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Publi par : Facult des sciences de ladministration

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DOCUMENT DE TRAVAIL 2003-003

LCONOMIE POLITIQUE DE LA DSTATISATION ET DE


LA PRIVATISATION DES ENTREPRISES PUBLIQUES :
CADRE DANALYSE ET CONSIDRATIONS THORIQUES.

Hachimi Sanni Yaya, M.Sc.

Version originale : ISBN 2-89524-153-8


Original manuscript :
Version original :

Srie lectronique mise jour : 02-2003


On-line publication updated :
Seria electrnica, puesta al dia
Lconomie politique de la dstatisation et de la privatisation des entreprises
publiques : cadre danalyse et considrations thoriques

Hachimi Sanni Yaya1, M.Sc.


Dpartement de Management
Facult des sciences de ladministration
Universit Laval
Qubec, Canada
Hachimi.Sanni-Yaya@mng.ulaval.ca

1
Lauteur est charg de cours au dpartement de management de la Facult des sciences de
ladministration de lUniversit Laval. Il complte actuellement un Ph.D. en administration au programme
interuniversitaire conjoint de doctorat en administration de Montral (Concordia, HEC, McGill, UQM).
RSUM

Le 21 sicle que sa longue vie lui dit traverser consacra la privatisation comme
lun des phnomnes les plus importants des dernires dcennies dans le champ
de la politique conomique depuis la chute du mur de Berlin et la fin de la guerre
froide. Matre mot des discours, la privatisation est passe en moins de quelques
dcennies, dun instrument de politique conomique un vritable outil de
stratgie micro-conomique ; elle constitue lun des moteurs de la transition de
nombreux pays planification centrale qui dsirent sacheminer vers une
conomie de march.

Dans le contexte actuel de la crise des finances publique et de la dlicate


question de la dette publique et de son remboursement, on assiste un
mouvement de dsengagement de ltat en faveur de lentreprise prive, juge
plus productive moindre cot que lentreprise publique. Cette vague de
privatisation qui touche lensemble des activits conomiques (banques,
transports, tlcommunications) et mme certains secteurs dits stratgiques
(sant, ducation, eau et nergie) consacre le dmantlement de plusieurs
monopoles locaux et nationaux. Par consquent, les vielles approches
keynsiennes fondes sur linterventionnisme tatique ne peuvent plus tre
soutenues, ne serait-ce quen raison des difficults que connaissent les
entreprises publiques.

Pour beaucoup, la privatisation reprsenterait donc cette unique occasion de


rduire non seulement le lourd fardeau financier et administratif quimpose un
secteur public dficient, mais aussi et surtout un moyen de rendre les
entreprises publiques performantes, de stimuler le dveloppement de linitiative
prive, lexprience mondiale ayant plus dune fois, prouv que le secteur public
na vritablement jamais pu sadapter aux impratifs du nouvel ordre mondial et
aux exigences de la concurrence et de la libralisation des marchs.

Mais la privatisation des entreprises publiques comme choix idologique ou


option politico-conomique ne semble gure enchanter tous les spcialistes. En
fait, depuis quelques dcennies, elle ne semble vritablement pas avoir
vritablement mu, convaincu ni suscit ladhsion de tous, au point o daucuns
se demandent si elle a vritablement tenu ses promesses. Elle est plutt perue
par ses dtracteurs comme ce doux euphmisme qui masque lchec des
restructurations, du recul de ltat et des mouvements de dstatisation engags
quelques annes plus tt.

Lobjectif de cet article vise examiner le cadre danalyse et les considrations


thoriques sur lesquels reposent les politiques publiques de dstatisation et de
privatisation. Celles-ci seront examines partir dun certain nombre
dapproches comme celles de Walras, Pareto, Keynes, Marx et dune constellation
de courants thoriques explicatifs de lentreprise publique comme ceux du
Public Choice , du Property Rights et du New Public Management .

Mots-cls : Privatisation, dstatisation, entreprises publiques, secteur public,


entreprises secteur priv, performance, efficacit, efficience, dficience.

2
Introduction

La problmatique de la privatisation des entreprises publiques a t


agite tout au long des prcdentes dcennies par nombre de
reprsentants des disciplines, organismes et institutions concerns.
Thoriciens des sciences sociales, sociologues des ides, analystes de la
Banque Mondiale et du Fonds Montaire International, spcialistes du
management, conomistes des sciences exactes, dveloppementalistes
et tiers-mondistes lont notamment examin dans un esprit critique et
dans divers travaux souvent assortis de conclusions contradictoires et
ambigus, et de vux pieux.

Lon retiendra deux diagnostics majeurs, poss la fin des annes


soixante et au dbut des annes soixante-dix, dans les archives de la
Banque Mondiale : les dficits importants des tats ncessitent de la part
des gouvernements, ladoption dune politique daustrit au niveau des
dpenses publiques, et ltat, par les biais de la drgulation, du
dmantlement, de la libralisation des marchs et de la privatisation
devra diminuer sa quote-part afin de rtablir la stabilit montaire et
lquilibre macro-conomique des finances publiques (Savas, 1979 ;
Bailey, 1982 ; Jordan, 1982).

On assiste donc depuis quelques dizaines dannes un phnomne non


pas nouveau, mais diffrent, de par son ampleur en matire de politique
conomique : la privatisation massive dun certain nombre dentreprises
publiques lchelle plantaire, privatisation accepte dabord et
essentiellement comme moyen pour rduire les dficits budgtaires des
tats, notamment en ce qui concerne les pays en voie de dveloppement
(Aylen, 1987, 1994). Dailleurs, selon Palmer (1998), les privatisations
vont encore rester lagenda politico-conomique de nombreux
gouvernements, ne serait-ce quen raison des difficults financires des
entreprises publiques.

3
Ltude des privatisations en conomie du dveloppement revt une
importance majeure, tant donn le nombre de pays impliqus dans
cette nouvelle orientation conomique, orientation qui se situe dailleurs
lantipode des stratgies de dveloppement dployes par les diffrents
gouvernements depuis les annes 50. Mme si ltat dans ces pays, ne
sest pas retir compltement de lactivit conomique, sa place et son
rle demeurent aujourdhui plus nuancs : offrir un cadre juridico-
institutionnel et politico-administratif pour un meilleur fonctionnement
des activits conomiques, tout en respectant aux mieux, les rgles de la
main invisible du march.

Plus quune alternative ou une option macro-conomique, la privatisation


fait aujourdhui partout, tche dhuile. On peut dailleurs dire sans risque
dtre contest quelle est probablement devenue le phnomne
conomique mondial le plus important des vingt dernires annes,
depuis leffondrement de lUnion Sovitique.

Cependant, plus que dans les autres pays, le champ des privatisations
sest considrablement tendu au cours des dernires annes,
notamment dans de nombreux pays en dveloppement qui ont connu
des programmes de privatisations dynamiques qui constituaient un
redploiement radical de la stratgie nationale de dveloppement
conomique et une mutation fondamentale du rle et de la place de
ltat, qui [] passe de la notion de producteur-rgulateur, celle de
catalyseur-partenaire 2.

2
AlAlim, I. (1996). La privatisation en Malaisie . in, OCDE (1996). La privatisation en Asie, Europe et
Amrique Latine. Paris, Publications de lO.C.D.E.

4
Lobjectif de cet article est de prciser le cadre danalyse des
privatisations dans la littrature sur la politique conomique. Nous
aborderons plus spcifiquement les divers courants thoriques explicatifs
de lentreprise publique et le cadre danalyse des privatisations au
travers maintes coles de pense. En outre, la manire dont les
entreprises publiques sont conceptualises tant au niveau thorique que
sur le plan empirique la lumire des thories comme celles du Public
Choice , du Property Rights , du New Public Management ou
encore des approches comme celles de Walras, Pareto, Keynes, Marx
nous permettra de comprendre les fondements mme de cette stratgie
de politique conomique quest devenue la privatisation.

Le contexte des privatisations

Depuis quelques dcennies, les relations conomiques de nombreux tats


chappent de plus en plus aux seules frontires nationales. Les effets de
la mondialisation de lconomie, la concurrence interentreprises, les
exigences de plus en plus croissantes du public ont largement modifi le
rle et la place de ltat et des entreprises publiques. Que ce soit dans les
secteur de lindustrie, des postes et tlcommunications, des transports,
le concept est partout le mme : les services publics se doivent dtre
peu onreux, fiables, performants et volus afin de rpondre aux
besoins transnationaux (Posner, 1974).

La rforme des institutions publiques, la modernisation de ltat, la


rduction des effectifs plthoriques du secteur public et lintervention de
plus en plus accrue du secteur priv (notamment par les partenariats
public/priv) ont largement contribu le portrait conomique dans lequel
voluaient, jadis les entreprises publiques : la privatisation pouvait ainsi,
pas peu, et ce avec la bndiction des cabinets dexperts et de
consultants issus majoritairement des banques daffaires internationales
qui souscrivent lapproche nolibrale (Peltzman, 1971).

5
Avec les diverses crises conomiques que connaissent nombre de pays,
l'orthodoxie du non-tat ou de l'tat minimal n'est pas qu'une vue de
l'esprit ; elle est bien relle car ltat, partout semble en recul et en perte
de vitesse (Nigon, 1996 ; Viravan, 1991). Le concept de privatisation qui
quivaut un transfert au secteur priv des entreprises appartenant
jusqualors au portefeuille dtat a vritablement connu un regain
dintrt partir des annes 70. Cependant, la pratique nest ni originale,
ni nouvelle en soi car dj sous lre Meiji, le Japon a connu une telle
politique de dsengagement de ltat (Chitou, 1991).

En effet, une douzaine de privatisations ont t ralises par le rgime


japonais entre 1874 et 1885, pour des raisons de crise financire. Une
telle approche a dj t souligne par Adam Smith3 en Angleterre,
lorsquil voqua en 1776, le principe de la vente des terres de la
couronne comme moyen de permettre aux grandes monarchies
europennes endettes de rgler leurs comptes.

Entre 1960 et 1970, les gouvernements denvirons cent pays ont vendu
lquivalent de deux cent cinquante milliards de dollars dentreprises
publiques des investisseurs privs. Selon les estimations de lOCDE en
2002, la vente d'entreprises publiques a reprsent 13 milliards d'euros
entre 1986-1988, 17 milliards entre 1993-1995, 9,4 milliards entre
1995-1997 et enfin, 31 milliards entre 1997-2002. En Hongrie par
exemple, les programmes de privatisation entams depuis 1990 sont
presque termins. Ainsi, la vente des proprits de ltat a rapport
environ 13 milliards de dollars et seules 120 entreprises reprsentant
une valeur denviron 1,4 milliards de dollars restent vendre aux
investisseurs privs, et plus des 80% du PIB de ce pays est produit par
les entreprises privatises.

6
Aux tats-Unis, les privatisations ont d'abord concern un certain
nombre de service municipaux ds le dbut des annes 60 : enlvement
des ordures mnagres, transports urbains, installations sportives,
voiries, pompiers, etc. Elles ont pris ensuite la forme de
dnationalisations en Angleterre de faon systmatique, de
dstatisations en France, puis dans les autres pays dvelopps,
dans le tiers monde ensuite, et dans les anciens pays socialistes en
transition vers le march, enfin.

Mais selon Candoy-Sekse & Ruig Palmer (1988), ce nest seulement


quau dbut des annes 80 que les premiers plus grands programmes de
privatisations furent mis en branle, notamment en Grande-Bretagne et
au Chili. Selon les estimations de la Banque Mondiale4, les sommes
recueillis des programmes de privatisations dans les pays en voie de
dveloppement slvent en 1988 prs de 2, 6 milliards de dollars, et
quelques 23 milliards en 1992.

Dune manire gnrale, les raisons qui poussent de nombreux


gouvernements privatiser sont multiples et correspondent souvent la
ncessit pour ceux-ci de rduire le dficit budgtaire et lendettement
de ltat, de favoriser un fonctionnement efficace du march, doprer un
changement majeur concernant notamment le rle de ltat, de drainer
lpargne populaire vers les bourses de valeurs mobilires (encourager
lactionnariat public), et de remdier la sous capitalisation de certaines
grandes entreprises publiques.

3
Pour de plus amples dtails ce sujet, voir : Smith, A. (1976). Recherche sur la Nature et les Causes de
la Richesse des Nations : les grands thmes. Paris, Gallimard.
4
Banque Mondiale (1996). Bureaucrats in Business: The Economics and Politics of Government
Ownership. New York, Oxford University Press.

7
En outre, divers avantages sont associs aux privatisations, tant sur le
plan macro que micro-conomique: sur le plan macro-conomique, la
privatisation contribue rtablir les grands quilibres, particulirement
au niveau du budget de ltat. Au niveau micro-conomique, la
privatisation est suppose apporter sur le plan technique une grande
efficacit par rapport la gestion publique.

La firme prive du type managrial met en place plusieurs garde-fous,


des mcanismes de contrle et une meilleure circulation de linformation
moindre cot. Quant lentreprise publique, elle cre un
environnement dfavorable l'efficacit conomique sur au moins quatre
aspects : par sa situation de monopole qui lui fait acqurir des
comportements de retraits en vacances, face la concurrence; par son
faible degr de contraintes par rapport la faillite et l'insuffisance de
trsorerie; par son anmie envers la notion de risque et l'absence de
rpartition claire de responsabilit en son sein, ainsi que par ses cots de
production exorbitants (Viravan, 1991 ; Chitou, 1991 ; Harteneck &
McMahon, 1996 ; Amewokunu, 2000).

Le dsengagement des diffrents gouvernements des secteurs non


stratgiques de ltat a t rendu ncessaire en raison notamment des
normes difficults la fois conomiques, financires et structurelles que
vivent ces entreprises et qui pourraient se rsumer entre autres par : les
importantes pertes dexploitation quelles connaissent, leur fort taux
dendettement et lenvironnement sociopolitique et conomique hostile
dans lequel elles fonctionnaient.

En effet, il est couramment corrobor et vrifi par des nombreux


travaux et recherches (en dpit du fait que les rsultats et les
statistiques varient dune tude lautre), que limmense majorit des
entreprises publiques sont peu performantes. Leurs rendements sont en
dessous de la moyenne et relativement faibles par rapport aux

8
ressources considrables investies pour les promouvoir, leur rentabilit
et productivit demeurent basses et leurs structures financires sont
relativement fragiles, en plus davoir des taux dendettement
particulirement levs (Bouin & Michalet, 1991 ; Rhomari, 1989 ;
Vikers, 1988 ; Young, 1991).

La situation nest gure diffrente en Afrique, o lon a assist au cours


des dernires dcennies, une vague sans prcdent de privatisations.
Au Bnin par exemple, lendettement des socits dtat frlait les
quelques 100 milliards en 1985 ; en Cte divoire, ctait une taux
dendettement dpassant les 200 milliards, et en Guine, le secteur
parapublic absorbait en 1990, plus de 90% du crdit bancaire
domestique, sans compter que plus des 35% des emprunts extrieurs de
ltat lui taient allous5. De mme, au Niger, les entreprises publiques
absorbent jusqu 40% des crdits domestiques et prs de 31% de la
dette publique, et au Mali, les pertes dexploitation totales des
entreprises du secteur public atteignent les 14 milliards de Franc, soit
13% de leur chiffre daffaire en 1979, et 26 milliards en 1980, soit 21%
de leur chiffre daffaire ; au Sngal, le dficit global des entreprises
publiques est pass de 30 milliards en 1980 pour grimper 56 milliards
en 19836.

Si lobjectif premier de la privatisation est la rduction des dficits


budgtaires, il nen demeure pas moins que le vrai problme pos
travers la politique de transfert de proprit est celui de la performance
et de lefficacit conomique des entreprises publiques. La privatisation
relverait donc dune recherche de lamlioration des performances des
entreprises jusque-l sous la tutelle des gouvernements (Nellis, 1986).
La soustraction de ces entreprises du champ politico-conomique de

5
Chitou, I. (1991). La privatisation des entreprises du secteur moderne en Afrique. Thse de doctorat
(Nouveau Rgime), Universit de Paris 1, Panthon, Sorbonne.
6
Causse, G. (1988). La rforme du secteur parapublic dans les pays en voie de dveloppement : le cas
de lAfrique noire Francophone . Communication au 3me colloque international de la Revue Politique et
Management Public, Qubec, les 03 et 04 Novembre.

9
ltat devrait permettre de runir les conditions ncessaires favorisant
leur exploitation efficace mesure en termes de comptitivit, de
rentabilit, de productivit et surtout de limportance des profits et des
revenus quelle gnreraient, pour assurer dans une certaine mesure, la
dynamique endogne de lconomie toute entire. Ainsi, il fallait se
dpartir de ces entreprises structurellement consommatrices de capitaux
qui sont restes dans le giron tatique (Sader, 1994 ; Schultz, 1990).

Les objectifs de privatisation englobent toujours la recherche d'une


exploitation efficiente, le transfert accru de la proprit de ltat au
secteur priv, la volont de dsengager ltat des charges financires et
administratives que reprsente la gestion de l'industrie, la mobilisation
de fonds pour relancer l'conomie ou pour rembourser la dette publique,
la ncessit d'amliorer la productivit, le transfert dans le pays des
meilleures technologies, la rduction de la demande et de la dpendance
publique d'importations, un meilleur service la clientle, l'amlioration
de la qualit, la rduction des cots de production, la suppression des
rigidits institutionnelles, une gestion vraiment professionnelle,
l'introduction d'une concurrence interne, la cration et la promotion d'un
esprit d'entreprise, la promotion par le systme de march d'une
meilleure adaptation de l'offre la demande, la ncessit d'offrir de
meilleurs moyens d'valuer le fonctionnement efficace de l'industrie et
d'attirer des capitaux privs nationaux et internationaux dans l'conomie
(Wild, 1990).

Selon Luders (1996), [] la privatisation remplit plusieurs fonctions en


mme temps : stabilisation des prix par sa contribution la rduction du
dficit fiscal, augmentation de la production, par son impact sur
lefficacit des entreprises publiques privatises, augmentation de
linvestissement tranger due lachat des entreprises publiques par les

10
trangers, et indirectement par leffet multiplicateur dune conomie
base sur le secteur priv 7.

Ainsi, que ce soit par la nationalisation, le dsinvestissement, la


drglementation, le dmantlement, lapproche des partisans de la
privatisation vise essentiellement soumettre les entreprises publiques
la concurrence, seul gage dune croissance conomique soutenue
(Luders, 1996).

Le concept de privatisation

Le concept de privatisation est dun flou et dune ambigut souvent


dnonce par plusieurs auteurs. En fait, il ressemble aujourdhui ni plus ni
moins une notion fourre-tout, polysmique et multidimensionnelle
difficile cerner et apprhender (Arthur, 1998 ; Bizamana, 1998 ;
Schlutz, 1990).

Dune manire gnrale, la privatisation peut-tre dfinie au sens le plus


large, comme tant le transfert, en partie ou en totalit, des activits
dune entreprise pralablement publique, au secteur priv (Vail, 1995 ;
Laskine, 1993, Jacquemot, 1988). Elle peut tre galement un terme ou
une notion utilise pour transmettre une varit dides. Le concept revt
donc des significations diffrentes, selon le type dconomie en usage, le
rgime et les structures politiques qui prvalent dans chaque pays
(Ramanadham, 1989).

En fait, la notion de privatisation en tant que construit est apparue durant


les annes 1980, avec Drucker lorsque celui-ci voqua le premier,
maintes reprises, lincomptence et la mdiocrit du secteur public. Par
consquent, ltat en tant quentit politico-conomique est excellent en

7
Luders, J. R. (1996). La privatisation et le rle de linvestissement direct tranger . Revue de
lO.C.D.E.

11
matire de gouvernance et de prise de dcision, mais incomptente en
terme de management des entreprises (Hodge, 2000).

Ainsi, la privatisation revt plusieurs acceptations : elle va de lide de la


drglementation, du transfert des comptences du secteur publique vers
le secteur priv et aux contrats, concessions et transfert de proprit
accords par ltat des entits prives pour excuter des tches bien
prcises, en vue dintroduire la concurrence dans le secteur public. Mais il
faut ajouter que la privatisation nest pas seulement rductible au simple
transfert dactifs du secteur public vers le secteur priv (Dunleavy, 1986 ;
Vudthitornetiraks, 1996 ; Carreau, 1996 ; Peacock, 1984 ; Hanke, 1987 ;
Shirley, 1998, 1999 ; Shirley & Walsh, 2000).

Sader (1998) dfinit quant lui la privatisation comme :

() the transfer of operational control of an enterprise from the


government to the private sector. Although operational control can
be placed in private hands, through leases, concessions, or
management contracts, control is most often secured by majority
ownership (). Privatization thus includes any transaction that
result in a government ceding ownership control by decreasing its
equity stake from 50 percent or more less than 50 percent. This
definition would therefore include equity dilutions and joint
ventures, where a government holds no more than 50 percent of
equity and has ceded management control to the private
shareholders 8.

La privatisation nest pas perue comme un objectif en soi, mais plutt


mais comme un prolongement des actions de restructuration menes
jusqualors pour aboutir une plus grande efficacit conomique. En fait,
la privatisation poursuit plusieurs objectifs qui sont essentiellement
dordre budgtaire et conomique. Ainsi, le concept de privatisation
pourrait dsigner aussi bien la rduction des rglementations
gouvernementales que le dplacement des droits de gestion du secteur

8
Sader, F. (1994). Privatizing Public and Foreign direct investment in Developing countries: 1988-
1993.Washington, D.C., IFC.

12
public vers le secteur priv (Kumssa, 1996 ; Thomas, 1998). En outre,
dans son essence propre, le concept de privatisation fait autant rfrence
au transfert des activits relevant du domaine public vers le secteur
priv, qu lintroduction des mthodes de gestion du secteur priv vers
le secteur public (Bdard & Tereraho, 1994).

Mais au-del de la pluralit de dfinitions et dacceptations du concept, il


faut ajouter que le terme privatisation renvoie des conceptions aussi
diffrentes que varies, selon lapproche conomique de chaque cole,
ou selon les conceptions que lon a selon quon se situe en Europe ou aux
tats-Unis. En fait, dans les pays europens avec une longue tradition
tatique et ou le rle de ltat est accru, la privatisation renvoie tout
simplement au retour plus ou moins intgral au secteur priv. Par contre,
dans lhmisphre nord amricain (Canada et tats-Unis) o les
entreprises publiques nont vritablement pas connu un dveloppement
important, la privatisation quivaut ni plus, ni moins au recours aux lois
du march afin de dlivrer des biens et services publics selon des
modalits spcifiques (Parenteau, 1989).

La privatisation peut tre apprhende selon plusieurs perspectives : la


premire peroit la privatisation comme le retrait de ltat de certaines
activits et secteurs non stratgiques ; la seconde, dfinit la privatisation
comme tant la dmarche par laquelle, un tat ou un gouvernement,
confie ou dlgue, loffre dun service ou la production dun bien au
secteur priv, et ce type de privatisation fait rfrence ce que lon
dsigne communment sous le terme de contracting out (Donohue,
1989).

Mais privatiser nest pas forcment synonyme de transfert de proprit,


le concept de privatisation caractrisant une dmarche et une relle
volont damlioration de la performance et de lefficacit des
organisations publiques, tout en soumettant celles-ci aux incitatifs du

13
march. Par consquent, on ne saurait voquer la notion de privatisation
ans a priori prendre en (Bailey, 1987 ; Hartley & Parker, 1991).

De mme, le concept de privatisation pourrait dsigner une myriade


dinitiatives politico-conomiques, mises en uvre par les
gouvernements pour modifier lquilibre entre le secteur public et priv,
afin de mieux dfinir les rles de chacun. Ainsi, on peut apprhender la
privatisation selon trois principales approches : la premire fait rfrence
une modification dans le rgime de proprit dune entreprise
antrieurement publique en faveur de la proprit priv ; il sera alors ici
question de dsinvestissement ou de dnationalisation.

La deuxime approche, beaucoup plus classique en conomie,


correspond la drglementation ou la libralisation de certains secteurs
dans lesquels, seuls les entreprises publiques ont accs. Enfin, la
dernire approche, suppose le dplacement, sinon le transfert de loffre
dun service ou de la production dun bien du public au priv, pendant
que ltat conserve la responsabilit ultime et exclusive de sa production
(Cook & Kirkpatrick, 1998 ; Vickers & Yarrow, 1989).

Cependant, la privatisation peut aussi consister rduire ltendue et le


rle du secteur public, ses prrogatives et son influence. Ainsi, elle
dsignerait : le transfert au secteur priv, de la responsabilit entire et
totale des politiques dont ltat assurait pralablement le
fonctionnement ; la rduction de lensemble des services publics, avec
forte dlgation au priv ; la limitation des ressources financires de tous
les organismes fonctionnant sous financement public afin dinciter ceux-ci
se rediriger vers le priv ; la sous-traitance auprs dorganismes du
secteur priv, lexcution des services publics ; la libralisation de
certains secteurs traditionnels (notamment, les tlcommunications, les
transports, leau et lnergie) afin de faciliter lentre en concurrence des
investisseurs privs et enfin, lintroduction des mthodes de gestion

14
relevant du priv dans le secteur public afin de faciliter une orientation
vers lefficience et vers le march (Wright, 1993).

Enfin, la privatisation suppose la suppression et llimination de certains


monopoles raffirme lurgence et la ncessit d'une comptitivit accrue
dans un cadre concurrentiel qui ne peut se concevoir dans un march
monopolistique rglement. En outre, la privatisation permettrait
certains pargnants d'accder aux places boursires et, plus encore, faire
des salaris des propritaires de leur entreprise, et conforte de ce fait,
linstauration dun capitalisme populaire (Amewokunu, 2000).

Justifications thoriques de la lgitimit de lentreprise publique

Aussi loin que lon puisse remonter dans lhistoire de lhumanit, ltat a
toujours t prsent dans lesprit de penseurs tant classiques que
modernes, et des thoriciens quils soient philosophes, sociologues ou
conomistes. Ainsi, de Rousseau Hobbes, en passant par Weber,
Nietzsche, ou encore Saint-Augustin et Machiavel, de nombreux auteurs
se sont questionns sur la lgitimit de ltat, tant sur le plan social,
politique et conomique. Ainsi, au cours de notre longue histoire, depuis
lpoque de la Grce antique, ltat, tel lhabit darlequin a revtu des
formes trs diverses : tat-entrepreneur pour les uns, tat-nation,
thocratique, totalitaire ou dmocratique pour les autres, bref chacun au
regard de ses valeurs et de ses convictions propres essaie de se
rattacher une croyance.

En fait, au cours des dernires dcennies, plus que dans la sphre


politique ou sociale, on sest normment interrog sur la lgitimit de
ltat dans le domaine conomique. Ainsi, ltat ne serait pas seulement
cette abstraction charge de maintenir l'ordre, de faire respecter les lois
et d'administrer les affaires publiques. Au-del de cette moralit

15
objective quelle incarnerait (Hegel, 1938), il joue un rle important dans
le jeu conomique.

La question de la lgitimit des entreprises publiques est intimement lie


la problmatique de lintervention de ltat dans la sphre conomique.
Aujourdhui plus que jamais, la polmique reste vive ce sujet. Deux
grandes approches se distinguent aujourdhui cet gard : lapproche
no-classique matrialise par les travaux de Wilfried Frederico Samaso
Marquis de Pareto (1848-1923), de Lon Marie Esprit Walras (1834-
1910), de Karl Marx (1818-1883) et de John M. Keynes (18883-1946).
Largumentation de ces auteurs est simple: lhomo economicus cest--
dire lhomme en tant quagent conomique tant dune rationalit
imparfaite, il est important et ncessaire que ltat intervienne dans le
jeu conomique afin de rguler les rats et les imperfections de la main
invisible du march.

Lapproche no-classique

Lexplication no-classique de lentreprise publique trouve son fondement


dans le modle de rfrence dont les hypothses de base soutiennent
que : lhomo economicus cest--dire lHomme en tant quagent
conomique est dune rationalit imparfaite et la main invisible, cest--
dire lautomaticit de lquilibre sur le march de concurrence ne conduit
ncessairement loptimum de Pareto (meilleure allocation des
ressources).

Lapproche no-classique ne formule pas en tant que telle une thorie de


lentreprise publique ; elle allgue simplement que lintervention de ltat
dans la sphre conomique lorsquil y a difficult assurer
simultanment, loptimum social et la maximisation du profit de
lentrepreneur sont utiles. Tout en admettent et justifiant lappropriation
par ltat de ce quils considrent comme tant des monopoles naturels,
des entreprises en situation de rendements croissants ou celle produisant

16
des biens collectifs, les thoriciens no-classiques de lentreprise
publique dmontrent par la mme occasion, limpossible retour de ces
mmes entreprises au secteur priv.

La thorie de Pareto (1848-1923)

Fondateur de lcole de Lausanne avec Walras, sociologue et conomiste


italien, Wilfried Frederico Samaso Marquis de Pareto (1848-1923)
considre quil appartient lexprience et non la thorie conomique
et au raisonnement hypothtico-dductif de trancher la question sur la
ncessit dintervention de ltat dans la vie conomique. Dailleurs,
lauteur exprime clairement sa position ce sujet :

[] il est des branches de lactivit conomique dans


lesquelles, par nature mme des choses, la libre concurrence
nexiste pas, ou, du moins, nest que trs imparfaite. On peut les
appeler des quasi-monopoles. Refuser lintervention de ltat
dans ces quasi-monopoles au nom de la rgle abstraite du
laisser-faire, du laissez-passer, cest simplement se livrer des
spculations mtaphysiques. Refuser cette intervention en
invoquant le maximum dophlimit produit par la libre
concurrence, cest oublier les conditions essentielles qui sont
requises pour que la libre concurrence existe. Lintervention des
pouvoirs publics dans certains services, tels que les omnibus, les
tramways, les distributions deau et de gaz, peut tre ou ne pas
tre ncessaire ; cest lexprience et aux faits de trancher la
question 9.

Tout comme nombres de no-classiques, Pareto soutient que le systme


de march repose en thorie sur la loi de l'offre et de la demande .
Des individus ou des entreprises consommatrices et offreurs de biens et
services, se rencontrent et fixent un prix de transaction de manire libre.
Tous ces acteurs sont en concurrence les uns avec les autres et doivent
trouver des solutions qui rpondent leur intrt particulier: maximiser
son profit pour celui qui offre, payer le moins cher pour celui qui

9
Pareto, W. (1963). Manuel dconomie politique. Traduit de ldition italienne par Alfred Bonnet. Paris, R.
Pichon & R. Durand-Auzias, 2 dition, p. 72.

17
demande. Dans ce systme, ltat ne doit intervenir que de manire
minimale pour faire respecter les rgles du jeu de l'change, du march.

L'hypothse fondamentale dans ce systme c'est que le march conduit


un optimum: le prix quilibre l'offre et la demande non seulement de
biens et services mais de travail et aussi de revenus : on appelle cela
l'quilibre de Walras-Pareto. La libert du march, o les individus ne
recherchent que leur intrt propre, conduit un tat collectif o tous
sont gagnants, et l'gosme de chacun conduit en fait au bien de tous.

Nanmoins, Pareto admet que ce systme idal n'a jamais vritablement


fonctionn. Il y a toujours eu un rle conomique pour ltat, et ce rle a
cru depuis les diverses crises conomiques que le monde connat. La
plupart des systmes appliqus dans les diffrents pays sont no-
libraux : c'est dire qu'ils admettent plus ou moins de responsabilit
conomique pour les Etats. Certains pays vont plus loin en donnant
l'Etat une responsabilit de monopole (il est le seul producteur ou
distributeur du service ou du bien) dans certains secteurs dits cruciaux:
cole, sant, infrastructures de transport, nergie, transport ferr... alors
que d'autres sont plus libraux : non seulement ils admettent une
concurrence entre secteurs priv et public mais parfois suppriment toute
initiative publique au profit du seul march.

Pareto (1963) admet lintervention de ltat travers les entreprises


publiques et non par la rglementation pour pallier aux insuffisances du
march. Nanmoins, il tente de dlimiter les branches dactivit de
linterventionnisme tatique. Pour lauteur, ce nest en gnral pas par
laction directe dune entreprise publique que ltat peut intervenir pour
attnuer les inconvnients que prsentent les monopoles et les quasi
monopoles ; ce nest que par une action indirecte , en sefforant de
mettre les monopoleurs dans la condition ou ils se trouveraient sous un
rgime de libre concurrence.

18
Que ce soit par la nationalisation ou par la cration dune concurrence
effective, lcole no-classique propose la constitution des entreprises
publiques. La justification de celles-ci se trouverait dans la ncessit pour
ltat de pallier aux insuffisances du march dans certains secteurs de
lconomie.

Lapproche de Walras (1834-1910)

Les rflexions sur les fondements conomiques de lentreprise publique


prennent leur source dans l'analyse des devoirs et obligations de ltat.
Elles (ces rflexions) sont prsentes au18 sicle chez les auteurs
fondateurs de l'conomie classique. Adam Smith ne s'est pas content
d'tablir que la main invisible du march transformait en satisfaction
gnrale des comportements individuels seulement guids par la
cupidit, il marque aussi qu'il existe des biens ou des services auxquels
la main invisible ne saurait pourvoir, et ceux-ci sont donc la charge du
souverain ou de la Rpublique.

La raison dtre des entreprises publiques tait donc trs claire : lutter
contre lexclusion, amnager le territoire, suppler aux imperfections du
march et rendre disponibles, lensemble de la population, des biens et
services essentiels, au cot le moins lev possible. Pour ce qui concerne
la critique sociale de l'quilibre de march et l'imprieuse obligation d'y
porter remde, le18 sicle va rapidement fournir une abondante
contribution.

Lon Marie Esprit Walras (1834-1910) figure parmi les ardents


dfenseurs de linterventionnisme tatique. En dpit du fait quil ne
prcise pas de manire claire et prcise les modalits de cet
interventionnisme tatique (cest--dire soit par la rglementation ou la
constitution dentreprises publiques), elle indique clairement que
lennemi principal selon Walras, ce sont ces monopoles qui caractrisent
lconomie politique librale.

19
Toutefois, si ce rgulateur social quest ltat est ncessaire, il ne doit
pas favoriser l'assistanat et la passivit. Il ne doit pas se substituer aux
dynamiques personnelles ou collectives. Une trop grande assistance
publique peut entraner des pertes de dignit humaine, mme si que
l'quilibre entre trop d'assistance publique et son absence au nom du
libre march est dlicat trouver (Walras, 1880).

Lapproche Marxiste (1818-1883)

La plus grande uvre de Marx, le Capital, qui se veut en fait une


critique de l'conomie politique , sest appuye sur les thories des
conomistes britanniques, et surtout celles de David Ricardo. Lauteur
s'oppose vigoureusement leurs conclusions, conformes, selon lui,
l'idologie bourgeoise, pour laquelle le systme capitaliste est naturel.
Lobjectif de Marx tait de dvoiler la loi conomique du mouvement de
la socit moderne, c'est--dire de la socit capitaliste et prfre
replacer, au contraire, celle-ci dans le cadre d'une conception
matrialiste de l'histoire: le passage l'ordre conomique capitaliste
s'est fait dans la violence, par l'expropriation des paysans et le pillage
colonial notamment. Les moyens de production ont ainsi t extorqus
aux producteurs: les proltaires sont obligs de se vendre morceau par
morceau telle une marchandise . Marx considre que l'exploitation de la
force de travail par le capital constitue le moteur mme du capitalisme,
et il entend en fournir une rigoureuse dmonstration.

Pour Marx, lexploitation capitaliste prsente par essence deux sortes de


contradictions qui conduisent des situations de crise : contradiction
dans la nature du systme dexploitation qui entrane un dsquilibre
entre une demande limite et une offre globale excdentaire, et
contradiction permanente lie aux caractres du systme productif qui
mne la suraccumulation-dvalorisation du capital.

20
Mme si Marx reconnat que l'tat n'est pas la figure de l'universel et le
dtenteur de l'intrt gnral, comme le dfinissait encore Hegel, mais
une uvre de l'absolutisme perfectionne par la bourgeoisie, il nen
demeure pas moins que selon lui, pour gommer le contradiction
entre dune part, le phnomne de suraccumulation, et dautre part, celui
de dvalorisation , ltat se doit, par la cration dentreprises
publiques et des investissements publics, dintervenir dans le jeu
conomique.

Daprs lanalyse marxiste, il convient de dvaloriser le capital, et lune


des formes de dvalorisation du capital est lintervention de ltat au
moyen dinvestissements publics, lesquels ne peuvent tre raliss que
par le biais dentreprises publiques.

Lapproche Keynsienne (1883-1946)

Avec pour toile de fond la crise des annes 1930, l'un des objectifs de la
thorie keynsienne est d'affirmer, contre le modle du march
autorgulateur, l'existence et la ncessit d'une politique conomique. Si
l'enjeu de la croissance passe par la relance de la demande effective, le
rle de toute politique conomique est d'en stimuler les composantes: la
consommation et l'investissement.

Selon Keynes, l'accroissement de la consommation de l'ensemble des


agents conomiques passe, avant tout, par une politique de
redistribution des revenus en faveur des plus pauvres, dont la propension
consommer est la plus leve. C'est l le principe directeur des
rformes fiscales conduites par divers gouvernements dans les annes
1940 et 1950 dans les pays occidentaux. De mme, ltat se doit de
veiller l'abaissement du taux d'intrt par des mesures de politique
montaire, essentiellement par l'intervention sur le march montaire,

21
afin de raliser l'euthanasie des rentiers et de stimuler
l'investissement en abaissant le seuil d'efficacit marginale du capital.

Keynes accorde galement un rle important la dpense publique les


grands travaux, dont le financement peut tre assur par l'emprunt
public, c'est--dire par le dficit budgtaire. En 1926, Keynes esquisse
dans une brochure intitule La fin du laisser-faire , le cadre de son
libralisme nouveau en proposant des rformes propres rapprocher
la socit dun type dorganisation quil estime idal. Le no-libralisme
de Keynes est un libralisme-interventionnisme qui conoit le rle de
ltat dans le domaine conomique comme celui dun tat-arbitre.

Mais ltat ne doit plus intervenir sur le march travers les entreprises
publiques et les investissements publics comme un secouriste
lorsquil y a problme, mais il doit plutt devenir le centre dimpulsion et
de rgulation des activits conomiques globales (Keynes, 1972). Ainsi,
par le biais dentreprises publiques, ltat entend assurer la fois le
dynamisme conomique de la croissance long terme et la stabilit de
lconomie court terme.

Lentreprise publique se trouve donc considre comme un instrument de


politique conomique. Dans cette optique, ltat tente donc dune part de
contrler linflation, dassurer la politique de revenus et de prserver
lquilibre de la balance des paiements par le canal des prix que
pratiquent les entreprises publiques, les salaires quelles versent aux
employs, et dautre part, de garantir la croissance, dassurer une
politique de dsenclavement, de stimuler le dveloppement et de
favoriser la naissance dactivits connexes autour des grands ples de
lactivit conomique.

22
travers cette conception du rle conomique de ltat, se profile lide
quil faut rechercher la justification de lentreprise publique dans la
ncessit pour ltat de pallier aux insuffisances du march pour une
meilleure efficacit conomique. Lintervention de ltat sur le march
devra alors conduire lquilibre conomique global de point de vue de
lanalyse keynsienne. De ce fait, les entreprises publiques constituent
un levier efficace de la conduite de la politique macro-conomique des
gouvernements ; elles jouent le rle de palliatif des carences du secteur
priv dans certains domaines de lactivit conomique.

Il faut dire que limmense majorit des pays en voie de dveloppement


ont fortement t influencs un stade ou un autre de leur histoire et
de leur volution par lapproche keynsienne du rle de lentreprise
publique comme outil et instrument de politique macro-conomique, et
cest dans cette optique que sest fortement renforc le rle de ltat en
Afrique Subsaharienne, un rle devenu la fois celui dtat-
entrepreneur, dtat-dveloppeur et dtat-rgulateur (Chitou, 1991).

Justifications thoriques de la privatisation

Au cours de la seconde moiti du sicle, les dbats thoriques sur les


fondements de la privatisation et de la dstatisation ont resurgi avec
acuit. Il nont cess depuis, dagiter tant les milieux scientifiques,
institutionnels que gouvernementaux et contribu louverture de
nouveau champs de recherche, dans le domaine conomique bien sr,
mais galement dans les domaines juridique, politique et managrial.

Depuis plusieurs annes, les politiques de restructuration des entreprises


publiques mises en uvre par les pouvoirs publics ont consist
dsengager ltat de la gestion de ces entreprises et adopter des
mcanismes devant aboutir promouvoir lautonomie et la qualit de la
gestion des entreprises publiques conomiques (Drumaux, 1988).

23
La vritable question qui caractrise aujourdhui autant la problmatique
de la privatisation que celle de la dstatisation est la suivante : qui du
secteur priv ou du secteur public parviendra mieux satisfaire les
exigences du grand public qui rclame de plus en plus la qualit et la
vitesse dexcution ? cette poque caractrise par lambigut et
linterdpendance, tous se font prudents : personne ne prne ni une
privatisation aveugle ou grande chelle, ni un monopolisme tatique
dbrid (Par, 1998).

Nous examinerons travers ces lignes, les diffrents courants thoriques


qui ont examin la privatisation, les uns cristallisant leurs
argumentations thoriques autour de lmotion ou de lidologie, les
autres, cherchant plutt se distancier vis--vis des dbats passionns,
sinspirant ainsi non de la bouillante passion idologie, mais du froid
calcul conomique (Albert, 1998). Ainsi, nous aborderons tour tour la
thorie des droits de la proprit, celle des choix publics, de lagence, de
lefficience-x et du New public management.

Si les concepts de privatisation et de dstatisation peuvent sinscrire


dans loptique d'une vision dalliance stratgique ou de complmentarit
et de partenariat entre les secteurs public priv, contribuant ainsi la
concrtisation de la politique de dsengagement de l'tat des activits
concurrentielles, nous reverrons que ceux-ci recouvrent des significations
multiples et parfois contradictoires.

Lentreprise publique versus lentreprise prive : largumentation thorique

De nombreux chercheurs ont essay de comparer ces dernires annes,


travers des tudes comparatives et divers travaux empiriques, les
performances de lentreprise publique et de lentreprise prive. Beaucoup
en sont arrivs expliquer les carts de performance entre ces deux
entits, travers un ensemble de facteurs et de phnomnes.

24
Selon ces auteurs, la logique conomique et organisationnelle structurant
le comportement de la firme nest pas la mme, selon quil sagit du
secteur public que du secteur priv. Nous aborderons dans le cadre de
notre analyse un certain nombre de thories10, qui pour la plupart
discrditent, travers un raisonnement thorique, lentreprise publique
comme forme de proprit en faisant notamment valoir lefficacit des
mcanismes de contrle associs lentreprise prive. Ainsi, partir des
travaux des conomistes de lcole des droits de proprit, ceux de des
thoriciens des choix publiques avec Niskanen (1971), du New Public
Management avec Bernrath (1998) et enfin, ceux des conomistes de la
thorie de lefficience-x, nous tcherons dapprcier au mieux, lefficacit
compare de lentreprise prive et publique.

La thorie des droits de proprit

Le concept de proprit nest pas nouveau, car il a notamment t


abord par de nombreux philosophes et remonte aux sicles des
Lumires avec les uvre de Rousseau (1755), Marx (1867) et Proudhon
(1865). Au cours de leur longue vie mouvemente, ils nont cess de
repenser la question de la proprit quils attribuent au capitalisme et
lconomie nolibrale, crateurs doppression et de misre, et
gnrateurs dingalit et doppression.

En faisant de la proprit lorigine des dysfonctionnements frappant les


rapports sociaux, ils allguent que le droit de proprit est en fait
lorigine du mal sur la terre (Proudhon, 1865). De tous, Proudhon (1865)
aura certainement t le plus acerbe et le plus ardent opposant la
proprit. On se souviendra dailleurs de sa fameuse boutade en
1840 qui rsume clairement le fond de sa controverse pense : []

10
Il sagit essentiellement des thories des choix publiques, des droits de proprit, du New Public
Management et enfin, de la thorie de lefficience-x.

25
de mme que lesclavage cest lassassinat de lhomme, la proprit cest
le vol 11.

Mais cest seulement plus rcemment, avec les conomistes modernes


que la notion de droit de proprit prendra tous son sens Selon la
dfinition classique quils en donnent, la thorie des droits de proprit
associe un actif consiste en trois lments: le droit dutiliser lactif
(usus), le droit de sapproprier les revenus gnrs par lactif (usus
fructus), et enfin, le droit de disposer de lactif (abusus). Le droit de
proprit est le droit rel le plus complet ; il permet en principe de faire
ce que l'on veut avec la chose objet du droit de proprit (Furubotn &
Pejovich, 1974 ; Lemieux & MacKay, 2001).

Le contenu du droit de proprit, le droit de jouir et de disposer,


ncessite quelques prcisions, comme les caractres du droit de
proprit. Le droit de proprit confre son titulaire le droit d'user de la
chose, d'en retirer les fruits et de disposer de la chose. En fait, la thorie
des droits de proprit sest construite partir des annes soixante en
vue de montrer la supriorit du systme priv sur toutes les autres
formes de proprit collective. Le fondement de lconomie des droits de
proprit rside dans lide que tout change entre agents peut tre
considre comme un change de droits de proprit sur des objets ou
des choses (Nellis, 1999 ; Pare, 1998 ; Prokopenko, 1995 ; Nakoulma,
2000).

La thorie des droits de proprit se veut en fait une thorie gnrale


des relations sociales et des institutions. Ainsi, la notion dactifs
conomiques ne concerne pas que les actifs physiques, mais galement
les actifs humains le contrle de lusage dun actif ne permettant
directement le contrle dactifs humains. Par ailleurs, pour ces auteurs,
lune des raisons qui explique la supriorit des entreprises prives par

11
Proudhon, P. J. (1865). Thorie de la Proprit. dition Diderot, Paris, p. 112.

26
rapport aux entreprises publiques tient au risque de faillite (Hart &
Moore, 1990).

En effet, le risque de faillite est quasi inexistant dans les organisations


publiques, alors quelle constitue une ralit avec laquelle les dirigeants
du secteur priv doivent composer. Ceci incite forcment ces derniers
grer efficacement leur entreprise en vue dassurer non seulement sa
survie, mais aussi et surtout sa prennit, et par le fait mme, le
maintien des emplois, la production de revenus et dune plus-value, et
par consquent, la stimulation de lconomie toute entire.

Dans ces conditions, on comprend alors aisment la proccupation


continue des dirigeants du secteur priv pour la productivit, la
rentabilit et la solvabilit de la firme (Bozeman, 1989 ; Bishop, 1994 ;
Olson, 1965 ; Pivovarsky, 2001 ; Ramamurti, 1992). En outre, la thorie
des droits de proprit insiste sur le fait que la supriorit de lentreprise
prive sur lentreprise publique tient au fait quil existe des mesures
disciplinaires manant du march boursier, obligent les gestionnaires
rendre des comptes.

La thse avance par les thoriciens de lcole des droits de proprit


pour justifier linefficience de lentreprise publique par rapport
lentreprise prive (et donc pour justifier les programmes et politiques de
privatisation), cest que lattribution aux individus des droits de proprit
selon une rpartition claire est la condition de lefficacit conomique.
Selon eux, la performance organisationnelle dpend des mesures
incitatives particulires au mode de proprit (Tittenbrun, 1996).

En dfinitive, les allgations thoriques des auteurs se rclament de ce


courant est simple : Lentreprise comporte une double dimension : une
dimension technique et une dimension commerciale. Les entreprises
publiques au regard de la nature intrinsques ne sont pas capables de

27
remplir les exigences et alas lis cette double dimension. En outre la
question des droits de proprit n'est pas une affaire de choix doctrinal
ou politique. Elle appartient, elle aussi, au cur de la logique
conomique qui a dmontr que les entreprises les plus performantes
taient celles pour lesquelles la proprit du profit tait la plus clairement
dfinie (Alchian, 1989 ; Pestieau, 1987 ; Pejovich, 1973).

La thorie des Choix Publics

Cest fondamentalement vers la fin des annes 60 que lanalyse


conomique des choix publics prend vritablement son essor, notamment
avec les travaux de lcole de Virginie, compte tenu de lappartenance
acadmique et institutionnelle de ses principaux auteurs. La thorie des
choix publics est apparue trs tt comme lune des thories ayant le plus
aid faire avancer les ides libertaires et no-librales des rcentes
dcennies. labore essentiellement par des conomistes comme
Buchanan (1986) et Tullock (1983), elle postule que linefficience des
entreprises publiques est due notamment aux groupes dintrts et aux
jeux politiques qui caractrisent les administrations publiques.

Largumentation de lcole du Public Choice est que les personnes qui


sont supposes prendre les dcisions publiques notamment les
administrateurs dentreprises publiques, les politiciens et bureaucrates le
font non pas en privilgiant les intrts de la socit dans son ensemble,
comme laffirme le cynique discours officiel tatiste, mais plutt leurs
intrts propres comme c'est le cas pour tout autre individu dans
d'autres contextes de la vie prive (Linowes, 1990, Garello, 1996 ;
Hodge, 2000 ; Pernin, 1994).

28
En fait, la thorie du Public Choice se veut, dans son essence, une
espce de critique du New Welfare Economics o ltat en ralit,
nentretient que le mythe de lengagement et du dvouement envers
lintrt gnral et la chose publique. Ainsi, le courant du Public Choice
oppose ltat au march, le march tant considr comme le
mcanisme dallocation efficiente par excellence des ressources, la
proccupation des thoriciens soriente vers la manire de rendre
minimale lintervention de ltat dans lconomie.

Ltat en effet dans cette approche est perue comme ce qui chappe au
march, cest--dire la sanction du consommateur. Plus dtat signifie
donc ncessairement moins de march selon Marris (1992). Les
thoriciens de lcole du Public Choice allguent que linefficience des
entreprises publiques tient exclusivement la motivation des hommes
politiques et des dirigeants, qui on reproche de ne point uvrer dans
lintrt gnral. Laxiomatique de lintrt (self-interest), le got du
prestige, la qute du pouvoir seraient davantage leur leitmotiv. En clair,
Dans ce modle les hommes politiques sont des entrepreneurs de la
production de services collectifs.

La thorie des choix publics utilise les outils de la micro-conomie pour


tudier les comportements des individus dans l'administration et la vie
publique et politique, comme citoyens et dcideurs, et pour analyser,
travers eux, les dfaillances des finances et de l'conomie publique. Le
plus aberrant dans tout a, affirment les thoriciens de lcole des choix
publics, cest que les lus politiques interfrent frquemment dans la
gestion publique, en accordant des avantages et des bnfices des
groupes prcis en vue dassurer leur rlection, attitude qui, se rvle
dfinitivement antagoniste une gestion saine et efficiente des
entreprises publiques (Peltzman, 1971 ; Vickers & Yarrow, 1989).

29
Lobjectif avou des thoriciens de lcole du Public Choice est [] un
effort de formulation dune thorie gnrale de lconomie publique qui
permette de faire dans le domaine des choix collectifs, ce qui a t fait
depuis longtemps au niveau de la mirco-conomie des marchs. Il sagit
en fait de complter la thorie de la production et de lchange des biens
et des services marchands par une thorie quivalente et autant que
possible, compatible avec le fonctionnement des marchs politiques 12.

En dfinitive, lintervention de ltat, par la rglementation ou par la


cration dentreprises publiques nest gure bien perue par ce courant,
pour qui, la privatisation des entreprises publiques ne serait quun juste
retour des choses, un juste retour au march et lefficience (Posner,
1974 ; Boscherding, 1983).

La thorie des droits de proprit et celle des choix publics constituent


deux approches complmentaires permettant danalyser les carts de
performances entre lentreprise publique et lentreprise prive. De ces
deux approches, se dgagent selon Ehrlich, Gallais-Hamonnd & Lutter
(1990) quatre propositions fondamentales13 expliquant que lentreprise
publique sera moins performante que lentreprise prive :

Les dcideurs dans le systme public subissent faiblement voire


pas du tout les consquences montaires et financires (ou non)
de leurs actions et dcisions.

Le citoyen-propritaire devient propritaire bien malgr lui et par


ailleurs, il est propritaire indivis ;

tant donn que les droits de proprit publique ne peuvent faire


lobjet dchange sur le march, il sensuit alors que le cot du
contrle des mandataires devient nettement lev que celui des
agents privs qui sont directement contrls par le march
financier

12
Buchanan, J. & Tollison, R. (1972). Theory of Public Choice: Political application of Economics. The
University of Chicago press. p. 48.
13
Ehrlich, I., Gallais-Hamonnd, G. & Lutter, R. (1990). Performances compares des entreprises publiques
et prives: lexemple des grandes compagnies ariennes. IOF.

30
Le propritaire priv, pouvant facilement vendre ou changer ses
droits de proprit, se proccupe davantage de prserver voire
daugmenter sa qualit ou la performance de son bien, ce qui nest
pas le cas du propritaire public qui ne peut vendre ni changer
facilement ses droits de proprit.

La thorie de lefficience-x

La thorie de thorie de lefficience-x a t dveloppe par Leibenstein


(1966 ; 1986) pour prendre en compte le fait que certaines inefficacits
ne rsultent pas dun dfaut dallocation des facteurs de production. Cest
le cas notamment des inefficacits lies la motivation du personnel ou
une mauvaise organisation de lentreprise. Lauteur commence par
sinterroger sur la notion defficacit telle que dveloppe par la thorie
micro-conomique conventionnelle ; il fait remarquer qu travers le
postulat selon lequel le march alloue de manire optimale, les facteurs
de production entre firmes et secteurs, la thorie traditionnelle nanalyse
quun seul type defficience : lefficience allocative.

Se basant sur les recherches empiriques entreprises un peu plus tt par


certains auteurs, Leibenstein (1966, 1978 ; 1986) conclut que les
entreprises disposant de la mme composition de main-duvre (facteur
travail) et de la mme technologie (facteur capital) peuvent parvenir
des performances ingales en terme de productivit des hommes et de
qualit des outputs obtenus. Lauteur prcise quil existe un facteur-x,
diffrent des facteurs de production traditionnels (travail et capital) qui
explique lefficience ou linefficience des firmes.

Les rflexions primaires de Leibenstein (1966) sur la thorie de


lefficience-x taient appliques lanalyse du sous-dveloppement et
ntablissaient donc pas de lien formel entre linefficience-x et lentreprise
publique. Ce lien sera tabli pour la toute premire fois dans un ouvrage
publi en 1978, dans lequel lauteur dgage un certain nombre de
facteurs qui seraient source dinefficience-x dans les entreprises

31
publiques, et qui par consquent pouvaient justifier les politiques de
privatisations de ces entreprises.

Labsence de pression externe constitue le premier facteur dinefficience


dans les entreprises publiques. Lauteur allgue que ces entreprises sont
souvent en situation de monopole, ce qui favoriserait une vie tranquille
et ninciterait pas celles-ci un effort permanent de recherche de
comptitivit. En outre, lautre argument voqu par lauteur pour
expliquer la mauvaise performance des entreprises publiques tient leur
immortalit. En fait, les entreprises publiques sont immortelles tant que
la politique financire et montaire de ltat est suffisamment expansive
pour limiter la probabilit de faillite. Dans un tel contexte, les agents
dveloppent une aversion pour le risque, une faible propension
linnovation, et enfin, une mentalit proche de celle observe dans des
bureaux non marchands (Leibenstein, 1966 ; Harold, 1988 ; Nakoulma,
2000).

Par ailleurs, la multiplicit des objectifs14 assigns aux entreprises


publiques constitue selon Leibenstein (1978) un facteur explicatif de leur
inefficience. En dpit du fait quil ne remet pas en cause le bien-fond de
ces missions (conomiques, sociaux et politiques), il fait remarquer
cependant que leur caractre souvent conflictuel tend exacerber les
difficults dvaluation des gestionnaires, et entrane larbitraire de la
valse des dirigeants par les ministres de tutelle.

En clair, selon la thorie de lefficience-x, les sources dinefficience dans


les entreprises publiques se trouvent justifies par les comportements
inadapts de ltat et de ses agents dune part, et dautre part, par la
structure organisationnelle fortement bureaucratise de celles-ci. Cest
pourquoi, les thoriciens de lefficience-x soutiennent que la privatisation
pourrait contribuer rduire de manire substantielle les sources

32
dinefficience-x dans les entreprises publiques, permettant ainsi celles-
ci, de retrouver le chemin de damas et de renouer avec la performance
et la comptitivit.

Selon les postulats des thoriciens de lefficience-x, la privatisation


devrait donc permettre de soustraire les entreprises publiques des
mauvaises influences politiques et par consquent, de simplifier et de
clarifier leurs fonction-objectifs. Plus prcisment, les dcisions
stratgiques revenant au niveau de la direction des entreprises, cela leur
donnerait une autonomie suffisante pour se mettre en adquation avec
leur environnement, afin de raliser ladquation produit-march15. En
outre, le processus dcisionnel (scind par Ansoff en dcisions
administratives et oprationnelles) sen trouverait fortement amlior par
des choix et combinaisons optimaux des facteurs de production.

Enfin, la privatisation devrait conduire labandon des attitudes de type


bureaucratiques (vie tranquille, insouciance, aversion pour le risque,
faible propension linnovation et la recherche systmatique de
lefficience). Le changement de contexte (lentreprise dornavant ntant
plus immortelle) force lmulation interne et conduit la productivit
pour la survie de lentreprise. La privatisation amliorerait galement la
structure organisationnelle des entreprises publiques. On se souviendra
dans cette optique de certains auteurs comme Woodward (1965),
Lawrence & Lorsch (1977) qui soutiennent quil existe un lien direct entre
la structure organisationnelle dune entreprise et sa performance.

14
Voir Wortzel, H. V. & Wortzel, L. H. (1989). Privatization: not only the answer . World Development,
vol. 17, no5, p. 636.
15
Ladquation produit-march, est encore dsigne sous le terme daccord dimpdance selon
lexpression dIgor Ansoff. Une explication de ce concept est dailleurs fournit lgamment par lauteur
dans son ouvrage, Stratgie de dveloppement de lentreprise, paru aux ditions Hommes & techniques
en 1981.

33
La thorie du New Public Management

Depuis quelques dcennies, la crise de la lgitimit de lentreprise


publique, de son rle et de son fonctionnement marqu par le laxisme a
consacr lapparition du New Public Management. Apparue en Grande-
Bretagne au dbut des annes 80 sous le rgne de Margaret Tatcher et
dans bien dautres pays de tradition anglo-saxonne, le Nouveau
Management public est un mode de gestion qui vise introduire dans
ladministration publique, les valeurs et modes de fonctionnement de la
firme prive.

Le contexte gnral de la naissance de ce nouveau concept sexplique


notamment par lurgence et la ncessit de rduire les dpenses
publiques, de compenser linefficience et le dficit managrial
caractrisant les entreprises publiques, besoin qui sest renforc depuis
le Trait de Maastricht. En outre, il faudrait ajouter cela la crise de
lgitimit qui a secou ladministration publique, critique par bon
nombre dauteurs pour ses dysfonctionnements. Par son orientation et
ses caractristiques intrinsques, le new public management, vise
essentiellement par son orientation vers la performance, lefficience et
latteinte des objectifs, la transparence et limputabilit dans la gestion
des entreprises publiques.

En fait, le New Public Management [] dsigne un ensemble


dlments novateurs dans la gestion des administrations publiques.
Tous ces lments constituent une tendance dvolution du secteur
public, caractrise par une approche de gestion au dtriment de
lapproche juridique, une volont daxer la gestion sur les rsultats,

34
lintroduction dlments de comptition, de performance, de rduction
des cots et de qualit 16.

Moderniser ltat, le rinventer, moderniser les services publics,


amliorer de la gestion des organisations publiques jusqu' la rforme de
l'tat, instaurer des contrats de performance qui sont en fait les maillons
de la nouvelle idologie managriale publique, tel est en quelques mots,
lobjectif du New Public Management. Responsabilit et autonomie tous
les niveaux, crativit et innovation dans la gestion courantes des
affaires publiques, imputabilit et obligation de performance, defficience
et defficacit, le slogan des partisans de cette nouvelle approche
pourrait se rsumer comme suit : dis-moi comment tu administres et je
te dirai qui tu es (Jeanneau, 1998 ; Erlich, 1996).

En rsum, le New Public Management apparat comme lune des


rformes ayant prcd et encourag et accompagn de faon implicite,
les programmes de privatisation des entreprises publiques (Barzelay,
2001 ; Emery, 2000 & 2002 ; Giauque, 2002). Elle va de lide que la
modernisation de ladministration publique, l'amlioration de la gestion
des organisations publiques jusqu' la rforme de l'tat sont des
processus quil faut engager afin de donner aux services publics, leur
lettre de noblesse, et surtout, de leur permettre de retrouver le chemin
de damas, et de renouer ainsi avec lefficience et llimination des
normes dficits accumuls au cours des dernires dcennies (Ben Said,
2000 ; Le Franois, 1998).

16
Bernrath, W. (1998). Le nouveau management public : concept, situation en Wallonie, quelques
rflexions, visions et conclusions oprationnelles Bruxelles, Revue OSF.

35
Conclusion

En dpit du fait que chaque privatisation revt une spcificit relle, les
motivations qui accompagnent habituellement cette stratgie de politique
conomique sont de quatre ordres: elles sont conomiques dans la
mesure o on prsume que la privatisation aiderait lutter labsence de
capitaux et attirerait les investisseurs trangers, ce qui suppose une
augmentation de capital que ltat trop souvent nest plus en mesure
dassurer. Elles sont aussi budgtaires, car elles fournissent ltat, des
ressources ponctuelles non ngligeables qui pourraient servir au
remboursement de la dette publique.

Cependant, ces deux raisons ne doivent pas faire perdre de vue que les
privatisations sinscrivent galement dans un contexte idologique et
politique qui se traduit par une conception restrictive et parfois non-
interventionniste du rle de ltat dans larne sociale et conomique.

Il ne fait aujourdhui lombre daucun doute que les privatisations ont


passablement modifi le paysage conomique de nombreux pays, en
dpit du fait que leur avenir ne peut tre voqu avec certitude, puisque
la privatisation demeure avant tout une tape, sur le chemin qui conduit
de lconomie administre lconomie no-librale.

Mais jusqu ce jour, de vifs dbats continuent encore dopposer


partisans et dtracteurs de la privatisation. Pour les premiers, une
conomie de libre march, sans intervention de lEtat amnera la
prosprit conomique qui se rpercutera sur les membres les plus
vulnrables de la socit; cest dailleurs dans ce cadre que la
privatisation sest dveloppe au cours des prcdentes dcennies. On
suppose quune structure tatique trop tendue et rigide dnature le
dveloppement et que par consquent, le rle de lEtat dans lconomie
devrait tre limit et ses activits, rduites.

36
Les opposants de la privatisation allguent plutt que le monopole priv
nest quau service de ses propres intrts et que celui-ci, contrairement
aux entreprises publiques qui visent lintrt gnral et le mieux tre de
la collectivit, repose sur le calcul rationnel et sur lgosme.

Quoi quil en soit, il est trs difficile de porter un jugement non partisan
sur ces deux approches. Lexprience actuellement dune part dmontre
que les rsultats des privatisations sont plutt mitigs17 (lorsquon
considre les pertes d'emplois quelles entranent tant dans les services
et dans la production, de mme le rle qu'elles jouent dans le
dmantlement du droit du travail). En outre, beaucoup reprochent aux
privatisations de suivre une logique troitement financire, tout en
bradant les droits et acquis sociaux. Dailleurs, de plus en plus de voix
slvent lchelle plantaire pour rclamer lurgence dun bilan des
privatisations, qui ont daprs plusieurs analystes, vritablement saign
un certain nombre de pays mergents, sur le plan socio-conomique.

Toutefois, il faut bien se rendre une vidence : les dfis auxquels sont
confronts les entreprises publiques en cde dbut de millnaire, et en
particulier la situation chaotique dans laquelle elle vgtent nous laissent
un sentiment de perplexit. Qualifies dentreprises stratgiques du
secteur non concurrentiel ayant une mission de service public national,
les entreprises publiques face leur nonchalance et leur mauvaise
gestion forcent lalternative et la tentation de la privatisation.

17
Des exemples cet gard abondent : le cas des chemins de fer britanniques, du des compagnies de
tlcommunications en Argentine, des firmes hydrolectriques en californienne, au Brsil, en Espagne et
en Nouvelle zlandaise traduisent clairement la situation dsastreuse de monopoles nationaux qui ont t
cds des investisseurs privs.

37
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