentido, el tem N 7 de la Declaracin
seala que Los presidentes coincidieron en el
anlisis de las dificultades por las que atraviesa la

13. El ALCA era un proyecto de integracin comercial que se propona abarcar desde Alaska hasta Tierra del Fuego.
Fue presentado por Bill Clinton en 1994 y aprobado por todos los pases americanos con la excepcin de Cuba. El
objetivo del mismo era crear un rea de libre comercio que elimine las barreras comerciales y arancelarias para la libre
circulacin de mercancas. Esto creara un mercado de 800 millones de personas con un producto bruto de 13 billones
de dlares (siendo el principal aporte de EEUU con 9 billones). El ALCA se impulsaba debido a la necesidad de las
grandes corporaciones econmicas (localizadas principalmente en EEUU) de reproducir sus capitales. Producto del
grado y desarrollo de la capacidad productiva, las fronteras nacionales ya no servan para su reproduccin y para ello
se intenta crear un mercado comn en todo el continente, lo que permitira la supremaca de las empresas que puedan
fabricar abundantes mercancas en una menor cantidad de tiempo, eliminando las industrias locales de los pases
latinoamericanos. El ALCA pretende brindar a esas empresas la seguridad de amplias ganancias por sus
inversiones. El convenio incluye controvertidos pagos de patentes, nuevas retribuciones por servicios y ciertos
privilegios en futuras privatizaciones. (Katz 2006:16). En palabras del propio Collin Powell, ex secretario de Estado
norteamericano, nuestro objetivo con el ALCA es garantizar a las empresas estadounidenses el control de un
territorio que va del Polo rtico hasta la Antrtica, y el libre acceso, sin ningn obstculo o dificultad para nuestros
productos, servicios, tecnologa y capital en todo el continente (ET 11/6/03), citado en Morgenfeld (2006).
14. Existieron otras instancias de integracin regional en Amrica Latina donde Argentina y Brasil comenzaron a
practicar un acercamiento. Algunas de ellas fueron: la Asociacin Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC), de
1960; el Encuentro de Uruguayana entre Fondizi y Quadros de 1961; el Tratado de la Cuenca del Plata de 1969; el
Sistema Econmico Latinoamericano (SELA), de 1975; la Asociacin Latinoamericana de Integracin (ALADI), de
1979 que sustituy a la primigenia y fracasada ALALC. Al respecto vanse Otero (2002) y Corazza (2008).

densidades n 6 - mayo 2011 41

Neoliberalismo e integracin entre Argentina y Brasil en los orgenes del MERCOSUR
economa de la regin, en funcin de los complejos
problemas derivados de la deuda externa, del
incremento de las polticas proteccionistas en el
comercio internacional, del permanente deterioro de
los trminos del intercambio, y del drenaje de divisas
que sufren las economas de los pases en desarrollo.
Siguiendo la misma tnica el tem N 8 seala
Concordaron igualmente en cuanto a la urgente
necesidad de que Amrica Latina refuerce su poder de
negociacin con el resto del mundo, ampliando su
autonoma de decisin y evitando que los pases de la
regin continen vulnerables a los efectos de polticas
adoptadas sin su participacin. Por ello, resolvieron
conjugar y coordinar los esfuerzos de los respectivos
gobiernos para la revitalizacin. Por otra parte,
como aspecto significativo -que casi no
aparecer en posteriores declaraciones de
integracin- encontramos en varios puntos
de la declaracin que el sujeto pueblo o
poblaciones de ambos pases seran el
sustento del acercamiento regional entre
Argentina y Brasil. Por ejemplo, en el tem N
5 de la Declaracin se destaca que el desarrollo
que potenciara la integracin dara forma
concreta a los legtimos anhelos de las poblaciones de
ambos lados de la frontera. Asimismo, el tem
N 6 seala que Los jefes de Estado coincidieron
en destacar el elevado grado de diversificacin,
profundizacin y fluidez alcanzado en las relaciones
argentino-brasileas, que fortalece la permanente
disposicin de los dos pueblos a estrechar en forma
15
creciente sus lazos de amistad y solidaridad . De
esta forma, podemos entrever en esta
declaracin que el contexto econmico de
crisis y de la vuelta a la democracia hacia ms
propicio poner como al sustento del
acercamiento entre los pases las necesidades
de los pueblos ms que las finalidades
netamente comerciales que se vislumbrarn
en los posteriores acuerdos de integracin.
Luego de este paso inicial y hasta la
15. Vase Declaracin de Iguaz en http://www.eumed.net/libros/2007a/256/46.htm
16. Acta donde se haba implementado el Programa de Integracin y Cooperacin Econmica.
42
creacin del MERCOSUR, otros dos
acuerdos contribuyeron al acercamiento. El
Tratado de Integracin, Cooperacin, y Desarrollo
de 1988, profundizaba la decisin de
construir gradualmente un mercado comn
entre los dos pases en el plazo de diez aos,
preconizando la armonizacin y la
coordinacin de las polticas monetaria,
fiscal, cambiaria, agrcola e industrial (Moniz
Bandeira 2002). Se profundizaban aspectos
de la integracin econmica anunciada
previamente en Iguaz y en el Acta para la
16
Integracin Argentino-Brasilea de 1986 , pero si
bien lo econmico era lo predomi-nante no
tendra an la impronta de los noventa donde
lo econmico estaba reducido a una rpida
apertura comercial. Un ejemplo de ello lo
constituye que el Tratado se planteaba un
plazo de 10 aos para construir el mercado
comn, intentando armonizar polticas para
las reas clave de integracin.
Dos aos despus, con los nuevos
gobiernos y el escenario de cambios
geopolticos mundiales ya analizados, El
Acta de Buenos Aires de 1990 adapt los objetivos
propuestos en el tratado de 1988 a las polticas de
apertura econmica y reforma aduanera, defendidas
por los presidentes Carlos Menem (1989-1999) y
Fernando Collor de Mello (1990-1992), y reduca el
plazo de diez a cuatro aos, o sea, hasta diciembre de
1994, para alcanzar el mercado comn (Moniz
Bandeira 2002:317). En el Acta se afirma que,
en relacin a la integracin econmica, existe
La necesidad de modernizacin de las economas de
los dos pases, de ampliar la oferta y calidad de los
bienes en circulacin en los dos mercados y de favorecer
el desarrollo econmico con Justicia Social .
Asimismo, se haca explcito el nuevo
escenario internacional que asuman los
gobiernos de la regin para disear la
integracin: La evolucin reciente de los
densidades n 6 - mayo 2011

acontecimientos internacionales, en especial la
consolidacin de los grandes espacios econmicos, la
globalizacin del escenario econmico internacional y
la importancia crucial de lograr una adecuada
insercin econmica internacional para nuestros
17
pases . De modo que de los considerandos
del Acta podemos extraer la finalidad
puramente comercial de integracin que
comienza a moldear al futuro MERCOSUR.
Das antes de la firma del Acta, tena lugar la
conferencia convocada por el presidente de
los EE.UU., George Bush (padre) donde
lanzaba la Iniciativa para las Amricas. En
el marco global sealado de reformas de
mercado, la iniciativa contribua a imponer
un sesgo aperturista y comercialista a los
proyectos de integracin en danza de aqul
momento y pona a Estados Unidos como
interlocutor externo vlido para Amrica
Latina. La iniciativa era aceptada por todos
los gobiernos de la regin que la calificaban
18
como positiva . Cuando tena lugar la
conferencia de George Bush el apoyo de la
primera plana del gobierno argentino era
pblico y notorio19. Por esos das el canciller
Cavallo tena un encuentro con la comunidad
de negocios norteamericanos, en la que
apoyaba la iniciativa de Bush y sentaba las
bases de la estrategia de insercin regional
argentina, que consista en apoyar el proyecto
norteamericano y, a la vez, profundizar la
integracin con sus vecinos emitiendo una
declaracin a favor de convergencia de la
17. Vase Acta de Buenos Aires del 6 de julio de 1990 en:
http://es.wikisource.org/wiki/Acta_de_Buenos_Aires_ (1990)
18. Entre ellos los de Argentina, Brasil, Bolivia, Venezuela, Mxico (La Nacin 29/6/90).
19. Vanse las declaraciones del presidente Menem, el ministro de Economa Erman Gonzlez, el canciller Cavallo y el
embajador en Estados Unidos, Di Tella (La Nacin 28/6/90).
20. La Nacin 28/6/90.
21. La Nacin 1/7/90.
22. La Nacin 29/6/90.
23. La Nacin 30/6/90.
24. Puestos en primera escena para el MERCOSUR los lineamientos principales del acercamiento que Argentina y
Brasil venan desarrollando, se extiende el proyecto de integracin a los dos vecinos que rodean la Cuenca del Plata:
Paraguay y Uruguay, quienes no tendrn la posibilidad de ser parte de aquellos acuerdos bsicos establecidos entre
densidades n 6 - mayo 2011
Julin Kan
20
Iniciativa con la integracin del Cono Sur .
Das ms tarde, Cavallo vuelve a apoyar la
iniciativa de Bush y afirma que esa estrategia
no era excluyente con la integracin con
Brasil, sino que eran complementarias21. El
embajador argentino en Estados Unidos,
Guido Di Tella, tambin sealaba como
positivo el gesto de Bush para la regin, a la
vez que despejaba posibles efectos de
perjuicio para la integracin de Argentina
22
con sus pases vecinos . Para sellar la postura
argentina, el presidente Menem afirmaba
que: La de Bush es una propuesta indita, coincide
con lo que est haciendo Argentina y lo que acordar
con sus vecinos23.
En este contexto y con los lineamientos
mencionados en el Acta de julio, poco tiempo
despus y adelantando algunos plazos
establecidos en los tratados previos, se
celebraba en marzo de 1991 el Tratado de
Asuncin entre Argentina, Brasil, Paraguay y
Uruguay, que consolidaba -al crear el
MERCOSUR- las directrices bsicas del
tratado de 1988 y del Acta de 1990 y prevea la
libre circulacin de los factores productivos y
las tarifas externas comunes a partir de enero
de 1995 (Moniz Bandeira 2002). De esta
forma, Argentina y Brasil, daran un vuelco
significativo en el proceso de integracin,
ms all que el MERCOSUR tambin inclua
a otros dos socios24.
3.2. La dcada del noventa y el
43
Neoliberalismo e integracin entre Argentina y Brasil en los orgenes del MERCOSUR

MERCOSUR: el giro neoliberal armonizacin de los marcos jurdicos e

Siguiendo los inmediatos antecedentes de
integracin, el MERCOSUR se propona
continuar con la construccin de una
integracin ms que estrictamente comercial.
Esta intencin, por ejemplo, podemos
observarla en los Considerandos de
25
Tratado de Asuncin . En este sentido, varios
anlisis sealan que, si bien el MERCOSUR
nacera privilegiando el rea econmica por
sobre otras reas de integracin y dentro de
aquella privilegiara los aspectos comerciales,
la iniciativa contemplaba la intencin de
profundizar todas las reas econmicas de la
integracin entre Argentina y Brasil, e incluso
reas sociales, polticas e institucionales.
Asimismo, Musacchio (2006) afirma que la
formacin del MERCOSUR se insertaba
como parte de un proceso ms amplio de
crecimiento del intercambio intralatinoame-
ricano observable en las dcadas previas y
que aunque la idea de un mercado comn y algunos
acuerdos de compensacin en los flujos de intercambio
tambin estaban presentes, la iniciativa no se
concentraba en las cuestiones exclusivamente
comerciales. (Musacchio 2006:22). En
consonancia, Corazza (2008) afirma que el
tratado de Asuncin de 1991 defini un
proyecto ambicioso de integracin, pues
envolvera no slo la liberalizacin comercial
de bienes y servicios, sino tambin la libre
circulacin de factores de produccin, la
institucionales, as como la coordinacin de
polticas macroeconmicas y sectoriales,
adems coordinacin de dimensiones
polticas, sociales, educativas, laborales y
26
democrticas .
Luego de sealar las potencialidades que
envolva del MERCOSUR en su creacin, a
continuacin observaremos cmo en los
hechos esta primera etapa de integracin
entre Brasil y Argentina a travs del flamante
bloque. Podemos afirmar que desde su
creacin y hasta el ao 1999 -donde la
devaluacin del Real en Brasil desencaden
una crisis profunda en la relacin bilateral-
comercial entre Argentina y Brasil, y que
repercuti en una aguda crisis dentro del
27
bloque -, el MERCOSUR en general y
ambos pases en particular atravesarn una
etapa de integracin signada por los
paradigmas neoliberales de apertura
econmica modelados en el Consenso de
Washington. Por ejemplo, la liberalizacin
comercial -a travs de la reduccin
arancelaria entre 1991 y 1994 y de la
implementacin del Arancel Externo
Comn (AEC) a pases extra zona en 1995- y
el aliento a la inversin extranjera
recomendadas por el Consenso -y que ambos
gobiernos pusieron en prctica- le otorgaron
al MERCOSUR un carcter comercialista
donde la lgica de la apertura comercial por

los socios principales del flamante bloque, como la planificacin de las condiciones para el acceso preferencial en la
reduccin aracelaria (Moniz Bandeira 2002:317). Esto marcar un problema a lo largo de la historia del MERCOSUR,
que perdurar hasta el presente y que se manifiesta en la incapacidad del bloque en encontrar soluciones concretas a
la asimetra entre los socios chicos y grandes del tratado.
25. Vanse los siete tems de la introduccin del Tratado de Asuncin en sus primeras dos pginas a travs el sitio
oficial del MERCOSUR en: http://www.mercosur.int/innovaportal/innovaportal.GetHTTPFile/CMC_1991_
TRATADO_ES_Asuncion.pdf?contentid=719&version=1&filename=CMC_1991_TRATADO_ES_Asuncion.pdf
26. No hay que negar que el MERCOSUR an en los aos noventa tras un perodo de transicin en que predomin
el pragmatismo y la flexibilidad, dio pasos importantes en el proceso de integracin entre los pases miembros,
tanto en su dimensin econmica y comercial como en sus aspectos polticos y sociales (Corazza 2008:5). La
traduccin es propia.
27. Problemas que abordamos en Kan (2008 y 2009) y que con antelacin, desde diferentes enfoques, varios autores
se han ocupado de estudiar, entre otros Schvarzer (2001), Bouzas (2001), Rapoport y Madrid (2002) y Katz (2006).

44 densidades n 6 - mayo 2011


sobre la integracin productiva predomin
en su armado. Esta lgica se combinaba con
el regionalismo abierto, en bsqueda de una
mejor insercin de la regin en el comercio
mundial en base a ventajas comparativas.
Esta concepcin concibe la integracin econmica
privilegiando la reduccin de las barreras internas
sobre el establecimiento de restricciones a las
importaciones extrazona. La integracin era, pues,
slo un fenmeno de tipo comercial con el objetivo de
mejorar la competitividad en el mercado mundial y
compensar las trabas comerciales arancelarias y no
arancelarias impuestas por los pases centrales
(Rapoport 2008:4).
As, el intercambio comercial entre ambos
pases sufra un salto considerable a partir de
la entrada en vigencia del MERCOSUR en
1991 que se interrumpir recin con la
recesin iniciada en Argentina en el ao 1998
y con la devaluacin del Real en Brasil en
1999. Pero solamente entre 1991 y 1994 el
intercambio comercial se haba casi
triplicado y para 1997 se haba quintuplicado:
En 1991 alcanzaba 3 mil millones de dlares,
en 1994 8 mil millones y en 1997 15 mil
millones. Las exportaciones de Brasil a
Argentina saltarn del 2 % al 13% del total en
1998. Y desde el lado argentino, las
exportaciones a Brasil saltarn desde un 10 %
del total en 1989 a un 30 % del total de las
exportaciones en 199828.
Esta primera etapa del MERCOSUR tuvo
como beneficiarias a las g randes
corporaciones transnacionales establecidas
en Argentina y Brasil, quienes fueron
favorecidas en su complementacin
comercial y productiva por las reducciones
aduaneras y por el AEC. Entre 1990 y 1995 el
60 % del intercambio entre ambos pases
(que se quintuplic por 5 en esos aos) fue
28. Vase http://www.mecon.gov.ar/cuentas/internacionales/comercio_brasil/introduccion.htm. El contraste con
la dcada anterior es total, ya que el intercambio entre Argentina y Brasil despus de declinar durante la primera
mitad de los aos ochenta, continu creciendo mucho ms all de las expectativas (Moniz Bandeira 2002: 317).
densidades n 6 - mayo 2011
Julin Kan
acaparado por las empresas transnacionales
(Katz 2006:36). Estas firmas presionaron a
los gobiernos a forjar el marco institucional
necesario para el funcionamiento del
convenio y, a su vez, las clases dominantes
locales observaron la oportunidad para
desarrollar negocios complementarios. De
modo que El MERCOSUR naci con el
auspicio de funcionarios, empresas multinacionales y
capitalistas sudamericanos (Katz 2006:37). En
este sentido, Crivelli (2006) afirma tambin
que los esfuerzos integradores del
MERCOSUR obedecieron a los intereses de
los capitales ms concentrados, donde los
intereses de las clases y capas populares no
han jugado un papel de importancia, siendo
invariablemente subordinadas al clculo
empresarial (Crivelli 2006:52).
La necesidad de expandir la escala de
produccin y extender la dimensin de los
mercados -exigencias que provenan de la
compulsin competitiva que impona el
avance de la mundializacin- condujo a las
empresas transnacionales a erigir un
MERCOSUR de negocios en los
segmentos ms rentables de la regin. El
circuito integrado al convenio qued
reducido al 20 % de la zona formalmente
incorporada al tratado y slo a catorce de las
ciudades de los cuatro pases, conformando
un MERCOSUR estrecho en lo real que
solamente conectaba la regin sur-sureste
brasilea con el litoral y la pampa argentina.
En consecuencia, El surgimiento del
MERCOSUR en pleno auge de las privatizaciones y
la desregulacin acrecent la fractura social y
geogrfica del Cono Sur (Katz 2006:37-38).
Otro aspecto caracterstico de este
MERCOSUR de negocios lo constituye la
importancia de la inversin extranjera.
45
Neoliberalismo e integracin entre Argentina y Brasil en los orgenes del MERCOSUR

Alentada por las polticas aperturistas en
ambos pases, los capitales extranjeros
aprovecharon la posibilidad de invertir en los
pases de un bloque que estaba avanzando en
la desregulacin arancelaria. A partir de 1991
la inversin extranjera directa (IED) creci
notablemente en Argentina y Brasil y en el
MERCOSUR en general. El MERCOSUR
pas de recibir, en 1991 el 8,8% de la
inversin directa destinada a los pases en
desarrollo, a recibir en 1998 el 22 %. Hasta
1994 Argentina reciba ms inversiones que
Brasil, pero luego de la sancin del Plan Real
Brasil recepcion el mayor porcentaje dentro
29
del bloque .
Por otra parte, en esta primera etapa, el
MERCOSUR transit algunos obstculos
relacionados con la asimetra entre ambas
economas y la falta de una planificacin de la
integracin tanto sectorial como por etapas.
Al respecto, Moniz Bandeira (2002) adverta
que desde sus comienzos la concrecin de un
proyecto de integracin, con tantas
implicancias econmicas, polticas y
geopolticas, nunca atendera evidentemente, a los
intereses de todos los sectores productivos, y se podra
prever que, sumadas a reacciones externas de terceros
pases, muchas resistencias internas, dificultades
burocrticas, bien como problemas econmicos y
comerciales, apareceran, como de hecho aparecieron
(Moniz Bandeira 2002:316). Entre los
obstculos ms notables estuvo presente la
vulnerabilidad externa de Brasil y Argentina
(ambas naciones fuertemente endeudadas y
sometidas a constantes incursiones por parte
de fondos especulativos voltiles), las
disputas comerciales (en distintos rubros
como automotores, lnea blanca, textiles,
arroz), polticas exteriores que no prioriza-
ban el MERCOSUR y una concepcin
estrechamente comercialista y al servicio de
las multinacionales sin ninguna visin del
mediano y largo plazo (Rapoport 2008:4).
En 1995 entraba en vigencia el arancel
externo comn a pases extra zona y
Argentina y Brasil seguan aumentando su
intercambio comercial, pero las promesas de
eliminacin de aranceles internos para el 1
de enero de ese ao eran imposibles de
cumplirse. En 1999 luego de iniciada la
recesin el ao anterior y como consecuencia
de la devaluacin del Real en Brasil, el bloque
entra en una crisis aguda (Bouzas 2001, Katz
2006). Este cambio macroeconmico no
consensuado, la imposibilidad de ponerse de
acuerdo entre ambos gobiernos para paliar
las consecuencias de la devaluacin sobre la
industria Argentina, el avance de negociacio-
nes de instancias de mayor apertura como los
acuerdos de libre comercio del ALCA y la
Unin Europea (Kan 2009), profundizaron
la crisis entre Argentina y Brasil y en el
MERCOSUR, que tendr lugar al menos
hasta entrado el ao 2003.
4. A modo de cierre
Hemos analizado los cambios en el proceso
de integracin entre Argentina y Brasil desde
la Declaracin de Iguaz hasta la primera
etapa del MERCOSUR. Observamos cmo
la adhesin de los gobiernos de Menem y
Collor de Mello a las polticas del Consenso de

29. Datos extrados de UNCTAD, al respecto vase www.unctad.org. En relacin a las inversiones en el MERCOSUR,
en su sitio web oficial se observa la importancia que tuvo en todo su trayecto: La captacin de las inversiones es uno
de los objetivos centrales del MERCOSUR. En un escenario internacional tan competitivo, en el cual los pases se
esfuerzan en brindar atractivos a los inversores, la bsqueda y consolidacin de la Unin Aduanera tender a
convertirse en una ventaja fundamental, pues otorgar un marco muy propicio para atraer a los capitales. Aun con
todas las dificultades derivadas del difcil escenario econmico internacional y de los inconvenientes resultantes de
los procesos de reestructuracin de las economas internas, el MERCOSUR ha sido uno de los principales receptores
mundiales de inversin extranjera directa. Vase: http://www.mercosur.int/t_generic.jsp?contentid=655&
version=1&channel=secretaria&seccion=2#comercial

46 densidades n 6 - mayo 2011


Washington han modelado una integracin
neoliberal acorde al escenario poltico
regional y mundial de comienzos de la dcada
del noventa, de apertura y desregulacin de la
economa. As, la primera etapa del proceso
ms profundo de integracin entre los dos
pases ms importantes del Cono Sur
privilegi las reas econmicas por sobre
otras reas de integracin, exclusivamente las
comerciales y financieras. Este carcter
comercialista no niega el avance en la
integracin en relacin a los intentos previos,
pero a su vez, muestra los lmites de la
construccin de una integracin bajo los
lineamientos de ese paradigma.
En consecuencia, ese MERCOSUR de
negocios fue acaparado por los capitales
extranjeros y los sectores de capital
concentrado de ambos pases, dejando poco
lugar para otras fracciones de capital y sin
atender intereses de otras clases y capas de
poblacin. En l se dise una integracin Ponencia presentada en el IV Coloquio
endeble que sellar algunas caractersticas
estructurales para el futuro del MERCOSUR
y de la relacin entre Argentina y Brasil, que
se expresaron en la crisis del bloque entre
1999 y 2002 como consecuencia de la
devaluacin del Real, y que con algunas
modificaciones continan hasta el presente.
Nos referimos a una falta de planificacin de
polticas comunes entre ambos pases, al
desequilibrio y asimetra entre economas
con escalas diferentes, y a la falta de una
integracin profunda en aspectos polticos y
sociales que permitan aprovechar el vnculo
estratgico entre ambos pases para
solucionar las problemticas de las mayoras.
densidades n 6 - mayo 2011
Julin Kan
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