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FINANCES ET COMPTES PUBLICS

LES FINANCES
PUBLIQUES
LOCALES

Rapport sur la situation financire


et la gestion des collectivits territoriales
et de leurs tablissements publics

Octobre 2017
Les finances publiques locales - octobre 2017
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
Sommaire

Dlibr .......................................................................................................... 9
Introduction ..................................................................................................13
Chapitre I Lvolution de la situation financire des collectivits
locales ............................................................................................................15
I - Un contexte financier plus contraint en 2016 ............................................16
A - Un recul sensible des transferts financiers de ltat ....................................... 16
B - Une croissance ralentie de la fiscalit directe ................................................. 22
C - Limpact des normes dictes en 2015 ........................................................... 26
II - De grandes diffrences dvolution selon les collectivits .......................30
A - Les finances du bloc communal : un quilibre fragile .................................... 30
B - Les finances dpartementales : une situation qui sest redresse .................... 40
C - Les finances rgionales : une amlioration sensible ....................................... 49
III - Une reprise prvisible des dpenses en 2017 ..........................................57
A - Une contrainte moins forte en recettes ........................................................... 58
B - Un impact accru des dcisions de ltat sur les dpenses de
fonctionnement en 2017 ....................................................................................... 65
C - Des conditions plus favorables la reprise de linvestissement local ............. 67
IV - Les adaptations souhaitables des relations entre ltat et les
collectivits locales ........................................................................................69
A - Lassociation plus troite des collectivits locales la matrise des
finances publiques ................................................................................................ 69
B - La ncessaire rforme des concours financiers de ltat................................. 76
Chapitre II La fiabilit des comptes publics locaux .................................83
I - Les enjeux de la qualit des comptes publics locaux ................................83
A - Une obligation constitutionnelle et communautaire ....................................... 84
B - Un enjeu dmocratique et de bonne gestion ................................................... 85
II - Des anomalies persistantes releves en matire de qualit des
comptes ..........................................................................................................86
A - Le rattachement des charges et des produits lexercice................................ 87
B - Lapplication du principe de prudence en matire de provisions .................... 90
C - Une connaissance imparfaite du patrimoine ................................................... 92
III - Les leviers damlioration de la qualit des comptes publics
locaux .............................................................................................................95
A - Un environnement normatif qui doit encore voluer ...................................... 95
B - Le lancement de lexprimentation de la certification des comptes
publics locaux ....................................................................................................... 98

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4 COUR DES COMPTES

Chapitre III Ltat davancement de la rforme territoriale ................103


I - Larchitecture encore complexe du paysage institutionnel local .............105
A - Des rgions toujours peu comparables leurs voisines europennes ........... 105
B - Une multiplication des mtropoles au dtriment de leur vocation
initiale ................................................................................................................. 109
C - Une refonte profonde de la carte des groupements intercommunaux qui
appelle une nouvelle gouvernance ...................................................................... 118
II - Une clarification timide de la rpartition des comptences ....................130
A - Une rpartition des comptences toujours complique ................................. 130
B - Un transfert rduit de comptences des dpartements aux rgions et
aux mtropoles.................................................................................................... 137
III - Une rforme en cours dont limpact budgtaire relve de la
responsabilit des collectivits locales .........................................................142
A - Un processus complexe de transition dont les cots restent valuer .......... 142
B - Un bilan financier incertain terme .............................................................. 148
Chapitre IV La situation financire des collectivits des
dpartements doutre-mer ........................................................................157
I - La situation socio-conomique et institutionnelle ...................................158
A - Une situation socio-conomique difficile ..................................................... 158
B - Une faible intgration intercommunale ......................................................... 161
II - Une situation financire paradoxale : des ressources leves, un
autofinancement faible .................................................................................163
A - Des recettes la structure atypique et globalement leves .......................... 164
B - Des charges de personnel leves ................................................................. 175
C - Une situation financire dgrade ................................................................. 181
D - Des investissements financs massivement par des subventions et par
lemprunt ............................................................................................................ 191
III - Limpact des difficults de gestion sur les services publics
locaux : lexemple de leau, de lassainissement et des dchets ..................196
A - Des ressources qui ne couvrent pas suffisamment le cot du service ........... 197
B - Un retard de dveloppement des services publics de rseaux ....................... 199
IV - La ncessit dun effort de redressement des collectivits
accompagn par ltat ..................................................................................204
A - Promouvoir des stratgies de redressement des comptes locaux .................. 204
B - Accompagner llaboration et le pilotage de projets dinvestissement
importants ........................................................................................................... 209
Chapitre V Limpact des dpenses sociales sur lquilibre
financier des dpartements .......................................................................215
I - Les dpenses sociales, facteur de dgradation de la situation
financire des dpartements .........................................................................218
A - Le poids important mais variable des dpenses sociales des
dpartements ....................................................................................................... 219

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SOMMAIRE 5

B - Un impact significatif sur lquilibre financier des dpartements ................. 230


II - Des marges daction mieux exploiter ..................................................239
A - Des comptences partages et un pouvoir de dcision encadr .................... 240
B - Des marges daction substantielles dans lexercice des comptences
sociales ............................................................................................................... 249
C - Des marges daction mieux exploiter dans la gestion des services ............ 265
III - Les conditions dun meilleur financement des dpenses sociales
des dpartements ..........................................................................................280
A - La poursuite prvisible de la dgradation de la situation financire des
dpartements ....................................................................................................... 281
B - Une soutenabilit des dpenses sociales possible court et moyen
terme ................................................................................................................... 289
Conclusion gnrale ...................................................................................301
Rcapitulatif des recommandations .........................................................309
Glossaire .....................................................................................................313
Sigles............................................................................................................317
Annexes .......................................................................................................319
Rponses des administrations, des collectivits et des organismes
concerns.....................................................................................................381

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Les finances publiques locales - octobre 2017
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Le rapport sur la situation financire et la gestion des collectivits
territoriales et de leurs tablissements publics

- laboration et publication -

Larticle L. 132-8 introduit dans le code des juridictions financires


par la loi du 7 aot 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la
Rpublique prvoit que la Cour des comptes tablit chaque anne un rapport
portant sur la situation financire et la gestion des collectivits territoriales
et de leurs tablissements publics. Ce rapport est remis au Gouvernement et
au Parlement.
Le prsent document est le cinquime rapport que la Cour consacre
aux finances publiques locales et le troisime au titre des nouvelles
dispositions lgislatives.
Les publications de la Cour sappuient sur les contrles et les
enqutes conduits par la Cour des comptes ou les chambres rgionales des
comptes et, pour certains, conjointement entre la Cour et les chambres
rgionales ou entre les chambres dans le cadre dune formation
interjuridictions. En tant que de besoin, il est fait appel au concours
dexperts extrieurs, et des consultations et des auditions sont organises
pour bnficier dclairages larges et varis.
Pour llaboration du prsent rapport, les contrles et leurs suites ont
t raliss par les chambres rgionales et territoriales et par une formation
interjuridictions qui en a assur le pilotage et la synthse.
Trois principes fondamentaux gouvernent lorganisation et lactivit
de la Cour des comptes, ainsi que des chambres rgionales des comptes, et
donc aussi bien lexcution de leurs contrles et enqutes que llaboration
des rapports publics : lindpendance, la contradiction et la collgialit.
Lindpendance institutionnelle des juridictions financires et
statutaire de leurs membres garantit que les contrles effectus et les
conclusions tires le sont en toute libert dapprciation.
La contradiction implique que toutes les constatations et
apprciations ressortant dun contrle ou dune enqute, de mme que
toutes les observations et recommandations formules ensuite, sont
systmatiquement soumises aux responsables des administrations ou
organismes concerns ; elles ne peuvent tre rendues dfinitives quaprs
prise en compte des rponses reues et, sil y a lieu, aprs audition des
responsables concerns.

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8 COUR DES COMPTES

La publication dun rapport est ncessairement prcde par la


communication du projet de texte que la Cour se propose de publier aux
ministres et aux responsables des organismes concerns, ainsi quaux autres
personnes morales ou physiques directement intresses. Dans le rapport
publi, leurs rponses accompagnent toujours le texte de la Cour.
La collgialit intervient pour conclure les principales tapes des
procdures de contrle et de publication.
Tout contrle ou enqute est confi un ou plusieurs rapporteurs. Leur
rapport dinstruction, comme leurs projets ultrieurs dobservations et de
recommandations, provisoires et dfinitives, sont examins et dlibrs de
faon collgiale, par une chambre ou une autre formation comprenant au
moins trois magistrats, dont lun assure le rle de contre-rapporteur, charg
notamment de veiller la qualit des contrles. Il en va de mme pour les
projets de publications.
Le contenu des projets de publication est dfini, et leur laboration
est suivie, par le comit du rapport public et des programmes, constitu du
Premier prsident, du Procureur gnral et des prsidents de chambre de la
Cour, dont lun exerce la fonction de rapporteur gnral.
Enfin, les projets de rapport, tels que le prsent rapport, sont soumis,
pour adoption, la chambre du conseil o sigent en formation plnire ou
ordinaire, sous la prsidence du Premier prsident et en prsence du
Procureur gnral, les prsidents de chambre de la Cour, les conseillers
matres et les conseillers matres en service extraordinaire.
Ne prennent pas part aux dlibrations des formations collgiales,
quelles quelles soient, les magistrats tenus de sabstenir en raison des
fonctions quils exercent ou ont exerces, ou pour tout autre motif
dontologique.
*
Les rapports de la Cour des comptes sur les finances publiques
locales sont accessibles en ligne sur le site internet de la Cour des comptes
et des chambres rgionales et territoriales des comptes : www.ccomptes.fr.
Ils sont diffuss par La Documentation Franaise.

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Dlibr

La Cour des comptes, dlibrant en chambre du conseil en


formation plnire, a adopt le prsent rapport sur Les finances
publiques locales rapport sur la situation financire et la gestion des
collectivits territoriales et de leurs tablissements publics.
Le rapport a t arrt au vu du projet communiqu au pralable
aux administrations, aux organismes et aux collectivits concerns et
des rponses adresses en retour la Cour.
Les rponses sont publies la suite du rapport. Elles engagent
la seule responsabilit de leurs auteurs.
Ont particip au dlibr : M. Migaud, Premier prsident,
MM. Durrleman, Briet, Vachia, Paul, Duchadeuil, Mme Moati,
M. Morin, Mme de Kersauson, prsidents de chambre, Mme Froment-
Meurice, M. Lefas, Mme Ratte, M. Piol, prsidents de chambre
maintenus en activit, MM. Ganser, Racine, Pannier, Cazala, Andrani,
Mme Morell, MM. Rameix, Bertucci, Gautier, Tournier,
Mme Darragon, MM. Vivet, Charpy, Martin, Tnier, Mmes Podeur,
Dos Reis, MM. de Gaulle, Guibert, Uguen, Guaino, Le Roy, Gudon,
Mme Gadriot-Renard, MM. Thornary, Spulchre, Antoine, Mousson,
Guroult, Mmes Bouygard, Vergnet, MM. Viola, Terrien, Laboureix,
Mme Esparre, MM Glimet, de Nicolay, Mme Latare, M. Rosenau,
Mme Dardayrol, MM. Albertini, Aulin Jamet, Mme Prin, MM. Ortiz,
Miller, Rolland, Cabourdin, Mme Dujols, M. Chatelain,
Mmes Bouzanne des Mazery, Soussia, MM. Basset, Fulachier,
Belluteau, Allain, Strassel, Mme Gravire-Troadec, MM. De Combles
de Nayves, Samaran, Dubois, Thvenon, Fialon, Mmes Toraille,
Latournarie-Willems, Girardin, Hamayon, M. Meddah,
Mme Mondoloni, MM. Michaut, Angermann, Mme Riou-Canals,
MM. Levionnois, Monti,Mme Thibault, MM. Lejeune, Vught,
Mme Pailot-Bonnetat, MM. Girardi, Sab, Mme de Mazires,
conseillers matres, MM. Galliard de Laverne, Blanchard-Dignac, Jau,
Cordet, Rol-Tanguy, Collin, conseillers matres en service
extraordinaire.

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10 COUR DES COMPTES

Ont t entendus :

en sa prsentation, M. Martin, prsident de la formation


interjuridictions charge des travaux sur lesquels le rapport est fond et
de la prparation du projet de rapport ;
en son rapport, M. Paul, rapporteur gnral, rapporteur du
projet devant la chambre du conseil, assist de M. Pezziardi, prsident
de chambre rgionale des comptes, Mme Tournade-Bichy, conseillre
rfrendaire, rapporteurs gnraux de la formation interjuridictions
chargs de prparer le rapport, et de M. Terrien, conseiller matre,
contre-rapporteur devant cette mme formation ;
en ses conclusions, sans avoir pris part au dlibr, M. Johanet,
Procureur gnral, accompagn de M. Barichard, avocat gnral.

M. Lefort, secrtaire gnral, assurait le secrtariat de la chambre


du conseil.

Fait la Cour, le 3 octobre 2017.

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DLIBR 11

Le projet de rapport soumis la chambre du conseil a t prpar,


puis dlibr le 26 juin 2017, par une formation commune la Cour des
comptes et aux chambres rgionales et territoriales des comptes prside
par M. Martin, conseiller matre, et compose de Mme Prin,
MM. Guibert, Vallernaud, Basset, Dubois, Vught, Advielle, conseillers
matres, Mme Bergogne, conseillre rfrendaire, M. Duguproux,
prsident de section de chambre rgionale des comptes, et, en tant que
rapporteurs gnraux, M. Pezziardi et Mme Tournade-Bichy, conseillers
rfrendaires, en tant que rapporteurs, Mme Imbaud, MM. Cabaret,
Pichon, rapporteurs temps complet, MM. Dolique, Parent, Stefanizzi,
premiers conseillers de chambre rgionale des comptes, M. Genve,
conseiller de chambre rgionale des comptes, et M. Boukouya, vrificateur,
et, en tant que contre-rapporteur, M. Terrien, prsident de chambre
rgionale des comptes.
Le projet de rapport a t examin et approuv, le 3 juillet 2017, par
le comit du rapport public et des programmes de la Cour des comptes,
compos de M. Migaud, Premier prsident, MM. Durrleman, Briet,
Vachia, Paul, rapporteur gnral du comit, Duchadeuil, Mme Moati,
M. Morin et Mme de Kersauson, prsidents de chambre, et M. Johanet,
Procureur gnral, entendu en ses avis.

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Introduction

Larticle L. 132-8 introduit dans le code des juridictions financires


par la loi du 7 aot 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la
Rpublique (NOTR) prvoit que la Cour des comptes tablit chaque anne
un rapport portant sur la situation financire et la gestion des collectivits
territoriales et de leurs tablissements publics. Ce rapport est remis au
Gouvernement et au Parlement.
Chaque anne, la Cour publie des rapports sur lexcution du budget
de ltat, sur la certification des comptes de ltat et des comptes du rgime
gnral de la scurit sociale, sur la situation et les perspectives des
finances publiques (en mai et juin), sur la scurit sociale (en septembre)
et le prsent rapport sur les finances locales.
Fruit dun travail commun avec les chambres rgionales et
territoriales des comptes, conduit dans le cadre dune formation inter
juridictions , ce rapport analyse la situation financire des collectivits
territoriales et des tablissements publics de coopration intercommunale
(EPCI)1.

Mthodologie
Le chapitre relatif limpact des dpenses sociales sur lquilibre
financier des dpartements sappuie sur les rapports dobservations
dfinitives des chambres rgionales et territoriales des comptes (CRTC)
tablis la suite de leurs contrles des collectivits locales. Les travaux des
CRTC ont aussi servi de base pour les travaux relatifs la qualit des
comptes publics locaux et la situation financire des collectivits doutre-
mer. Le prsent document est galement nourri par des instructions
conduites auprs des administrations centrales de ltat et par les changes
nous avec les associations nationales de collectivits locales.

1 Dans le prsent rapport, les collectivits territoriales et les tablissements publics de


coopration intercommunale sont souvent dsigns par les termes de collectivits
locales .

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14 COUR DES COMPTES

Les analyses chiffres rsultent de lexploitation des comptes de


gestion des collectivits locales centraliss par la direction gnrale des
finances publiques (DGFiP). Les montants de la plupart des tableaux du
rapport sont arrondis. Cependant, les oprations et les pourcentages
dvoluton des tableaux sont calculs partir des montants exacts leuro
prs et non partir des montants arrondis.

Les administrations publiques locales (APUL)2 portent 18 % de la


dpense publique et 11 % de la dette publique. En tant quAPUL, dont elles
reprsentent 86 % des dpenses, les collectivits territoriales sont
concernes, au mme titre que ltat et les organismes de scurit sociale,
par le respect des engagements europens de la France en matire de
redressement des comptes publics. Lvolution des dpenses des APUL et
de leur solde est intgre aux lois de programmation des finances publiques
et aux programmes annuels de stabilit.
Limplication des collectivits territoriales et de leurs groupements
dans le redressement des comptes publics se justifie aussi par limportance
des transferts financiers de ltat (101 Md en 2016) dont elles bnficient.
Aprs avoir analys la situation financire par catgorie de
collectivits, la Cour a, du fait de lvolution du contexte institutionnel
territorial en 2016, dress un tat des lieux de la mise en uvre des
mouvements de rorganisation territoriale engags en application des lois
du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et
d'affirmation des mtropoles (MAPTAM) et NOTR3 et mesurer leurs
impacts financiers.
Le prsent rapport procde lanalyse dtaille de lvolution de la
situation financire de chaque catgorie de collectivits locales dans une
perspective pluriannuelle (I) et aborde ensuite lenjeu de la fiabilit des
comptes publics locaux (II). Il prsente un tat davancement de la rforme
territoriale (III) et traite enfin deux thmes particuliers : la situation
financire de collectivits doutre-mer (IV) et limpact des dpenses
sociales sur lquilibre financier des dpartements (V).

2 Cf. annexe n 1.
3 Cration des nouvelles mtropoles, fusion des rgions, resserrement de la carte des
intercommunalits, transferts de comptences des dpartements aux rgions et
mtropoles.

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Chapitre I

Lvolution de la situation financire

des collectivits locales

Les donnes de la comptabilit nationale4 montrent quen 2016, les


dpenses des collectivits locales (225,5 Md) ont t en recul de 1,1 % alors
que leurs recettes (229,7 Md) ont progress de 0,2 %. Pour la seconde anne
conscutive, les collectivits locales ont dgag une capacit de financement.
Ce solde positif de 4,2 Md traduit, aprs celui de 1,1 Md en 2015, le
redressement de leur situation financire. Lamlioration du solde des
administrations publiques en 2016 de 2,8 Md a repos sur ceux des APUL
(+ 3,1 Md) et, dans une moindre mesure, des administrations de scurit
sociale (+ 1,8 Md), alors que le solde des administrations publiques
centrales (APUC) sest dgrad (- 2,1 Md).
La mise la disposition de la Cour par la direction gnrale des
finances publiques (DGFiP) des donnes centralises, extraites des
comptes de gestion, permet une analyse plus approfondie quen
comptabilit nationale de lvolution de la situation financire des
collectivits locales. En labsence dun dispositif de consolidation
suffisamment fiable, ces donnes ne portent que sur les budgets principaux
excuts, lexclusion des budgets annexes5.

4 Source Insee : en comptabilit nationale, les dpenses et les recettes des collectivits
locales, sous-ensemble des APUL, comprennent leurs budgets principaux et leurs
budgets annexes.
5 Les budgets annexes reprsentent environ 8,5 % des dpenses et des recettes des

collectivits locales.

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16 COUR DES COMPTES

Pour les collectivits locales, le contexte financier de lanne 2016


a t marqu par la poursuite de la baisse des concours financiers de ltat,
dont une croissance moins dynamique des impts locaux na que
partiellement compens les effets. Ces collectivits ont t soumises
globalement une contrainte financire plus forte quen 2015 (I).
Lanalyse dtaille met en vidence de fortes diffrences dvolution de la
situation financire des diffrentes catgories de collectivits (communes,
groupements intercommunaux fiscalit propre, dpartements, rgions) et
au sein de chacune dentre elles (II). Le prsent chapitre esquisse les
perspectives dvolution des finances locales en 2017 (III). Il voque enfin
lvolution souhaitable de leur gouvernance (IV).

I - Un contexte financier plus contraint en 2016

A - Un recul sensible des transferts financiers de ltat

Les transferts financiers de ltat comprennent les concours


financiers relevant de lenveloppe norme (prlvements sur recettes
PSR de ltat destination des collectivits et crdits de la mission
Relations avec les collectivits territoriales), les autres concours
(subventions verses par les ministres, contrepartie des dgrvements et
produit des amendes de la circulation routire) et la fiscalit transfre en
compensation de transferts de comptences rsultant des rformes
successives de dcentralisation.
En 2016, les concours financiers ont diminu significativement en
raison dune nouvelle baisse de la dotation globale de fonctionnement
(DGF). Nanmoins, lensemble des transferts financiers ont baiss plus
faiblement grce au dynamisme de la fiscalit transfre.

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LVOLUTION DE LA SITUATION FINANCIRE DES COLLECTIVITS 17
LOCALES

Tableau n 1 : volution des transferts financiers en excution

(en M) 2015 2016 cart 2016-2015

Prlvements sur recettes (PSR) 50 528 46 465 - 4 063 -8%


DGF 36 645 33 305 - 3 341 - 9,1 %
FCTVA 5 615 5 216 - 399 - 7,1 %
allocations compensatrices 2 737 2 429 - 308 - 11,3 %
autres PSR 5 531 5 515 - 16 - 0,3 %

Mission Relations avec les collectivits


2 647 2 727 + 80 +3%
territoriales (RCT) 6

Total concours financiers (enveloppe


53 176 49 192 - 3 983 - 7,5 %
norme)

Subventions dautres ministres 2 540 3 094 + 554 + 21,8 %


Subventions TDIL 100 86 - 14 - 14 %
Contrepartie de dgrvements 10 914 11 998 + 1 084 + 9,9 %
Produits amendes 636 637 +1 + 0,2 %

Sous-total transferts financiers hors


67 365 65 008 - 2 357 - 3,5 %
fiscalit transfre

Fiscalit transfre 34 894 36 029 + 1 134 + 3,3 %

dont frais de gestion 3 227 3 345 + 119 + 3,7 %

dont formation professionnelle et


2 836 2 925 + 89 + 3,1 %
apprentissage

Total des transferts financiers 102 260 101 036 - 1 223 - 1,2 %
Source : Cour des comptes Donnes direction du budget (excution)

6Dotation dquipement des territoires ruraux (DETR), dotation politique de la ville


(DPV), dotation de soutien linvestissement local (DSIL), dotation globale de
dcentralisation (DGD), hors crdits TIDL (travaux divers dintrt local / rserve
parlementaire ).

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18 COUR DES COMPTES

1 - La poursuite de la baisse des concours financiers de ltat

Lenveloppe des concours financiers de ltat, qui slevait


49,2 Md en 2016, a diminu, pour la deuxime anne conscutive, de prs
de 4 Md, soit de 7,5 % (aprs une baisse de 6,8 % entre 2014 et 2015).
La part forfaitaire de la DGF a recul de 3,67 Md comme prvu en
loi de finances initiale7. Toutefois, la baisse de la DGF dans son ensemble
(- 3,3 Md) a t infrieure ce montant en raison de laccroissement des
dotations de prquation. Sy sont nanmoins ajoutes les baisses des
autres composantes de lenveloppe norme : les versements du Fonds de
compensation de la baisse de la taxe sur la valeur ajoute (FCTVA)
(- 399 M), les dotations de compensation dexonrations (- 308 M)8 et
les autres prlvements sur recettes (-16 M) tandis que les crdits de la
mission RCT ont augment de 80 M9.
Dun montant de 33,3 Md en 2016, la DGF reprsente 72 % des
prlvements sur recettes et constitue toujours la principale dotation de
fonctionnement que ltat verse annuellement aux collectivits
territoriales. Elle est attribue au bloc communal (58 % du total), aux
dpartements (29 %) et aux rgions (13 %). Elle est constitue de deux
parts, comprenant elles-mmes plusieurs composantes : la part forfaitaire,
verse toutes les collectivits, et la part de prquation qui bnficie aux
collectivits les plus dfavorises en fonction de critres de ressources et
de charges. La baisse de la DGF concerne uniquement sa part forfaitaire.
Le Gouvernement a choisi, ds 2014, de la rpartir entre les niveaux de
collectivits (bloc communal, dpartements et rgions) en fonction de leur
poids respectif dans les recettes locales. La part forfaitaire de la DGF des

7 En application de la loi du 29 dcembre 2014 de programmation des finances


publiques pour 2014-2019, lensemble constitu des prlvements sur recettes de ltat
et des crdits de la mission Relations avec les collectivits territoriales du budget
gnral devait diminuer successivement de 3,42 Md en 2015, 3,66 Md en 2016 et de
3,67 Md en 2017, soit au total de 10,75 Md.
8 Cette forte baisse sexplique par la reconduction tardive par la loi de finances pour

2016 de lexonration de la taxe habitation pour les personnes ges de condition


modeste, qui a conduit la mettre en uvre au moyen de dgrvements.
9 Cette hausse sexplique notamment par la cration en 2016 dune dotation de soutien

linvestissement des communes et de leurs groupements (DSIL) de 800 M en


autorisations dengagement (AE) et 120 M en crdits de paiement (CP) (consomms
hauteur de seulement 42 M).

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LVOLUTION DE LA SITUATION FINANCIRE DES COLLECTIVITS 19
LOCALES

rgions, des dpartements et du bloc communal a t diminue en 2016


respectivement de 451 M, 1 148 M et 2 071 M10.
linverse, la prquation, qui ne reprsente que 14 % du montant
total de la DGF, a augment de 317 M en 2016. Cette hausse a t finance
pour moiti au sein de la DGF par un crtement sur les collectivits dont
le potentiel fiscal est le plus important, et pour moiti par une minoration
des allocations de compensations dexonrations, appeles variables
dajustement 11, qui figurent dans lenveloppe norme des concours
financiers de ltat. Ainsi, la hausse de la prquation verticale est
neutre pour le respect de la trajectoire des finances publiques prvue en loi
de programmation des finances publiques 2014-2019.
Outre lconomie structurelle que reprsente la baisse de la DGF, le
recul des concours financiers de ltat provient aussi des crdits du
FCTVA12 qui se sont levs 5 216 M en 2016, en diminution de 7,1 %,
aprs avoir dj baiss de 5 % en 2015. Cette volution sexplique par le
reflux en 2014 et 2015 des investissements des collectivits, en particulier
celles du bloc communal dont lattribution de FCTVA a diminu de 9,1 %
en 2016 malgr laugmentation de son assiette13.
En incluant les dotations budgtaires, la baisse des transferts
financiers hors fiscalit transfre apparat nettement moins forte que celle
des seuls concours financiers, du fait principalement des contreparties de
dgrvements qui se sont accrues de 9,9 % (+ 1,1 Md)14. Ces contreparties
ne constituent toutefois pas un supplment de ressources pour les
collectivits mais une compensation de pertes de recettes fiscales.

10 Lorsque le montant de la DGF forfaitaire ne permet plus dappliquer la contribution


des collectivits au redressement des comptes publics, celle-ci simpute sur les
compensations dexonrations fiscales et, si ncessaire, sur les produits fiscaux. En
2016, ce prlvement sur la fiscalit sest lev 45,6 M, rparti entre 168 communes,
174 tablissements publics de coopration intercommunale (EPCI) et une rgion.
11 Compensation dexonration de fiscalit locale, dotation pour transferts de

compensation dexonration de fiscalit directe locale et dotation unique des


compensations spcifiques la taxe professionnelle.
12 Le FCTVA a pour objet de compenser de manire forfaitaire la TVA que les

collectivits locales ont acquitte sur leurs dpenses dinvestissement et ne peuvent pas
directement rcuprer par la voie fiscale. La loi de finances pour 2016 a largi le
bnfice du FCTVA aux dpenses dentretien des btiments publics et de la voirie.
13 Les versements du FCTVA aux dpartements et rgions ont baiss respectivement de

2,2 % et 0,6 % en 2016.


14 Cet accroissement concerne les dgrvements de cotisation sur la valeur ajoute des

entreprises (CVAE), les exonrations de taxe dhabitation pour les personnes de


condition modeste mises en uvre sous forme de dgrvements et les dgrvements de
taxe foncire pour les agriculteurs et les leveurs.

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20 COUR DES COMPTES

2 - Une hausse moins forte de la fiscalit transfre

Si lenveloppe norme des concours financiers de ltat a diminu


de prs de 4 Md en 2016 (- 7,5 %), lensemble des transferts financiers de
ltat na baiss que de 1,2 Md en raison de la hausse sensible de 1,1 Md
(+ 3,3 %) de la fiscalit transfre aux collectivits locales au titre de la
compensation des comptences prises en charge dans le cadre de la
dcentralisation. La fiscalit transfre avait augment de 7,7 % en 2015,
en contrepartie notamment de la rforme de la formation professionnelle et
de lapprentissage.
Lanalyse des transferts financiers par catgorie de collectivits
rvle toutefois, comme en 2015, une grande disparit de situations.
Les transferts financiers en faveur du bloc communal ont diminu
de 2,29 Md (- 7,1 %), soit, comme lan pass, au-del de sa contribution
au redressement des comptes publics (2,071 Md).

Tableau n 2 : volution des transferts financiers aux communes


et aux groupements intercommunaux

(en M) 2015 2016 volution 2016/2015

Mission RCT 996 1 138 142 + 14,2%

Prlvements sur recettes 28 823 26 319 - 2 504 - 8,7%

Concours financiers 29 820 27 457 - 2 363 - 7,9%

Fiscalit transfre 2 582 2 65815 76 + 2,9%

Total des transferts


32 402 30 115 - 2 286 - 7,1%
financiers

Source : Cour des comptes donnes direction du budget (excution)

Les concours financiers, qui reprsentent lessentiel (92 %) de ces


transferts, ont baiss de 2,36 Md (- 7,9 %) en raison de la dcrue
importante des prlvements sur recettes (- 2,5 Md). la baisse de la DGF
se sont ajoutes celles des compensations dexonration (- 275 M) et des

15Faute de donnes disponibles, le rebasage des taux de frais de gestion de la taxe


foncire et de la taxe dhabitation (2 445 M) est rparti par la Cour comme en 2015
(78 % pour le bloc communal et 22 % pour les dpartements).

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LVOLUTION DE LA SITUATION FINANCIRE DES COLLECTIVITS 21
LOCALES

versements du FCTVA (- 276 M). La croissance de 76 M de la fiscalit


transfre (+ 2,9 %) na que faiblement attnu cette diminution.
Les concours financiers de ltat aux dpartements ont baiss de
1,24 Md (- 8,1 %) en raison notamment de la baisse de la DGF mais leurs
transferts financiers nont diminu que de 375 M (- 1 %). Cet cart
sexplique par la croissance de 862 M (+ 3,6 %) de la fiscalit transfre
due principalement aux droits de mutation titre onreux (DMTO). Aprs
avoir cr de plus de 1,3 Md (+ 17,3 %) en 2015, ils ont encore augment
de 719 M (+ 7,82 %) en 2016 pour atteindre 9,9 Md. Contrairement
lanne prcdente, les taux nont gure progress, la plupart des
dpartements ayant dj atteint le taux plafond de 4,5 % fix par la loi de
finances de 201416. La hausse enregistre en 2016 rsulte pour lessentiel
de la bonne tenue du march immobilier.

Tableau n 3 : volution des transferts financiers aux dpartements

(en M) 2015 2016 volution 2016/2015

Mission RCT 525 469 - 55 - 10,6 %

Prlvements sur recettes 14 679 13 497 - 1 182 - 8,1 %

Concours financiers 15 204 13 967 - 1 237 - 8,1 %

Fiscalit transfre 23 922 24 784 862 + 3,6 %


Total des transferts
39 126 38 751 - 375 -1%
financiers
Source : Cour des comptes donnes direction du budget (excution)

Les transferts financiers de ltat aux rgions ont t en lgre baisse


de 319 M (- 2 %). Les concours financiers ont diminu de 443 M
(- 5,7 %) en raison pour lessentiel de la DGF. La fiscalit transfre a cr
de 115 M (+ 1,7 %) grce loctroi par ltat dune fraction
supplmentaire de taxe intrieure de consommation sur les produits
nergtiques (TICPE) (95 M) pour compenser une nouvelle comptence
transfre aux rgions en matire dapprentissage (aide rgionale au
recrutement d'apprenti supplmentaire).

16Deux dpartements, la Mayenne et Paris, ont relev leur taux de 3,80 % 4,50 %
compter du 1er janvier 2016. Seuls lIndre, l'Isre, le Morbihan, la Martinique et
Mayotte ont conserv un taux de 3,80 %. La Cte-dOr a maintenu un taux de 4,45 %.

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22 COUR DES COMPTES

Tableau n 4 : volution des transferts financiers aux rgions

(en M) 2015 2016 volution 2016/2015

Mission RCT 994 995 1 + 0,1%

Prlvements sur recettes 6 807 6 363 - 444 - 6,5%

Concours financiers 7 801 7 358 - 443 - 5,7%

Fiscalit transfre 6 881 6 996 115 + 1,7%

CAS FNDMA 1 493 1 502 9 + 0,6%

Total des transferts


16 175 15 856 - 319 - 2,0%
financiers
Source : Cour des comptes donnes direction du budget (excution)

Le total des transferts financiers de ltat aux collectivits locales


sest lev 101 Md en 2016, en baisse de 1,22 Md (- 1,2 %) par rapport
2015. Cette baisse ne rend toutefois pas pleinement compte du vritable
impact support par les collectivits, qui est en partie masqu par la hausse
des contreparties de dgrvement (1,1 Md), lesquelles ne constituent pas
pour leurs budgets une ressource supplmentaire.

B - Une croissance ralentie de la fiscalit directe

Lanne 2015 avait t marque par la plus forte hausse du produit


des impts locaux (+ 5 %) depuis la mise en uvre en 2011 de la rforme
de la fiscalit locale. En 2016, cette hausse sest ralentie : les produits de
la fiscalit locale se sont accrus de 3,6 Md (+ 2,9 %) pour slever
128,7 Md (contre 125,1 Md en 2015). Comme lexercice prcdent, la
hausse des recettes fiscales a t porte de manire quilibre par les impts
indirects (+ 1 ,9 Md), notamment les DMTO et la TICPE qui relvent de
la fiscalit transfre (cf. supra), et les impts directs (+ 2 Md)17.

17 Moins le solde ngatif de la fiscalit reverse du bloc communal (- 0,3 Md).

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LVOLUTION DE LA SITUATION FINANCIRE DES COLLECTIVITS 23
LOCALES

1 - La fiscalit locale commune aux mnages et aux entreprises

Une partie de la fiscalit directe locale, perue par le bloc communal


et les dpartements, est paye la fois par les particuliers et les
professionnels (taxe dhabitation, taxe foncire sur les proprits bties et
taxe foncire sur les proprits non bties)18. Par convention, elle est
souvent dsigne par le terme dimpts mnages 19.
Entre 2012 et 2016, les collectivits du bloc communal et les
dpartements ont bnfici de hausses des produits des impts mnages
de respectivement 4,9 Md et 2 Md.
La croissance de 1,7 % (+ 680 M) en 2016 des impts mnages
du bloc communal, qui reprsentent 64 % de ses recettes fiscales
(64,5 Md), a t due, contrairement aux annes passes, la seule taxe
foncire sur les proprits bties, qui a progress de 3,4 % (+ 610 M),
hausse due parts gales leffet-base et leffet-taux (+ 0,3 point en
moyenne).
En revanche, les produits de la taxe sur le foncier non bti (+ 0,6 %)
et de la taxe dhabitation (+ 0,3 %) nont augment que faiblement malgr,
pour cette dernire, la progression de son taux moyen de 0,1 point. En effet,
les bases de taxe d'habitation ont, malgr la revalorisation forfaitaire de
1 % vote en loi de finances, baiss in fine de - 0,46 % en 2016 en raison
dune mesure dexonration au bnfice des personnes modestes20.
Les dpartements ne peroivent, en matire dimpts mnages ,
que la taxe sur le foncier bti qui reprsente plus du quart (28 %) de leurs
recettes fiscales (29,5 Md). En 2016, laccroissement de cet impt
(+ 7,1 %) a t nettement plus marqu que celui des impts mnages
du bloc communal. Les dpartements ont ainsi peru un produit

18 Les bases de la taxe foncire sur les proprits bties sont rparties entre les
particuliers (57,5 %) et les personnes morales (42,5 %). La part des particuliers est
nettement majoritaire (75 %) dans les bases de la taxe sur le foncier non bti et quasi-
exclusive (99,5 %) dans celles de la taxe dhabitation (source DGFiP).
19 Par opposition aux impts conomiques perus par les collectivits locales :

cotisation sur la valeur ajoute des entreprises (CVAE), cotisation foncire des
entreprises (CFE), imposition forfaitaire sur les entreprises de rseaux (IFER) et taxe
sur les surfaces commerciales (TASCOM). Dautres impts que la taxe dhabitation et
les deux taxes foncires sont dus par les particuliers et par les entreprises (taxe
denlvement des ordures mnagres, taxe intrieure sur la consommation des produits
nergtiques, droits denregistrement des mutations titre onreux, taxes sur les
vhicules).
20 Cette mesure a t compense par ltat sous forme de dgrvement.

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24 COUR DES COMPTES

supplmentaire de 900 M au titre de cette taxe, soit 43 % de la hausse de


leurs recettes fiscales. Leffet-taux (+ 0,8 point de 15,4 % 16,2 %) est
lorigine de la plus grosse part (75 %) de cette hausse.

Tableau n 5 : volution du produit des impts mnages perus


par le bloc communal et les dpartements

(en Md) 2012 2013 2014 2015 2016 2016/2015

BLOC COMMUNAL21

Taxe dhabitation 19,55 20,31 20,62 21,74 21,8 0,29 %


Taxe sur le foncier bti 15,79 16,37 16,78 17,76 18,37 3,43 %
Taxe sur le foncier non bti 0,91 0,92 0,94 0,96 0,97 0,57 %
Ensemble des trois taxes 36,24 37,6 38,34 40,46 41,14 1,68 %
DEPARTEMENTS22
Taxe sur le foncier bti 11,58 12,19 12,49 12,68 13,58 7,12 %
TOTAL 11,58 12,19 12,49 12,68 13,58 7,12 %
Source : Cour des comptes donnes DGFiP

Tableau n 6 : volution des taux moyens dimposition des trois


impts mnages entre 2012 et 2016

(en %) 2012 2013 2014 2015 2016


BLOC COMMUNAL
Taxe dhabitation 23,8 23,9 23,9 24,2 24,3
Taxe sur le foncier bti 20 20,1 20,2 20,8 21,1
Taxe sur le foncier non bti 48,8 48,9 48,7 49,1 49,3
DEPARTEMENTS
Taxe sur le foncier bti 14,9 15,2 15,2 15,4 16,2
Source : Cour des comptes donnes DGFiP

21Communes, EPCI fiscalit propre et, pour 2015 et 2016, mtropole de Lyon.
22Y compris la part dpartementale de la fiscalit des collectivits territoriales uniques
de Guyane et Martinique.

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LVOLUTION DE LA SITUATION FINANCIRE DES COLLECTIVITS 25
LOCALES

2 - La fiscalit conomique

En 2016, les impts conomiques ont reprsent prs de 21 % du


total des recettes fiscales des collectivits locales, soit davantage dans les
rgions (32 %) que dans le bloc communal (21 %) et les dpartements
(17 %). De 2012 2016, ils ont progress de 2,7 Md (+ 11,3 %).

Tableau n 7 : volution de la fiscalit conomique locale

(en Md) 2012 2013 2014 2015 2016 2016/2015


BLOC COMMUNAL
CVAE 4,03 4,34 4,23 4,66 4,73 1,4 %
CFE 6,63 6,91 6,96 7,22 7,42 2,8 %
IFER 0,49 0,51 0,53 0,55 0,57 2,9 %
TASCOM 0,65 0,71 0,71 0,74 0,75 2,1 %
Sous-total 11,8 12,46 12,43 13,17 13,46 2,3 %
DPARTEMENTS23
CVAE 7,38 7,93 7,73 7,83 7,94 1,4 %
IFER 0,24 0,25 0,26 0,26 0,27 2,9 %
Sous-total 7,62 8,18 7,99 8,09 8,21 1,4 %
RGIONS24
CVAE 3,8 4,09 3,99 4,16 4,22 1,4 %
IFER 0,64 0,66 0,65 0,66 0,66 0,4 %
Sous-total 4,45 4,74 4,64 4,82 4,88 1,3 %

TOTAL 23,87 25,39 25,06 26,08 26,55 1,8 %


Source : Cour des comptes donnes DGFiP

23 Y compris la part dpartementale perue par les collectivits territoriales uniques.


24 Y compris la part rgionale perue par les collectivits territoriales uniques.

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26 COUR DES COMPTES

Tous les impts conomiques, tant du bloc communal (CVAE25,


CFE , IFER27 et TASCOM28) que des dpartements et des rgions
26

(CVAE, IFER), ont continu daugmenter en 2016 (+ 1,8 %) mais un


rythme nettement ralenti par rapport 2015 (+ 4,1 %), d la CVAE qui,
reprsentant les deux tiers des impts conomiques, na gagn que 1,4 %
en 201629 aprs 4,4 % en 2015.
Cette progression des impts conomiques a nanmoins t plus
marque pour le bloc communal (+ 2,3 %) en raison du dynamisme
persistant de la CFE (+ 2,8 % contre + 3,8 % en 2015) et, dans une moindre
mesure, de la TASCOM (+ 2,1 % contre + 3,5 % en 2015) et de lIFER
(+ 2,9 % contre + 3,1 %).
Globalement, en 2016, le surcrot de recettes de fiscalit locale
(3,6 Md), directe et indirecte, a plus que compens la baisse des transferts
financiers de ltat (2,36 Md) hors fiscalit transfre. Le surplus,
permettant aux collectivits de faire face lvolution de leurs charges,
sest donc tabli environ 1,2 Md, soit un niveau nettement infrieur
celui de 2015 (2,4 Md). Ce surplus apparat encore plus faible (seulement
0,2 Md) si lon neutralise laccroissement des contreparties de
dgrvements qui napportent pas de ressources supplmentaires aux
collectivits (cf. supra), la baisse des transferts de ltat hors fiscalit
pouvant alors tre estime 3,4 Md. Quoi quil en soit, cette volution
traduit le resserrement sensible en 2016 de la contrainte financire sur la
gestion des collectivits locales, dailleurs prvu dans le rapport sur les
finances publiques locales publi par la Cour en 2016.

C - Limpact des normes dictes en 2015


Enjeu significatif dans le contexte de la contribution des
collectivits locales au redressement des comptes publics, limpact
budgtaire des nouvelles normes fait lobjet dune analyse rgulire dans
le cadre du prsent rapport annuel.

25 CVAE : cotisation sur la valeur ajoute des entreprises.


26 CFE : cotisation foncire des entreprises.
27 IFER : imposition forfaitaire sur les entreprises de rseaux.
28 TASCOM : taxe sur les surfaces commerciales.
29 La Cour a analys les caractristiques et les volutions de la CVAE dans son rapport

public sur les finances publiques locales de 2016.

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LVOLUTION DE LA SITUATION FINANCIRE DES COLLECTIVITS 27
LOCALES

Une notion difficile cerner30


Si leur impact est un thme rcurrent du dbat entre ltat et les
collectivits locales, le terme de normes recouvre des dispositions trs
diverses. La dfinition retenue par la Cour recoupe le champ de comptence
du CNEN, dfini par la loi du 17 octobre 2013 portant cration dun conseil
national dvaluation des normes applicables aux collectivits territoriales
et leurs tablissements publics. Selon son rapport dactivit, le CNEN a
eu examiner 544 projets de textes en 2016, qui relevaient principalement
de la politique du travail (normes portant sur les conditions de travail, les
ressources humaines, les accidents de travail, les maladies professionnelles,
le compte personnel de prvention de la pnibilit), de la politique
conomique (normes notamment en matire budgtaire et comptable) et de
la politique de la famille et des personnes ges (cadre juridique des
tablissements et services accueillants des personnes ges). Le champ des
normes inclut en particulier les mesures statutaires, indemnitaires et
indiciaires prises au plan national, qui simposent la fonction publique
territoriale.
La dfinition de la Cour inclut des normes techniques et des
dcisions prises au plan national sur la rmunration des fonctionnaires.
Les normes techniques correspondent non seulement des rgles de
porte obligatoire, dorigine nationale ou communautaire, prvues par des
textes lgislatifs ou rglementaires (qui impliquent une mise en conformit
des collectivits concernes), mais galement des normes professionnelles
qui nont quune valeur indicative, ou des rglements discrtionnaires,
manant par exemple de fdrations sportives ou dorganismes publics
financeurs.
Par ailleurs, lactivit lgislative et rglementaire de ltat a souvent
des effets induits sur laction des collectivits locales en termes de cots, de
procdures ou dorganisation (comme lillustrent les textes rglementaires
relatifs la fonction publique territoriale).

1 - Un impact favorable selon les donnes de ladministration

En 2016, selon le rapport annuel du Conseil national dvaluation


des normes (CNEN), qui rend ses avis partir des donnes produites par
ladministration, les dcisions nationales prises en 2015 ont eu un impact
sur les budgets des collectivits trs infrieur celui constat durant les
annes antrieures.

30 Lannexe n 6 dtaille le primtre des normes prises en compte.

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28 COUR DES COMPTES

Tableau n 8 : volution de limpact financier des nouvelles normes


sur les collectivits depuis la cration du CCEN31
(en Md) 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016
Cot 0,58 0,58 0,73 1,58 1,85 1,41 0,55
conomies
0,05 0,19 0,47 0,39 0,65 0,84 1,53
et recettes
Cot net 0,53 0,38 0,25 1,19 1,20 0,57 -0,97
Source : rapports dactivit du CNEN

Si limpact net des nouvelles normes32 sur les budgets locaux tait
valu 1,2 Md en 2013 et en 2014, il tait rduit 600 M en 2015. En
2016, cette trajectoire semble se confirmer. Selon les donnes du CNEN,
les dcisions prises par ltat lanne prcdente ont engendr plus de
1,5 Md dconomies ou de nouvelles recettes pour les collectivits, soit
un cot net ngatif de 975 M. Lexamen de la trajectoire de limpact
annuel des nouvelles normes fait donc tat dune inflexion confirme qui
serait in fine favorable aux collectivits.
La Cour a dj formul des rserves sur la mthode dvaluation de
limpact des normes33. De manire gnrale, la porte des valuations est
relativiser car elles ne prennent en compte au titre de lanne n que
limpact des normes produites en anne n-1. Elles nintgrent ni limpact
ventuellement diffr des normes antrieures, ni celui des normes dictes
au cours de lanne n.
La baisse apparente de limpact des normes nouvelles sur les
budgets locaux tient ses modalits de calcul avec la prise en compte
relativement nouvelle des conomies et recettes engendres par les normes.
Elle provient galement de lentre en application de mesures de
simplification des normes existantes. Dbut 2015, le Gouvernement a
entrepris une dmarche didentification des normes, reposant sur deux
dispositifs : une mission dinspection et des ateliers thmatiques34. Sur
cette base, plusieurs vagues de simplification des normes existantes ont t

31 Impact en anne n des normes produites lanne n-1.


32 Cot total compens des conomies et recettes ventuellement induites.
33 Ces rserves, prsentes dans son rapport annuel de 2015 sur les finances publiques

locales, justifient les retraitements auxquels procde la Cour pour dterminer son
chiffrage de limpact annuel des normes sur les budgets locaux (cf. infra).
34 Runissant associations dlus locaux et praticiens coordonns par le secrtariat

dtat charg de la rforme territoriale puis par le secrtariat d'tat charg de la rforme
de l'tat et de la simplification.

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LVOLUTION DE LA SITUATION FINANCIRE DES COLLECTIVITS 29
LOCALES

engages. Par exemple, un dcret35 simplifie lencadrement rglementaire


de la collecte des dchets mnagers. Il offre aux petites collectivits une
plus grande flexibilit en matire de frquence de collecte en levant le
seuil dobligation de la collecte hebdomadaire aux zones agglomres de
plus de 2 000 habitants36. Les conomies induites par cette mesure pour les
communes rurales sont estimes par le ministre de lcologie, du
dveloppement durable et de lnergie 136 M par an.

2 - Un impact estim par la Cour 465 M au minimum en 2016

Comme les annes prcdentes, la Cour a procd des ajustements


du primtre des normes prises en compte dans le calcul du CNEN, dune
part, et des modalits de calcul de limpact, dautre part37. Compte tenu de
limportance financire de la revalorisation du point dindice dcide en
2016 (premire revalorisation de 0,6 % compter du 1er juillet), la Cour en
a pris en compte limpact pour les collectivits ds 2016. Ainsi valu, le
cot net des nouvelles normes slve 465 M au minimum.

Tableau n 9 : impact financier des normes nouvelles


sur les collectivits locales en 2016

Gains et Impact net


(en M) Cots
conomies
Section de fonctionnement 811,4 355,8 455,7
Section d'investissement 25,2 15,7 9,5
Total 836,6 371,5 465,1
Source : Cour des comptes donnes CNEN retraites

Au sein de la section de fonctionnement, les normes nouvelles ont


induit des cots pour les collectivits hauteur de 811 M, dont plus de
300 M portent sur les dpenses de personnel38. Selon les calculs du
ministre de la fonction publique, la premire revalorisation du point
dindice, prcdemment mentionne, a provoqu une hausse des dpenses
de 192 M pour lensemble des collectivits. Au total, les nouvelles

35 Dcret n 2016-288 du 10 mars 2016 portant diverses dispositions d'adaptation et de


simplification dans le domaine de la prvention et de la gestion des dchets.
36 Initialement obligatoire dans les zones agglomres de plus de 500 habitants.
37 La mthode de retraitement suivie par la Cour est prsente dans lannexe n 6.
38 Entendues au sens large, incluant notamment les indemnits des lus.

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30 COUR DES COMPTES

normes en matire de fonction publique expliquent 46 % de laugmentation


de 640 M des dpenses de personnel des collectivits locales entre 2015
et 2016. De cet impact brut peuvent tre dduits les gains et conomies lis
aux nouvelles normes, qui slvent 356 M en 2016 et portent
notamment sur la gestion de leau et des dchets39.
Au sein de la section dinvestissement, les normes nouvelles,
portant essentiellement sur laccessibilit des btiments et des sites
internet, induisent 25,2 M de cots et 15,7 M de gains et conomies.
Au total, contrairement lvolution conjugue des concours
financiers de ltat et de la fiscalit locale, et sous rserve des faiblesses
des mthodes dvaluation, la baisse de limpact budgtaire des normes
adoptes lanne prcdente a constitu en 2016 un facteur favorable la
matrise par les collectivits de leur quilibre budgtaire.

II - De grandes diffrences dvolution


selon les collectivits

Lamlioration globale des finances locales en 2016 recouvre une


grande htrognit de situations entre catgories de collectivits et au
sein mme de chacune delles.

A - Les finances du bloc communal :


un quilibre fragile

Mthodologie de lanalyse financire


Pour la premire fois, le prsent rapport public annuel procde une
analyse du bloc communal dans son ensemble et non plus deux analyses
spares pour les communes et leurs groupements fiscalit propre. Dans
cette perspective, la Cour a consolid les donnes financires relatives ces
deux catgories de collectivits en neutralisant leurs flux croiss (voir
dtails des comptes retraits en annexe n 3).

39 Un arrt mettant jour l'encadrement technique des installations de stockage de


dchets non dangereux est considr comme vecteur dconomies pour les collectivits
hauteur de 18 M, aprs correction du chiffrage par la Cour.

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LVOLUTION DE LA SITUATION FINANCIRE DES COLLECTIVITS 31
LOCALES

Ces flux croiss sont des oprations ralises entre les communes et
leur EPCI dappartenance en sections de fonctionnement et
dinvestissement (mise disposition de personnel, remboursements de frais,
subventions, etc.). Ces oprations, comptabilises en produits et en charges
de la commune et de son EPCI, sont internes au bloc communal et
augmentent donc de manire artificielle sa masse financire. En revanche,
les flux croiss entre communes nont pas t neutraliss.

Durant la priode 2012-2014, les charges de fonctionnement des


collectivits du bloc communal ont volu plus rapidement que leurs
produits de fonctionnement, dgradant ainsi leur pargne brute. Cet effet
de ciseaux sest interrompu en 2015, anne marque par une amlioration
de lpargne brute du bloc communal. Cette tendance sest confirme en
2016.

Tableau n 10 : volution de la section de fonctionnement


du bloc communal (France entire)

2016
en Md 2012 2013 2014 2015 2016
/2015
Produits de fonctionnement 101,1 103 103,7 105,6 106,4 + 0,7 %
Recettes fiscales 58,7 60,6 61,4 64,8 66,1 + 1,9 %
Fiscalit directe 47,9 50,1 50,8 53,7 54,6 + 1,6 %
Fiscalit indirecte 10,8 10,5 10,6 11,1 11,5 + 3,4 %
Dotations et participations 31,9 31,7 31,1 30 28,80 - 3,9 %
DGF 23,49 23,65 22,92 21,19 19,34 - 8,7 %
Autres recettes (y compris
10,5 10,8 11,2 10,9 11,2 + 2,9 %
exceptionnelles)
Charges de fonctionnement 83,6 86,3 88,5 89,9 90,6 + 0,8 %
Dpenses de personnel 39,8 41,1 42,9 43,8 44,3 + 1,1 %
Achats de biens et de
22,3 23 22,9 22,6 22,3 - 1,3 %
services
Autres charges de gestion
8,3 8,6 8,7 9,6 10,4 + 8,6 %
courante
Subventions verses 8,7 8,9 9,1 9,0 8,8 - 1,5 %
Charges financires 2,9 3,0 3,0 3,0 2,9 - 3,9 %
Autres dpenses40 1,7 1,8 1,8 1,9 1,9 - 0,7 %
pargne brute 17,5 16,7 15,3 15,7 15,8 + 0,2 %
pargne nette 10,6 9,2 7,7 7,7 7,7 - 0,6 %
Source : Cour des comptes, outil danalyse financire des juridictions financires ANAFI donnes DGFiP

40Les autres dpenses comprennent les impts, taxes et versements assimils ainsi
que les charges exceptionnelles (oprations de gestion, titres annuls, subventions
exceptionnelles).

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1 - Le ralentissement des recettes de fonctionnement

Lexercice 2016 est caractris par une augmentation des recettes


de fonctionnement de 771 M (+ 0,7 %) moins forte que celle de lexercice
prcdent (+ 1,8 %) mais en progression continue depuis 2012. En effet, la
hausse des produits fiscaux41 et des autres recettes42 (+ 1,9 Md) a
compens la rduction des dotations et participations (- 1,2 Md), due
principalement la baisse de la DGF (- 1,8 Md)43. En moyenne, cette
dernire a reprsent 1,7 % des recettes des collectivits du bloc
communal.
En 2016, les recettes fiscales du bloc communal ont augment
(+ 1,9 %) moins fortement que lanne prcdente (+ 5,5 % en 2015). La
fiscalit des EPCI est lorigine de cette augmentation44 dont profitent
aussi les communes via les reversements au titre des attributions de
compensation et de la dotation de solidarit communautaire45. Toutefois,
les recettes de la fiscalit directe (+ 1,6 %, soit 0,9 Md) ont t moins
dynamiques que celles de la fiscalit indirecte (+ 3,4 %, soit 0,4 Md).
Alors que les autres recettes46 nont reprsent que 11 % de
lensemble des produits de fonctionnement des collectivits du bloc
communal, leur progression de 683 M en 2016 (+ 6,3 %) a attnu la
baisse des dotations. Cette croissance a t porte par les produits des
services (+ 294 M), les produits financiers (+ 81 M) et les produits
exceptionnels (+ 41 M), seuls les autres produits de gestion courante
ayant baiss (- 43 M).

41 Voir annexe n 7 sur la rpartition des comptes entre fiscalit directe et indirecte.
42 Dont prquation au titre du Fonds de solidarit des communes de la rgion le-de-
France (FSRIF) et du Fonds de prquation des ressources communales et
intercommunales (FPIC).
43 Le poste de recette dotations et participations reprsente 27 % des produits rels

de fonctionnement en 2016 contre 30 % en 2013.


44 Pour les EPCI, les recettes fiscales directes (+ 5,9 %) et indirectes (+ 4 %) sont toutes

deux dynamiques alors que les recettes de la fiscalit indirecte des communes (+ 3 %)
sont insuffisantes pour compenser la baisse des produits de la fiscalit directe (- 0,8 %).
45 Neutralises des reversements de fiscalit, les recettes fiscales des communes

diminuent de 0,2 % alors que celles des EPCI augmentent de 5,5 %. Les EPCI
soutiennent donc la progression de la fiscalit du bloc communal.
46 Les autres recettes comprennent notamment les produits des services, du domaine et

ventes diverses, les produits financiers, les produits exceptionnels, les autres produits
de gestion courante.

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LOCALES

2 - La progression contenue des charges

Pour la premire fois au cours de la priode sous revue, les


collectivits du bloc communal sont parvenues contenir (+ 0,8 %) la
progression de leurs dpenses de fonctionnement. Dun montant de
735 M, celle-ci a rsult dun lger recul des dpenses des communes
(- 88 M)47 et dun accroissement de celles des EPCI (+ 823 M), qui
refltent la poursuite des transferts de charges des unes aux autres.

a) Linflchissement des dpenses de personnel

Premier poste des charges de fonctionnement (49 %), les dpenses


de personnel du bloc communal ont nettement ralenti en 2016 avec une
progression de 1,1 % contre 2,1 % en 2015, 4,5 % en 2014 et 3,3 % en
2013. Tandis quelles ont augment de 536 M dans les EPCI, elles ont
diminu de 70 M dans les communes. De manire globale, lvolution des
dpenses de personnel sexplique principalement par la faible progression
des rmunrations (+ 0,9 %, soit 278 M) et des charges de scurit sociale
et de prvoyance (+ 1,5 %, soit 180 M). Compte tenu du glissement
vieillesse-technicit (GVT) et de la revalorisation du point dindice, cette
volution de 1,1 % rsulte sans doute principalement dune stabilisation
voire dune baisse des effectifs. Limpact de la revalorisation du point
dindice (+ 0,6 %) au 1er juillet 2016 et des nouvelles normes (126 M
selon lestimation ralise par le CNEN) a reprsent plus du quart de la
hausse des dpenses de personnel du bloc communal (466 M).

b) Une baisse de presque tous les autres postes de charges

Globalement, des baisses ont t enregistres sur les achats de biens


et services (- 287 M), les subventions verses (- 133 M), les charges
financires (- 119 M) et les autres dpenses (- 13 M). Elles nont
nanmoins pas compens laugmentation des charges de gestion courante48
(+ 821 M).

47 Au cours des exercices prcdents, les taux daugmentation des charges relles de
fonctionnement du bloc communal taient les suivants : + 1,6 % en 2015 ; + 2,5 % en
2014 et + 3,3 % en 2013.
48 Dont contingents et participations obligatoires (police dtat, service incendie,

contribution aux organismes de regroupement, etc.), pertes sur crances irrcouvrables,


indemnits et frais de mission des lus.

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En 2016, le poste des achats de biens et de services slevait


22,3 Md et reprsentait prs du quart des dpenses du bloc communal.
Cette catgorie de dpenses poursuit sa trajectoire la baisse (- 1,3 %)
amorce en 2013. Les mesures dconomie ont port sur les services
extrieurs (contrats de prestations de services et transports de biens et
collectifs) et les achats de biens non stocks (fluide, nergie).
La rduction, pour la seconde anne conscutive, des subventions
de fonctionnement sest ralise principalement au dtriment des
organismes publics tels que les communes (- 23 M) et les tablissements
et services rattachs (- 17 M) et des organismes de droit priv (- 76 M)49.
Lexercice 2016 a mis fin une priode daugmentation continue
des charges financires du bloc communal (- 3,9 % contre + 2 % en 2015,
+ 0,5 % en 2014 et + 2,2 % en 2013).
Avec une baisse de 14 M sur un montant total de 1,8 Md, le poste
de charges relatif aux autres dpenses a t efficacement matris.
En revanche, le poste des autres charges de gestion courante
sest accru de manire importante (+ 8,6 %) essentiellement en raison des
dpenses lies aux contingents et participations obligatoires (+ 610 M)50.
Au total, lvolution matrise de leurs charges (+ 735 M), peine
infrieure celle de leurs recettes (+ 771 M), a permis en 2016 aux
collectivits du bloc communal de stabiliser leur pargne brute (15,8 Md,
soit + 0,2 %). En revanche, du fait dun montant demprunts rembourss
suprieur celui de lexercice prcdent, leur pargne nette sest rduite
de 0,6 % 7,7 Md en 2016.

3 - Une baisse ralentie des dpenses dinvestissement

Alors que lautofinancement net disponible du bloc communal a


diminu de 1,3 Md51, la baisse de linvestissement a t limite 51 M
(- 0,2 %). La baisse des dpenses dinvestissement a touch les dpenses
dquipement (- 83 M)52 et non les subventions dinvestissement

49 Le surcrot de subventions de fonctionnement alloues aux autres organismes publics


(+ 80 M) vient modrer lintensit de la baisse.
50 Laugmentation du poste contingents et participations obligatoires est porte

principalement par les contributions au bnfice des organismes de regroupement.


51 La diminution du montant de lautofinancement est due la baisse des versements

du FCTVA (- 775 M) et des subventions dquipement reues (- 500 M) des rgions


(- 169 M), des dpartements (- 137 M) et de lUnion europenne (- 105 M).
52 Associe la diminution des autres dpenses dinvestissement (- 24 M).

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LOCALES

(+ 56 M). Elle est la rsultante dune diminution des investissements des


EPCI et dune augmentation peine infrieure de ceux des communes.
Le recours lemprunt a t suprieur de 1,5 Md au besoin de
financement. Laccroissement de lencours de dette (+ 1,3 Md) a permis
de renforcer le fonds de roulement (+ 1,5 Md). La capacit de
dsendettement des collectivits du bloc communal est demeure
relativement stable sur la priode 2012-2016 (+ 1 an).

Tableau n 11 : volution de la section dinvestissement


du bloc communal (France entire)

2016
en Md 2012 2013 2014 2015 2016
/2015
pargne nette 10,6 9,2 7,7 7,7 7,7 - 0,6 %
Recettes dinvestissement 13,8 13,9 13,9 14,0 12,7 - 8,9 %
FCTVA (y compris plan de
3,4 3,5 3,9 4,0 3,3 - 18,9 %
relance)
Subventions reues 5,6 5,7 5,9 5,4 4,9 - 8,8 %
Autofinancement net
24,4 23,1 21,6 21,7 20,4 -6%
disponible
Dpenses dinvestissement 32,3 34,5 30,3 26,8 26,7 - 0,2 %
Dpenses dquipement 28,2 30,3 26,1 22,5 22,4 - 0,4 %
Subventions verses 2,5 2,5 2,5 2,3 2,3 + 2,5 %
Besoin de financement53 7,9 11,4 8,8 5,1 6,3 + 21,3 %
Recettes demprunt 10,4 9,7 8,5 8,4 7,8 - 8,2 %
Mobilisation (-) ou
reconstitution (+) du fonds + 2,5 - 1,7 - 0,3 + 3,4 + 1,5 - 54,4 %
de roulement
Fonds de roulement 21,7 20 19,7 23,1 24,6 + 6,5 %
Encours de dette54 82,6 85 86,3 88,3 89,6 + 1,5%
Capacit de dsendettement
4,7 5,1 5,7 5,6 5,7
(en anne)
Source : Cour des comptes, outil danalyse financire des juridictions financires ANAFI donnes DGFiP

53 En comptabilit nationale, le besoin de financement ou dficit est la diffrence


entre lensemble des dpenses et lensemble des recettes, hors oprations relatives la
dette. En analyse financire, et ainsi dans le prsent chapitre, la notion de besoin de
financement des collectivits locales correspond la diffrence entre lensemble des
dpenses y compris les remboursements demprunts et lensemble des recettes. Il est
couvert par les nouveaux emprunts et les variations du fonds de roulement.
54 Hors opration dappel au fonds de soutien.

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4 - La situation globalement plus favorable des blocs mtropolitains

Dans ce rapport, le terme blocs mtropolitains dsigne les


ensembles intercommunaux constitus par les dix mtropoles et leurs
communes membres, qui nont pas connu de changement de primtre
territorial au cours des deux prcdents exercices55 et qui reprsentaient en
2016 prs de 13 % du total des produits et des charges du bloc communal.
La situation financire de ces collectivits se distingue de celle du
bloc communal par le dynamisme de leurs produits de fonctionnement et
lvolution contenue de leurs charges, dune part, et par une baisse plus
marque de leurs dpenses dinvestissement, dautre part.

Tableau n 12 : volution des finances des blocs mtropolitains

en Md 2015 2016 % vol.


Produits de fonctionnement 13,15 13,36 + 1,6 %
Recettes fiscales 8,43 8,73 + 3,6 %
Dotations et participations 3,45 3,18 - 7,9 %
DGF 2,7 2,5 - 8,3 %
Charges de fonctionnement 11,09 11,16 + 0,6 %
Dpenses de personnel 5,05 5,11 + 1,3 %
Achats de biens et de services 2,24 2,19 -1,99 %
Autres charges de gestion
1,71 1,74 + 1,5 %
courante
Subventions verses 1,51 1,44 - 4,6 %
pargne brute 2,06 2,20 + 6,7 %
Recettes dinvestissement 1,53 1,25 - 18,4 %
Autofinancement net disponible 2,67 2,57 - 3,7 %
Dpenses dinvestissement 3,19 2,95 - 7,5 %
Besoin de financement 0,52 0,38 - 27,4 %
Encours de dette56 9,88 10,15 2,7 %
Source : Cour des comptes, outil danalyse financire des juridictions financires
ANAFI donnes DGFiP

55 Bordeaux Mtropole, Brest Mtropole, Grenoble Alpes Mtropole, Montpellier


Mditerrane Mtropole, Nantes Mtropole, Rennes Mtropole, Mtropole Nice
Cte dAzur, Toulouse Mtropole, Mtropole Rouen Normandie ainsi que la
Mtropole de Lyon, qui est une collectivit territoriale exerant sur son territoire
lintgralit des comptences dpartementales.
56 Hors opration dappel au fonds de soutien.

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LVOLUTION DE LA SITUATION FINANCIRE DES COLLECTIVITS 37
LOCALES

a) Des recettes de fonctionnement plus dynamiques


Globalement, les mtropoles et leurs communes membres ont
bnfici en 2016 de laugmentation de leurs recettes de fonctionnement
(+ 1,6 %), due aux recettes fiscales (+ 302 M) et aux autres recettes
(+ 188 M), qui a compens la baisse des dotations et participations
(- 272 M). Ce dynamisme des recettes a t port par les mtropoles et
non par les communes. Seules les mtropoles de Montpellier
Mditerrane Mtropole et Brest Mtropole ont connu un recul de leurs
recettes de fonctionnement de respectivement 1,2 % et 0,4 %, qui
sexplique principalement par la baisse de la DGF. Celles de leurs
communes membres ont aussi baiss, venant ainsi aggraver la situation
financire de ces ensembles intercommunaux.

b) Une meilleure matrise des charges de fonctionnement

Plus encore que lensemble du bloc communal, les blocs


mtropolitains ont su contenir lvolution de leurs charges de
fonctionnement (+ 0,6 % contre + 0,8 %), laugmentation enregistre dans
les mtropoles (+ 7,5 %), probablement du fait de transferts de
comptences et de charges, tant en grande partie compense par la
diminution sensible des charges de leurs communes membres (- 4,2 %).
Lyon est la seule ville-centre avoir vu augmenter ses charges de
fonctionnement (+ 2 %) en mme temps que celles de sa mtropole
dappartenance57 (+ 6,4 %) qui subit le dynamisme des dpenses daide
sociale comme, ailleurs, les dpartements. La ville de Lyon explique quen
ce qui la concerne, lvolution serait due deux dpenses exceptionnelles58
et quaprs retraitement, ses charges nauraient progress que de + 0,4 %.
La mtropole de Lyon, quant elle, prcise que ses charges seraient
restes stables, dduction faite dune opration de dsensibilisation de la
dette toxique du dpartement du Rhne.
Les dpenses de personnel des blocs mtropolitains reprsentent une
part (45 %) des charges de fonctionnement infrieure celle du reste du
bloc communal. Cependant, elles ont t moins matrises en 2016 avec
une hausse de 1,3 % au lieu de 1,1 %. En particulier, elles ont augment
dans les mtropoles Rouen Normandie, Bordeaux Mtropole et

57 La mtropole de Lyon est la seule mtropole exercer lintgralit des comptences


sociales dpartementales.
58 La participation de la ville de Lyon lorganisation de lEuro 2016 et le versement

dune indemnit de rsiliation de contrat de bail.

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Montpellier Mditerrane Mtropole mais ont baiss dans leurs


communes membres. A contrario, les mtropoles de Grenoble Alpes
Mtropole (+ 21,5 %), Rennes Mtropole (+ 10,1 %), Toulouse
Mtropole (+ 8,7 %) et leurs communes dappartenance (respectivement
+ 0,6 % ; + 0,8 % et + 0,2 %) ont enregistr une hausse concomitante de
leurs dpenses de personnel. Les mtropoles (Rouen, Montpellier,
Rennes, Toulouse et Grenoble) prcisent que ces augmentations de masse
salariale sont notamment dues des transfert de personnel des communes
membres. Enfin, Brest constitue le seul cas de matrise de leurs dpenses
de personnels la fois par la mtropole (+ 0,7 %) et ses communes
membres (+ 0,3 %).
Les blocs mtropolitains sont parvenus rduire leurs achats de
biens et de services (- 2 %) de manire plus consquente que lensemble
du bloc communal (- 1,3 %), ce qui pourrait tre mis lactif de leur degr
suprieur dintgration intercommunale (Mtropole de Lyon, Nantes
Mtropole, Montpellier Mtropole).

c) Des niveaux dpargne levs

Les mtropoles et leurs communes ont dispos en 2016 dun


montant dpargne brute en hausse sensible (+ 6,7 %) qui a atteint un
niveau de 16,5 % de leurs produits de fonctionnement, suprieur celui du
bloc communal dans son ensemble (14,8 %). Lpargne nette a progress
aussi en raison dune baisse des remboursements demprunt. Lvolution
des situations a t htrogne. Parfois, la mtropole et ses communes
membres ont connu des volutions opposes de leur pargne nette59. Les
mtropoles de Lyon, Rennes Mtropole et Brest Mtropole, tout comme
leurs communes membres, ont vu baisser leur pargne nette.

d) Des dpenses dinvestissement en plus forte baisse

En 2016, les dpenses dinvestissement des mtropoles et de leurs


communes membres ont recul (- 7,5 %) plus fortement que dans
lensemble du bloc communal (- 0,2 %). Contrairement aux tendances

59Lpargne nette de la mtropole de Montpellier Mditerrane Mtropole a baiss


alors que celle de ses communes a augment, contrairement la situation de Bordeaux
Mtropole et de Toulouse Mtropole.

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LVOLUTION DE LA SITUATION FINANCIRE DES COLLECTIVITS 39
LOCALES

nationales, ces collectivits ont rduit la fois leurs dpenses dquipement


(- 4 %) et leurs subventions (- 10,7 %). Si les mtropoles semblent se
substituer leurs communes pour la ralisation des projets
dinvestissement60, Mtropole de Lyon, Mtropole Rouen Normandie,
Rennes Mtropole et Bordeaux Mtropole ont rduit leurs dpenses
dinvestissement alors que leurs communes membres faisaient de mme.

e) Une capacit de dsendettement renforce

Comme le reste du bloc communal, les mtropoles et leurs


communes ont eu recours lemprunt au-del de leur besoin de
financement en baisse, et ont ainsi accru leur endettement (+ 264 M, soit
+ 2,7 %). Nanmoins, en raison de lamlioration de leur pargne brute,
leur capacit de dsendettement sest amliore lgrement (4,6 annes
contre 4,8 en 2015). Si certaines mtropoles ont suivi cette mme
trajectoire61, la capacit de dsendettement de la Mtropole de Lyon sest
dtriore (+ 3 annes) demeurant toutefois un niveau raisonnable
(8,4 annes), contrairement celle de Grenoble Alpes Mtropole qui est
passe de prs de 7 annes 13 annes62 : en vue dassurer le financement
de ses investissements (+ 7,6 %), elle a fortement accru lencours de sa
dette (+ 66 %).

Dans lensemble, les collectivits du bloc communal, malgr le
moindre dynamisme de leurs recettes fiscales et la nouvelle baisse de la
DGF, ont pu, grce leurs efforts de gestion, viter une dgradation de leur
pargne brute et maintenir leur niveau dinvestissement. Nanmoins, la
dtrioration de leur capacit dautofinancement montre que leur situation
financire reste fragile dans la perspective dun redressement de leurs

60 Les dpenses dinvestissement des mtropoles et de leurs communes


dappartenance : Montpellier Mditerrane Mtropole (+ 1,2 % et - 15,5 %),
Toulouse Mtropole (+ 27,1 % et - 8,3 %), Nantes Mtropole (+ 7,2 % et - 27 %) et
Brest Mtropole (+ 30,7 % et - 11,4 %).
61 titre dillustration, Bordeaux Mtropole rduit sa capacit de dsendettement de

4 mois.
62 Grenoble Alpes Mtropole prcise que laccroissement de son encours de dette est

notamment li lintgration dans ses propres comptes des dettes du syndicat mixte des
transports en commun.

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40 COUR DES COMPTES

dpenses dinvestissement, qui, aprs la baisse de 23 % de 2013 2016, est


prvisible mi-mandat lectoral.

B - Les finances dpartementales :


une situation qui sest redresse

Lanalyse financire porte sur lensemble des dpartements de


mtropole63.

Tableau n 13 : volution de la section de fonctionnement


des dpartements (France mtropolitaine)

2016
en Md 2012 2013 2014 2015 2016
/2015
Produits de fonctionnement 60,70 61,38 62,73 62,33 63,63 + 2,1 %
Recettes fiscales 40,01 40,47 42,00 43,18 45,06 + 4,4%
Fiscalit directe 18,92 20,05 20,15 20,41 21,38 + 4,7 %
Fiscalit indirecte 21,09 20,42 21,85 22,77 23,68 +4%
Dotations et participations 17,88 18,11 17,76 16,32 15,58 - 4,5 %
DGF 11,48 11,48 11,04 9,80 8,81 - 10,1 %
Charges de fonctionnement 53,34 54,77 56,22 56 56,06 + 0,1 %
Dpenses de personnel 10,89 11,17 11,46 11,45 11,42 - 0,2 %
Achats de biens et de services 5,47 5,49 5,39 5,16 4,93 - 4,5 %
Autres charges de gestion
6,81 7,04 7,10 6,98 6,87 - 1,6 %
courante
Dpenses sociales 26,66 27,62 28,75 29,04 29,65 + 2,1 %
Subventions verses 2,41 2,39 2,42 2,36 2,24 - 5,0 %
Charges financires 0,91 0,89 0,92 0,88 0,82 - 6,6 %
pargne brute 7,36 6,62 6,50 6,32 7,57 + 19,7 %
pargne nette 4,89 4,12 3,87 3,56 4,68 + 31,5 %
Source : Cour des comptes, outil danalyse financire des juridictions financires ANAFI donnes DGFiP

En raison dune progression importante de leurs produits de


fonctionnement associe une volution contenue de leurs charges de
fonctionnement, les dpartements ont interrompu leffet de ciseaux
constat depuis 2012 et sont parvenus redresser leur niveau dpargne.
Cependant, la poursuite de la baisse de leurs investissements, dbute ds

63 Voir le chapitre IV sur la situation financire des dpartements doutre-mer.

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LVOLUTION DE LA SITUATION FINANCIRE DES COLLECTIVITS 41
LOCALES

201064, alors quils ne connaissaient pas encore cet effet, montre quune
reprise de linvestissement des dpartements reste difficile malgr leurs
efforts de gestion.

1 - Des recettes de fonctionnement en forte progression

Aprs un lger ralentissement au cours de lexercice pass


(+ 1,2 %)65, les produits de fonctionnement ont retrouv un relatif
dynamisme (+ 2,1 %, soit 1,3 Md) en dpit dune nouvelle baisse de la
DGF (- 991 M), du fait essentiellement du rendement de la fiscalit
(+ 4,4 %, soit 1,9 Md). Tous les dpartements nont pas bnfici de cette
hausse de leurs produits fiscaux permettant de compenser la baisse des
dotations. Ainsi, 18 dpartements ont subi une diminution de leurs produits
de fonctionnement, notamment les dpartements de la Savoie (- 1 %), de
la Somme (- 0,9 %) et du Doubs (- 0,8 %). Parmi les 77 dpartements dont
les produits ont augment66, des hausses de plus de 4 % ont t enregistres
dans six dentre eux : Seine-et-Marne (+ 4,3 %), Loir-et-Cher (+ 5,6 %),
Essonne (+ 5,9 %), Val-dOise (+ 7,1 %), Hauts-de-Seine (+ 10,5 %)67 et
Yvelines (+ 11,9 %).

a) La poursuite de la baisse des dotations de ltat

En 2016, la baisse des dotations et participations (- 732 M) a t


plus modre que lanne prcdente (- 1,2 Md). Elle a rsult
essentiellement de la rduction de la DGF dun montant de 991 M, soit en
moyenne 1,5 % des recettes de fonctionnement des dpartements. Ce
pourcentage a t plus lev (suprieur 2 %) dans certains
dpartements68 : Moselle, Bas-Rhin, Marne, Haut-Rhin, Savoie, Alpes-
Maritimes, Haute-Savoie, Hauts-de-Seine et Yvelines. linverse, il

64 Sur la priode 2010 2016 (sans le dpartement du Rhne), les investissements des
dpartements ont diminu de 2,5 Md passant de 11,4 Md 8,9 Md.
65 primtre constant (donnes 2014 et 2015 sans dpartement du Rhne).
66 Parmi les 77 dpartements, 19 possdent un taux dvolution la hausse infrieur

1 % (de lOrne 0,05 % la Haute-Sane 0,9 %).


67 Le dpartement des Hauts-de-Seine prcise que lvolution des produits rels de

fonctionnement sexplique principalement par lmission dun titre de recettes de


251 M d aux indemnits de rupture dun contrat de dlgation de service public.
68 Ces variations traduisent le mode particulier de rpartition de la baisse de la DGF

entre les dpartements en fonction dun indice synthtique mesurant leurs niveaux
respectifs de ressources et de charges et prenant en compte leurs taux dimposition.

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42 COUR DES COMPTES

sest limit 1 % dans les dpartements de lAude, du Cantal, du Tarn-


et-Garonne et du Gers.
La hausse des produits issus des participations (+ 230 M), qui a
modr limpact de la baisse des dotations, sexplique essentiellement par
laccroissement des concours de la CNSA (+ 375 M)69. Dans sept
dpartements, la hausse des participations est mme alle au-del de la
baisse de la DGF forfaitaire (Haute-Marne, Cher, Aisne, Corse-du-Sud,
Haute-Loire, Indre et Mayenne).

b) Le maintien du haut rendement des recettes fiscales

En 2016, les recettes fiscales des dpartements ont progress un


rythme soutenu (+ 4,4 %) leur procurant une ressource supplmentaire
de 1,88 Md, lgrement infrieure celle de 2015 (+ 2,04 Md) qui a plus
que compens la baisse de la DGF. La quasi-totalit dentre eux ont
bnfici dune progression de leurs produits fiscaux. Elle a dpass 10 %
dans certains : Essonne (+ 10,1 %), Val-dOise (+ 10,4 %), Loir-et-
Cher (+ 10,9 %), Territoire de Belfort (+ 12,2 %), Paris (+ 16,9 %),
Creuse (+ 18,4 %) et Yvelines (+ 18,7 %)70. Quatre dpartements
seulement ont subi une lgre perte de leurs recettes fiscales : Puy-de-
Dme (- 0,03 %), Charente (- 0,1 %), Hautes-Alpes (- 0,8 %) et Somme
(- 1,1 %). Enfin, celles-ci sont restes quasiment stables dans le Doubs
(+ 0,2 %) et la Haute-Marne (+ 0,1 %).
Le dynamisme des recettes fiscales a trouv son origine autant dans
la fiscalit directe (+ 4,7 %) que dans la fiscalit indirecte (+ 4 %), alors
que la fiscalit directe avait jou cet gard un rle prpondrant au cours
des deux exercices prcdents.
Alors que les autres produits de la fiscalit directe ont progress
modrment (essentiellement la CVAE : + 1,3 %), la taxe foncire sur les
proprits bties a connu une progression jamais atteinte (+ 7,1 %).
35 dpartements ont activ le levier du taux (de 1,7 point en moyenne).

69CNSA : Caisse nationale de soutien lautonomie (cf. chapitre V).


70Parmi ces dix dpartements, les Yvelines, lEssonne, le Loir-et-Cher et le Val-
dOise voient la forte progression de leurs recettes fiscales due essentiellement aux
produits issus de la taxe foncire sur les proprits bties. Pour deux autres
dpartements, cette hausse sexplique par laccroissement de plusieurs impts et taxes
(DMTO et CVAE pour le Territoire de Belfort et TFPB, DMTO et fiscalit reverse
pour la Creuse). Enfin, pour le dpartement de Paris, elle est due quasi exclusivement
au dynamisme des droits denregistrement et taxes durbanisme.

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LVOLUTION DE LA SITUATION FINANCIRE DES COLLECTIVITS 43
LOCALES

Tous les dpartements ont bnfici dune hausse du produit de la taxe


foncire. Il a t suprieur 2,2 %71 pour la moiti dentre eux.

Malgr un taux daugmentation quasi quivalent celui de 201572,


lvolution de la fiscalit indirecte sest caractrise par un ralentissement
partiel de la croissance des produits des droits de mutation titre onreux73
qui ont tout de mme augment de 8,3 % (soit de 713 M en 2016 contre
1,2 Md en 2015)74. Lvolution des DMTO a t htrogne : 20
dpartements ont connu une hausse suprieure 10 % dont la Haute-Corse
(+ 25,4 %) et Paris (+ 30,5 %) et, loppos, sept dpartements ont subi
une baisse de plus de 1 % (Yonne, Doubs, Meuse, Loiret, Puy-de-Dme,
Hautes-Alpes, Lozre).

2 - Une stabilisation des charges de fonctionnement

Alors que leurs charges de fonctionnement avaient fortement


augment jusquen 2014, les dpartements sont parvenus en 2016 les
stabiliser (+ 0,1 %). lexception des dpenses sociales (aides la
personne et frais dhbergement), en croissance ralentie mais encore vive
(+ 2,1 %), tous les postes ont affich un mouvement de baisse qui traduit
lampleur des efforts de gestion engags par une grande majorit de
dpartements.
En effet, hors dpenses sociales, 77 dpartements ont diminu leurs
charges de fonctionnement en 2016. La baisse a t en moyenne de 2,7 %
(taux mdian 2,2 %). Elle a mme t suprieure 5 % dans neuf
dpartements : Sane-et-Loire (- 5,1 %), Essonne (- 5,5 %), Haut-Rhin
(- 5,7 %), Aube (- 6,1 %), Somme (- 6,3 %), Territoire de Belfort
(- 6,6 %), Deux-Svres (- 7 %), Oise (- 8 %) et Gers (- 10 %).

71 Il est tout de mme constat une forte htrognit : 6 dpartements enregistrent une
progression de leurs produits de plus de 20 % et 10 dpartements une progression
comprise entre 10 % et 20 %.
72 primtre constant (donnes 2014 et 2015 sans dpartement du Rhne).
73 Les autres taxes indirectes augmentent de 1,2 %, notamment les taxes sur les

vhicules (+ 140 M) et les impts et taxes lis la production nergtique (+ 24 M).


74 Selon lInsee, le volume des transactions immobilires a progress en 2016 (848 000

en dcembre 2016 contre 803 000 en dcembre 2015) mais moins fortement que lanne
prcdente (+ 109 000). Cf. Insee, La hausse des prix des logements anciens se
confirme au quatrime trimestre 2016, avril 2017, disponible sur www.insee.fr.

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44 COUR DES COMPTES

Graphique n 1 : impact des mesures dconomies par poste de


dpenses (2016)

Source : Cour des comptes donnes DGFiP

Les conomies ont port sur les subventions de fonctionnement


(61 dpartements), les achats de biens et de services (67), les autres
charges de gestion courante 75 (55), les charges financires (62) et les
autres dpenses 76 (46). 45 dpartements ont rduit leurs dpenses de
personnel. Neuf sont mme parvenus rduire tous les postes de charges
(Seine-Saint-Denis, Oise, Territoire de Belfort, Nord, Ain, Corrze,
Vosges, Cher et Jura).
Seuls 18 dpartements ne sont pas parvenus raliser des conomies
suffisantes pour rduire leurs charges de fonctionnement qui ont augment
en moyenne de 1,1 %. Laugmentation a t suprieure 2 % dans six
dpartements : Mayenne, Corse-du-Sud, Landes, Arige, Loire et Lot-
et-Garonne.

75 Les autres charges de gestion courante sont composes des postes de dpenses
relatifs aux indemnits de frais de mission et de formation des lus, aux pertes sur
crances irrcouvrables, aux contributions obligatoires (dotations aux collges, aux
services dpartementaux dincendie), aux participations et aux charges diverses de
gestion courante (redevances pour concessions, brevets, dficit des budgets annexes
caractre administratif, frais de fonctionnement des lus).
76 Les autres dpenses comprennent les charges lies aux autres impts et taxes

assimiles et les charges exceptionnelles dont les annulations des titres.

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LOCALES

a) Un inflchissement des dpenses sociales

Au cours des quatre prcdents exercices, les dpenses sociales


avaient t portes par une croissance de 3,2 % en moyenne. Elles ont
connu un net ralentissement en 2016 avec une croissance de 2,1 % contre
3,2 % en 201577 et 4,1 % en 2014 (cf. chapitre V).

b) Une baisse des dpenses de personnel

Lexercice 2016 a aussi t marqu par une lgre mais indite


diminution des dpenses de personnel (- 0,2 %) aprs plusieurs annes de
hausse soutenue jusquen 2014 (+ 2,6 % en moyenne annuelle) et un
premier inflchissement en 201578. Cette diminution a t porte par les
dpenses de rmunration des personnels non titulaires (- 10 M) et des
personnels extrieurs (- 15 M), et par les autres charges de personnel
(- 36 M), compensant la hausse des charges de scurit sociale et autres
charges sociales (+ 57 M). Compte tenu du GVT et de la revalorisation
du point dindice de la fonction publique au 1er juillet 2016, cette baisse de
0,2 % traduit une rduction des effectifs des dpartements.
La moiti des dpartements ont rduit leurs dpenses de personnel,
dont huit de plus de 2 % : Allier (- 2,1 %), Deux-Svres (- 2,5 %),
Essonne et Ardennes (- 2,9 %), Oise (- 4,5 %), Cher (- 5,9 %), Paris
(- 7,5 %) et Haute-Loire (- 11,9 %)79. Ces huit dpartements ont pour
point commun davoir rduit de manire importante le montant de la masse
salariale de leur personnel titulaire.

c) Les autres charges de fonctionnement en baisse

Les autres postes de dpenses de fonctionnement ont suivi pour la


deuxime anne conscutive une trajectoire la baisse. Ainsi, ils ont t en
recul de 525 M en 2016 (- 3,4 %) contre 276 M en 2015 (- 1,8 %)80.

77 primtre constant (sans le dpartement du Rhne).


78 Hors impact de la cration de la mtropole de Lyon, qui sest substitue au
dpartement sur son territoire, les dpenses de personnel ont cr de 1,4 % en 2015.
79 Le dpartement de Haute-Loire explique cette baisse de la masse salariale, dune

part, par un transfert de charges du budget principal vers le budget annexe accueil
protection enfance et, dautre part, par la cration dun groupement dintrt public
(GIP) qui rembourse au dpartement certaines dpenses de personnel.
80 primtre constant (sans le dpartement du Rhne).

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46 COUR DES COMPTES

Cest en priorit sur le poste des achats de biens et de services que


les dpartements ont ralis les conomies les plus importantes (- 230 M).
Neuf dpartements ont enregistr une baisse de plus de 10 % (Haut-Rhin,
Somme, Haute-Loire, Vaucluse, Aube, Paris, Eure, Deux-Svres et
Essonne)81.
linstar de lexercice prcdent, les dpartements ont poursuivi la
rduction des subventions de fonctionnement. Si le bloc communal na pas
t pargn par ces mesures dconomie (- 19 M), elles ont surtout vis
les organismes de droit priv tels que les associations (- 111 M)82.
75 dpartements ont activ ce levier dconomie avec une rduction
moyenne de 9 %. Certains ont rduit de plus de 20 % leurs subventions :
Pas-de-Calais (- 23 %), Ardennes (- 27 %), Oise (- 24 %), Corse-du-Sud
(- 23 %) et Yvelines (- 31 %).
Le poste des frais financiers est celui sur lequel le plus de
dpartements ont ralis des conomies (77 dpartements).
Enfin, aprs un inflchissement dbut en 2014, le poste des autres
charges de gestion courante a diminu de nouveau en 2016, de 109 M
(- 1,7 %). 58 dpartements ont rduit ces charges dont certains trs
fortement : Bas-Rhin (- 30,6 %)83, Haute-Marne (- 32,9 %) et Gers
(- 34,9 %). linverse, certains les ont augmentes sensiblement, de
17,8 % pour la Haute-Loire84, 13,5 % pour la Seine-Maritime85, 9,6 %
pour le Lot-et-Garonne et 8,6 % pour lArige.

3 - Un redressement brutal de lpargne

La quasi-stabilisation des dpenses de fonctionnement (+ 52 M),


associes la dynamique de leurs recettes (+ 1,3 Md), ont permis

81 Selon les rponses reues, le dpartement de Haute-Loire explique ces baisses par
la rduction des fournitures de voirie et des consommations de carburants, et celui du
Vaucluse par un moindre recours aux prestations extrieures.
82 En revanche, les subventions de fonctionnement verses aux services publics

industriels et commerciaux sont en augmentation de 26 M (+ 8,7 %).


83 Le dpartement du Bas-Rhin indique que la baisse constate est due un changement

dimputation comptable dune dpense ddie la contribution de la collectivit lun


de ses budgets annexes.
84 Selon la collectivit, le transfert de certaines charges au budget annexe accueil

protection enfance explique une telle augmentation (voir supra).


85 Le dpartement prcise que cette augmentation sexplique principalement par les

versements des attributions de compensation conscutifs aux transferts de comptences


(routes, muses et transports) destination de la Mtropole de Rouen et de deux
communauts dagglomration en 2016.

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LVOLUTION DE LA SITUATION FINANCIRE DES COLLECTIVITS 47
LOCALES

globalement aux dpartements damliorer de manire importante le


montant de leur pargne brute (+ 19,7 %), qui sest leve 7,6 Md.
En 2016, 65 dpartements ont amlior leur pargne brute86. Cinq
dentre eux (Cher, Nord, Paris, Pas-de-Calais, Yvelines) lont mme plus
que double grce au grand dynamisme de leur fiscalit. Le dpartement
du Cher se distingue par la part importante des mesures dconomie (30 %)
dans la progression de son pargne brute.
Au contraire, 30 dpartements ont subi une dgradation de leur
pargne brute, dont 10 en raison de recettes en baisse et de dpenses en
hausse (Alpes-Maritimes, Cte-dOr, Doubs, Drme, Haute-Marne,
Hautes-Alpes, Indre-et-Loire, Lot-et-Garonne, Morbihan, Puy-de-
Dme). Parmi eux, seul le dpartement de la Savoie a ralis des mesures
dconomies (diminution des charges de fonctionnement) nanmoins
insuffisantes au regard de la baisse de ses recettes.
Les dpartements ont connu globalement une forte croissance de
lpargne nette, qui est presque revenue son niveau de 2012. Toutefois,
elle sest dgrade dans 31 dpartements (contre 72 en 2015) dont 22 pour
la deuxime anne conscutive. Cette situation rsulte, comme en 2015, de
laccroissement des remboursements demprunts (+ 128 M).
Enfin, un seul dpartement, le Lot-et-Garonne, a connu en 2016
une pargne nette ngative, due une baisse de ses produits et une
augmentation de ses charges. Ils taient sept dans cette situation en 2015 :
Ardennes, Cher, Creuse, Nivre, Nord, Pas-de-Calais et Val dOise.

4 - Une moindre baisse des investissements

Les dpartements poursuivent depuis 2010 la baisse de leurs


dpenses dinvestissement (- 5,5 % de moyenne annuelle)87. Cependant, en
2016, la rduction (- 5 %) a t moins forte quen 2015 (- 8,3 %). La hausse
de lpargne nette (+ 1,1 Md) a trs largement compens la perte de
recettes dinvestissement (- 304 M)88.

86 Dont 21 dpartements pour la deuxime anne conscutive : Ain, Allier, Alpes-de-


Haute-Provence, Aube, Bas-Rhin, Eure-et-Loir, Finistre, Gard, Gironde, Haute-
Loire, Haute-Savoie, Haut-Rhin, Hauts-de-Seine, Loire-Atlantique, Nord, Sarthe,
Seine-et-Marne, Val-dOise, Vende, Vosges et Yvelines.
87 primtre constant (sans le dpartement du Rhne).
88 La baisse des recettes dinvestissement sexplique notamment par la non-

reconduction de la mesure plan de relance FCTVA de 2015 (- 167 M) et la baisse


des subventions des rgions, du bloc communal et des fonds europens (- 43 M).

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48 COUR DES COMPTES

Tableau n 14 : volution de la section dinvestissement


des dpartements (France mtropolitaine)
2016
en Md 2012 2013 2014 2015 2016
/2015
pargne nette 4,89 4,12 3,87 3,56 4,68 + 31,5 %
Recettes dinvestissement 2,84 2,79 2,75 2,78 2,48 - 10,9 %
FCTVA (y compris plan de
0,97 0,91 0,95 1,1 0,86 - 19,4 %
relance)
Subventions reues 1,39 1,45 1,40 1,26 1,15 - 8,5 %
Autofinancement net disponible 7,73 6,92 6,63 6,34 7,16 + 12,9 %
Dpenses dinvestissement 11,02 10,74 10,44 9,39 8,92 - 5,0 %
Dpenses dquipement 6,30 6,29 6,13 5,54 5,35 - 3,4 %
Subventions verses 4,37 4,20 4,05 3,60 3,30 - 8,5 %
Besoin de financement 3,30 3,82 3,81 3,05 1,77 - 42,0 %
Recettes demprunt 3,82 3,67 3,82 3,54 2,80 - 20,9 %
Mobilisation (-) ou Reconstitution (+)
+ 0,52 - 0,15 + 0,0 + 0,50 + 1,04 + 100 %
du fonds de roulement
Fonds de roulement 3,19 3,71 3,56 4,06 5,1 + 25,6 %
Encours de dette89 30,82 31,95 33,30 33,71 33,68 - 0,1 %
Capacit de dsendettement
4,1 4,7 5,0 5,2 4,3
(en anne)
Source : Cour des comptes, outil danalyse financire des juridictions financires ANAFI donnes DGFiP

Cette nouvelle contraction des dpenses dinvestissement


(- 464 M) a principalement port sur les subventions verses (- 305 M)90
et les dpenses dquipement (- 189 M).
En 2016, 69 dpartements ont rduit leurs dpenses
dinvestissement, en moyenne de 12 %. La rduction a parfois t plus
importante : Vende (- 20 %), Haut-Rhin (- 20 %), Creuse (- 21 %),
Pas-de-Calais (- 22 %), Maine-et-Loire (- 27 %), Meuse (- 27 %),
Territoire de Belfort (- 30 %), Jura (- 34 %), Ardennes (- 34 %) et Aube
(- 37 %).
linverse, 26 dpartements ont accru leurs dpenses
dinvestissement (contre 21 en 2015), dont la moiti de plus de 10 % :
Aude (14 %), Alpes-Maritimes (14 %), Seine-Saint-Denis (15 %),
Indre (17 %), Charente-Maritime (18 %), Sane-et-Loire (20 %),
Hauts-de-Seine (22 %), Cher (25 %), Orne (29 %), Nord (30 %) et
Haute-Corse (44 %)91.

89 Hors opration dappel au fonds de soutien.


90 La baisse des subventions se ralise aux dpens des communes et structures
communales (- 182 M) et des organismes de droit priv (- 97 M).
91 Parmi les dpartements qui ont accru leurs dpenses dinvestissement, les Pyrnes-

Atlantiques, le Bas-Rhin, la Charente-Maritime, la Haute-Vienne et Paris ont


nanmoins rduit leurs dpenses dquipement.

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LVOLUTION DE LA SITUATION FINANCIRE DES COLLECTIVITS 49
LOCALES

5 - Une capacit de dsendettement accrue

La combinaison de laugmentation de lautofinancement net


(+ 817 M) et de la baisse des dpenses dinvestissement (- 464 M) a
permis de diminuer le besoin de financement des dpartements (- 1,3 Md)
et donc le recours lemprunt (- 741 M). Cependant, les dpartements ont
recouru lemprunt au-del de leurs besoins et reconstitu ainsi leurs fonds
de roulement un niveau suprieur celui constat au cours des exercices
prcdents : 5,1 Md en 2016 contre 4,1 Md en 201592. Dans ces
conditions, leur capacit de dsendettement sest amliore : 4,3 annes en
2016 pour 5,2 annes en 2015.


Les dpartements ont bnfici de facteurs favorables en 2016
dont le renouvellement nest pas assur : le fort dynamisme de leurs
recettes fiscales et une croissance ralentie quoiquencore vive de leurs
dpenses sociales. Avec la quasi-stabilisation de leurs dpenses de
fonctionnement, obtenue grce leurs efforts de gestion notamment en
matire de ressources humaines, les dpartements sont parvenus
amliorer leur pargne brute et plus encore leur pargne nette. Malgr un
autofinancement accru, ils ont poursuivi le recul ininterrompu de leurs
dpenses dinvestissement qui a atteint 36 % de 2009 2016. Ils ont choisi
demprunter au-del (+ 1 Md) de leur besoin de financement en forte
baisse, ce qui leur a permis de renforcer dautant leur fonds de roulement.
Ce choix tmoigne sans doute dune stratgie de prudence qui peut avoir
t motive par un contexte dincertitudes lies notamment aux effets de la
rforme territoriale, lvolution des taux dintrt ou encore au
financement du RSA.

C - Les finances rgionales : une amlioration sensible

partir du 1er janvier 2016, on ne dnombre plus que 13 rgions


mtropolitaines (y compris la collectivit territoriale de Corse) et 2 rgions
doutre-mer. Afin de neutraliser les changements de primtre
gographique causs par ces fusions, les comparaisons entre les exercices
2015 et 2016 ont t ralises primtre constant par reconstitution a

92 primtre constant (sans le dpartement du Rhne).

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50 COUR DES COMPTES

posteriori de la situation financire en 2015 des nouvelles rgions partir


des comptes des anciennes rgions dont elles sont issues.
Pour la deuxime fois au cours des cinq derniers exercices, les
rgions ont subi en 2016 un recul de leurs produits de fonctionnement.
Cependant, elles ont russi amliorer leur pargne grce la baisse
indite de leurs charges de fonctionnement.

Tableau n 15 : volution de la section de fonctionnement des rgions


(France mtropolitaine)93

2016
en Md 2012 2013 2014 2015 2016
/2015
Produits de fonctionnement 21,40 21,67 21,37 21,73 21,73 - 0,03 %
recettes fiscales 11,60 11,86 12,89 14,23 14,61 + 2,7 %
fiscalit directe 4,38 4,67 4,57 4,74 4,79 + 1,1 %
fiscalit indirecte 7,22 7,19 8,32 9,49 9,82 + 3,5%
dotations et participations 9,53 9,56 8,23 7,19 6,82 - 5,1 %
dont DGF 5,38 5,38 5,21 4,77 4,33 - 9,1 %
Charges de fonctionnement 16,31 16,63 16,90 17,34 17,16 - 1,1 %
dpenses de personnel 2,76 2,83 2,94 3,01 3,04 + 0,9%
achats de biens et de services 1,77 1,87 1,90 1,93 1,97 + 1,9 %
autres charges de gestion
6,97 7,16 7,17 7,33 7,22 - 1,5 %
courante
subventions verses 4,21 4,14 4,15 4,42 4,28 - 3,2 %
charges financires 0,57 0,58 0,59 0,61 0,58 - 4,7 %
pargne brute 5,10 5,04 4,47 4,39 4,57 + 4,1 %
pargne nette 3,91 3,61 3,02 2,86 2,88 + 0,6 %
Source : Cour des comptes, outil danalyse financire des juridictions financires ANAFI
donnes DGFiP

1 - Des produits de fonctionnement en lgre baisse

Les recettes fiscales des rgions se sont accrues en 2016 de 379 M.


En dpit de financements de ltat dans le cadre du plan destin aux
demandeurs demploi ( Plan 500 000 formations )94, les dotations et
participations ont baiss de 369 M du fait de la rduction de la DGF.

93 En raison de la cration des collectivits uniques de Guyane et de Martinique au


1er janvier 2016, lanalyse financire ne porte que sur les rgions de la mtropole. La
situation financire des rgions doutre-mer est traite au chapitre IV.
94 Ltat rembourse aux rgions les frais engags pour la mise en uvre du plan de

formation Plan 500 000 (loi du 5 mars 2014 relative la formation professionnelle,
lemploi et la dmocratie sociale).

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LVOLUTION DE LA SITUATION FINANCIRE DES COLLECTIVITS 51
LOCALES

Compte tenu en outre de la baisse des prestations de services et des


redevances (- 11 M) et des recettes du fonds de prquation (- 5 M), les
produits de fonctionnement ont trs lgrement recul (- 6 M).
Sept rgions ont effectivement subi une baisse de leurs produits, qui
a t de moins de 1 % dans quatre dentre elles (Provence-Alpes-Cte
dAzur, Bourgogne-Franche-Comt, Grand Est et le-de-France) mais
bien suprieure dans les autres : Hauts-de-France (- 2,1 %), Auvergne-
Rhne-Alpes (- 3,3 %), Normandie (- 4,3 %)95.
Six rgions ont bnfici dun accroissement de leurs recettes de
fonctionnement : Centre-Val de Loire (+ 0,6 %), Nouvelle-Aquitaine
(+ 1,1 %), collectivit territoriale de Corse (+ 2 %), Pays de la Loire
(+ 2,2 %), Bretagne (+ 3,4 %) et Occitanie (+ 6 %).
La DGF des rgions a t rduite de 435 M en 2016, soit, en
moyenne, environ 2 % de leurs recettes de fonctionnement, ce taux variant
de 1,9 % (Occitanie) 2,1 % (le-de-France).
De surcrot, alors que les recettes fiscales des rgions taient trs
dynamiques au cours des deux exercices prcdents (+ 8,7 % en 2014 et
+ 10,4 % en 2015), elles ont volu en 2016 un rythme moins soutenu
(+ 2,7 %). De manire globale, leur accroissement (+ 379 M) a t d
davantage la fiscalit indirecte (+ 329 M), principalement la TICPE
(+ 128 M) et la taxe sur les vhicules (+ 97 M), que directe (+ 51 M),
dont notamment la CVAE (+ 55 M).
Seules les rgions Bourgogne-Franche-Comt, Hauts-de-France,
Auvergne-Rhne-Alpes et Normandie ont subi une perte de recettes
fiscales (de moins de 1 %). Les neuf autres rgions les ont vu augmenter
en moyenne de 4 %, du Centre-Val de Loire (+ 1,8 %) lOccitanie
(+ 7,3 %).
Parmi ces neuf rgions, toutes ont connu un accroissement de leur
fiscalit la fois directe et indirecte lexception de la rgion Nouvelle-
Aquitaine (- 0,1 %) et de la collectivit territoriale de Corse (- 35 %).
Pour cette dernire, la perte de recettes de fiscalit directe est due au

95 Parmi les rgions qui ont connu une rduction de leurs recettes relles de
fonctionnement, seules lAuvergne-Rhne-Alpes, le-de-France et Normandie
avaient anticip une perte de recettes dans leur budget primitif. La perte de recettes des
rgions Bourgogne-Franche-Comt et Hauts-de-France sexplique par la seule
baisse de leur DGF.

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prlvement ralis par ltat au titre de la contribution au redressement


des finances publiques96.

2 - La baisse des charges de fonctionnement

Pour la premire fois en cinq exercices, les rgions sont globalement


parvenues rduire leurs charges de fonctionnement de 1,1 % (soit de
187 M). Cette volution a eu lieu alors quelles ont intgr des charges
supplmentaires, compenses en recettes par ltat, en matire de
formation professionnelle et dapprentissage du fait de la mise en uvre de
laide rgionale au recrutement de lapprenti complmentaire et du plan
500 000 formations .
Ce mouvement global de baisse se vrifie dans cinq rgions :
Occitanie (- 0,2 %), Grand Est (- 1,6 %), le-de-France (- 3,9 %),
Provence-Alpes-Cte dAzur (- 5,1 %) pour la deuxime anne
conscutive et Auvergne-Rhne-Alpes (- 5,9 %). Trois autres rgions ont
contenu la progression de leurs charges (Bretagne + 0,1 %, Nouvelle-
Aquitaine + 0,4 % et Hauts-de-France + 0,5 %)97.

a) Linflchissement des dpenses de personnel

En 2016, les dpenses de personnel ont ralenti fortement (+ 0,9 %)


par rapport aux exercices prcdents (+ 2,6 % en 2015 et + 4 % en 2014).
Compte tenu de lvolution du cot moyen par emploi (GVT et
augmentation du point dindice), cette quasi-stabilit de la masse salariale
traduit une baisse des effectifs en 2016.
Les rgions le-de-France et Auvergne-Rhne-Alpes sont les
seules avoir rduit leurs dpenses de personnel, respectivement de 0,2 %

96 Le dispositif de prlvement sur recettes fiscales dune collectivit au titre de la


contribution au redressement des finances publiques est prvu en cas de prlvement
insuffisant sur la DGF. En 2016, la collectivit territoriale de Corse, qui na pourtant
subi aucun prlvement sur le montant de la DGF, a t prleve sur ses recettes fiscales
pour un montant de 7,5 M.
97 Les rgions Grand Est et Occitanie avaient pourtant prvu un accroissement de leurs

charges de fonctionnement dans leur budget primitif. Les rgions PACA, le-de-
France et Auvergne-Rhne-Alpes, quant elles, ont rduit leurs charges de
fonctionnement davantage que prvu dans leur budget primitif.

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LVOLUTION DE LA SITUATION FINANCIRE DES COLLECTIVITS 53
LOCALES

et de 1,1 %. Lors du vote de leur budget primitif, cinq rgions98 avaient


pourtant vot une baisse des dpenses de personnel. La rgion Auvergne-
Rhne-Alpes a ralis des mesures dconomie principalement sur la
masse salariale des personnels non titulaires. Malgr une augmentation des
dpenses de rmunration, la rgion le-de-France a bnfici de la baisse
des postes relatifs aux autres charges sociales et aux autres dpenses de
personnel99.
Certaines rgions sont parvenues stabiliser ces dpenses100 :
Grand Est, Corse, Provence-Alpes-Cte dAzur, Pays de la Loire et
Bourgogne-Franche-Comt.
loppos, les dpenses de personnel des rgions Occitanie,
Bretagne, Normandie, Hauts-de-France, Centre-Val de Loire et
Nouvelle-Aquitaine ont augment (de + 1,1 % en Centre-Val de Loire101
+ 3 % en Occitanie).

b) La baisse des autres charges de fonctionnement

De manire globale, les charges de fonctionnement autres que les


dpenses de personnel ont t rduites de prs de 214 M, soit une baisse
de 1,5 %, due aux subventions de fonctionnement verses (- 142 M) que
la moiti des rgions ont diminues parfois de faon importante :
Auvergne-Rhne-Alpes (- 8 %), PACA (- 9 %) et le-de-France
(- 10 %)102. Les autres charges de gestion courante (- 110 M)103 ont
fait lobjet dconomies de la part de huit rgions, notamment les trois
prcites et lOccitanie. Enfin, la plupart des rgions ont bnfici dun
recul de leurs charges financires (- 28 M), de la rgion Bretagne (- 1 %)

98 PACA, Grand Est, Hauts-de-France, le-de-France et Auvergne-Rhne-Alpes.


99 La rgion le-de-France a indiqu dans son projet de budget de 2017 avoir rduit en
2016 ses effectifs de 50 agents.
100 Moins de 1 % de hausse.
101 La rgion Centre-Val de Loire prcise que les transferts de comptences ont

entran le recrutement de huit agents en 2016.


102 La baisse des subventions des rgions sopre principalement au dtriment des

organismes de droit priv (- 195 M). Elle touche moins les organismes de droit public :
les dpartements (- 1,9 M), les collectivits du bloc communal (- 6,9 M), les autres
organismes de droit public (+ 98 M).
103 Les autres charges de gestion courante des rgions comprennent notamment les

dpenses relatives aux contributions obligatoires (dotations aux lyces, contributions


des fonds), aux participations, aux pertes sur crances irrcouvrables.

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la rgion Bourgogne-Franche-Comt (- 13 %), y compris dix rgions


dont lencours de dette a augment en 2016104.
Seulement cinq rgions sont parvenues baisser toutes leurs charges
de fonctionnement. La rgion Auvergne-Rhne-Alpes a obtenu des
conomies sur les cinq postes de dpenses. Les rgions Occitanie, le-de-
France et Provence-Alpes-Cte dAzur sur lensemble des postes,
lexception des achats de biens et services pour les deux premires et des
charges financires pour la dernire. Enfin, la rgion Grand Est a ralis
des conomies sur les achats de biens et de services, les autres charges
de gestion et les charges financires.
ce stade, les rgions fusionnes ne paraissent pas avoir eu un
comportement singulier en matire de dpenses de fonctionnement.

3 - Une amlioration sensible de lpargne brute

En 2016, grce des mesures dconomies plus importantes que la


baisse de leurs produits, les rgions ont amlior de 4,1 % le montant de
leur pargne brute qui a atteint un niveau suprieur celui de 2014,
premire anne de baisse des dotations de ltat.
Nanmoins cette amlioration ne profite qu huit rgions :
Occitanie (+ 28 %), Provence-Alpes-Cte dAzur (+ 24 %), Bretagne
(+ 13 %), le-de-France (+ 12 %), Auvergne-Rhne-Alpes (+ 8 %), Pays
de la Loire (+ 6 %), Grand Est (+ 4 %) et Nouvelle-Aquitaine (+ 0,6 %).
Dans les cinq autres, la baisse de lpargne brute a vari de 5,8 % (Centre-
Val de Loire) 30 % (Normandie105).
Les rgions Grand Est, le-de-France, PACA et Auvergne-
Rhne-Alpes doivent lamlioration de leur pargne brute aux seules
conomie ralises, contrairement aux rgions Nouvelle-Aquitaine,
Bretagne et Occitanie o elle sexplique par la seule dynamique des
recettes fiscales106.

104 Seules la collectivit territoriale de Corse et les rgions Centre-Val de Loire et


Provence-Alpes-Cte dAzur ont enregistr une hausse de leurs charges financires.
105 Le changement de mthode de comptabilisation des produits TICPE explique

notamment, selon la rgion Normandie, la baisse de lpargne brute. primtre


constant, la baisse de lpargne brute serait de 24 %.
106 La rgion des Pays de la Loire a amlior son niveau dpargne brute grce la fois

la dynamique de sa fiscalit et des mesures dconomies.

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LOCALES

Malgr un accroissement des remboursements demprunts


(+ 10,7 %), lpargne nette des rgions a globalement augment trs
lgrement en 2016. Ce mouvement a concern sept rgions (collectivit
territoriale de Corse, Provence-Alpes-Cte dAzur, Pays de la Loire,
Auvergne-Rhne-Alpes, Occitanie, Nouvelle-Aquitaine et Grand Est).
Pour la deuxime anne conscutive, les rgions Centre-Val de Loire,
Bourgogne-Franche-Comt, Hauts-de-France, Normandie et Bretagne
ont subi une perte de leur pargne nette.

4 - Un premier recul de linvestissement

Alors que les rgions avaient poursuivi la croissance de leurs


investissements en dpit dune baisse continue de leur pargne nette depuis
2013, elles ont en 2016, pour la premire fois depuis cinq ans, rduit leurs
dpenses dinvestissement, de 368 M (- 4,4 %). Cette baisse a concern
surtout les subventions dinvestissement verses (- 385 M)107. En
revanche, les dpenses dquipement ont augment de 5,5 % aprs quatre
annes conscutives de baisse.
loccasion de leur dbat dorientation budgtaire, seules cinq
rgions avaient prvu de rduire leurs dpenses dinvestissement
(Bretagne, Hauts-de-France, Normandie, Pays de la Loire et Provence-
Alpes-Cte dAzur). Pourtant, neuf rgions les ont effectivement rduites
(en moyenne de 9,7 %). Parmi elles, les rgions Bretagne (- 26 %), Pays
de la Loire (- 6,6 %) et Hauts-de-France (- 20 %) ont agi de manire
simultane sur les dpenses dquipement et les subventions verses. Les
autres rgions nont agi que sur les subventions : le-de-France (- 5,3 %),
Bourgogne-Franche-Comt (- 3,3 %) et Centre-Val de Loire (- 3,3 %),
Grand Est (- 5,8 %), Occitanie (- 6,8 %) et Provence-Alpes-Cte
dAzur (- 11 %).

Parmi les quatre rgions qui ont augment leurs dpenses


dinvestissement, la collectivit territoriale de Corse (+ 11 %) est la seule
avoir accru simultanment ses dpenses dquipement et ses subventions
dinvestissement. La rgion Nouvelle-Aquitaine (+ 0,4 %) a ralis des
conomies sur le poste relatif aux subventions verses (- 0,5 %). Les
rgions Auvergne-Rhne-Alpes (+ 21,2 %) et Normandie (+ 10,2 %) ne

107La baisse des subventions dinvestissement atteint particulirement les organismes


de droit priv (- 211 M), les collectivits du bloc communal (- 105 M) et dans une
moindre mesure les organismes de transport (- 69 M) et les dpartements (- 66 M).

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doivent laugmentation de leurs dpenses dinvestissement qu leur


politique de subventionnement108.

Tableau n 16 : volution de la section dinvestissement des rgions


(France mtropolitaine)
2016
en Md 2012 2013 2014 2015 2016
/2015
pargne nette 3,91 3,61 3,02 2,86 2,88 + 0,6 %
Recettes dinvestissement 1,96 2,07 2,14 2,46 2,35 - 4,1 %
FCTVA (y compris plan de relance) 0,44 0,46 0,43 0,47 0,41 - 4,31
subventions reues 1,09 1,13 1,17 1,34 1,30 -3%
Autofinancement net disponible 5,87 5,68 5,15 5,32 5,23 - 1,6 %
Dpenses dinvestissement 7,78 8,25 8,37 8,38 8,01 - 4,4 %
dpenses dquipement 2,41 2,36 2,28 2,27 2,40 + 5,5 %
subventions verses 5,06 5,50 5,67 5,59 5,20 - 6,9 %
Besoin de financement 1,91 2,57 3,22 3,06 2,78 - 9,2 %
Recettes demprunt 2,49 2,83 3,37 3,62 2,95 - 18,6 %
Mobilisation (-) ou reconstitution
+ 0,58 + 0,26 + 0,15 + 0,57 + 0,17 - 65,6 %
(+) du fonds de roulement
Fonds de roulement 1,14 1,40 1,55 2,12 2,29 +8%
Encours de dette109 18,33 19,46 21,09 22,85 24,24 + 6,1 %
Capacit de dsendettement
3,6 3,9 4,7 5,2 5,3
(en anne)
Source : Cour des comptes, outil danalyse financire des juridictions financires ANAFI donnes DGFiP

Le rythme de linvestissement des rgions dcoule en grande partie


dengagements pluriannuels sur des projets dinfrastructures importants110.
De ce fait, parmi les rgions dotes dune capacit nette dautofinancement
en hausse (le-de-France, Pays de la Loire, Occitanie, Bourgogne-
Franche-Comt et Auvergne-Rhne-Alpes), seule la rgion Auvergne-
Rhne-Alpes a accru ses dpenses dinvestissement.

5 - La poursuite de lendettement

En raison principalement de la baisse des dpenses dinvestissement


(- 368 M), le besoin de financement des rgions sest rduit de 281 M en
2016. Cependant, et comme depuis 2012, les rgions ont eu globalement

108 Les rgions Auvergne-Rhne-Alpes et Normandie ont rduit leurs dpenses


dquipement respectivement de 4,9 % et 15,3 %.
109 Hors opration de soutien.
110 La rgion Bretagne prcise que la baisse des investissements sexplique

principalement par lachvement du projet de construction de la ligne grande vitesse.

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recours lemprunt au-del de leur besoin de financement (+ 350 M en


moyenne annuelle) leur permettant ainsi de reconstituer leurs fonds de
roulement qui slevait 2,3 Md la fin 2016. Les rgions qui ont eu un
recours accru lemprunt suprieur leur besoin de financement sont lle-
de-France (+ 161 M), Auvergne-Rhne-Alpes (+ 124 M), lOccitanie
(+ 84 M) et les Pays de la Loire (+ 49 M).
Il en rsulte une lgre dtrioration du ratio de dsendettement des
rgions, de 5,3 annes contre 5,2 annes en 2015. Certaines rgions
affichent un allongement parfois marqu de cette dure de
dsendettement : collectivit territoriale de Corse (+ 4 annes), Hauts-
de-France (+ 1,8 anne). linverse, la rgion Provence-Alpes-Cte
dAzur a rduit de plus dune anne sa dure dendettement.


Lamlioration sensible en 2016 de lquilibre financier des rgions
(pargne brute) a t due aux conomies ralises (stabilisation des
dpenses de personnel, baisse des autres charges hormis les achats de biens
et services) qui ont permis de faire face simultanment une nouvelle
rduction de la DGF et au ralentissement des recettes fiscales. Cependant,
malgr le recul de leurs investissements pour la premire fois depuis 2012,
les rgions nont pas stabilis leur endettement. Lencours de leur dette
aura augment de 32 % entre 2012 et 2016. Linversion de ce mouvement
parat difficile sans dynamisme retrouv des ressources rgionales, mme
dans lhypothse de nouvelles conomies de gestion, tandis que devraient
se faire sentir les cots de transition induits par la rforme territoriale
(cf. chapitre III).

III - Une reprise prvisible des dpenses en 2017

Alors que la contrainte financire exerce sur la gestion des


collectivits locales a t sensiblement plus importante en 2016 que lanne
prcdente (cf. supra), la tendance sest inverse en 2017 en raison dune
moindre diminution des transferts financiers de ltat (A) et dun impact
accru des normes, notamment salariales, de nature favoriser une reprise
de la croissance des dpenses de fonctionnement (B) dans un contexte plus
favorable la reprise de linvestissement local (C).

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58 COUR DES COMPTES

A - Une contrainte moins forte en recettes

1 - Une baisse rduite des transferts financiers

Lanne 2017 est le dernier exercice de rduction des concours


financiers de ltat aux collectivits territoriales, prvue par la loi de
programmation des finances publiques pour 2014-2019.

a) Une moindre contribution au redressement des finances publiques

Conformment lengagement du Prsident de la Rpublique


devant le Congrs des maires en juin 2016, le bloc communal a vu sa quote-
part de leffort additionnel rduite de moiti en 2017. La diminution de la
composante forfaitaire de la DGF111 slve ainsi 2,6 Md en 2017 (sur
30,9 Md de DGF en loi de finances initiale 2017).
En 2017, la baisse prvue des concours financiers de ltat a t
rpartie entre les catgories de collectivits et en leur sein selon les mmes
modalits que les trois annes prcdentes, lexception de la rfaction
applique au bloc communal. Elle slve ainsi 1 035 M pour les
communes, 1 148 M pour les dpartements et 451 M pour les rgions.

111 Pour retracer exactement lvolution globale de la DGF en 2017, il faut tenir compte
des variations de la DSU, de la DSR et des dispositifs de prquation des dpartements,
de laugmentation de 70 M de la DGF des communauts dagglomration, de
lattribution de la DGF Mayotte, de la fin du prlvement opr au titre des missions
de prfiguration des mtropoles du Grand Paris et dAix-Marseille-Provence, et de
limpact de la recentralisation des comptences sanitaires dans six dpartements.

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LVOLUTION DE LA SITUATION FINANCIRE DES COLLECTIVITS 59
LOCALES

Tableau n 17 : volution des transferts financiers de ltat en LFI

M LFI 2016 LFI 2017 cart


Prlvements sur recettes 47 305 44 374 - 2 931
dont DGF 33 222 30 860 - 2 362
dont la composante forfaitaire - 2 630
dont FCTVA 6 047 5 524 - 523
dont allocations compensatrices
2 429 6 130 3 701
(variables dajustement)112
dont autres PSR113 5 607 1 860 - 3 747

Mission Relations avec les collectivits territoriales (RCT hors


2 940 3 344 404
TDIL)

Concours financiers sous norme 50 245 47 719 - 2 526


Subventions dautres ministres 2 334 2 968 634
114
Subventions TDIL 94 92 -2
Contrepartie de dgrvements 11 241 11 179 - 62
Produits amendes 672 665 -7
Total des concours financiers de ltat 64 586 62 623 - 1 963

Fiscalit transfre (hors formation professionnelle et


31 726 33 421 1 695
apprentissage)
dont frais de gestion 3 382 3 521 139
Financement formation professionnelle 2 863 3 016 153

dont panier de ressources pour la formation professionnelle 955 957 2

dont panier de ressources pour le financement de


lapprentissage 1 909 2 059 150
(y compris le CAS FNDMA)
Total des transferts financiers 99 175 99 060 - 115
Source : Cour des comptes (donnes direction du budget)

112 Sur les 6 130 M dallocations compensatrices, 4 955 M entrent dans le primtre
des variables dajustement et 1 175 M (DCRTP du bloc communal) ny entrent pas.
113 Les autres prlvements sur recettes ne sont pas utiliss comme variables

dajustement (cf. glossaire).


114 TDIL : travaux divers dintrt local ( rserve parlementaire ).

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60 COUR DES COMPTES

La poursuite de la baisse des dotations se caractrise en 2017 par un


effort proportionnellement plus grand demand aux dpartements et aux
rgions du fait de llargissement du primtre des variables
dajustement115. La mesure revient faire peser sur ces deux niveaux de
collectivits116 les mesures en faveur du bloc communal.
Cet largissement du primtre des variables d'ajustement la
dotation de compensation de la rforme de la taxe professionnelle
(DCRTP) des dpartements et rgions, la dotation pour transferts de
compensations d'exonrations de fiscalit directe locale117 et la dotation
de garantie des reversements des fonds dpartementaux de taxe
professionnelle (FDPTP) explique laugmentation de 3,7 Md des
allocations compensatrices en 2017.

b) La poursuite du renforcement de la prquation

Comme en 2015 et 2016, afin de rendre soutenable la rduction des


dotations de ltat pour les collectivits locales les plus fragiles, la loi de
finances a poursuivi le renforcement de la prquation financire au sein
du bloc communal. La dotation de solidarit urbaine (DSU) augmente,
comme en 2016, de 180 M118 et la dotation de solidarit rurale (DSR)
d'autant, ce qui les porte respectivement 2,091 Md et 1,422 Md119. De
son ct, la dotation de prquation des dpartements est augmente de
20 M en 2017. Sagissant des rgions, si les dotations de prquation sont
restes inchanges, elles bnficient de la cration dun fonds de soutien

115 Cf. Cour des comptes, Rapport sur les finances publiques locales, rapport sur la
situation financire et la gestion des collectivits territoriales et de leurs tablissements
publics. La Documentation franaise, octobre 2016, 439 p., disponible sur
www.ccomptes.fr. Afin de gager le financement de certaines mesures au sein de
lenveloppe norme des concours financiers de ltat, une minoration est effectue sur
certaines allocations compensatrices de suppression/exonration de fiscalit locale. Le
taux de minoration est fonction du montant des dpenses supplmentaires financer.
Les compensations dexonrations et les dotations de compensation dexonration de
fiscalit directe locale remplissent ainsi le rle de variable dajustement .
116 Mme sils se voient par ailleurs attribuer un nouveau fonds de soutien de 200 M

(voir chapitre V) et un fonds dappui aux politiques dinsertion hauteur de 50 M.


117 DTCE appele galement Dot2 .
118 Article 138 de la loi de finances initiale pour 2017.
119 Le financement de cette croissance demeure inchang par rapport 2016, savoir

pour moiti par minoration des variables dajustement des allocations compensatrice et
pour moiti au sein de la DGF.

Les finances publiques locales - octobre 2017


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LVOLUTION DE LA SITUATION FINANCIRE DES COLLECTIVITS 61
LOCALES

exceptionnel de 450 M dans le cadre du transfert de la comptence


dveloppement conomique120.
Par ailleurs, la loi de finances initiale pour 2017 met en uvre une
rforme des modalits de financement de la progression des dotations de
prquation en faveur des communes. L'crtement de 3 % de la dotation
forfaitaire pesant sur les communes les plus favorises financirement est
remplac par un plafonnement 1 % des recettes de fonctionnement de ces
communes.
En outre, la rpartition de la dotation de solidarit urbaine (DSU) a
t revue afin de la recentrer sur un moins grand nombre de bnficiaires.
Deux tiers des villes de plus de 10 000 habitants sont ligibles (au lieu des
trois quarts jusqu' prsent). Par ailleurs, parmi les critres d'ligibilit
appliqus aux communes, le poids du revenu par habitant est augment (de
10 % 25 %) et celui du potentiel financier est rduit (de 45 % 30 %). Le
dispositif de la DSU cible121 est supprim si bien que l'augmentation de la
DSU profitera l'ensemble des communes ligibles la dotation. Le
produit attribu sera pondr par un coefficient variant de 4 0,5 dans
l'ordre croissant du rang de classement des communes ligibles.
Les mesures adoptes en 2016 pour dautres concours financiers
imputs sur la mission Relations avec les collectivits territoriales,
notamment relative au soutien de linvestissement du bloc communal122,
sont renouveles en 2017 tandis que le montant du FCTVA est rduit de
523 M, incidence de la rduction antrieure des investissements des
collectivits.
En outre, les dispositifs de prquation horizontale nvoluent
pas, sauf le fonds de solidarit des communes de la rgion le-de-France
(FSRIF) qui est abond de 20 M, de 290 M 310 M en 2017123.

120 Cf. chapitre III.


121 C'est--dire le flchage de l'augmentation de la DSU vers les 250 premires
communes de 10 000 habitants et plus, classes en fonction d'un indice synthtique de
ressources et de charges et les 30 premires communes dont la population est comprise
entre 5 000 et 9 999 habitants, classes en fonction de ce mme indice.
122 Voir infra.
123 Le Fonds de prquation des ressources intercommunales et communales (FPIC) est

maintenu 1 Md en 2017.

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62 COUR DES COMPTES

2 - Une fiscalit directe locale toujours dynamique

Lvolution de la fiscalit directe locale est dpendante des


dispositions fiscales de la loi de finances pour 2017 et de lventuelle
dynamique des impts locaux. Les lois de finances initiale pour 2017 et
rectificative pour 2016 comprennent diverses dispositions fiscales
intressant les collectivits locales. Cependant, comme en 2016 et la
diffrence de 2015124, hormis la revalorisation forfaitaire des bases, aucune
ne devrait avoir une incidence significative sur leurs recettes.

La fiscalit mnages

Lvolution du produit des trois taxes mnages 125 est lie la


revalorisation forfaitaire des bases locatives cadastrales vote par le
Parlement, la croissance physique des bases dimposition notamment due
lurbanisation, la politique de taux conduite par les collectivits et
leurs dmarches doptimisation de lassiette fiscale.
Comme chaque anne, une revalorisation forfaitaire des bases des
impts directs a t vote par le Parlement dans la loi de finances initiale
pour 2017126. Le taux de revalorisation a t fix 0,4 %. Cette
revalorisation des valeurs locatives cadastrales, faible au regard des annes
prcdentes, devrait se traduire en 2017, taux moyens constants127, par
une progression du produit de la fiscalit directe locale des mnages de
215 M128 (au lieu de 460 M en 2016) dont 161 M dans le secteur
communal et 54 M dans les dpartements129.
En tenant compte aussi de leur croissance spontane notamment due
lurbanisation, les bases des taxes mnages notifies aux collectivits
territoriales et leurs groupements130 ont progress au total en 2017 de
1,7 % pour le foncier bti, 0,4 % pour le foncier non bti et 1,5 % pour la
taxe dhabitation.

124 En 2015, le montant des mesures fiscales nouvelles slevait 1,2 Md dont la
revalorisation forfaitaire des bases fixe 0,9 %.
125 Taxe dhabitation, taxes sur les proprits bties et non bties.
126 Article 99 de la loi de finances initiale pour 2017.
127 Et hors croissance physique des bases cadastrales.
128 Source DGFiP, mars 2017.
129 Les rgions ne peroivent plus dimpt mnages depuis la rforme de la fiscalit

locale en 2010.
130 Source DGFiP, donnes prvisionnelles au 30 juin 2017.

Les finances publiques locales - octobre 2017


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LVOLUTION DE LA SITUATION FINANCIRE DES COLLECTIVITS 63
LOCALES

cet effet-base sajoute un effet-taux, li lvolution moyenne des


taux des impts locaux vots en dbut danne par chaque collectivit
locale en mme temps que son budget primitif.

Tableau n 18 : volutions des bases, taux et produits de la fiscalit


mnages entre 2016 et 2017

Taxe
volutions toutes collectivits Foncier Foncier
d'habitation
2017 (prvisionnel) / 2016 bti non bti
(y/c THLV)
Bases 1,7% 0,4% 1,5%
Taux 0,2% - 0,4% 0,4%
Produits 1,9% 0,0% 1,9%
Source : Cour des comptes daprs donnes DGFiP prvisionnelles au 30 juin 2017131.

Au total, selon les donnes prvisionnelles fournies la Cour, les


collectivits locales devraient bnficier en 2017, au titre des impts locaux
mnages , de ressources fiscales supplmentaires dun montant
denviron 1 Md132. Contrairement lan pass (voir supra), cette
croissance du produit des trois impts mnages en 2017 rsulte bien
davantage dune croissance des bases (pour 876 M)133 que dune
augmentation des taux par les collectivits (pour 137 M).
Dailleurs, lexamen des budgets primitifs pour 2017 des 40 plus
grandes villes de France permet de noter une relative stabilit des taux
dimposition des taxes dhabitation et foncires. De mme, 14 des
15 mtropoles de droit commun et statut particulier en place au 1er janvier
2017134 ont vot une stabilit des taux des impts locaux par rapport 2016.
Seule lEuromtropole de Strasbourg a vot une hausse de 1,5 % mais
les taux taient initialement bas.
la suite de son rapport de 2016 sur les finances publiques locales,
la Cour rappelle limportance quelle attache la poursuite de la rvision
des valeurs locatives cadastrales indispensable pour assurer la fiabilit et
lquit de limposition locale.

131 dfaut de certains taux vots en 2017, les taux vots en 2016 ont t repris.
132 Hors volution des exonrations lgislatives ou votes par les collectivits locales.
133 Une partie de laugmentation des bases est due la mesure relative la taxe

dhabitation au bnfice des personnes modestes traite sous forme dexonration en


2016 puis sous forme de dgrvement en 2017.
134 Bordeaux, Brest, Grenoble, Lille, Montpellier, Nancy, Nantes, Nice, Rennes,

Rouen, Strasbourg, Toulouse ainsi que les mtropoles de Lyon, dAix-Marseille et


du Grand Paris.

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64 COUR DES COMPTES

La fiscalit conomique

En 2017, le produit connu135 de la cotisation sur la valeur ajoute


des entreprises (CVAE) est en augmentation de 718 M (contre 230 M en
2016), soit une hausse de 4,3 % aprs 1,4 % en 2016. Cette volution est
diffrente selon les catgories de collectivits136.

Tableau n 19 : montant de recettes de CVAE en 2017

2016 2017 Variation


(M)
dfinitif dfinitif 2017/2016
Communes 243 140 - 103
GFP 4 482 4 654 + 172
Dpartements 7 942 4 010 - 3 932
Rgions 4 221 8 802 + 4 581
TOTAL 16 888 17 606 + 718
Source : Cour des comptes daprs donnes DGFiP

En labsence de donnes sur les autres composantes de la fiscalit


conomique, il est retenu lhypothse dune volution gale la variation
moyenne constate entre 2013 et 2016. Ainsi, les communes connatraient
une perte de ressources de 125 M (contre une perte de 90 M en 2016) et
les groupements fiscalit propre un supplment de recettes de 472 M
(contre une progression de 419 M en 2016). Pour les dpartements, qui ne
peroivent quun montant limit et stable dIFER, le gain, estim 8 M,
serait marginal. Il en irait de mme pour les rgions (+ 5 M).
Au total, la croissance des impts locaux directs sur les mnages et
les entreprises peut tre estime 2 Md en 2017 soit une hausse
comparable celle constate en 2016 (voir supra). Cette estimation doit
tre prise avec une certaine prudence en raison de lincapacit de
ladministration fiscale produire mi-anne une synthse complte des
volutions de taux votes par les collectivits locales.

135 Ce produit correspond aux montants encaisss par ladministration fiscale en 2016
sur la valeur ajoute dclare par les entreprises en 2015.
136 Lvolution au sein du bloc communal a pour origine la modification du rgime

fiscal des EPCI (passage de fiscalit additionnelle fiscalit professionnelle unique).


Les volutions de CVAE des dpartements et des rgions sexpliquent par le transfert
des premiers aux secondes de 25 % de lensemble du produit de la CVAE, destin
permettre aux rgions dexercer leurs nouvelles comptences en matire de transports.

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LVOLUTION DE LA SITUATION FINANCIRE DES COLLECTIVITS 65
LOCALES

Par ailleurs, les transferts financiers de ltat aux collectivits


locales, qui incluent les concours financiers (en baisse) et la fiscalit
transfre (en hausse)137, devraient reculer de seulement 115 M en 2017
(cf. supra).
Globalement, les collectivits locales devraient donc disposer en
2017 dun surcrot de ressources de 1,9 Md en vue de faire face
lvolution de leurs dpenses. titre de comparaison, ce surcrot de
ressources sest lev seulement 0,2 Md hors contreparties de
dgrvements en 2016 (cf. supra).
Par consquent, la contrainte financire exerce en recettes sur la
gestion des collectivits locales parat moins forte en 2017 que lanne
prcdente.

B - Un impact accru des dcisions de ltat sur les


dpenses de fonctionnement en 2017

Alors que la contrainte financire sur la gestion des collectivits


locales devrait globalement tre moins forte en 2017, la lecture du
programme de stabilit davril 2017, taye par lexamen des budgets
primitifs des collectivits, montre que leurs dpenses de fonctionnement
devraient progresser de 1,6 %. Cette prvision sexplique notamment par
le cot important des mesures gnrales adoptes au plan national en
matire de rmunrations des fonctionnaires. Plus largement, les normes
nouvelles auront en 2017 un impact budgtaire sur les collectivits locales
suprieur celui de 2016 (cf. supra).
La mthode dvaluation suivie par la Cour pour lexercice 2016,
partir des donnes du CNEN amendes si ncessaire138, a t mise en uvre
pour lexercice 2017. Limpact calcul est une valuation plancher dans la
mesure notamment o il est seulement tenu compte de limpact des
dcisions prises en 2016. En outre, limpact considrable, valu
4,2 Md, dun dcret dapplication de la loi du 17 aot 2015 relative la
transition nergtique pour la croissance verte139 na pas t pris en compte.

137 La fiscalit transfre comprend notamment des impts indirects tels la taxe
intrieure sur la consommation de produits nergtiques (TICPE) et les droits de
mutation titre onreux (DMTO).
138 La mthode de retraitement suivie par la Cour est prsente dans lannexe n 6.
139 Dcret n 2017-918 du 9 mai 2017 relatif aux obligations d'amlioration de la

performance nergtique dans les btiments existants usage tertiaire.

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66 COUR DES COMPTES

Sil a t examin par le CNEN lors de la sance du 4 fvrier 2016, il na


t publi au Journal officiel quen mai 2017. La Cour fait donc
lhypothse dun dcalage de son impact pour les collectivits, qui
engagera toutefois dimportantes dpenses dans les annes venir140.

Tableau n 20 : impact financier des normes nouvelles sur les


collectivits territoriales en 2017

Gains et
(en M) Cots Impact net
conomies
Section de fonctionnement 1 847,7 508,2 1 339,4
Section d'investissement 239,0 550,7 - 311,6
Total 2 086,7 1 058,9 1027,8
Source : Cour des comptes donnes CNEN

Le cot des nouvelles normes atteint plus de 1,8 Md en


fonctionnement en 2017, volution qui concerne essentiellement le poste
des dpenses de personnel. Les normes dictes en 2016 devraient en effet
provoquer une hausse de ce poste de dpenses de prs de 1,3 Md, en
raison notamment de la deuxime revalorisation du point dindice141
(nouvelle augmentation de 0,6 % au 1er fvrier 2017) et de lentre en
application des premires mesures du protocole Parcours professionnels,
carrires et rmunrations (PPCR)142. Mme si les collectivits locales
poursuivent en 2017 leurs efforts de gestion, notamment par une meilleure
matrise de leurs effectifs, en vue dune stabilisation, voire dune baisse de
leur masse salariale, les dcisions prises au plan national en matire
salariale vont donc lourdement peser sur leur trajectoire financire.
Au total, limpact net en 2017 des dcisions de ltat sur les budgets
des collectivits locales pourrait slever au minimum 1 Md, soit un
doublement de limpact calcul par la Cour pour 2016. En outre, la mise
en uvre de la rforme territoriale devrait exposer les collectivits locales
des cots de transition, voire des surcots potentiellement prennes
(cf. chapitre III).
Le programme de stabilit davril 2017 a prvu une croissance des
dpenses des APUL de 1,8 % en 2017 aprs une baisse en 2015 (- 0,9 %)

140 Le dtail de son impact pour les collectivits est dtaill dans lannexe n 6.
141 Dcret n 2016-670 du 25 mai 2016 portant majoration de la rmunration des
personnels civils et militaires de l'tat, des personnels des collectivits territoriales et
des tablissements publics d'hospitalisation.
142 Ce texte vise harmoniser les rgles statutaires entre les trois fonctions publiques,

garantir le droulement de carrire des agents et prvoit des mesures de revalorisation


sur la priode 2016-2020.

Les finances publiques locales - octobre 2017


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LVOLUTION DE LA SITUATION FINANCIRE DES COLLECTIVITS 67
LOCALES

et 2016 (- 0,8 %). Ce scnario traduit un retour une croissance modre


des dpenses de fonctionnement (+ 1,6 % en 2017), aprs une quasi-
stabilit en 2016 (+ 0,1 %), et une reprise de linvestissement local
(+ 2,6 %) aprs trois annes conscutive de nette baisse. Si une
acclration des dpenses des collectivits territoriales est prvisible en
2017, son ampleur pourrait avoir t surestime dans le programme de
stabilit. En effet, les efforts engags ces dernires annes par les
collectivits pour mieux matriser leurs dpenses de fonctionnement, qui
ont notamment pris la forme dune rduction des effectifs, pourraient
continuer de faire sentir leurs effets en 2017.

C - Des conditions plus favorables la reprise de


linvestissement local

En matire de dcision dinvestissement, la situation des


dpartements et des rgions devrait diffrer de celle des collectivits du
bloc communal en raison du contexte des transferts de comptences en
cours et de la rorganisation issue de la rforme territoriale.
Le Gouvernement a reconduit en 2017 le Fonds de soutien
l'investissement local (FSIL), dot de 1,2 Md (aprs 1 Md en 2016). Ce
fonds est compos d'une dotation de soutien linvestissement des
communes et de leurs groupements (DSIL), cre l'article 141 de la loi
de finances initiale pour 2017, dont les crdits s'lvent 570 M en
autorisations d'engagement en 2017, auxquels sajoutent une enveloppe de
216 M pour le financement des contrats de ruralit et une augmentation
de la dotation d'quipement des territoires ruraux (DETR) de 380 M par
rapport 2016 (le montant de la DETR atteint ainsi 992 M en AE)143.
La DSIL est divise en deux enveloppes. La premire est compose
de trois parts, lune destine aux projets inscrire dans les contrats conclus
entre l'tat et les mtropoles, lautre rpartie en fonction de la population
des rgions et la dernire prvue pour soutenir les grandes priorits
d'amnagement du territoire. Une seconde enveloppe est destine aux ples
d'quilibre territoriaux et ruraux, les EPCI fiscalit propre et les
communes.
La totalit des autorisations dengagement de la DSIL a t dlgue
au niveau local en 2016, ce qui montre que le bloc communal a engag en
2016 des oprations dinvestissement qui verront leur achvement en 2017

143 La DETR avait dj bnfici dun abondement de 200 M en 2015.

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68 COUR DES COMPTES

et les annes suivantes. Le dmarrage de ce nouveau dispositif a t trs


lent mais il augure dune volution la hausse des dpenses
dinvestissement du bloc communal. Le mme constat peut tre formul
pour les DETR et DPV144 compte tenu de la hausse des autorisations
dengagement dlgues depuis 2014.
Enfin, l'article 141 de la loi de finances initiale complte les
modalits de rpartition de la dotation politique de la ville (DPV), dotation
d'investissement au bnfice des communes concernes par la politique de
la ville. En 2017, 180 communes en bnficieront contre 120 auparavant et
le montant de la dotation passe de 100 M en 2016 150 M.
Lexamen des rapports dorientations budgtaires et des budgets
primitifs pour 2017 des quinze mtropoles de droit commun et statut
particulier en place au 1er janvier 2017145 montre que les budgets
dinvestissement sont trs lis au calendrier des projets146. Brest
Mtropole, o dimportants chantiers ont t lancs lors du mandat
prcdent et en dbut de mandat, le budget dinvestissement pour 2017 est
stable. La mme tendance est observe au Grand Nancy o de grands
projets, comme le campus denseignement suprieur Artem ou le centre
des congrs, sachvent. la Mtropole Europenne de Lille, au
contraire, selon la collectivit, le dcalage pour des raisons techniques du
chantier des nouvelles rames du mtro rduit de 30 M lenveloppe
dinvestissement, ramene 438 M. Laugmentation des dpenses
dinvestissement de Toulouse Mtropole est prvue hauteur de 39 % en
tenant compte des nouveaux transferts de comptences, soit de 296 M
(budget 2016) prs de 406 M (budget 2017).
Les mesures de soutien de linvestissement local du bloc communal
pourraient susciter une reprise plus importante que celle associe leffet
de cycle lectoral. Le retard pris en dbut des mandats municipaux pourrait
tre suivi dun rattrapage en 2017 et 2018.

144 La DPV a t augmente de 50 M en 2017 pour atteindre 150 M.


145 Bordeaux, Brest, Grenoble, Lille, Montpellier, Nancy, Nantes, Nice, Rennes,
Rouen, Strasbourg, Toulouse ainsi que les mtropoles de Lyon, dAix-Marseille et
du Grand Paris.
146 Sous rserve de lanalyse des autorisations de programme des collectivits.

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LVOLUTION DE LA SITUATION FINANCIRE DES COLLECTIVITS 69
LOCALES

IV - Les adaptations souhaitables des relations


entre ltat et les collectivits locales

Les perspectives dvolution des finances locales en 2017, anne qui


marque la fin dun premier cycle de contribution des collectivits au
redressement des finances publiques, doivent inciter associer de manire
plus troite les collectivits locales la matrise des finances publiques (A)
et engager une ncessaire rforme des concours financiers de ltat (B).

A - Lassociation plus troite des collectivits locales


la matrise des finances publiques

Obtenir des collectivits locales, dans leur grande diversit de


situations, quelles prolongent durablement les efforts de gestion qui leur
ont permis, sous leffet dune contrainte financire accrue, dinflchir
lvolution de leurs dpenses et de contribuer la rduction du dficit
public ncessite linstauration dun dialogue plus formalis et quilibr
avec ltat.

1 - Un manque persistant de concertation de ltat avec les


collectivits locales sur leur trajectoire financire

La loi de programmation des finances publique pour 2014-2019 a


institu un objectif dvolution de la dpense locale (ODEDEL). Exprim
sous la forme dun taux annuel dvolution des dpenses147 totales, dune
part, et des dpenses de fonctionnement, dautre part, il est cens permettre
un suivi renforc des dpenses des collectivits locales.
Tous les deux ans, lODEDEL est arrt par le lgislateur en loi de
programmation des finances publiques. Il est mentionn chaque anne,
dclin depuis 2016 par catgorie de collectivits148, dans deux annexes de
la loi de finances initiale : le rapport conomique, social et financier

147Dpenses mesures en comptabilit gnrale, nettes des amortissements demprunts.


148Larticle 30 de la loi de programmation des finances publiques pour 2014-2019 a
prvu que lODEDEL est rvis chaque anne et dclin par catgorie de collectivits
(communes, EPCI fiscalit propre, dpartements, rgions) compter de 2016.

Les finances publiques locales - octobre 2017


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70 COUR DES COMPTES

(RESF) et le jaune consacr aux transferts financiers de ltat aux


collectivits territoriales.
Purement indicatif, lODEDEL na jamais fait lobjet de la moindre
concertation entre ltat et les collectivits territoriales, ni sur son principe,
ni sur son primtre, ni sur sa dtermination dans la loi de programmation
ou la loi de finances initiale. Les carts entre les objectifs et les volutions,
constats en 2015 comme en 2016, mriteraient au demeurant dtre
prcisment analyss afin dinformer le Parlement qui arrte lODEDEL et
de renforcer la prcision et la crdibilit de cet objectif chiffr.
Bien quil engage la France lgard de la Commission europenne
sur la trajectoire financire de lensemble des APU, le programme de
stabilit ne fait lui non plus lobjet daucune concertation avec les
reprsentants des collectivits territoriales en ce qui concerne son volet
relatif aux finances locales.
Comme la Cour le relevait dans son prcdent rapport annuel sur les
finances publiques locales, la concertation entre ltat et les collectivits
territoriales sur les objectifs dvolution de leur trajectoire financire reste
encore trop peu formalise. Rpondant une recommandation de la Cour,
la mise en uvre de lObservatoire des finances et de la gestion publique
locales, cr par larticle 113 de la loi NOTR du 7 aot 2015, constitue
une avance mme sil est encore prmatur de juger de son action.
LObservatoire est charg des missions de collecte et danalyse des
donnes relatives la gestion publique locale, de la cration des outils et
des rfrentiels daide la dcision pour les collectivits, et de la diffusion
des chiffres, des analyses et des bonnes pratiques. Sa gouvernance a t
prcise avec la mise en place dun comit dorientation, compos dlus
locaux de chaque chelon de collectivit et de reprsentants de ltat, qui
a dfini cinq chantiers prioritaires, et dun comit technique et scientifique.
La russite du dispositif est conditionne la collaboration active de la
direction gnrale des collectivits locales (DGCL) et de la DGFiP
travers notamment le partage des donnes disponibles.
En outre, linformation du Parlement et des collectivits peut encore
tre amliore. L'article 119 de la loi de finances rectificative pour 2016 a
enrichi les informations contenues dans lannexe au projet de loi de
finances (PLF) relatif aux transferts financiers de ltat aux collectivits
territoriales. Cependant, alors que, logiquement, seules sont dtailles dans
ce jaune les donnes relatives aux prvisions, aucune actualisation nest
faite aprs le vote par le Parlement de la loi de finances. Pourtant, les
amendements et nombreuses modifications apportes par le Parlement ont
souvent des incidences budgtaires importantes pour les collectivits

Les finances publiques locales - octobre 2017


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LVOLUTION DE LA SITUATION FINANCIRE DES COLLECTIVITS 71
LOCALES

locales. La mise en ligne, sur le site de la DGCL, par exemple, dun tableau
des transferts financiers de ltat synthtisant les mesures votes serait de
nature amliorer la transparence des relations financires entre ltat et
les collectivits locales.

2 - Une indispensable concertation sur les nouveaux outils de la


gouvernance des finances publiques

Deux orientations importantes prconises par la Cour sont de


nature amliorer la gouvernance en vue dune meilleure matrise des
finances publiques : la mise en uvre dun objectif de dpenses en valeur
et une loi de financement des collectivits territoriales.

a) Ladoption dun objectif de dpenses publiques en valeur dcline


pour les APUL

Comme relev par la Cour dans son rapport de juin 2017 sur la
situation et les perspectives des finances publiques149, un objectif global de
dpenses publiques dclin pour chacune des catgories dadministrations
publiques renforcerait la cohrence et la porte des diffrents textes
financiers en compltant les normes et outils budgtaires dj mis en place.
La Cour propose ainsi de complter lobjectif de solde structurel par
un objectif de dpenses, portant sur le montant des dpenses en valeur de
lensemble des administrations publiques. Un tel objectif aurait vocation
tre dfini en loi de programmation des finances publiques, puis dclin
dans larticle liminaire des lois financires (loi de finances, loi de
financement de la scurit sociale et, le cas chant, loi de financement des
collectivits locales). Sa ralisation devrait ensuite tre examine dans
larticle liminaire des lois de rglement. Se fixer un objectif en valeur,
cest--dire en euros courants, permet de rendre lisible la stratgie de
finances publiques.
Les lois de programmation portent des engagements de la France en
matire de finances locales et de finances des rgimes de protection sociale,
mais les gestionnaires locaux et ceux des rgimes de retraite
complmentaires ou de lUndic ne sont pas associs la dfinition de ces

149Cour des comptes, Rapport sur la situation et les perspectives des finances
publiques. La Documentation franaise, juin 2017, 253 p., disponible sur
www.ccomptes.fr

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72 COUR DES COMPTES

objectifs. Un dialogue organis et permanent entre ltat et ces


gestionnaires permettrait de partager les lments de diagnostic sur la
situation des finances publiques et la trajectoire vise et dchanger sur la
contribution respective de chacun des acteurs cette trajectoire.
cet effet, un dispositif du type de la confrence nationale des
finances publiques, mise en sommeil depuis quelques annes, comprenant
des groupes de travail associant spcifiquement les acteurs des finances
publiques locales, pourrait tre ractiv et permettre une meilleure
appropriation des objectifs de politique budgtaire par les diffrentes
parties prenantes150.

b) Llaboration dune loi de financement


des collectivits territoriales

Comme la Cour le mentionnait en 2014151, seul un instrument de


responsabilisation des acteurs locaux et de clarification de leurs relations
financires avec ltat peut permettre une volution de la gouvernance des
finances locales avec une concertation approfondie sur la trajectoire cible
des finances publiques locales.
La Cour a esquiss dans son rapport prcit les contours dune loi
de financement des collectivits locales qui pourrait retracer lensemble de
leurs relations financires avec ltat et fixer pour lanne venir, par
catgorie de collectivits, les conditions de lquilibre global en cohrence
avec la loi de programmation des finances publiques.
Non prescriptive, elle dclinerait lODEDEL par grands postes de
dpenses en intgrant limpact des normes (cest--dire toutes dcisions

150 Cette recommandation a dj t formule par la Cour dans le Rapport sur la


situation et les perspectives des finances publiques publi en juin 2017. Cette
confrence, runissant le Gouvernement, des parlementaires, des associations d'lus
locaux, des partenaires sociaux, des reprsentants des organismes de protection sociale
obligatoire et de l'administration, avait t cre par un dcret du 5 mai 2006. Elle a t
consacre par larticle 6 de la loi de programmation de dcembre 2014. Prvue pour se
runir au moins une fois par an, elle ne la t, en ralit, que trois fois entre 2006 et
2010.
151 Cour des comptes, Rapport sur les finances publiques locales. La Documentation

franaise, octobre 2014, 402 pages ; recommandation renouvele et prcise dans les
rapports sur les finances publiques locales, rapport sur la situation financire et la
gestion des collectivits territoriales et de leurs tablissements publics. La
Documentation franaise, octobre 2015, 374 p., et octobre 2016, 439 p., disponibles sur
www.ccomptes.fr

Les finances publiques locales - octobre 2017


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LVOLUTION DE LA SITUATION FINANCIRE DES COLLECTIVITS 73
LOCALES

nationales prises jusqu lanne coule et qui affectent les collectivits


locales). Elle comporterait une prvision de recettes tenant compte des
mesures nouvelles (transferts financiers de ltat et fiscalit locale)
adoptes en LFI. terme, elle pourrait permettre de fixer une norme
dencadrement du recours lendettement des collectivits ou dun cadre
de rfrence sur lvolution des effectifs et des dpenses de personnel des
administrations locales. Elle pourrait enfin constituer la base dune
contractualisation entre ltat et les collectivits locales.

3 - La porte de lvaluation du cot des normes renforcer

Une association plus troite des collectivits locales la matrise des


finances publiques exige, par ailleurs, une connaissance prcise et fiable
des incidences budgtaires des dcisions de ltat sur la gestion des
collectivits locales.

a) Un processus encore perfectible

Ds 2015152, la Cour formulait deux recommandations visant


amliorer la fiabilit des tudes dimpact et renforcer la porte des avis
rendus par le Conseil national dvaluation des normes (CNEN).
Si la qualit des valuations produites par les ministres parat
amliore153, volution atteste par la diminution du nombre davis
dfavorables provisoires mis par le CNEN au motif de linsuffisance des
tudes dimpact, elle demeure fortement htrogne154. Lamlioration de
la fiabilit des valuations ncessite donc dtre poursuivie. La pratique de
la concertation des lus locaux au moment de llaboration des textes

152 Cour des comptes, Rapport sur Les finances publiques locales, rapport sur la
situation financire et la gestion des collectivits territoriales et de leurs tablissements
publics. La Documentation franaise, octobre 2015, 374 p., disponible sur
www.ccomptes.fr
153 Pour une majorit des fiches analyses, les tableaux rcapitulatifs sont complts

(dclinaison par section budgtaire et par chelon de collectivit notamment), la


mthodologie employe est renseigne (avec un degr de prcision variable) et les
impacts retenus, dfaut dune exhaustivit difficile atteindre, sont satisfaisants.
154 Certaines valuations juges problmatiques ont donn lieu des ajustements par la

Cour. Cf. annexe 6 : Mthode de calcul de limpact des dcisions de ltat.

Les finances publiques locales - octobre 2017


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74 COUR DES COMPTES

demeure variable selon les ministres, ce que dplore le CNEN : le dfaut


de concertation a donn lieu huit avis dfavorables provisoires en 2016.
Dans cette perspective, le secrtariat gnral du Gouvernement
(SGG), ple dexpertise en matire de procdure normative et de lgistique,
met la disposition des ministres les outils ncessaires lvaluation ainsi
quune assistance mthodologique, sassure du respect de la concertation
par les ministres et contrle la qualit des fiches dimpact. La Cour
observe des volutions rcentes qui devraient permettre damliorer la
qualit des valuations. Une refonte des ressources documentaires a eu lieu
en avril 2017 pour les rendre plus oprationnelles (chiffres-cls, liens vers
des bases de donnes). Quant la concertation, un rappel a t adress aux
ministres le 18 janvier 2016155.
La porte du contrl qualit opr par le SGG demeure limite
parce quil reoit gnralement les fiches dimpact en mme temps que les
membres du CNEN et met son avis parfois aprs la tenue de la sance
ddie. Le SGG souligne quil nest pas responsable du chiffrage des
impacts, qui incombe aux ministres producteurs des normes.
Par ailleurs, les conditions dans lesquelles le CNEN se prononce ne
lui permettent pas dexercer pleinement sa mission. En labsence dquipe
permanente et face la croissance du nombre de normes examines chaque
anne156, il ne produit pas dvaluation mais formule des avis sur la base
des fiches transmises par les administrations. Le dlai dexamen (six
semaines) est souvent limit par le recours aux procdures durgence157,
utilis 86 fois en 2015 et 65 fois en 2016 (soit respectivement pour 20 % et
12 % des textes examins) pour respecter le calendrier lgislatif158. De plus,
plusieurs dizaines de textes sont examins chaque sance. titre
dexemple, le 4 fvrier 2016, 74 normes taient inscrites lordre du jour.
Enfin, la procdure davis en deux tapes (un avis dfavorable
provisoire du Conseil impliquant la transmission par le ministre concern
dun projet modifi ou dinformations complmentaires en vue d'une
seconde dlibration) ne permet pas un dialogue constructif. Les versions

155 Il souligne la ncessit dune dmarche en amont de la saisine du CNEN sur le projet
de texte ainsi que la fiche dimpact dans une version la plus aboutie possible , en
laissant aux associations un dlai raisonnable de rponse.
156 400 en 2015, prs de 550 en 2016.
157 Sur demande du Premier ministre ou du prsident de l'assemble concerne, le dlai

peut tre rduit deux semaines (procdure durgence) ou soixante-douze heures


(procdure dextrme urgence).
158 Les textes dapplication des lois, qui reprsentent 90 % des projets, doivent paratre

au Journal officiel dans les six mois aprs la promulgation de la loi.

Les finances publiques locales - octobre 2017


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LVOLUTION DE LA SITUATION FINANCIRE DES COLLECTIVITS 75
LOCALES

ventuellement amendes des textes ne sont pas accompagnes de


nouvelles valuations des impacts. Sagissant des textes lgislatifs, le SGG
souligne que la multiplication des amendements parlementaires, issue de la
rvision constitutionnelle du 23 juillet 2008, limite la pertinence des tudes
dimpact ex ante puisquelles ne sont pas rvises en consquence. Enfin,
la Cour constate une faible prise en compte par les ministres des
observations mises par le CNEN en cas davis favorable159.

b) Lexigence de btir une vision consolide et de dvelopper les


valuations ex post de limpact des normes

La Cour juge essentiel daller au-del du renforcement du processus


actuel. Elle appelle de ses vux llaboration dune vision consolide,
suivie et partage de limpact des normes dcides par ltat sur les budgets
des collectivits, ainsi que la mise en uvre dvaluations ex post.
Dune part, lapprhension de limpact des normes est morcele, car
elle est conue au niveau de chaque norme, sans mise en perspective
relativement au poids global sur les budgets locaux. Les textes
dapplication dune mme loi font lobjet dune analyse spare, souvent
durant des sances distinctes. Par exemple, en 2016, le CNEN sest
prononc sur plus dune vingtaine de textes dapplication du protocole
PPCR sans mettre davis sur limpact global de lapplication du
protocole160. La consolidation de limpact des dcisions nationales sur les
collectivits locales est ralise en aval travers le rapport annuel dactivit
du Conseil mais la partie relative au bilan des impacts financiers demeure
modeste. Ainsi le CNEN napparat-il pas en mesure de tenir les
comptes de limpact des normes sur les collectivits. Le SGG, charg de
piloter le gel de la rglementation161, tient un compteur du moratoire
dont le primtre diffre toutefois sensiblement de celui du CNEN162. Il

159 En 2016, 79 avis favorables ont t assortis de recommandations, suivies dans cinq
cas seulement.
160 Ladministration, non contrainte la production dune valuation dimpact sur un

accord, ne sest pas essaye lexercice.


161 Circulaire du 17 juillet 2013 relative la mise en uvre du gel de la rglementation.
162 Sont notamment exclues du primtre du moratoire les mesures nouvelles en matire

de fonction publique territoriale (dont les impacts sont particulirement importants pour
les collectivits) et les mesures caractre purement financier. De plus, le SGG veille
la compensation comptable des charges cres par chaque ministre pour lensemble
des publics viss, et non pour les seules collectivits.

Les finances publiques locales - octobre 2017


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76 COUR DES COMPTES

sagit dun suivi lusage du Gouvernement, uniquement communiqu


la Commission europenne et non rendu public163.
Dautre part, la Cour estime essentiel de complter le dispositif par
la ralisation dvaluations ex post de limpact de certaines normes sur les
budgets locaux. Lvaluation ex ante est par nature un exercice limit car
soumis de nombreuses incertitudes (manque de donnes, mission
dhypothses) et fortement contraint par le calendrier lgislatif.
Lexcution dvaluations a posteriori permettrait de mieux approcher le
cot annuel global rel des normes sur les budgets locaux, et de fiabiliser
les mthodes destimation par la mesure des carts de chiffrage.
Lvolution de la situation financire des collectivits serait donc analyse
plus finement, et leur dialogue avec ltat en serait facilit.

B - La ncessaire rforme
des concours financiers de ltat
La mission parlementaire mise en place par le Premier ministre en
janvier 2015 pour dterminer les principes et les modalits dune rforme
des concours de ltat aux collectivits territoriales, dans un souci de
justice et de transparence, a formalis ses constats et propositions dans un
rapport tabli par Christine Pires-Beaune, dpute du Puy-de-Dme et Jean
Germain (dcd en 2015), snateur dIndre-et-Loire. lissue dun
important travail de consultation, ayant associ lus, associations, groupes
politiques au Parlement, administrations et le Comit des finances locales,
ces propositions ont, pour une large part, nourri les dispositions de larticle
150 de la loi de finances initiales pour 2016, qui prvoyait de mettre en
place une nouvelle architecture de la DGF des communes et des EPCI
compter de 2017. Cette rforme avait pour objectif de remdier aux
disparits de montant entre collectivits comparables, de renforcer la force
prquatrice de la DGF au regard des charges supportes par les
collectivits bnficiaires et de rduire la part de ses composantes
figes . En labsence de simulations produites par ladministration,
suffisamment prcises sur limpact de cette rforme sur les budgets des
collectivits locales, le Prsident de la Rpublique a annonc en juin 2016
son renvoi une loi spcifique vote en 2017 en vue dune application en
2018.

163En mconnaissance de la circulaire du 17 juillet 2013 qui prvoit que le cot des
normes soit rendu public tous les six mois .

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LVOLUTION DE LA SITUATION FINANCIRE DES COLLECTIVITS 77
LOCALES

1 - Le rquilibrage entre les dotations forfaitaires


et prquatrices

Dans un rapport remis en octobre 2016 la commission des finances


de lAssemble nationale sur les concours financiers de ltat164, la Cour a
dmontr, au terme dune analyse de type conomtrique, que ceux-ci
jouent un rle majeur dans lexplication des grandes disparits du niveau
de dpenses par habitant, qui caractrisent les collectivits du bloc
communal. Au sein de ces concours, les dotations forfaitaires ont un impact
sur la dpense trs suprieur celui des mcanismes de prquation. Les
dispositifs forfaitaires ou compensateurs (au regard de suppressions
passes de ressources fiscales ou de prcdents transferts de comptences),
ont, du fait de leur origine mme, tendance figer en les aggravant les
ingalits de richesse entre collectivits. Inversement, ces travaux ont aussi
montr quune intensification des dispositifs prquateurs ne se ferait
pas au prix dune dpense locale ncessairement accrue.
Cest pourquoi la Cour a recommand dans ce rapport que soit
mene son terme la rforme des concours forfaitaires de ltat aux
communes et aux EPCI, en rduisant la part de leurs composantes
figes au profit dun mcanisme de rpartition tenant mieux compte de
la ralit des charges auxquelles elles sont confrontes, du fait de leurs
disparits de situation.
La poursuite de ce mouvement devrait toutefois tre soumise une
mesure densemble et rgulire de lefficacit des dispositifs considrs,
aujourdhui insuffisante. Lvaluation de limpact de la prquation ne
devrait pas se limiter estimer son montant annuel total rapport la masse
de la DGF, le volume des recettes ou celui des potentiels financiers comme
le propose aujourdhui le rapport annuel de performance relatif aux
transferts financiers de ltat aux collectivits locales165.

164 Cour des comptes, Rapport sur les Concours financiers de ltat et disparits de
dpenses des communes et de leurs groupements, communication la commission des
finances, de lconomie gnrale et du contrle budgtaire de lAssemble nationale,
octobre 2016, 106 p., disponible sur www.ccomptes.fr
165 Annexe du Rapport annuel de performance annex au projet de loi de rglement et

dapprobation des comptes mission Relations avec les collectivits territoriales.

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78 COUR DES COMPTES

La Cour recommande de nouveau dvaluer plus finement les


impacts de la prquation, dune part, sur la rsorption des carts de
richesse166 et, dautre part, sur le niveau de la dpense locale.

2 - Llargissement de lassiette de la contribution au


redressement des comptes publics

Conformment lobjectif vis, la baisse des concours financiers de


ltat, engage en 2014 et programme jusquen 2017, a commenc
dinflchir la trajectoire dvolution des finances publiques locales. De fait,
il est constat que les collectivits locales ont engag des efforts de gestion
dont les rsultats ont t perceptibles ds 2015 au sein du bloc communal
puis en 2016 de faon plus profonde et galement partage par les
dpartements et les rgions.
Le choix de la seule DGF forfaitaire pour appliquer la contribution
des collectivits au redressement des comptes publics parat avoir atteint
ses limites167. Son montant ne suffit plus dans un nombre minoritaire mais
rapidement croissant de collectivits. Cette contribution est alors impute
sur leurs compensations dexonrations fiscales et, en outre, si ncessaire,
sur leurs produits de fiscalit directe. Les collectivits concernes
chappent alors au mcanisme de financement du dveloppement de la
prquation (cf. supra) alors quelles comptent souvent parmi les plus
riches.
La liste des collectivits faisant l'objet dun prlvement par la
DGFiP sur leur fiscalit directe locale168 est tablie par voie d'arrt
interministriel. En 2016, ce prlvement effectu au titre de la
contribution au redressement des finances publiques sest lev
45,6 M169 pour 168 communes, 174 tablissements publics de coopration
intercommunale (EPCI) et une rgion.

166 Comme le relevaient un rapport de lInspection gnrale de ladministration (IGA)


et lInspection gnrale des finances (IGF) en 2013, lanne 2006 est la dernire pour
laquelle lampleur de la correction des ingalits entre collectivits permises par les
dotations de ltat a t analyse.
167 Cour des comptes, Rapport sur les finances publiques locales, Rapport sur la

situation financire et la gestion des collectivits territoriales et de leurs tablissements


publics. La Documentation franaise, octobre 2016, 439 p., disponible sur
www.ccomptes.fr
168 Ce prlvement relatif la contribution au redressement des finances publiques a t

instaur par larticle 132 de la loi du 29 dcembre 2013 de finances initiale pour 2014.
169 Le montant prvisionnel pour 2017 slve 49,4 M.

Les finances publiques locales - octobre 2017


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LVOLUTION DE LA SITUATION FINANCIRE DES COLLECTIVITS 79
LOCALES

Lensemble des prlvements sur fiscalit directe locale est englob


dans le montant figurant sur la ligne 1499 Recettes diverses (Voies et
moyens Recettes fiscales nettes Autres impts directs et taxes
assimiles) mais il nest pas dtaill par collectivit ni ne fait lobjet dune
documentation spcifique. Si ce dispositif devait tre privilgi pour
poursuivre la contribution des collectivits au redressement des finances
publiques, il conviendrait den dcrire trs prcisment le mcanisme et les
montants en jeu afin de permettre aux collectivits locales de disposer
dune information complte leur permettant danticiper les incidences sur
leurs prvisions budgtaires.

__________ CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS __________

2016 a t la troisime anne conscutive de rduction de la DGF,


qui sera passe de 41,5 Md en 2013 33,3 Md en 2016, soit une baisse
de 20 % en trois ans. Malgr laccentuation du rythme de cette baisse en
2015 (3,67 Md aprs 1,5 Md en 2014) en application de la loi de
programmation des finances publiques, la contrainte financire
densemble ne stait pas sensiblement accrue sur les collectivits locales
en raison de la forte croissance de leurs produits de fiscalit directe et du
dynamisme de leur fiscalit transfre. Pour autant, un premier
inflchissement de leurs dpenses de fonctionnement avait t constat.
Leur pargne brute avait cess de sroder et leur besoin de financement
avait dcru.
En 2016, la nouvelle rduction de la DGF a t du mme montant
quen 2015 mais la baisse des transferts financiers de ltat a t nettement
plus importante (- 2,2 Md hors dgrvements). Par ailleurs, la croissance
des impts locaux sest ralentie de sorte que les collectivits territoriales
ont t confrontes une contrainte financire globalement plus forte.
Lanalyse des comptes de gestion consolids montre que lexercice
2016 sest sold par une nette amlioration de la situation financire
globale des trois catgories de collectivits locales. Malgr la nouvelle
baisse sensible des concours financiers de ltat, elles sont parvenues
amliorer leur pargne brute, dans une proportion plus ou moins forte
dpendant de lvolution de leurs recettes fiscales. Dincontestables efforts
de gestion leur ont permis de ralentir (bloc communal), stabiliser
(dpartements) ou rduire (rgions) leurs charges de fonctionnement. En
particulier, la faible hausse de la masse salariale laisse entrevoir, mme si
les donnes statistiques sur la fonction publique territoriale ne sont pas
encore disponibles, une baisse de ses effectifs.

Les finances publiques locales - octobre 2017


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80 COUR DES COMPTES

Pour autant, lamlioration de leur pargne na pas conduit les


collectivits locales augmenter leurs investissements. La situation
financire des trois catgories de collectivits reste fragile.
En 2017, en dpit dune nouvelle baisse de la DGF, les collectivits
locales, prises dans leur ensemble, sont exposes une contrainte
financire moins forte quen 2016 grce principalement au dynamisme de
la fiscalit directe (notamment la CVAE) et de la fiscalit transfre.
Cependant, limpact des normes nouvelles devrait tre plus
important quen 2016 et slever 1 Md au minimum. La majeure partie
de cet impact portera sur les dpenses de personnel, en raison de la
revalorisation du point dindice de la fonction publique et de lentre en
application des premires mesures du protocole Parcours
professionnels, carrires et rmunrations (PPCR).
En outre, des conditions favorables paraissent runies pour une
reprise de linvestissement des collectivits du bloc communal : la monte
en puissance des fonds de soutien mis en place par ltat, le niveau lev
des fonds de roulement reconstitus au cours des exercices antrieurs, des
taux dintrt propices et la dynamique du cycle lectoral.
Comme la Cour la dj soulign dans ses prcdents rapports
annuels, la baisse uniforme des concours financiers de ltat ne devrait
pas constituer lunique levier daction sur la trajectoire des finances
publiques locales. Deux orientations principales devraient tre retenues.
En premier lieu, il convient de fortifier la dynamique de dialogue
entre ltat et les collectivits locales particulirement sur deux enjeux
majeurs.
Dune part, le dialogue entre ltat et les collectivits locales sur
leur trajectoire financire reste encore approfondir. La cration de
lObservatoire des finances et de la gestion publique locales est une
avance en matire de partage des donnes et dtudes techniques. Au-
del, la concertation gagnerait tre organise de manire plus
mthodique dans le cadre dune instance ddie, compose de
reprsentants des administrations comptentes et des diffrentes
catgories de collectivits. Elle devrait sappliquer pralablement la
dtermination de lODEDEL en loi de programmation ou en loi de finances
initiale, et llaboration au printemps du programme de stabilit. Elle
serait encore plus indispensable si taient adopts les nouveaux outils de
gouvernance des finances publiques que prconise la Cour, ladoption
dune norme de dpense en valeur et le vote dune loi de financement des
collectivits locales.

Les finances publiques locales - octobre 2017


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LVOLUTION DE LA SITUATION FINANCIRE DES COLLECTIVITS 81
LOCALES

Dautre part, la qualit de lvaluation du cot des normes pourrait


tre rehausse. Cette valuation est partage avec les collectivits locales
travers le Conseil national dvaluation des normes (CNEN) mais des
marges de progrs existent diffrents niveaux : fiabilit des fiches
dimpact, conditions de dlibration du CNEN, consolidation dun cot
global, lancement dvaluations ex post. Ces progrs permettraient
dintgrer de faon plus rigoureuse lenjeu budgtaire des normes dans
lexercice danalyse et de prvision de la trajectoire financire des
collectivits locales, qui y gagnerait en crdibilit.
La seconde orientation concerne les concours financiers de ltat
dont la rforme parat plus que jamais ncessaire. Au-del de la technicit
des dispositifs rviser, lenjeu est central car il porte sur lefficacit et
lquit des dotations de ltat comme facteurs dvolution de la dpense
locale. Diffrents travaux dont ceux de la Cour ont montr lutilit dun
rquilibrage du poids respectif des dotations forfaitaires et des
dotations prquatrices. Les premires aggravent les disparits de dpense
lies aux ingalits de richesse des collectivits, que les secondes ont
vocation rduire, ce dont des valuations rgulires devraient sassurer.
Cette rforme des concours financiers doit tre prpare dans la
perspective de la contribution des collectivits territoriales au
redressement des comptes publics, qui, si elle tait poursuivie aprs 2017,
devrait voir ses modalits rvises puisque la DGF ne pourrait plus en tre
le support principal.
Le nouveau dispositif devrait avoir pour objectif dinciter une
meilleure matrise de la dpense en rduisant la part des dotations
forfaitaires et en renforant celle des dotations de prquation. Il devrait
aussi tenir compte des efforts de gestion dj consentis par chaque
collectivit ou, tout le moins, de leurs niveaux respectifs de richesse et de
charges.
Cette dernire condition simpose pour les collectivits du bloc
communal et plus encore pour les dpartements qui connaissent cet
gard de grandes ingalits en mme temps quune situation financire
globalement dgrade. Quant aux rgions, la question de leur contribution
au redressement des comptes publics se pose en des termes spcifiques
puisquen application de larticle 149 de la loi de finances initiale pour
2017, la DGF des rgions sera remplace compter de 2018 par une
fraction des recettes de TVA.

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82 COUR DES COMPTES

La Cour formule les recommandations suivantes :


1. (Collectivits locales) poursuivre les efforts de gestion dj engags,
notamment par une meilleure matrise des effectifs ;
2. (tat) maintenir lexercice dune contribution des collectivits locales
au redressement des finances publiques en ladaptant de faon tenir
davantage compte de la diversit de leurs niveaux de richesses et de
charges ;
3. (tat) renforcer la concertation avec les reprsentants des collectivits
locales sur les prvisions relatives la trajectoire financire de ces
dernires en tenant compte de limpact budgtaire des normes,
notamment en matire de masse salariale ;
4. (tat) conduire la rforme des concours financiers aux collectivits
locales en abaissant la part des dotations forfaitaires et en
augmentant celle des dotations de prquation ;
5. (tat) dvelopper lvaluation a posteriori de limpact des dcisions
de ltat sur les budgets des collectivits locales, sur la base dun
chantillon slectionn par le CNEN, et dans une dmarche
complmentaire au dispositif existant dvaluation ex ante.

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Chapitre II

La fiabilit des comptes publics locaux

Lexigence de qualit des comptes des administrations publiques est


un principe constitutionnel170. Les comptes publics doivent tre rguliers,
sincres et fidles. En dpend, notamment, la possibilit de mesurer le
niveau de performance de laction publique.
Lenjeu est rel tandis que le contrle de la qualit des comptes
demeure au cur des missions des chambres rgionales et territoriales des
comptes (I). Les constats des anomalies encore frquemment releves (II)
appellent poursuivre des travaux favorisant une volution du cadre lgal
et rglementaire propice lamlioration de la qualit des comptes publics
locaux (III).

I - Les enjeux de la qualit


des comptes publics locaux

Obligation constitutionnelle et communautaire en mme temps que


condition indispensable lapprciation de la matrise des finances
publiques, la fiabilit de linformation financire contribue galement au
bon fonctionnement de la dmocratie locale et la recherche dune
allocation optimale des ressources.

170 Article 47-2 de la Constitution.

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84 COUR DES COMPTES

A - Une obligation constitutionnelle et communautaire

Si la Dclaration des Droits de l'Homme et du Citoyen du


26 aot 1789, laquelle se rfre le Prambule de la Constitution du
4 octobre 1958, dispose en son article XV que la socit a le droit de
demander compte tout agent public de son administration , la rvision
de juillet 2008 a donn une valeur constitutionnelle au principe selon lequel
les comptes des administrations publiques sont rguliers et sincres et
donnent une image fidle du rsultat de leur gestion, de leur patrimoine
et de leur situation financire 171.

Au niveau europen, la directive 2011/85/UE du Conseil du


8 novembre 2011 sur les exigences applicables aux cadres budgtaires des
tats membres renforce les obligations de qualit des comptes publics, de
contrle interne et d'audit indpendant172. Les comptes publics locaux
sont concerns173 mme sil revient l'tat dassurer en dernier ressort
devant les autorits europennes la responsabilit politique et budgtaire
de la fiabilit des comptes de l'ensemble des administrations publiques.

Le contenu des lois de programmation des finances publiques a t


dfini larticle 2 de la loi organique du 17 dcembre 2012 relative la
programmation et la gouvernance des finances publiques qui rsulte de
la mise en uvre du trait sur la stabilit, la coordination et la gouvernance
(TSCG). Ces lois doivent ainsi prsenter, pour chaque sous-secteur des
administrations publiques, notamment celui des APUL, la dcomposition
des soldes budgtaires ainsi que les modalits de calcul de leffort
structurel attendu de chaque composante, et exposer de faon sincre les
perspectives de dpenses, de recettes, de solde et dendettement. Ces
obligations sappliquent au secteur public local. Elles rendent ncessaire la
mise en place dun cadre fiable assurant le recueil, le suivi et lanalyse de
linformation financire concernant les administrations publiques locales.

171 Article 47-2 de la Constitution introduit par la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008
de modernisation des institutions de la V me Rpublique.
172 Cf. considrant 3 et article 3 alina 1 de la directive.
173 Les administrations publiques comprennent les sous-secteurs administration

centrale, administrations dtats fdrs, administrations locales et administrations de


scurit sociale.

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LA FIABILITE DES COMPTES PUBLICS LOCAUX 85

B - Un enjeu dmocratique et de bonne gestion

Les exigences constitutionnelles de rgularit, de sincrit et de


fidlit des comptes des administrations publiques locales sont dj l'objet
d'une attention particulire des chambres rgionales et territoriales des
comptes (CRTC), qui prend diffrentes formes dans le cadre des missions
de jugement des comptes, dexamen de la gestion et davis budgtaire que
la loi leur confie.

La qualit et lexhaustivit de linformation mais aussi sa lisibilit


sont indispensables lexercice de la dmocratie locale. Le droit des
habitants dune collectivit tre informs sur sa gestion et consults sur
les dcisions qui les concernent, indissociable de la libre administration des
collectivits territoriales, est un principe essentiel de la dmocratie locale,
dfini, pour les communes, l'article L. 2141-1 du code gnral des
collectivits territoriales.

La qualit des donnes budgtaires et comptables est ncessaire la


transparence de la gestion locale. Elle est un pralable indispensable une
analyse financire pertinente et toute apprciation de lefficience des
politiques locales. Lorsquelles relvent des anomalies altrant la qualit
des comptes publics locaux, les CRTC rtablissent la sincrit des comptes
avant de les analyser.
Le contrle des comptes et de la gestion que le lgislateur a dfini
l'article L. 211-3 du code des juridictions financires174 porte la fois sur
la rgularit des actes de gestion, sur l'conomie des moyens mis en uvre
et sur l'valuation des rsultats atteints par rapport aux objectifs fixs par
[...] l'organe dlibrant . cet gard, la gestion de la collectivit par
lordonnateur se traduit par diffrents types doprations affrentes la
construction et lvolution du budget et la tenue des comptes. ct de
celui du comptable public, le rle de lordonnateur est essentiel tant en ce
qui concerne les conditions d'engagement et de mandatement de la
dpense, que pour ce qui a trait au patrimoine et aux engagements de la
collectivit ou de l'tablissement.
C'est donc lors du contrle des comptes et de la gestion (et le cas
chant lors de leur activit de contrle budgtaire) que les chambres
rgionales et territoriales sont amenes s'intresser la sincrit des
comptes, notamment ceux pouvant subir des dprciations (vrification des

174Loi n 2001-1248 du 21 dcembre 2001 relative aux chambres rgionales des


comptes et la Cour des comptes.

Les finances publiques locales - octobre 2017


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86 COUR DES COMPTES

provisions constituer) ou intressant le patrimoine (constitution des


amortissements), et la sincrit du budget, particulirement des restes
raliser qui participent dterminer le juste rsultat de la collectivit.
Lexamen du rattachement des charges et des produits l'exercice,
des transferts de charges entre budgets et de la concordance de l'tat de la
dette avec le compte de gestion vise le mme objectif.
Ainsi, mme si elle n'est pas juridiquement dfinie, la fiabilit des
comptes est au centre de la mission des CRTC. Elle englobe deux concepts
diffrents, outre celui de limage fidle : la rgularit comptable, concept
formel prcisment dfini par un corpus de textes rglementaires et
d'instructions comptables, et la sincrit qui sapplique aussi aux
conditions dexercice de la gestion publique. mettre une juste opinion sur
la qualit comptable et budgtaire consiste se prononcer sur la gravit des
omissions ou erreurs ventuellement releves, ce qui suppose dtre en
mesure den apprcier le caractre significatif.

II - Des anomalies persistantes releves


en matire de qualit des comptes

Dans ses prcdents travaux sur la qualit et la fiabilit de


linformation financire locale175, la Cour formulait plusieurs
recommandations en vue dune trajectoire de progrs en la matire,
incluant la lisibilit et lintelligibilit des tats financiers locaux, la fiabilit
de linformation financire locale, le renforcement du rle du comptable
public, la coopration de lordonnateur et du comptable et le
dveloppement du contrle interne comptable et financier, ainsi que la
perspective dun compte financier unique puis lexprimentation de la
certification des comptes locaux.

La Cour a recommand dans son rapport public de 2013 sur les finances
publiques locales la construction dun compte financier unique (CFU) destin
remplacer le compte administratif et le compte de gestion. LInspection
gnrale des finances (IGF) et lInspection gnrale de ladministration (IGA)
ont t charges par lettre de mission du 1er mars 2017 dlaborer un projet de
CFU dans le cadre budgtaire et comptable des collectivits locales. Ladoption
de la norme relative aux tats financiers (cf. infra) est de nature encourager la
mise en uvre du compte financier unique.

175 Rapports publics sur les finances publiques locales de 2013 et 2015.

Les finances publiques locales - octobre 2017


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LA FIABILITE DES COMPTES PUBLICS LOCAUX 87

Les CRTC continuent de relever lors du contrle de la gestion des


collectivits une insuffisante application des rgles budgtaires et
comptables de sparation des exercices, de prudence ou dimage fidle du
patrimoine176.

A - Le rattachement des charges et des produits


lexercice

Technique indispensable une correcte sparation des exercices et


la garantie de la sincrit des comptes, lobligation de rattachement des
charges et des produits simpose aux collectivits de plus de
3 500 habitants. Le mcanisme du rattachement permet dintgrer dans le
rsultat de fonctionnement lintgralit des charges et des produits qui sy
rapportent au regard de leur fait gnrateur et, par l mme, de contribuer
son exacte dtermination.
Lobligation de rattachement des charges et des produits est
susceptible damnagements lorsque le montant rattachable na pas
dincidence significative sur le rsultat. Chaque collectivit peut
dterminer, sous sa propre responsabilit, un seuil significatif pour
procder ces rattachements. Nombreuses sont celles qui nont pas arrt
le niveau de ce seuil.
Ainsi, la rgion Rhne-Alpes177 ne procdait aucun rattachement
de charges et de produits lexception des intrts courus non chus
(ICNE). Elle aurait pourtant d procder des rattachements
systmatiques, nayant dfini aucun seuil. La commune de Miribel178 a
pratiqu trs peu de rattachements des charges et produits lexercice sur
lensemble de la priode de contrle (2009 2014) tandis que la commune
de Chteaudun179 nen pratique mme aucun.

176 Les travaux des CRC cits dans ce chapitre sont publis sur le site internet de la Cour
des comptes www.ccomptes.fr avec les rponses des collectivits concernes. Les
anomalies releves par les CRC sont souvent en cours de corrections.
177 Rapport dobservations dfinitives, 14 mars 2016, CRC Auvergne, Rhne-Alpes.
178 Rapport dobservations dfinitives, 13 juin 2016, CRC Auvergne, Rhne-Alpes.
179 Rapport dobservations dfinitives, 12 mai 2016, CRC Centre-Val-de-Loire.

Les finances publiques locales - octobre 2017


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88 COUR DES COMPTES

Globalement, lanalyse des balances comptables des collectivits


montre que les enregistrements de charges et de produits dans des comptes
de rattachement180 demeurent infrieurs ce quils devraient tre.
Toutefois, pour les communes de 50 000 100 000 habitants181, le
pourcentage des rattachements a progress sur la priode 2012 2016182.
Les CRTC relvent encore frquemment des anomalies en ce
domaine. De nombreuses collectivits, de toutes catgories et de toutes
tailles, sont rgulirement invites dvelopper le rattachement des
charges et des produits lexercice. Les CRTC vrifient que le non-
rattachement au bon exercice na pas dincidence significative (plus de
1 %) sur le rsultat dgag par la collectivit.
Le Syndicat intercommunal des nergies de la Loire183 (SIEL) a
procd au rattachement des charges compter de 2010, anne o le SIEL
a opt pour la mise en uvre de linstruction M14, mais non des produits.
Les charges rattaches se rapportent principalement la maintenance de
lclairage public (10 % des charges de gestion). En revanche, lexamen
des titres de recettes montre un dcalage trimestriel dans la
comptabilisation des produits issus de la taxe sur la consommation finale
dlectricit (TCFE), qui sest amplifi en mme temps que ces produits
(2,26 M en 2014). La perception de la TCFE pour le compte des
communes de plus de 2 000 habitants et le reversement ces dernires a
conduit un accroissement des volumes budgtaires tant en recettes quen
dpenses. Le SIEL aurait par consquent t fond procder au
rattachement des produits et des charges correspondantes sur la base de
montants estims.
Le dpartement de la Seine-Saint-Denis184 napplique que
partiellement le principe dindpendance des exercices car les charges ne
sont pas rattaches correctement dans le cadre des marchs et seulement de
manire incomplte pour les dpenses sociales. La chambre rgionale des
comptes (CRC) le-de-France a ainsi invit la collectivit fiabiliser la
mthode statistique de rattachement des charges sociales lies la
prestation de compensation du handicap (PCH) et au revenu de solidarit
active (RSA). Elle lui a par ailleurs recommand de fixer un seuil

180 Total des mouvements enregistrs sur un compte de rattachement, rapport au total
des charges ou des produits.
181 Donnes France entire.
182 Il a progress de 2,5 % en 2012 2,9 % en 2015 et 3,7 % en 2016 pour les charges,

et de 1,3 % en 2012 1,5 % en 2015 et 1,4 % en 2016 pour les produits.


183 Rapport dobservations dfinitives, 19 dcembre 2016, CRC Auvergne, Rhne-Alpes.
184 Rapport dobservations dfinitives, 30 juin 2015, CRC le-de-France.

Les finances publiques locales - octobre 2017


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LA FIABILITE DES COMPTES PUBLICS LOCAUX 89

significatif de rattachement, comme prconis par le comit national de


fiabilit des comptes locaux.
La chambre rgionale Hauts-de-France a relev que le rattachement
des charges et des produits lexercice pratiqu par le dpartement de la
Somme185, amoindri par les seuils levs retenus dans son rglement
budgtaire et financier, ne permet pas le respect du principe dannualit
budgtaire. En effet, laddition de ces mandats peut reprsenter jusqu
0,7 % des mandats mis, soit 4 M en 2013, ce qui quivaut un dixime
de la capacit dautofinancement de lanne.
Les dfaillances releves rsultent souvent dune tenue imparfaite
par les ordonnateurs de la comptabilit dengagement des dpenses et de
labsence ou du caractre embryonnaire du contrle interne.

Lexemple des collectivits doutre-mer


Les chambres rgionales des comptes de Guadeloupe, Guyane,
Martinique, La Runion et Mayotte constatent frquemment une tenue
dfectueuse de la comptabilit dengagement conduisant par exemple ne
pas rattacher les charges et les produits lexercice concern.
En 2011, la rgion de La Runion a ainsi mandat 22 M de
dpenses de fonctionnement se rapportant lexercice prcdent soit 6 %
des dpenses relles de fonctionnement. En 2015, la rgion Guadeloupe a
mandat 19,6 M de charges de fonctionnement de 2014 soit 10 % de ses
dpenses relles de fonctionnement.
En 2015, les EPCI de la Martinique ont mandat 12 % de leurs
dpenses de fonctionnement, soit 20,3 M, se rapportant lexercice 2014.
En Guadeloupe, ce montant a t de 11,4 M soit 7 % des dpenses relles
de fonctionnement. Les communes de la Guadeloupe ont report 6 % de
leurs charges de fonctionnement sur lexercice 2015 ; celles de Guyane et
de Martinique, 5 %. Les dpartements ont t plus vertueux, limitant le
report de dpenses 2 %.
La Runion, Saint-Philippe donne lexemple dune commune ne
respectant pas le principe de lannualit budgtaire. linverse, la
commune de Sainte-Suzanne effectue dsormais le rattachement des
charges lexercice la suite des observations antrieures de la chambre.

185 Rapport dobservations dfinitives, 2 juillet 2015, CRC Hauts-de-France.

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90 COUR DES COMPTES

En Guadeloupe, Guyane et Martinique, seules les communes de


moins de 10 000 habitants, Ajoupa-Bouillon, Bellefontaine, Le Carbet,
GrandRivire, Le Morne-Rouge, Le Morne-Vert, Saint-Pierre, et une
commune de plus de 17 000 habitants, Saint-Joseph, ont respect le
principe de sparation des exercices en 2015.

La lenteur des progrs constats illustre la difficult pour de


nombreuses collectivits intgrer pleinement les rgles de la comptabilit
en droits constats, base du systme dinformation comptable.
Les carences en matire de rattachement des charges et des produits
peuvent finalement avoir des incidences directes sur le niveau de rsultat
dgag par une collectivit. Le dveloppement des procdures de suivi des
engagements par des contrles internes plus rigoureux, voire lintervention
de contrles externes, permettraient de remdier des anomalies encore
frquentes dans ce domaine.

B - Lapplication du principe de prudence


en matire de provisions

En application du principe de prudence, les collectivits sont dans


lobligation de ne pas transfrer sur des exercices futurs des incertitudes
prsentes susceptibles de grever leur patrimoine et leur rsultat. Ce principe
se traduit par la constitution de provisions pour risques et charges.
Un tat des lieux des contentieux de la commune de Levallois-
Perret186 en novembre 2014 a fait apparatre de nombreux litiges aux
enjeux financiers significatifs et rvl des anomalies lies au non-
provisionnement de certains dentre eux. Le cumul des risques financiers
lis aux litiges, chiffrs par les services de la commune, atteignait prs de
7,2 M cette date. Ces contentieux taient pour l'essentiel relatifs des
dossiers d'expropriation. La chambre rgionale le-de-France a estim que
l'absence de provisionnement, pourtant obligatoire, de ces litiges a fauss
les rsultats annuels de la commune et port atteinte au respect du principe
de prudence. Les anomalies et insuffisances identifies lors de lexamen
des comptes de la commune ont conduit constater que trois exercices
(2007, 2011, 2012) sur les sept examins taient dficitaires. Le dficit tait

186Cour des comptes, Rapport dobservations dfinitives de la chambre rgionale des


comptes le-de-France concernant la gestion de la commune de Levallois-Perret, fvrier
2016, 364 p., disponible sur www.ccomptes.fr

Les finances publiques locales - octobre 2017


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LA FIABILITE DES COMPTES PUBLICS LOCAUX 91

trs lev en 2007 (- 28,7 % des recettes de fonctionnement) et 2012


(- 6,2 %). Comme en dispose larticle L. 1612-14 du CGCT, ces dficits
rels auraient d conduire le prfet saisir la chambre rgionale.
Autre exemple, le dpartement du Nord187 na constitu depuis
2010 aucune provision relative aux crances douteuses. Le montant
provisionn fin 2015 ne slevait qu 0,71 M. La principale provision a
t solde en 2014, ce qui a permis de doubler le faible rsultat de
fonctionnement (48,9 M au lieu de 21,2 M pour 2,7 Md de crdits).
Pourtant, comme la chambre rgionale Hauts-de-France a pu le relever, les
crances contentieuses relatives au revenu de solidarit active (RSA) se
montaient 9,1 M fin 2014 et celles relatives lallocation personnalise
dautonomie (APA) 1 M, gnrant un risque rel de perte de recettes.
De mme, les obligations lgales de provisionnement pour risques
et pour dprciation dactifs nont pas t respectes par la communaut
urbaine Marseille Provence Mtropole188 alors mme que des
contentieux en cours importants avaient dj donn lieu des
condamnations hauteur de plusieurs millions deuros.
La commune de La Possession La Runion fait face un risque de
dficit de 8 M dans une opration damnagement (ZAC du Moulin Joli)
pour laquelle elle na ralis aucune provision. Il en est de mme dune
condamnation hauteur de 12,6 M en 2013, soit un tiers des dpenses de
fonctionnement de la commune, qui aurait d tre provisionne.
Les collectivits actionnaires de socits publiques locales ne
constituent pas non plus systmatiquement de provisions pour compenser
les pertes constates dans les comptes de ces socits. titre dexemple,
la Communaut intercommunale des Villes Solidaires du Sud (CIVIS)
na pas constitu de provisions pour les pertes de 1,38 M en 2013,
1,05 M en 2014 et 0,7 M en 2015 de la socit publique locale Energies
Runion. Il en est de mme des pertes de la socit dconomie mixte
Pipangai (pertes de 265 000 entre 2011 et 2013).
Enfin, la rgion de La Runion na pas constitu non plus de
provisions alors quentre 2006 et 2012, ses pertes sur crances
irrcouvrables se sont leves 2,4 M. Sur la mme priode, lexamen
des comptes de participations financires et avances de la rgion a fait
ressortir un montant de 4,7 M relatif des socits liquides ou dissoutes,

187 Rapport dobservations dfinitives, 19 octobre 2016, CRC Hauts-de-France.


188 Rapport dobservations dfinitives, 27 juin 2016, CRC PACA.

Les finances publiques locales - octobre 2017


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92 COUR DES COMPTES

qui aurait pu, pour une bonne application du principe de prudence, faire
lobjet de provisions.
A contrario, des provisions sont parfois enregistres sans motif autre
que la constitution de rserves. Le dpartement de la Sarthe189 a ainsi
enregistr un accroissement considrable de ses provisions (de 5,8 M en
2009 33,5 M en 2014). Pour au moins 12 M, celles-ci ne
correspondaient pas la dfinition rglementaire et comptable et ont servi
constituer une rserve budgtaire irrgulire, minorant ainsi
artificiellement les rsultats et les excdents reports.

C - Une connaissance imparfaite du patrimoine

La connaissance par les collectivits de leur patrimoine est apparue,


le plus souvent, comme lacunaire, voire inexistante, alors que la
fiabilisation de la comptabilit patrimoniale constituait lune des ambitions
premires de la rforme des instructions comptables intervenue en 1997.
Le principe de valorisation retenu, excluant toute rvaluation du bilan et
reposant sur une reconstitution au cot historique, devait permettre de
runir les donnes comptables relatives aux immobilisations.

1 - Le suivi de linventaire

Le suivi des immobilisations constitue un lment essentiel de la


qualit de linformation comptable. Lordonnateur et le comptable en sont
conjointement responsables. Le premier tient linventaire, qui justifie la
ralit physique des biens, et le second ltat de lactif partir du fichier
des immobilisations. Ces deux documents doivent bien entendu tre
parfaitement cohrents.
Leur rapprochement par la chambre rgionale Hauts-de-France lors
de lexamen de la gestion de la commune de Calais190 a fait apparatre des
diffrences de plus de 10 % des immobilisations : 59,4 M en 2012,
66,4 M en 2013, et 78,1 M en 2014. Certains biens inscrits
linventaire191 ne figuraient pas ltat de lactif, dautres apparaissaient

189 Rapport dobservations dfinitives, 24 octobre 2016, CRC Pays de la Loire.


190 Rapport dobservations dfinitives, 29 juin 2016, CRC Hauts-de-France.
191 Ce constat est effectu pour des biens inscrits aux comptes 211, 21318, 2138, 23,

2423, 274 et 276.

Les finances publiques locales - octobre 2017


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LA FIABILITE DES COMPTES PUBLICS LOCAUX 93

ltat de lactif mais pas linventaire192. Prs de la moiti des comptes


utiliss prsentait des carts. Les plus importants concernaient les
immobilisations affectes (cart de 45,3 M), les constructions (12 M),
les avances sur immobilisations en cours (9,6 M). La chambre a appel la
commune (qui a indiqu avoir commenc en 2012) rsorber ces carts
rvlateurs dun manque de fiabilit des comptes et prjudiciables une
connaissance prcise du patrimoine communal.
Lors de lexamen de la gestion de la communaut urbaine
Marseille Provence Mtropole193, la chambre rgionale des comptes
Provence-Alpes-Cte dAzur a constat une restitution comptable trs
partielle du patrimoine de ltablissement dans la mesure o les transferts
dactifs des communes membres restaient largement inachevs. Ainsi, le
canal de Marseille ou les stations du mtro navaient toujours pas t
transfrs de la ville la communaut urbaine. La chambre a relev de
multiples cas de ce type. Aucun plan de rsorption nayant t mis en place,
ces anomalies souvent anciennes en matire de gestion de patrimoine
taient susceptibles davoir des incidences au-del de lintgration de la
communaut urbaine le 1er janvier 2016 dans la Mtropole Aix Marseille.

2 - Les lacunes en matire damortissements

Visant compenser la dprciation des lments dactifs, les


dotations aux amortissements constituent une charge de fonctionnement
qui doit tre couverte par une recette budgtaire. En contrepartie, elles sont
une ressource de la section dinvestissement. Afin den limiter limpact
budgtaire, lamortissement des immobilisations est intgralement
facultatif pour les communes et groupements de communes de moins de
3 500 habitants. Au-del de ce seuil, il est obligatoire pour les biens
meubles hors uvres dart, les biens immeubles productifs de revenus et
non affects au service public, ainsi que les immobilisations incorporelles.
La liste des drogations au principe de lamortissement est plus rduite
pour les rgions et dpartements qui disposent nanmoins de la facult de
neutraliser budgtairement une partie de ces dotations obligatoires.
Lune des principales lacunes de la gestion du patrimoine des
collectivits est labsence de transfert leur compte dimmobilisation

192 Ce constat est effectu pour des biens inscrits aux comptes 20, 2132, 2135, 215, 218,
261 et 275.
193 Rapport dobservations dfinitives, 27 juin 2016, CRC PACA.

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94 COUR DES COMPTES

dfinitif des immobilisations en cours. Il en rsulte des amortissements


insuffisants ou dcals dans le temps.
Labsence dintgration des immobilisations en cours depuis de
nombreuses annes par la commune de Mortagne-sur-Svre194 a ainsi
induit des retards dintgration de ces immobilisations hauteur de 42,4 %
des immobilisations en 2013 et 40,2 % en 2015. titre dexemple, les
installations, matriels et outillages techniques devant tre imputs
normalement au compte 215 reprsentaient 865 000 dans les
immobilisations en cours au 31 dcembre 2015, soit dans lhypothse dun
amortissement linaire pratiquer sur dix ans, une majoration indue
annuelle de lordre de 86 000 du rsultat de fonctionnement.
Alors que les immobilisations en cours de la commune de La
Possession reprsentaient 31 annes de dpenses dquipement, une seule
opration dintgration a t ralise entre 2010 et 2015. Les charges
damortissement correspondantes ont t estimes 2,8 M et ont eu un
impact significatif sur lexercice 2016, anne au cours de laquelle la
commune sest engage raliser ces amortissements lissue du dernier
examen de la gestion par la chambre rgionale. Certains actifs ne sont pas
comptabiliss au bilan de la commune, tels que, pour 0,9 M, des parcelles
communales en cours de cession en 2016.
Les observations des chambres rgionales des comptes font ressortir
que, dans de trs nombreux cas, les comptables publics ne sont pas en
mesure de justifier les soldes des comptes d'immobilisations par la
production d'un tat de l'actif, certains invoquant la difficult d'obtenir ces
informations auprs des ordonnateurs. Il est en effet manifeste que la
complexit de certaines situations a pu faire hsiter les plus importantes
collectivits devant les efforts de transparence ncessaires. Or, la sincrit
et l'image fidle des comptes ncessitent une connaissance prcise de la
situation patrimoniale de l'entit concerne.
Dans le contexte de la rforme territoriale qui a amen la fusion de
nombreuses communes et groupements intercommunaux, une
connaissance insuffisante de leur patrimoine peut tre source de difficults
et de retard dans les oprations de transfert.
Ces diffrents constats confirment que, si des progrs sont
enregistrs dans la tenue des comptes, des efforts restent nanmoins
accomplir. Une plus grande matrise des notions comptables de prudence
est indispensable au respect du cadre comptable rsultant des engagements
communautaires. Concernant lactif, un enregistrement et un suivi

194 Rapport dobservations dfinitives, 24 fvrier 2017, CRC Pays de la Loire.

Les finances publiques locales - octobre 2017


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LA FIABILITE DES COMPTES PUBLICS LOCAUX 95

rigoureux des biens dune collectivit par le comptable public associs


une troite collaboration avec lordonnateur sont susceptibles de rduire
considrablement ces anomalies.

III - Les leviers damlioration de la qualit


des comptes publics locaux

A - Un environnement normatif qui doit encore voluer

Corollaire indispensable dune meilleure fiabilit des comptes et de


lexprimentation de la certification des tats financiers dans le secteur
public local, lvolution du cadre normatif doit se poursuivre.
Au fur et mesure de laboutissement des travaux engags pour
amliorer la qualit des comptes publics locaux, il reviendra
ladministration (DGFiP, DGCL) den tirer les consquences pour les
instructions comptables portes par des arrts ministriels. Linstruction
M57, initialement destine aux mtropoles, a ainsi vocation sappliquer
toutes les collectivits exprimentatrices de la certification de leurs
comptes. Il incombera aussi ladministration (DGFiP) dadapter son
application (actuellement HELIOS) de gestion comptable et financire des
collectivits locales et de leurs tablissements publics. Les comptables
publics des collectivits exprimentatrices devront disposer dun outil
conforme aux volutions normatives et rglementaires.

1 - Le comit de fiabilit des comptes publics locaux

La Cour avait mentionn, ds son premier rapport public de 2013


sur les finances publiques locales, les travaux du comit partenarial relatif
la fiabilit des comptes publics locaux, anim par la DGFiP, au sein
duquel sigent des reprsentants des juridictions financires, de la DGCL
et des collectivits locales. Dsormais adosss, comme la Cour lappelait
de ses vux, une Charte nationale relative la fiabilit des comptes
publics locaux signe le 21 mars 2014, les travaux du comit ont permis
de rendre publics des rfrentiels de contrle interne sur de nombreux

Les finances publiques locales - octobre 2017


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96 COUR DES COMPTES

processus comptables195. Ces travaux apportent une contribution utile la


dmarche gnrale de fiabilisation des comptes publics locaux.

2 - Le conseil de normalisation des comptes publics

Les travaux du Conseil de normalisation des comptes publics


(CNoCP)196 constituent un autre lment de cette dmarche gnrale. La
publication du cadre conceptuel des comptes publics relevant de la
comptabilit dexercice, qui a vocation sappliquer aux administrations
publiques locales, est une premire tape de clarification, non normative,
qui permet au CNoCP, aux entits publiques, leurs auditeurs et aux
utilisateurs des comptes publics dhomogniser les concepts utiliss en la
matire.
Conformment son programme de travail, le CNoCP a dsormais
comme objectif dlaborer le recueil des normes comptables du secteur
public local, limage des recueils dj existants pour ltat et les
tablissements publics nationaux. Cette tche a t prpare par deux
groupes de travail, lun sur les principes comptables applicables au secteur
local et lautre sur les tats financiers des collectivits territoriales et de
leurs groupements. Ds 2017, plusieurs projets de normes comptables pour
le secteur local devraient tre soumis au collge du CNoCP. Ainsi, la norme
n1 relative aux tats financiers a t examine le 23 janvier 2017 et la
norme n 11 relative aux dettes financires et instruments financiers
terme le 27 avril 2017.

la suite de ces travaux prliminaires et dans lobjectif de


convergence, sous la seule rserve des spcificits de laction des
collectivits locales, de ces futures normes et des normes dj applicables
aux autres administrations publiques (tat, tablissements publics
nationaux), il est minemment souhaitable que le recueil des normes

195 Parc immobilier, autres immobilisations corporelles, commande publique,


interventions, rgies, rmunrations, provisions pour risques et charges, ainsi quen
dernier lieu, recettes, participations et titre immobiliss, prts, avances, dpts et
cautionnements.
196 Le Conseil de normalisation des comptes publics (CNoCP) est un organisme

consultatif plac auprs du ministre charg des comptes publics, responsable de la


normalisation comptable de toutes les personnes publiques et prives exerant une
activit non marchande et financ majoritairement par des ressources publiques,
notamment des prlvements obligatoires. Entrent dans le champ de comptence du
CNoCP, ltat et les organismes dpendant de l'tat, les organismes de scurit sociale,
ainsi que les collectivits territoriales et les tablissements publics locaux.

Les finances publiques locales - octobre 2017


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LA FIABILITE DES COMPTES PUBLICS LOCAUX 97

comptables du secteur public local soit achev au plus tard en 2019, cest-
-dire avant la certification conventionnelle des comptes des collectivits
exprimentatrices en 2020 (cf. infra).

3 - Les avances progressives concernant lindice de qualit


comptable des comptes locaux (IQCL)

Une coopration accrue des ordonnateurs et des comptables publics


demeure lune des conditions essentielles de la fiabilisation des comptes
locaux. Les avances progressives dont fait tat la DGFiP concernant
lindice de qualit des comptes locaux (IQCL)197 ou les critures
permettant une agrgation des comptes au niveau du groupe communal,
renforcent cet gard la ncessit dune acclration des efforts, qui
ncessite une troite collaboration de chacun des contributeurs au systme
dinformation comptable.
Lindice de qualit des comptes locaux (IQCL), labor et suivi par
la DGFiP, synthtise les notes alloues un ensemble ditems mesurant les
principaux champs de la qualit des comptes produits198, pondres en
fonction de leur importance relative. Les items retracs relvent tous du
comptable, conjointement pour certains avec lordonnateur. Les dernires
donnes provisoires communiques par la DGFiP, relatives lexercice
2016, montrent une trs lgre progression densemble de cet indice par
rapport 2015, autour dune valeur de 17 sur 20199.
cet gard, la poursuite dune amlioration du niveau de cet indice,
ncessairement plus difficile au fur et mesure de sa progression, implique
un renforcement de la coopration entre les deux producteurs de
linformation comptable que sont les ordonnateurs et les comptables.
Par ailleurs, si lIQCL de chaque collectivit fait lobjet dune
diffusion lordonnateur concern, une publicit plus large intgrant des

197 LIQCL est calcul par la DGFiP pour les collectivits locales et leurs groupements,
leurs budgets annexes ainsi que les tablissements caractre industriel et commercial,
les tablissements hospitaliers et les services dpartementaux dincendie et de secours.
198 Quatre domaines identifis : celui des hauts de bilan (notamment les rsultats) qui

prsente les plus grandes marges de progression avec un score de 7,9/10 en 2015 ; celui
des comptes de tiers dont le score est le plus lev en comparaison avec les autres
domaines comptables (9,8/10 en 2015 en baisse de 1,01 % de 2012 2015) ; celui des
oprations complexes dont le score baisse de 1,15 % sur la priode 2012-2015 pour
slever 8,6/10 en 2015 (recouvre les oprations de fin dexercice : amortissements,
les provisions, les gestions de stocks notamment) ; celui des dlais de mouvements
(reprise des balances dentre) qui a une cotation 8,8/10 en 2015.
199 Sur la priode 2012-2015, le score national de lIQCL a progress de 16,8 17,0.

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98 COUR DES COMPTES

comparaisons par type de collectivit et par strate contribuerait une


meilleure sensibilisation sur les marges de progrs par domaine en matire
de qualit comptable au-del du rseau de la DGFiP.

B - Le lancement de lexprimentation de la
certification des comptes publics locaux

En vertu de larticle 110 de la loi du 7 aot 2015 portant nouvelle


organisation territoriale de la Rpublique (dite loi NOTR), la Cour des
comptes conduit, en liaison avec les chambres rgionales des comptes, une
exprimentation destine permettre dtablir les conditions pralables et
ncessaires la certification des comptes du secteur public local.
Parce que cette exprimentation doit conduire llaboration de
dispositifs destins assurer la rgularit, la sincrit et la fidlit des
comptes des collectivits territoriales et de leurs groupements 200, au-del
de lexamen des conditions pralables et ncessaires la certification des
comptes du secteur public local, cette dmarche sinscrit galement dans la
recherche dune amlioration de la qualit des comptes publics locaux. Elle
devrait permettre notamment deffectuer un bilan cots/avantages dune
certification des comptes de certaines collectivits au regard des missions
dj exerces par les CRTC.
Portant une attention constante la qualit comptable dans le secteur
public local, le rapport public sur les finances publiques locales rend
compte chaque anne de ltat davancement de lexprimentation de la
certification des comptes locaux.

1 - Un chantillon de 25 entits exprimentatrices

Cette exprimentation est fonde sur le volontariat des collectivits


territoriales et de leurs groupements. La loi ouvrait un dlai dun an,
jusquen aot 2016, aux candidats intresss pour se manifester. Au total,
50 collectivits ou tablissements publics locaux ont fait acte de
candidature. Conformment aux termes de la loi, le Premier prsident de la
Cour des comptes a mis un avis sur ces candidatures, et les ministres
chargs des comptes publics et des collectivits locales ont finalement
arrt une liste de 25 collectivits exprimentatrices.

200 Article 110 de la loi n 2015-991 du 7 aot 2015.

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LA FIABILITE DES COMPTES PUBLICS LOCAUX 99

Tableau n 21 : chantillon des collectivits exprimentatrices

Collectivits
Catgorie Nombre
exprimentatrices
La Runion, Pays de la
Rgions 18
Loire
La Runion, Aisne, Eure,
Dpartements 101
Dordogne, Savoie, Rhne
Intercommunalits fiscalit
2 065
propre
Mtropoles 15 Toulouse Mtropole
Communauts urbaines 11
Sarreguemines-
Confluences, Grand Dole,
Communauts dagglomration 196
Albigeois, Valenciennes
Mtropole
Communauts de communes 1 842 Calvi-Balagne
Mtropole de Lyon 1
Communes 35 885
Orlans, Paris,
Plus de 100 000 habitants 41
Montpellier
De 50 000 100 000 habitants 83 Bondy
De 20 000 50 000 habitants 330 Sarreguemines
De 10 000 20 000 habitants 513 Sceaux, Cuers
De 3 500 10 000 habitants 2 086 Saint-Claude, Pronne
Moins de 3 500 habitants 32 832 Fournels
Syndicat dpartemental
Syndicats 12 234
dnergies du Morbihan
Source : Cour des comptes donnes DGCL

Lchantillon prsente comme premire caractristique dtre


limage de la diversit institutionnelle du secteur public local puisque
toutes les catgories de collectivits territoriales et de groupements y sont
reprsentes lexception des communauts urbaines. Cette caractristique
est importante pour la porte des enseignements qui seront tirs de
lexprimentation. Lchantillon comporte au moins une collectivit par
rgion mtropolitaine ainsi que trois collectivits doutre-mer.

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100 COUR DES COMPTES

2 - Une convention conclue avec chaque collectivit,


qui permet dentamer le diagnostic initial

Conformment larticle 110 de la loi NOTR, lavis des ministres


chargs des collectivits territoriales et des comptes publics a t sollicit
sur le projet de la convention prvue entre le Premier prsident de la Cour
des comptes et lexcutif de chacune des collectivits exprimentatrices.
En novembre 2016, cette convention a t transmise lexcutif de chaque
collectivit exprimentatrice afin quil sollicite de son organe dlibrant
lautorisation de la signer.
La convention prcise la nature de la mission daccompagnement
que les juridictions financires sengagent effectuer auprs de chaque
entit ainsi que les moyens et les informations que lentit sengage leur
fournir. Elle dfinit galement les modalits dexcution de la mission, le
calendrier et les produits attendus. Elle prcise que la premire tape de
lexprimentation, en 2017, consiste en un diagnostic global dentre,
relatif notamment lorganisation comptable et financire de lentit, aux
processus de gestion ayant une incidence significative sur les comptes, au
systme dinformation financire ainsi qu lefficacit du contrle interne.
La convention indique que, sur la base de ce diagnostic initial, des audits
cibls seront conduits en 2018 et 2019. La phase postrieure de
lexprimentation donnera lieu un avenant la convention initiale pour
dfinir les conditions dune certification exprimentale des tats financiers.
Le diagnostic global dentre a t conduit en 2017 dans chacune
des 25 collectivits exprimentatrices par des quipes de magistrats et de
vrificateurs des chambres rgionales des comptes, et dexperts de
certification de la Cour des comptes. Premire tape daccompagnement
des collectivits dans leur prparation la certification, cet tat des lieux
initial est centr sur le reprage des risques comptables, qui feront lobjet
daudits cibls en 2018 et 2019. Pour chacune dentre elles, il doit
permettre de comprendre lorganisation de ses principaux processus de
gestion, dvaluer lefficacit de sa dmarche de matrise des risques
comptables et financiers, et de prendre connaissance des modalits selon
lesquelles elle tablit ses comptes annuels. Lobjectif est, en dfinitive, de
dterminer si les tats financiers de la collectivit sont auditables.
La Cour rendra compte dans son rapport public de 2018 sur la
situation financire et la gestion des collectivits territoriales et de leurs
tablissements publics, des principaux enseignements tirs de ces
diagnostics initiaux, premire tape de lexprimentation de la certification
des comptes locaux.

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LA FIABILITE DES COMPTES PUBLICS LOCAUX 101

______________________ CONCLUSION ______________________

La qualit et la fiabilit des comptes publics locaux comme


l'amlioration des processus de contrle interne sont essentielles pour
valuer les perspectives dvolution de la situation financire des
collectivits territoriales un moment o leur gestion est rendue plus
contrainte du fait des rformes engages (divers chantiers en cours de la
rforme territoriale, cf. chapitre I) ou souhaitables (dotations de ltat,
cf. chapitre II) et des incertitudes relatives aux ressources sensibles la
conjoncture (TICPE, TSCA, CVAE, DMTO).
Le renforcement du rle du comptable public dans le contrle de la
qualit des comptes, sa collaboration troite avec lordonnateur, le
chantier de construction dun compte financier unique, ainsi que le
dveloppement dun contrle interne comptable et financier demeurent des
axes forts pour amliorer la qualit des comptes publics locaux.
Malgr les progrs enregistrs depuis une vingtaine dannes dans
lamlioration de la qualit comptable, il reste beaucoup faire. La
DGFiP, par sa capacit de mobilisation du rseau de comptables publics,
doit contribuer pleinement cette amlioration. Par leurs observations
constructives, les chambres rgionales et territoriales des comptes
continueront encourager lamlioration de la qualit de l'information
financire laquelle le public est lgitimement attentif.
Enfin, lexprimentation de la certification des comptes publics
locaux doit-tre un puissant levier damlioration de la qualit des tats
financiers des collectivits territoriales et de leurs tablissements publics.

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Chapitre III

Ltat davancement

de la rforme territoriale

De janvier 2014 aot 2015, plusieurs textes de lois successifs ont


engag une rforme ample et complexe du paysage institutionnel local,
touchant tant les comptences que la dlimitation des collectivits
territoriales. Annonce en octobre 2012 par le Prsident de la
Rpublique201, cette rforme, intervenue la suite dune longue rflexion
sur la ncessaire rnovation du cadre de laction publique locale202, a t
conue comme un nouvel acte de la dcentralisation. Elle visait, aprs les
premires lois de dcentralisation de 1982 et 1983 et les rformes
constitutionnelles et lgislatives de 2003 et 2004, transformer pour
plusieurs dcennies larchitecture territoriale de la Rpublique 203. Du
constat svre dune organisation territoriale vieillie, faite de strates
accumules et inadapte lvolution des moyens de communication, des
modes de vie et des mutations conomiques, taient tires trois lignes
directrices : rduire le nombre des intercommunalits pour en faire des
structures la fois de proximit et defficacit de laction locale, renforcer

201 Allocution devant les tats gnraux de la dmocratie territoriale organiss le


5 octobre 2012 au Snat.
202 Refonder l'action publique locale, Pierre Mauroy, rapport au Premier ministre,

dcembre 2000 ; rapport de la Commission pour la libration de la croissance franaise,


janvier 2008 ; rapport au Prsident de la Rpublique du Comit pour la rforme des
collectivits locales, mars 2009.
203 Rformer les territoires pour rformer la France, tribune du Prsident de la

Rpublique, publie dans la presse rgionale le 3 juin 2014.

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104 COUR DES COMPTES

les responsabilits des rgions et supprimer terme le dpartement en tant


que collectivit territoriale204.
Cest ainsi que la loi du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action
publique territoriale et d'affirmation des mtropoles, dite loi MAPTAM,
renforce le cadre juridique des mtropoles dfini en 2010 par la loi de
rforme des collectivits territoriales, dite loi RCT205. La loi du
16 janvier 2015 relative la dlimitation des rgions206 dfinit une
nouvelle carte des rgions mtropolitaines dont le nombre est rduit
treize. La loi du 16 mars 2015 facilite la cration des communes
nouvelles207. La loi du 7 aot 2015 portant nouvelle organisation
territoriale de la Rpublique, dite loi NOTR, renforce les chelons
rgionaux et intercommunaux. Enfin, la loi relative au statut de Paris et
lamnagement mtropolitain208, dite loi Paris, assouplit les critres
daccs au statut de mtropole.
Ce dispositif lgislatif dessine une rforme globale qui rorganise le
paysage des collectivits locales tant du point de vue des primtres
gographiques que des comptences exerces. Toutefois, la volont
initialement affiche de faire disparatre la collectivit dpartementale ne
sest pas concrtise et le dpartement a finalement conserv nombre de
ses comptences de proximit209. Enfin, la rforme opre essentiellement
des transferts de comptences entre niveaux de collectivits plutt quentre
ltat et les collectivits comme lors des actes I et II de la dcentralisation.
La Cour a examin la porte des rorganisations territoriales
intervenues au regard des objectifs fixs notamment dans lexpos des
motifs des projets de lois. Si la mise en uvre institutionnelle de la rforme
(dlimitation territoriale, transferts de comptences) est aujourdhui
acheve, elle se traduit par de nombreux chantiers administratifs, en cours
au sein des collectivits locales, ce qui rend prmature toute valuation
chiffre de ses consquences sur leurs cots de fonctionnement et sur
lefficacit de leurs politiques publiques.

204 Discours de politique gnrale du Premier ministre lAssemble nationale,


8 avril 2014.
205 Loi du 16 dcembre 2010 de rforme des collectivits territoriales.
206 Loi du 16 janvier 2015 relative la dlimitation des rgions, aux lections rgionales

et dpartementales et modifiant le calendrier lectoral.


207 Loi du 16 mars 2015 relative l'amlioration du rgime de la commune nouvelle,

pour des communes fortes et vivantes.


208 Loi du 28 fvrier 2017 relative au statut de Paris et l'amnagement mtropolitain.
209 Du fait de modifications substantielles apportes par le Snat au projet de loi

NOTR.

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LTAT DAVANCEMENT DE LA RFORME TERRITORIALE 105

La recherche dune taille critique et de territoires cohrents pour les


collectivits locales et leurs tablissements publics sest traduite par une
nouvelle architecture territoriale qui reste nanmoins complexe (I). Les
objectifs de rationalisation assigns la rforme laissent galement
subsister un enchevtrement compliqu des comptences (II). Tandis que
la rforme est en cours, une attention particulire doit tre porte aux
risques de cots supplmentaires quelle est susceptible dentraner (III).

I - Larchitecture encore complexe


du paysage institutionnel local

La carte territoriale issue de la rforme est dsormais largement


acheve dans ses contours. Elle est marque par la rduction du nombre
des acteurs territoriaux (rgions, EPCI, communes) et lmergence des
mtropoles. La rforme se caractrise ainsi par la recherche de la taille
critique des collectivits avec lide sous-jacente quune plus grande
dimension permet datteindre une efficience suprieure grce la
mutualisation des services et la rationalisation de lexercice des politiques
publiques. la recherche de la taille critique se superpose celle du niveau
pertinent de gestion en fonction des politiques publiques menes.
Le nouveau maillage territorial est constitu de grandes rgions,
conues pour tre de taille europenne (A) au sein desquelles les
mtropoles fdrent les grandes aires urbaines (B) et structurent une carte
intercommunale resserre (C).

A - Des rgions toujours peu comparables


leurs voisines europennes

La refonte de la carte des rgions mtropolitaines a fait passer leur


nombre de vingt-deux treize au 1er janvier 2016 (la Corse conservant un
statut particulier), dont sept sont issues du regroupement de deux ou trois
anciennes rgions. Elle a t opre sans remettre aucunement en cause la
rpartition prexistante des dpartements entre les rgions, ce qui a sans
doute compliqu la recherche dune dlimitation cohrente210.

210La loi assouplit toutefois les conditions de mise en uvre du droit doption
permettant un dpartement de quitter une rgion pour en rejoindre une autre.

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106 COUR DES COMPTES

Carte n 1 : les nouvelles rgions de mtropole

Source : Cour des comptes

Selon lexpos des motifs du projet de loi relatif la dlimitation


des rgions, lobjectif tait de leur donner une taille critique sur le plan
gographique, dmographique et conomique . Ltude dimpact prcise
que la rforme doit permettre aux collectivits rgionales d exercer
[leurs] comptences accrues de faon efficace et [de] pouvoir se comparer
avec les chelons administratifs de nos voisins europens . La perspective
est double, la fois nationale et europenne : doter les rgions franaises
dune taille critique qui leur permette dexercer la bonne chelle les
comptences stratgiques qui leur sont attribues, de rivaliser avec les
collectivits comparables en Europe et de raliser des gains defficience .

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LTAT DAVANCEMENT DE LA RFORME TERRITORIALE 107

1 - Des rgions de plus grandes dimensions

La population moyenne des rgions est passe de 3,03 millions


dhabitants en 2015 5,17 millions dhabitants en 2016211. Hormis la
Corse212, les petites rgions ont disparu limage du Limousin, comptant
730 000 habitants, qui a t regroup avec les anciennes rgions Aquitaine
et Poitou-Charentes dans un nouvel ensemble (la Nouvelle-Aquitaine) de
plus de 5,9 millions dhabitants. La superficie moyenne des rgions a
presque doubl, passant de 25 500 km 44 600 km. Si lancienne rgion
Alsace couvrait seulement 8 280 km, la nouvelle rgion Grand Est,
forme avec la Champagne-Ardenne et la Lorraine, couvre un territoire de
57 433 km. Lobjectif de la taille critique, en termes dmographiques et
gographiques, a donc t atteint.
En corollaire, la rforme a attnu les diffrences entre les rgions
qui forment dsormais une catgorie de collectivits plus homogne,
exception faite de lle-de-France, de la Corse et de loutre-mer. Les
carts de population ont t rduits. Alors quils allaient de 1 9 entre le
Limousin et Rhne-Alpes, ils ne sont que de 1 3,1 entre le Centre-Val
de Loire et la rgion Auvergne-Rhne-Alpes. Les carts ont galement
t resserrs en termes de superficie (hors le-de-France, Corse et outre-
mer), de 1 5,5 (entre lAlsace et Midi-Pyrnes) 1 3,1 (entre Bretagne
et Nouvelle-Aquitaine).
Enfin, les carts de produit intrieur brut (PIB) par habitant ont aussi
t rduits puisque les anciennes rgions les moins favorises cet gard
(Franche-Comt, Limousin, Lorraine et Picardie) ont t rattaches des
ensembles plus quilibrs. Il convient toutefois de relever la situation
particulire de la rgion le-de-France dont le PIB (53 921 par habitant)
demeure fortement suprieur celui des autres rgions (31 104 en
Auvergne-Rhne-Alpes et 25 629 dans les Hauts-de-France).

2 - Une comparaison europenne peu pertinente

Les rgions franaises issues de la nouvelle carte sont dsormais de


taille comparable, voire suprieure, celles des rgions europennes
limitrophes en termes de population et de superficie. Avec plus de six
millions dhabitants, les Hauts-de-France constituent une rgion aussi

211 Lensemble des donnes relatives aux caractristiques des anciennes et des nouvelles
rgions est prsent dans le tableau figurant lannexe n 10.
212 Qui deviendra une collectivit unique au 1 er janvier 2018.

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108 COUR DES COMPTES

peuple que la rgion flamande. La rgion Grand Est compte plus


dhabitants que la Rhnanie-Palatinat. De manire gnrale, toutes les
rgions franaises comptent dsormais plus de 2,5 millions dhabitants
alors que les pays voisins prsentent des rgions aux caractristiques
htrognes. Parmi les seize Lnder allemands, deux ont une population de
moins dun million dhabitants (Sarre et Brme) mais trois comptent plus
de dix millions dhabitants (Bade-Wurtemberg, Bavire, Rhnanie du
Nord-Westphalie), seuil que seule dpasse lle-de-France. Cette diversit
peut aussi tre observe parmi les vingt rgions italiennes et les dix-sept
communauts autonomes espagnoles.
Il en est de mme de la superficie : les rgions franaises sont
gnralement plus grandes que leurs voisines europennes. Tous les
Lnder allemands, sauf deux (Bavire et Basse-Saxe), ont une superficie
infrieure la moyenne des rgions franaises. La superficie de la
Nouvelle-Aquitaine nest dpasse en Europe que par lAndalousie, la
Castille et deux rgions finlandaises. La rgion Occitanie est plus vaste
que lIrlande ou la Bavire.
Relativement leurs voisines europennes, le poids budgtaire des
rgions franaises na pas volu (cf. annexe n 9) dans la mesure o la
nouvelle organisation territoriale conserve le mme nombre de niveaux de
collectivits et confie aux rgions un rle accru de coordination alors
quailleurs en Europe, elles agissent plus souvent directement. La fusion
des rgions a conduit additionner les moyens des anciennes entits mais
na pas donn aux nouvelles rgions des comptences sensiblement
tendues au point de rivaliser avec les grandes rgions europennes des
pays voisins. Ainsi, le seul budget de la Bavire correspondait en 2015 au
double du budget de lensemble des rgions franaises, ce qui reflte les
importantes diffrences dorganisation institutionnelle.

3 - Des conditions de gouvernance plus complexes

Les excutifs ports la tte des rgions fusionnes devront adapter


leurs processus de dcision et leurs modes de gestion pour pouvoir
administrer de vastes territoires linstar de la Nouvelle-Aquitaine qui
stend sur 84 000 km, soit la superficie de lAutriche ou prs de trois fois
celle de la Belgique. De plus, les rgions fusionnes forment des ensembles
plus composites que les anciennes rgions dont elles sont issues, au regard
des caractristiques gographiques, conomiques et sociales de leurs
territoires. Tel est le cas notamment lissue du rapprochement de rgions
(Rhne-Alpes et Auvergne, Alsace, Lorraine et Champagne-Ardenne) qui

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LTAT DAVANCEMENT DE LA RFORME TERRITORIALE 109

ne prsentaient pas le mme quilibre entre les zones urbaines et les


espaces ruraux. Les nouvelles rgions sont multipolaires et leurs
dynamiques de dveloppement en sont ncessairement rendues plus
complexes. Elles sont confrontes lenjeu de maintenir un lien de
proximit avec les habitants et de faire converger leurs politiques publiques
dans leurs nouveaux territoires. Certaines rgions se sont ainsi engages
dans une dmarche de territorialisation de leur action par la cration
dchelons administratifs intermdiaires au niveau infra-rgional ou local
(cf. III. infra).

B - Une multiplication des mtropoles au dtriment


de leur vocation initiale

La notion de mtropole (tymologiquement, la capitale dune


province) revt diffrentes acceptions selon lchelle gographique
considre. Quelles soient mondiales, europennes ou rgionales, les
mtropoles ont en commun dexercer des fonctions de commandement,
dorganisation et dimpulsion, et dirriguer conomiquement une aire plus
ou moins vaste, de l'espace rgional l'espace mondial.
Ds 1964, la DATAR213 cre les mtropoles dquilibre qui
atteindront le nombre de treize, sans statut juridique particulier mais dans
une perspective damnagement du territoire. Le renouveau actuel de la
notion de mtropole sinscrit dans cette mme perspective laquelle
sajoute lobjectif de constituer des ples dattractivit lchelle
europenne. Toutefois, la dfinition institutionnelle des nouvelles
mtropoles est essentiellement de nature dmographique.

1 - Une catgorie supplmentaire dEPCI

La mtropole est une nouvelle catgorie dtablissement public de


coopration intercommunale (EPCI) cre par la loi RCT. En application
de larticle 12 de la loi, peuvent obtenir ce statut les EPCI de plus de
500 000 habitants et les communauts urbaines214. Le succs a t limit

213
Dlgation l'amnagement du territoire et l'action rgionale.
214Institues par l'article 3 de la loi n 66-1069 du 31 dcembre 1966 relative aux
communauts urbaines.

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110 COUR DES COMPTES

puisquune seule mtropole sest alors constitue : la Mtropole de


Nice-Cte dAzur215.

Tableau n 22 : les diffrents cas de cration de mtropoles


de droit commun prvus par la loi MAPTAM

Transformation obligatoire Transformation facultative


- EPCI de plus de
400 000 habitants
EPCI de plus de avec chef-lieu de rgion ;
400 000 habitants, - EPCI centres d'une zone
Cas prvus
situs dans une aire urbaine de d'emplois de plus
par la loi
plus de 400 000 habitants,
de 650 000 habitants qui exercent
les comptences
d'une mtropole.
2 conditions cumulatives :
Processus
Dcret - Accord local216
de transformation
- Dcret aprs examen217
Date
1er janvier 2015 partir du 1er janvier 2015
de transformation
- Mtropole de Nice-Cte dAzur
- Toulouse Mtropole
- Mtropole Europenne de Lille - Brest Mtropole (1er janvier
2015)
- Bordeaux Mtropole
Mtropoles - Montpellier Mditerrane
- Nantes Mtropole
cres Mtropole (1er janvier 2015)
- Euromtropole de Strasbourg
- Mtropole du Grand Nancy
- Grenoble Alpes Mtropole (1er juillet 2016)
- Rennes Mtropole
- Mtropole Rouen Normandie
Source : Cour des comptes

En 2014, la loi MAPTAM a engag un vritable processus de


mtropolisation institutionnelle en prvoyant la transformation obligatoire

215 Dcret du 17 octobre 2011.


216 la majorit des deux tiers des conseils municipaux des communes intresses
reprsentant plus de la moiti de la population totale, ou la majorit des conseils
municipaux des communes reprsentant les deux tiers de la population.
217 La transformation en mtropole nest pas un droit mme en cas daccord local. En

particulier, pour les EPCI qui nont pas de chef-lieu de rgion, sont prises en compte
les fonctions de commandement stratgique de ltat et les fonctions mtropolitaines
effectivement exerces sur le territoire concern , ainsi que leur rle en matire
d'quilibre du territoire national .

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LTAT DAVANCEMENT DE LA RFORME TERRITORIALE 111

par dcret en mtropoles de tous les EPCI fiscalit propre de plus de


400 000 habitants situs dans une aire urbaine, au sens de l'Insee, de plus
de 650 000 habitants. Par ailleurs, la loi prvoit que dautres EPCI peuvent
devenir des mtropoles aprs accords locaux.
Au 1er janvier 2015, onze communauts urbaines ou communauts
dagglomration sont ainsi devenues des mtropoles de droit commun,
auxquelles la Mtropole du Grand Nancy sest ajoute le 1er juillet 2016.
Par ailleurs, la loi MAPTAM a cr trois structures mtropolitaines
particulires : la mtropole de Lyon (qui nest pas un EPCI, cf. infra), la
mtropole dAix-Marseille-Provence et la mtropole du Grand Paris.
La distinction est tnue entre le statut des nouvelles mtropoles de
droit commun et celui des communauts urbaines. En effet, le socle des
comptences obligatoirement transfres par les communes aux
mtropoles, dcrit par larticle L. 5217-2 du CGCT, est similaire celui
qui sapplique aux communauts urbaines218. La principale diffrence tient
au fait que le transfert de comptences dpartementales est de droit pour
les mtropoles (cf. infra) mais subordonn, dans le cas des communauts
urbaines, laccord des dpartements219.
Ainsi, le passage en mtropole des anciennes communauts urbaines
de Lille, Bordeaux, Strasbourg, Nancy, Nantes, Brest et Toulouse na pas
pos de difficults. Quant la cration de lEuromtropole de
Strasbourg, elle sest limite deux chantiers principaux : la fusion avec
une communaut de communes voisine et la gestion des routes
dpartementales transfres. En revanche, davantage defforts ont t
ncessaires pour transformer en mtropoles les anciennes communauts
dagglomration de Rouen, Montpellier, Grenoble et Rennes, en leur
transfrant de nouvelles comptences jusque-l exerces par leurs
communes membres.
Toutefois, les mtropoles disposent dune capacit de dialogue
largie avec les autres acteurs du territoire. Ainsi, la loi NOTR prvoit que
le volet du schma rgional de dveloppement conomique, dinnovation
et dinternationalisation (SRDEII) concernant le territoire mtropolitain est
labor en concertation avec la rgion. Par ailleurs, les mtropoles

218 Il comporte les mmes ensembles de comptences au sein desquels les actions sont
toutefois lgrement toffes pour les mtropoles en matire de dveloppement
conomique (participation au capital de certaines socits, soutien et participation au
pilotage des ples de comptitivit) et damnagement de lespace (participation la
gouvernance et l'amnagement des gares situes sur le territoire).
219 Dans le cadre du droit commun des dlgations entre collectivits (article L. 1111-8

du CGCT).

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112 COUR DES COMPTES

sinscrivent dans une dmarche spcifique de contractualisation avec ltat


(cf. infra).

2 - La multiplication des mtropoles

Les critres de cration des mtropoles ont t assouplis en 2017 par


la loi Paris dont larticle 70 permet aux EPCI de plus de 250 000 habitants,
centres dune zone demplois de plus de 500 000 habitants, de demander
leur transformation en mtropole. Sept EPCI bnficient de cette
disposition : les communauts urbaines du Grand Dijon220, de Clermont
Auvergne Mtropole, dOrlans Mtropole221 et Saint-Etienne
Mtropole222 ; les communauts dagglomration de Metz Mtropole223,
Toulon Provence Mditerrane et de Tours Plus224. Ainsi, dans certaines
rgions (Auvergne-Rhne-Alpes, Grand Est, Provence-Alpes-Cte
dAzur), le nombre de mtropoles pourrait tre port trois ou quatre
tandis que dautres rgions (notamment la Nouvelle-Aquitaine qui est
pourtant la rgion la plus tendue) nen compteraient quune seule.
Selon les rgles actuellement en vigueur, la France compterait 22
mtropoles et 16 communauts urbaines la fin de lanne 2017225. Le
dispositif, dj peu lisible en raison de lutilisation du terme mtropole
comme un label par des EPCI qui nen sont pas, telles les communauts
dagglomration Valenciennes Mtropole ou Ardenne Mtropole,
pourrait par dilution perdre de son intrt : la prolifration des
mtropoles226 pourrait affaiblir le rle qui leur a t assign par la rforme.

220 Devenue Dijon Mtropole par dcret du 25 avril 2017.


221 Devenue mtropole par dcret du 28 avril 2017.
222 Un dcret du 1er septembre 2017 prvoit la cration de cette mtropole au 1 er janvier

2018.
223 Un dcret du 27 septembre 2017 prvoit la cration de cette mtropole au 1 er janvier

2018.
224 Devenue communaut urbaine au 1 er janvier 2017 puis Tours Mtropole Val de

Loire par dcret du 20 mars 2017.


225 Cinq communauts urbaines anciennes (Alenon, Arras, Dunkerque, Le Creusot

et Le Mans), cinq communauts urbaines rcentes (au 1er janvier 2016 : Angers,
Perpignan et Grand-Paris-Seine-Oise ; au 1er janvier 2017 : Caen et Reims), six
communauts urbaines potentielles (Besanon, Poitiers, Amiens, Chlons-en-
Champagne, Limoges, la constitution des deux premires tant dores et dj
programme), hors les communauts dagglomration rcemment transformes en
communauts urbaines en vue de leur transformation en mtropoles en 2017 ou 2018.
226 Laisser respirer les territoires, rapport d'information n 485, commission des lois

du Snat, dpos le 29 mars 2017.

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LTAT DAVANCEMENT DE LA RFORME TERRITORIALE 113

Carte n 2 : les mtropoles au sein des nouvelles rgions

Source : Cour des comptes

3 - Un statut des mtropoles qui ne suffit pas en faire


des moteurs de croissance

La cration des mtropoles vise en faire la fois des locomotives


rgionales , moteurs de croissance y compris lgard des territoires
avoisinants, et des acteurs ayant la capacit de faire jeu gal avec les
mtropoles europennes 227. Elles ont vocation jouer un rle majeur
dans le dveloppement de lensemble du territoire national.
Cette ambition est toutefois compromise par lassouplissement des
critres de cration des mtropoles, qui a conduit leur multiplication et
leur rpartition dsquilibre sur le territoire national. Ces critres sont
essentiellement dmographiques. Ils ne tiennent pas compte de la capacit

227 Selon lexpos des motifs de la loi NOTR.

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dvelopper une aire dinfluence tendue et sintgrer dans les grands


rseaux internationaux228. Lexemple du maillage mtropolitain de la
rgion Auvergne-Rhne-Alpes est significatif : alors que deux mtropoles
existent dj (Lyon et Grenoble), deux nouvelles pourraient tre cres
(Saint-Etienne et Clermont-Ferrand).
Le Pacte tat-mtropoles, sign le 6 juillet 2016 avec les quinze
mtropoles, a notamment pour but de les aider assumer leur rle de
moteurs du dveloppement territorial. La dmarche sest appuye de
novembre 2016 mars 2017 sur la conclusion avec chacune delles dun
pacte mtropolitain dinnovation . Le premier volet porte sur quatre
domaines stratgiques dinnovation229. Le second, dit contrat de
coopration mtropolitaine , a pour objet de renforcer les cooprations
entre les mtropoles et leurs territoires avoisinants. Une enveloppe de
150 M a t engage pour le financement des pactes mtropolitains
dinnovation dans le cadre du fonds de soutien linvestissement local
(FSIL). Elle a t rpartie en prenant en compte un montant forfaitaire et
la population recense par lInsee au 1er janvier 2016230. Par ailleurs, un
flchage de crdits du troisime programme d'investissements d'avenir
(PIA3), avec le soutien de la Caisse des dpts, est galement prvu.
Cependant, leffet rel dirrigation par les mtropoles des territoires
avoisinants nest pas avr. Selon France Stratgie231, elles concentrent
46 % des emplois (22 % dans la seule aire urbaine de Paris et le reste dans
les douze plus grandes aires urbaines de province) et ce mouvement de
concentration devrait se poursuivre. Lassociation Villes de France
dnonce ainsi labsence de vision stratgique de ltat pour les 600 villes
de taille intermdiaire, qualifies dsormais despaces interstitiels . Il
nest, en effet, pas acquis que laffirmation des mtropoles ait des
retombes positives sur les territoires proches. Leur effet dentranement
repose sur une conception conomique qui nest pas partage par tous les

228 Ainsi, alors que lexpos des motifs de la loi MAPTAM prcise quune mtropole
rassemble des fonctions tertiaires suprieures, cette dimension nest gure prise en
compte lors de leur cration. Seul un cas de cration prvu par la loi prend en
considration les fonctions de commandement stratgique de l'tat exerces sur le
territoire de lEPCI ainsi que son rle en matire d'quilibre du territoire national.
229 La recherche et lenseignement suprieur, la mobilit et les transports,

lamnagement urbain et lcologie et la performance environnementale.


230 Circulaire du ministre de lamnagement du territoire, de la ruralit et des

collectivits territoriales, 24 janvier 2017.


231 France Stratgie, Dynamique de lemploi et des mtiers : quelle fracture

territoriale ? 2017, disponible sur www.strategie.gouv.fr

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LTAT DAVANCEMENT DE LA RFORME TERRITORIALE 115

experts232, les uns mettant en avant le dversement salarial manant de


la mtropole233, les autres au contraire soulignant leffet dasschement des
autres territoires en termes dactivit conomique et demplois. Sil parat
prmatur de conclure sur leffet rel des mtropoles, les situations
semblent diffrencies selon les territoires concerns la prexistence dun
cosystme local dentreprises se prsentant comme un facteur favorable.
En tout tat de cause, cet objectif de la rforme territoriale devra faire
lobjet dune appropriation par les acteurs locaux.

4 - Deux logiques diffrentes


pour les trois plus grandes mtropoles

a) La Mtropole de Lyon, aboutissement de la logique dintgration

La Mtropole de Lyon a t cre par la loi MAPTAM au


1er janvier 2015 par transformation de la communaut urbaine de Lyon (59
communes) et sa substitution au dpartement sur le primtre
mtropolitain. Elle constitue non pas un EPCI mais une collectivit statut
particulier au sens de larticle 72 de la Constitution234. Les limites
territoriales du dpartement du Rhne ont t redfinies. La Mtropole de
Lyon exerce dsormais, sur son territoire, lensemble des comptences du
dpartement (collges, voirie, action sociale, etc.) en plus de celles propres
aux mtropoles. Elle constitue ainsi le seul exemple de transfert de la
totalit des comptences dun dpartement une autre collectivit sur son
territoire, et le seul cas de simplification du millefeuille territorial par
suppression de lun de ses niveaux, outre le cas de Paris en application de
la loi du 28 fvrier 2017. Cette innovation a t facilite par le haut degr
dintgration de lEPCI prexistant et la force du consensus entre les
collectivits concernes, qui explique dailleurs la rapidit de la mise en
place de la Mtropole de Lyon.

232 Au postulat dun effet dentranement des mtropoles vers les territoires avoisinants,
dfendu notamment par lconomiste Laurent Davezies (La nouvelle question
territoriale, 2014) et qui sous-tend cet aspect de la rforme, soppose lide dune
fracture croissante entre mtropoles et espaces priphriques thorise par le gographe
Christophe Guilluy (La France priphrique, 2014).
233 Selon une tude de lInsee de mars 2017, le tiers des salaires verss sur le territoire

de la Mtropole de Lyon (soit 6 Md) va des actifs rsidant lextrieur des limites
institutionnelles de la mtropole.
234 Article L. 3611-1 du CGCT.

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b) Les mtropoles dAix-Marseille-Provence et du Grand Paris : des


organisations complexes impliquant la cration de nouvelles strates
Cre au 1er janvier 2016 par la fusion de six intercommunalits235,
la mtropole dAix-Marseille-Provence regroupe 92 communes et
1,8 million dhabitants. Son territoire intgre la majeure partie du
dpartement des Bouches-du-Rhne, soit 75 % des communes dont les
villes de Marseille et dAix-en-Provence, ainsi quune commune du Var et
une autre du Vaucluse. La superficie de la mtropole, son caractre
polycentrique et la prexistence de structures intercommunales diverses
ont t pris en compte par le lgislateur travers une architecture
institutionnelle spcifique et une intgration progressive236. La mtropole
est en effet divise en territoires , dots dun conseil et dlus de
territoire, afin de permettre une adaptation des politiques mtropolitaines
aux impratifs de la proximit. la diffrence des conseils de territoires
des mtropoles de droit commun, ceux de la mtropole dAix-Marseille-
Provence peuvent se voir dlguer lexercice de plusieurs comptences
oprationnelles. Ils sont dots dun budget de fonctionnement et
dinvestissement, mais seule la mtropole a la personnalit morale.
Jusquen 2020, la mtropole nest comptente que sur un noyau de
14 fonctions considres comme stratgiques237 (laboration de schmas,
dfinition de politiques publiques sectorielles, agendas mtropolitains).
Les autres comptences prcdemment transfres aux anciens EPCI par
leurs communes membres font lobjet dune dlgation aux conseils de
territoire qui deviendra facultative partir du 1er janvier 2020. Par ailleurs,
les comptences dvolues aux mtropoles de droit commun qui navaient
pas t transfres par les communes leur EPCI continuent dtre
exerces par elles jusquau 1er janvier 2018 (1er janvier 2021 pour la
voirie)238. Cette monte en puissance lente et partielle des attributions de
la mtropole lexpose au risque de demeurer une structure peu intgre239.

235 Dcret n 2015-1085 du 28 aot 2015.


236 Elle fait lobjet dun chapitre spcifique du CGCT (articles L. 5218-1 et suivants).
237 Les grands schmas directeurs en matire de dveloppement conomique et
dorganisation des espaces conomiques et oprations mtropolitaines, de cohrence
territoriale, de transports et de mobilit, de voirie, dhabitat, de dveloppement urbain,
dassainissement et deau pluviale, du march dintrt national, du plan densemble de
gestion des dchets, de lenvironnement, de lnergie, du climat, des programmes de
soutien et daides aux tablissements denseignement suprieur et aux programmes de
recherche, la concession de la distribution publique dlectricit et de gaz, des rseaux
de chaleur ou de froid urbains et llaboration du projet mtropolitain.
238 Ces comptences concernent par exemple la promotion du tourisme, qui navait pas

t transfre quatre des six EPCI : la communaut dagglomration (CA) du Pays


dAix, la CA du Pays dAubagne, le syndicat dagglomration nouvelle Ouest Provence
et la CA du Pays de Martigues (source : DGCL).
239 Lvolution de cette mtropole pourrait tre revue la suite de la remise par le

Gouvernement au Parlement, prvue avant le 1er septembre 2017, dun rapport sur
lopportunit dune fusion avec le conseil dpartemental.

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Un contexte local conflictuel


La mise en place de la mtropole dAix-Marseille-Provence a t
retarde par de vives oppositions locales. la suite de la loi MAPTAM, un
dialogue sest engag entre les services de ltat dans le dpartement et les
lus locaux pour prparer des amendements au projet de loi NOTR
permettant une monte en comptences progressive de la mtropole, des
modalits spcifiques dlaboration des plans locaux durbanisme (par les
conseils de territoire) et le maintien des agents des anciens EPCI dans les
conseils de territoire.
Les dispositions sur la composition du conseil de la mtropole ont
fait lobjet de nombreux contentieux devant la juridiction administrative,
qui ont provoqu la suspension de larrt interprfectoral sur son
installation. La confirmation de la constitutionnalit des dispositions
concernes par le Conseil constitutionnel a permis la leve de la suspension
par le Conseil dtat le 1er mars 2016 et linstallation du conseil de la
mtropole le 17 mars.

La mtropole du Grand Paris (MGP), qui regroupe Paris, les 123


communes de la petite couronne et sept communes de lEssonne et du Val-
dOise, a t cre le 1er janvier 2016 par dcret240. Elle est dcoupe, hors
Paris, en onze tablissements publics territoriaux (EPT) auxquels la loi
NOTR a attribu la personnalit juridique (au contraire des conseils de
territoire de la mtropole dAix-Marseille-Provence). Ces EPT sont issus
des intercommunalits prexistantes et intgrent 40 communes isoles. La
difficult de leur constitution a vari selon le degr initial dintgration
intercommunale : plus lgre pour les EPT succdant un EPCI (Plaine-
Commune, par exemple), substantielle pour ceux rsultant de la fusion de
plusieurs EPCI (Valle Sud - Grand Paris) accompagne le cas chant
de lintgration de communes isoles (Grand Paris Seine Ouest), et plus
lourde lorsque lEPT est constitu uniquement danciennes communes
isoles (Boucle Nord de Seine). Lobjectif est que la mtropole constitue
lchelon stratgique dlaboration des politiques publiques et les EPT
lchelon de leur mise en uvre. Le faible recul sur le fonctionnement de
ce schma dorganisation ne permet pas ce stade de constater son
application oprationnelle.
Quatre comptences obligatoires ont t attribues aux mtropoles :
au 1er janvier 2016, le dveloppement et lamnagement conomique,
social et culturel, et lenvironnement et le cadre de vie ; au 1er janvier 2017,
lamnagement de l'espace mtropolitain et la politique locale de lhabitat.

240 Dcret n 2015-1212 du 30 septembre 2015.

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Dans ces quatre domaines de comptence, il faut distinguer llaboration


des documents de planification241 des comptences oprationnelles qui
sont partages avec les territoires selon lintrt mtropolitain. Ce dernier
devait tre dfini avant la fin de lanne 2017 mais aucune dlibration na
t adopte en ce sens, lactivit de la mtropole stant concentre sur sa
mise en place et la prparation des documents stratgiques prvus par les
textes.
terme, la mtropole percevra toute la fiscalit conomique mais
les EPT disposent jusquen 2020 des recettes de cotisation foncire des
entreprises (CFE). Quant aux impts mnages qui taient perus par les
intercommunalits, ils sont restitus aux communes. Le principe de
neutralit financire de la constitution de la MGP lgard des ressources
des communes et des anciens EPCI se traduit par un dispositif financier
complexe242 : une attribution de compensation verse par la mtropole aux
communes, une contribution des communes au fonds de compensation des
charges transfres (FCCT) de leur EPT, et une dotation dquilibre entre
EPT et mtropole. Ainsi, cette dernire, bien que ses comptences relvent
encore essentiellement de la planification, enregistre de trs importants
mouvements financiers dentre et de sortie. Lchelon oprationnel des
EPT est priv de ressources dynamiques et tributaire de ngociations avec
les communes membres.
Au total, la cration des mtropoles dAix-Marseille-Provence et
du Grand Paris sest traduite par la mise en place de deux structures
intercommunales tendues de vastes aires urbaines qui sont encore
faiblement intgres (notamment au regard des EPCI prexistants),
complexes dans leur organisation administrative et financire, et qui
ajoutent larchitecture territoriale un cinquime niveau de dlibration et
de gestion243.

C - Une refonte profonde de la carte des groupements


intercommunaux qui appelle une nouvelle gouvernance

Comme la rappel la Cour dans son rapport public de 2014 sur les
finances publiques locales, le dveloppement de lintercommunalit sest
produit en plusieurs tapes. Grce un puissant mcanisme dincitation
financire, la loi du 12 juillet 1999 relative au renforcement et la

241 laboration qui revient la seule MGP.


242 Sur la base des montants de 2015.
243 Cinq strates franciliennes : rgion, mtropole, dpartements, EPT, communes.

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LTAT DAVANCEMENT DE LA RFORME TERRITORIALE 119

simplification de la coopration intercommunale a permis de faire passer


la proportion de communes regroupes au sein dun EPCI fiscalit propre
de 58 % en 2000 88 % en 2005 puis 95 % en 2011. Au cours de la priode
2011-2014, sous leffet de la loi RCT de 2010, la carte de
lintercommunalit a connu un double mouvement, dune part, dextension
quasi totale lensemble du territoire244 et, dautre part, de rationalisation
avec une augmentation du nombre des communauts dagglomration et
une diminution de celui des communauts de communes. La loi NOTR a
permis ltat dengager par lintermdiaire des prfets un puissant
mouvement de resserrement de la carte intercommunale. Paralllement,
une dynamique indite de fusion de communes a vu le jour sous leffet de
la loi relative lamlioration du rgime des communes nouvelles.

1 - Le resserrement de la carte intercommunale :


un objectif atteint par ltat

La loi NOTR fait de lintercommunalit lun des deux piliers de la


rationalisation de lorganisation territoriale, aux cts des rgions. Pour
que les EPCI deviennent des structures de proximit incontournables
dans lamnagement et la conduite de laction publique locale , lexpos
des motifs indique quun changement dchelle est ncessaire, de faon
disposer dintercommunalits dont la taille correspondra aux ralits
vcues et qui possderont les moyens ncessaires pour offrir aux
populations le niveau de services auquel celles-ci aspirent .

244Au 1er janvier 2014, la France comptait 2 145 EPCI fiscalit propre. Seules
49 communes demeuraient isoles, dont 41 en le-de-France.

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120 COUR DES COMPTES

Carte n 3 : la carte intercommunale au 1er janvier 2017

Source : Bulletin dinformation statistique de la DGCL n113, janvier 2017

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LTAT DAVANCEMENT DE LA RFORME TERRITORIALE 121

a) Un volontarisme marqu de ltat

Larticle 33 de la loi NOTR fait passer de 5 000 15 000 habitants


le seuil minimal de population des EPCI fiscalit propre245. Il a donc
rendu ncessaire un vaste redcoupage de la carte intercommunale246,
confi aux prfets et coordonn au niveau central. Un pilotage fin de la
rforme a t mis en place travers des runions hebdomadaires entre les
reprsentants des cabinets du ministre de lintrieur et du ministre charg
des collectivits territoriales et de la direction gnrale des collectivits
locales (DGCL), qui ont permis danticiper des difficults lies la
constitution des nouveaux EPCI247.
Le processus de redfinition de la carte intercommunale a t
conduit de faon aboutir au 1er janvier 2017. Les prfets ont t chargs
dlaborer et de mettre en uvre de nouveaux schmas dpartementaux de
coopration intercommunale (SDCI) conformes la loi NOTR. cette
fin, ils ont bnfici de pouvoirs temporairement renforcs leur permettant
de mener la concertation avec les lus locaux en limitant les risques de
blocages. Selon la DGCL, les prfets ont recherch un degr raisonnable
de consentement local .
lautomne 2015, chaque prfet a prsent un projet de schma
la commission dpartementale de coopration intercommunale (CDCI),
constitue dlus des diffrentes collectivits et groupements et dote dun
pouvoir damendement la majorit des deux tiers de ses membres. Aprs
validation par arrt du schma dpartemental, les prfets ont dfini, pour
chaque projet de cration, fusion, modification de primtre ou dissolution
dune intercommunalit, un projet de primtre qui pouvait scarter du
schma moyennant une saisine de la commission dpartementale. Les
communes et groupements concerns disposaient dun dlai de 75 jours
pour donner leur avis. Quand les conditions de majorit requises (accord
de la moiti au moins des organes dlibrants reprsentant au moins la

245 Ce seuil peut tre abaiss 5 000 habitants dans certaines hypothses (territoires peu
denses, zones montagneuses ou insulaires, fusions rcentes).
246 Seuls Paris et les dpartements de la petite couronne ntaient pas concerns.
247 Extension de la comptence PLUi lensemble du primtre des nouveaux EPCI

(mise en place dune disposition transitoire par la loi du 27 janvier 2017 relative
l'galit et la citoyennet qui permet lexercice de la comptence sur le seul primtre
des EPCI qui lexeraient dj), extension du versement transport lensemble du
territoire (renforcement des possibilits de modulation par la loi de finances
rectificative pour 2016, permettant la permanence de taux diffrencis pendant
douze ans).

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moiti de la population concerne) nont pas t runies, la procdure


dfinie par la loi NOTR a permis aux prfets de passer outre l'opposition
locale. Sur les 558 arrts de projets de primtre, 79 procdures de
passer outre ont t engages, soit dans seulement 14 % des cas. Six
procdures ont t abandonnes par les prfets (les fusions proposes
ntant pas lgalement ncessaires), 57 ont abouti une mise en uvre des
primtres proposs par les prfets, et 16 ont fait lobjet damendements
par la CDCI. Ce processus a pu tre qualifi de marche force 248.

b) Des intercommunalits moins nombreuses et plus grandes

Ce volontarisme de ltat a permis de rduire trs sensiblement le


nombre de structures intercommunales. Au 1er janvier 2017, la France
comptait 1 266 EPCI fiscalit propre au lieu de 2 062 un an plus tt, soit
une baisse de 39 %. Cette baisse sest concentre sur les communauts de
communes, dont le nombre a recul de 45 %, et particulirement sur les
plus petites dentre elles, sous leffet de fusions ou dabsorptions par des
communauts dagglomration. Le nombre dEPCI fiscalit propre de
moins de 15 000 habitants a t ramen 342 (situs dans des territoires
peu denses, notamment en zone de montagne) au lieu de 1 225. Il ne reste,
par ailleurs, que quatre communes isoles, toutes insulaires.
Enfin, le nombre de syndicats de communes et de syndicats mixtes
a diminu de seulement 7 % en 2016249. La Cour a dailleurs constat dans
un rapport sur la carte des syndicats intercommunaux quen la matire, les
ambitions initiales portes par les schmas des prfets avaient t revues
la baisse250. Mme si, en dix ans, le nombre de syndicats a baiss de 30 %
par leffet des lois RCT et NOTR, lobjectif de rduction fix par cette
dernire251 reste encore atteindre. Une nouvelle tape en ce sens pourrait
tre franchie en 2020 avec les transferts de comptences au profit des EPCI
fiscalit propre (eau et assainissement, collecte des dchets), qui
pourraient avoir pour consquence la suppression des syndicats

248 Laisser respirer les territoires, rapport d'information n 485, commission des lois
du Snat, prcit.
249 De 12 234 au 1er janvier 2016 11 378 syndicats au 1er janvier 2017.
250 Cour des comptes, La carte des syndicats intercommunaux (SIVU, SIVOM, SMF) :

une rationalisation poursuivre. Communication la commission des finances, de


lconomie gnrale et du contrle budgtaire de lAssemble nationale, juin 2016,
117 p., disponible sur www.ccomptes.fr
251 Lexpos des motifs de la loi prcise que cette rduction devait porter en particulier

sur les structures syndicales intervenant dans les domaines de l'eau potable, de
l'assainissement, des dchets, du gaz, de l'lectricit et des transports.

Les finances publiques locales - octobre 2017


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LTAT DAVANCEMENT DE LA RFORME TERRITORIALE 123

intercommunaux ddis, sans exclure que la constitution de grands EPCI


conduise parfois la cration de nouveaux syndicats.

Tableau n 23 : volution du nombre dEPCI fiscalit propre


et rpartition de la population au 1er janvier 2017

Situation
Population
au 1er janvier 2010 2012 2013 2014 2015 2016 2017
(2017)
2017
Mtropoles - 1 1 1 11 13 14 25 %
Communauts
16 15 15 15 9 11 15 6%
urbaines
Communauts
181 202 213 222 226 196 218 35 %
d'agglomration
Communauts
2 409 2 358 2 223 1 903 1 884 1 842 1 019 34 %
de communes
Syndicats
d'agglomration 5 5 4 4 3 0 0 -
nouvelle
Total EPCI
fiscalit 2 611 2 581 2 456 2 145 2 133 2 062 1 266 100 %
propre
Source : Cour des comptes daprs Bulletin dinformation statistique de la DGCL n113, janvier
2017

En moyenne, les EPCI fiscalit propre comptent dsormais


28 communes (contre 17 en 2016) et une population de 52 300 habitants
(contre 31 800 en 2016). La majorit dentre eux comptent maintenant
entre 15 000 et 50 000 habitants mais le nombre dEPCI de plus de 50 000
habitants a aussi augment, de 233 en 2016 280 en 2017. Les EPCI
rassemblant plus de 50 communes sont presque trois fois plus nombreux
(157 en 2017 contre 53 en 2016) et ceux de moins de 10 communes presque
quatre fois moins nombreux (158 en 2017 contre 576 en 2016).

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124 COUR DES COMPTES

Graphique n 2 : taille moyenne des EPCI fiscalit propre

Source : Cour des comptes daprs Bulletin dinformation statistique de la


DGCL n113, janvier 2017

Laction des prfets sest donc rvle particulirement efficace au


regard des objectifs fixs par le Gouvernement, notamment dans
linstruction du 27 aot 2015 sur llaboration des nouveaux schmas
dpartementaux de coopration intercommunale252, qui les encourageait
dpasser autant que possible le seuil de 15 000 habitants. Toutefois, le
resserrement de la carte intercommunale a t ralis dans le cadre
contraint, sauf exceptions, des limites administratives des dpartements.
Cela a pu limiter les marges de manuvre des prfets en vue de
ladaptation des EPCI la ralit des territoires vcus . Paralllement,
la carte des arrondissements a t modifie dans de nombreux dpartements
afin de la mettre en cohrence avec les primtres des nouvelles
intercommunalits. Cette adaptation se poursuit en 2017.

c) Des intercommunalits qui doivent adapter


leur mode de gouvernance et leurs projets de territoire

Le resserrement de la carte intercommunale a attnu la distinction


entre communauts de communes et communauts dagglomration. En
stendant considrablement, les territoires des deux types de groupements
sont devenus plus composites et souvent multipolaires. Ces deux catgories

252Instruction du 27 aot 2015 des ministres de lintrieur, de la dcentralisation et de


la rforme territoriale relative llaboration et la mise en uvre des nouveaux
schmas dpartementaux de coopration intercommunale.

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LTAT DAVANCEMENT DE LA RFORME TERRITORIALE 125

dEPCI fiscalit propre continuent de correspondre deux niveaux


dintgration des comptences mais leur diffrence de nature
(majoritairement rurale des premires et majoritairement urbaine des
secondes) sest estompe. Ainsi, les problmatiques des zones rurales ne
sont plus rserves aux communauts de communes mais concernent un
nombre croissant de communauts dagglomration.
Par ailleurs, la nouvelle carte intercommunale prsente une
proportion importante de grandes intercommunalits, soit 22 % dEPCI de
plus de 50 communes (groupements dits XXL). Dans certains territoires,
des ensembles de plus de 130 communes ont t constitus : la
communaut dagglomration Le Cotentin compte 132 communes et
prs de 190 000 habitants ; celle du Pays Basque 158 communes et prs
de 300 000 habitants. Le principe de la reprsentation de chaque commune
au sein des conseils communautaires en alourdit la gouvernance. Le
nombre lev de communes membres engendre des conseils
communautaires plthoriques. Ainsi, la communaut de communes de la
Haute-Saintonge, qui runit 131 communes, compte 161 conseillers
communautaires pour 70 000 habitants, soit environ quatre fois plus que le
conseil municipal dune commune de population quivalente.
De surcrot, la superficie de ces nouveaux ensembles
intercommunaux complique leur intervention en tant que structures de
proximit. 59 EPCI mtropolitains stendent sur plus de 1 000 km et sont
plus vastes que certains dpartements : la communaut de communes du
Grand Autunois Morvan (1 252 km), qui figure la 31me place des EPCI
les plus vastes, est aussi tendue que le Val-dOise (1 246 km). Conscients
des difficults lies leur dimension accrue, les nouveaux EPCI sefforcent
dasseoir leur ancrage territorial tant en termes de gouvernance que de
services253. Certains mettent en place des conseils de territoire limage de
la communaut d'agglomration de Carcassonne Agglo
(73 communes), divise en huit conseils de territoire couvrant des sous-
bassins de vie . Dautres ont ouvert des antennes dans les locaux des
anciennes intercommunalits fusionnes ou dans les mairies. Enfin, les
EPCI peuvent dlguer ou transfrer aux communes des comptences
quils exeraient jusqualors de faon optionnelle ou facultative
(quipements sportifs, crches, etc.).
Beaucoup plus grands en termes de superficie et de population,
couvrant des territoires plus composites, les nouveaux EPCI devront

253La communaut de communes du Grand Autunois Morvan a prcis la Cour


quelle a mis en place quatre ples de services de proximit.

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126 COUR DES COMPTES

adapter leurs modes de gouvernance et dorganisation pour maintenir un


lien de proximit avec leurs administrs. Ils devront aussi adapter leurs
projets de territoire et concentrer leur action sur leurs comptences les plus
stratgiques254.

2 - Le succs des communes nouvelles,


corollaire de la nouvelle carte intercommunale

La loi du 16 mars 2015 a donn une impulsion au mouvement de


cration de communes nouvelles dont le statut avait t cr par la loi RCT
de 2010 sans grand effet (entre le 1er janvier 2013 et le 1er janvier 2015,
seules 25 communes nouvelles avaient vu le jour). Le dispositif tel
quamend par la nouvelle loi a connu un rel succs.

a) Un mouvement sans prcdent de fusions de communes

Au cours de lanne 2016, 200 communes nouvelles ont t cres,


sajoutant aux 317 communes nouvelles de 2015. Le mouvement concerne
1,735 million dhabitants et a permis en deux ans de diminuer le nombre
de communes (1 243 communes en moins, soit 3,5 % du nombre total). Si
leffet de ce nouveau dispositif sur le grand miettement communal du
territoire mtropolitain est relativement marginal, il marque nanmoins un
rel succs au regard de la loi Marcellin de 1971 sur les fusions et
regroupements de communes255, qui sest traduite par une rduction totale
de seulement 1 068 du nombre des communes.
La plupart des communes nouvelles se situent dans le monde rural
et sont de petite taille (la moiti comptent moins de 2 000 habitants).
Certaines, comme Annecy, ont toutefois t constitues en milieu urbain.
De mme, un projet de fusion des communes de Boulogne-Billancourt et
dIssy-les-Moulineaux pourrait dboucher sur la plus importante
commune nouvelle256. Des communes nouvelles regroupent un grand
nombre de communes, comme Livarot-Pays-dAuge (22 communes).

254 cet gard, il est constat que la constitution dEPCI XXL tend ralentir le
processus dintgration intercommunale.
255 Loi n 71-588 du 16 juillet 1971 sur les fusions et regroupements de communes.
256 Cour des comptes, Rapport dobservations dfinitives de la CRC le-de-France sur

la commune de Boulogne-Billancourt, mars 2017, 100 p., disponible sur


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LTAT DAVANCEMENT DE LA RFORME TERRITORIALE 127

Tableau n 24 : caractristiques des communes nouvelles

2015 2016 Total 2015-2016


Population municipale au 1er
janvier 2016 des communes 1 078 686 655 933 1 734 619
nouvelles
Nombre de communes
1 090 670 1 760
fondatrices
Nombre de communes
317 200 517
nouvelles
Population minimum de la
114 121 114
commune nouvelle
Population maximum de la
80 978 121 809 121 809
commune nouvelle
Nombre minimum de
communes fondatrices dune 2 2 2
commune nouvelle
Nombre maximum de
communes fondatrices dune 22 19 22
commune nouvelle
Population moyenne des
3 403 3 280 3 355
communes nouvelles
Nombre moyen de communes
fondatrices par communes 3,44 3,35 3,40
nouvelles
Source : Cour des comptes donnes Panorama des communes nouvelles, Vincent Aubelle, AMF

Cet engouement 257 pour les communes nouvelles sexplique par


un faisceau de causes. La garantie de maintien de la dotation globale de
fonctionnement (DGF) pour une dure de trois ans compter de la cration
de la commune nouvelle (ainsi quun bonus de 5 % de la DGF forfaitaire
si la population est comprise entre 1 000 et 10 000 habitants) a constitu
un lment moteur pour de nombreux projets de fusion. Toutefois, le
succs du dispositif nest pas d qu cette seule incitation financire. Les
lus mettent en avant sa souplesse : au contraire de la rvision de la carte
intercommunale largement impose par ltat, il repose sur leur initiative
et la vision quils ont de lavenir de leur territoire. En outre, la loi prvoit
la cration de communes dlgues en lieu et place des anciennes
communes, ce qui a rassur lus et citoyens quant la prservation de

257MANABLE, Christian, GATEL, Franoise, snateurs. Rapport dinformation fait au


nom de la dlgation aux collectivits territoriales et la dcentralisation : Les
communes nouvelles, histoire dune rvolution silencieuse, raisons et conditions dune
russite. avril 2016, 78 p., disponible sur www.senat.fr

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128 COUR DES COMPTES

lidentit de ces dernires258. Il en est de mme de la possibilit de


maintenir lensemble des conseillers municipaux des anciennes communes
durant le mandat en cours puisque la cration de la commune nouvelle ne
saccompagne pas de son interruption. Provisoirement, il en rsulte la
constitution de conseils municipaux plthoriques259.

b) Un processus facilitant la rforme intercommunale

Le dispositif des communes nouvelles rsultant de la loi de 2015 na


pas t pens comme une partie intgrante de la rforme territoriale
engage par le Gouvernement. Le renforcement mme partiel de lchelon
communal napparat pas ncessairement cohrent avec laffirmation de
lintercommunalit vise par la rforme gouvernementale. Pourtant, le
succs des communes nouvelles nest pas sans lien avec cette dernire,
comme le montre leur localisation, majoritairement dans les territoires
ayant connu un fort resserrement intercommunal (cf. carte infra). Dans une
moindre ampleur, il reproduit lchelon communal le mouvement opr
lchelon intercommunal : la fusion de collectivits existantes afin
datteindre une taille critique, condition dune gestion plus efficiente.
Surtout, la cration des communes nouvelles peut tre considre comme
un utile accompagnement de la nouvelle carte intercommunale. Parfois
motive par une raction dfensive des lus communaux craignant dtre
noys au sein des nouvelles intercommunalits, elle vise souvent leur
permettre dy peser davantage et de sy faire mieux entendre.

258 Cf. annexe n 11 : communes nouvelles et communes dlgues


259 245 conseillers municipaux La Hague, 223 Segr-en-Anjou-Bleu.

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LTAT DAVANCEMENT DE LA RFORME TERRITORIALE 129

Carte n 4 : resserrement de la carte intercommunale


et crations de communes nouvelles

Source : Cour des comptes partir des donnes DGCL

Alors quils tendent se concentrer sur les comptences stratgiques


(mobilit, amnagement, dveloppement conomique), les nouveaux EPCI
rtrocdent parfois certaines comptences de proximit aux communes qui
cherchent en se regroupant mutualiser les moyens et lingnierie
ncessaires tout en prservant le lien de proximit avec la population.
Ainsi, dans lYonne, la constitution de la nouvelle communaut de
communes de Puisaye-Forterre a conduit un ancien EPCI (la
communaut de communes de l'Ore de Puisaye) se constituer en
commune nouvelle (Charny-Ore-de-Puisaye). Dans une certaine
mesure, le dispositif des communes nouvelles vient donc complter la
rforme de la carte intercommunale comme lillustre son succs particulier
dans le dpartement de la Manche, o se sont constitus des EPCI XXL .

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130 COUR DES COMPTES

II - Une clarification timide de la rpartition


des comptences

Un objectif central de la rforme territoriale tait, selon lexpos des


motifs de la loi NOTR, daboutir une articulation plus efficace, plus
claire et moins coteuse des comptences des diffrents niveaux de
collectivit travers la suppression de la clause gnrale de comptences
des dpartements et des rgions, et au renforcement des rgions et des
intercommunalits. La rforme, si elle na pas t loccasion de nouveaux
transferts importants de ltat vers les collectivits locales, a en effet
modifi la rpartition des comptences entre elles.
Cependant, la nouvelle rpartition des comptences demeure
complique (A) et les transferts oprs des dpartements vers les rgions
et les mtropoles sont relativement limits (B).

A - Une rpartition des comptences


toujours complique

Si la suppression de la clause gnrale de comptence des


dpartements et des rgions reprsente une avance, le mouvement de
rationalisation reste inachev. Il recle toutefois des potentialits
intressantes en matire de coopration entre collectivits.

1 - Un objectif de rationalisation non atteint

Lun des objectifs de la rforme territoriale tait de clarifier la


rpartition des comptences entre les diffrents chelons de collectivit
locale. Or, cette rforme fait coexister deux logiques distinctes : dune part,
la loi MAPTAM entend rationaliser laction publique locale par la
coordination des collectivits sur des comptences partages grce la
dsignation dun chef de file ; dautre part, la loi NOTR cherche
rsoudre les chevauchements en spcialisant certains chelons de
collectivits dont laction est restreinte aux seules comptences qui leur ont
t attribues. Tmoignent de lhsitation entre ces deux logiques, le
rtablissement de la clause gnrale de comptences des dpartements et

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LTAT DAVANCEMENT DE LA RFORME TERRITORIALE 131

des rgions par la loi MAPTAM260, alors juge non dterminante pour la
clarification de laction publique locale , et sa suppression un an plus tard
par la loi NOTR.

a) Des comptences renforces pour les rgions


et les intercommunalits

La loi NOTR attribue aux rgions la responsabilit du


dveloppement conomique, notion dont la porte juridique nouvelle est
plus large que celle de chef de file . Dabord introduite la suite de la
rvision constitutionnelle de 2003 par la loi du 13 aot 2004 relative aux
liberts et responsabilits locales, la dsignation dun chef de file permet
la loi, lorsque l'exercice d'une comptence ncessite le concours de
plusieurs collectivits locales, dautoriser l'une d'elles organiser les
modalits de leur action commune. En revanche, en confiant aux rgions
la responsabilit du dveloppement conomique de leur territoire, le
lgislateur a attribu une comptence en propre aux rgions. Elle se traduit
par ltablissement dun schma directeur (le schma rgional de
dveloppement conomique, dinnovation et dinternationalisation ou
SRDEII)261 et dun rgime daides aux entreprises, tous deux contraignants
pour les autres collectivits262. En labsence de transfert de ressources par
ces dernires, ltat a cr un fonds exceptionnel de soutien de 450 M par
larticle 149 de la loi de finances initiale pour 2017 afin de renforcer les
dpenses des rgions consacres au dveloppement conomique.
Les rgions voient galement renforcer leur rle en matire
damnagement du territoire travers llaboration dun schma rgional
damnagement, de dveloppement durable et dgalit des territoires
(SRADDET), galement prescriptif pour les autres collectivits. Enfin, des
transferts de comptences des dpartements confortent le rle des rgions
dans le domaine de la mobilit. Cest ainsi que les transports hors
agglomrations (transports interurbains et transports scolaires notamment)
font dsormais lobjet dune gestion lchelle rgionale. Les prrogatives

260 La clause de comptence gnrale des conseils gnraux et rgionaux avait t


supprime par la loi RCT de 2010, pour un effet au 1er janvier 2015.
261 Ces schmas ont tous t adopts au plus tard fin avril 2017.
262 Article L. 4251-17 du CGCT : Les actes des collectivits territoriales et de leurs

groupements en matire d'aides aux entreprises doivent tre compatibles avec le


schma rgional de dveloppement conomique, d'innovation et
d'internationalisation .

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132 COUR DES COMPTES

des rgions en matire de programmation, planification et encadrement de


laction des collectivits de leur ressort sont consolides.
Lchelon intercommunal est galement renforc. De nouvelles
comptences obligatoires sont reconnues aux communauts de communes,
communauts dagglomration, communauts urbaines et mtropoles par
les lois MAPTAM et NOTR.

Tableau n 25 : nouvelles comptences obligatoires des EPCI


fiscalit propre

Communauts de
Anne du transfert communes et communauts Communauts urbaines et mtropoles
dagglomration
- dveloppement conomique : soutien
aux tablissements denseignement
suprieur et aux programmes de
- dveloppement recherche
conomique : zones dactivit
conomique, soutien aux - amnagement de lespace : PLU,
activits commerciales, comptence plus large pour les
promotion touristique (dont oprations damnagement
cration doffices du - quilibre social de lhabitat :
tourisme) suppression de la notion dintrt
2017
- amnagement de lespace : communautaire (transfert de plein droit
PLU263 pour lintgralit des missions)
- aires daccueil des gens du - services dintrt collectifs en matire
voyage dnergie : contribution la transition
nergtique ; rseaux de chaleur ou de
- collecte et traitement des froid urbains ; distribution publique
dchets mnagers dlectricit et de gaz ; infrastructures de
charge de vhicules lectriques
- aires daccueil des gens du voyage
- gestion des milieux - gestion des milieux aquatiques et
2018 aquatiques et prvention des prvention des inondations
inondations
2020 - eau et assainissement
Source : Cour des comptes

263 Sauf en cas dexistence dune minorit de blocage (au moins 25 % des communes
correspondant 20 % de la population). Le transfert du plan local durbanisme (PLU)
aux communauts de communes et aux communauts dagglomration nest pas une
disposition des lois de rforme territoriale : il est prvu par la loi du 24 mars 2014 pour
l'accs au logement et un urbanisme rnov (ALUR).

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LTAT DAVANCEMENT DE LA RFORME TERRITORIALE 133

La rforme territoriale lve le degr dintgration des


intercommunalits. En termes de comptences, les communauts de
communes se rapprochent des communauts dagglomration. Ainsi, les
deux types dintercommunalits doivent dsormais exercer trois
comptences optionnelles choisies dans un groupe de comptences
dtermin264. Par ailleurs, la rforme aligne les rgles de dfinition de
lintrt communautaire applicables aux communauts de communes sur
celles des communauts dagglomration (dtermination la majorit des
deux tiers du conseil de la communaut).

b) Un principe de spcialisation la porte limite

La loi NOTR suit une logique de spcialisation accrue des


collectivits de faon viter lintervention parfois de manire
concurrente, souvent de faon redondante des collectivits en dehors de
leurs missions principales. Ainsi, elle supprime la clause gnrale de
comptence265 des dpartements et des rgions, qui leur accordait depuis
1982 une capacit dintervention la seule condition dun intrt public
local. Dsormais, seules les communes conservent une telle capacit,
hritage de la loi municipale de 1884. Par consquent, les dpartements et
les rgions exercent sur leurs territoires des comptences limitativement
numres par la loi266, ce qui constitue une avance significative en termes
de simplification.
La porte de cette logique de spcialisation est toutefois limite par
la permanence de comptences partages. Certaines comptences, en effet,
considres comme transversales, demeurent exerces par lensemble des
collectivits. Selon larticle L. 1111-4 du CGCT, les comptences en
matire de promotion de lgalit hommes-femmes, culture, sport,
tourisme, promotion des langues rgionales et ducation populaire sont

264 Environnement, logement, politique de la ville, voirie, quipements culturels et


sportifs, action sociale, assainissement, eau, maisons de service au public.
265 Saisi dune question prioritaire de constitutionnalit, le Conseil constitutionnel a

jug que la suppression de la clause gnrale de comptences ne mconnaissait pas le


principe de libre administration des collectivits territoriales (dcision n 2016-565
QPC du 16 septembre 2016 - Assemble des dpartements de France).
266 Linstruction du 22 dcembre 2015 (NOR RDFB1520836N) prcise ainsi que pour

savoir si la rgion ou le dpartement peut intervenir, il convient de rechercher si un


texte lui a attribu la comptence .

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134 COUR DES COMPTES

partages entre les diffrents chelons de collectivits267. En outre,


certaines comptences sont attribues plusieurs chelons parce que leur
exercice ncessite des concours multiples, moyennant la dsignation par la
loi dun chef de file (cf. supra).
En outre, la mission de solidarit territoriale reconnue aux
dpartements268 leur laisse dimportantes marges de manuvre. Elle les
autorise intervenir hors de leurs comptences propres comme le prcise
une instruction ministrielle269 : la solidarit territoriale des
dpartements a vocation s'exprimer travers leur capacit financer
des oprations ne relevant pas strictement de leurs comptences
d'attribution . Cette distinction entre lexercice dune comptence et son
financement permet aux dpartements, au titre de la solidarit territoriale,
de financer en dehors de leur champ dintervention des projets dont la
matrise douvrage est assure par les communes ou leurs groupements. Le
lgislateur a ainsi voulu prserver laide aux communes, attribution
traditionnelle des dpartements.
Lobjectif de rationalisation des interventions des collectivits par
une spcialisation accrue et de moindres enchevtrements apparat donc
compromis. En outre, une telle configuration nest pas propice la lisibilit
des rles respectifs de chaque chelon, notamment en matire de
dveloppement conomique.

c) Un exemple de complexit : le dveloppement conomique

Lexercice par les collectivits locales des comptences lies au


dveloppement conomique des territoires a fait lobjet dune tentative de
rationalisation par la loi NOTR, qui, du fait de sa complexit, a d tre
explicite par ladministration travers plusieurs textes dont deux
instructions du 22 dcembre 2015, communment appeles circulaires de
Nol 270. Pourtant, si la responsabilit en est dsormais clairement

267 La liste nest toutefois pas exhaustive et lamnagement numrique fait par exemple
lobjet dune gestion par lensemble des collectivits locales.
268 Article 94 de la loi NOTR.
269 Instruction du 22 dcembre 2015 (NOR RDFB1520836N).
270 Soit linstruction cite supra et linstruction NOR INTB1531125J en date du

22 dcembre 2015, ainsi quune circulaire du 3 novembre 2016 et une instruction du


26 janvier 2017 relative lexercice du contrle de lgalit.

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LTAT DAVANCEMENT DE LA RFORME TERRITORIALE 135

attribue aux rgions, la varit des possibilits dintervention des autres


collectivits na pas fait progresser la nouvelle organisation en lisibilit.
Les collectivits du bloc communal peuvent participer au
financement des aides de la rgion dans un cadre conventionnel271. De plus,
elles disposent de la comptence exclusive pour dfinir le rgime des aides
en matire dimmobilier dentreprise et les attribuer. Elles gardent
galement la capacit dintervenir pour octroyer des aides spcifiques272.
Les dpartements ne sont plus comptents en matire dintervention
conomique de droit commun et la solidarit territoriale ne doit pas leur
permettre dapporter mme indirectement une aide une entreprise273.
Cependant, ils conservent des comptences conomiques rsiduelles dans
des cas limitativement dfinis par la loi. Ainsi, lorsque linitiative prive
est dfaillante, ils peuvent contribuer au financement doprations
dinvestissement en faveur dentreprises, ncessaires aux besoins de la
population en milieu rural, sur demande des communes ou EPCI qui
assurent la matrise douvrage. En outre, ils peuvent complter, sous forme
de subventions et par convention avec la rgion, les aides accordes par
cette dernire aux entreprises du domaine agricole274. Enfin, ils conservent
la facult doctroyer des aides spcifiques275.
Enfin, les mtropoles, conues pour tre des locomotives du
dveloppement rgional (cf. supra), disposent de capacits daction
considrables. Elles doivent tre associes llaboration du SRDEII pour
la partie du territoire qui les concerne, et sont habilites laborer leur
propre document dorientations stratgiques en cas de dsaccord avec la
rgion (tout en prenant en compte le schma rgional)276. En outre, elles
peuvent agir sans intervention pralable de la rgion pour aider la cration
ou la reprise dentreprises, et peuvent prendre des participations dans le
capital de socits dinvestissement. Si les SRDEII ont vocation assurer

271 Qui ne saurait toutefois prendre la forme dune dlgation gnrale de comptences.
272 Aides aux professionnels de sant en zones dficitaires, aides aux exploitants de
salles de cinma, et aides diverses pour le maintien ou la cration dun service
ncessaire la satisfaction des besoins de la population en milieu rural en cas
dinitiative prive dfaillante ou dans une commune comprenant des quartiers
prioritaires de la politique de la ville, etc.
273 Cette interprtation de la loi NOTR a t confirme par le Conseil dtat dans sa

dcision du 12 mai 2017 (n 397364) sur les deux circulaires de Nol .


274 Ces subventions doivent sinscrire dans un programme de dveloppement rural

rgional ou dans un rgime daides existant au sens du droit europen.


275 Aides lexploitation de salles de cinma, aides aux professionnels de sant.
276 Article L. 4251-15 du CGCT.

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136 COUR DES COMPTES

la complmentarit des interventions respectives des rgions et des


mtropoles, des conflits de comptences peuvent apparatre.

2 - Des modalits plus souples de coopration entre collectivits

La loi MAPTAM a dot les collectivits dun nouvel outil pour


exercer des comptences partages. Animes par la rgion, les confrences
territoriales de laction publique (CTAP) sont conues comme un lieu de
concertation entre collectivits dun mme territoire dans lobjectif
principal de dterminer les modalits de laction commune. Dans le cas
dune comptence chef de file, la collectivit concerne labore un projet
de convention territoriale dexercice concert, qui fait lobjet dun examen
en sance. La convention peut prvoir des dlgations de comptences
entre collectivits, comme prvu par la loi RCT.
La loi NOTR a prvu, lorsque lexercice commun des comptences
sopre par le versement daides ou de subventions, la mise en place dun
guichet unique par ltat, une collectivit territoriale ou un EPCI, avec
lequel les autres personnes publiques concluent des conventions lui
dlguant cette comptence. Ce dispositif, qui imposera sans doute des
cots de coordination aux collectivits locales277, pourra permettre des
recompositions adaptes aux spcificits des territoires.
Toutefois, les CTAP ne paraissent pas jouer encore pleinement leur
rle. La cration des commissions et groupes de travail thmatiques nest
pas effective dans plus de la moiti des rgions. Les CTAP sont parfois des
assembles plthoriques (112 lus en rgion Auvergne-Rhne-Alpes) ce
qui ne facilite pas lefficacit de leurs travaux. Le bilan de llaboration des
conventions territoriales dexercice des comptences (CTEC) est limit.
Seules les rgions Normandie et Occitanie en ont conclu.

277Rapport de Martin Malvy et Alain Lambert avec lappui de linspection gnrale des
finances, de linspection gnrale des affaires sociales et de linspection gnrale de
ladministration, Pour un redressement des finances publiques fond sur la confiance
mutuelle et lengagement de chacun, avril 2014.

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LTAT DAVANCEMENT DE LA RFORME TERRITORIALE 137

B - Un transfert rduit de comptences


des dpartements aux rgions et aux mtropoles

Contrairement lambition initiale du Gouvernement, la rforme


territoriale na que peu modifi la rpartition des attributions des diffrents
niveaux de gestion locale.

1 - La gestion des transports dpartementaux dvolue aux rgions

Le projet de loi NOTR prvoyait de transfrer des pans entiers de


comptences des dpartements vers les rgions (voirie, collges,
transports). Seuls lont finalement t les transports, essentiellement
interurbains et scolaires. compter du 1er janvier 2017, les rgions sont
devenues comptentes, en lieu et place des dpartements278, pour les
services de transports non urbains, rguliers ou la demande279, la desserte
maritime des les et la gestion des gares routires relevant du
dpartement280, ainsi que pour les lignes ferroviaires dintrt local gres
par les dpartements (hors le-de-France et Corse). Depuis le
1er septembre 2017, elles sont galement charges des transports scolaires
l'exclusion du transport des lves handicaps vers les tablissements
scolaires, qui continue de relever des dpartements281.

278 Article 15 de la loi NOTR.


279 En rgion le-de-France, le syndicat des transports dle-de-France (STIF) conserve
sa comptence en matire de mobilit
280 Hors rgion le-de-France et ancienne rgion Rhne-Alpes, sur le territoire de la

mtropole de Lyon.
281 Articles L. 3111-1 et L. 3111-7 du code des transports.

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138 COUR DES COMPTES

Tableau n 26 : charges transfres relatives aux comptences


transports

Rgion282 Montant des


charges (en )
Auvergne-Rhne-Alpes 381 264 972
Bourgogne-Franche-Comt 154 973 482
Bretagne 135 669 158
Centre-Val-de-Loire 112 408 660
Grand Est 204 793 473
Hauts-de-France 252 658 073
Nouvelle-Aquitaine 263 026 495
Normandie 149 446 971
Occitanie 267 089 959
Pays de Loire 150 745 167
PACA 162 647 878
Guadeloupe 7 194 535
La Runion 34 000 000
Total gnral 2 275 918 822
Source : Cour des comptes - donnes : avis des CLECRT et arrts prfectoraux

Les montants des charges transfres ont t dfinis par arrt des
prfets aprs avis de la commission locale pour lvaluation des charges et
des ressources transfres (CLECRT283), prside par le prsident de la
chambre rgionale des comptes et compose paritairement de reprsentants
de la rgion et du dpartement284. Au total, ils slvent 2,28 Md285, soit

282 Rgions o des transferts de comptences dpartementales ont eu lieu, ce qui exclut
notamment lle-de-France. Sont prises en compte, outre les transports interurbains et
scolaires, le transport maritime, le transport ferroviaire et les charges non ventiles.
283 Cf. annexe n 13 sur les CLECRT.
284 Dans la plupart des cas, les prfets ont suivi lavis de la CLECRT. Toutefois, dans

le dpartement du Nord, la CLECRT ne sest pas prononce, faute daccord des parties
sur la mthode dvaluation. Par ailleurs, dans de rares cas, comme dans lAisne et
lOise, larrt prfectoral na pas repris exactement lvaluation de la commission. Par
ailleurs, certains arrts font lobjet de recours (Eure-et-Loir, Indre, Oise).
285 Outre les comptences transports, dautres comptences transfres (ports et

planification des dchets) ont fait lobjet dune valuation 8,6 M, soit moins de 0,5 %
du total des charges transfres.

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LTAT DAVANCEMENT DE LA RFORME TERRITORIALE 139

3,9 % des dpenses de fonctionnement des dpartements et 10 % de celles


des rgions en 2016, anne de rfrence286. Les agents affects lexercice
de ces comptences, au nombre de 900 selon lassociation Rgions de
France (RF), doivent tre transfrs aux rgions avant le 1er janvier 2018.
Ces transferts de comptences, qui doivent tre neutres sur un plan
financier, saccompagnent du transfert par les dpartements des ressources
ncessaires l'exercice normal de ces comptences 287. cet effet, la
loi de finances pour 2016 a port de 25 % 50 % la part du produit de la
cotisation sur la valeur ajoute des entreprises (CVAE) alloue aux rgions
et rduit corrlativement celle des dpartements de 48,5 % 23,5 %. Ce
transfert de CVAE reprsente un montant de 3,85 Md sur la base des
recettes de 2016, nettement suprieur aux charges effectivement
transfres (2,28 Md). La diffrence fait lobjet du versement par les
rgions dune dotation de compensation, fige dans le temps, ce qui prive
les dpartements dune partie du dynamisme de leurs recettes fiscales. Cet
effet est plus particulirement marqu dans certains dpartements comme
ceux dle-de-France qui nont transfr aucune comptence.

2 - Des transferts a minima des dpartements vers les mtropoles

Laffirmation des mtropoles prvue par la loi MAPTAM est


notamment base sur lextension de leurs comptences. Le transfert ou la
dlgation par les dpartements aux mtropoles de tout ou partie dau
moins trois comptences, choisies dans huit groupes numrs larticle
L. 5217-2 du CGCT288, a t rendu obligatoire au 1er janvier 2017 pour les
douze mtropoles de droit commun et Aix-Marseille-Provence. Par
ailleurs, la voirie dpartementale a t transfre aux mtropoles la mme
date, pour la partie qui se trouve sur le territoire mtropolitain.
Dpartements et mtropoles ont t libres de dterminer par
convention, aprs une ngociation locale, les comptences bascules des
uns aux autres ainsi que les modalits de ces mouvements (transfert ou
dlgation, implications financires). Le dfaut de convention au 1er janvier

286 Cf. annexe n 12 : montant des charges transfres aux rgions par dpartement.
287 Loi NOTR, article 133.
288 Ces huit groupes sont : le fonds de solidarit pour le logement (FSL) ; le service

public dpartemental daction sociale ; le programme dpartemental dinsertion (PDI) ;


le fonds daide aux jeunes en difficult (FAJ) ; la prvention spcialise auprs des
jeunes et des familles ; les centres locaux dinformation et de coordination pour les
personnes ges (CLIC) et laction sociale ( lexclusion des prestations lgales daide
sociale) ; le tourisme, la culture et les quipements sportifs ; les collges.

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140 COUR DES COMPTES

2017 sur au moins trois des huit groupes de comptences (hors voirie)
aurait entran le transfert de plein droit la mtropole de la totalit
l'exception de la comptence relative aux collges.
De la mme faon que pour les rgions, les transferts des
dpartements vers les mtropoles font lobjet dune compensation intgrale
des accroissements nets de charges. Les montants sont constats dans les
conventions de transfert, aprs consultation de la CLECRT (cf. supra). Les
charges transfres sont compenses par le versement, chaque anne, d'une
dotation de compensation la mtropole. Cependant, alors quune partie
importante des comptences transfres, notamment en matire de voirie,
donne lieu des dpenses dinvestissement, cette dotation est inscrite
intgralement en section de fonctionnement, ce qui fait peser une contrainte
supplmentaire sur lquilibre budgtaire des dpartements.
Lensemble des conventions conclues en 2016 entre chacune des
treize mtropoles et le dpartement concern289 ne prvoient que des
transferts limits. Ainsi, le montant total des charges transfres slve
160,8 M en anne pleine290, soit 0,3 % des dpenses de fonctionnement
des dpartements et 2,6 % des recettes de fonctionnement des mtropoles
en 2016.
Cette faible ampleur budgtaire des transferts sexplique par le fait
quils nont t effectus, sauf deux cas, que pour le nombre minimal requis
de trois comptences (hors voirie). Ont t le plus souvent choisis : le fonds
daide aux jeunes (13 fois sur 13), le fonds de solidarit logement (11 fois)
et la prvention spcialise (8 fois)291. Le choix de ces comptences peut
sexpliquer par leur complmentarit avec les politiques du logement et de
la ville relevant dj des mtropoles. Le transfert en matire de tourisme et
de culture, galement souvent retenu, est relier aux politiques
dattractivit des mtropoles. Quant au transfert de la voirie dpartementale
sur le territoire mtropolitain, il est parfois partiel (pour Nantes
Mtropole, Bordeaux Mtropole et Aix-Marseille-Provence)292 et
accompagn, dans cinq cas sur treize, dune convention prvoyant

289 Un cas de blocage a finalement t rsolu, relatif au transfert la Mtropole de


Montpellier du domaine dO appartenant au dpartement de lHrault.
290 Dont 90,2 M pour la voirie et 70,6 M pour les autres comptences. Cf. annexe

n 16 : montant des charges transfres par les dpartements aux mtropoles.


291 Cf. annexe n 15 : les comptences transfres par les dpartements aux mtropoles.
292 Larticle L. 5217-2 du CGCT prcise que les transferts peuvent porter sur tout ou

partie des groupes de comptences .

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LTAT DAVANCEMENT DE LA RFORME TERRITORIALE 141

lintervention du conseil dpartemental durant lhiver. Enfin, aucune


mtropole na souhait se voir transfrer laide sociale293.
Au total, en dpit des transferts oprs en faveur des rgions et des
mtropoles, les dpartements continuent dexercer la majorit de leurs
comptences sur lintgralit de leur territoire. En particulier, le schma
lyonnais de mtropolisation des comptences dpartementales na pas
t reproduit. La Cour recommande que soient analyses les conditions de
reproductibilit de ce schma visant simplifier la rpartition des
comptences.

Le rle de ltat dans la rforme territoriale


Si leur rle a t trs effac dans la constitution des nouvelles
rgions, lengagement des administrations de ltat a t essentiel, tant au
niveau central que dconcentr, dans la prparation des nouveaux schmas
de coopration intercommunale, avec une place centrale dvolue au prfet
et ses services, un accompagnement des services fiscaux et un suivi fin
par les ministres concerns (DGCL et DGFiP). La mise en uvre pratique
des fusions et des changements de primtre dEPCI a t facilite par
plusieurs volutions lgislatives. Sagissant des communes nouvelles, les
services de ltat ont accompagn les collectivits volontaires par des
conseils juridiques et des simulations fiscales. Les transferts des
comptences ont fait lobjet dun accompagnement juridique de la DGCL,
qui na toutefois pas suivi leur mise en uvre effective, collectivit par
collectivit. Dans les territoires, le rle dexpertise et de conseil a t surtout
tenu par les prsidents de CRC dans le cadre des CLECRT. Ce rle
relativement en retrait de ladministration de ltat, hors SDCI, par rapport
aux prcdentes rformes, illustre la volont, sinon la ncessit, de laisser
les territoires sorganiser eux-mmes pour grer les transitions voulues par
le lgislateur. On peut toutefois regretter que le ministre de lintrieur nait
pas cherch disposer des informations ncessaires un meilleur suivi
centralis de la rforme.

293Selon lassociation France Urbaine, cela rsulte de la volont des dpartements de


prserver leur pleine capacit dintervention en matire daide sociale et du peu dattrait
pour les mtropoles de cette comptence au poids budgtaire lourd et croissant.

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III - Une rforme en cours dont limpact


budgtaire relve de la responsabilit
des collectivits locales

Selon les tudes dimpact des principales lois portant rforme de la


nouvelle architecture territoriale et de la nouvelle rpartition des
comptences, celles-ci doivent mener une articulation moins coteuse
des comptences entre les diffrents niveaux de collectivits et permettre
de raliser des gains defficience et des conomies dchelle
importantes . Cet objectif dconomies, sil na pas t prcis dans les
exposs des motifs, a t repris dans la communication gouvernementale
sur la rforme et dans les documents budgtaires294.
La mise en uvre de la rforme territoriale, processus complexe,
entrane ncessairement des cots de transition court terme (A). La
vigilance doit toutefois tre concentre sur les risques de drives des cots
long terme (B).

A - Un processus complexe de transition


dont les cots restent valuer
Alors que les principales lois de rforme territoriale ont t votes
en 2014 et 2015, la mise en uvre de la rforme territoriale est un processus
toujours en cours en 2017.

1 - Un processus chelonn sur plusieurs annes

La mise en uvre de la rforme territoriale se traduit par de


nombreux chantiers au sein des collectivits concernes : rorganisation
institutionnelle et administrative, refonte des fonctions support, gestion et
harmonisation des conditions de travail, territorialisation de laction
publique, harmonisation des politiques publiques et fusion des organes
satellites (voir annexe n 17). Ces chantiers suivent un calendrier
pluriannuel rsultant des rgles imposes par la loi ainsi que des volonts
et contraintes locales.

294Selon le RESF 2017, la mise en uvre de lensemble des mesures lies la rforme
territoriale sur la priode 2016-2020 constitue un levier fort de rationalisation de la
dpense locale et devrait terme gnrer des conomies de fonctionnement .

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LTAT DAVANCEMENT DE LA RFORME TERRITORIALE 143

a) Une anne de prparation

Si la date de cration officielle des nouvelles rgions tait fixe par


la loi au 1er janvier 2016, les chantiers administratifs lis aux fusions ont
dbut ds 2015. Le degr danticipation a vari selon les rgions. Dans
certaines, lanticipation sest rduite la scurisation technique de la
gestion budgtaire afin de garantir la continuit du traitement des
fonctionnaires et du paiement des tiers. Tel a t le cas de lancienne rgion
Nord Pas-de-Calais dont les lus taient opposs la fusion avec la
Picardie. Dans dautres rgions, des rflexions communes ont t inities
ds 2015, notamment sur lharmonisation des systmes dinformation.
Dautres, encore, ont lanc un travail de cartographie et de recensement des
dispositifs en vue de lanalyse comparative de leurs politiques publiques.
Certaines ont ainsi fortement anticip les travaux qui devraient tre mens
en 2016, comme les anciennes rgions Bourgogne et Franche-Comt.
Sagissant des EPCI issus de fusions, les arrts prfectoraux
entraient en vigueur le 1er janvier 2017 mais le chantier des recompositions
institutionnelles a dbut en fin danne 2016. Il convenait notamment de
dfinir la rpartition entre les communes des siges au sein du conseil
communautaire de lEPCI fusionn295 et den dsigner les membres ; de
mme pour le bureau communautaire.

b) Une anne de lancement

2016 a t la premire anne de fonctionnement des nouvelles


rgions. Au-del de la dfinition du nom et du sige de la nouvelle entit,
la priorit a t donne lorganisation des services fusionns, en deux
tapes : ltablissement du nouvel organigramme et la nomination des
agents. Dans la plupart des nouvelles rgions, les organigrammes
fonctionnels ont t tablis au premier semestre de 2016, du moins pour les
postes dencadrement296. Les directeurs gnraux adjoints (DGA) et les
directeurs ont t nomms avant lautomne avec la mission de prfigurer
les nouveaux services. Au dbut de 2017, la plupart des chefs de service
taient nomms et lensemble des agents devait ltre la fin du premier

295 La rpartition des siges est opre soit selon le droit commun, soit selon les termes
dun accord local. Elle pouvait tre prvue ds larrt prononant la fusion ou dcide
avant le 15 dcembre 2016.
296 Cf. annexe n 18 : la rorganisation des services dans les nouvelles rgions.

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semestre. Ce calendrier a t suivi par la rgion Bourgogne-Franche-


Comt : les ples ont t dfinis en mai 2016, les directions en juin, les
services en octobre et le positionnement des agents devait tre finalis au
premier trimestre de 2017297. Lorganisation des services et la nomination
des agents des rgions fusionnes se sont ainsi tendues sur plus de douze
mois.
Pour les EPCI crs au 1er janvier 2017, la loi NOTR a prvu des
dispositions transitoires pour favoriser la continuit des services
intercommunaux : les nouveaux EPCI exercent demble les comptences
obligatoires relatives leur catgorie ainsi que la somme des comptences
optionnelles et facultatives des anciens EPCI dans le primtre de ces
derniers. Quant la dfinition des comptences optionnelles du nouvel
EPCI, exerces sur lensemble du primtre ou restitues aux communes,
elle doit tre tablie avant le 31 dcembre 2017 par le conseil
communautaire.
Ces chantiers se sont drouls concomitamment la prparation de
lexercice de nouvelles comptences. Ainsi, les budgets de la premire
anne dexercice des nouvelles entits issues de la rforme territoriale ont
majoritairement t des budgets de transition, reconduisant la plupart des
dispositifs existants dans les anciennes rgions et intgrant les nouvelles
comptences obligatoirement transfres dans les EPCI.

c) Une convergence progressive

Au cours de leur deuxime anne dexistence, les nouvelles rgions


ont men deux chantiers de grande ampleur : lharmonisation des
conditions de travail des agents298 et la convergence des politiques
publiques. Le premier, qui concerne notamment le rgime indemnitaire, le
temps de travail, lavancement dchelon et laction sociale, a t conduit
sur la base de ngociations collectives299. Si la loi fixe au 1er janvier 2018
le dlai maximum pour dlibrer sur un rgime indemnitaire et des
conditions demploi uniques avec la possibilit dune harmonisation
progressive jusquau 1er janvier 2023, le maintien de dispositifs
diffrencis selon les anciennes rgions a pu apparatre comme un risque

297 Rapport dorientations budgtaires 2017 de la rgion Bourgogne-Franche-Comt.


298 Cf. annexe n 18 : la rorganisation des services dans les nouvelles rgions.
299 En amont de ce chantier, les instances syndicales devaient tre renouveles ce qui

a t ralis au second semestre 2016.

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LTAT DAVANCEMENT DE LA RFORME TERRITORIALE 145

pour le climat social. De premires mesures ont ainsi parfois t prises


avant la fin 2016. En Occitanie, un premier alignement du rgime
indemnitaire a t ralis ds octobre300 juste avant les ngociations
engages avec les partenaires sociaux en vue de nouvelles mesures dans le
courant de lanne 2017. Le mme chantier dharmonisation des conditions
de travail a d tre ouvert par les nouveaux EPCI.
Concernant lharmonisation des dispositifs et des politiques
publiques, la loi NOTR ne permet pas, sauf dispositions contraires,
lharmonisation progressive des critres rgionaux dintervention, mais
elle laisse un dlai gnral de trois ans pour mener ce travail301. La ralit
du terrain imposant toutefois daller plus vite, un recensement des
dispositifs a t ralis, parfois ds 2015. Leur nombre diffre
considrablement selon les rgions : une centaine dans les Hauts-de-
France et en Normandie, 274 en Bourgogne-Franche-Comt, 700 dans
le Grand Est302 et 706 en Nouvelle-Aquitaine. La mise en cohrence porte
notamment sur les bourses aux tudiants, les primes aux apprentis et les
aides facultatives (comme les chques lycens). En Nouvelle-Aquitaine,
selon la rgion, le processus a dores et dj permis de supprimer 474
dispositifs et den harmoniser 175. Il devrait, sauf exception, tre termin
la fin de 2017, sous rserve de certains dispositifs qui, par nature,
ncessitent davantage de temps ou sont contraints par des chances
spcifiques (conventions TER, CPER, fonds europens)303. Sagissant des
EPCI, lharmonisation des comptences doit tre acheve en 2018,
deuxime anne dexercice des nouvelles intercommunalits. Les conseils
communautaires doivent dfinir les comptences facultatives ainsi que
lintrt communautaire affrent avant le 31 dcembre 2018.
Enfin, la deuxime anne dexercice des nouvelles rgions doit
permettre de dfinir lorganisation de leur prsence territoriale. La cration
dentits de plus grande taille loigne les quipes rgionales des usagers de

300 Rapport dorientations budgtaires 2017 de la rgion Occitanie, novembre 2016.


301 Daprs larticle 136 de la loi NOTR, les rgles, plans et schmas rgionaux en
vigueur la date de cration des nouvelles rgions demeurent applicables dans le ressort
gographique pour lequel ils ont t adopts jusqu leur remplacement par des actes
ou documents correspondant au ressort des nouvelles rgions, qui a lieu dans un dlai
de trois ans compter de la promulgation de la loi.
302 Cf. annexe n 19 : lharmonisation des rgimes indemnitaires et des politiques

publiques dans les nouvelles rgions.


303 Ainsi, jusquen 2020, chaque nouvelle rgion va devoir assurer la poursuite

simultane des diffrents contrats de plan tat-rgion signs en 2014 entre ltat et les
anciennes rgions.

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leur territoire. Pour maintenir la proximit ncessaire, la plupart des


nouvelles rgions ont accentu la territorialisation de leurs services304.

2 - Dinvitables cots de transition

Les nombreux chantiers rendus ncessaires par la mise en uvre de


la rforme territoriale (fusions comme transferts de comptences) induisent
des cots inhrents au processus mme de transition. Un rapport
dinspection IGF-IGA305 de la fin 2014 a dtermin trois grands domaines
de surcots : le pilotage et la conduite du changement, les dpenses lies
limmobilier et la mobilit des agents et lintgration des systmes
dinformation.
Du fait de lampleur des changements, les collectivits ont parfois
mis en place une structure ddie au pilotage et la conduite des oprations
ou, a minima, ont allou des ressources internes pour une dure variable
(plus de deux ans pour les nouvelles rgions306). La rmunration des
agents affects cette structure a un cot non ngligeable auquel sajoute
leffort gnral en matire dorganisation et de ressources humaines
(nouvel organigramme, formation des cadres appels diriger de nouveaux
services et des agents dont les missions voluent, redfinition des processus
mtiers et budgtaires, etc.). La gestion de la communication sur la rforme
a galement un cot important (logo, documents, etc.). titre
dillustration, dans les Hauts-de-France, le seul renouvellement du
pelliculage des TER cote 30 000 par train, soit 10 M au total.
Les dpenses lies limmobilier et la mobilit des agents sont
galement considrer puisque transferts de comptences comme fusions
impliquent la mobilit dune partie des personnels. Pour les entits
fusionnes et notamment les rgions, le surcot dpend des choix
immobiliers. Les rgions fusionnes ont privilgi le maintien des siges
des anciennes rgions mais selon des organisations diffrentes. En
Bourgogne-Franche-Comt et en Normandie, les directions ne sont pas
scindes et sont rparties entre les deux sites ; dans les Hauts-de-France,
elles sont toutes prsentes sur les deux sites et donc scindes. Des crations
dimplantations locales ont galement t prvues : dans les rgions
Hauts-de-France (vingt implantations nouvelles), Grand Est (douze

304Cf. annexe n 20 : lorganisation territoriale des nouvelles rgions.


305 conomies ralisables et surcots prvisibles pour les collectivits locales du fait
de la rforme territoriale, rapport non publi, dcembre 2014.
306 La rgion Nouvelle-Aquitaine a indiqu la Cour avoir cr huit postes de

rfrents RH dans le cadre du plan daccompagnement du changement.

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agences dont quatre dj existantes en Alsace) et Occitanie (onze sites au


minimum). Enfin, des surcots procdent dindemnits de mobilit
accordes aux agents (quand il sagit de regrouper un service sur un seul
site) et/ou de cots de coordination (notamment dus aux dplacements
entre les diffrents sites). Les mmes contraintes sappliquent aux
mutations conscutives aux transferts de comptences307.

Carte n 5 : organisation territoriale de la rgion Grand Est

Source : Cour des comptes daprs organigramme gnral de la rgion Grand Est, novembre 2016

Enfin, lharmonisation des systmes dinformation est un vaste


chantier dont le cot financier est important. En effet, si les besoins des
rgions, auxquels rpondent leurs systme dinformation, sont similaires,
les dclinaisons techniques comme le choix des progiciels peuvent tre trs
diffrents. Deux postes importants de surcots sont identifis :
lharmonisation des logiciels budgtaires et financiers et lharmonisation
des systmes dinformation en ressources humaines (SIRH). Pour ce faire,
les rgions ont recours des prestations intellectuelles.

307 Article L. 5111-7 du CGCT.

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B - Un bilan financier incertain terme


Au-del de cots de transition immdiats, des surcots prennes de
gestion peuvent obrer les conomies structurelles attendues moyen et
long terme, qui sont encore incertaines.

1 - Des risques de surcots prennes

Les nouvelles entits issues de fusions prvues par la rforme


territoriale rassemblent des collectivits qui prsentaient parfois des
situations trs disparates. Les modalits dharmonisation ou de fusion sont
susceptibles dentraner des surcots.

a) Lharmonisation des rmunrations et du temps de travail

Dans la plupart des cas, les agents des rgions fusionnes


bnficiaient de conditions de travail relativement disparates en termes de
rgime indemnitaire et de temps de travail notamment. En ce qui concerne
le rgime indemnitaire, des carts importants existent ainsi entre les agents
des anciennes rgions Haute-Normandie et Basse-Normandie (jusqu
300 dcart pour les agents des lyces en situation comparable) et entre
les agents des anciennes rgions du Grand Est (des carts allant jusqu
70 % pour les agents des lyces et 45 % pour les agents du sige en situation
comparable)308. De forts carts ont galement t constats dans les rgions
Occitanie, Nouvelle-Aquitaine ou Hauts-de-France. Sagissant du temps
de travail, la situation est plus nuance : les diffrences entre les anciennes
rgions sont relativement faibles en Nouvelle-Aquitaine, Grand Est et
Occitanie. Elles sont plus significatives dans les Hauts-de-France : au
sein des services, les agents picards peuvent choisir parmi quatre formules
de temps de travail et ceux du Nord Pas-de-Calais parmi deux formules
mais ils bnficient de deux jours de congs exceptionnels (quatre jours
du prsident , ramens deux en 2016).
Cette disparit rend lharmonisation complexe et porteuse de risques
de surcots prennes tenant pour lessentiel lalignement la hausse de
ces postes de dpenses. La rgion Nouvelle-Aquitaine a ainsi dcid en
2016 daligner le rgime indemnitaire des agents de catgorie C du site de
Limoges (sige et lyces) sur celui des agents du site de Bordeaux309.

308 Cf. annexe n 19 : lharmonisation des rgimes indemnitaires et des politiques


publiques dans les nouvelles rgions.
309 Rapport de prsentation du budget primitif 2017 de la rgion Nouvelle-Aquitaine.

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La masse salariale est en effet lun des principaux postes de


dpenses dune collectivit et le contexte lgislatif est favorable des
alignements par le haut puisque la loi MAPTAM a pos le principe du
choix du rgime indemnitaire le plus avantageux pour les agents qui
changent demployeurs310. Ce principe sapplique galement aux
communes nouvelles et aux rgions fusionnes. Si les textes en vigueur
nimposent pas un alignement systmatique et immdiat par le haut et
laissent une latitude aux collectivits en vue dune harmonisation
progressive des rgimes indemnitaires, le risque dun effet inflationniste
des rorganisations sur lvolution de la part indemnitaire des
rmunrations est rel311.
La Cour rappelle que limpact la hausse sur la masse salariale de
la rforme de lorganisation territoriale doit tre rigoureusement matris.
Les ngociations menes, tant dans les rgions que dans les EPCI et les
communes nouvelles, doivent tre galement loccasion de remettre plat
la gestion du temps de travail et de revenir pour tous les agents la dure
lgale et de dgager ainsi des marges de manuvre.

b) La convergence des politiques publiques

Les politiques publiques des rgions fusionnes taient trs


frquemment conduites selon des critres et des dispositifs distincts. Par
exemple, sur le territoire de la rgion Nouvelle-Aquitaine, laide aux
familles des lycens prenait la forme dun tarif rduit dans lancienne
rgion Aquitaine et dune aide gre par un fonds social dlgu chaque
tablissement dans les deux autres anciennes rgions Limousin et Poitou-
Charentes312. Il en est de mme de la politique sportive, comptence
partage par tous les chelons de collectivits. Si lensemble des rgions
lexerce principalement par loctroi daide aux clubs, le montant total des
aides ainsi que les critres dallocation sont trs disparates. Ainsi, dans les
Hauts-de-France, le Nord Pas-de-Calais distribuait 1,7 M ses clubs
et la Picardie 0,4 M. La structuration de la dpense rgionale pouvait ainsi
tre trs diffrente dans les rgions runies en 2015, notamment au regard
du nombre dhabitants, comme lillustre le tableau infra.

310 Article L. 5111-7 du CGCT.


311 Dans son rapport dorientations budgtaires pour 2017, la rgion Occitanie prvoit
que les mesures dharmonisation des conditions de travail auront un effet la hausse
sur ses dpenses de personnel et un impact durable sur ses charges de fonctionnement.
312 Rapport de prsentation du budget primitif 2017 de Nouvelle-Aquitaine.

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Graphique n 3 : dpenses totales par habitant cumules


sur la priode 2011-2015 des anciennes rgions Aquitaine,
Limousin et Poitou-Charentes (en )

Source : Cour des comptes daprs rapport dobservations dfinitives - Rgion Aquitaine,
Limousin, Poitou-Charentes, CRC dAquitaine, Limousin, Poitou-Charentes

Le risque dun alignement haussier des politiques publiques est


lev comme lillustrent les exemples passs de rapprochements de
collectivits. Les rapports prcits de la Cour sur lintercommunalit et un
rapport dinspection sur les mutualisations au sein du bloc communal313
rappellent que les mutualisations au sein des EPCI ont souvent t
associes une extension des services proposs aux habitants plutt qu
des conomies budgtaires nettes. Concernant la rforme territoriale, ce
risque peut prendre deux formes : lextension de services existants
lensemble dun nouveau territoire et lharmonisation la hausse des
montants daides ou la baisse de la tarification. La Cour relve que la loi
NOTR ne permet pas, sauf dispositions contraires, lharmonisation
progressive des dispositifs rgionaux. Cette disposition pourrait avoir un
effet inflationniste compte tenu de la difficult politique de remettre en
cause, sans transition ou lissage, les dispositifs parfois plus favorables des
anciennes rgions.

313 Les mutualisations au sein du bloc communal, IGA-IGF, dcembre 2014.

Les finances publiques locales - octobre 2017


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LTAT DAVANCEMENT DE LA RFORME TERRITORIALE 151

Sil est prmatur dapprcier la ralit de tels alignements, les


budgets primitifs 2017 des rgions apportent quelques lments. Ainsi,
dans les Hauts-de-France, le travail dharmonisation des aides aux
apprentis a t ralis en partie en 2016. Une grande majorit dentre eux
bnficient dsormais de conditions identiques et revalorises, notamment
une aide de rentre de 200 pour les primo-entrants et un fonds de
solidarit tendu lensemble des apprentis du territoire314. Par ailleurs, la
rgion Centre-Val de Loire a limit la participation des familles aux
transports scolaires315 (nouvelle comptence transfre par les
dpartements au 1er septembre 2017) un droit dinscription de 25 par
enfant316 alors quauparavant, une participation variable mais dun montant
gnralement suprieur tait demande par la majorit des dpartements317.
En ce qui concerne la cration dantennes rgionales, motive par la
ncessit anticipe par les excutifs rgionaux dune attention porte au
maintien dun lien de proximit avec les territoires infrargionaux, elle est
potentiellement porteuse de cots supplmentaires selon les modalits
retenues de territorialisation. Dans les Hauts-de-France, la solution
envisage semble tre lutilisation du parc des lyces, qui recle des locaux
non employs. Les cots potentiels de la territorialisation de laction
rgionale lie aux fusions sont ainsi largement conditionns par
limmobilier disponible.

314 Rapport de prsentation du budget primitif 2017 de la rgion Hauts-de-France.


315 Mesure vote le 17 fvrier 2017 par la commission permanente du Conseil rgional.
316 Deux exceptions lharmonisation de la tarification des transports scolaires doivent

tre observes sur le territoire de la rgion Centre-Val de Loire : les agglomrations


de Chartres et Dreux demeurent comptentes en matire de transport sur leur primtre,
et continueront fixer leur propre tarif.
317 Hors rductions spcifiques, en 2016, la contribution des familles au cot des

transports scolaires tait de 20 % du cot total en Eure-et-Loir, de 150 en Indre-et-


Loire, 132 dans le Loiret et 60 dans le Cher. Dans le Loir-et-Cher et dans lIndre,
elle tait rduite aux frais de dossier (30 ).

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152 COUR DES COMPTES

Des stratgies dharmonisation diffrentes des tarifs des cartes grises318


En 2016, un processus dharmonisation des tarifs des cartes grises a
t appliqu par les rgions regroupes, conformment larticle 89 de la
loi de finances pour 2016. Les assembles dlibrantes avaient jusquau 31
mai pour voter un tarif unique applicable sur lensemble du nouveau ressort
territorial ou se prononcer sur la mise en uvre dune procdure
dintgration progressive des tarifs en cinq ans partir du 1er janvier 2017.
lexception de la Normandie, les rgions regroupes prsentaient
toutes une certaine amplitude en ce qui concerne les tarifs des cartes grises.
Dans les anciennes rgions de Grand Est, les tarifs par cheval-vapeur
variaient ainsi de 35 en Champagne-Ardenne et 36,5 en Alsace 45
en Lorraine. Elles ont toutefois opt pour des stratgies dharmonisation
diffrentes, sur le sens de lharmonisation comme sur ses modalits :
- Une uniformisation progressive, en trois ans dans le Grand Est (cf. infra)
et en cinq ans dans les Hauts-de-France ;

Source : Cour des comptes

- Une uniformisation ds 2017 dans des rgions qui prsentaient de


faibles carts (Auvergne-Rhne-Alpes, Nouvelle-Aquitaine) ou de fortes
disparits (Bourgogne-Franche-Comt et Occitanie), avec lalignement
sur un tarif dj existant ( la hausse ou la baisse). Ainsi, en Occitanie,
elle sest traduite par la hausse de 10 du tarif des cartes grises sur le
territoire de lancienne rgion Midi-Pyrnes pour atteindre 44 , tarif en
vigueur sur le territoire de lancienne rgion Languedoc-Roussillon. En
Bourgogne-Franche-Comt, le tarif des cartes grises sur lancien territoire
franc-comtois a augment de 15 , passant de 36 51 par cheval-vapeur.

318 Cf. annexe n 21 : lharmonisation des tarifs des cartes grises dans les nouvelles rgions.

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LTAT DAVANCEMENT DE LA RFORME TERRITORIALE 153

2 - Des conomies potentielles terme

Si la rduction des dpenses des collectivits locales na pas t


expressment prsente comme un objectif de la rforme, elle apparat
comme lune de ses retombes fortement attendues ainsi que le souligne le
programme de stabilit du Gouvernement pour la priode 2017-2020319.
Pourtant, court terme, les conomies seront sans doute faibles et ne
compenseront pas les surcots de transition. moyen et long termes, seule
une dmarche volontariste des excutifs locaux permettra des gains nets320.
court terme, des gains peuvent tre gnrs, notamment en
matire de masse salariale et dindemnits aux lus, par la diminution du
nombre de postes dencadrement et dlus. loccasion de la fusion des
rgions, le nombre de directeurs gnraux adjoints (DGA) et de directeurs
a considrablement diminu. Par exemple, dans les Hauts-de-France, neuf
DGA et 40 directeurs ont succd aux 16 DGA et aux 58 directeurs des
deux anciennes rgions. La rgion Grand Est ne conserve quun DGA sur
les six prcdents, et 17 directeurs contre 54 prcdemment. Par ailleurs,
le nombre de postes de vice-prsidents a galement dcru loccasion de
linstallation des nouveaux excutifs rgionaux. En Auvergne-Rhne-
Alpes, le nombre de vice-prsidents a presque t divis par deux (de 29
15 postes) et par trois le nombre de membres de la commission permanente
(de 187 61). Dans son rapport dorientations budgtaires pour 2017, le
conseil rgional chiffre les conomies ainsi ralises prs de 10 M sur
le mandat. Toutefois, de telles conomies doivent tre nuances : la fusion
des rgions na pas engendr une baisse du nombre total dlus
rgionaux321. En revanche, elle a parfois provoqu une hausse de leurs
indemnits par le passage une strate dmographique suprieure, comme
en Bourgogne-Franche-Comt o le montant de lindemnit des
conseillers rgionaux a augment de 380 en 2016 par rapport la
mandature prcdente. Dans les communes nouvelles, le nombre dlus
diminuera aprs les lections municipales de 2020.

319 Ministre de lconomie et des finances, programme de stabilit, avril 2017 : la


rforme territoriale permet [] la ralisation de gains defficience contribuant au
ralentissement des dpenses de fonctionnement . Ces gains attendus ne font toutefois
pas lobjet dune prvision chiffre.
320 La rgion Occitanie a mis en place au dbut 2017 une mission dinformation et

dvaluation sur les modalits et les consquences de la fusion des rgions , qui intgre
une analyse des cots et conomies induits par la rforme territoriale.
321 Dans sa version originale, le projet de loi prvoyait un plafonnement 150 lus pour

chacune des nouvelles rgions cres, abaissant leur nombre total de 1 757 1 509.

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154 COUR DES COMPTES

moyen et long terme, des gains de plus grande ampleur pourraient


tre gnrs, notamment issus dconomies dchelle (ressources
humaines, finances, achat et gestion de btiment, etc.). Ltude dimpact
du projet de loi relative la dlimitation des rgions relve ainsi que le cot
par habitant de ladministration rgionale prsente de fortes disparits,
entre les rgions de moins dun million dhabitants (928 ) et celles de plus
de quatre million dhabitants (398 ). Le mme constat est tabli en matire
de personnel. Dautres leviers pourront tre actionns, comme la
massification des achats, dont le rapport Malvy-Lambert322 valuait les
gains potentiels une fourchette de 10 % 15 % dconomies. Les gains
lis au transfert des transports des dpartements aux rgions seront sans
doute modestes dans un premier temps car les rgions devront continuer
sappuyer sur le mme maillage doprateurs locaux, mais une conomie
sera possible terme grce une optimisation de loffre de transports
publics au niveau rgional. En outre, les rgions fusionnes bnficieront
dun pouvoir de ngociation accru face la SNCF lors de la rengociation
des conventions TER.
Enfin, il faut ajouter ces conomies potentielles pour les finances
publiques locales le bnfice global pour lactivit du pays dune
rationalisation de laction publique locale, estim dans le rapport
conomique, social et financier de 2017 0,3 % du PIB lhorizon 2020.
Toutefois, ltude de lOrganisation de coopration et de dveloppement
conomiques (OCDE) laquelle se rfre le document323 ne chiffre que les
gains de productivit potentiels manant de la rforme de la gouvernance
des aires mtropolitaines du Grand Paris et dAix-Marseille-Provence.
Selon cette tude, ces gains sont conditionns une mise en uvre de la
rforme, qui ne se traduirait pas par la cration dchelons intermdiaires,
et la capacit des nouvelles mtropoles organiser le dveloppement
conomique de faon intgre. Les analyses supra (I et II) montrent que de
telles conditions ne sont pas runies actuellement.

322 Pour un redressement des finances publiques fond sur la confiance mutuelle et
lengagement de chacun, Martin Malvy et Alain Lambert, avril 2014.
323 Les rformes structurelles en France : impact sur la croissance et options pour

lavenir, OCDE, 2014.

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LTAT DAVANCEMENT DE LA RFORME TERRITORIALE 155

__________ CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS __________

La rforme territoriale, porte par plusieurs textes lgislatifs,


notamment les lois MAPTAM et NOTR, a rduit le nombre des
intercommunalits, supprim la clause gnrale de comptence, cr de
nouvelles mtropoles, agrandi les rgions et tendu leurs comptences.
Cependant, elle nest pas alle aussi loin que prvu dans les projets
initiaux de lexcutif, qui visaient des transferts plus importants des
comptences des dpartements (routes, voiries) et leur extinction terme.
Si elle a considrablement modifi lconomie gnrale de
lorganisation territoriale, cette rforme nest pas vritablement parvenue
rationaliser larchitecture institutionnelle locale et la rpartition des
comptences entre les collectivits, ni rendre plus lisible pour le citoyen
un dispositif qui reste structurellement complexe. La multiplication des
mtropoles et le resserrement de la carte intercommunale brouillent les
distinctions entre les diffrentes catgories dEPCI ; les transferts de
comptences dpartementales au profit des rgions sont rests limits
contrairement lintention premire tandis que les dpartements ont vu
conforte leur mission de solidarit territoriale envers les communes ;
la question de larticulation de leurs comptences avec celles des
mtropoles, si elle a t rsolue Lyon, reste pose partout ailleurs ; enfin,
la ralit de leffet dentranement conomique exerc par les mtropoles
sur leurs territoires priphriques reste dmontrer.
De faon gnrale, le maintien de tous les niveaux de collectivits,
auxquels sajoute la multiplication des chelons intermdiaires au sein des
grandes rgions et de certains nouveaux EPCI pour maintenir un lien de
proximit avec des territoires largis, contredit lambition initiale de
rduire le nombre de niveaux dadministration publique locale.
Ainsi, la rforme territoriale engage devrait tre considre
comme une premire tape. Lobjectif de rationalisation du paysage
territorial reste encore atteindre. Diffrentes pistes dvolution existent
comme, par exemple, simplifier les catgories dEPCI ou reproduire le
schma lyonnais.
Sur le plan administratif, la rforme engage est encore largement
en cours. La mise en uvre de nombreux chantiers appelle une vigilance
financire particulire : au-del des cots de transition, inhrents toute
rforme de structure, il existe des risques importants de surcots durables
de gestion, consquences notamment de lharmonisation des rgimes
indemnitaires et des politiques publiques. Dans le mme temps, les
conomies dchelle susceptibles de rsulter de la rforme ne peuvent
encore tre estimes.

Les finances publiques locales - octobre 2017


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156 COUR DES COMPTES

Sil est prmatur, en labsence de donnes prcises et dfinitives,


dtablir un bilan des cots et conomies dans les budgets locaux, la Cour
appelle de ses vux la mise en uvre effective, dans les collectivits
concernes, dune stratgie cherchant tirer parti des possibilits de
rationalisation et de mutualisation offertes par la rforme. Une telle
stratgie passe par une information rigoureuse des lus et des citoyens sur
les consquences financires des fusions de collectivits. Cela suppose la
publication de donnes spcifiques dans le rapport dorientation
budgtaire des nouvelles collectivits.
La Cour formule les recommandations suivantes :
6. (tat et collectivits vises) prvoir dans le rapport dorientation
budgtaire des nouvelles rgions, EPCI fusionns et communes
nouvelles, une valuation de limpact financier de la fusion
identifiant les cots de transition, les conomies ralises et les
surcots prennes ;
7. (tat et collectivits vises) valuer le caractre reproductible de la
cration de la mtropole de Lyon partir dun bilan de son impact
en termes defficacit et defficience des politiques publiques
mtropolitaines et dpartementales ;
8. (tat) mener une tude sur la pertinence du maintien des quatre
catgories actuelles dEPCI au regard de la nouvelle carte
intercommunale et, le cas chant, proposer une simplification du
cadre juridique de lintercommunalit.

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Chapitre IV

La situation financire des collectivits

des dpartements doutre-mer

Dune population totale de 1,9 million dhabitants, les dpartements


doutre-mer, hors Mayotte324, possdent une organisation institutionnelle
constitue dun nombre relativement limit de collectivits locales, soit
112 communes, 18 tablissements publics de coopration intercommunale,
2 dpartements, 2 rgions et 2 collectivits uniques325.
Les collectivits de ces dpartements prsentent une situation
financire en moyenne plus dgrade que celles de mtropole alors que les
besoins dinvestissements publics y sont plus importants. Ce constat, dj
dress par la Cour dans son rapport public thmatique de 2011326, reste
dautant plus dactualit que la situation sest depuis encore dgrade.
Une telle situation tient au contexte conomique, social et
institutionnel doutre-mer (I) mais galement des dfauts de gestion
observs de faon rcurrente au sein de ces collectivits, notamment des
charges de personnel trop importantes qui obrent les capacits
dautofinancement (II). Les difficults de programmation des

324 Le dpartement de Mayotte ne fait pas partie du champ de lanalyse compte tenu de
ses particularits et dun rcent rapport public de la Cour (Cour des comptes, Rapport
public thmatique : La dpartementalisation de Mayotte, une rforme mal prpare,
des actions prioritaires conduire. La Documentation franaise, janvier 2016, 164 p.,
disponible sur www.ccomptes.fr).
325 En outre-mer, le dpartement et la rgion exercent leurs comptences sur le mme

territoire. Ils ont t remplacs par une collectivit territoriale unique en Martinique et
en Guyane, en application des lois organique et ordinaire du 27 juillet 2011, aprs des
rfrendums organiss en janvier 2010 comme prvu par larticle 73 de la Constitution.
Leurs assembles lues exercent leurs comptences depuis le 1er janvier 2016.
326 Cour des comptes, Rapport public thmatique : La situation financire des

communes des dpartements doutre-mer. La Documentation franaise, juillet 2011,


165 p., disponible sur www.ccomptes.fr

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158 COUR DES COMPTES

investissements qui en rsultent affectent le niveau du service public rendu,


par exemple en matire de rseaux qui ncessitent des infrastructures
locales en nombre et qualit suffisants (III). Les collectivits disposent de
leviers daction pour redresser leurs comptes, quelles doivent, comme
celles de mtropole, activer rapidement. Les services de ltat doivent les
accompagner dans ces efforts en contribuant la mise en uvre des
rformes structurelles propres renforcer la matrise de leurs finances (IV).

I - La situation socio-conomique
et institutionnelle

Les collectivits des dpartements doutre-mer (DOM) voluent


dans un environnement social et conomique souvent difficile (A) et une
organisation institutionnelle qui se distingue de celle de la mtropole par
un moindre miettement communal et un plus faible dveloppement de
lintercommunalit (B).

A - Une situation socio-conomique difficile

1 - Des enjeux dmographiques fortement contrasts

Les rgions doutre-mer ont longtemps t perues comme des


territoires aux populations jeunes. En 2009, selon lInstitut national
dtudes dmographiques (INED), 33 % des habitants des quatre
dpartements doutre-mer avaient moins de vingt ans contre 25 % dans
lhexagone. Aujourdhui, la situation est trs contraste. La Guadeloupe et
la Martinique font partie des dpartements les plus touchs par le
vieillissement dmographique : en 2040, 40 % de leurs habitants auront
plus de soixante ans. La Runion et la Guyane, en revanche, prsentent une
forte croissance dmographique (de respectivement 0,6 % et 2,3 % par an
entre 2009 et 2016) due notamment un taux de natalit particulirement
lev. Elles figurent parmi les dpartements les plus jeunes de France
puisque prs du tiers de la population est ge de moins de 20 ans La
Runion et 42 % en Guyane.
La situation de la Guyane est atypique par rapport aux autres
territoires franais : sa croissance dmographique trs dynamique rsulte
la fois du niveau trs lev de la natalit mais aussi de limmigration
hauteur de 40 %. Ces particularits, associes ltendue des zones

Les finances publiques locales - octobre 2017


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LA SITUATION FINANCIRE DES COLLECTIVITS DES DPARTEMENTS DOUTRE-MER 159

forestires, rendent plus difficile quailleurs le recensement de la


population.

Tableau n 27 : situation dmographique des dpartements


doutre-mer (2016)
Taux Croissance
Moins Plus de dmographique Densit
Population de 20 de 60 natalit annuelle au km
ans ans
(2015) (2009-2016)
Mtropole 64 604 599 24,3 % 25,2 % 11,8 0,5 % 118
Guadeloupe 395 725 26,9 % 23,3 % 11,9 - 0,2 % 244
Martinique 376 847 23,9 % 25,7 % 10,5 - 0,7 % 345
Guyane 262 527 42,7 % 7,9 % 26,2 2,3 % 3
La Runion 850 996 31,5 % 15,6 % 16,5 0,6 % 339
Source : Cour des comptes donnes Insee

Dans trois dpartements doutre-mer, la densit de population est


suprieure la moyenne nationale. Avec une superficie proche de celle de
la Nouvelle-Aquitaine, le dpartement de la Guyane (85 534 km) se
distingue en revanche par sa trs faible densit de population
(3 habitants/km), le deuxime dpartement franais cet gard tant la
Lozre (15 habitants/km)327. Toutefois, 80 % de la population guyanaise
rsident dans la zone semi-urbanise de larc littoral Saint-Laurent du
Maroni-Cayenne.

2 - La situation conomique et sociale

Les territoires des dpartements doutre-mer jouissent de niveaux de


dveloppement plutt levs au regard de leurs environnements rgionaux
respectifs mais ils souffrent de retards par comparaison avec les collectivits de
lhexagone. Ils prsentent des caractristiques propres aux petites conomies
insulaires : loignement de la mtropole o se trouvent les principaux partenaires
commerciaux, accessibilit par les seules voies maritime et arienne328,
gographie qui complique la circulation des marchandises, faible superficie
induisant ltroitesse des marchs, risques naturels levs imposant parfois des
normes et technologies particulires et coteuses. La demande intrieure y est
insuffisante pour permettre aux entreprises locales datteindre une taille critique.

327La faible densit de la Guyane sexplique par un domaine forestier reprsentant prs
de 70 % du territoire guyanais.
328 Caractristique aussi de la Guyane en raison de son adossement la fort

amazonienne et de la faiblesse des communications terrestres vers le continent.

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160 COUR DES COMPTES

Ds lors, le nombre doprateurs conomiques est rduit, aboutissant


frquemment une concentration des capitaux, constitutive doligopoles, voire
de monopoles locaux.

Tableau n 28 : PIB, revenu par habitant et taux de chmage


en outre-mer

Revenu
PIB PIB volution annuel des Taux
par par PIB mnages de
habitant habitant par par chmage
en 2013 en 2014 habitant habitant 2015
(2014)329
Moyenne
32 544 32 736 + 0,1 % 20 320 9,9 %
mtropole
Guadeloupe 19 861 20 221 + 2,2 % 15 185 23,7 %
Martinique 22 710 23 367 + 1,6 % 16 835 19 %
Guyane 15 704 16 057 +1% 10 665 22 %
La Runion 20 198 20 725 + 0,8 % 16 703 24,6 %
Source : Cour des comptes donnes Insee et DGCL

Ces faiblesses structurelles se traduisent par des niveaux de produit


intrieur brut (PIB) par habitant trs infrieurs la moyenne nationale.
Selon lInsee, la convergence conomique des Antilles et de La Runion
avec lhexagone, observe au cours de la premire moiti de la dcennie
2000, sest notablement ralentie par la suite. En moyenne, le PIB par
habitant dans les DOM reprsentait 59 % du PIB par habitant mtropolitain
en 2013-2014.
En 2015, les mnages doutre-mer disposaient dun revenu moyen
disponible brut par habitant trs infrieur celui de lhexagone (73 % en
moyenne du revenu moyen mtropolitain hors Paris). En Guyane, o il est
le plus bas, il ne reprsentait que 52 % de la moyenne mtropolitaine hors
Paris. Les observatoires des prix et des revenus relvent toutefois la part
trs importante de lconomie informelle dans ces territoires, en particulier
en Guyane o lactivit non dclare gale, sinon dpasse, lactivit
rgulirement dclare.
Dans ce contexte o le taux de chmage en outre-mer reprsente
plus du double de celui de lhexagone, les dpartements ont une conomie

329Revenu annuel disponible brut : part du revenu primaire qui reste la disposition
des mnages pour la consommation et l'pargne.

Les finances publiques locales - octobre 2017


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LA SITUATION FINANCIRE DES COLLECTIVITS DES DPARTEMENTS DOUTRE-MER 161

trs dpendante du secteur public (commande publique, emplois, aides et


prestations). Les dpenses sociales psent plus lourdement encore quen
mtropole sur les budgets des collectivits locales (cf. chapitre V). Les
dpartements de la Guadeloupe, La Runion et la Martinique se classent
dans le premier dcile des dpartements par la part de leurs dpenses
sociales dans leurs dpenses de fonctionnement330.

B - Une faible intgration intercommunale


Au 1er janvier 2017, les 112 communes de la Guadeloupe, la
Martinique, la Guyane et La Runion taient regroupes en
18 tablissements publics de coopration intercommunale fiscalit
propre.

Tableau n 29 : communes et tablissements publics de coopration


intercommunale dans les dpartements et rgions doutre-mer

Nombre
Nombre dEPCI
de communes
Guadeloupe 32 6
Guyane 22 4
Martinique 34 4
La Runion 24 5
Total 112 18
Source : Cour des comptes donnes DGCL

Ces quatre dpartements connaissent un moindre miettement


communal quen mtropole et comptent peu de toutes petites communes.
Un phnomne de cration de communes existe au contraire, comme en
tmoigne la scission de la commune de Saint-Louis La Runion prvue
au 1er janvier 2018.

330Part des dpenses sociales des dpartements dans leurs charges de fonctionnement
en 2015 : 68 % en Guadeloupe, 62 % en Martinique, 56 % en Guyane et 66 % La
Runion, contre 52 % en mtropole (hors Rhne). Source : donnes DGFiP et CNAF.
.

Les finances publiques locales - octobre 2017


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162 COUR DES COMPTES

1 - Une carte intercommunale acheve

De nouveaux schmas dpartementaux de coopration


intercommunale (SDCI)331 ont t adopts en 2016 en Guadeloupe et La
Runion. Ils nont pas t modifis en Martinique et en Guyane.
En Guadeloupe, le nouveau schma na toutefois quactualis celui
arrt en 2011 en y ajoutant la possibilit dune gouvernance unique en
matire de gestion de leau. Tout larchipel guadeloupen est ainsi couvert
par lintercommunalit depuis le 1er janvier 2014. Il compte six EPCI
fiscalit propre, dont cinq communauts dagglomration et une
communaut de communes, regroupant au total les 32 communes de
larchipel, ainsi que cinq syndicats intercommunaux et sept syndicats
mixtes.
En application du SDCI de La Runion adopt en 2016, les 24
communes de lle sont intgres dans lune des cinq communauts
dagglomration, dont la population est comprise entre 120 000 et 210 000
habitants. La Runion compte galement 11 syndicats (3 syndicats
intercommunaux et 8 syndicats mixtes).
La loi NOTR du 7 aot 2015, qui prvoit le transfert de la gestion
de leau et des dchets aux EPCI fiscalit propre lhorizon 2020, va
encore induire des volutions dans la rpartition des comptences entre
collectivits. Ainsi, en Martinique, les trois syndicats chargs de la gestion
de leau et de lassainissement vont tre dissous car ils sont situs en partie
ou en totalit dans le primtre de la Communaut dagglomration de
lEspace Sud Martinique (CAESM) et de la Communaut
dagglomration du Pays Nord Martinique (CAP Nord Martinique).

2 - Des transferts de comptences nanmoins inaboutis

Les transferts de comptence acts juridiquement ne se sont en effet


pas ncessairement traduits par un transfert effectif de la gestion. Les
charges de personnel des EPCI ne reprsentent quun cinquime des
dpenses du bloc communal en Guyane et un dixime en Martinique et
La Runion contre plus du tiers en mtropole et en Guadeloupe, signe
dune moindre intgration communautaire. En Guadeloupe, les communes
continuent dexercer les comptences transfres leurs EPCI, notamment
en matire deau et dassainissement, par le biais de conventions de

331 Cf. chapitre III.

Les finances publiques locales - octobre 2017


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LA SITUATION FINANCIRE DES COLLECTIVITS DES DPARTEMENTS DOUTRE-MER 163

rtrocession de la gestion, qui perdurent et empchent une vritable gestion


intercommunale de la ressource. titre dexemple, trois communes, sur les
six que compte la communaut dagglomration du Nord Grande-
Terre332, ont sign avec elle une convention de gestion du service public
de leau. De plus, pour deux autres communes, la communaut
dagglomration est membre du syndicat intercommunal dalimentation
en eau et dassainissement de la Guadeloupe (SIAEAG).
Par ailleurs, les comptences transfres nont le plus souvent pas
ou peu fait lobjet dune valuation prcise de lactif et du passif rattachs.
Ce dfaut dvaluation pse sur la gestion des moyens et cre un risque de
perte de subventions (du fonds europen de dveloppement conomique et
rgional FEDER en particulier), faute de matre douvrage comptent
ou de montage du dossier satisfaisant. Malgr les travaux des commissions
locales dvaluation des ressources et des charges transfres (CLERCT),
le volume des dettes croises entre les intercommunalits et les communes
peut aggraver de faon sensible leur situation financire. En Guadeloupe,
par exemple, le montant des dettes non honores ce titre par les EPCI
fiscalit propre envers des communes membres et dautres tablissements
publics intercommunaux pse sur la situation financire de ces dernires.
La CA Grand Sud Carabes333 est la moins vertueuse des
intercommunalits : prs de 7 M devraient tre reverss des communes.
Une priorit plus marque devrait tre donne la mutualisation des
moyens lchelle intercommunale afin datteindre la taille critique
ncessaire une gestion plus performante et la ralisation
dinvestissements structurants.

II - Une situation financire paradoxale : des


ressources leves, un autofinancement faible

La situation financire des collectivits locales est moins bonne dans


les dpartements doutre-mer quen mtropole (A) malgr des recettes
suprieures permises par loctroi de mer et la taxe spciale sur les
carburants (B). Ce surcrot de recettes, qui pourrait permettre de rpondre
aux besoins dquipements des territoires (D), couvre des charges de
personnel leves (C).

332 Source : prfecture.


333 Source : prfecture.

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164 COUR DES COMPTES

A - Des recettes la structure atypique


et globalement leves

Une partie des recettes des collectivits doutre-mer leur sont


propres. Il en est ainsi de loctroi de mer et de la taxe sur les carburants,
qui reprsentent une part majoritaire des recettes des communes. Les
collectivits bnficient galement dune prquation horizontale plus
favorable. Elles peroivent en revanche de faibles produits de la fiscalit
directe locale et bnficient de dotations de prquation verticale
infrieures celles de communes comparables de lhexagone.

1 - Le bnfice dune fiscalit directe locale spcifique

Recettes propres aux collectivits doutre-mer, loctroi de mer et la


taxe spciale sur les carburants forment une part importante de leurs
recettes de fonctionnement. En 2016, elles en reprsentaient 19,1 % en
Martinique, 22,5 % en Guyane, 20,8 % en Guadeloupe et 15,7 % La
Runion. Pour les communes, ces contributions indirectes constituent en
moyenne entre 22,7 % (La Runion) et 29,4 % (Guadeloupe) des recettes
de fonctionnement.

a) Loctroi de mer, un impt local supplmentaire

Loctroi de mer, taxe sur les importations et les livraisons de biens


fabriqus localement, est peru par les collectivits locales. Il a pour
spcificit de relever la fois de la fiscalit locale et des droits indirects
puisque son assiette est constitue de la valeur hors taxes des biens
imports ou livrs par les personnes qui y sont assujetties334. En
contrepartie, les taux de TVA sont rduits par rapport ceux de la
mtropole335 en Guadeloupe, Martinique et La Runion, et le rgime de
la TVA ne sapplique pas en Guyane. Les assembles dlibrantes des
rgions et collectivits uniques disposent du pouvoir de taux sur loctroi de

334 En application de la loi du 2 juillet 2004, sont actuellement assujetties loctroi de


mer les personnes qui exercent, de manire indpendante, des activits productives dans
lune des collectivits relevant de larticle 73 de la Constitution. Le fait gnrateur de
la taxe survient lors de limportation des biens, sils ont t produits lextrieur de la
collectivit, ou de leur livraison lacqureur sils ont t fabriqus sur son territoire.
335 Le taux normal est 8,5 % contre 20 % en mtropole et le taux rduit est 2,1 % au

lieu de 5,5 % ou 10 % en mtropole.

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LA SITUATION FINANCIRE DES COLLECTIVITS DES DPARTEMENTS DOUTRE-MER 165

mer. Les taux tant fixs par types de produits, elles peuvent exonrer
totalement ou partiellement les productions locales.
Les produits de loctroi de mer, qui atteignaient environ 1 Md en
2016, sont perus pour partie par les communes octroi de mer de base,
affect une dotation globale de garantie (DGG) et pour partie par les
rgions ou collectivits uniques octroi de mer rgional dont le taux ne
peut dpasser 5 %336. Lventuel solde de recettes distribuer une fois cette
rpartition ralise est affect au fonds rgional pour le dveloppement et
lemploi (FRDE)337 puis bnficie pour 80 % aux communes338 et pour
20 % lchelon rgional. En Guyane toutefois, la dotation globale de
garantie ne bnficie pas quaux communes mais aussi la collectivit
territoriale unique (prcdemment au dpartement)339.
Au total, les communes bnficient de la majeure partie des recettes
de loctroi de mer, qui ont progress de 1 % entre 2013 et 2016 avec des
variations annuelles comprise entre - 1 % et 2 %. Ainsi, en 2016, loctroi
de mer a reprsent entre 19,3 % (La Runion) et 25,9 % (Guadeloupe) de
leurs recettes relles de fonctionnement. Il est galement essentiel au
financement des dpenses de lchelon rgional puisquil a fourni ce
dernier jusqu 41,4 % (Guadeloupe) de ses recettes fiscales.
Les modalits de rpartition de loctroi de mer entre les communes
varient dun dpartement lautre. En Guadeloupe, Guyane et Martinique,
la rpartition est effectue, pour 90 % 100 %, en fonction de la population
communale340. La Runion, en revanche, les critres retenus ont pour
effet dinciter les communes la dpense. En effet, 47 % des recettes de
loctroi de mer de lanne N sont rparties au prorata des dpenses de
fonctionnement et des deux tiers des dpenses dinvestissement de lanne

336 Laugmentation de 2,5 % 5 % a t prvue pour la Guyane par la loi de finances


rectificative pour 2016 et pour les autres DOM par la loi du 28 fvrier 2017 de
programmation relative l'galit relle outre-mer et portant autres dispositions en
matire sociale et conomique.
337 Dont les versements sont affects la section dinvestissement des collectivits.
338 La part communale est rpartie en fonction de la population avec une majoration de

20 % pour les communes chefs lieu de dpartement et de 15 % pour les communes


chefs lieu darrondissement.
339 27 M de 2004 2016 conformment larticle 48 de la loi du 2 juillet 2004, 18 M

en 2017 et 9 M en 2018. La loi du 28 fvrier 2017 de programmation relative lgalit


relle outre-mer dispose quen 2018, pour compenser la perte de recettes rsultant de la
suppression de la part de DGG de la collectivit territoriale de Guyane, un prlvement
sur les recettes de ltat de 18 M sera institu.
340 du LUART, Roland, rapport du Snat n 357 (2003-2004) sur le projet de loi relatif

loctroi de mer, fait au nom de la commission des finances, p. 155. Snat, juin 2004,
293 p., disponible sur https://www.senat.fr/rap/l03-357/l03-35732.html

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166 COUR DES COMPTES

N-3. 17 % sont ventiles parts gales entre les communes et 36 % au


prorata de leur population.
titre dillustration, le contrle de la commune de Trois-Bassins
a montr que la collectivit attendait une progression significative du
montant de sa dotation globale garantie en raison du doublement de ses
dpenses dquipement entre 2013 et 2015. De mme, elle a estim
0,2 M les recettes supplmentaires rsultant de laccroissement de ses
dpenses en faveur des contrats aids alors mme que cette dpense est en
grande partie couverte par des remboursements de ltat.
Ces critres conduisent ainsi une rpartition trs ingale de loctroi
de mer par habitant entre les communes de La Runion, qui prsente des
carts de 1 3 : la commune la plus richement dote est Saint-Philippe
avec 742 par habitant contre 273 par habitant pour la plus faiblement
dote, Le Tampon. De mme, la progression moyenne de 1,7 % par an des
recettes de loctroi de mer des communes entre 2012 et 2015 masque des
volutions contrastes entre une baisse de 2,4 % par an dans la commune
du Tampon et une hausse de 6,1 % par an dans celle de Sainte-Rose.
Par consquent, en ce qui concerne La Runion, il conviendrait de
raliser des simulations permettant daligner les critres de rpartition du
produit de loctroi de mer entre les communes sur ceux appliqus dans les
autres dpartements.

b) La taxe spciale sur la consommation de carburants,


attribue principalement aux rgions

Dans les dpartements doutre-mer, une taxe spciale sur la


consommation de carburants (TSC)341 sapplique en lieu et place de la taxe
intrieure de consommation sur les produits nergtiques (TICPE) en
vigueur en mtropole. Cest une taxe unitaire calcule forfaitairement sur
le volume de carburant consomm, dont les tarifs sont vots par les conseils
rgionaux et ne peuvent excder celui de la TICPE mtropolitaine. Le
produit de la taxe est rparti342 entre la rgion, le dpartement, les
communes et les EPCI. Il doit tre affect pour lessentiel aux rseaux
routiers dont ils ont respectivement la charge et au dveloppement des
transports publics de personnes.
Le montant total de la taxe sest lev en 2016 473 M dont 63 %
allous aux rgions, 14 % aux dpartements, 21 % aux communes et 2 %
aux EPCI comptents en matire de transports. La TSC reprsente une part

341 Article 266 quater du code des douanes.


342 Article L. 4434-3 du CGCT.

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LA SITUATION FINANCIRE DES COLLECTIVITS DES DPARTEMENTS DOUTRE-MER 167

des recettes de fonctionnement qui est faible pour les communes et


dpartements (respectivement 4 % et 3 %) mais plus substantielle pour les
rgions et collectivits uniques (14 %).

2 - De faibles produits de la fiscalit directe locale

linverse, les produits des impts directs locaux sont


proportionnellement moins importants dans les dpartements doutre-mer.
Dans les communes de Guadeloupe, de Martinique et de La Runion, ils
sont infrieurs de 20 % 30 % ceux des communes de mtropole. En
Guyane, ce phnomne est encore accentu, le produit des impts directs
ne reprsentant que 40 % de la moyenne nationale.

Tableau n 30 : recettes fiscales par habitant des communes


doutre-mer

Produit par habitant


Produit par habitant
de loctroi de mer
des impts directs
et de la taxe sur
locaux (2015)
les carburants (2016)
Guadeloupe 531 353
Guyane 389 200
Martinique 523 371
La Runion 423 404
Mtropole hors
- 503
Paris
Source : Cour des comptes donnes DGFiP et Observatoire des finances locales

Les exonrations dcides par les assembles dlibrantes sont un


premier frein au dveloppement des ressources fiscales des collectivits.
Elles reprsentaient 31 % (Martinique) 34 % (Guyane, La Runion) des
bases brutes en 2015. Elles sont peu suivies sur le plan administratif : les
communes ne sont pas toujours en mesure de transmettre les dlibrations
correspondantes lors des contrles des chambres rgionales des comptes.
De ce fait, les objectifs poursuivis et les bnficiaires de ces exonrations
ne sont pas clairement identifis.

La faiblesse des produits fiscaux rsulte toutefois essentiellement de


ltroitesse des bases. En effet, 78 % des communes des dpartements

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168 COUR DES COMPTES

doutre-mer possdent un potentiel fiscal343 infrieur la moyenne. Le


potentiel fiscal des communes est infrieur de 80 % la moyenne nationale
en Guadeloupe, 90 % en Martinique et 95 % La Runion. Il est suprieur
la moyenne nationale en Guyane du seul fait de la commune de Saint-
lie qui a un potentiel trois fois suprieur la moyenne. Sans cette
commune, le potentiel fiscal moyen des communes de Guyane ne
reprsente que 56 % de la moyenne nationale. Y compris loctroi de mer,
12 communes de Guyane sur 22 avaient en 2016 un potentiel fiscal par
habitant infrieur la moyenne nationale.
Ltroitesse des bases fiscales tient essentiellement un
recensement lacunaire et en amlioration lente.

Les difficults de mise jour des bases fiscales


Le dfaut de recensement des bases est un enjeu bien identifi et
spcifique loutre-mer.
La situation de la Guyane en la matire est trs fortement dgrade :
ladressage trs dfaillant ne permet pas de sassurer de lexhaustivit des
bases, gnre des doublons et conduit de fortes difficults en matire de
recouvrement de l'impt. L'habitat spontan se traduit par de vastes zones
rsidentielles regroupant parfois plusieurs dizaines de foyers dont l'adresse
n'est pas diffrencie. 30 000 constructions spontanes ont t recenses sur
le territoire des neuf communes du littoral344. Le taux de bti difi sans
autorisation d'urbanisme slverait prs de 40 %, voire 80 % en 2016
sur l'ouest Guyanais et la commune de Saint-Laurent du Maroni345.
Depuis 2013, aucun permis de construire dlivr par cette commune n'a t
communiqu aux services comptents de la direction rgionale des finances
publiques (DRFiP). Ces constructions spontanes sont pour partie ralises
sur sol dautrui (prs de 17 000 en 2016 en Guyane). En outre, un certain
nombre de communes amrindiennes de Guyane disposent de zones de
droits dusage collectifs (ZDUC)346 qui limitent leurs marges de manuvre
en matire de taxe foncire (Awala-Yalimapo ou Papaichton par
exemple). Au total, 13 communes sur 22 en Guyane ont eu des bases nettes
de taxe foncire sur les proprits non bties ngatives entre 2012 et 2016.

343 Le potentiel fiscal est gal la recette que produiraient les quatre taxes directes si
lon appliquait aux bases communales de ces quatre taxes le taux moyen national
dimposition de chacune de ces taxes.
344 Source : tude de lagence durbanisme et de dveloppement de la Guyane.
345 Source : direction de lenvironnement, de lamnagement et du logement (DEAL).
346 Cf. rapport du CNRS et de lIRD, Zones de droits dusage collectifs, concessions et

cessions en Guyane franaise : bilan et perspectives 25 ans aprs, sous la coordination


de Damien Davy et Geoffroy Filoche, avril 2014.

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LA SITUATION FINANCIRE DES COLLECTIVITS DES DPARTEMENTS DOUTRE-MER 169

En Martinique, plus de 60 000 constructions sur sol dautrui ou sur


le domaine public ont t recenses en 2015, soit 25 % des locaux valus.
Quatre communes ont plus de 50 % de leurs constructions tablies sur sol
dautrui ou sur le domaine public (Les Anses dArlet, Gros-Morne, Le
Prcheur et Sainte-Marie). La base de limposition est ds lors trs fragile
dans la mesure o le contribuable est loccupant et non le propritaire du sol
lorsque le terrain appartient ltat ou une collectivit locale.

Ltroitesse des bases recenses conduit souvent les collectivits


doutre-mer augmenter les taux des impts locaux pour faire progresser
leurs produits. Les taux dimposition du secteur communal sont en effet
plus levs quen mtropole et augmentent plus rapidement. Les taux de la
taxe dhabitation sont compris entre 17,7 % (Guyane) et 21,4 % (La
Runion) contre une moyenne nationale de 12,9 % ; ceux de la taxe
foncire sur les proprits bties atteignent entre 20,5 % et 30,6 % pour les
mmes dpartements alors que la moyenne nationale est de 14,2 %. Parmi
les 112 communes des dpartements doutre-mer, 32 ont augment le taux
de la taxe dhabitation entre 2013 et 2015 et 31 le taux de la taxe sur le
foncier bti.

Tableau n 31 : volution des taux et bases de la taxe dhabitation


et de la taxe foncire sur les proprits bties entre 2013 et 2015

Taxe foncire
Taxe dhabitation
sur les proprits bties
volution volution
Taux vots Taux vots
des bases nettes des bases
moyens 2015 moyens 2015
imposes imposes
Guadeloupe 4,4 % 18,4 9,4 % 27,6
Guyane 6,2 % 17,7 7,1 % 20,5
Martinique 3,8 % 18,5 5,8 % 23,8
La Runion 6,7 % 21,4 7,3 % 30,6
France
5,7 % 12,9 4,9 % 14,2
entire
Source : Cour des comptes donnes DGFiP donnes dtailles par commune

Les actions dlargissement des bases qui ont dores et dj t


menes par les DRFiP dans les dpartements doutre-mer ont eu un bilan
trs positif : en Guyane par exemple, loccasion des plans Cocarde347,

347Les contrats dobjectif communal daide la restructuration et au dveloppement


(Cocarde), mis en place en 2004, prvoient quen contrepartie dune subvention
exceptionnelle dquilibre et dun emprunt long terme de restructuration auprs de

Les finances publiques locales - octobre 2017


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170 COUR DES COMPTES

elles ont permis de dgager 47 M de droits chaque anne sur lensemble


des collectivits. Pour certaines communes, ce travail de recensement des
bases fiscales a t lun des moyens importants pour faire face une
situation financire dgrade : titre dexemple, la commune de Sainte-
Suzanne La Runion a conduit un travail damlioration de ses bases qui
lui a permis de les faire progresser de prs de 34 % entre 2009 et 2014.
Entrepris depuis plusieurs annes par la DRFiP en partenariat avec
les collectivits territoriales348, le recensement des bases ncessite toutefois
dtre poursuivi, en particulier en Guyane. Des partenariats d'adressage
pourraient tre mis en uvre dans les dpartements nen disposant pas
encore comme cela a t fait en Martinique avec La Poste, France Telecom,
EDF ou la caisse gnrale de scurit sociale. Dans les services fiscaux,
une action progressive de saisie du stock de dclarations en instance, de
rsorption du contentieux d'attribution (li le cas chant un contentieux
d'valuation) en liaison avec l'inspection cadastrale (mises jour du plan
l'occasion des tournes et relations avec les communes) pourrait galement
tre mene. Paralllement, des changes dinformations plus troits entre
les services des communes et des EPCI et ceux des DRFiP doivent tre
tablis (amlioration de l'adressage, transmission dmatrialise des
demandes de permis de construire via la direction de lenvironnement, de
lamnagement et du logement (DEAL), runion annuelle des commissions
communales et intercommunales des impts directs), notamment travers
des conventions de services comptables et financiers349. La Runion, la
fiabilisation des fichiers des contribuables fait ainsi partie des priorits du
plan daction dpartemental de la DRFiP.

3 - Des dispositifs de prquation moduls

Les collectivits doutre-mer bnficient de mcanismes de


prquation horizontaux et verticaux adapts, qui ont vocation leur
allouer une part de financement suprieure leur poids dmographique.

lAFD, les collectivits volontaires sengagent raliser des actions visant optimiser
leur gestion interne, limiter, voire rduire, leurs charges et augmenter leurs produits.
348 Cf. Cour des comptes, Rapport sur La gestion de la fiscalit directe locale par la

DGFiP. Communication la Commission des finances, de lconomie gnrale et du


contrle budgtaire de lAssemble nationale, fvrier 2017, 169 p., disponible sur
www.ccomptes.fr
349 Circulaire du 24 mai 2017 relative au renforcement de la coopration avec les

collectivits locales sur la mise jour des bases de fiscalit directe locale.

Les finances publiques locales - octobre 2017


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LA SITUATION FINANCIRE DES COLLECTIVITS DES DPARTEMENTS DOUTRE-MER 171

a) Des dotations de prquation verticale infrieures en outre-mer

En matire de prquation verticale, un rgime particulier


sapplique aux outres-mers : toutes les communes bnficient de la dotation
damnagement des communes et circonscriptions territoriales doutre-mer
(DACOM), dont le montant slve 233,3 M en 2017, soit 160,8 M
pour les DOM hors Mayotte. Cette dotation se compose de quotes-parts de
dotation de solidarit urbaine (DSU), de dotation de solidarit rurale (DSR)
et de dotation nationale de prquation (DNP).
Le montant de ces quotes-parts est calcul en fonction de la part de
la population doutre-mer dans la population nationale, majore de 33 %
jusquen 2017 et de 35 % ensuite en application de la loi de finances pour
2017350. Aucun critre prquateur autre que la population prise en compte
pour le calcul de la DGF nintervient dans la rpartition de la quote-part
DSU/DSR des communes En revanche, des critres prquateurs
permettent de rpartir la DNP entre les communes doutre-mer raison de
50 % en fonction de la population DGF et 50 % en fonction du niveau des
impts mnages351.

Tableau n 32 : DACOM mise en rpartition

volution 2015-
(en M) 2015 2016
2016
DSU/DSR 153,0 168,3 + 9,95 %
dont communes des DROM 105,9 129,9 + 22,66 %
dont communes des COM 47,1 38,4 - 18,47 %
DNP 42,5 42,4 - 0,41 %
dont communes des DROM
29,5 32,8 + 11,19 %
(yc Mayotte)
dont communes des COM 13,0 9,6 - 26,15 %
DACOM 195,6 210,6 + 7,70 %
Source : Cour des comptes donnes DGCL

Lanalyse des dotations de prquation par habitant en 2016


confirme loctroi dun avantage aux communes des dpartements doutre-
mer, qui ont dispos en moyenne de 75,93 par habitant en dotations de
prquation contre 57,73 en moyenne pour les communes de lhexagone.

350 Article L. 2334-13 du CGCT.


351 Sommes comprises dans les rles gnraux de la commune au titre de lanne.

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172 COUR DES COMPTES

Tableau n 33 : dotations de prquation des communes,


par habitant (2016)

(en par habitant) DSU/DSR DNP DACOM


Moyenne des communes des DOM 60,62 15,32 75,93
Moyenne des communes de lhexagone 27,75 11,92 57,73
Moyenne des communes de lhexagone
107,22 18,57 125,80352
ligibles
Source : Cour des comptes - donnes DGCL et DGFiP

Cette comparaison ne prend toutefois pas en compte le fait que


toutes les communes doutre-mer sont ligibles la DACOM, alors quune
partie seulement des communes de mtropole le sont aux dotations de
prquation. Si lon compare les communes ligibles la prquation en
mtropole aux communes doutre-mer, le constat sinverse : les premires
ont peru 125,80 par habitant en 2016 au lieu de 75,93 par habitant pour
les secondes.
Or, selon la DGCL, les critres dligibilit la DSU et la DSR,
appliqus aux communes des dpartements doutre-mer, les classeraient
parmi les 250 premires communes pouvoir bnficier de ces dotations.
Dans ces conditions, il apparat quelles sont traites, en matire de
prquation verticale, plutt moins favorablement que les communes de
lhexagone.
La finalit des dotations de prquation, soit la rduction des
ingalits de situation financire entre les collectivits, comme leurs
modalits de calcul en fonction de critres reprsentatifs de leurs niveaux
respectifs de ressources et de charges, ne justifient pas un tel traitement
diffrenci.

b) Une prquation horizontale globalement favorable loutre-mer

En matire de prquation horizontale, une quote-part du Fonds


national de prquation des ressources intercommunales et communales
(FPIC) est destine aux communes et EPCI fiscalit propre des
dpartements et collectivits doutre-mer353. Elle est dtermine par
application au montant total des ressources du fonds (1 Md en 2016) dun

352 Sur la base des comptes de gestion des communes, faisant apparatre les montants
de DSU, DSR et DNP en 2016. Ceux-ci ont chaque fois t rapports la population
des communes ligibles, qui varie en fonction du type de dotation.
353 Article L. 2336-4 du CGCT.

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LA SITUATION FINANCIRE DES COLLECTIVITS DES DPARTEMENTS DOUTRE-MER 173

coefficient dmographique reprsentant la part de la population doutre-


mer dans la population totale nationale, majore de 33 %. Les montants des
dotations du FPIC verses aux collectivits doutre-mer sont donc
suprieurs dun tiers ceux appliqus dans lhexagone. La rpartition des
attributions entre les ensembles intercommunaux des DOM est calcule
selon la mme formule quen mtropole (indice synthtique de
reversement354) mais avec un potentiel financier agrg et un revenu par
habitant spcifiques. Lindice mdian de rfrence permettant de
dterminer lligibilit des EPCI est galement propre loutre-mer. Le
solde net du FPIC, positif en outre-mer, sest lev en 2016 36,1 M, soit
+ 26 % depuis 2015.

Tableau n 34 : rpartition du FPIC en 2016

FPIC par FPIC par


Population FPIC355
hbt (pop. hbt (pop.
DGF (en M)
totale) ligible)
France
71 127 336 967,0 13,60 26,62
entire
DOM hors
1 924 600 37,1 19,26 40,70
Mayotte
Source : Cour des comptes donnes DGCL

Les EPCI doutre-mer bnficient ainsi dune solidarit nationale


des EPCI de mtropole. Le montant moyen du FPIC par habitant en outre-
mer (19,26 ) est suprieur au montant moyen national du FPIC par
habitant (13,60 ).
Toutefois, la rpartition de lenveloppe du FPIC destine loutre-
mer est ralise entre les EPCI doutre-mer, 60 % dentre eux y tant
ligibles. Une partie des EPCI qui bnficieraient du FPIC sils taient
compars, laune de lindice synthtique de reversement, aux EPCI de
lhexagone, nen bnficient donc pas.
Les mcanismes de prquation verticale et horizontale qui
sappliquent aux collectivits doutre-mer sont complexes. Le niveau des
quotes-parts rserves loutre-mer ne repose actuellement pas sur une
analyse des besoins des DOM mais sur la recherche dun montant de
dotations atteindre : 10 % de majoration du coefficient dmographique

354 Lindice synthtique de reversement est compos 60 % du revenu par habitant,


20 % du potentiel financier agrg et 20 % de leffort fiscal.
355 Hors garanties.

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174 COUR DES COMPTES

jusquen 2005, 33 % jusquen 2016 puis 35 % en 2017 pour les dotations


de prquation verticale mais toujours 33 % en 2017 pour le FPIC. La
cration de ces quotes-parts, accompagnes de critres de rpartition de la
prquation propres loutre-mer (ligibilit la DACOM pour toutes les
communes ; ligibilit au FPIC pour 60 % des EPCI doutre-mer), ne
permet pas de sassurer en toute transparence de lquit de ces dispositifs
de prquation entre loutre-mer et lhexagone. Des simulations
dalignement sur le droit commun des modalits de prquation verticale
et horizontale permettraient dvaluer limpact financier global dune
simplification du systme et de mesurer les transferts de charges entre
collectivits quelle induirait ainsi que la pertinence de ceux-ci au regard
de la situation respective des collectivits concernes.

4 - La contribution au redressement des finances publiques

La DGF des collectivits des dpartements doutre-mer (hors


Mayotte) a diminu de 159,9 M entre 2013 et 2016, soit de 11,5 %. La
baisse aurait t de 278,4 M si elle avait t dtermine selon les mmes
modalits quen mtropole.

Tableau n 35 : volution de la DGF des collectivits des DOM


(2013-2016)

volution
(en M) 2013 2016
2013-2016
La Runion 652,9 572,4 - 12,33 %
Guadeloupe 283,9 256,2 - 9,76 %
Martinique 319,2 280,1 - 12,25 %
Guyane 139,0 126,4 - 9,06 %
Total DOM 1 395,0 1 235,1 - 11,46 %
France entire 41 505 33 222 - 19,96 %
Source : Cour des comptes donnes DGOM et DGCL

Depuis 2016, les recettes perues au titre de loctroi de mer sont


exclues de lassiette de calcul356. Ainsi, la contribution au redressement des
finances publiques des communes des dpartements doutre-mer en 2016
a t infrieure celle des communes de mtropole : elle sest leve

356 Cf. annexe n 25.

Les finances publiques locales - octobre 2017


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LA SITUATION FINANCIRE DES COLLECTIVITS DES DPARTEMENTS DOUTRE-MER 175

33,8 M, soit 15,78 par habitant (contre 20,72 pour les communes de
mtropole). Leur dotation forfaitaire par habitant slevait la mme anne
128 , soit un montant suprieur au montant moyen mtropolitain
(118,4 ), en raison de la minoration des recettes relles de fonctionnement
prises en compte dans le calcul et de la dynamique de la population (en
Guyane surtout). Les communes de La Runion avaient toutefois une
dotation forfaitaire par habitant infrieure la moyenne mtropolitaine
(113,2 ). Cet cart de contribution entre les communes des dpartements
doutre-mer et les communes de mtropole na pas t creus par
lvolution des dotations de prquation verticale : leur augmentation a
compens prs de 13 % de la contribution des communes des DOM et un
peu plus de 14 % de celle de mtropole.
Afin de rendre plus lisibles les diffrents mcanismes de quotes-
parts applicables loutre-mer, il conviendrait en outre de lever les
incohrences des textes concernant les modalits de prquation, de
plafonnement de lcrtement de la baisse de la DGF ou de minorations de
la CRFP pour les dpartements doutre-mer. Par exemple, lcrtement de
la baisse de la dotation forfaitaire introduit par la loi de finances pour 2017
est plafonn 1 % des recettes relles de fonctionnement non minores de
loctroi de mer alors que les recettes de fonctionnement prises en compte
pour le calcul de la CRFP sont depuis 2016 minores de loctroi de mer.


Les ressources des collectivits des dpartements doutre-mer sont
globalement plus leves que celles des collectivits de lhexagone grce
loctroi de mer et la taxe spciale sur les carburants. Les mcanismes de
prquation verticale et horizontale, sils sont dans leur ensemble majors
de 33 % en faveur de loutre-mer, ne sont individuellement pas lavantage
des collectivits doutre-mer dont la situation est en moyenne plus
dgrade que dans lhexagone. Au total, le surcrot de recettes dont
disposent les collectivits des dpartements doutre-mer alimentent des
niveaux levs de dpenses de fonctionnement.

B - Des charges de personnel leves

Le poids lev des charges de personnel dans les collectivits


doutre-mer rsulte de la combinaison de deux facteurs : la majoration de
traitement des fonctionnaires et les sureffectifs.

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176 COUR DES COMPTES

1 - Le niveau excessif des charges de personnel

58 % des agents publics territoriaux en outre-mer travaillent dans


les communes. Aussi, la masse salariale constitue le premier poste de leurs
dpenses de fonctionnement. Elle en explique 90 % de la progression entre
2013 et 2015 La Runion, 76 % en Guadeloupe et 48 % en Guyane. En
Martinique, alors que les charges relles de fonctionnement ont t stables,
les charges de personnel ont progress de 4,5 %.
Bien que la masse salariale obre fortement leurs capacits
financires, les communes doutre-mer nont pas entrepris den regagner la
matrise la diffrence des communes de lhexagone. Bien au contraire,
elle continue daugmenter. Sainte-Rose (Guadeloupe), par exemple, elle
est passe de 60 % des charges de fonctionnement entre 2009 et 2012
63 % en 2013, 65 % en 2014 et 71 % en 2015.

Tableau n 36 : dpenses de personnel des communes doutre-mer


(2015)

Progression
Charges de personnel
des charges
/ charges relles
de personnel
de fonctionnement
2013/2015
Guadeloupe 8,9 % 60,4 %
Guyane 11,1 % 62,6 %
Martinique 4,5 % 63,2 %
La Runion 8,1 % 65,1 %
France mtropolitaine
3,1 % 53,4 %
hors Paris
Source : Cour des comptes donnes DGFiP et Observatoire des finances locales

La comparaison des charges de personnel du bloc communal attnue


lcart entre loutre-mer et la mtropole en raison du moindre
dveloppement de lintercommunalit. Alors que 48,7 % des dpenses
relles de fonctionnement du bloc communal sont consacres aux dpenses
de personnel, ce taux atteint 53 % La Runion et en Martinique, 56,2 %
en Guyane et 56,8 % en Guadeloupe.
Dans les dpartements, avant la cration des collectivits uniques de
Guyane et Martinique, les charges de personnel reprsentaient 262 par
habitant en Guadeloupe, 325 La Runion, 346 en Martinique et
427 en Guyane contre une moyenne de 183 en mtropole.

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LA SITUATION FINANCIRE DES COLLECTIVITS DES DPARTEMENTS DOUTRE-MER 177

Dans les rgions, par rapport leur niveau en mtropole (45 par
habitant), les charges de personnel reprsentent plus du double en
Guadeloupe (123 ) et Guyane (115 ), et plus du triple La Runion
(135 ) et en Martinique (155 ).

2 - Une majoration du traitement des agents insuffisamment


justifie par des contraintes relles

La loi du 26 janvier 1984 autorise les collectivits territoriales


accorder une majoration de traitement leurs agents titulaires selon le
principe de parit avec les rgimes indemnitaires des services de l'tat.
Cette sur-rmunration peut aller de 40 % (Guadeloupe, Guyane,
Martinique) 54 % (La Runion) du traitement brut de base. Les arguments
avancs pour justifier les majorations de traitement portent sur le
diffrentiel du cot de la vie avec la mtropole, les sujtions particulires
tel que lloignement de la famille et lattractivit des postes outre-mer357.
Ces arguments ne sont pas vraiment fonds. Les carts de prix entre
la mtropole et les dpartements doutre-mer sont infrieurs aux
coefficients de majoration de traitement : en 2015, ils taient compris entre
7,1 % (La Runion) et 12,5 % (Guadeloupe)358. Les fonctionnaires
territoriaux, le plus souvent originaires du dpartement doutre-mer o ils
travaillent, ne subissent gnralement aucun loignement de leur famille
justifiant une majoration de traitement. Limportance des effectifs montre,
linverse du postulat dorigine, que les collectivits bnficient dune
forte attractivit. Le niveau des majorations de traitement dans la fonction
publique territoriale ne correspond donc pas des contraintes relles et
pse lourdement sur lquilibre des comptes locaux.

357 Cour des comptes, Rapport public annuel 2015, Tome I - volume 2 - Les
complments de rmunrations des fonctionnaires dtat outre-mer : refonder un
nouveau dispositif, p. 321-348. La Documentation franaise, fvrier 2015, 455 p.,
disponible sur www.ccomptes.fr
358 Insee, En 2015, les prix dans les DOM restent plus levs quen mtropole, Insee

Premire n1589, avril 2016.

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178 COUR DES COMPTES

3 - Des effectifs suprieurs aux besoins

a) Des agents territoriaux plus nombreux quen mtropole

Le poids des charges de personnel rsulte galement deffectifs


territoriaux suprieurs ceux de la mtropole. Cette situation se traduit par
un taux dadministration dun tiers plus lev dans les collectivits doutre-
mer. Pour 1 000 habitants, celles-ci disposent, en moyenne, de 10 agents
de plus quen mtropole (25,1 )359. Des carts plus importants encore
existent : les effectifs de Pointe--Pitre (Guadeloupe) atteignent un
diffrentiel de plus de 20 agents en quivalent temps plein pour 1 000
habitants par rapport aux communes de mme strate. Les sureffectifs
peuvent tre la premire cause des dficits structurels. Tel est le cas de
Case-Pilote (Martinique) o les charges de personnel reprsentent le
double de la moyenne nationale. Saint-Louis de Marie-Galante
(Guadeloupe)360, les emplois pour lentretien de lcole lmentaire
reprsentent six fois les besoins rels ; ceux pour les activits priscolaires
sont le double du ncessaire.
Les sureffectifs reposent sur un plus grand nombre dagents aux
fonctions dexcution (catgorie C). linverse, les agents exerant des
fonctions de conception et de direction (catgorie A) ou dencadrement
intermdiaire (catgorie B) sont moins nombreux en particulier en
Guadeloupe et Guyane. Malgr des charges de personnel leves, la
structuration des effectifs nest pas adapte une mise en uvre efficace
des politiques publiques et les collectivits manquent dagents qualifis.

359 Nombre dagents pour 1 000 habitants. Taux dadministration de la fonction


publique territoriale en 2014 : 34,9 en Guadeloupe, 29,8 en Guyane, 39,5 en
Martinique, 34,6 La Runion, contre 25,1 en mtropole hors le-de-France.
Source : DGAFP, Rapport annuel sur ltat de la fonction publique 2016, politiques et
pratiques des ressources humaine, 687 p., disponible sur www.fonction-
publique.gouv.fr/files/files/statistiques/rapports_annuels/2016/DGAFP_RA2016_web
_signet.pdf
360 CRC Guadeloupe, Guyane, Martinique, Avis budgtaire sur le compte administratif

2015 de la caisse des coles de la commune de Saint Louis de Marie Galante, octobre
2015, 9 p., disponible sur www.ccomptes.fr

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LA SITUATION FINANCIRE DES COLLECTIVITS DES DPARTEMENTS DOUTRE-MER 179

Tableau n 37 : proportion dagents par catgorie


dans les communes (en quivalent temps plein)

Catgorie A Catgorie B Catgorie C


Guadeloupe 3,5 % 6,2 % 90,3 %
Guyane 3,9 % 6,1 % 90,0 %
Martinique 4,8 % 8,0 % 87,2 %
La Runion 5,0 % 7,2 % 87,8 %
France hors
6,8 % 11,8 % 80,7 %
Mayotte
Source : Cour des comptes donnes DGCL, les collectivits locales en chiffres 2016

b) Un recours excessif aux agents contractuels

Les recrutements dans le secteur public local sont volontairement


utiliss comme un moyen de lutte contre le chmage au dtriment des
finances des collectivits. Face au constat de sureffectifs croissants pos
par la chambre rgionale des comptes La Runion, le maire de Sainte-
Suzanne (La Runion) a rpondu quil sagissait pour les lus de rpondre
par ce biais la dtresse sociale engendre par le niveau du chmage.

Lexemple de La Runion
Le recours massif aux contrats aids est une spcificit des
collectivits de La Runion. Ces contrats de travail de droit priv,
drogatoires au droit commun et rservs aux personnes en difficult sur le
march du travail, font lobjet daides financires de ltat et sont exonrs
de cotisations sociales. Selon les donnes de lAgence de services et de
paiement (ASP), 26 100 contrats aids ont t financs dans les collectivits
territoriales et les tablissements publics en dpendant en 2015 pour un cot
de 118,5 M La Runion. titre de comparaison, les emplois aids de ces
employeurs ont t de 4 300 en Martinique et de 3 800 en Guyane. Les
bnficiaires de contrats aids dans les collectivits locales reprsentent 7 %
de la population active de La Runion. LEntre-Deux a un nombre total
demplois aids plus lev que celui des agents titulaires et non titulaires ;
Petite-le a dix fois plus de contrats aids que la moyenne des communes
de mme strate.

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180 COUR DES COMPTES

Les contrats aids expliquent pour moiti le surpoids de la masse


salariale des communes runionnaises par rapport aux communes de
mtropole361. Les collectivits ne sont pas incites restreindre le recours
aux contrats aids par ltat qui accorde les financements correspondants.
Certaines communes ont transfr leur centre communal daction
sociale ou leur caisse des coles le recrutement de contrats aids qui sont
ensuite mis disposition de la commune. Lobjectif est de limiter le cot de
ladhsion lassurance chmage en contournant la rglementation, ce qui
nest videmment pas exempt de risques juridiques362. Les communes sont
contraintes daugmenter en contrepartie les subventions de fonctionnement
leurs satellites et la progression des charges de personnel devient encore
plus forte si lon considre la masse salariale globale : ces dpenses ont
augment de 30,2 % entre 2009 et 2014 Sainte-Suzanne contre 22,6 %
pour la commune seule.

Alors quen Guadeloupe, Guyane et Martinique, les agents


territoriaux sont en grande majorit des fonctionnaires363, les collectivits
de La Runion recourent plus fortement des recrutements de contractuels.
titre dexemple, ils sont quatre fois plus nombreux que les agents
titulaires Saint-Philippe. Ce choix rpond une proccupation sociale
mais aussi des considrations financires, car les contractuels sont exclus
des dispositifs de majoration de traitement.
Toutefois, les recrutements de contractuels contournent le statut
gnral de la fonction publique territoriale en ne respectant pas les
conditions dans lesquelles ils sont autoriss. Par exemple, aucun des
recrutements oprs sous contrat dure indtermine par la commune de
LEntre-Deux ne rpond aux conditions prvues par la loi du 26 juillet
2005. Ces recrutements lsent les intrts des fonctionnaires et des laurats
inscrits sur les listes daptitude qui demeurent sans affectation. Il en est de
mme des recrutements de personnes sur plusieurs contrats aids successifs
au nombre de plus dune centaine la Communaut intercommunale des
Villes Solidaires (CIVIS), dune trentaine LEntre-Deux et dune
vingtaine Sainte-Suzanne. Bien que les communes aient longtemps pu
sappuyer sur une circulaire prfectorale de 2006, ces dcisions sont

361 Hors contrats aids, les charges de personnel reprsenteraient environ 59 % des
dpenses de fonctionnement au lieu 66 % ; dans les communes de mtropole, les
charges de personnel slvent 53 % des dpenses de fonctionnement.
362 DGEFP, questions-rponses relatif aux emplois davenir, 6 fvrier 2015 : la mise

disposition de contrats aids nest envisageable qu titre exceptionnel dans le cadre


dune dmarche de mutualisation entre petites structures.
363 quelques exceptions prs, comme la commune du Prcheur en Martinique qui

emploie 59 % de non-titulaires.

Les finances publiques locales - octobre 2017


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LA SITUATION FINANCIRE DES COLLECTIVITS DES DPARTEMENTS DOUTRE-MER 181

fragiles juridiquement puisque les contrats aids sont des contrats de droit
priv qui nouvrent pas droit un recrutement sous forme de contrat dure
indtermine.

C - Une situation financire dgrade

1 - Typologie des situations financires des collectivits

partir de lanalyse des comptes de gestion des exercices 2013


2016 des collectivits des dpartements doutre-mer et des premiers
rsultats connus des collectivits territoriales uniques de Guyane et de
Martinique pour lexercice 2016, une typologie a t ralise pour
caractriser les situations financires364 :
- la situation est saine lorsque la capacit dpargne est suffisante pour
financer une part des investissements et que lvolution des charges
de personnel est contenue sur la priode ;
- elle est fragile lorsque lpargne et le fonds de roulement sont
insuffisants pour financer les investissements et que les charges de
personnel sont en augmentation significative ;
- la situation est dgrade lorsque la trsorerie ngative ou nulle conduit
la constitution de dettes sociales et fiscales et induit des dlais de
paiement des fournisseurs trs levs. La collectivit dispose toutefois
soit dune rserve fiscale lui permettant dinverser la situation, soit
dune marge de manuvre sur ses dpenses ;
- la situation est critique lorsque la dgradation est telle que la
multiplication du produit de la fiscalit directe locale par deux ne
suffirait pas rtablir la situation.
Sur les 136 collectivits territoriales des dpartements de
Guadeloupe, Guyane, Martinique et La Runion, seulement 46 soit 34 %
ont une situation saine. Cette proportion varie peu dun dpartement
lautre (entre 32 % La Runion et 31,6 % en Martinique). La proportion
des collectivits en situation dgrade ou critique est relativement uniforme
entre les dpartements galement (entre 31,6 % en Martinique et 35 % en
Guadeloupe).

364 Lannexe n 23 explique la mthodologie et les seuils retenus.

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182 COUR DES COMPTES

Parmi les communes de plus de 10 000 habitants, la proportion des


situations saines est galement dun tiers. En revanche, les situations
dgrades ou critiques sont plus frquentes que dans lensemble des
communes, mettant en vidence la situation financire plus sensible dans
cette strate. En particulier, les communes de Basse-Terre et Pointe--
Pitre en Guadeloupe, Fort-de-France en Martinique, Cayenne et Kourou
en Guyane sont en situation critique.

Tableau n 38 : typologie des situations financires


des collectivits doutre-mer en 2016

Situation Situation Situation Situation


saine fragile dgrade critique
Guadeloupe
Communes 13 7 6 6
EPCI 2 2 1 1
Dpartement 1
Rgion 1
Rpartition totale 37,5 % 27,5 % 17,5 % 17,5 %
Guyane
Communes 9 6 3 4
EPCI 3 1
Collectivit unique 1
Rpartition totale 33,3 % 33,3 % 11,1 % 22,2 %
Martinique
Communes 11 12 9 2
EPCI 1 1 1 0
Collectivit unique 1
Rpartition totale 31,6 % 36,8 % 26,3 % 5,3 %
La Runion
Communes 8 8 8 0
EPCI 1 2 2
Dpartement 1
Rgion 1
Rpartition totale 32,3 % 35,5 % 32,3 % 0%
Total 46 45 30 15
Rpartition 34 % 33 % 22 % 11 %
dont communes de plus
18 11 14 6
de 10 000 habitants
Source : Cour des comptes

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2 - Les finances des communes, intercommunalits,


dpartements et rgions

En 2016, les recettes de fonctionnement des collectivits des


dpartements doutre-mer hors collectivits uniques se sont leves
6,3 Md365, dont 2,6 Md pour les communes, 821 M pour les
intercommunalits, 2,2 Md pour les deux dpartements et 786 M pour
les deux rgions. Les dpenses relles de fonctionnement reprsentaient
5,8 Md, dont 2,4 Md pour les communes, 739 M pour les EPCI, 2 Md
pour les deux dpartements et 629 M pour les deux rgions.

a) Les communes

Les recettes et dpenses relles de fonctionnement des communes


par habitant de Guadeloupe, Martinique et de La Runion sont suprieures
celles des communes mtropolitaines hors Paris et proches de celles des
communes de mtropole de 10 000 habitants et plus (hors Paris). En
Guyane, les dpenses sont suprieures la moyenne alors que les recettes
sont infrieures.

Tableau n 39 : recettes et dpenses relles de fonctionnement


des communes doutre-mer (2015)

Recettes par habitant Dpenses par habitant


Guadeloupe 1 503 1 416
Guyane 1 103 1 072
Martinique 1 331 1 293
La Runion 1 361 1 255
Mtropole hors Paris 1 153 977
Source : Cour des comptes donnes DGFiP et Observatoire des finances locales

Les recettes des communes doutre-mer ont davantage progress


quen mtropole en raison du dynamisme des recettes fiscales indirectes.
Les achats de biens et de services sont en repli depuis 2013 La
Runion (- 0,5 %), en Martinique (- 4,1 %) et en Guadeloupe (- 0,4 %) mais
ils ont poursuivi leur hausse en Guyane (+ 2,4 %). Ce repli rsulte
davantage de moindres dpenses dentretien et de rparation que dune
rvision des contrats de prestations de service. Attribues de manire

365 Cf. annexe n 28 sur la situation financire des communes par dpartement.

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184 COUR DES COMPTES

croissante aux centres communaux daction sociale et, La Runion, aux


caisses des coles, les subventions sont en augmentation La Runion
(+ 0,3 %) et en Guyane (+ 5,5 %). Elles baissent en revanche en
Guadeloupe (- 2,4 %) et Martinique (- 1,2 %), notamment lgard des
associations. Les charges de personnel progressent dans tous les
dpartements (+ 5,4 % en Guyane, + 4,4 % la Guadeloupe, + 4 % La
Runion, + 2,2 % en Martinique).
Les dpenses relles de fonctionnement des communes ont
augment plus vite (+ 1,7 % en moyenne annuelle en Guyane, Guadeloupe,
Martinique, La Runion) que leurs recettes relles de fonctionnement
(+ 1,1 %), crant un effet de ciseaux. Au niveau national, les volutions ont
t moins fortes et inverses (respectivement de + 0,6 % et + 1 %).
La capacit dautofinancement brute des communes doutre-mer est
la fois faible et fragile. Alors que les recettes de fonctionnement, plus
importantes quen mtropole (hors Guyane), ont t plus dynamiques, la
rigidit des charges de personnel a pes depuis 2014 sur le taux dpargne
brute moyen, qui est infrieur 7 % en Guyane, 8 % en Guadeloupe et
Martinique, et slve 8 % La Runion. titre de comparaison, le taux
dpargne brute des communes au niveau national tait de 13,9 % en 2015
et de 11,6 % pour les communes de plus de 10 000 habitants.

Graphique n 4 : volution du taux dpargne brute des communes


doutre-mer

Source : Cour des comptes donnes DGFiP

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LA SITUATION FINANCIRE DES COLLECTIVITS DES DPARTEMENTS DOUTRE-MER 185

La moiti des communes de Martinique et de Guyane ont une


pargne brute ngative, dont Le Prcheur (- 12,5 %) et Le Diamant
(- 3,4 %) en Martinique, et Kourou (- 12 %) en Guyane. Un tiers des
communes de Guadeloupe est dans la mme situation dont Saint-Franois
(- 9,1 %) et Sainte-Rose (- 9,5 %). La Runion o les 24 communes ont
dgag une pargne brute en 2016, 7 dentre elles nont aucune capacit
financer leurs investissements aprs remboursement de leurs emprunts.
Cest galement le cas de 18 communes en Guadeloupe, 27 en Martinique
et 16 en Guyane. Les investissements des communes sont en consquence
trs dpendants de leur capacit obtenir des subventions.
Dans cette situation, il nest pas tonnant de constater des difficults
de trsorerie. 42 communes de Guadeloupe, Guyane et Martinique ont des
dlais de paiement366 structurellement suprieurs 100 jours en 2016 : 16
communes de Guadeloupe dont Basse-Terre (184 jours), Le Lamentin (178
jours), Saint-Franois (296 jours), Sainte-Anne (256 jours) et Sainte-Rose
(318 jours), 19 communes de Martinique dont Fort-de-France (146 jours)
et 7 communes de Guyane dont Kourou (249 jours). La Runion, seule
Saint-Denis a une trsorerie nette ngative. Deux communes ont des dlais
de paiement suprieurs 100 jours : Le Port (110 jours) et Saint-Louis (103
jours).
Aux Antilles et en Guyane, le dlai moyen de paiement des
communes de plus de 10 000 habitants est moins important que celui des
plus petites communes : il est contenu entre 98 jours en Guyane, 114 jours
en Martinique et 136 jours en Guadeloupe. La Runion, il est moins
important (56 jours). Ces moyennes masquent cependant des situations trs
contrastes. En Guadeloupe, le dlai de paiement le plus court est de 13 jours
(Deshaies) et le plus long de 3 349 jours (Terre-de-Haut). En Martinique,
le plus court est de 15 jours (Case-Pilote) et le plus long de 577 (Macouba).
En Guyane, le plus court est de dix-huit jours (Montsinery-Tonnegrande)
et le plus long de 1 176 (Roura). La Runion, le plus court est de 9 jours
(Saint-Benot) et le plus long de 110 (Le Port).
Certaines collectivits des Antilles et de Guyane sont en outre trs
endettes auprs dacteurs institutionnels tels que la caisse gnrale de
scurit sociale : Fort-de-France paie avec un dlai moyen peine
infrieur 150 jours et dtient une dette sociale de 38 M ; Cayenne a un
dlai de paiement de moins de 100 jours mais une dette sociale de 5 M.
Deux collectivits de La Runion connaissent la mme situation : Saint-
Benot (2,7 M) et Saint-Louis (3,4 M).

366Le dlai de paiement exprim en jours est gal au montant de la dette envers les
fournisseurs divis par le montant annuel des achats multipli par 360.

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186 COUR DES COMPTES

b) Les EPCI fiscalit propre

Sous leffet de la baisse de la dotation globale de fonctionnement


(DGF), les recettes relles de fonctionnement des intercommunalits, qui
reprsentent 24 % de celles des communes (821 M), ont augment
faiblement entre 2013 et 2016. La Runion, en Guyane et en Martinique,
la progression des recettes fiscales a compens la contribution au
redressement des finances publiques mais na pas apport de recettes
supplmentaires. En revanche en Guadeloupe, tant le produit des impts
locaux, qui a augment de 10 % de 2013 2015, que celui des dotations de
compensation et de prquation, qui a augment de 20 % sur la priode,
ont apport des recettes supplmentaires aux intercommunalits.
lexception de la Guadeloupe, les EPCI ont conserv des taux
dimposition stables depuis 2013 et les recettes fiscales nont progress que
sous leffet de la revalorisation des bases. La taxe denlvement des ordures
mnagres en particulier a reprsent une recette essentielle lquilibre
de leurs comptes. La Runion, la croissance dmographique a rendu plus
dynamiques les taxes lies lenvironnement et lurbanisation.
Face la faible augmentation de leurs recettes de fonctionnement,
les charges de fonctionnement des EPCI (739 M, soit 23 % de celles des
communes) se sont stabilises La Runion, en Guyane et en Martinique
depuis 2014 grce un effort en matire dachats de biens et de services.
En Guadeloupe, elles ont en revanche doubl sur la priode.
Comme pour les communes, la progression de la masse salariale des
EPCI a en revanche t suprieure celle des recettes. En Guadeloupe, sur
34 M de recettes supplmentaires perues entre 2013 et 2015, 10 M ont
t affects laugmentation de la masse salariale. En Guyane, 4 M sur
10 M de recettes supplmentaires y ont t affects.
Les subventions de fonctionnement, notamment celles verses aux
communes membres, sont galement en forte augmentation dans tous les
dpartements (+ 31,5 % La Runion, + 28,2 % en Guadeloupe, + 18,9 %
en Martinique) sauf en Guyane (- 21,1 %).
Enfin, les charges financires ont augment de 170 % La Runion
et en Guyane entre 2013 et 2016. Elles reculent denviron 10 % en
Martinique. En Guadeloupe, les nouveaux tablissements intercommunaux
se voient transfrer les quipements et la dette permettant de les financer367
que les communes ne sont plus en capacit dhonorer, dgradant ds leur

367 Cf. article L. 5211-17 du CGCT.

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LA SITUATION FINANCIRE DES COLLECTIVITS DES DPARTEMENTS DOUTRE-MER 187

cration leur situation financire. Cest la raison pour laquelle les charges
financires des EPCI ont t multiplies par quatre sur la priode.
En Guyane et en Guadeloupe, lautofinancement des
intercommunalits, globalement suprieur la moyenne nationale, est
contrast. En revanche, lautofinancement des intercommunalits de
Martinique et de La Runion est faible. Elles ont cependant maintenu un
niveau dinvestissement stable par le recours lemprunt et ont dgrad
leur situation financire globale.
Graphique n 5 : volution du taux dpargne brute
des intercommunalits doutre-mer

Source : Cour des comptes, daprs comptes de gestion des intercommunalits

La Runion par exemple, deux des cinq communauts


dagglomration ont fortement accru leur endettement en cinq ans pour
financer des investissements suprieurs ceux de la moyenne des
intercommunalits. Elles sont dsormais suivies par le rseau dalerte car
leur dette atteint plus de 430 par habitant contre 380 en moyenne en
mtropole et leur pargne est insuffisante ou fragile. Lpargne nette de la
Communaut intercommunale des Villes Solidaires du Sud (CIVIS) est
ngative depuis 2014368. la Martinique, lendettement des trois
intercommunalits est en lgre augmentation et la plus importante dentre
elles dmographiquement, la Communaut dagglomration du Centre
de la Martinique (CACEM), est en dficit structurel depuis fin 2015.

368 Lautofinancement est toutefois redevenu nettement positif la fin de 2016.

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188 COUR DES COMPTES

c) Les dpartements

Depuis le 1er janvier 2016, loutre-mer ne comprend plus que deux


dpartements et deux rgions en place sur le mme territoire. Les recettes
et dpenses de fonctionnement des dpartements de Guadeloupe et de La
Runion sont suprieures aux moyennes nationales.

Tableau n 40 : recettes et dpenses relles de fonctionnement


des dpartements de Guadeloupe et de La Runion (2015)

Recettes par habitant Dpenses par habitant


Guadeloupe 1 638 1 528
Dpartements de
1 084 974
250 000 500 000 hab
La Runion 1 734 1 643
Dpartements de
962 858
500 000 1 million hab
Source : Cour des comptes donnes comptes de gestion des dpartements et Observatoire des
finances locales

Les dpartements de Guadeloupe et de La Runion bnficient


dune DGF plus leve que ceux de mtropole, soit respectivement de
325 et 433 par habitant contre 203 et 166 en moyenne dans les
dpartements de leurs states dmographique dappartenance.
Les dpartements doutre-mer et les collectivits uniques
bnficient en 2017 dune enveloppe de 30 M au titre du fonds
exceptionnel de 200 M prvu pour les dpartements connaissant une
situation financire particulirement dgrade. Cette enveloppe est rpartie
notamment au regard du potentiel financier, du taux dpargne brute et du
reste charge concernant le RSA.
Les dpenses sociales, premire charge des dpartements, sont deux
fois plus leves en outre-mer que dans lhexagone. En 2015, elles taient
de 1 058 par habitant (y compris Mayotte) contre 578 en mtropole hors
Paris, Rhne et mtropole de Lyon, selon lObservatoire des finances
locales.
Alors quen mtropole les dpartements ont stabilis la part des
dpenses de personnel dans les dpenses de fonctionnement, celle-ci a
lgrement progress en outre-mer : de 22,3 % en 2012 23,1 % en 2016.

Les finances publiques locales - octobre 2017


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LA SITUATION FINANCIRE DES COLLECTIVITS DES DPARTEMENTS DOUTRE-MER 189

Les dpartements doutre-mer dgagent une pargne nette faible, de


2,4 % des recettes de fonctionnement La Runion et 5,3 % en
Guadeloupe, qui se conjugue avec une baisse de leurs investissements. La
rduction des dpenses d'investissement a permis de diminuer l'encours de
la dette de 161,7 M (- 34,1 %) entre 2013 et 2016 La Runion et de la
stabiliser en Guadeloupe. Jusqu la cration des collectivits uniques de
Guyane et de Martinique, la dette de ces dpartements tait galement dans
une tendance lgrement baissire.
La hausse des dpenses daide sociale risque toutefois de fragiliser
cet quilibre dfaut dune rvision des modalits de gestion quil sagisse
des dpenses de personnel ou de la lutte contre la fraude aux aides
sociales369.

d) Les rgions

Au cours de la priode sous revue, la situation financire de la rgion


La Runion est reste saine mais celle de la Guadeloupe est devenue
fragile, son excdent brut de fonctionnement ne reprsentant plus fin 2016
que 23 % des produits de gestion (280 M), contre 30 % dans les autres
rgions. La Guadeloupe se classe ainsi fin 2016 parmi les rgions dotes
de la plus faible pargne nette (38,8 M).
En 2015, les dpenses de fonctionnement de La Runion (469 par
habitant) et de la Guadeloupe (692 ) taient nettement suprieures la
moyenne des rgions (262 ). Leurs dpenses de personnel en
reprsentaient respectivement 29 % et 24 % au lieu de 17 % dans les
rgions de mtropole. Ramene au nombre dhabitants, la masse salariale
de ces deux rgions (135 par habitant La Runion et 123 en
Guadeloupe) est le triple de celle des rgions de mtropole (45 ). La
Runion consacre une part croissante de ses dpenses de fonctionnement
aux charges de personnel : de 26 % en 2012 33 % en 2016. Cette part
sest trs lgrement rduite en revanche en Guadeloupe, de 24,8 % en
2012 24,6 % en 2016. Sur la mme priode, les rgions de mtropole ont
vu le poids de leurs dpenses de personnel augmenter de 16,9 % 18,1 %.
Les deux rgions maintiennent toutefois un autofinancement brut de
prs de 20 % des produits de gestion et peuvent ainsi financer des
quipements structurants sur le territoire, tels que les routes nationales La
Runion. Les dpenses d'quipement sont suprieures celles des rgions
de lhexagone (330 La Runion et 505 en Guadeloupe contre 323
dans lhexagone en 2015).

369 Cf. infra chapitre V.

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190 COUR DES COMPTES

Malgr des recettes leves, les investissements des deux


collectivits ncessitent de recourir l'emprunt de manire trs
importante : la dette slevait 671 par habitant La Runion en 2015
et 758 par habitant en Guadeloupe, au lieu de 368 par habitant dans
lhexagone.
Ce mode de financement contribue dgrader leur situation
financire. En particulier la rgion Guadeloupe devra, mme en ramenant
son niveau dinvestissement la moyenne des rgions de lhexagone,
diminuer drastiquement ses dpenses de fonctionnement. Le maintien dun
niveau lev des charges de fonctionnement conjugu un endettement qui
sacclre ne parat pas compatible avec leffort dinvestissement des deux
rgions doutre-mer.

e) Les collectivits uniques

Les difficults financires sont encore plus marques pour les deux
collectivits territoriales uniques cres au 1er janvier 2016 en Guyane et
Martinique. Leurs comptences comme leurs ressources rsultent de
laddition de celles de la rgion et du dpartement dont elles procdent.
Les deux collectivits uniques ne connaissent pas les mmes
difficults financires. En Martinique, la rgion et le dpartement auxquels
sest substitue la collectivit unique avaient russi stabiliser leur
situation financire entre 2013 et 2015. La collectivit territoriale de
Martinique ne requiert par consquent pas dintervention extrieure mme
si sa situation est fragile.
En revanche, la situation de la collectivit territoriale de Guyane
(CTG) ncessite un accompagnement financier et structurel de ltat.
Cette collectivit a en effet connu une impasse budgtaire ds sa premire
anne dexistence en 2016. La rgion de Guyane navait pas pris les
mesures permettant denrayer la dgradation de sa situation financire et
avait au contraire augment ses charges de gestion de 14 % en 2015 alors
que ses recettes stagnaient. Fin 2015, le dpartement de Guyane avait
galement utilis tous les leviers budgtaires sa disposition (taux plafond
des DMTO, division par deux des achats de biens et services, limitation de
laugmentation de la masse salariale due au GVT), hormis celui du
doublement de ses impts locaux370. Au 31 dcembre 2015, il se trouvait
dans une impasse budgtaire, lvolution de ses dpenses sociales, en
particulier le RSA, lobligeant augmenter chaque anne ses ressources de
17 M, soit lquivalent de 40 % du produit des contributions directes. La
collectivit unique de Guyane a hrit de cette situation.

370 Il est, depuis 2011, le dpartement de France au taux de taxe foncire le plus lev.

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LA SITUATION FINANCIRE DES COLLECTIVITS DES DPARTEMENTS DOUTRE-MER 191

D - Des investissements financs massivement


par des subventions et par lemprunt

Linvestissement public local devrait tre une priorit dans les


dpartements doutre-mer o les infrastructures accusent du retard par
rapport lhexagone et ncessitent dtre adaptes aux enjeux
dmographiques. Lconomie de ces dpartements prsente en outre une
lasticit importante aux investissements publics. Ainsi, en Guyane, la
commande publique reprsente 75 % du PIB. Afin de pouvoir mener bien
les investissements ncessaires, aujourdhui financs essentiellement par
des subventions et lemprunt, les collectivits doutre-mer devraient
sattacher dabord amliorer leur autofinancement.

1 - Un retard dquipement en dpit dinvestissements levs

Ltude dimpact de la loi du 28 fvrier 2017 de programmation


relative l'galit relle en outre-mer rappelle le retard dquipement des
dpartements doutre-mer. La longueur totale des voiries dpartementales
est en moyenne trois fois moindre dans les collectivits rgies par les
articles 73 et 74 de la Constitution. Lhabitat prcaire et indigne en outre-
mer reprsente 13 % des logements insalubres franais pour 4 % de la
population.
Port par les dpenses et subventions dquipement des rgions et
dans une moindre mesure des dpartements, linvestissement des
collectivits territoriales est pourtant, en montant par habitant, plus
important en outre-mer que dans lhexagone.
La trajectoire haussire des dpenses dinvestissement rsulte des
dpenses dquipement des rgions (+ 84 % entre 2013 et 2016),
lexception de la Guadeloupe (- 26 %) et sinscrit contre-courant de la
tendance observe au niveau national. Les plans de convergence prvus par
la loi du 28 fvrier 2017371 visent renforcer larticulation de lensemble
des documents de planification et induisent la mise en place dinstruments
de suivi et dindicateurs sur la rduction des carts de niveaux de
dveloppement conomique, social et environnemental et des carts de
niveau de vie et de revenus.

371Articles 7 et 8 de la loi du 28 fvrier 2017 de programmation relative l'galit relle


outre-mer et portant autres dispositions en matire sociale et conomique.

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192 COUR DES COMPTES

Tableau n 41 : moyenne 2013-2015 des dpenses dinvestissement


hors emprunt par habitant des collectivits doutre-mer

Communes EPCI Dpartements Rgions

Guadeloupe 364 30 267 412


Guyane 305 49 151 157
Martinique 247 109 146 209
La Runion 318 41 162 496
Rfrence
323 109 98 40
nationale
Source : Cour des comptes donnes DGFiP. La rfrence nationale rsulte de la moyenne
2012, 2013, 2015 tablie par lObservatoire des finances locales pour les communes de
mtropole hors Paris, les communauts dagglomration, les dpartements de mtropole hors
Paris, les rgions de mtropole hors le-de-France.

Les rgions, qui disposent grce loctroi de mer de recettes


dynamiques et suprieures celles des rgions de mtropole, maintiennent
un effort dinvestissement lev. La rgion de La Runion, en particulier,
a entrepris la construction dune nouvelle route du littoral livrable en 2020,
dun cot de 1,6 Md, qui explique elle seule laugmentation de ses
dpenses dinvestissement.
Sur la priode 2013-2016, lexception de la Guyane (+ 10,5 %),
les dpenses dquipement des dpartements se sont rtractes de 17 % en
Guadeloupe, 1,9 % en Martinique372 et 32 % La Runion. Il en est de
mme globalement pour les communes avec des baisses de 43 % en
Guadeloupe, 33 % en Martinique, 25 % en Guyane et 13 % La Runion.
Les dpenses dquipement ont galement diminu dans les
intercommunalits, de 29 % La Runion, 65 % en Martinique et 3,7 % en
Guyane. En revanche elles ont t multiplies par trois en Guadeloupe.
Comparativement aux communes de mtropole, malgr un faible
autofinancement, les communes doutre-mer ont davantage investi en
Guadeloupe, Guyane et La Runion depuis 2013 et autant en Martinique.

372 Sur la priode 2013-2015.

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LA SITUATION FINANCIRE DES COLLECTIVITS DES DPARTEMENTS DOUTRE-MER 193

2 - Un financement prdominant des investissements


par les subventions et lemprunt

a) Le rle majeur des subventions

Outre les dpenses fiscales, qui constituent le principal instrument


de soutien aux investissements en outre-mer, des dotations et fonds
spcifiques ont t crs pour aider les collectivits doutre-mer qui, aprs
remboursement de leurs emprunts, disposent de marges de manuvre trs
rduites pour investir.
Dans les budgets des communes, les subventions et les versements
du FCTVA concourent pour 45 % au financement des investissements La
Runion, 50 % en Guadeloupe, 60 % en Martinique et 80 % en Guyane
contre 31 % au niveau national373. Chaque anne, une dizaine de
communes doutre-mer parviennent financer 90 % ou plus de leurs
investissements par des subventions. Aux Antilles et La Runion, entre
2013 et 2016, les subventions des rgions reprsentent entre un tiers et la
moiti des subventions reues par les communes et celles verses par ltat
un quart. En Guyane, les subventions verses par ltat reprsentent la
moiti du montant total des subventions et celles de la rgion un quart. Par
ailleurs, bien que les dpartements doutre-mer bnficient dun rgime
drogatoire la TVA avec des taux rduits en Guadeloupe, Martinique et
La Runion ou nuls en Guyane, les collectivits territoriales bnficient
des reversements de FCTVA au mme taux quen mtropole, soit 16,404 %
depuis le 1er janvier 2015. De ce fait, le FCTVA, qui sest lev 194,8 M
en 2015 pour lensemble des collectivits de Guadeloupe, Guyane,
Martinique et La Runion, joue le rle dun mcanisme de
subventionnement par ltat des dpenses dinvestissement.
Les contrats de plan tat-rgions (CPER) 2015-2020 signs avec les
dpartements doutre-mer (la part tat spcifique loutre-mer slve
341,6 M) contribuent galement au financement des investissements, en
particulier des infrastructures et des oprations damnagement urbain
durable, de dveloppement nergtique et environnemental, de recherche
et dinnovation, de cohsion sociale et de dveloppement conomique. Les
crdits des CPER ont t, la fin de lanne 2016, consomms hauteur
de 13 % en Martinique, de 19 % La Runion et de 30 % en Guyane.

373 Source : Observatoire des finances locales pour le bloc communal.

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194 COUR DES COMPTES

Les investissements publics raliss dans les dpartements doutre-


mer peuvent galement bnficier des Fonds europens structurels et
dinvestissement (FESI), dont les crdits disponibles pour les dpartements
de Guadeloupe, Guyane, Martinique et La Runion taient de 3,1 Md pour
la priode 2000-2006 et 3,85 Md pour 2007-2013, et sont retenus
hauteur de 4,62 Md pour la priode 2014-2020374.
Les oprations de rsorption de lhabitat informel et insalubre
bnficient en outre de financements de lAgence nationale pour la
rnovation urbaine (ANRU). Dans le cadre du nouveau programme
national de renouvellement urbain (NPNRU) pour 2014-2024, 22 sites
situs outre-mer ont t retenus en liste dintrt national, soit un effort
financier denviron 450 M. Une ligne budgtaire unique (247 M en
2017) consacre au logement outre-mer et gre par le ministre des outre-
mer permet le financement doprations de construction et damlioration
de logements et de rsorption de lhabitat insalubre.
Un Fonds exceptionnel dinvestissement (FEI), cr par la loi du
27 mai 2009 pour le dveloppement conomique des outre-mer, vise
financer des oprations dinvestissement de moyenne ampleur portant sur
la ralisation ou la modernisation dinfrastructures ou dquipements
publics usage collectif (tablissements scolaires, adduction deau, etc.)
jusquen 2017. Les aides de ce fonds peuvent bnficier aux rgions, aux
dpartements, aux communes ou leurs groupements dans les
dpartements doutre-mer. Il a t dot de 40 M en autorisations
dengagement par le PLF 2017.
Le plan sisme Antilles a en outre prvu, pour la priode 2016-2020,
la mobilisation de 450 M de la part de ltat pour soutenir les travaux de
confortement parasismique ou de reconstruction notamment mens par les
collectivits.
Laccord du 21 avril 2017 Protocole Pou Lagwiyann dkol
a accord la Guyane des financements spcifiques dans le cadre dun plan
durgence de 1,086 Md, sans prjudice de mesures supplmentaires.

374 Durant la priode 2014-2020, le Fonds europen de dveloppement conomique et


rgional (FEDER) concentre ses interventions sur la recherche, linnovation, les
infrastructures (transports notamment), le dveloppement conomique, laide aux PME,
la prvention des risques, lnergie, la culture, lenvironnement (les investissements lis
leau et au traitement des eaux uses notamment), la gestion des dchets et la
promotions de la biodiversit.

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LA SITUATION FINANCIRE DES COLLECTIVITS DES DPARTEMENTS DOUTRE-MER 195

b) Un financement nanmoins important par lemprunt

Malgr limportance des subventions dinvestissement, lemprunt


contribue galement financer les investissements hauteur de 36 % La
Runion, 45 % en Martinique, 24 % en Guadeloupe et 20 % en Guyane,
signe dun autofinancement faible. Lencours de crdit des collectivits
locales doutre-mer est prs de 40 % souscrit auprs de lAgence
franaise de dveloppement (AFD)375. Certaines collectivits importantes
sont particulirement endettes. Ainsi, la moiti de la dette des communes
de Martinique a t contracte par la commune de Fort-de-France
(222 M, 2 612 par habitant).
Le contraste entre les besoins dinvestissement des communes et
leur situation financire oblige les chambres rgionales des comptes
lorsquelles sont saisies par les prfets proposer des plans dapurement
des comptes sur plusieurs annes et slectionner les oprations urgentes
ou celles dont le financement est assur par des subventions. La commune
de Pointe--Pitre (Guadeloupe) est une illustration extrme des difficults
de financement des investissements des communes en labsence
dautofinancement. Ses dpenses de fonctionnement sont suprieures ses
recettes depuis 2014. Elle a obtenu 25 M de subventions et de Fonds de
compensation de la taxe sur la valeur ajoute (FCTVA) en 2015, montant
correspondant 70 % de ses investissements. Le solde dinvestissements a
t financ presque exclusivement par lemprunt, ce qui va accrotre encore
son dficit de fonctionnement et dgrader sa situation financire.

3 - La ncessit daffecter le surplus des recettes propres


au financement de linvestissement

lexception du Fonds rgional pour le dveloppement de lemploi


(FRDE), aliment par une part minoritaire du produit de loctroi de mer,
qui est imput en section dinvestissement, les recettes doctroi de mer
constituent des recettes de fonctionnement. De mme, la taxe spciale de
consommation sur les carburants (TSC) est impute en fonctionnement
alors quelle est prioritairement destine financer les investissements lis
aux rseaux routiers et aux infrastructures de transports.

375 Les collectivits des DOM ont t presque pargnes par les emprunts toxiques .

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196 COUR DES COMPTES

Dans la mesure o des conomies de gestion sont ncessaires dans


la plupart des collectivits doutre-mer pour amliorer un autofinancement
insuffisant, une partie de leurs recettes fiscales spcifiques pourrait tre
roriente vers le financement de linvestissement. Une part plus
importante de loctroi de mer pourrait ainsi abonder le FRDE376 et la TSC
pourrait tre affecte la section dinvestissement, conformment aux
objectifs qui lui sont fixs par la loi.

III - Limpact des difficults de gestion sur les


services publics locaux : lexemple de leau, de
lassainissement et des dchets

Les difficults de gestion que connaissent les collectivits des


dpartements doutre-mer se traduisent par un moindre niveau de service
public.
En particulier, les services publics deau potable, dassainissement
et de gestion des dchets rencontrent dans les dpartements doutre-mer
dimportantes difficults dexploitation. Ces difficults sont notamment
lies aux caractristiques gographiques (lisolement) et climatiques
(lusure prmature des matriels) de ces territoires. Elles sont galement
lies la situation financire des collectivits locales. Labsence de
ressources suffisantes, issues notamment de la tarification des services (A),
ne leur permet pas de dgager une capacit dautofinancement suffisante
pour financer des investissements dextension et de renouvellement des
rseaux pourtant particulirement ncessaires (B). La matrise des charges
dexploitation, tant dans le domaine de leau et de lassainissement que
dans celui de la gestion des dchets revt un intrt capital.
Lanalyse mene par la Cour sest appuye sur des rapports officiels
manant des ministres concerns, du Conseil gnral de lenvironnement
et du dveloppement durable, de lAgence de lenvironnement et de la
matrise de lnergie (ADEME) et des prfectures ainsi que sur les rapports
dobservations dfinitives des chambres rgionales des comptes.

376 Comme la Cour lavait dj recommand en 2011.

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LA SITUATION FINANCIRE DES COLLECTIVITS DES DPARTEMENTS DOUTRE-MER 197

A - Des ressources qui ne couvrent pas suffisamment


le cot du service

1 - Une tarification de leau et de lassainissement


et un recouvrement amliorer

Les services publics deau potable et les services publics


dassainissement sont des services publics industriels et commerciaux
(SPIC) dont le financement est assur par les redevances perues auprs
des usagers pour le service rendu377. Les recettes gnres par lactivit
doivent couvrir les dpenses, aucune subvention du budget gnral de la
commune ne devant abonder le service, sauf dans les communes de moins
de 3 000 habitants378. Les communes et les EPCI sont libres de fixer le
montant des redevances deau et dassainissement.
Les prix pratiqus par les services publics deau potable et
dassainissement collectif sont trs diffrents selon les dpartements
doutre-mer379. Dans deux dpartements doutre-mer (Guadeloupe et La
Runion), les tarifications restent des niveaux infrieurs ceux de
lhexagone alors que toutes les composantes objectives des charges du
service y sont plus leves (nergie, ractifs, quipements, salaires). Mme
lorsque les services sont assurs de faon satisfaisante (ouest et sud de lle
de La Runion par exemple), les prix sont bas au regard des cots et les
services ne dgagent pas des capacits suffisantes pour une gestion
patrimoniale des rseaux. En Martinique et en Guyane, en revanche, le
service deau potable est rendu des prix levs.
Pour lassainissement, la Guyane se distingue par des prix levs et
La Runion par des prix bas alors que la Martinique et la Guadeloupe sont
proches de la moyenne nationale. La chambre rgionale des comptes a
relev, dans un avis budgtaire sur le syndicat intercommunal
dalimentation en eau et dassainissement de la Guadeloupe
(SIAEAG), que le produit de la redevance dassainissement collectif
devait tre augment de prs de 60 % en 2016 pour limiter le dsquilibre
du budget annexe et de 130 % sur trois ans (entre 2015 et 2018) pour
rtablir lquilibre budgtaire. Dans le mme dpartement, la commune de

377 Articles L. 2224-11 et L. 2224-12-3 du CGCT.


378 Ces budgets peuvent nanmoins bnficier de subventions dinvestissement dautres
personnes publiques.
379 Source : Propositions pour un plan daction pour leau dans les DROM et Saint-

Martin , CGEDD, CGAAER, IGA, avril 2015.

Les finances publiques locales - octobre 2017


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198 COUR DES COMPTES

Sainte-Rose a fix une tarification de leau qui ne couvre pas le cot du


service et elle na jamais mis en recouvrement la redevance
dassainissement dont le tarif est pourtant le moins lev de lle.
Le recouvrement est en effet un enjeu majeur pour restaurer les
capacits financires des services publics de leau et de lassainissement.
Les fichiers des redevables sont souvent incomplets ou mal renseigns et
ne permettent pas de faire supporter la redevance lensemble des
bnficiaires du service.
Les concours financiers de ltat et de la solidarit interbassin via
lAgence franaise de la biodiversit, de la Caisse des dpts et
consignations (CDC) et de lAgence franaise de dveloppement (AFD),
du Fonds exceptionnel dinvestissement380 et des fonds europens381 sont,
dans ce contexte, cruciaux pour mener les investissements ncessaires. Ils
ne sont toutefois pas mobiliss de manire satisfaisante, comme en
tmoignent les premiers bilans concernant la consommation des crdits du
CPER La Runion (taux de consommation de 4 % sur la ligne eau du
FEDER).

2 - Des recettes dexploitation insuffisantes pour couvrir le cot


du service public de gestion des dchets

La couverture des cots du service par la taxe denlvement des


ordures mnagres (TEOM) est aujourdhui moins bonne dans les
dpartements doutre-mer quen mtropole. La TEOM, qui est le mode de
financement principalement retenu en outre-mer382, ne couvre que 50
60 % des cots du service. En mtropole, o la redevance, affecte au
budget annexe, est souvent prfre la TEOM, le taux de couverture peut
tre estim 90 %383.

380 Dont 45 % des financements ont t accords lassainissement et au traitement des


dchets entre 2013 et 2016.
381 Notamment du Fonds europen de dveloppement conomique et rgional (FEDER)

et parfois du Fonds europen agricole pour le dveloppement rural (FEADER) de faon


significative comme en Guyane.
382 La redevance spciale a galement t instaure ponctuellement en Martinique et en

Guyane et de manire plus gnralise La Runion.


383 Source : note additionnelle au rapport de la mission MAP (modernisation de laction

publique) relative la gestion des dchets par les collectivits : la gestion des dchets
dans les dpartements et rgions doutre-mer, avril 2015.

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LA SITUATION FINANCIRE DES COLLECTIVITS DES DPARTEMENTS DOUTRE-MER 199

Le rendement de la TEOM est en effet relativement faible en raison


des carences des bases fiscales384. En Martinique, celles-ci empchent,
malgr un taux de la taxe suprieur ceux de la mtropole, de financer
entirement le service public de gestion des dchets, ce qui ncessite un
financement complmentaire par le budget principal des EPCI. Ainsi, le
budget principal de CAP Nord Martinique contribue hauteur de 52 %
au service public de gestion des dchets, et la CAESM hauteur de 31 %
daprs lobservatoire des dchets. En Guyane, les taux de la TEOM sont
en moyenne suprieurs de 50 % la moyenne nationale et varient trs
fortement entre les EPCI et entre leurs communes membres. De mme, la
faiblesse cadastrale entrane de fortes fluctuations du nombre de personnes
assujetties et du niveau de financement.


Dans les dpartements doutre-mer, les recettes tarifaires des
services publics locaux reprsentent 1 % des recettes de fonctionnement
des communes au lieu de 4 % dans lhexagone. La faiblesse de ces recettes
entrane linsuffisante couverture du cot des services publics locaux et
ncessite une adaptation du niveau des tarifs et une amlioration du
recouvrement des produits.
En effet, linadaptation des tarifs locaux, anormalement bas voire
absents (redevances deau et dassainissement, tarifs en matire scolaire,
culturelle et vnementielle), a t systmatiquement souligne par les
missions dappui-conseil pilotes par lAFD. Les difficults de
recouvrement de ces produits, notamment lies labsence de mise jour
des fichiers de redevables, constituent galement un frein laugmentation
des produits.
Les collectivits doivent donc valuer le cot de leurs services
publics et adapter leurs politiques tarifaires en consquence. Pour renforcer
lquit entre redevables et amliorer le rendement de ces recettes, les
fichiers de redevables doivent tre rgulirement suivis et actualiss.

B - Un retard de dveloppement des services publics


de rseaux

tablis depuis longtemps La Runion et dans les Antilles (entre


1950 et 1980), les services deau potable et dassainissement sont en

384 Cf. supra II-A.

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200 COUR DES COMPTES

revanche encore dans des phases pionnires dans les secteurs ruraux de
Guyane. En 2015, 15 % de la population au moins ntait pas desservie
dans ce dpartement385 o des investissements restent ncessaires pour
largir le service rendu. La Runion, en Martinique et en Guadeloupe,
ce sont des investissements de renouvellement qui sont attendus pour
remdier une obsolescence importante des rseaux mettant en pril la
continuit et la prennit du service.
La mise en uvre des oprations se heurte toutefois frquemment
des problmes de prfinancement.

1 - Leau et lassainissement

Ltude dimpact de la loi du 28 fvrier 2017 de programmation


relative l'galit relle en outre-mer mentionne, en matire
dassainissement et de gestion de leau, que seulement 12 % des eaux
douces sont de bonne qualit en Guyane, 23 % en Guadeloupe et 42 %
en Martinique, contre 56 % en mtropole.
La Guyane (en dehors de la rgion de Cayenne) accuse un important
retard dquipements de base, associ une dynamique dmographique
trs forte ncessitant non seulement un rattrapage mais aussi lanticipation
de besoins nouveaux.
La Guadeloupe et, dans une mesure sensiblement moindre, la
Martinique connaissent des difficults de gouvernance des services deau,
dont la persistance depuis de nombreuses annes a entran un dfaut
considrable dentretien et de renouvellement des rseaux, conduisant
des taux de fuite importants et une grande fragilit des rseaux. En
Guadeloupe, ces fuites et les prlvements sauvages obligent procder
des tours deau et des coupures pour plusieurs milliers de personnes au
moins une fois par semaine. Les investissements ncessaires sont trs
importants comme en tmoigne le schma directeur d'alimentation en eau
potable de la commune de Sainte-Rose qui les value sur la priode
2014-2030 39,9 M dont 17,8 M avant 2018. Le schma dpartemental
mixte eau et assainissement de l'Office de l'eau de Guadeloupe estime
22,4 M l'effort d'investissement fournir sur le territoire de cette
commune sur la mme priode, soit 40 % de dpenses dinvestissement
supplmentaires par rapport la priode 2011-2015. En Martinique, les
besoins dinvestissement ont t valus par la direction de

Source : Propositions pour un plan daction pour leau dans les DROM et Saint-
385

Martin, CGEDD, CGAAER, IGA, avril 2015.

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LA SITUATION FINANCIRE DES COLLECTIVITS DES DPARTEMENTS DOUTRE-MER 201

l'environnement, de l'amnagement et du logement (DEAL) 181,5 M en


2015 pour leau potable et 83,5 M pour lassainissement. Or, les marges
de manuvre sont rduites pour financer linvestissement par des hausses
tarifaires compte tenu du niveau dj lev de tarification.
La Runion se distingue par des consommations individuelles trs
importantes dont limpact sur le budget des mnages est compens par des
prix trs bas. Le renouvellement des rseaux a t nglig et les taux de
fuite sont par consquent levs, ncessitant des actions de rattrapage.
Mme dans ce contexte globalement plus favorable que dans les autres
dpartements doutre-mer, certaines communes nont pas procd aux
quipements de traitement ncessaires pour garantir la dlivrance dune
eau de qualit sanitaire satisfaisante durant les frquents pisodes de fortes
pluies occasionnant des turbidits (Le Tampon, Sainte-Suzanne ou
Cilaos).

Un exemple de bonne gestion


Certaines collectivits ont toutefois amlior leur gestion de leau et
de lassainissement : le Conseil gnral de lenvironnement et du
dveloppement durable (CGEDD)386 relevait des signes positifs de progrs
en Martinique avec lamorce de la rduction des fuites par la rgie Odyssi.
LAFD a galement reconnu que la gestion financire dOdyssi stait
redresse ces dernires annes et a dcid de poursuivre ses appuis auprs
de cette rgie communautaire.

Dans chaque dpartement doutre-mer, la situation de


lassainissement (raccordement, collecte et traitement) est limage de
celle de leau potable mais les difficults sont plus fortes encore. Des
investissements importants ont t consentis pour le traitement des eaux
rsiduaires urbaines linitiative de ltat, sous la menace de contentieux
communautaires, mais ils nont bien souvent pas t accompagns des
efforts ncessaires des collectivits pour en assurer la prennit financire,
lexploitation et lentretien et pour procder aux investissements
complmentaires requis.

Source : Propositions pour un plan daction pour leau dans les DROM et Saint-
386

Martin, CGEDD, CGAAER, IGA, avril 2015.

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2 - La gestion des dchets

Les ratios de collecte et de valorisation des dchets dans les


dpartements doutre-mer sont encore infrieurs aux moyennes nationales
mais les progrs accomplis ces dernires annes ont t plus rapides que
ceux observs en mtropole dans des conditions similaires. Certaines
contraintes rendent nanmoins parfois trs difficile la satisfaction des
exigences nationales et europennes.
Le retard structurel des dpartements doutre-mer en matire de
traitement des dchets a t pris en compte dans le plan national dchets
2014-2025 , qui assigne les mmes objectifs de valorisation aux
dpartements doutre-mer qu ceux de mtropole mais dans un temps et
selon des modalits adaptes. Le plan prvoit que la dclinaison des
objectifs nationaux sinscrit dans un exercice de planification territoriale
permettant notamment danticiper les besoins dquipement et
dinvestissement. ce titre, il prvoit que soient alloues aux dpartements
doutre-mer des aides linvestissement spcifiques travers les CPER
2015-2020. Il assigne comme priorit ces dpartements de consolider le
financement de ce service public travers des ressources prennes et
suffisantes et la matrise des cots.
En effet, le rseau de dchteries est ingal et mrite dtre
dvelopp. Leur nombre est pass de 32 en 2006 53 en 2014, soit deux
dchteries pour 100 000 habitants (contre sept en mtropole) sur
lensemble des dpartements doutre-mer. Le taux de couverture de la
population par des dchteries est de 75,2 % contre 96,6 % en France
mtropolitaine387.
Les installations de traitement des dchets souffrent galement
dinvestissements insuffisants : au sein de la Communaut
intercommunale des Villes Solidaires du Sud (CIVIS), linstallation de
stockage des dchets de la Rivire Saint-Etienne est arrive saturation en
2005 mais son exploitation sest poursuivie aprs agrandissement et sa
fermeture a t plusieurs fois reporte. La ncessit de crer un nouveau
site de traitement est donc connue de longue date. Le projet est estim
150 M sans que la CIVIS puis le syndicat qui en assure la gestion depuis
2014 aient retenu dans leurs programmes dinvestissement une
contribution ce titre. En Guadeloupe, les difficults rencontres pour
raliser de nouvelles installations de traitement font de linstallation de

387Source : La gestion des dchets dans les dpartements et rgions doutre-mer, note
additionnelle au rapport de la mission MAP relative la gestion des dchets par les
collectivits, avril 2015.

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stockage de dchets non dangereux de Sainte-Rose lune des seules


installations de traitement sur lle.

3 - Des mutualisations rechercher

Dans ce contexte, les mutualisations doivent tre recherches,


notamment au sein des intercommunalits. Lisolement de ces
dpartements, qui limite le plus souvent les possibilits de mutualisation
lchelle inter-rgionale, les rend dautant plus ncessaires. En matire de
gestion publique des dchets, les oprations ne peuvent souvent seffectuer
que sur la zone concerne, sans possibilits de dlestage, de gestion
interdpartementale ou dexportation qui soient conomiquement
intressantes. Dans ce contexte, lexercice de cette comptence est encore
trs clat au sein des dpartements doutre-mer : au total, 11 acteurs
interviennent en matire de traitement des dchets et 17 en matire de
collecte. Cest la raison pour laquelle le plan national dchets 2014-2025
estimait que la mutualisation devait tre recherche, notamment au sein des
intercommunalits, mais galement entre dpartements doutre-mer.

Tableau n 42 : exercice des comptences de collecte et traitement


des dchets dans les DOM

Entit comptente
La Runion Traitement (SMOTD + 2 EPCI) + collecte (5 EPCI)
Guadeloupe Traitement (SYVADE + 2 EPCI) + collecte (5 EPCI)
Martinique Traitement (SMTVD) + collecte (3 EPCI)
Guyane Traitement et collecte : 4 EPCI
Source : Cour des comptes donnes issues du rapport AMORCE de juillet 2014 sur la gestion
des dchets dans les territoires ultramarins et insulaires

En matire deau et dassainissement, la circulaire du 28 juin 2016


relative la mise en uvre du plan dactions pour les services deau potable
et dassainissement dans les dpartements doutre-mer fixait parmi les
principes directeurs du plan la ncessit de renforcer la gouvernance des
collectivits comptentes en privilgiant le niveau des EPCI fiscalit
propre. En Martinique par exemple, si trois communauts dagglomration
exercent la comptence, le document stratgique de novembre 2016
indique quil serait ncessaire de mettre en place une structure unique de
gouvernance de la gestion de leau potable. Cette dmarche de
mutualisation doit par ailleurs saccompagner, dans lensemble des

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204 COUR DES COMPTES

dpartements doutre-mer, du renforcement du pilotage des diffrents


oprateurs, publics ou privs, qui uvrent pour la matrise douvrage
publique.

IV - La ncessit dun effort de redressement


des collectivits accompagn par ltat

Face aux difficults financires rencontres par la majeure partie des


collectivits des dpartements et rgions doutre-mer, qui affectent le
niveau de service public rendu, deux types dactions doivent tre menes.
Les premires, souvent rappeles dans les travaux des chambres rgionales
des comptes de La Runion, Mayotte et de Guadeloupe, Guyane,
Martinique, sont la main des collectivits qui doivent agir tant sur
lassiette et le recouvrement de leurs recettes que sur lvolution de leurs
dpenses de fonctionnement et en particulier de personnel, afin de dgager
des moyens suffisants pour investir (A). Ltat doit galement
accompagner les collectivits locales dans leur redressement financier par
des mesures plus structurelles (B). Lensemble de ces actions devrait
toutefois tre adapt aux caractristiques propres de chaque dpartement.

A - Promouvoir des stratgies de redressement


des comptes locaux

Le redressement des comptes des collectivits des dpartements


doutre-mer passe par des rformes structurelles qui sinscrivent dans le
temps. Les actions de suivi des collectivits territoriales par les services
des prfectures et des DRFiP ne sont pas suffisantes : elles permettent
davoir une vision actualise de la situation et de la partager avec les
collectivits mais ne contribuent pas la mise en place des correctifs
ncessaires.
Compte tenu des retards constats et de lisolement des collectivits
doutre-mer, la mise en place de rformes de fond ncessite de renforcer
laccompagnement assur par les services de ltat, prfectures et DRFiP,
ainsi que dautres acteurs publics tels que lAFD. Ce travail partenarial doit
permettre aux collectivits de se doter des outils et comptences
ncessaires pour tre mme ensuite de conduire leur stratgie financire.

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LA SITUATION FINANCIRE DES COLLECTIVITS DES DPARTEMENTS DOUTRE-MER 205

Il doit aussi les inciter amliorer la qualit de leur gestion administrative,


budgtaire et comptable.

1 - Un important suivi financier dj en place

Les chambres rgionales des comptes et les services des DRFiP et


des prfectures ralisent un suivi troit de la situation financire des
collectivits doutre-mer. En outre-mer comme en mtropole, les CRC
disposent dun outil daide la programmation leur permettant de mener
des analyses financires fines (ANAFI). Les cinq critres de scoring
utiliss pour apprcier la situation financire de chaque collectivit peuvent
tre sur-pondrs ou sous-pondrs pour sadapter aux particularits
ultramarines, comme cela a dj t ralis, de manire globale, pour les
collectivits de Mayotte. Les services de la DGFiP, dans le cadre du rseau
dalerte, ont galement dfini des critres dapprciation des finances
ultramarines.

a) Un rseau dalerte aux critres amnags

Le rseau dalerte des finances locales est un instrument interne


ladministration, destin amliorer la prvention des difficults
financires des collectivits locales et des groupements fiscalit propre
(GFP). La circulaire interministrielle du 26 juin 2002388 a fix les
modalits damnagement du rseau dalerte national pour tenir compte
des spcificits des finances des collectivits doutre-mer. En effet, le
nombre important de saisines des juridictions financires et la pluralit des
demandes de subventions exceptionnelles des communes doutre-mer
confrontes de manire rcurrente de graves difficults financires ont
ncessit une adaptation du dispositif.
Cet amnagement sest traduit par la modification, pour les
communes, des critres de pr-dtection et de la formule de scoring
applique389. Le suivi de la situation financire des groupements fiscalit
propre doutre-mer dans le cadre du rseau dalerte na fait, quant lui,

388Complte par la circulaire du 4 janvier 2013.


389Le dispositif est galement adapt pour les dpartements et les rgions doutre-mer.
En effet, le nombre de collectivits est trop faible pour mettre en place une pr-dtection
base sur un scoring. Les trois critres financiers retenus sont donc le coefficient
d'autofinancement courant, le ratio de rigidit des charges structurelles et la capacit de
dsendettement, sans quun score soit donn.

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206 COUR DES COMPTES

lobjet daucun amnagement, eu gard au faible dveloppement de


lintercommunalit au moment de la mise en place du dispositif national.
La mthode dvaluation applique aux communes doutre-mer
recourt aux mmes indicateurs principaux : le coefficient
dautofinancement courant, qui mesure la capacit de la collectivit
rembourser le capital des emprunts et financer les investissements
nouveaux partir de lautofinancement dgag par le cycle dexploitation ;
le ratio de rigidit des charges structurelles, qui value le poids des
dpenses incompressibles390 court terme dans la structure des charges ; le
ratio de surendettement, qui value le poids du stock de dette par rapport
aux produits de fonctionnement ; le coefficient de mobilisation du potentiel
fiscal rnov391, qui mesure la pression fiscale exerce par la commune.
En outre, quatre ratios spcifiques sont calculs pour les communes
des dpartements doutre-mer : le fonds de roulement, qui permet
dapprhender laptitude de la collectivit financer le cycle
dexploitation ; les restes payer dont le poids renseigne sur la capacit de
la collectivit payer correctement ses cranciers ; les restes recouvrer
dont le poids traduit la capacit de la collectivit obtenir le paiement de
ses dbiteurs ; le poids des impts et taxes d'outre-mer dans la structure des
produits de fonctionnement.
Ladaptation de lanalyse financire et lajout de quatre critres pour
valuer la situation des communes doutre-mer permettent de prendre en
compte leurs particularits392. Il serait toutefois souhaitable de mettre en
place une pondration des critres en augmentant le poids du coefficient
dautofinancement courant et du ratio de rigidit des charges structurelles
et de complter lanalyse par le besoin en fonds de roulement pour avoir
une vision globale de la situation financire, budgets annexes compris.

390 Charges de personnel + contingents + participations et charges dintrts.


391 Rapport entre le produit vot des impositions directes locales pour lesquelles la
commune dispose dun pouvoir de taux et le potentiel fiscal restreint (application aux
bases communales du taux moyen des collectivits apparentes).
392 Cf. supra II : Une situation financire paradoxale : des ressources leves, un

autofinancement faible.

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b) Le rle majeur mais ingal du contrle budgtaire393

Aprs leur approbation, les actes budgtaires des collectivits


territoriales sont soumis, comme en mtropole, au contrle a posteriori du
prfet en liaison avec la chambre rgionale des comptes dont il peut
solliciter lavis. Dans les dpartements doutre-mer, le contrle budgtaire
est plus souvent li quen mtropole lexamen de la gestion des
collectivits, soit quune saisine prfectorale sur un compte administratif
ou sur un budget conduise la chambre approfondir lexamen de la
situation, soit, en sens inverse, quun examen de la gestion engag par la
chambre la conduise constater une situation budgtaire proccupante qui
justifie un plan de redressement suivi au plus prs.
Les chambres rgionales de Guadeloupe, Guyane, Martinique et de
La Runion, Mayotte ont t saisies 148 fois en 2016 au titre du contrle
budgtaire, reprsentant ainsi 27 % des saisines de lensemble des
chambres rgionales et 31 % des avis budgtaires rendus. Les juridictions
de Guadeloupe, Guyane, Martinique, en particulier, ont t destinataire de
prs de 20 % des saisines nationales et ont rendu 23 % des avis budgtaires.
Limportance de cette activit de contrle budgtaire tmoigne de la
situation financire dgrade des collectivits de ces dpartements. Ainsi,
en Guadeloupe, 11 budgets communaux ont t rgls en 2016 par le prfet,
soit un tiers de ceux du dpartement.
Lencours des mandatements doffice394 de dpenses obligatoires
prononcs par les prfets tmoigne galement des difficults financires
rencontres par certaines collectivits : en Guyane, les mandatements
doffice ont largement progress depuis 2013 pour atteindre un montant de
15,8 M en 2016. En Guadeloupe, lensemble des mandatements doffice
slevait 21,7 M fin 2016. En Martinique, ils reprsentaient 8 M en
2015 et sont quasi inexistants La Runion.
Toutefois, le contrle budgtaire sexerce de manire trs ingale
sur les territoires. La Runion, il ny a, en moyenne, quune seule saisine
par an. En Martinique, alors que depuis 2014 dix budgets communaux
runissent les conditions de saisines de la CRC, dont celui de Fort-de-
France et de la CACEM, seuls trois budgets ont t transmis (Case-Pilote,
Le Diamant et Le Prcheur).

393 Cour des comptes, Rapport public annuel 2016, Tome 1. Le contrle de lgalit et
le contrle budgtaire : une place trouver dans la nouvelle organisation de ltat,
p. 329-366. La Documentation franaise, fvrier 2016, 696 p., disponible sur
www.ccomptes.fr
394 Article L. 1612-16 de code gnral des collectivits territoriales.

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208 COUR DES COMPTES

2 - Un accompagnement au dveloppement
des comptences internes renforcer

La difficult pour les collectivits doutre-mer rside


essentiellement dans la prennisation des assainissements constats et des
mesures mises en uvre.
Des communes ayant bnfici de plans Cocarde compter de 2004
connaissent toujours des difficults rcurrentes. Basse-Terre
(Guadeloupe), Cayenne (Guyane) et Kourou (Guyane) ont bnfici de
plans Cocarde dun montant respectif de 3,8 M (soit 20 % des recettes
relles de fonctionnement), de 19 M et de 11 M (soit 30 % de leurs
recettes relles de fonctionnement). Elles faisaient toutefois partie de la
catgorie de collectivits ayant une situation critique en 2015395. De
manire gnrale, le dispositif na pas t satisfaisant puisque quatre
communes seulement sur les 18 bnficiaires de ce plan ont respect
lengagement pris de baisser leurs dpenses et trois parmi elles avaient une
situation financire saine fin 2015. Les plans ont toutefois permis aux
communes qui en ont bnfici de poursuivre leurs investissements.
Pour faire face ces difficults, lAFD sest inscrite rgulirement
partir de 2011 dans le prolongement des plans de redressement formuls
par les chambres rgionales des comptes396. Elle propose la collectivit,
au-del de loctroi ponctuel dun financement (subvention exceptionnelle
dquilibre et/ou attribution dun prt long terme), daccompagner son
redressement sur la dure du protocole travers la mise en place dun
dialogue de gestion et la mise disposition dune assistance technique. Ce
dispositif a renforc la connaissance de la situation financire relle des
collectivits mais il nest pas suffisamment ax sur laccompagnement des
collectivits dans la mise en uvre de rformes prennes.
Cette dernire orientation a toutefois t prise rcemment par lAFD
travers ses missions dappui-conseil. La direction gnrale du Trsor et
la direction gnrale des outre-mer ont dailleurs adopt, pour renforcer ce
rle, une action dappui la gestion financire des collectivits
territoriales dote dun montant de 1,8 M397. Ainsi, lagence de lAFD

395 Cf. supra II C.


396 Les interventions de lAFD dfinies en 2011 recouvrent six catgories gradues :
des financements classiques, une anticipation simple de la dtrioration des quilibres
financiers, une prvention renforce de la dgradation, un accompagnement au
redressement, une restructuration et des interventions aux cts de ltat dans les cas
les plus lourds.
397 Circulaire du 13 juin 2017.

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LA SITUATION FINANCIRE DES COLLECTIVITS DES DPARTEMENTS DOUTRE-MER 209

en Martinique a cofinanc, au travers de groupements de commandes, des


tudes sur la matrise de la masse salariale et le renforcement des
comptences pour la commune de Basse-Pointe, sur loptimisation des
marges de manuvre pour la commune des Anses dArlet, sur
llaboration et la mise en place dune stratgie financire pour la
commune de Saint-Joseph ou encore sur le redimensionnement des
politiques publiques (le Lamentin). LAFD a galement financ des
formations la gestion financire aux lus et aux personnels administratifs
(Le Prcheur) ainsi que des actions de formation du Centre national de la
fonction publique territoriale (CNFPT)398 en Guyane. La formation
professionnelle continue des acteurs constitue en effet un outil stratgique
de soutien lmergence dans les collectivits et tablissements publics
locaux dune culture managriale et de contrle interne des processus
dcisionnels et de gestion.
Ces actions sont toutefois encore trop ponctuelles pour enclencher
des changements plus massifs au sein des collectivits. Il est par
consquent ncessaire de dployer des apports dexpertise auprs des
collectivits partenaires de lAFD travers notamment des actions de
formation en matire de gestion publique : stratgie et gestion financire
pluriannuelles, contrle de gestion, stratgie dachat public, gestion
prvisionnelle des emplois et des comptences, gestion de la dette. Les
dernires orientations de lAFD sur sa doctrine dintervention identifient
ce besoin et prvoient un apport dexpertise systmatique et
ventuellement dli de lemprunt.
Des changes de pratiques pourraient galement tre dvelopps
entre intercommunalits des dpartements doutre-mer ainsi quavec des
collectivits de lhexagone travers, par exemple, des jumelages ou la
participation des rseaux dchanges au sein des associations dlus
notamment. Ces dernires ont en effet un rle important jouer pour
associer les collectivits doutre-mer adhrentes leurs rflexions, projets
et outils.

B - Accompagner llaboration et le pilotage de projets


dinvestissement importants

Le pilotage des investissements souffre des difficults rencontres


par les collectivits pour dfinir leurs programmes pluriannuels

398La cotisation au CNFPT des collectivits doutre-mer est identique celle de


mtropole.

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210 COUR DES COMPTES

dinvestissement (PPI) en raison la fois dune visibilit budgtaire limite


et dune moindre capacit technique les laborer. Il est par exemple
frquent que les PPI ne fassent pas apparatre les moyens de financement
en face des cots. Cest la raison pour laquelle lAFD dveloppe de
nouvelles orientations pour formaliser le suivi des PPI ainsi que leur
couverture financire. Ces dfauts de la programmation des
investissements peuvent contribuer expliquer le faible niveau des taux de
consommation des fonds europens structurels et dinvestissement.
Sagissant du FEDER et du FSE, pour la priode de 2014 2020, les taux
taient respectivement de 13 % et 19 % au 31 dcembre 2016 dans les
rgions doutre-mer au lieu de 19 % et 32 % au niveau national. Il en
dcoule un risque ds lchance du 31 dcembre 2017 dune perte de
crdits si la Commission europenne dcide de dgager doffice des
subventions non-employes.
Les problmes techniques de ralisation des investissements sont
dus aux difficults de recrutement de cadres administratifs diplms et
expriments, lies lloignement gographique des territoires doutre-
mer. Les comptences des agents ne permettent pas toujours dassurer une
ingnierie de projet satisfaisante. En Guyane, le maire de Saint-Laurent
du Maroni indique que le dfaut de cadres entrane un retard dans la mise
en uvre des projets dinvestissements.
Enfin, hormis certains secteurs tels que la gestion de leau et de
lassainissement ou le traitement des dchets, il nexiste pas danalyse
transversale des infrastructures ncessaires. Les spcificits ultramarines,
frquemment avances pour justifier de charges plus leves que celles des
collectivits de mtropole, ne sont pas prcisment identifies.
Or les retards structurels des dpartements et rgions doutre-mer en
matire dinfrastructures locales, dans un contexte de forte lasticit du
dveloppement conomique aux investissements publics, ncessitent
quune stratgie globale dinvestissement soit institue sur chaque
territoire. Les plans de convergence qui, en application de la loi du
28 fvrier 2017 de programmation relative l'galit relle en outre-mer,
devront tre labors par ltat et les collectivits locales en partenariat
avec les acteurs conomiques et sociaux, fournissent loccasion dtablir
un diagnostic sur le dveloppement territorial et de dfinir des priorits
dinvestissements.
Cette dmarche ncessite toutefois des comptences internes que
certaines collectivits nont pas encore suffisamment dveloppes. Elle
pourrait tre appuye par les services de ltat et par lAFD, notamment
travers les missions dappui-conseil. La circulaire du 20 fvrier 2017
relative au financement de laide lingnierie dans le cadre du Plan Eau

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LA SITUATION FINANCIRE DES COLLECTIVITS DES DPARTEMENTS DOUTRE-MER 211

DOM prvoit ainsi que lenveloppe d1,2 M mobilise en 2017 au titre


du programme 123 Conditions de vie outre-mer doit contribuer
renforcer les capacits de matrise douvrage et dingnierie tant techniques
que financires et organisationnelles. Sont notamment ligibles les
dpenses relatives la formation, les tudes et lassistance technique aux
collectivits comptentes pour llaboration des contrats de progrs et
lacquisition et la mise jour de logiciels en matire de matrise douvrage
dingnierie. Des dispositifs daccompagnement ports par lAFD et par
lAgence franaise pour la biodiversit (AFB) sont galement mis en place
en 2017 auprs des collectivits et syndicats intercommunaux comptents
en matire deau potable et dassainissement : un sminaire de formation
est propos aux dcideurs de chaque territoire ainsi quune assistance
matrise douvrage pour les collectivits de Guadeloupe et de Guyane.

__________ CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS __________

Les territoires de La Runion, la Guyane, la Guadeloupe et la


Martinique, tudis par la Cour, prsentent des caractristiques
particulires qui ont un impact sur la situation financire de leurs
collectivits locales : des volutions dmographiques contrastes, un taux
de chmage lev, une part importante de la population bnficiaire de
minima sociaux, une forte dpendance conomique aux dpenses
publiques. En particulier, les dpenses sociales des dpartements y sont
plus lourdes quen mtropole. Lorganisation institutionnelle locale est
galement spcifique. Elle ne souffre pas du mme miettement communal
quen mtropole, tout en tant entirement couverte par des groupements
intercommunaux, mais ces derniers nexercent rellement que peu de
comptences, y compris sagissant des infrastructures de rseau. En outre,
si dans deux cas (La Runion, la Guadeloupe), dpartement et rgion
coexistent sur le mme territoire, deux collectivits territoriales uniques
ont t cres en Guyane et Martinique le 1er juillet 2016.
Dans lensemble, les collectivits considres jouissent dun niveau
lev de ressources grce la perception dimpts indirects locaux
propres loutre-mer : loctroi de mer, que se partagent les communes et
les rgions, et la taxe spciale sur la consommation de carburants, qui va
uniquement ces dernires. Ces facilits en matire de ressources sont
lorigine de pratiques de gestion locale trs contestables, dj analyses
par la Cour et les chambres rgionales des comptes. Les impts directs
locaux ont un faible rendement cause du recensement lacunaire des bases
fiscales, auquel la DGFiP a entrepris de remdier progressivement en

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212 COUR DES COMPTES

partenariat avec les collectivits, et des nombreuses exonrations


accordes.
Le montant moyen des recettes par habitant nettement plus lev
quen mtropole favorise un niveau trs suprieur de dpenses de
fonctionnement. Cette drive est observe globalement dans les communes
de Guadeloupe, Martinique et La Runion, ainsi que dans les dpartements
de Guadeloupe et de La Runion. La forte propension la dpense
publique locale se manifeste particulirement en matire de personnel. Les
collectivits locales doutre-mer se caractrisent par le niveau excessif de
leur masse salariale, qui rsulte deffectifs manifestement surdimensionns
au regard des besoins du service public. Cette anomalie est aggrave par
la majoration peu justifie du traitement des agents territoriaux.
Consquence de ces travers, les deux tiers des 136 collectivits de
ces quatre dpartements connaissent une situation financire fragile,
dgrade ou critique. Ainsi, la moiti des communes de Martinique et de
Guyane et un tiers de celles de Guadeloupe ont une pargne brute ngative.
Les dpartements de La Runion et de la Guadeloupe ne parviennent
dgager quune faible pargne nette. Quant aux deux collectivits uniques,
nouvellement cres, de Martinique et de Guyane, elles traversent aussi de
graves difficults financires.
Cependant, cette faiblesse de lautofinancement due la mauvaise
qualit de la gestion courante nempche pas les collectivits dinvestir,
dans lensemble, de faon croissante et plus importante quen mtropole
grce aux subventions reues de ltat et de lUnion europenne, et au
recours prononc lemprunt.
Les modalits doctroi des concours financiers de ltat ne
comportent aucun dispositif visant inciter les collectivits locales
modifier leurs comportements de gestion.
Proportionnellement leurs recettes de fonctionnement, leur
contribution au redressement des comptes publics est infrieure celle
demande aux collectivits de mtropole.
Les dotations de prquation verticale et horizontale , verses
aux collectivits du bloc communal, bnficient dune majoration
forfaitaire, combine des modalits dligibilit et de calcul spcifiques.
Leur alignement sur les dispositifs de prquation appliqus en mtropole
est souhaitable dans un objectif la fois de transparence, dquit et
defficacit des concours financiers de ltat.
Les dfauts de la gestion locale entranent de nombreuses
consquences dommageables. Ainsi, les services publics deau potable,

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LA SITUATION FINANCIRE DES COLLECTIVITS DES DPARTEMENTS DOUTRE-MER 213

dassainissement et de gestion des dchets, en labsence de ressources


suffisantes, issues notamment de la tarification du service, nont pas la
capacit de combler le retard des investissements dextension et de
renouvellement des rseaux.
Le redressement de cette situation financire trs proccupante
passe dabord par un effort de gestion de la part de lensemble des
collectivits locales des diffrents chelons. Les services de ltat,
prfectures et directions des finances publiques, ainsi que lAgence
franaise du dveloppement sont trs prsents auprs des collectivits. Le
soutien quils leur apportent doit toutefois devenir plus structurel pour les
aider raliser des efforts prennes.
Les orientations esquisses par la Cour consistent notamment
rorienter une partie des recettes spcifiques (octroi de mer, TSC) du
fonctionnement vers linvestissement et, dautre part, soutenir les
collectivits en moyens dexpertise et dingnierie en vue de renforcer leur
professionnalisme en matire de gestion administrative et budgtaire, et de
pilotage de projets dinvestissement.

La Cour formule les recommandations suivantes :


9. (tat) procder aux simulations ncessaires en vue daligner sur le
droit commun les modalits de rpartition de la prquation verticale
et horizontale des collectivits des dpartements doutre-mer ;
10. (tat) affecter la section dinvestissement du budget des collectivits
bnficiaires laccroissement annuel des recettes propres (octroi de
mer et taxe spciale de consommation sur les carburants) ;
11. (tat et collectivits) fixer des objectifs quantitatifs dvaluation des
bases fiscales, notamment en dveloppant les partenariats entre les
DRFiP et les collectivits, et le recouvrement des produits des
services ;
12. (tat et collectivits) rduire les charges de personnel en agissant
la fois sur les effectifs et sur les conditions dattribution de la
majoration de traitement ;
13. (tat, collectivits et AFD) conditionner loctroi des subventions de
ltat et des prts bonifis, dans le cadre de contrats pluriannuels
entre la collectivit, ltat et lAFD, au respect dobjectifs chiffrs de
redressement financier.

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Chapitre V

Limpact des dpenses sociales sur

lquilibre financier des dpartements

La dcentralisation de laction sociale a t dcide par la loi du 22


juillet 1983399 qui a pos le principe dune comptence de droit commun
des dpartements en prvoyant que le dpartement prend en charge
lensemble des prestations lgales daide sociale lexception des
prestations numres par larticle 35 de la prsente loi , restant la
charge de ltat. Les dpartements ont donc reu la responsabilit de laide
sociale l'enfance, aux familles, aux personnes ges et aux personnes
handicapes adultes ainsi que celle de laide mdicale. En plusieurs tapes,
la dcentralisation de laction sociale a t approfondie : dune part, dans
le champ de linsertion par la loi du 18 dcembre 2003 portant
dcentralisation en matire de revenu minimum dinsertion (RMI) puis la
loi du 1er dcembre 2008 portant gnralisation du revenu de solidarit
active (RSA) ; dautre part, dans le champ du handicap, par la loi du
11 fvrier 2005400 ; enfin, dans le champ de laide aux personnes ges, par
la loi du 20 juillet 2001 relative la prise en charge de la perte d'autonomie
des personnes ges et l'allocation personnalise d'autonomie (APA) puis
celle du 28 dcembre 2015 relative ladaptation de la socit au
vieillissement.

399 Loi du 22 juillet 1983 compltant la loi du 7 janvier 1983 relative la rpartition de
comptences entre les communes, les dpartements, les rgions et ltat.
400 Loi du 11 fvrier 2005 pour l'galit des droits et des chances, la participation et la

citoyennet des personnes handicapes.

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216 COUR DES COMPTES

Le dpartement sest vu octroyer un rle de chef de file en matire


daction sociale par la loi du 13 aot 2004 relative aux liberts et aux
responsabilits locales, dont larticle 49 prvoit quil dfinit et met en
uvre la politique d'action sociale, en tenant compte des comptences
confies par la loi ltat, aux autres collectivits territoriales ainsi
qu'aux organismes de scurit sociale. Il coordonne les actions menes sur
son territoire qui y concourent.

Laide sociale des dpartements au sein du systme daide et


daction sociales en France
Laide et laction sociales recouvrent trois types de prestations :
laide sociale lgale , qui rpond des normes dictes par la loi ; laide
sociale extra-lgale pour laquelle lorganisme responsable dcide de
montants plus levs ou de conditions dattribution plus favorables que dans
laide sociale lgale ; laction sociale, qui englobe toutes les mesures
prises auprs de personnes dans le besoin en complment de laide sociale
et des rgimes de scurit sociale.
Les dpenses daide et daction sociales atteignaient 69 Md en
2014, soit 10 % du total des dpenses de protection sociale 401. Elles sont
portes principalement par les dpartements (50 %) et les organismes de
scurit sociale de la branche sant (25 %), et complmentairement par
ltat (9,1 %), les communes (3,3 %) et par les organismes des branches
vieillesse et famille de la scurit sociale.
Les dpenses des dpartements dans lexercice de leurs comptences
en matire daide sociale proprement dite sont relatives au versement
dallocations de solidarit : le revenu de solidarit active (RSA)402,
lallocation personnalise dautonomie (APA), la prestation de
compensation du handicap (PCH) et lallocation compensatrice pour tierce
personne (ACTP)403. Elles comprennent aussi le paiement de frais de sjour
et dhbergement dans le cadre de laide sociale lenfance (ASE) ainsi que
de laide aux personnes ges et aux personnes handicapes. Ces dpenses
sociales slevaient 32 Md en 2016.
Au total, 6,5 % de la population rsidant en France bnficie dune
aide sociale des dpartements.

401 Laide et laction sociales en France, DREES, dition 2017.


402 Dont le RSA socle et le RSA socle major . Le RSA socle est destin aux
personnes nexerant aucune activit et nayant pas droit aux allocations chmage ou
lallocation de solidarit spcifique (ASS). Le RSA socle est major pour les personnes
seules ayant un ou des enfants charge.
403 Cette allocation est en cours dextinction.

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LIMPACT DES DPENSES SOCIALES SUR LQUILIBRE FINANCIER DES 217
DPARTEMENTS

Dans une premire partie, le prsent chapitre tudie limpact sur


lquilibre financier des dpartements de la croissance de leurs dpenses
daide sociale (I). Au vu des rapports issus des contrles des chambres
rgionales des comptes, il analyse ensuite les marges daction dont
disposent les dpartements pour tenter de mieux matriser leur dpenses
sociales (II). La dernire partie porte sur les conditions de la soutenabilit
du modle de financement des dpenses sociales des dpartements (III).

Mthodologie
Le prsent chapitre sappuie sur les rapports dobservations
dfinitives des chambres rgionales des comptes issus du contrle de 26
dpartements en 2016 : Bas-Rhin, Charente-Maritime Dordogne, Allier,
Drme, Calvados, Eure, Haute-Sane, Sane-et-Loire, Yonne, Ctes-
d'Armor, Finistre, Ille-et-Vilaine, Morbihan, Cher, Indre-et-Loire, Loiret,
Yvelines, Val-de-Marne, Aude, Lot, Oise, Pas-de-Calais, Vende, Bouches-
du Rhne, Guyane. Il rsulte aussi des instructions conduites par la Cour
auprs des administrations centrales de ltat (DGCL404, DGCS405 et
DREES406) et des organismes nationaux dont la Caisse nationale des
allocations familiales (CNAF) et la Caisse nationale de solidarit pour
lautonomie (CNSA).
Les analyses de la situation financire des dpartements ont t
ralises partir des comptes de gestion centraliss par la DGFiP. La
nomenclature fonctionnelle, qui manque de fiabilit, na pas t prise en
compte. Les dpenses considres sont brutes, sans dduction des
rcuprations et recouvrements, et les volutions calcules en euros
courants. Certaines donnes ont t recueillies auprs de la DGCL,
notamment les montants verss aux dpartements dans le cadre de la
compensation des transferts de comptences.
Dans un souci de cohrence, ces analyses financires nintgrent pas
le dpartement du Rhne dont les comptences ont t transfres la
mtropole de Lyon en 2016 sur le territoire de celle-ci, ni les dpartements
de Guyane et de Martinique qui ont fusionn avec les rgions pour former
une collectivit unique, ni le dpartement de Mayotte dont la situation
particulire a fait lobjet dun rcent rapport de la Cour 407.

404 DGCL : direction gnrale des collectivits locales.


405 DGCS : direction gnrale de la cohsion sociale.
406 DREES : direction de la recherche, des tudes, de l'valuation et des statistiques.
407 Cour des comptes, Rapport public thmatique : La dpartementalisation de Mayotte,

une rforme mal prpare, des actions prioritaires conduire. La Documentation


franaise, janvier 2016, 164 p., disponible sur www.ccomptes.fr

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218 COUR DES COMPTES

I - Les dpenses sociales, facteur de dgradation


de la situation financire des dpartements

Les dpenses sociales des dpartements ont connu une forte


progression depuis le dbut des annes 2000. Elles atteignaient 32 Md en
2016, soit plus de la moiti des budgets de fonctionnement de ces
collectivits territoriales. Leur hausse rapide est intervenue dans le
contexte dune contrainte financire accrue par la baisse de la DGF au titre
de la contribution au redressement des finances publiques, demande
depuis 2014 aux dpartements comme aux autres collectivits locales. De
nombreux dpartements peinent faire face la forte croissance de leurs
dpenses daide sociale. Certains se trouvent dans une situation financire
particulirement fragile.
La Cour a rendu compte, de 2013 2016, dans ses rapports annuels
successifs sur les finances publiques locales, de la dtrioration de
lquilibre financier des dpartements, caractrise par lrosion de leur
pargne brute et laugmentation de leur besoin de financement. Elle a
notamment analys lvolution des diffrentes composantes de leurs
charges de fonctionnement dont la progression plus rapide que celle de
leurs produits na pas rsult que de leurs dpenses sociales mais aussi de
lvolution insuffisamment matrise de leurs autres charges,
particulirement de leur masse salariale.
La Cour a insist sur la grande diversit des situations locales,
relevant notamment celles des dpartements dont lpargne nette est
devenue ngative. Ce mouvement de dgradation, global mais ingalement
partag, a conduit ltat mettre en place des aides financires
exceptionnelles en faveur des dpartements les plus en difficult pour leur
permettre de continuer dexercer leurs comptences, notamment en matire
daide sociale.
De fait, lanalyse financire montre quen raison de leur poids
budgtaire important, la dynamique dvolution des dpenses sociales (A)
a eu un impact significatif mais variable sur lquilibre financier des
dpartements (B).

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LIMPACT DES DPENSES SOCIALES SUR LQUILIBRE FINANCIER DES 219
DPARTEMENTS

A - Le poids important mais variable


des dpenses sociales des dpartements

Alors que les dpenses sociales reprsentent plus de la moiti des


charges de fonctionnement des dpartements, leur augmentation de 24,5 %
de 2010 2016 a pes fortement sur lquilibre budgtaire de ceux-ci.
Porte dans une large mesure par des facteurs dmographiques et socio-
conomiques propres chaque territoire, la dynamique des dpenses
sociales na pas eu la mme intensit dans tous les dpartements.

1 - La part majoritaire des dpenses sociales

Les dpenses sociales des dpartements (32 Md en 2016)


reprsentent dsormais plus de la moiti (55 %) de leurs dpenses de
fonctionnement dont elles expliquent lessentiel de la croissance de 2010
2016, soit 6,3 Md sur 6,8 Md.

Tableau n 43 : part des dpenses sociales dans les dpenses


de fonctionnement des dpartements (2010-2016)

(en Md) 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016


Dpenses de
50,8 52,2 53,8 55,2 56,8 57,6 57,6
fonctionnement
Dpenses sociales 25,7 26,7 28,2 29,2 30,4 31,3 32,0
Part des dpenses
sociales dans les
50 % 51 % 52 % 53 % 53 % 54 % 55 %
dpenses de
fonctionnement
Ensemble des dpartements hors Rhne, Guyane et Martinique
Source : Cour des comptes donnes DGFiP

Les dpenses de RSA sont les plus importantes et leur croissance


depuis 2010 (+ 44 %) explique la moiti de lvolution des dpenses
sociales. Les dpenses daide aux personnes handicapes et daide sociale
lenfance (ASE) ont aussi fortement augment alors que les dpenses
daide aux personnes ges ont connu une volution plus modre. Les
dpenses dallocations ont progress plus vite que les frais dhbergement.

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220 COUR DES COMPTES

Tableau n 44 : volution des dpenses sociales de 2010 2016

volution Part dans


(en Md) 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2010- lvolution
2016 2010-2016
RSA et RMI 7,05 7,37 7,75 8,42 9,20 9,83 10,1 44 % 49 %
Aide sociale
4,69 4,82 5,48 5,57 5,64 5,79 5,84 24 % 18 %
lenfance
Dpenses
destination des
5,54 5,89 6,74 6,95 7,20 7,42 7,62 38 % 33 %
personnes
handicapes
Dpenses
destination des
7,26 7,41 7,58 7,62 7,73 7,75 7,84 8% 9%
personnes
ges
Autres
1,13 1,21 0,64 0,63 0,60 0,55 0,53 - 53% -9%
dpenses
Total 25,7 26,7 28,2 29,2 30,4 31,3 32,0 25 % 100 %
dont
14,2 14,7 15,5 16,2 17,1 17,8 18,3 29 % 65 %
prestations
dont dpenses
11,5 12,1 12,7 12,9 13,3 13,6 13,7 19 % 35 %
dhbergement
Ensemble des dpartements hors Rhne, Guyane et Martinique
Source : Cour des comptes donnes DGFiP

La rpartition des dpenses sociales a donc sensiblement volu,


avec une part plus importante du RSA.

Graphique n 6 : volution de la rpartition des dpenses sociales


des dpartements

Ensemble des dpartements hors Rhne, Guyane et Martinique


Source : Cour des comptes donnes DGFiP

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LIMPACT DES DPENSES SOCIALES SUR LQUILIBRE FINANCIER DES 221
DPARTEMENTS

2 - Divers facteurs dvolution selon les prestations sociales

La crise conomique de la fin des annes 2000 a provoqu une


hausse rapide du nombre de bnficiaires du RSA. La progression de laide
sociale lenfance est due en partie la croissance dmographique des
jeunes de moins de 21 ans. Laugmentation du nombre de mesures daide
aux personnes ges et handicapes est surtout due la monte en charge
de lAPA et de la PCH respectivement partir de 2002 et 2006.
La croissance soutenue des dpenses sociales des dpartements
rsulte en grande partie de facteurs de nature dmographique, conomique
et sociale, ainsi que des dcisions prises par ltat au plan national de
revalorisation du montant des allocations.

a) Des facteurs dmographiques et socio-conomiques

Des facteurs structurels psent de manire forte mais non exclusive


sur lvolution des dpenses sociales des dpartements. Les dpenses de
RSA sont les plus corrles au nombre dallocataires qui a fortement
augment au cours de la priode sous revue.

Graphique n 7 : volution des dpenses et du nombre


dallocataires du RSA

Ensemble des dpartements hors Rhne, Guyane et Martinique


Source : Cour des comptes donnes DGCL

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222 COUR DES COMPTES

Le nombre de bnficiaires du RSA est troitement li aux


indicateurs de prcarit sociale. En 2015, parmi les onze dpartements
prsentant le taux de chmage le plus lev (suprieur 12,2 % de la
population active), huit avaient les dpenses de RSA par habitant les plus
importantes (Arige, Pyrnes-Orientales, Aude, Hrault, Gard, Aisne,
Pas-de-Calais, Nord).

Carte n 6 : taux de chmage408 par dpartement au 4me trimestre


2015 et dpenses dpartementales de RSA par habitant en 2015

Source : Cour des comptes donnes Ple emploi et DGCL

La dpense dAPA par habitant est logiquement lie la part des


personnes de plus de 75 ans dans la population dpartementale. Ainsi,
parmi les 21 dpartements o ces dpenses sont les plus leves (plus de
117 par habitant), 13 figurent parmi les dpartements comptant le plus de
personnes de plus de 75 ans (Arige, Hautes-Pyrnes, Gers,
Lot-et-Garonne, Charente, Corrze, Creuse, Indre, Cantal, Lozre,
Allier, Nivre, Sane-et-Loire).

408 Catgories A, B et C.

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LIMPACT DES DPENSES SOCIALES SUR LQUILIBRE FINANCIER DES 223
DPARTEMENTS

Carte n 7 : part de la population de plus de 75 ans au 1er janvier


2016 et dpenses dpartementales dAPA par habitant en 2015

Source : Cour des comptes donnes Insee et DGCL

b) Des dcisions de ltat revalorisant certaines allocations

Le plan pluriannuel contre la pauvret et pour linclusion sociale,


adopt le 21 janvier 2013 par le Comit interministriel de lutte contre
lexclusion (CILE), comportait lengagement dune hausse du RSA
socle de 10 %, en sus de linflation, entre 2013 et 2017. Les mesures
de revalorisation adoptes en application de ce plan ont accentu la
dynamique de hausse des dpenses sociales des dpartements. Le surcot
pour eux du plan de lutte contre la pauvret et des revalorisations lies
linflation peut tre valu 207 M en 2013, 321 M en 2014, 320 M en
2015, 217 M en 2016, 233 M en 2017 et 188 M en 2018, soit un impact
cumul de 1,5 Md en 2018409.

409 Selon les prvisions de la CNAF (octobre 2016) dune hausse de 3 % des dpenses
de RSA socle en 2017, en raison dune revalorisation de 0,3 % en avril (inflation),
1,62 % en septembre (plan de lutte contre la pauvret) et dune hausse de 0,8 % du
nombre de bnficiaires. En 2018, la revalorisation serait de 0,8 % en avril (inflation)
et le nombre de bnficiaires augmenterait de 0,3 %. Le montant cumul inclut leffet
de laugmentation du nombre de bnficiaires du RSA.

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224 COUR DES COMPTES

Tableau n 45 : revalorisation du RSA depuis 2013

Montant
Taux
pour un
Anne Mois Motif de
allocataire
revalorisation
seul
Janvier Inflation 483 1,8 %
2013
Septembre Plan contre pauvret 493 2,0 %
Janvier Inflation 499 1,3 %
2014
Septembre Plan contre pauvret 509 2,0 %
Janvier Inflation 514 0,9 %
2015
Septembre Plan contre pauvret 524 2,0 %
Avril Inflation 525 0,1 %
2016
Septembre Plan contre pauvret 535 2,0 %
Avril Inflation 537 0,3 %
2017
Septembre* Plan contre pauvret 545 1,62 %
* la revalorisation de septembre 2017 est prvisionnelle
Source : Cour des comptes donnes CNAF
Ltat a galement prvu une revalorisation de lAPA domicile
dans le cadre de la loi du 28 dcembre 2015 relative ladaptation de la
socit au vieillissement (ASV). Ltude dimpact de cette loi prvoit que
la revalorisation du concours vers par la Caisse nationale de solidarit
pour l'autonomie (CNSA) aux dpartements financera intgralement les
mesures augmentant les dpenses dautonomie, et notamment la hausse de
lAPA domicile.

3 - Une grande diversit des situations locales

Du fait de limportance des facteurs dmographiques et socio-


conomiques, lvolution des dpenses sociales varie beaucoup dun
dpartement lautre.

a) Le poids et la structure des dpenses sociales

En mtropole, cette part varie de 37 % en Corse-du-Sud 66 %


dans le Nord soit un cart de prs de 30 points.

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LIMPACT DES DPENSES SOCIALES SUR LQUILIBRE FINANCIER DES 225
DPARTEMENTS

Carte n 8 : part des dpenses sociales dans les dpenses


de fonctionnement des dpartements en 2016

Ensemble des dpartements hors Rhne, Guyane et Martinique


Source : Cour des comptes donnes DGFiP

Ces variations sont lies limportance des dpenses de RSA. Ainsi,


huit des quinze dpartements qui consacrent la plus faible part de leurs
dpenses de fonctionnement aux dpenses sociales (Ain, Cantal,
Corse-du-Sud, Lozre, Haute-Savoie, Haute-Loire, Savoie, Vende)
figurent parmi les dix dpartements qui dpensent le moins en matire de
RSA.
Le poids des dpenses de RSA dans les dpenses de fonctionnement
varie dans un rapport de 1 3, soit de 15 % dans la Creuse 47 % en
Seine-Saint-Denis. De mme, des fluctuations importantes sont constates
pour les autres catgories de dpenses : de 14 % 45 % pour laide aux
personnes ges, 16 % 36 % pour laide aux personnes handicapes, 7 %
28 % pour laide sociale lenfance.
Les dpenses sociales les plus importantes proviennent du RSA dans
47 dpartements, de laide aux personnes ges dans 42 dpartements et de
laide aux personnes handicapes dans 11 dpartements. Les dpenses
dASE narrivent en tte que dans lEure-et-Loir.

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226 COUR DES COMPTES

b) Lamplitude des hausses

Laugmentation des dpenses sociales est de 25 % en moyenne entre


2010 et 2016 mais elle prsente des carts importants (de 4 % en Haute-
Corse 42 % dans les Alpes-de-Haute-Provence). Ces carts sont
dabord dus aux dpenses de RSA dont la croissance, qui varie de 18 %
Paris 82 % dans la Marne, dpasse 50 % dans 33 dpartements. Les
diffrences dvolution sont aussi substantielles pour les dpenses daide
aux personnes handicapes, en hausse de plus de 60 % dans huit
dpartements (La Runion, Bouches-du-Rhne, Bas-Rhin, Var, Paris,
Territoire de Belfort, Gers et Finistre) et en baisse de plus de 10 % en
Haute-Sane.

c) La proportion variable de bnficiaires dans la population

Les taux de bnficiaires du RSA sont trs levs, outre dans les
dpartements et rgions doutre-mer, aux extrmes nord et sud de la
mtropole ainsi quen Seine-Saint-Denis. Les proportions les plus leves
de bnficiaires de lASE dessinent une diagonale allant du nord-est au
sud-ouest. Elles sont relativement faibles dans les territoires les plus denses
(rgion parisienne, mtropole de Lyon, Bouches-du-Rhne). En ce qui
concerne les bnficiaires de laide sociale aux personnes handicapes, les
carts sont moins marqus entre dpartements. On trouve toutefois le taux
de loin le plus lev en Lozre alors que des taux faibles sont enregistrs
en rgion parisienne et en rgion PACA. Enfin, la proportion de personnes
dpendantes de plus de 60 ans bnficiaires dune aide sociale prsente les
carts les moins importants, mme si elle est plus faible en rgion
parisienne que dans certains dpartements du nord et du sud.410

d) Les montants par bnficiaire

Le montant par bnficiaire des dpenses daide sociale varie dun


dpartement lautre dans une amplitude qui dpend du champ considr.
Celle-ci est relativement faible en matire daide linsertion et daide aux
personnes ges, pour lesquelles les conditions dattribution et les
montants des aides sont fixs nationalement et laissent peu de marges de

410 Laide et laction sociales en France, DREES, dition 2017.

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LIMPACT DES DPENSES SOCIALES SUR LQUILIBRE FINANCIER DES 227
DPARTEMENTS

manuvre aux dpartements411. Dans ces deux domaines, les rapports


interdciles412 sont respectivement de 1,1 et 1,3. En revanche, en matire
daide sociale lenfance et daide aux personnes handicapes, les
dpartements ont davantage de latitude pour dterminer le montant des
aides alloues (cf. infra). Les carts interdciles des montants moyens par
bnficiaire slvent respectivement 1,8 et 1,7.
Selon les donnes de la direction gnrale des collectivits locales
(DGCL), les montants par bnficiaire des dpenses dallocations
individuelles de solidarit (AIS) prsentent des carts entre dpartements
qui restent limits pour le RSA (3 %) mais sont plus importants pour lAPA
(8 %) et surtout la PCH (19 %).
Tableau n 46 : dpense dallocation individuelle de solidarit
(RSA, APA et PCH) par bnficiaire en 2015
APA
RSA PCH
(en 2014)
Dpense moyenne par bnficiaire
5 245,6 4 430,7 5 263,1
(en )
cart la moyenne (en ) 163,1 351,5 1 002 ,7
cart la moyenne en % 3% 8% 19 %

Nombre de dpartements prsentant


0 6 38
un cart la moyenne de +/- 20 %

Ensemble des dpartements hors Rhne, Guyane et Martinique


Source : Cour des comptes donnes DGCL

Le montant moyen par bnficiaire de la PCH varie dans un rapport


de un quatre, soit de 2 812 dans les Ardennes 10 431 en Haute-
Corse. 38 dpartements prsentent un cart la moyenne de plus de 20 %.
Cette grande disparit napparat pas pour les autres allocations, en
particulier le RSA dont lcart la moyenne varie de - 14 % + 17 %.

411Idem.
412 Rapport interdcile : rapport entre le 9me dcile (montant au-dessus duquel se
trouvent 10 % des aides alloues) et le 1er dcile (montant en-de duquel se trouvent
10 % des aides alloues).

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228 COUR DES COMPTES

Carte n 9 : dispersion du montant de PCH par bnficiaire en 2015

Source : Cour des comptes donnes DGCL

Cette variation du montant unitaire des allocations verses, faible


pour le RSA et plus marque pour lAPA et la PCH, suggre que les
dpartements disposent pour ces dernires dune plus grande marge
dapprciation dans lattribution des prestations sociales concernes.

En dfinitive, la grande diversit des situations locales confirme que


les facteurs dmographiques et socio-conomiques, mme sils jouent un
rle prpondrant, ne sont pas les seuls dterminants de lvolution des
dpenses sociales des dpartements.

4 - Une situation particulirement proccupante en outre-mer413

La part des dpenses sociales dans les dpenses de fonctionnement


des dpartements est plus importante en outre-mer (65 % en 2015) quen
mtropole (55 %).

413 Les dveloppements de cette partie nintgrent pas Mayotte dont la


dpartementalisation rcente rend difficile la comparaison avec les autres dpartements.

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DPARTEMENTS

Tableau n 47 : part des dpenses sociales dans les dpenses


de fonctionnement des dpartements doutre-mer
(en Md) 2010 2011 2012 2013 2014 2015
Dpenses
2,38 2,56 2,66 2,73 2,85 2,90
de fonctionnement
Dpenses sociales 1,34 1,54 1,64 1,72 1,81 1,87
Part des dpenses
sociales dans les
56 % 60 % 62 % 63 % 63 % 65 %
dpenses de
fonctionnement
Dpartements doutre-mer hors Mayotte
Source : Cour des comptes Donnes DGFiP

Leur structure est galement trs diffrente : la part du RSA est


presque deux fois plus leve (63 % au lieu de 32 % en 2015) et celle de
laide aux personnes handicapes nettement plus faible (8 % au lieu de
22 % en mtropole).

Tableau n 48 : volution des dpenses sociales en outre-mer


Part dans
volution
(en Md) 2010 2011 2012 2013 2014 2015 lvolution
2010-2015
2010-2015
RSA
0,80 0,94 1,01 1,07 1,14 1,19 49 % 74 %
et RMI
ASE 0,17 0,17 0,19 0,20 0,20 0,21 24 % 8%
PH 0,10 0,11 0,15 0,13 0,13 0,14 44 % 8%
PA 0,25 0,27 0,26 0,29 0,30 0,29 15 % 7%
Autres
0,02 0,05 0,03 0,04 0,04 0,04 76 % 3%
dpenses
Total 1,3 1,5 1,6 1,7 1,8 1,9 40 % 100 %
Dpartements doutre-mer hors Mayotte
Source : Cour des comptes donnes DGFiP

La croissance des dpenses sociales entre 2010 et 2015 a galement


t plus rapide en outre-mer (+ 40 %) quen mtropole (+ 22 %). Les
dpenses de RSA (+ 49 %) y ont contribu pour prs des trois quarts ainsi
que les dpenses daide aux personnes handicapes (+ 44 %). lexception
de laide sociale lenfance, toutes les dpenses sociales ont t plus
dynamiques quen mtropole.

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230 COUR DES COMPTES

Parmi les quatre dpartements doutre-mer tudis, la Guyane se


distingue par une part plus faible de dpenses daide aux personnes ges
(4 % au lieu de 11 % en moyenne) et par le poids trs lev des dpenses
de RSA qui ont quasiment doubl (+ 92 %) de 2010 2015. La croissance
des dpenses sociales a t de 70 % en Guyane o elles reprsentent 56 %
des dpenses de fonctionnement contre 68 % en Guadeloupe, 62 % en
Martinique et 65 % La Runion.

B - Un impact significatif sur lquilibre financier


des dpartements

La part des dpenses sociales non compenses par des transferts


financiers de ltat a cr beaucoup plus rapidement que les autres recettes
des dpartements, contribuant ainsi fortement la dgradation de leur
quilibre financier. Face cette situation, ltat a mis en place divers
dispositifs daide exceptionnelle qui ne remdient pas aux problmes de
fond.

1 - Une couverture financire des dpenses sociales


en forte diminution

a) La couverture partielle des dpenses sociales


par des financements spcifiques de ltat

Les transferts de comptences de ltat aux collectivits territoriales


obissent un principe de neutralit budgtaire : ils doivent tre
accompagns de lattribution de ressources quivalentes aux charges
transfres, values la date du transfert. Ce principe a t insr
larticle 72-2 de la Constitution par la loi constitutionnelle du
28 mars 2003. Il contribue rendre effective lautonomie financire des
collectivits territoriales. La compensation, concomitante au transfert de
comptences, est intgrale414 : toutes les dpenses, directes ou indirectes,

414Conformment larticle 72-2 de la Constitution, il ny a pas dobligation de


compensation intgrale pour les crations ou extensions de comptences. Le montant
des ressources attribues aux collectivits est dtermin par le lgislateur. Une seule
limite est fixe par le Conseil constitutionnel : le montant des financements attribus ne

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DPARTEMENTS

sont prises en compte au regard dune priode de rfrence (trois ans pour
les dpenses de fonctionnement). Elle est garantie : si les ressources
attribues deviennent infrieures au montant du droit compensation,
ltat est tenu de les majorer. En revanche, la compensation des charges
transfres est historique dans la mesure o, comme la confirm le
Conseil constitutionnel415, il nest prvu aucun mcanisme de
compensation glissante en fonction de lvolution ultrieure du cot des
charges transfres. Il appartient aux collectivits territoriales dy faire face
par elles-mmes.
En application de ces principes, les dpenses sociales transfres
aux dpartements font lobjet annuellement dune compensation, devenue
partielle, travers lattribution de ressources transfres par ltat,
composes de dotations budgtaires et de produits fiscaux416 :
- pour le RSA et le RMI, transfert de deux fractions de TICPE417, dun
montant annuel de 5,9 Md en 2015, auquel sajoutent depuis 2004
les crdits du fonds dpartemental de mobilisation pour linsertion
(FMDI), reconduit chaque anne hauteur de 500 M depuis 2005 ;
- pour lAPA et la PCH, concours de la Caisse nationale de solidarit
pour lautonomie (CNSA) de 1,8 Md et 554 M en 2015 ;
- pour lASE, dotation du Fonds national pour la protection de lenfance
(FNPE).
ces compensations sajoutent deux autres financements
spcifiques crs en 2013 : le Fonds de solidarit au profit des
dpartements (FSD) qui est aliment par un prlvement sur les bases des
DMTO ; la dotation de compensation prque (DCP), qui est constitue
de la rtrocession dune fraction des frais de gestion prlevs par ltat sur
la taxe foncire sur les proprits bties. Sils ne viennent pas directement
en contrepartie de charges transfres par ltat, ces deux fonds ont
vocation amliorer les termes de la compensation et doivent donc tre
pris en compte dans lanalyse de la couverture des dpenses sociales.

doit pas avoir pour effet de dnaturer le principe de libre administration des collectivits
(DC 2004-509, DC 13 janvier 2005 et QPC n2011-144 relative la prestation de
compensation du handicap).
415 Le principe de non-compensation glissante a t prcis par le Conseil

constitutionnel loccasion dune question prioritaire de constitutionnalit relative


lAPA (dcision n 2011-143, QPC du 30 juin 2011, dpartements de la Seine-Saint-
Denis et de lHrault).
416 Voir annexe n 35.
417 Taxe intrieure sur la consommation des produits nergtiques.

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232 COUR DES COMPTES

Deux nouveaux financements crs en 2013


Afin de compenser le cot de la revalorisation des allocations
individuelles de solidarit dcide dans le cadre du plan de lutte contre la
pauvret de 2013, le pacte de confiance et de responsabilit sign entre
ltat et les dpartements en 2013 a cr deux ressources nouvelles : le
Fonds de solidarit en faveur des dpartements (FSD) et la dotation de
compensation prque (DCP). Dun montant de 423 M en 2016, le FSD
est aliment par un prlvement forfaitaire de 0,35 % sur les DMTO des
dpartements en anne n-1, plafonn en tenant compte des prlvements
oprs par ailleurs au titre du Fonds de prquation des droits de mutation
titre onreux (DMTO). Il opre donc une redistribution des ressources des
dpartements en faveur des dpartements les plus en difficult 418.
Constitue des frais de gestion de la taxe foncire sur les proprits
bties jusquici perus par ltat, pour un montant de 841 M en 2014,
865 M en 2015 et 899 M en 2016, la DCP a pour objectifs damliorer
les termes de la compensation en tenant compte des dpenses restes la
charge des dpartements, aprs prise en compte des dotations de
compensation, et dassurer une prquation horizontale entre dpartements,
en prenant en compte des critres de ressources et de charges.

Les dpartements bnficient galement des ressources transfres la


suite de la dcentralisation de laide sociale par la loi du 22 juillet 1983 pour
compenser les dpenses lies lallocation compensatrice pour tierce personne
(ACTP). cette allocation, transfre en 1984, ont succd la prestation
spcifique dpendance (PSD) puis lAPA pour les personnes ges et la PCH
pour les personnes handicapes. Cette compensation historique reprsente
un montant de recettes de 1,7 Md en 2015. Elle est forme dune fraction du
produit des DMTO (957 M) et de parts de la DGF et de la taxe spciale sur
les conventions dassurance (TSCA) (768 M).
De plus, la loi de finances initiale pour 2014 a donn la possibilit aux
dpartements de relever le plafond du taux des DMTO de 3,8 4,5 %. Les
augmentations de taux rendues possibles par cette disposition ont gnr un
produit supplmentaire estim 1,2 Md en 2016 par rapport 2013 (pour
une augmentation totale du produit des DMTO de 2,7 Md)419. Non
spcifiquement destin compenser les dpenses sociales, ce produit
supplmentaire contribue nanmoins leur financement.

418 Sont exclus les dpartements dont le montant des DMTO par habitant est suprieur
de 1,4 fois la moyenne nationale. De 1,1 1,4 fois, un abattement de 50 % est opr.
419 En 2016, seuls cinq dpartements ont maintenu un taux 3,8 %, et un, la Cte dOr,

la fix 4,45 %. Les autres ont relev leur taux au plafond.

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b) La baisse du taux de couverture420

Tableau n 49 : volution du taux de couverture des trois allocations


de solidarit

en Md 2011 2012 2013 2014 2015 volution 2011-2015

Recettes 5,96 5,97 5,97 5,97 5,97 0%


Dpenses 7,34 7,65 8,35 9,12 9,73 33 %
RSA et RMI
Taux de
81 % 78 % 72 % 66 % 61 % - 24 %
couverture
Recettes 0,53 0,54 0,55 0,55 0,55 5%
Dpenses 1,24 1,40 1,51 1,60 1,70 37 %
PCH
Taux de
42 % 39 % 36 % 34 % 33 % - 23 %
couverture
Recettes 1,57 1,61 1,67 1,72 1,72 9%
Dpenses 5,10 5,20 5,21 5,30 5,34 5%
APA
Taux de
31 % 31 % 32 % 32 % 32 % 4%
couverture
Recettes 8,06 8,12 8,20 8,24 8,24 2%
Total hors Dpenses 13,7 14,2 15,1 16,0 16,8 23 %
FSD et DCP
Taux de
59 % 57 % 54 % 51 % 49 % - 17 %
couverture
Recettes 8,06 8,12 8,20 9,58 9,59 19 %
Total avec Dpenses 14,3 14,9 15,7 16,7 17,5 23 %
FSD et DCP
Taux de
59 % 57 % 54 % 60 % 57 % -3%
couverture
Ensemble des dpartements hors Rhne, Guyane et Martinique
Source : Cour des comptes donnes DGCL

En 2015, les dpenses relatives aux trois allocations individuelles de


solidarit (RSA, PCH, APA) slevaient 17,5 Md et les ressources
spcifiques destines les financer 10 Md, y compris le FSD et la DCP,
soit un taux de compensation de 57 %.

420 Les sources des donnes utilises par la Cour sont identiques celles retenues par la
DGCL dans le cadre du suivi du reste charge . Les dpenses de RSA (RSA
socle et socle major ) et de RMI sont issues des comptes de gestion des
dpartements transmis par la DGFiP. Les montants de compensation du RSA et du RMI
sont les montants de FDMI et de TIPP verss chaque anne par la DGCL. Pour lAPA
et la PCH, les donnes de la CNSA sont utilises en dpenses et en recettes.

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234 COUR DES COMPTES

Ce taux de compensation a eu tendance se dgrader au cours de la


priode. Le montant des ressources transfres par ltat a progress de
1,5 Md au lieu de 3,2 Md pour les dpenses dallocations. La part des
dpenses non couvertes par des financements spcifiques est passe de
6,2 Md en 2011 7,9 Md en 2015. Son augmentation a exerc une
contrainte sur les moyens consacrs par les dpartements lexercice de
leurs autres comptences.
Le taux de couverture des allocations de solidarit est plus lev
pour le RSA que pour lAPA et la PCH mais il a rgress fortement pour
stablir seulement 61 % en 2015. Ainsi, pour le RSA, la compensation
moyenne par bnficiaire est passe de 3 847 en 2011 999 en 2015,
soit une division par prs de quatre. Pour lAPA et la PCH, en revanche,
elle est reste quasiment stable.
Bien quelle ne soit pas pertinente au regard des rgles classiques de
transferts de comptences, la notion de reste charge sest
progressivement impose dans le dialogue entre ltat et les collectivits
territoriales. Larticle 131 de la loi de finances rectificative pour 2016 lui a
donn une reconnaissance juridique en dfinissant prcisment son mode
de calcul en matire de RSA. De mme, larticle L. 14-10-6 du code de
laction sociale et des familles prvoit de prendre en charge intgralement
la dpense nette dAPA de chaque dpartement aprs concours de la CNSA
lorsquelle excde 30 % de son potentiel fiscal.
Le financement de ce reste charge repose aussi sur la
compensation du transfert de lACTP en 1984 qui a donn lieu un
transfert de ressources dont le montant excde dsormais le montant de
dpenses correspondantes421. Lextinction du dispositif dACTP gnre
une surcompensation, passe de 1,15 Md en 2011 1,28 Md en 2015.

Tableau n 50 : volution du taux de couverture des dpenses lies


au transfert de lACTP (2011-2015)
volution
en Md 2011 2012 2013 2014 2015
2011-2015
Recettes 1 676 1 593 1 525 1 588 1 725 3%
Compensation
Dpenses d'ACTP 527 506 485 461 442 - 16 %
historique
Taux de couverture 218 % 215 % 214 % 244 % 290 % 33 %
Source : Cour des comptes donnes DGCL

421LACTP donne encore lieu une dpense de 442 M en 2015 qui ne concerne que
les personnes handicapes. Un droit doption leur permet en effet de conserver cette
prestation la place de la PCH.

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DPARTEMENTS

c) Un creusement des ingalits financires entre dpartements

Du fait de la structure diffrencie des dpenses sociales, leur taux


de couverture nest pas homogne dans lensemble des dpartements. Il est
plus faible dans ceux dont la part du RSA est la plus importante en raison
dun nombre lev dallocataires.

Tableau n 51 : comparaison de la compensation moyenne


par bnficiaire pour les trois AIS

RSA APA PCH


2011 2015 2011 2014 2011 2014
Compensation moyenne
3 847 999 1 430 1 511 2 140 1 843
par bnficiaire (en )
cart moyen
306 784 220 235 285 203
la moyenne (en )
cart moyen
8% 79 % 15 % 16 % 13 % 11 %
la moyenne en %
Ensemble des dpartements hors Rhne, Guyane et Martinique
Source : Cour des comptes donnes DGCL

La compensation du RSA par bnficiaire prsente des carts


croissants : lcart moyen est pass de 8 % en 2011 79 % en 2015. Ainsi,
leffort budgtaire ncessaire pour financer le versement du RSA nest pas
quivalent dans tous les dpartements. Dans sept dpartements (Moselle,
Yonne, Vosges, Yvelines, Territoire de Belfort, Haut-Rhin,
Seine-et-Marne), le montant des dpenses non compenses est suprieur
de plus de 30 % la moyenne. loppos, dans sept autres (Corse-du-
Sud, Haute-Corse, Bouches-du-Rhne, Martinique, Cantal, Corrze,
Paris), il est infrieur de 30 % la moyenne. Concernant lAPA et la PCH,
les carts entre dpartements rsultent galement de la prise en compte de
critres de prquation (le potentiel fiscal) dans la rpartition des concours
de la CNSA.

2 - Un facteur dterminant de dtrioration de lpargne brute

En 2016, lpargne brute (diffrence entre les produits et les charges


de fonctionnement) des dpartements sest globalement amliore du fait
en particulier du ralentissement de leurs dpenses sociales (cf. infra). Elle
stait fortement dgrade de 2011 2015 car les charges avaient progress
(+ 2,6 % par an en moyenne) plus rapidement que les produits (+ 1,3 %)

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236 COUR DES COMPTES

en raison de la croissance vive des dpenses sociales (+ 4,3 %). Lpargne


brute des dpartements avait ainsi chut de 25 % au cours de cette priode.

Graphique n 8 : divergence dvolution (2011-2015) des dpenses


sociales et des recettes de fonctionnement

Ensemble des dpartements hors Rhne, Guyane et Martinique


Source : Cour des comptes donnes DGFiP

Tous les dpartements, sauf un, ont vu leurs dpenses sociales


augmenter plus vite que leurs recettes de fonctionnement.
La divergence dvolution est encore plus forte entre les dpenses
sociales non couvertes par les financements spcifiques de ltat et les
recettes de fonctionnement dduction faite de ces financements.

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Tableau n 52 : volution compare des recettes de fonctionnement


hors financements spcifiques et des dpenses sociales non couvertes
par ces financements

volution
en Md 2011 2015
2011-2015
Dpenses sociales (A) 26,7 31,3 + 4,6
dont allocations individuelles de
14,3 17,5 + 3,2
solidarit (RSA, RMI, APA et PCH)
dont autres dpenses (notamment
12,4 13,8 + 1,4
frais dhbergement)
Financements spcifiques
8,1 9,6 + 1,5
des dpenses sociales (B)
Part des dpenses sociales
18,7 21,8 + 3,1
non couvertes (A-B)
Recettes de fonctionnement
52,7 54,4 + 1,8
hors financements spcifiques
Ensemble des dpartements hors Rhne, Guyane et Martinique
Source : Cour des comptes donnes DGCIP

Ainsi, de 2011 2015, la part des dpenses sociales restant la


charge des dpartements sest alourdie de 3,1 Md alors que leurs recettes
de fonctionnement, hors financements spcifiques des dpenses sociales,
alimentes par la fiscalit et les autres transferts financiers de ltat, nont
augment que de 1,8 Md.
Cette divergence dvolution a contraint les dpartements inflchir
lvolution de leurs dpenses de fonctionnement relatives lexercice de
leurs autres comptences (voirie, collge, solidarit communale,
interventions en matire de sport, culture, tourisme, etc.). Ces autres
charges de fonctionnement ont progress de 0,7 % par an en moyenne, soit
un rythme nettement infrieur celui des produits. Ces arbitrages, dont
limpact budgtaire a t sensible en fin de priode, nont toutefois pas
empch la baisse de lpargne brute jusquen 2015.
La corrlation entre la dynamique des dpenses sociales et la
dgradation de lpargne des dpartements est confirme au niveau local :
les 25 dpartements dont lpargne a le plus chut ont connu une
augmentation de leurs dpenses sociales suprieure de 10 points la
moyenne. Certains dpartements se distinguent par lvolution
particulirement forte de leurs dpenses sociales la hausse et de leur
pargne la baisse : Guyane (+ 41 % et - 151 %), Alpes-de-Haute-

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238 COUR DES COMPTES

Provence (+ 29 % et - 32 %), Aube (+ 28 % et - 37 %), Eure (+ 25 % et


- 36 %), Loir-et-Cher (+ 24 % et - 46 %), Ille-et-Vilaine (+ 22 % et
- 32 %), La Runion (+ 22 % et - 30 %), Loire-Atlantique (+ 21 % et
- 47 %) et Nord (+ 21 % et - 59 %).
En dfinitive, il apparat que la vive croissance des dpenses
sociales est la principale cause de la dgradation de lquilibre financier
des dpartements.

Les rsultats des contrles des chambres rgionales des comptes


en 2016
Laugmentation des dpenses sociales est constate dans la totalit
des dpartements contrls. Elle est lorigine dune forte progression du
reste charge sur la priode 2011-2015 : de 39 % 54 % dans lOise,
de 55 % 60 % dans les Yvelines, et de 39 % 49 % dans lEure, par
exemple. Cette progression est particulirement vive pour le RSA : 215 %
de 2011 2015 dans le Pas-de-Calais, 214 % de 2011 2015 dans lAllier,
162 % de 2010 2014 en Sane-et-Loire, 132 % de 2012 2015 dans le
Finistre et 101 % de 2012 2015 dans les Ctes-dArmor.
LAllier a connu une hausse deux fois plus forte des dpenses
sociales (25 %) que des ressources de gestion (13 %) entre 2010 et 2015.
De mme, dans les Bouches-du-Rhne, les dpenses nettes de RSA, APA,
PCH et ASE ont augment de 117 M entre 2011 et 2015, soit davantage
que les produits de gestion (+ 94 M), et ont ainsi absorb une part
significative de lpargne brute de la collectivit. Dans lAude, la
progression des dpenses sociales explique 70 % de la hausse des dpenses
de fonctionnement depuis 2011. Le taux dpargne brute a diminu de
4 points entre 2011 (15 %) et 2015 (11 %). En Guadeloupe, laugmentation
des dpenses sociales (+ 3,5 % en moyenne annuelle) a fortement dgrad
lpargne brute : fin 2015, il manquait 23 M de ressources au dpartement
pour que son pargne atteigne le niveau moyen de sa strate (10,36 % des
produits de fonctionnement soit 67,7 M).
Source : Rapports dobservations dfinitives des chambres rgionales des comptes
Occitanie, Auvergne-Rhne-Alpes, Bretagne, Normandie, Bourgogne-Franche-
Comt, le-de-France, Hauts-de-France, Provence-Alpes-Cte dAzur et Guadeloupe.

3 - Plusieurs fonds durgence sans efficacit moyen et long terme

L'article 131 de la loi du 29 dcembre 2016 de finances rectificative


pour 2016 a cr en 2017 un fonds exceptionnel de 200 M pour les
dpartements connaissant des difficults financires. 170 M ont t verss
39 dpartements de mtropole et 30 M aux dpartements et collectivits

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DPARTEMENTS

uniques d'outre-mer. Les dpartements du Nord et de Seine-Saint-Denis


sont les premiers bnficiaires avec 25 M chacun. La rpartition tient
compte de la situation financire et du niveau des restes charge des
diffrentes allocations de solidarit, et notamment du RSA.
En revanche, elle ne tient pas compte des efforts de gestion
accomplis pour faire face la croissance des dpenses sociales. Des
dpartements ayant un reste charge lev mais une situation
financire saine sont exclus. Par exemple, la Haute-Savoie et les Yvelines,
qui avaient en 2015 des taux de restes charge parmi les plus levs en
matire dAPA (respectivement 80 % et 76 % des dpenses), ne sont pas
bnficiaires du fonds. La Haute-Corse, qui prsente lun des taux de
reste charge les plus levs sagissant de la PCH (78 %), et les
Hautes-Alpes, dont le taux de reste charge pour le RSA culmine
54 % en 2015, ne sont pas non plus bnficiaires. linverse, dautres
dpartements, comme les Ardennes ou le Gard, bnficient fortement du
fonds exceptionnel alors quils sont loin dtre les plus affects par la
hausse des dpenses sociales.
Ce nest pas la premire fois que ltat agit de la sorte. Dans le cadre
de la loi de finances rectificative du 29 dcembre 2015, un fonds durgence
de 50 M a t affect certains dpartements. Dj, un premier fonds
avait t mis en place en 2011 (150 M), un autre en 2013 (170 M).
Crs au coup par coup, ces fonds exceptionnels constituent une
rponse de court terme, inadapte aux difficults rencontres qui sont de
nature structurelle. Leurs critres dligibilit nont cess dvoluer au
dtriment de la cohrence de laction de ltat. Ces fonds devraient tre
rpartis essentiellement en fonction dun critre susceptible de garantir un
traitement quitable des dpartements au regard du poids de leurs dpenses
sociales.

II - Des marges daction mieux exploiter

En application des lois de dcentralisation, les dpartements


disposent dune comptence de droit commun en matire daction sociale.
Cependant, ils ne lexercent pas librement. Leurs attributions dans la mise
en uvre des allocations de solidarit (RSA, APA, PCH) et daide sociale
aux personnes ges, aux personnes handicapes et lenfance (ASE) sont
partages avec divers autres acteurs, nationaux et locaux, et de surcrot font
lobjet dun encadrement juridique rigoureux (A). Pour autant, les

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240 COUR DES COMPTES

dpartements disposent de vraies marges daction, dune part, dans


lexercice de leurs pouvoirs de dcision (B) et, dautre part, dans la gestion
des services chargs de lexcution oprationnelle de leurs politiques
sociales (C). Les contrles des chambres rgionales des comptes font
apparatre quune pleine utilisation de ces marges daction leur permettrait
de mieux matriser lvolution de leurs dpenses sociales.

A - Des comptences partages


et un pouvoir de dcision encadr

Les dpartements partagent leurs comptences sociales avec


dautres acteurs dans des conditions de coordination qui rendent difficile
lexercice de leur rle de chef de file. De plus, leurs comptences sont
encadres par un ensemble de dispositions lgislatives et rglementaires
qui leur laissent un pouvoir de dcision plus ou moins tendu selon les
prestations.

1 - La coordination difficile des comptences partages

a) Des comptences partages avec dautres acteurs

Bien que chefs de file de laction sociale422, les dpartements


partagent leurs comptences avec de nombreux autres acteurs, notamment
les collectivits du bloc communal, ltat et certains de ses oprateurs, et
les organismes de scurit sociale.
Les communes et les groupements conservent une comptence
gnrale dans le domaine social, notamment par lintermdiaire des centres
communaux ou intercommunaux daction sociale (CCAS ou CIAS).
Laction sociale des communes de plus de 10 000 habitants reprsentait
une dpense de 5,3 Md en 2010423. Larticle 90 de la loi NOTR a instaur
en outre la possibilit dun transfert ou dune dlgation de comptences

422 Ce rle de chef de file du dpartement a t pos par larticle 49 de la loi du 13 aot
2004 relative aux liberts et aux responsabilits locales. Il est inscrit larticle L. 121-1
du CASF. Il a t maintenu par la loi NOTR du 7 aot 2015.
423 tudes et rsultats de la DREES n 822, Les dpenses sociales des collectivits

locales.

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DPARTEMENTS

des dpartements aux mtropoles dans le domaine des politiques sociales,


que celles-ci nont toutefois pas saisie.
Dans le domaine de linsertion sociale et professionnelle des
bnficiaires du RSA, lintervention des dpartements sinscrit la croise
de plusieurs secteurs daction publique (emploi, formation, action sociale
et sant) et associe de nombreux partenaires publics (tat, Ple Emploi,
rgion, communes et CCAS, CAF424 et MSA425) et privs (associations,
structures dinsertion par lactivit conomique, entreprises).
Dans le champ mdico-social, ltat conserve un rle prminent
par lintermdiaire des agences rgionales de sant (ARS). Dans le
domaine du handicap en particulier, bien que les dpartements soient
responsables des actions pour lautonomie des personnes handicapes,
comme prcis larticle L. 3211-1 du code gnral des collectivits
territoriales, ltat continue dintervenir pour le financement de
lallocation adulte handicap, linsertion professionnelle, la scolarisation
des enfants et le financement de lallocation dducation enfant handicap,
et la tarification et le financement des maisons daccueil spcialises. ce
titre, il dfinit les grandes orientations de la politique du handicap.

b) Une coordination difficile

Au plan local, les responsabilits confies par le lgislateur au


dpartement, chef de file de laction sociale, ont vocation lui permettre
dimpulser et de coordonner les actions des divers intervenants dans ce
domaine. En principe, cette coordination a lieu dans le cadre des
nombreuses instances de concertation et de programmation, dont certaines
se situent la charnire des politiques de sant, qui caractrisent le champ
social et mdico-social. Le dpartement peut jouer un rle danimateur
travers les quelques instances quil prside426. Cependant, il nest le plus
souvent quun contributeur.
La coordination doit aussi sorganiser travers de nombreux
schmas, gnraux ou propres chaque politique, qui dfinissent de
grandes orientations, des programmes daction, dquipement ou

424CAF : caisses dallocations familiales.


425MSA : mutualit sociale agricole.
426 Confrence des financeurs de la prvention de la perte d'autonomie, conseil

dpartemental de la citoyennet et de lautonomie, maison dpartementale des


personnes handicapes, observatoire dpartemental de la protection de lenfance.

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242 COUR DES COMPTES

dinvestissement. Leur laboration et leur approbation diffrent : elles


relvent du conseil dpartemental, du directeur gnral de lARS et parfois
du prfet. Dans les schmas qui relvent de ses attributions427, le
dpartement dispose dune comptence dinitiative et de coordination
aprs concertation avec les diffrents partenaires.
Dans les faits, le positionnement du dpartement est variable suivant
les prestations. La confrence territoriale de laction publique (CTAP) est
destine permettre la coordination des actions des diffrents niveaux de
collectivits territoriales. Depuis ladoption de la loi MAPTAM du
27 janvier 2014, le rle de chef de file prend une forme juridique concrte
sous la forme de conventions dexercice concert dune comptence. Ces
conventions fixent les objectifs de rationalisation et les modalits de
laction commune des collectivits du territoire. Elles ont cependant une
porte limite dans la mesure o elles ne concernent pas les organismes de
scurit sociale et ltat. En outre, elles reposent sur le volontariat des
collectivits du dpartement.
Des initiatives rcentes tmoignent de la volont de ltat de
favoriser une meilleure coordination des acteurs des politiques sociales.
Ainsi, la cration de la confrence des financeurs de la prvention de la
perte de lautonomie428 et la constitution du fonds dappui aux politiques
dinsertion429 vont dans le bon sens mais leurs champs restent limits.
Au total, le rle de chef de file du dpartement est rendu difficile par
la grande pluralit des acteurs. Lclatement des comptences dans le
champ social tend favoriser la dispersion des responsabilits.

427 Schma dorganisation sociale et mdico-sociale, rglement dpartemental daide


sociale, schmas relatifs aux personnes handicapes ou en perte d'autonomie ou
schmas de la perte d'autonomie, schma dpartemental de la protection de l'enfance,
programme dpartemental d'insertion, pacte territorial dinsertion.
428 Cre par la loi du 28 dcembre 2015 relative ladaptation de la socit au

vieillissement et anime par le prsident du conseil dpartemental, elle regroupe, autour


dune stratgie commune, tous les acteurs impliqus dans la prvention de la
dpendance (dpartement, ARS, organismes de scurit sociale, Agence nationale de
lhabitat ANAH, CNSA).
429 Ce fonds, cr en loi de finances initiale pour 2017, est dot de 50 M. Il vise

favoriser une meilleure articulation des politiques nationales et locales dinsertion.

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2 - Un encadrement juridique des comptences sociales


laissant un pouvoir de dcision variable aux dpartements

Les dpartements exercent leurs responsabilits en matire daction


sociale lintrieur dun cadre juridique dfini au plan national, plus ou
moins troit selon les prestations considres. Ltendue de leur pouvoir
de dcision est donc variable tout comme, par consquent, les leviers
daction leur disposition pour inflchir lvolution de leurs dpenses.

a) Un encadrement juridique strict sagissant du RSA

Les dpartements doivent se conformer un cadre normatif


prcisment dfini au niveau national : le montant du RSA, les critres
dligibilit, les modalits dattribution et les dcisions de revalorisation
sont fixs par ltat et ne laissent que peu de pouvoir de dcision au
dpartement.
Tableau n 53 : rpartition des responsabilits en matire de RSA

Autorit responsable
Barme tat (loi)
Montant nominal tat (rglement)
Revalorisations tat (rglement)
Partage dpartements, CAF-MSA, CCAS, Ple
Instruction des
emploi, Associations uniquement sur dlgation du
demandes
PCD
Attribution du droit Conseil dpartemental
Liquidation/gestion de
CAF/MSA
la prestation
Financement Conseil dpartemental
Conseil dpartemental (contrat fixant les droits et
devoirs, coordination des actions), Ple emploi
Accompagnement des
(projet personnalis daccs lemploi (PPAE)),
bnficiaires
autres acteurs intervenant dans laccompagnement
social et/ou professionnel de lallocataire
Source : Cour des comptes

La dcision doctroi du RSA relve de lautorit expresse du


prsident du conseil dpartemental430 mais le code de laction sociale et des
familles a prvu que les demandeurs puissent dposer leur demande auprs

430 Article L. 262-13 du CASF.

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de divers organismes dans le but de faciliter leurs dmarches. Ainsi, dans


un souci de proximit, la demande de RSA peut tre dpose, au libre choix
du demandeur, auprs des services dpartementaux mais aussi du centre
communal ou intercommunal daction sociale (CCAS ou CIAS)431, de la
CAF (ou de la MSA) et dassociations dsignes par le prsident du conseil
dpartemental.
Les services dpartementaux et les caisses de scurit sociale sont
de droit habilits instruire les demandes de RSA. En pratique, les
premiers ne matrisent que partiellement le processus dinstruction de la
demande et dattribution de lallocation. Les rapports des chambres
rgionales de comptes montrent que les CAF et les caisses de MSA ainsi
que dautres acteurs (CCAS, associations) assurent une part importante de
linstruction des demandes pouvant aller jusqu plus de 60 % des dossiers.
En particulier, les CAF et les caisses de la MSA jouent un rle
prpondrant dans la gestion du RSA. Au-del de linstruction des
demandes, elles assurent le paiement de lallocation, linformation sur les
droits et devoirs et le contrle de leur respect, la rcupration des indus, et
la lutte contre la fraude.
Chaque dpartement conclut une convention avec la CAF afin de
prciser les conditions dexercice de ces diffrentes missions. Y figurent
notamment432 les modalits d'change des donnes entre les parties, la liste
des comptences dlgues par le dpartement la CAF et leur rtribution
financire ventuelle, les modalits des contrles raliss par la CAF et de
lutte contre la fraude, les modalits de gestion des indus. Ayant constat
une assez grande htrognit du contenu des conventions433, la CNAF a
adopt en 2017 une nouvelle convention type visant renforcer la
coordination des actions entre CAF et dpartements en matire de matrise
des risques et de lutte contre la fraude, lusage des outils informatiques
dploys loccasion de la rforme des minima sociaux (tlprocdures),
et assurer une meilleure prise en compte de lobjectif de neutralit
financire de la gestion du RSA pour la trsorerie des CAF.

431 Cette instruction peut aussi tre assure par le CCAS (ou CIAS) si son conseil
dadministration la dcid sans que le conseil dpartemental puisse sy opposer.
432 Article L. 262-25 du CASF.
433 Un bilan ralis en 2013 a montr que, bien que fidles 80 % des dispositions de

la convention type impose en 2009 par la CNAF, les conventions passes avec les
dpartements, dont plus de 90 % avaient intgr par avenants des articles
supplmentaires, prsentaient une grande htrognit, notamment sagissant des
modalits de contrle (indus, fraude, remise de dette) et de partage dinformations.

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DPARTEMENTS

Du fait essentiellement de leurs difficults financires, un nombre


croissant de dpartements (9 fin 2015, 17 fin 2016)434 prsentent des retards
de paiement aux CAF en remboursement des allocations de RSA verses
pour leur compte. Le montant des impays a quasiment doubl en un an,
de 109 M au 31 dcembre 2015 194 M au 31 dcembre 2016. Le
dpartement du Nord, dont le taux de croissance des dpenses sociales
entre 2011 et 2016 figure parmi les plus levs (31 %), est responsable de
57 % de ces impays qui ont doubl entre fin 2015 et fin 2016.
En dfinitive, la pluralit des acteurs comptents pour recevoir et
instruire les demandes de RSA limite la capacit du dpartement matriser
les dpenses correspondantes. Elle rduit notamment son aptitude nouer
un lien contractuel avec les nouveaux bnficiaires de lallocation, veiller
au respect de leurs obligations et initier leur parcours dinsertion (cf.
infra). Le dcret du 1er fvrier 2017 relatif la rforme des minima sociaux,
qui, pour faciliter laccs lallocation, rend possible compter davril
2017 d'effectuer une demande de RSA par tl-service auprs des
organismes payeurs (CAF, MSA), pourrait encore renforcer cette
contrainte.

b) Un pouvoir de dcision plus tendu sur laide aux personnes ges


et aux personnes handicapes

En matire daide aux personnes ges, l'APA est affecte la


couverture des dpenses de toute nature relevant d'un plan d'aide labor
par une quipe mdico-sociale sur la base dune valuation de la
dpendance de la personne partir de la grille nationale AGGIR435. Les
services dpartementaux disposent de marges de manuvre non
ngligeables dans la dfinition des aides (nature des prestations, nombre
dheures dintervention, aides techniques pour adapter le logement) et donc
dans leur chiffrage. Lexistence de plafonds nationaux par niveau de
dpendance436 leur laisse la possibilit de retenir des montants infrieurs
en fonction des besoins valus des personnes. Le montant de lallocation
verse est galement fonction du cot du prestataire intervenant domicile,

434 Voir annexe n 29.


435 La grille AGGIR permet dvaluer le niveau de dpendance dune personne ge
pour dterminer son ligibilit au dispositif APA et le niveau daide dont elle a besoin
(articles L. 232-2 et 232-3 et R. 232-3 du CASF).
436 En 2015, les plafonds nationaux taient pour le GIR 1 de 1 713,08 /mois, le GIR 2

de 1 375,54 /mois, le GIR 3 de 993,88 /mois et le GIR 4 de 662,95 /mois.

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246 COUR DES COMPTES

ce qui laisse aussi aux dpartements, dans le respect du principe de libre


choix des prestations par la personne prise en charge437, une certaine
latitude de chiffrage.
Une tude ralise en 2014 par la CNSA438 montre que les choix
dorganisation contribuent plus que les facteurs socio-conomiques
expliquer les conditions d'attribution de lAPA. Les taux de demande et les
taux daccord, en particulier, sont trs sensibles aux modalits
d'information et daccompagnement des personnes concernes par les
services dpartementaux. Pour les personnes ges, le niveau de tarif des
services daides domicile a galement un impact trs significatif sur la
demande et la mise en uvre effective des plans daides dans la mesure o
un reste charge important439 peut se rvler dissuasif pour les
bnficiaires aux ressources les plus modestes.

Tableau n 54 : rpartition des responsabilits en matire dAPA

Autorit responsable
Barme tat (loi)
Grille dvaluation la
tat (rglement)
dpendance (AGGIR)
Revalorisations tat (rglement)
valuation de la
dpendance et du plan Dpartement, CLIC, MAIA par dlgation
daide
Approbation du plan
Dpartement
daide
Liquidation/gestion
Dpartement
de la prestation
Dpartement avec le concours financier de ltat
Financement
(via la CNSA)
Source : Cour des comptes

Sagissant du handicap, des marges de manuvre existent, plus


importantes encore, dans la dfinition du montant de la PCH. Le calcul du
droit compensation est fond sur un plan personnalis, labor par les
quipes pluridisciplinaires des maisons dpartementales des personnes
handicapes (MDPH). Ce plan rsulte dune valuation du niveau de

437 Article L. 311-3 alina 2 du CASF.


438 Rapport APA, comprhension de la disparit, dcembre 2014.
439 Le reste la charge de la personne ge (ticket modrateur) est arrt en fonction de

ses ressources conformment aux dispositions de la loi du 28 dcembre 2015 sur


ladaptation de la socit au vieillissement.

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DPARTEMENTS

dpendance de la personne, base sur la grille nationale GEVA440. Il peut


comporter des prestations daide la personne, des aides techniques, des
mesures dorientation vers des tablissements ou services, des conseils et,
le cas chant, un volet sur lemploi et la formation professionnelle.
La tutelle exerce par les dpartements sur les MDPH leur permet
dorienter, dans une certaine mesure, le contenu et le cot des plans daide.
La composition de la commission des droits et de lautonomie des
personnes handicapes (CADPH), qui dcide lattribution du droit, permet
aux dpartements de peser dans la dcision441. Comme pour lAPA, la
CNSA a mis en vidence limportance des choix dorganisation des MDPH
dans lexplication des taux de demande et daccord de la PCH442.

Tableau n 55 : rpartition des responsabilits en matire de PCH

Autorit responsable
Barme tat (loi et rglement)
Grille dvaluation la
tat (rglement)
dpendance (AGGIR)
Revalorisations tat (rglement)
valuation de la
dpendance et dfinition MDPH
du plan daide
Approbation du plan
CDAPH
daide
Liquidation/gestion de
Dpartement
la prestation
Dpartement avec le concours financier de ltat
Financement
(via la CNSA)
Source : Cour des comptes

440 Grille dvaluation des besoins de compensation des personnes handicapes, la grille
GEVA est loutil commun de recueil, danalyse et de formalisation des besoins de
compensation de toute nature dune personne handicape, fonction de ses
caractristiques personnelles et de son environnement (article R. 146-28 du CASF ;
dcret n 2008-110 du 6 fvrier 2008 et arrt du 6 fvrier 2008).
441 La prsidence de la CDAPH revient au prsident du conseil dpartemental qui y

dispose dautant de reprsentants que ltat.


442 PCH, Rapport Comprhension de la disparit, dcembre 2014, 81 p., disponible sur

http://www.cnsa.fr/compensation-de-la-perte-dautonomie-du-projet-de-vie-a-la-
compensation/quelles-reponses/la-prestation-de-compensation-du-handicap

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248 COUR DES COMPTES

Dans une logique dharmonisation, la CNSA labore et diffuse des


guides dvaluation des besoins, en matire de prise en charge des
personnes ges dpendantes comme des personnes handicapes, qui
portent sur laccs aux droits, laide humaine et laide technique.

c) Le pouvoir dorienter loffre du secteur mdico-social

Si le dpartement est de droit chef de file de laction sociale, il


intervient conjointement avec lagence rgionale de sant (ARS) en
matire mdico-sociale. Il dispose dune comptence dautorisation et de
tarification applicable la plupart des tablissements et services mdicaux
sociaux (ESMS) viss par larticle L. 312-1 du CASF. Cette catgorie
juridique regroupe les tablissements dhbergement intervenant dans les
domaines de laide sociale lenfance et de lautonomie (personnes ges
et handicapes) mais aussi les services daide domicile qui ne dispensent
pas de soins (SAAD443). De son ct, lARS tarifie le volet soins des
tablissements pour personnes ges ainsi que la prise en charge des
enfants handicaps et pilote les tablissements mdicaliss ressortissant au
domaine du handicap.

Les dpartements disposent nanmoins dune latitude pour orienter


loffre et les tarifs des ESMS, variable suivant les domaines daction
sociale, plus grande en matire daide aux personnes ges et dASE et plus
troite dans le domaine du handicap, ainsi que le dtaille le tableau suivant.

443 Jusquau 31 dcembre 2015, cohabitaient un rgime dautorisation par le


dpartement pour quinze ans avec des valuations externes ou internes, et un rgime
dagrment par ltat valable cinq ans avec un cahier des charges national. partir du
1er janvier 2016, seul subsiste un rgime dautorisation par le prsident du conseil
dpartemental pour quinze ans avec un cahier des charges national.

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Tableau n 56 : rpartition des comptences en matire dautorisation


et tarification des ESMS444

Enfants
Personnes ges Personnes handicapes
(ASE)
Association/ Association/
Association/ Association/
CCAS/ Association/ Association/ Dpartement/
Forme juridique commune/ SA
tablissement tablissement
SA tablissement
public public
dpartement public
SAAD,
Principales Foyer de vie,
MECS,
EHPAD, Foyer
catgories rsidence SAAD MAS
FAM,
hbergement,
accueil de
dtablissements autonomie
SAMSAH
SAVS,
jour, foyer de
et services lenfance
accueil de
jour
ARS et ARS et
Autorisation dpartement
Dpartement ARS
dpartement
Dpartement Dpartement

Partage : ARS
(soins),
ARS et
Tarification dpartement Dpartement ARS
dpartement
Dpartement Dpartement
(dpendance,
hbergement)

Nature de la
Dotation globale, prix de journe, forfait global annuel, tarif horaire
tarification
Source : Cour des comptes

B - Des marges daction substantielles dans lexercice


des comptences sociales

Les comptences sociales des dpartements sont encadres par les


textes lgislatifs et rglementaires de faon plus ou moins stricte selon les
prestations. Ce cadre juridique fix par ltat leur laisse des marges
daction dans lexercice de leurs responsabilits. Les contrles des
chambres rgionales des comptes montrent quen fonction de la faon dont
ils les exploitent, les dpartements peuvent parvenir inflchir lvolution
de leurs dpenses sociales.
En ce qui concerne lexercice proprement dit des comptences
sociales par les dpartements, nonobstant la gestion de leurs services
(cf. infra), une meilleure matrise de ces dpenses est obtenue quand les
dpartements veillent davantage la dimension budgtaire de leurs

444MAS : maison daccueil mdicalis ; FAM : foyer daccueil mdicalis ;


SAMSAH : service d'accompagnement mdico-social pour adultes handicaps ;
MECS : maisons denfants caractre social ; FJT : foyer de jeunes travailleurs.

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250 COUR DES COMPTES

dcisions au moment de la dfinition du plan daide aux personnes et lors


du choix des modes dhbergement. Une meilleure matrise des dpenses
passe aussi par la rgulation de loffre dhbergement et de services des
tablissements sociaux et mdico-sociaux445 et lexercice par les
dpartements de leur autorit tarifaire lgard de ces tablissements.

1 - La dfinition du plan daide

La dfinition des plans daide aux personnes ges ou aux personnes


handicapes laisse une marge dapprciation aux dpartements. Un grand
nombre dentre eux sen saisissent pour tenter de matriser lvolution des
dpenses correspondantes.

a) Laide aux personnes ges

Comme la relev la Cour dans son rapport public thmatique sur le


maintien domicile des personnes ges446, la participation moyenne des
dpartements aux plans daide domicile a sensiblement diminu entre
2009 et 2014. Dans de nombreux dpartements, laugmentation du nombre
de bnficiaires de lAPA domicile a t en partie compense par une
moindre aide individuelle. Les contrles des chambres rgionales des
comptes confirment cette observation. Des dpartements, constatant un
surdimensionnement des plans daides et faisant face des contraintes
financires croissantes, ont harmonis leur valuation de la dpendance et
diminu le nombre dheures de service prescrites.
Par exemple, les dpartements des Yvelines et de la Haute-Sane
ont adopt depuis plusieurs annes des mesures destines matriser leurs
dpenses dAPA en rduisant la charge financire des plans daide. Ils ont
mis au point leurs propres rfrentiels dvaluation et de valorisation des
besoins des personnes ges en perte dautonomie, en complment de la
grille GIR. En recentrant les plans daide sur un objectif de stricte
compensation de la dpendance, ces rfrentiels excluent ou limitent
fortement la prise en charge de prestations juges non indispensables

445La catgorie des ESMS dfinie par le CASF (article L. 312-1) regroupe la fois les
tablissements dhbergement (ASE, PA, PH) et les services daide la personne.
446 Cour des comptes, Rapport public thmatique : Le maintien domicile des

personnes ges en perte dautonomie, une organisation amliorer, des aides mieux
cibler. La Documentation franaise, juillet 2016, 198 p., disponible sur
www.ccomptes.fr

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LIMPACT DES DPENSES SOCIALES SUR LQUILIBRE FINANCIER DES 251
DPARTEMENTS

(mnage, coiffure, jardinage) et plafonnent la dpense. Ainsi, le


dpartement de Haute-Sane prend en compte la prsence des aidants
familiaux sur lesquels peuvent sappuyer les personnes ges, ce qui lui
permet de limiter lintervention de prestataires extrieurs. Les
dpartements des Yvelines et de la Haute-Sane ont rduit le montant
moyen des plans daide par bnficiaire447. Entre 2011 et 2015, leurs
dpenses dAPA ont peu augment (Haute-Sane) ou diminu (Yvelines).
De mme, lOrne et le Vaucluse ont fait le choix dlaborer des
rfrentiels pour tablir les plans daide et harmoniser les pratiques
professionnelles mais surtout pour plafonner le nombre dheures ou les
montants susceptibles dtre accords la personne ge.
Cette logique de standardisation pourrait tre tendue en asseyant le
financement public, comme le recommandaient les auteurs de la note du
Conseil danalyse conomique sur la dpendance448, sur le mode de prise
en charge le moins onreux, au regard de lenvironnement gographique et
de loffre dhbergement, compte tenu du niveau de dpendance de la
personne. Le montant de laide serait calcul en fonction dune prise en
charge de rfrence, fixe par lquipe dvaluateurs, quel que soit le mode
de prise en charge finalement choisi par la personne dpendante. Une telle
volution permettrait de prserver le libre choix tout en faisant porter le
cot dun choix onreux sur le bnficiaire.
Dautres dpartements qui tendaient privilgier des conditions plus
favorables que celles fixes par la rglementation ont dcid dappliquer
plus strictement cette dernire. Dans le Calvados, par exemple, les
personnes relevant dun classement en GIR 5 et 6 ne sont dsormais plus
prises en charge par le dpartement mais orientes vers le dispositif daide-
mnagre de la caisse de retraite des salaris et de la sant au travail
(CARSAT) avec laquelle le dpartement a sign une convention. La
Sane-et-Loire a suspendu lallocation de solidarit autonomie, dispositif
facultatif qui lui tait spcifique et permettait de mieux compenser le reste
charge des personnes ges. De mme, la mise en uvre des prescriptions
de la Caisse nationale de solidarit pour lautonomie (CNSA) en 2015 a

447 153 pour la Haute-Sane et 329 en 2015 pour les Yvelines, soit trs en-de des
plafonds nationaux (cf. note de bas de page supra).
448 Quelles politiques publiques pour la dpendance ?, Antoine Bozio, Agns Gramain

et Ccile Martin avec la contribution dAndr Masson, Les notes du Conseil danalyse
conomique, n 35, octobre 2016.

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252 COUR DES COMPTES

permis la Guadeloupe de faire baisser le montant moyen des plans daide


en dessous de la moyenne nationale pour tous les niveaux de GIR449.
Preuve des marges daction dont disposent les dpartements en la
matire, le montant moyen des plans daide APA domicile connat
dimportantes variations dun dpartement lautre.

Tableau n 57 : variations du montant des plans daide APA domicile

Montant plan daide APA/bnficiaire (2015)


Mdiane 4 252
Maximum 6 991
Minimum 2 594
Quartile 1
3 916
(max des 25 % moins chers)
Quartile 3
4 742
(min des 25 % plus chers)
Ensemble des dpartements
Source : Cour des Comptes donnes DREES et DGCL

b) Laide aux personnes handicapes

De manire analogue, une compensation plus stricte de la


dpendance des personnes handicapes, souvent couple avec le choix de
privilgier la rmunration daidants familiaux plutt que lintervention de
prestataires extrieurs, contribue arrter des plans daide dun cot
infrieur la moyenne.
Le dpartement des Yvelines a ainsi russi stabiliser les dpenses
de PCH malgr laugmentation du nombre de bnficiaires. Sa dmarche a
repos notamment sur une application stricte du guide de la PCH tabli par
la CNSA et de la grille GEVA ainsi que sur une seule revalorisation
annuelle des tarifs des prestataires, appliquant les taux proposs par la
caisse nationale dassurance vieillesse (CNAV)450. Dans lAllier, la baisse
continue (- 8 %) de 2010 2015 du montant moyen des plans daides et le
taux de refus lev de PCH (43 %) sexpliquent par le rejet systmatique
des demandes ne visant pas directement le maintien domicile ou la
compensation du handicap451. En Haute-Sane, le montant moyen de la
PCH (3 086 en 2015) est parmi les plus faibles grce au recours important
aux aidants familiaux. Environ 50 % des allocataires bnficient dun

449 Les plans daide prescrits et mis en uvre taient infrieurs ceux de la moyenne
nationale, sauf pour le niveau de dpendance GIR 4 qui tait suprieur de 24 .
450 Au 1er janvier de chaque anne, sans rtroactivit.
451 Ces demandes peuvent par exemple concerner le mnage, lachat de matriel de

cuisine ou des secours financiers.

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LIMPACT DES DPENSES SOCIALES SUR LQUILIBRE FINANCIER DES 253
DPARTEMENTS

accompagnement domicile (3,70 ou 5,54 de lheure). Le cot des


intervenants extrieurs la famille est galement matris (13,62 pour les
emplois directs, 18,70 pour les prestataires).
Comme pour lAPA, la marge dapprciation des MDPH dans
lvaluation de la dpendance des personnes handicapes et la dfinition
des plans daide induit une forte dispersion de leurs cots moyens.
Tableau n 58 : montants moyens des plans daide PCH

Montant plan daide PCH/bnficiaire (2015)


Mdiane 5 752
Maximum 11 383
Minimum 2 723
Quartile 1
4 687
(max des 25 % moins chers)
Quartile 3
7 095
(min des 25 % plus chers)
Ensemble des dpartements.
Source : Cour des Comptes- donnes DREES et DGCL.

2 - Le choix du mode dhbergement

Les dpenses dhbergement reprsentent une part importante des


dpenses sociales des dpartements. Afin de mieux en matriser
lvolution, la plupart dentre eux cherchent viter lhbergement en
tablissement et, pour laide sociale lenfance, contenir le cot du
placement familial.

a) Lenjeu budgtaire des modes de placement des enfants de lASE

Laide sociale lenfance se distingue des trois allocations


individuelles de solidarit. La part des prestations verses aux bnficiaires
dans le total des dpenses est trs minoritaire (globalement 281 M, soit
4,6 % du total en 2015), lessentiel des dpenses correspondant la prise
en charge par le dpartement des enfants qui lui sont confis.
La loi du 5 mars 2007 rformant la protection de lenfance mettait
laccent sur la dimension prventive des actions de protection de lenfance
en privilgiant les mesures administratives adoptes en accord avec les
familles afin que lintervention de lautorit judiciaire devienne
subsidiaire. Dans cet esprit, lintervention des services du dpartement tait
centrale. Cette loi mettait aussi en avant limportance de maintenir le lien

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254 COUR DES COMPTES

avec les familles. Les dcisions restent cependant encore majoritairement


prises par les magistrats. Sur les 145 660 enfants confis laide sociale
lenfance la fin 2014, 76 % lavaient t la suite dune dcision
judiciaire452.

Le placement en famille ou en tablissement


Le principal dterminant de la disparit des dpenses dASE est la
proportion respective du placement en tablissement et du placement
familial. cet gard, les caractristiques sociales du territoire jouent autant
que des orientations en matire de placements arrtes parfois de longue
date par les dpartements. On constate notamment que les places en
tablissements sont souvent plus nombreuses dans les dpartements ruraux
limitrophes de grandes aires urbaines (Yonne, Dordogne, Haute-Sane),
du fait dune tradition daccueil.
Les dpartements dont le taux de placement familial est lev, tels
que le Cher (70 %), lAllier (71 %) ou le Pas-de-Calais (65 %), prsentent
des dpenses par enfant nettement infrieures la moyenne. Ainsi, le
dpartement de lAllier privilgie traditionnellement laccueil par des
assistants familiaux afin dapporter des rponses plus adaptes aux enfants.
Cette orientation est largement motive par le diffrentiel entre le cot
moyen par jour dun enfant plac chez un assistant familial ou en
tablissement, nettement favorable au premier453.

Le recours des modes de prise en charge alternatifs


En outre, conformment aux orientations de la loi du 5 mars 2007,
les dpartements doivent sefforcer de privilgier le placement au sein de
structures permettant laccueil temporaire, voire le maintien des enfants
dans leur famille. Toute une srie de moyens de prvention sont prvus par
le CASF454, qui permettent de venir en soutien aux familles. Les chambres
rgionales des comptes ont constat que des dpartements ont recours ces
mesures alternatives au placement.

452 53 % de ces dcisions rsultaient dune saisine du juge par le conseil dpartemental.
453 69 pour un placement chez un assistant familial et 136 328 en tablissement.
454 Article L. 222-3 du CASF : Laide domicile comporte, ensemble ou sparment :

laction dun technicien ou dune technicienne de lintervention sociale et familiale ou


dune aide-mnagre ; un accompagnement en conomie sociale et familiale ;
lintervention dun service daction ducative ; le versement daides financires,
effectu sous forme soit de secours exceptionnels, soit dallocations mensuelles, [] .

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DPARTEMENTS

Le dpartement du Cher a renforc en 2015 les crdits destination


des services en milieu ouvert et tendu en 2016 la ville de Bourges son
service daccompagnement et de maintien de lenfant domicile
(SAMED), dabord dploy Vierzon. En 2015, 37 enfants ont bnfici
de ce mode daccompagnement dont le cot (40 par jour et par enfant)
est infrieur la moyenne (160 ) du cot en tablissement. Le dpartement
du Pas-de-Calais a galement entam la diversification de son offre
dhbergement en privilgiant des mesures de placement plus souples : la
part de laccueil alternatif est passe de 12 % en 2011 27 % en 2015,
permettant de faire baisser de 3 % le cot moyen daccueil en tablissement
par bnficiaire.
Les dpartements du Bas-Rhin et de la Haute-Sane ont souhait
renforcer leurs dispositifs daides domicile (AED) grce des passages
plus frquents des travailleurs sociaux au domicile parental, qui
consomment ainsi trois cinq fois moins dETP ducatifs que le placement
classique. Ce type dactions permet galement de travailler le lien de
lenfant avec la famille biologique afin de prvenir le placement ou sa
rptition ou encore de faciliter le retour en famille.
Les mesures prises par ces dpartements pour dvelopper des
capacits daccueil temporaire voire le maintien des enfants dans leur
famille rpondent aux orientations fixes par la loi, en cherchant limiter
le nombre denfants sinscrivant durablement dans lASE. Elles
contribuent aussi la matrise de la dpense.

La matrise plus rigoureuse des cots


Comme la relev la chambre rgionale des comptes Hauts-de-
France, le dpartement du Pas-de-Calais suit de manire insuffisante les
enveloppes financires daides la parentalit, qui reprsentaient pourtant
en 2015 un budget de plus de 10 M. La chambre la invit harmoniser
la gestion de ces dpenses, disparate dune unit daction sociale lautre.
De mme, dans lAllier, une rflexion a t engage rcemment en vue de
matriser les frais de dplacement des personnels de lASE lis aux visites
auprs des familles.

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256 COUR DES COMPTES

La prise en charge des mineurs trangers non accompagns


Les dpartements sont confronts depuis les annes 2011-2012 un
afflux de mineurs trangers non accompagns, pris en charge au titre de
lASE dans le cadre des dispositions du dcret du 24 juin 2016, qui fixe le
cadre juridique du mcanisme de solidarit nationale et de rsorption des
ingalits constates en la matire entre les dpartements. Dans certains
dpartements, leur prise en charge met sous tension la capacit daccueil des
tablissements de lASE et reprsente un poids budgtaire significatif, la
part des mineurs non accompagns pouvant atteindre 10 % des effectifs
hbergs (Ille-et-Vilaine)455. Pour limiter l'impact budgtaire de cette
mission nouvelle sans pnaliser les dispositifs existants, plusieurs
dpartements (Indre-et-Loire, Yvelines, Yonne) exprimentent des
dispositifs daccueil conventionns avec le secteur associatif (accueil en
semi-autonomie en auberge de jeunesse, foyer de jeunes travailleurs,
appartement) qui apparaissent par ailleurs mieux adapts aux besoins des
jeunes mineurs accueillis. Dans lYonne les mineurs non accompagns sont
pris en charge pour un prix de journe de 50 (contre 70 chez un assistant
familial et 170 en tablissement), avec un impact budgtaire total
nanmoins estim 2 M.

b) Limpact budgtaire incertain des modes dhbergement


des personnes ges

La priorit donne au maintien domicile des personnes ges


dpendantes, raffirme par la loi dadaptation de la socit au
vieillissement, traduit le souhait de plus en plus partag par le citoyen de
terminer sa vie son domicile. Si les dpartements contrls retiennent tous
cette priorit, les chambres rgionales des comptes nont cependant pas
relev lexistence danalyses compares de cots qui tendraient attester
lintrt budgtaire de favoriser le maintien des personnes ges
domicile. Une telle valuation ncessiterait une mesure statistique du cot
de lensemble des soins mdicaux et paramdicaux dispenss en plus de la
prise en charge par lAPA. Dans son rapport sur le maintien des personnes
ges dpendantes domicile paru en juillet 2016, la Cour a recommand
que soit ralise une valuation compare, niveau gal de dpendance, du
cot moyen du maintien domicile par rapport au placement en
tablissement.

455En Ille-et-Vilaine le nombre de mineurs non accompagns confis lASE est pass
de 5 en 2000 330 en 2011, pour un cot supplmentaire valu par le dpartement
13 M. Le dpartement a indiqu sattendre accueillir plus de 500 MNA dici fin 2017.

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DPARTEMENTS

En labsence dun tel chiffrage, la priorit donne au maintien des


personnes ges dpendantes domicile ne peut donc tre considre
systmatiquement comme un levier dconomies pour les dpartements.

3 - Linsertion sociale et professionnelle des bnficiaires du RSA

Les politiques dinsertion des dpartements ont vocation


rpondre aux besoins de lensemble des publics dont les difficults
conomiques, sociales ou de sant font obstacle laccs lemploi. Elles
ciblent tout particulirement linsertion sociale et professionnelle des
bnficiaires du RSA qui, paralllement la perception de lallocation, ont
droit un accompagnement social et professionnel adapt456.
Cependant, les moyens consacrs par les dpartements aux actions
dinsertion sont orients la baisse. En 2015, ils reprsentaient en moyenne
10 % de leurs dpenses de RSA (les 90 % restants correspondant aux
allocations) contre 14 % en 2011. Par allocataire, ils slevaient 550 en
2015 contre 743 en 2011457.
Pourtant, le dveloppement des actions dinsertion reste un moyen
de matriser les dpenses dallocations mme si, du fait des publics
concerns, parfois loin de lemploi, la sortie du dispositif du RSA par le
retour sur le march du travail est un objectif souvent difficile atteindre.
Outre une meilleure coordination des divers acteurs impliqus (cf. supra),
le dveloppement de cette politique ncessite de la part des dpartements
de progresser un double niveau : le suivi des allocataires et lefficacit
des actions dinsertion. Les bonnes pratiques constates montrent que de
tels progrs ne sont pas hors de porte.

a) Le suivi souvent lacunaire des allocataires

Le nombre lev et croissant dallocataires rend dlicat un suivi


individualis par les services dpartementaux confronts de longues files
dattente. Les professionnels rfrents, chargs chacun de suivre jusqu
une centaine de bnficiaires du RSA, peuvent difficilement remplir cette
mission dfinie dans le code de laction sociale et des familles. Les
dpartements peinent assurer un suivi des allocataires de leur entre dans
le dispositif leur sortie. La loi prvoit deux grands types dorientation des

456 Article L. 262-27 du CASF.


457 Chiffres DREES, les dpenses daides sociales des dpartements 2011-2015.

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258 COUR DES COMPTES

allocataires en fonction de leur loignement du march du travail : une


orientation vers lemploi, qui dbouche sur un accompagnement par Ple
Emploi, ou une orientation dite dinsertion sociale, qui relve soit des
services dpartementaux (travailleurs sociaux, conseillers emploi-
formation), soit des organismes conventionns (CCAS, associations). Cette
structuration de loffre dinsertion selon lorientation des bnficiaires du
RSA complique leur prise en charge. Il en rsulte un cloisonnement de
loffre dinsertion et une dualit du suivi. De fait, plus de la moiti des
bnficiaires du RSA (orients vers la voie professionnelle) ne sont pas
suivis directement par les services du dpartement en tant que rfrent
unique458.

b) Le manque defficacit des actions dinsertion

ct des mesures daccompagnement social sadressant aux


personnes les plus loignes de lemploi et visant lever les freins
linsertion en dveloppant lautonomie et les aptitudes sociales (rsolution
de problmes de mobilit et de sant, actions de soutien psychologique,
aides financires individuelles), les dpartements dploient des actions plus
directement cibles vers linsertion professionnelle des allocataires, au
premier rang desquelles figurent le financement, ct de ltat, via des
contrats dinsertion459, des places en structures dinsertion par lactivit
conomique (SIAE)460.
Au plan national, la Cour des comptes a relev lefficacit limite
du recours aux contrats aids comme outils daccs durable lemploi.
Dans son rfr sur les minima sociaux adress au Premier ministre le
21 septembre 2015, elle a soulign la faiblesse des taux de sortie des
allocations au profit d'une insertion durable sur le march du travail (de
2 % 4 % selon les minima sociaux). Toutefois, les analyses de la direction
de lanimation de la recherche, des tudes et de la statistiques (DARES)

458 Pour mettre en uvre leur parcours dinsertion, les allocataires se voient dabord
proposer une orientation. Dans un second temps, lorganisme vers lequel ils sont
orients dsigne un rfrent avec lequel est conclu un contrat dengagement rciproque
(CER) ou un projet personnalis daccs lemploi (PPAE).
459 CUI-CAE dans le secteur non marchand, CUI-CIE dans le secteur marchand.
460 Ateliers et chantiers dinsertion, entreprises dinsertion, associations intermdiaires,

entreprises de travail temporaire dinsertion notamment.

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LIMPACT DES DPENSES SOCIALES SUR LQUILIBRE FINANCIER DES 259
DPARTEMENTS

mettent en avant des effets positifs court terme des contrats aids sur
linsertion professionnelle461.
Les dpartements continuent de recourir fortement aux contrats
aids malgr un cot lev et des rsultats limits. Au total, sur lensemble
des dpenses dinsertion hors allocation, 22 % portaient en 2015 sur le
financement des contrats aids dans des structures dinsertion conomique.
Ainsi, en 2016, le dpartement des Bouches-du-Rhne, qui fait partie des
10 % des dpartements ayant le nombre dallocataires du RSA le plus
lev, envisageait avec ltat la possibilit de cofinancer quelque 3 000
contrats CUI-CIE. Comme la chambre rgionale des comptes la constat,
le dpartement a motiv cette dcision par son souhait de soutenir le
recrutement dallocataires par des employeurs privs malgr un cot
moyen des contrats aids suprieur celui du RSA462. La chambre
rgionale des comptes de Bretagne a relev que le bilan des chantiers
dinsertion du dpartement du Finistre met en vidence la faiblesse des
taux dinsertion durable dans lemploi. Au regard des rsultats atteints, la
chambre a invit le dpartement envisager un financement modul de ces
structures selon les taux de sortie atteints. Elle a aussi observ que le plan
dinsertion 2013-2015 ne comportait aucun objectif chiffr permettant en
fin de pacte territorial den faire une valuation.

c) Les bonnes pratiques en matire dinsertion

Faisant le constat des insuffisances de leurs dispositifs dinsertion,


certains dpartements se sont efforcs dy porter remde. Leurs dmarches
ont pour dnominateur commun lamlioration des procdures de suivi des
bnficiaires ainsi que laccent mis sur linsertion professionnelle des
allocataires et le lien avec les besoins dembauche des entreprises.
Ainsi, les dpartements du Bas-Rhin et du Calvados ont adopt en
2013 et 2014 de nouvelles orientations en matire dinsertion des
allocataires du RSA, bases sur une meilleure mobilisation du lien avec les

461 Les contrats aids : quels objectifs, quel bilan, DARES, mars 2017 : parmi les
personnes sorties de contrats aids depuis six mois, 26 % (contrats dans le secteur non
marchand) et 57 % (contrats dans le secteur marchand) taient en situation demploi
durable (CDI ou CDD de plus de six mois). Les bnficiaires des minima sociaux passs
par les contrats aids sinsrent plus difficilement (12 points de moins pour le secteur
non marchand et 9 points de moins pour le secteur marchand).
462 Selon le dpartement des Bouches-du-Rhne, le cot moyen annuel des contrats

aids non marchand et marchand taient denviron 6 300 contre 6 000 pour
le versement du RSA.

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260 COUR DES COMPTES

entreprises, via la constitution dquipes de conseillers emplois chargs de


prospecter des offres et de prparer le placement des allocataires. Le
dpartement du Bas-Rhin a complt sa stratgie dinsertion en mettant
laccent sur lamlioration de laccompagnement des bnficiaires du RSA
(conclusion acclre et formalisation plus prcise du contrat
dengagement et dun projet professionnel, alternance entre suivi
individuel et mobilisation en collectif), sur une meilleure prise en compte
dans le financement des oprateurs de linsertion des rsultats obtenus au
regard des objectifs fixs, et sur un renforcement des contrles exercs sur
les bnficiaires (cf. infra).
Le dpartement des Yvelines a profondment inflchi sa politique
dinsertion afin de contenir la croissance des dpenses. Les mesures
adoptes portent sur toutes les tapes du dispositif du RSA : la cration de
huit plateformes dpartementales dinstruction pour louverture du droit, la
convocation de la totalit des allocataires en vue dune orientation mieux
cible, le renforcement du partenariat avec Ple emploi et ladoption dun
plan de contrle des bnficiaires en 2016. Cette dmarche a t
accompagne de lamlioration de loffre dinsertion. Une agence charge
de dvelopper lactivit et linsertion professionnelle des bnficiaires du
RSA, ActivitY , a t cre. Selon le dpartement, les premiers
rsultats de cette politique innovante sont significatifs puisque le nombre
dallocataires a baiss de 16 % entre dcembre 2015 et dcembre 2016.
La dmarche du dpartement de Haute-Sane est voisine.
Constatant un taux de retour lemploi de seulement 4 % des bnficiaires
du RSA, il a constitu un groupement dintrt public (GIP), Insertion
70 , charg de dynamiser le retour et laccs lemploi des personnes en
difficult dinsertion professionnelle, qui associe ltat, Ple emploi, la
rgion, le dpartement, les communauts de communes, les chambres
consulaires et des entreprises du territoire. Lefficacit du nouveau
dispositif doit tre favorise par un accompagnement renforc, des
priodes dimmersion et des tutorats. Le dpartement, qui se fixe comme
objectif de doubler le taux de retour lemploi, a cr quatre postes pour
cette mission, en partie financs par le fonds social europen (FSE).
Le Loir-et-Cher a mis en place une application numrique, Job
41 , voue la mise en relation entre les bnficiaires du RSA et les offres
demplois du territoire.
Sans avoir un caractre exhaustif, ces diffrents exemples montrent
lexistence de bonnes pratiques en matire dinsertion des bnficiaires du
RSA. Il est souhaitable que les dpartements se dotent dindicateurs visant
mesurer lefficacit et le cot des moyens relatifs ces dmarches.

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LIMPACT DES DPENSES SOCIALES SUR LQUILIBRE FINANCIER DES 261
DPARTEMENTS

4 - La rgulation de loffre dhbergement et de services

La matrise des dpenses dhbergement et de services prises en


charge par les dpartements dans le cadre de leurs politiques daide aux
personnes ges, aux personnes handicapes et daide sociale lenfance
(ASE) suppose quils soient en mesure de rguler loffre des tablissements
du secteur mdico-social. Cette rgulation sexerce un double niveau : le
volume de loffre, en veillant son adaptation aux besoins des publics
viss, et le cot de production des prestations fournies, par des actions de
rationalisation consistant notamment renforcer la mutualisation des
moyens entre tablissements.

a) Ladaptation aux besoins de loffre dhbergement et de services

Lanalyse prospective des besoins en places dhbergement et la


programmation en consquence de loffre constituent le premier outil de
rgulation disposition des dpartements. Tel est lenjeu des schmas
d'organisation sociale et mdico-sociale quils doivent adopter en
application des dispositions du code de laction sociale et des familles
(article L. 312-4). tablis pour une priode de cinq ans sur la base du
diagnostic de loffre existante et de lanalyse de lvolution des besoins de
la population, ces schmas dpartementaux doivent dterminer les objectifs
de dveloppement de loffre sociale et mdico-sociale, notamment ceux
ncessitant des interventions sous la forme de cration, transformation ou
suppression d'tablissements et services.
Cependant, ces schmas nont pas toujours la porte
programmatique requise par les textes. Ainsi, dans le Val-de-Marne, le
schma dpartemental en faveur des personnes ges pour la priode
2013-2017 prsente un tat des lieux et formule un diagnostic desquels
dcoule en particulier un objectif damlioration de loffre de places en
tablissements et de services. Cependant, comme la chambre rgionale des
comptes dle de France a pu le relever, ne sont prciss dans ce schma,
ni le nombre et les types de places crer, ni la planification des ralisations
ou leur budget prvisionnel. Aprs une forte progression de loffre de 2011
2015 (791 places cres), le dpartement a identifi un risque de
surcapacit si les ouvertures se poursuivait au mme rythme : il a donc
dcid de suspendre les crations de places au profit de la rnovation de
foyers logements.
Paralllement, pour adapter le nombre de places la demande, des
dpartements ferment ou rorientent des places dhbergement

Les finances publiques locales - octobre 2017


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262 COUR DES COMPTES

excdentaires. Certains tablissements, en particulier dans le domaine de


laide sociale lenfance, font face une situation financire difficile en
raison de taux doccupation insuffisants. Il en rsulte un risque financier
pour le dpartement, tenu de prendre les dficits sa charge, sans pouvoir
procder facilement la fermeture des places agres pour une dure de
quinze ans. Les dpartements de la Haute-Sane et de la Dordogne sont
confronts ces contraintes en matire dASE. Le premier a entrepris de
rduire progressivement le nombre de places en internat loccasion du
renouvellement des agrments des ESMS. Le second suit avec attention le
prix de journe des maisons denfants caractre social (MECS).

b) La mutualisation des moyens entre tablissements

La recherche dune plus grande efficience dans la gestion de loffre


dhbergement peut passer par la mise en rseau des tablissements
dhbergement et la mutualisation de leurs moyens.
Les regroupements dtablissements ou de services constituent un
levier de matrise des cots et des tarifs, notamment par la mutualisation
des fonctions supports (services administratifs, pharmacie, blanchisserie,
maintenance, restauration) ou de comptences spcifiques (mdecins,
ergothrapeutes). Ils sont particulirement intressants dans les
dpartements ruraux, souffrant dune dmographie mdicale dfaillante.
Partant des difficults de certains tablissements d'hbergement pour
personnes ges dpendantes (EHPAD) en matire de comptences et
dquipements ncessaires leur fonctionnement, des dpartements ont
engag, en lien avec lARS, une dmarche de rapprochement des
tablissements publics de sant de leur territoire. Par exemple, le
dpartement des Ctes-dArmor a entrepris en 2016 une rforme de son
secteur des services daccompagnement et daides domicile (SAAD), qui
est trs clat avec une soixantaine de services, publics et privs, de tailles
et de tarifs trs diffrents, en incitant aux regroupements pour que chaque
SAAD acquire une taille critique. Le dpartement de la Haute-Sane a
engag une dmarche de rapprochement entre EHPAD et centres
hospitaliers, commenant par la fusion du plus gros EHPAD et du centre
hospitalier intercommunal de Haute-Sane, qui se poursuit sous son gide
et celle de lARS dans lensemble du dpartement.

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LIMPACT DES DPENSES SOCIALES SUR LQUILIBRE FINANCIER DES 263
DPARTEMENTS

5 - Lexercice de lautorit tarifaire

Les dpartements disposent gnralement dun service charg de la


tarification des tablissements dhbergement et des services la personne.
Au vu des contrles des chambres rgionales des comptes, ces services
exercent de manire correcte leur comptence de tarification au regard des
rgles de fixation des tarifs ou de lobjectif dvolution des dpenses
(OED) vot par le conseil dpartemental463.
Lors de la dtermination de la tarification des tablissements et
services, dfaut de disposer de rfrentiels de cots tablis lchelle
nationale, les dpartements procdent des comparaisons avec les
tablissements des dpartements limitrophes sur la base de diffrents ratios
(taux dencadrement, tarifs moyens arrts dans les EHPAD, taux
dvolution des tarifs). Certains, impliqus dans des rseaux professionnels
comme celui de lODAS464, partagent leurs pratiques tarifaires avec
lensemble des dpartements membres (Loiret, Allier, Indre-et-Loire).
Au cours de la priode rcente, la plupart des dpartements ont durci
leur encadrement des tarifs, parfois en votant des taux dvolution
infrieurs linflation, parvenant modrer lvolution de la dpense
(Bas-Rhin, Drme, Dordogne, Val-de-Marne). Cependant, le dialogue
avec les tablissements se limite souvent lexcution budgtaire et au
respect des procdures rglementaires de tarification. Il ne permet pas aux
dpartements de sassurer de la justesse du rapport entre le prix acquitt et
les prestations fournies.
Certains dpartements se sont dots de moyens pour cerner plus
prcisment les cots facturs par les tablissements, comme le
dpartement du Val-de-Marne qui a adopt des indicateurs permettant de
suivre et de comparer lactivit, les niveaux dencadrement et les cots de
structure des tablissements chargs de lASE. Ayant constat lexistence
dcarts importants non justifis, il a travaill avec les tablissements
concerns afin de se rapprocher des tarifs cibles par type de service. Les
dpartements de Charente-Maritime et du Calvados ont collabor en

463 LOED fixe le taux dvolution des tarifs dhbergement, dtaill par taux
dvolution maximum des principaux postes de dpenses (masse salariale, autres
dpenses). Il est opposable lensemble des ESMS habilits laide sociale et constitue
lun des leviers pour encadrer et matriser leurs dpenses.
464 LObservatoire national de laction sociale (ODAS) est une association charge

danalyser laction des collectivits publiques et institutions en matire de cohsion


sociale et de lien social. Son conseil dadministration associe des reprsentants de
collectivits locales, dadministrations de ltat, dtablissements publics,
dassociations dlus et dentreprises, ainsi que des personnalits qualifies.

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264 COUR DES COMPTES

2016 avec leur agence rgionale de sant (ARS) et lAgence nationale


dappui la performance des tablissements de sant (ANAP) sur un
tableau de bord de la performance dans le secteur mdico-social.
Un nombre croissant de dpartements sont engags dans une
dmarche de convergence tarifaire visant rduire les carts entre
tablissements par lapplication dun taux directeur dvolution modul en
fonction de la position de ltablissement, relative son cot la place, par
rapport la moyenne dpartementale. Ces dmarches sont pertinentes car
elles poussent les dpartements entrer dans une analyse plus approfondie
des cots des tablissements. Ainsi, le dpartement de lOise a mis en
uvre en 2009 un plan de convergence tarifaire pour les tablissements de
lASE, puis en 2015 et 2016 pour ceux accueillant les personnes ges et
les personnes handicapes. Le dpartement dIndre-et-Loire, au regard
des excdents importants dgags par les tablissements du secteur du
handicap, vise depuis plusieurs annes la convergence tarifaire sur la base
de cots moyens la place. Plus rcemment, le dpartement du Calvados
a amorc une dmarche analogue.
La perspective de gnralisation des contrats pluriannuel dobjectifs
et de moyens (CPOM) entre les dpartements et les ESMS465, prvus
larticle L. 313-11 du CASF, devrait renforcer lexercice de lautorit
tarifaire des dpartements. La conclusion de CPOM simpose uniquement
vis--vis des tablissements pour personnes ges (EHPAD) et, dans le
secteur du handicap, aux ESMS faisant lobjet dune tarification conjointe
tat-dpartement, mais le dpartement est libre de ltendre aux autres
ESMS466. La conclusion des CPOM rend indispensable le dveloppement
des outils permettant un dialogue de gestion plus performant avec les
tablissements.
Or, labsence de rfrentiels de cots nationaux complique le
dialogue de gestion quentretiennent les dpartements avec les ESMS. La
CNSA est engage depuis plusieurs annes dans llaboration de
rfrentiels de cots des EHPAD (tableaux de bord partags) qui ne
concernaient jusqu prsent que leurs activits de soins, finances par la
scurit sociale, et non celles finances par les dpartements (dpendance,

465 La loi ASV gnralise lusage de ces contrats qui constituent un outil transversal
destin lensemble des tablissements et services intervenant dans le champ des
politiques sociales et mdico-sociales. Conclus pour une dure maximale de cinq ans,
ils constituent pour les ESMS un support de ngociation avec le dpartement et lARS.
466 Dans cadre des CPOM applicables aux EHPAD, le dpartement alloue une dotation

globale chaque tablissement, qui inclut un forfait hbergement et un forfait global


dpendance dont le calcul sur la base de la valeur du point GIR dpartemental obit
un objectif de convergence tarifaire lchelle dpartementale sur sept ans au plus.

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LIMPACT DES DPENSES SOCIALES SUR LQUILIBRE FINANCIER DES 265
DPARTEMENTS

hbergement). Elle a indiqu la Cour quelle a dvelopp en 2017 un


nouveau systme d'information SI importEPRD qui va permettre de
recueillir les donnes financires de toutes les sections tarifaires et de les
faire remonter sur une plateforme utilise par les ARS mais aussi les
dpartements. partir de ces donnes, la CNSA devrait tre capable,
terme, de mener des tudes de cots utiles aux dpartements dans leur
mission de tarification. Dans le secteur du handicap, le projet Serafin PH,
lanc en 2015, prvoit de construire des indicateurs de cots pour les
ESMS. galement pilot par la CNSA, il nen est qu ses dbuts.
Ainsi, dans le prolongement de son rfr du 11 septembre 2014 sur
le financement des tablissements pour personnes ges dpendantes et
adultes handicaps467, la Cour recommande ltat et la CNSA, en lien
avec les tablissements sociaux et mdico-sociaux (ESMS), de construire
des rfrentiels de cot applicables aux diffrentes catgories de
prestations relevant de la comptence des dpartements afin de permettre
ces derniers de dvelopper un dialogue de gestion plus performant avec les
ESMS.

C - Des marges daction mieux exploiter


dans la gestion des services
Les contrles des chambres rgionales des comptes montrent que le
niveau et lvolution des dpenses sociales des dpartements dpendent
aussi des modes de gestion de leurs services. Comme lillustrent les bonnes
pratiques observes, les dpartements disposent de leviers daction dans
plusieurs domaines : la matrise des effectifs des services sociaux qui ont
t augments pour rpondre la pression de la demande de prestations
sociales, lorganisation de ces services dont la territorialisation rpond
une exigence de proximit avec lusager mais engendre une charge
budgtaire importante, la mise en place dun systme dinformation
performant en matire daction sociale, un recouvrement efficace des
participations des bnficiaires et le dveloppement des contrles.

467Cour des comptes, Rfr sur le financement des tablissements pour personnes
ges dpendantes et adultes handicaps. 11 septembre 2014, 7 p., disponible sur
www.ccomptes.fr

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266 COUR DES COMPTES

1 - La matrise des effectifs des services sociaux

Dans lensemble, les dpartements ont choisi de renforcer les


effectifs de leurs services sociaux pour faire face la croissance des
demandes. Cependant, de fortes disparits sont constates, qui ne dcoulent
pas toutes des caractristiques des territoires ou des populations couvertes.

a) Laugmentation des effectifs des services sociaux

Les services sociaux reprsentent une part importante et croissante


des effectifs des dpartements, de lordre de 40 % en moyenne dans les
dpartements contrls par les chambres rgionales des comptes. Entre
2011 et 2015, selon lODAS, leur masse salariale a augment deux fois
plus vite (14 %) que celles des autres services dpartementaux (7 %)468. En
2015, elle a continu de progresser (1,7 %) alors que la masse salariale des
dpartements est reste son niveau de 2014. Les dpartements ont en effet
d tenir compte de la forte augmentation du nombre de bnficiaires de
prestations daction sociale et souvent renforcer les effectifs de leurs
services sociaux tout en rduisant ceux des services chargs de lexercice
de leurs autres comptences.
Cette tendance gnrale est observe parmi les dpartements
contrls par les chambres rgionales. Quatre (Aude, Ille-et-Vilaine,
Pas-de-Calais, Calvados) ont mme augment leffectif de leurs services
sociaux dans des proportions importantes allant de 8 % 10 % entre 2011
et 2015. Lobjectif tait de conforter les services chargs de lASE ou du
RSA pour faire face laugmentation du nombre de bnficiaires
(Ille-et-Vilaine, Bas-Rhin, Drme), dapporter un appui ncessaire aux
MDPH ou aux services chargs de lAPA pour rsorber des files dattente,
ou de rduire des dlais dinstruction (Aude, Calvados, Drme).
loppos, de rares dpartements ont rduit les effectifs de leurs
services sociaux, comme les Yvelines (- 11 %) et lIndre-et-Loire (- 15 %)
au terme dune dmarche de rorganisation.

468 Source : ODAS, Lettre de lODAS, juin 2016.

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DPARTEMENTS

b) La disparit du nombre de bnficiaires suivis par agent

Comme la relev lODAS en 2015 dans son enqute annuelle


auprs des dpartements469, les choix dorganisation oprs par les
dpartements pour leurs services sociaux se traduisent par des variations
significatives, dun dpartement lautre, des dpenses de personnel
correspondantes avec un cart la moyenne de lordre de 10 % de leur
masse salariale (tous services confondus).
Les rapports des chambres rgionales des comptes mettent en
vidence la disparit importante des effectifs des services sociaux rapports
au nombre de bnficiaires de prestations. Ainsi, parmi les dpartements
contrls, le nombre de bnficiaires suivis varie de 33 par agent dans le
dpartement du Cher 65 dans le dpartement de lAllier, autour dune
moyenne de 54 bnficiaires suivis par chaque agent (cf. annexe n 38).
Les carts observs entre des dpartements comparables du point de
vue de leurs caractristiques dmographiques, territoriales et socio-
conomiques tendent montrer limportance des choix dorganisation470.
Ainsi, les dpartements ruraux et peu densment peupls de la Dordogne
et du Cher ont un maillage territorial plus important que des dpartements
plus urbains, motiv par la recherche de proximit avec les usagers. Il en
rsulte des taux de bnficiaires suivis par agent relativement faibles
(respectivement 47 et 33).

2 - Lorganisation territoriale des services sociaux

Lorganisation des services sociaux des dpartements est trs


territorialise471. Des antennes locales (services territoriaux daction
sociale), implantes dans les principaux bassins de vie, sont rattaches la
direction comptente (direction de la solidarit). Assume au nom dune

469 valuation ralise par lODAS dans le cadre de son enqute 2015 (voir lettre de
lODAS, juin 2016).
470 La pertinence de lindicateur du nombre de bnficiaires suivis par agent pour

raliser une comparaison entre dpartements serait renforce par une analyse plus
complte des diffrents modles de territorialisation prenant en compte notamment la
densit du maillage territorial et le niveau de dlgation des partenaires. Une telle
tude permettrait de se prononcer plus globalement sur le niveau de performance de
chaque organisation des services sociaux dpartementaux.
471 Cette organisation rsulte de la loi : en application de larticle L. 123-1 du code de

laction sociale et des familles, le dpartement organise ses services sur une base
territoriale.

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268 COUR DES COMPTES

exigence de proximit avec lusager et dadaptation aux spcificits des


territoires, cette territorialisation a un cot dont la matrise suppose un
pilotage efficace.
Dans la majorit des dpartements, les missions de tarification des
tablissements et services mdicaux-sociaux, de contractualisation avec les
oprateurs et de pilotage des politiques sociales sont assures par les
services de la direction. En revanche, sur le plan oprationnel, les politiques
daction sociale sont mises en uvre par les services territorialiss. Laide
aux personnes handicapes fait le plus souvent exception, la MDPH
assurant un guichet unique. La tendance gnrale observe par les
chambres rgionales sur la priode 2011-2015 est celle dun renforcement
de cette territorialisation.

a) La coordination des services centraux et territoriaux

Le maintien dune troite articulation entre les directions


responsables de la stratgie et du pilotage des politiques sociales et les
services territoriaux chargs de leur mise en uvre oprationnelle apparat
essentiel. Le dpartement de lAllier qui avait cr deux directions
distinctes, lune charge du pilotage et lautre de la mise en uvre de
laction sociale de proximit, faisant le constat dun cloisonnement
prjudiciable une bonne coordination densemble, est revenu en arrire.
Malgr le choix dune territorialisation pousse de ses services
sociaux, le dpartement du Pas-de-Calais na pas affirm le pouvoir de
pilotage par ses services centraux de ses services locaux. Les premiers,
ainsi que la relev la chambre rgionale des comptes Hauts-de-France, ne
disposent pas des outils de matrise de la dpense, en particulier dans le
domaine des aides lenfance et aux familles o les services locaux sont
dcideurs. Le prsident du conseil dpartemental a indiqu quun plan
daction serait mis en uvre pour adapter le pilotage budgtaire aux
contraintes financires de la collectivit.
Au contraire, dautres dpartements (Indre-et-Loire,
Haute-Sane, Loiret, Bas-Rhin, Sane-et-Loire) ont cherch
consolider le management des services locaux tout en amliorant leur
articulation avec les services centraux. Ils ont accompagn la
territorialisation de leurs services sociaux en recrutant des directeurs
dunits territoriales, directement placs sous la responsabilit du directeur
des solidarits. Ces responsables, investis dune autorit hirarchique sur
lensemble des services sociaux du territoire dont ils ont la charge, sont
la fois les garants dune meilleure transversalit des politiques sociales et

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LIMPACT DES DPENSES SOCIALES SUR LQUILIBRE FINANCIER DES 269
DPARTEMENTS

les reprsentants du dpartement vis--vis de ses partenaires. Membres du


comit de direction du ple social, ils sont associs sa gouvernance.

b) Loptimisation de la rpartition territoriale des moyens

Le dveloppement doutils dvaluation des besoins lchelle des


territoires daction sociale en fonction de leurs caractristiques (volution
du nombre de bnficiaires notamment) afin dajuster rgulirement les
effectifs des services territorialiss est une mesure indispensable
lefficience de lorganisation. Cependant, les dpartements ne disposent
pas toujours de ces indicateurs de gestion et nadaptent pas la rpartition
territoriale de leurs effectifs en fonction de lvolution des besoins. Le
dpartement du Lot a missionn seulement fin 2015 son service charg de
la qualit et du conseil de gestion pour travailler sur une rpartition des
agents par territoire et par site. Le dpartement de Haute-Sane, en
rformant le maillage de ses services territorialiss en 2015, a procd
une rpartition des effectifs au prorata de la population couverte par le
centres mdico-sociaux (CMS) pour lensemble des missions sauf pour la
PMI et lASE pour lesquels respectivement le nombre de naissances ou le
nombre denfants placs a t pris en compte. Constatant un an plus tard
linadquation des moyens aux besoins dans certains territoires daction
sociale, le dpartement a engag un audit sur son organisation territoriale
en termes defficience interne et de service rendu lusager.

c) Le recours matris un rseau de partenaires

Si certains dpartements assurent eux-mmes lessentiel de leurs


comptences sociales, dautres sappuient sur un rseau trs dvelopp de
partenaires avec de fortes dlgations. Dans ce cas, la multiplication des
zonages, spcifiques chaque politique sociale, peut tre prjudiciable la
cohrence de laction sociale de proximit, la capacit des services de
travailler en transversalit et lisibilit des politiques mises en uvre pour
les partenaires des dpartements.
Ce manque de cohrence, constat notamment dans lAude et en
Sane-et-Loire, ne contribue pas la rduction des cots de gestion et
nest pas de nature faciliter les dmarches des usagers. Des dpartements
ont fait voluer leur organisation territoriale, conscients de cet enjeu de
simplification. Cest par exemple le cas de lAllier qui, faisant le constat
de la multiplicit et la dispersion des organismes intervenant dans le

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270 COUR DES COMPTES

domaine social, et de la difficult den assurer un suivi efficace, a engag


une rationalisation de son rseau conventionn et, en mme temps,
rorganis sa direction sociale. Les Ctes-dArmor, linstar dautres
dpartements, a dcid en 2016 dinternaliser les comits locaux
dinformation et de coordination (CLIC)472, grs jusque-l par des
associations, et de recentrer son intervention dans diffrents secteurs avec
lobjectif den rduire les cots de fonctionnement et dharmoniser le
service rendu aux usagers.

3 - La mise en place dun systme dinformation performant

La consolidation du systme dinformation de laction sociale


(SIAS) est lun des enjeux majeurs de la conduite de ces politiques.
Les outils informatiques doivent aujourdhui rpondre non plus
seulement des besoins spcifiques dans chaque domaine de laction
sociale mais des besoins dinterfaage et de connexion entre services du
dpartement et entre ceux-ci et les organismes partenaires. La ncessit de
faciliter et scuriser la gestion de trs nombreux dossiers de bnficiaires,
lobjectif dinterfacer les diverses applications mtiers utilises par la
collectivit et ses principaux partenaires (MDPH, CAF, ESMS) autant que
les masses financires en jeu, confrent un rle stratgique au SIAS.
Les constats formuls par les chambres rgionales montrent
ltendue des efforts restant accomplir pour amliorer lefficacit des
outils informatiques. Dans le Cher, lappropriation de ces derniers par les
travailleurs sociaux est souvent insuffisante et ne garantit pas un suivi
rgulier et systmatique des interventions (suivi des familles, interventions
domicile dans le cadre de lASE). Le manque doutils adapts (tablettes
numriques) ne permet pas de raliser directement lvaluation mdico-
sociale des personnes ges lors de linstruction de lAPA, ce qui impose
la double saisie dun grand nombre de donnes. De mme, en
Charente-Maritime et dans le Lot, labsence de progiciel daction sociale
intgr ne permet pas dextractions automatises et fiables. Enfin, les
interfaces entre les applications informatiques des dpartements et celles
des MDPH sont parfois dfaillantes, imposant aux dpartements de
ressaisir les plans daide PCH (Calvados, Drme) ou limitant fortement
les changes de donnes relatifs aux enfants handicaps (Ille-et-Vilaine).

472Les centre locaux d'information et de coordination (CLIC) assurent une fonction de


guichet unique ddie linformation des personnes ges sur lensemble des
prestations dont ils peuvent bnficier.

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LIMPACT DES DPENSES SOCIALES SUR LQUILIBRE FINANCIER DES 271
DPARTEMENTS

Dans de nombreux dpartements, lvolution du SIAS vers un


partage plus large de donnes avec les partenaires reste souvent encore
ltat de projet (intgration automatise des donnes des tablissements
sociaux et mdico-sociaux tarifs par le dpartement, change de donnes
avec Ple emploi relatives aux allocataires du RSA, extranet partag avec
les chambres notariales pour la gestion des recours sur succession).

4 - Le recouvrement efficace des participations des bnficiaires

Les contributions des personnes ges et handicapes bnficiaires


de laide sociale figurent parmi les principales recettes de gestion des
dpartements. En 2015, elles se sont leves 1,5 Md, soit 12 % des
dpenses dhbergement.
La qualit du recouvrement de ces recettes devrait constituer une
priorit pour les dpartements. Or, les procdures ne sont souvent pas
adaptes et les moyens consacrs insuffisants, en particulier sagissant du
recouvrement des obligations alimentaires et du recouvrement sur
succession473.
Certains dpartements ont cherch amliorer lefficacit du
recouvrement de ces crances. Le Bas-Rhin et la Sane-et-Loire ont mis
fin lavance de lintgralit des frais de sjour aux tablissements et ne
paient plus dsormais que le cot net, transfrant ainsi la rcupration du
montant restant aux tablissements. De mme, afin de garantir la
rcupration des sommes engages au titre de l'aide sociale l'hbergement
(ASH), le dpartement de Sane-et-Loire inscrit systmatiquement des
hypothques lgales sur les biens immobiliers des bnficiaires, ce qui
permet le recouvrement de la crance l'ouverture de la succession et le
recours contre donataire ds lors qu'une crance est constitue. Enfin,
depuis 2010, le dpartement et la chambre des notaires ont mis en place
une procdure permettant ces derniers de saisir systmatiquement la
collectivit, dans le cadre de linstruction des successions, afin didentifier
dventuels indus ou crances daide sociale rcuprables.

473 Contrairement lAPA et la PCH, laide sociale a le caractre davance


remboursable ce qui permet au conseil dpartemental dengager des recours en
rcupration sur les sommes verses.

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272 COUR DES COMPTES

5 - Le dveloppement des contrles

Plusieurs types de contrles sont de nature contribuer efficacement


la matrise des dpenses sociales. Ils diffrent par leur objet et leurs
modalits. Ils portent sur le respect des obligations des bnficiaires des
prestations, la justification des tarifs acquitts par les tablissements
chargs de lhbergement, la ralit des prestations fournies par des tiers,
les sommes verses indment et la fraude. Certains dpartements ont
engag des dmarches actives en la matire mais la mise en uvre des
contrles est souvent partage avec les organismes payeurs.

a) Le contrle du respect des obligations des bnficiaires du RSA

Chaque bnficiaire du RSA sengage adopter une dmarche


dinsertion. Un contrat vient formaliser cet engagement474 pass avec le
dpartement (contrat dengagement rciproque475) pour les bnficiaires
orients vers la voie de linsertion ou avec Ple Emploi (plan personnalis
daccompagnement vers lemploi) pour les bnficiaires orients vers la
voie professionnelle. Des commissions pluridisciplinaires476 examinent
priodiquement les cas de non-respect de leurs obligations par des
allocataires du RSA.
Dans un rapport public de 2011477, la Cour des comptes notait
linapplication des sanctions pour dfaut de contrats, labsence de mesure
des rsultats, une information lacunaire sur le suivi statistique des sorties
et les carences de suivi des bnficiaires sortis de dispositif. Les contrles
des chambres rgionales des comptes raliss en 2016 confirment ces
observations. Face la forte augmentation du nombre de bnficiaires, les

474 Articles L. 262-34 et 36 du CASF.


475 Outre les dmarches dinsertion professionnelle, le contrat dengagement rciproque
comporte gnralement un plan daccompagnement avec un chancier de ralisation,
en matire de sant (le suivi par un mdecin), de logement (situation de rsiliation
judiciaire dun bail), dendettement (constitution de dossier de surendettement).
476 En application de larticle L. 262-39 du CASF, le prsident du conseil dpartemental

constitue des quipes pluridisciplinaires, composes notamment de professionnels de


linsertion sociale et professionnelle, en particulier des agents de Ple emploi, des
reprsentants du dpartement et des maisons de lemploi, qui sont consultes
pralablement aux dcisions de rorientation vers les organismes d'insertion sociale ou
professionnelle et de rduction ou de suspension du RSA, qui affectent le bnficiaire.
477 Cour des comptes, Rapport public thmatique : Du RMI au RSA : la difficile

organisation de linsertion constats et bonnes pratiques. La Documentation franaise,


juillet 2011, 146 p., disponible sur www.ccomptes.fr

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DPARTEMENTS

dpartements peinent en assurer un suivi ractif.


Lintervention dun dlai de plusieurs mois entre lentre dans le
dispositif du RSA et la signature du contrat dengagement avec le
dpartement est frquente (plus de 9 mois dans lAude fin 2015, plus de
10 mois dans le Bas-Rhin fin 2014). La contractualisation nest pas mise
en uvre ou mise jour systmatiquement. Dans lAude, troisime
dpartement mtropolitain pour le nombre dallocataires du RSA, seuls
68 % de ceux ayant une obligation d'insertion avaient un contrat
d'engagement fin 2015. Dans lAllier, le taux de contractualisation na
jamais excd 40 % sur la priode 2011-2015 (33 % en 2015). Dans le
Finistre, il tait proche de 50 % fin 2015 et variait de faon importante
selon les territoires daction sociale (de 35 % 62 %).
Outre quelle contrevient lobligation lgale, labsence de
contractualisation empche de formaliser les mesures sur lesquelles
sengagent le dpartement et le bnficiaire. Elle rduit de ce fait
lefficacit du plan daccompagnement et compromet la russite des
actions dinsertion.
Dans le cas o le bnficiaire relve dun suivi du dpartement au
titre de linsertion, des valuations intermdiaires sont en principe
ralises, au moins une fois par an, loccasion des actions collectives et
individuelles mises en place dans le cadre du plan dpartemental
dinsertion (PDI). En revanche, quand il est orient vers un
accompagnement professionnel et suivi par Ple emploi au titre dun plan
personnalis daccompagnement vers lemploi, le dpartement nassure
plus les valuations intermdiaires et perd souvent sa trace.
Pour assurer le suivi du respect des obligations contractualises par
les allocataires du RSA, les services du dpartement des
Bouches-du-Rhne convoquent, dune part, les bnficiaires sans contrat
dengagement rciproque (CER), et dautre part, les bnficiaires radis de
Ple emploi ou absents aux rencontres emploi , soit 39 000 personnes
chaque anne, et procdent pour ce motif 9 000 suspensions par an (50 %
d'allocataires n'ont pas de CER ou de projet personnalis daccs lemploi
(PPAE)). En 2015, dans le dpartement des Ctes-dArmor sur les 6 339
dossiers inscrits dans ces commissions, 277 ont abouti des dcisions de
rorientation, 594 des suspensions et 175 des radiations. Paralllement,
le recours des amendes administratives tend stendre. Enfin, plusieurs
dpartements contrls par les chambres rgionales des comptes,
conscients des lacunes de leur suivi, ont rcemment procd une relance
gnralise de leurs allocataires (Aude, Haute-Sane).

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274 COUR DES COMPTES

b) Le contrle des tablissements sociaux et mdico-sociaux

Lexercice de leur autorit tarifaire par les dpartements se heurte


leur connaissance souvent insuffisante de la gestion des tablissements, qui
les empche de disposer de lensemble des informations indispensables
une juste fixation des tarifs et les expose au risque de surfinancement. Cette
difficult pourrait tre leve si le contrle des tablissements tait plus
dvelopp. Dores et dj, la situation financire des tablissements
appliquant les tarifs les plus levs fait souvent lobjet dun contrle
approfondi.
Les services chargs de la tarification ralisent rarement de leur
propre initiative des valuations externes des tablissements. Si dans le
Cher, la Dordogne et la Haute-Sane, il nexiste ni plan daudit ni
moyens spcifiques, des audits conjoints sont toutefois raliss avec la
direction interrgionale de la protection judiciaire de la jeunesse (aide
sociale lenfance) ou avec lARS (aide aux personnes ges ou aux
personnes handicapes). Le plus souvent, les contrles se limitent aux
inspections diligentes lorsque des dysfonctionnement graves sont
constats. Cependant, certains dpartements mobilisent priodiquement
des cabinets externes pour raliser des audits de leurs tablissements.
Le dpartement du Bas-Rhin a conduit en 2014 un audit du
dispositif dhbergement au titre de lASE portant sur une vingtaine
dtablissements, qui a mis en lumire la ncessit de renforcer le pilotage
au moyen doutils de gestion et de suivi de lactivit des ESMS et de mieux
coordonner les services du dpartement chargs de lenfance afin de
matriser les prix de journe. Bien que le dpartement ait mis au point un
modle de rapport dactivit destin aux tablissements, la mise en uvre
de ces recommandations est reste partielle. Le dpartement du Loiret,
outre les contrles mens dans le cadre de ses activits de tarification,
tablissait jusquen 2011 un programme annuel daudits externaliss
auprs de cabinets spcialiss mais leur nombre a t rduit au nom de la
contrainte budgtaire. Les tablissements de lAllier sont soumis un
dispositif structur de suivi 478 mais labsence de registre des entres et des
sorties des rsidents dans un tablissement inspect sur cinq ne permet pas
lautorit de tutelle de sassurer de lactivit relle de la structure et du
bien-fond des dotations alloues, reconduites danne en anne.

478Dispositif incluant, au-del des dialogues de gestion mens avec le dpartement


durant la procdure budgtaire annuelle, des inspections sur place et un suivi des
rapports dvaluation interne et externe prvus par larticle L. 312-8 CASF.

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LIMPACT DES DPENSES SOCIALES SUR LQUILIBRE FINANCIER DES 275
DPARTEMENTS

c) Le contrle de leffectivit des prestations de services

Pour la mise en uvre des aides aux personnes ges et handicapes,


le dpartement peut confier certaines prestations des associations, des
entreprises ou des personnes employes directement par le bnficiaire
(assistants de vie, livraisons de plateaux-repas, aide-mnagres, aides la
toilette, etc.). La bonne gestion commande de mettre en place un systme
de contrle visant sassurer systmatiquement de lexcution des
prestations.
La plupart des dpartements ont abandonn le principe dun
versement direct des aides aux personnes ges et handicapes
bnficiaires de lAPA ou de la PCH, au profit dautres moyens de
paiement permettant de garantir un contrle deffectivit des prestations
ralises en cohrence avec les plans daide. Le premier niveau de contrle
deffectivit consiste ne payer les prestataires pour lAPA et la PCH
domicile que sur production des factures en mettant fin au versement
intgral a priori des aides.
Le recours au chque emploi service universel (CESU) permet
dassurer un contrle deffectivit pour le paiement des emplois directs (de
gr gr), tout en rduisant largement la charge administrative des services
dpartementaux. Son usage tend se gnraliser (Bouches-du-Rhne,
Calvados, Bas-Rhin). Ainsi, en partie grce la mise en place du CESU
et du tiers payant, les dpenses sociales en faveur des personnes ges du
Bas-Rhin ont diminu en moyenne de 0,7 % par an entre 2011 et 2015
alors que le nombre de bnficiaires a augment de 10 %.
Cependant, ces dispositifs ne permettent pas de sassurer de la
ralit des prestations fournies par les prestataires domicile. Pour cela,
les dpartements peuvent mettre en place, en lien avec les services daide
domicile (SAAD), des systmes informatiques de tlgestion des donnes
qui permettent de suivre lactivit et lorganisation des prestataires479. Dans
ce cas, il apparat indispensable que ceux-ci soient interoprables avec le
systme dinformation daction sociale du dpartement ou quau moins un
change de donnes avec le dpartement soit organis.

479 En pratique, il sagit dun systme de pointage distance des horaires effectus par
les intervenants domicile.

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276 COUR DES COMPTES

Selon une valuation de lInspection gnrale des affaires sociales


(IGAS)480, le cot de la tlgestion reprsente 1,3 % du montant des
factures rgles aux services prestataires. En regard de cet investissement,
lconomie ralise grce au contrle de leffectivit des heures daide est
value plus de 10 %. Les rapports des chambres rgionales des comptes
confirment lintrt de la tlgestion, dploye par plusieurs des
dpartements contrls (Indre-et-Loire, Bouches-du-Rhne, Bas-Rhin,
Loiret, Ille-et-Vilaine). LIlle-et-Vilaine a valu les conomies dgages
grce ce dispositif 13 % environ des dpenses des prestataires
domicile.
Dans ces conditions, la gnralisation de ces outils de contrle
apparat fortement souhaitable. La Cour recommande aux dpartements de
dvelopper les moyens de contrle de la tarification des services daide
domicile, en dployant des systmes de tlgestion interoprables avec
leurs propres systmes dinformation.

d) Le contrle des sommes verses indment

Les indus correspondent aux paiements de sommes qui dpassent le


montant des allocations ou des prestations arrtes dans le plan daide. Ils
peuvent tre dtects lors de la mise jour de la situation du bnficiaire,
dune visite domicile ou de tout contrle sur pices ou sur place. Les
chambres rgionales des comptes relvent que les dpartements sont
rarement quips doutils de dtection des indus, dont ils dlguent le
contrle aux organismes payeurs.
Pour lAPA et la PCH, le versement de la prestation est subordonn
ltablissement dun plan daide qui prcise les modalits dutilisation de
laide attribue. lissue du contrle deffectivit, le dpartement peut
rcuprer les sommes indment verses dans un dlai de deux ans
compter de la date laquelle le paiement a t effectu, sauf en cas de
fraude ou de fausse dclaration. Au total, en proportion du montant des
allocations verses, les sommes verses indment restent relativement
limites pour lAPA (1 %) et pour la PCH (2 %) (cf. annexe n 39).
Selon la CNAF, la gestion du RSA est particulirement complexe
car cette allocation est attribue sous conditions de ressources relatives la
situation du foyer du demandeur. Les allocataires doivent dailleurs
dclarer leurs ressources tous les trimestres. Cependant, des indus sont

480Rapport de juillet 2009 faisant la synthse des contrles, par quelques dpartements,
de la mise en uvre de lAPA.

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LIMPACT DES DPENSES SOCIALES SUR LQUILIBRE FINANCIER DES 277
DPARTEMENTS

gnrs par lvolution continue de leur situation. Des trop-verss peuvent


leur tre pays en raison de la fluctuation de leurs revenus pris en compte
dans le calcul de lallocation, du fait de lalternance entre des priodes de
chmage et demploi, ou du fait dune modification de la composition de
leur foyer. Lindice de risque rsiduel481 atteint 15 % au lieu de 6 % en
moyenne pour lensemble de la branche famille.
La gestion des indus diffre selon que la prestation est verse par le
dpartement (APA et PCH) ou par un mandataire (RSA). Dans le premier
cas, elle relve du dpartement et les indus sont demble inscrits dans sa
comptabilit. En revanche, la gestion des indus du RSA incombe dabord
aux organismes payeurs (CAF et caisses de MSA). Tous les indus
constats, quelle quen soit lorigine (ajustement en fonction des
dclarations de ressources, contrle sur pices, contrle sur place, etc.),
sont enregistrs dans leur comptabilit. Du fait du mode de gestion et de
liquidation de lallocation, le montant des indus constats par les CAF est
relativement important (en moyenne 10 % des allocations verses).
Ce nest que lorsquun dbiteur dindus cesse dtre bnficiaire
dune allocation ou que les crances sont restes trois mois sans
recouvrement, que le solde des indus est transfr au dpartement. Seuls
figurent donc dans sa comptabilit les indus de RSA que les organismes
payeurs nont pas t en mesure de recouvrer. Ainsi, le montant des indus
inscrits dans la comptabilit des dpartements est limit 1 % en moyenne
des dpenses totales du RSA.
Les dpartements (pour lAPA et la PCH) et les organismes payeurs
(pour le RSA) rcuprent les indus constats par prcompte sur les
allocations postrieures ou sur dautres prestations dans le cas de la CAF
(allocations logement, allocations familiales, etc.)482 ce qui explique des
taux de recouvrement levs, de lordre de 70 % pour le RSA. De mme,
pour lAPA et la PCH, les taux moyens de recouvrement des indus
constats dans les dpartements contrls par les chambres rgionales des
comptes sont levs (respectivement de 84 % et 72 %). Au contraire,
sagissant du recouvrement des indus de RSA transmis au dpartement,
dont le payeur dpartemental a la charge, le taux moyen de recouvrement
stablit 45 % (cf. annexe n 39), soit un taux logiquement infrieur
sagissant dun recouvrement opr en partie par la voie contentieuse.

481Pourcentage de dossiers avec au moins une erreur au bout de neuf mois.


482 Larticle L. 262-46 du CASF dispose que, sauf si le bnficiaire opte pour le
remboursement de lindu en une seule fois, lorganisme en charge procde au
recouvrement par retenue sur les montants choir.

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278 COUR DES COMPTES

Si les indus de prestations sociales restent limits en pourcentage


des allocations verses, ils reprsentent en valeur absolue des montants
significatifs. Cest la raison pour laquelle les dpartements tendent
renforcer progressivement leurs moyens de dtection des indus, tout
particulirement dans le domaine du RSA.

e) La lutte contre la fraude

La fraude recouvre des sommes dargent trop perues (les fraudes


sont donc une part des indus) par les allocataires suite une fausse
dclaration ou une omission dlibre. Lallocataire doit rembourser le
trop-peru lorganisme payeur. Il est sanctionn par des avertissements
ou des pnalits, et peut faire lobjet dun dpt de plainte.
Lexistence dune valuation par des professionnels de la situation
des demandeurs de lAPA et de la PCH permet en gnral de dtecter les
cas de fraude plus aisment que pour le RSA, dont lattribution est
seulement soumise la vrification du droit du demandeur. Cependant, afin
de prvenir le cumul de certains revenus perus par des allocataires, tels
que la majoration pour tierce personne (MTP) ou les pensions dinvalidit,
incompatibles avec lAPA, le partage de donnes avec les caisses de
scurit sociale devrait tre davantage dvelopp. Le dpartement de la
Drme a ainsi conclu une convention avec la CARSAT483 permettant
lchange de fichiers pour contrler le droit au bnfice de la majoration
dune tierce personne. Une meilleure utilisation par les dpartements du
rpertoire national commun de la protection sociale (RNCPS)484 leur
permettrait galement de prvenir certains indus.
La masse totale des indus frauduleux au titre de 2014 a t estime
par la CNAF en 2015 entre 1,3 et 1,7 Md, ce qui reprsente entre 1,8 %
et 2,5 % des prestations verses. Le taux dallocataires avec indus
frauduleux au titre de cette mme anne tait estim entre 3,3 % et 4,3 %.

483CARSAT : caisse d'assurance retraite et de la sant au travail.


484 Le RNCPS regroupe, pour chaque assur social, les donnes daffiliation aux
diffrents rgimes et la nature des prestations servies. Sont concerns les bnficiaires
des branches maladie, famille, vieillesse ainsi que les bnficiaires de Ple emploi et
des caisses de congs pays. La direction nationale de lutte contre la fraude (DLNF) a
indiqu la Cour quen 2016, seulement 40 des 65 dpartements disposant dun accs
au RNCPS lont utilis et, de plus, pour un petit nombre de connexions.

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LIMPACT DES DPENSES SOCIALES SUR LQUILIBRE FINANCIER DES 279
DPARTEMENTS

Le RSA est la prestation lgale la plus concerne par la fraude, que ce soit
en montants ou en nombre dallocataires485.
La lutte contre la fraude relve dabord des organismes payeurs du
RSA. Comme pour les autres allocations dont elles ont la charge, la CNAF
et la MSA ont progressivement renforc leurs moyens de contrle. Les
contrles raliss sur pices ou sur place sappuient sur des croisements
systmatiques de donnes dont le primtre tend slargir486. Ils
bnficient de techniques de data-mining permettant de cibler les profils
des allocataires en fonction du risque de fraude.
La plupart des dpartements consacrent peu de moyens pour lutter
contre la fraude au RSA sur leur territoire. Certains, comme les Ctes-
dArmor, continuent de dlguer entirement la CAF les contrles de
rgularit et se limitent au contrle des engagements des bnficiaires.
Afin dtablir leur propre diagnostic en matire de fraude et
daccentuer le contrle des bnficiaires du RSA, plusieurs dpartements
ont mis en place en 2016 des moyens propres de contrle en constituant
des quipes ad hoc. Tel est notamment le cas dans les Bouches-du-Rhne
et en Haute-Sane. Ces agents procdent le plus souvent des contrles
sur pices et ciblent des profils dallocataires pour lesquels les risques
dirrgularit sont jugs particulirement levs. Ces contrles raliss par
les dpartements ont des rsultats trs variables allant de 5 % 25 % de
situations irrgulires dceles pour les contrles raliss sur pices, et
jusqu 45 % pour des contrles raliss sur place. La productivit des
cellules de contrle des allocataires du RSA est variable : en Guadeloupe,
le nombre de contrles sur place effectus par agent en 2015 sest lev
111, alors quil est de 300 en Guyane.
Dans les dpartements ayant engag des politiques de contrle du
RSA depuis plusieurs annes (Dordogne, Bas-Rhin), on constate une
baisse tendancielle des taux dirrgularit relevs au fil du temps, ce qui
tend montrer leur caractre dissuasif.

485 Selon le bilan de lenqute dvaluation du paiement bon droit et de la fraude


ralise par la CNAF en 2015 : opration mene auprs des 7 000 foyers dallocataires
dans les 103 CAF avec lobjectif dvaluer au niveau national les taux dindus, de
rappels et de fraudes existants pour les prestations lgales de la branche famille.
486 Les changes ont lieu avec la DGFiP pour les donnes fiscales, Ple emploi pour les

droits au chmage, le rpertoire prfectoral des titres de sjours, FICOBA pour les
donnes bancaires, les caisses primaires dassurances maladie (CPAM).

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280 COUR DES COMPTES

Lexemple du dpartement du Bas-Rhin


Le dpartement du Bas-Rhin a instaur une politique propre de
contrle en 2013 visant vrifier que les conditions dattribution du RSA
sont effectivement remplies par tous les allocataires. Pour atteindre cet
objectif, le dpartement a mis en place une quipe de contrleurs internes
de dix personnes aujourdhui et adopt un panel de mesures adaptes
chaque situation : contrles sur pices, sur place, convocation en
commission territoriale du RSA487, amendes administratives, dpt de
plainte auprs du procureur de la Rpublique, rcupration des indus, etc.
Selon le bilan dress en juillet 2016, 419 des 1 715 contrles oprs en 2015,
soit 24 %, ont permis didentifier une situation irrgulire. Le gain effectif
serait de 500 000 environ pour le dpartement dduction faite du cot de
lquipe de contrle sur les deux premires annes de fonctionnement.
Source : Chambre rgionale des comptes Grand Est

III - Les conditions dun meilleur financement


des dpenses sociales des dpartements

Lvolution des dernires annes montre le rle dterminant des


dpenses sociales dans la dgradation de la situation financire des
dpartements. Lamlioration enregistre en 2016 confirme cet impact a
contrario puisquelle est due la reprise des ressources fiscales et aux
efforts dconomies des dpartements mais aussi au ralentissement des
dpenses sociales. Les donnes disponibles laissent en effet prvoir la
poursuite de la dgradation de la situation financire des dpartements sous
leffet de la croissance rgulire de leurs dpenses sociales, porte par des
facteurs structurels (A). Lapprofondissement de la matrise de leurs
dpenses de fonctionnement et une meilleure allocation des ressources
entre dpartements devraient leur permettre dy faire face court et moyen
terme. Au-del, la question de la soutenabilit des dpenses sociales des
dpartements reste pose (B).

487 quipes pluridisciplinaires prvues par larticle L. 262-39 du CASF.

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LIMPACT DES DPENSES SOCIALES SUR LQUILIBRE FINANCIER DES 281
DPARTEMENTS

A - La poursuite prvisible de la dgradation


de la situation financire des dpartements

En dpit de lembellie constate en 2016, le systme de financement


des dpenses sociales des dpartements devrait, au vu des donnes
disponibles, continuer de connatre un dsquilibre structurel terme,
mme si ceux-ci poursuivent leurs efforts de gestion.

1 - Un ralentissement des dpenses sociales en 2016


d la conjonction de divers facteurs

Aprs quatre annes conscutives de baisse, lpargne brute des


dpartements a augment substantiellement en 2016, dpassant son niveau
de 2012 (cf. chapitre I). Ce redressement financier est notamment d aux
dpenses sociales qui, selon une tude de lODAS, ont progress de 1,9 %
contre plus de 3 % en moyenne les annes prcdentes488.
Le ralentissement des dpenses de RSA, en dpit de deux
revalorisations, a t d la baisse du nombre dallocataires489 rsultant
essentiellement du remplacement du RSA activit par la prime
dactivit, ce nouveau dispositif ne comprenant pas douverture
automatique des droits.
Fait sans prcdent, les dpenses daide sociale lenfance (ASE)
nont que peu progress. Laccueil des mineurs a augment sensiblement
(+ 5 000) tandis que celui des jeunes majeurs sest rduit (- 1 400)
conformment la tendance de ces dernires annes, les difficults
financires des dpartements les incitant se recentrer sur leur socle de
comptences obligatoires.
En matire daide aux personnes handicapes, malgr louverture de
nouvelles places (142 000 personnes accueillies au total), les dpenses
dhbergement ont aussi connu une progression moins forte que les annes
prcdentes grce la rduction des cots obtenue par la signature de
contrats pluriannuels dobjectifs et de moyens (CPOM).

488 Source : La lettre de lOdas, Finances dpartementales, mai 2017. Les donnes de
cette enqute sur les dpenses nettes sociales des dpartements sont estimes partir
dun chantillon permanent de dpartements. Elles peuvent diffrer des donnes
analyses par ailleurs par la Cour dans le prsent chapitre.
489 De 1 709 059 en 2015 1 636 189 en 2016.

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282 COUR DES COMPTES

De mme, en ce qui concerne les personnes ges dpendantes, le


dbut de mise en uvre de la loi dadaptation la socit du vieillissement
(ASV)490 a provoqu une augmentation du versement de lAPA domicile
du fait de la revalorisation des plans daide prvue par la loi.
Laugmentation sexplique aussi par 7 000 bnficiaires supplmentaires
(724 000 au total). Enfin, la rforme a pu avoir un effet incitatif en
supprimant de facto le reste charge pour les revenus les plus modestes.
La dpense dAPA domicile a nanmoins pu tre contenue grce
lapplication de conditions budgtaires plus exigeantes aux services daide
domicile. De plus, les services des dpartements ont poursuivi leurs
efforts de gestion en vue de rduire les cots par diffrents moyens
(tlgestion, signature des CPOM, incitation la mutualisation des
services). En ce qui concerne lAPA en tablissement, son ralentissement
a t obtenu malgr une hausse de 6 500 du nombre de bnficiaires
(523 600 au total) grce aux contraintes budgtaires imposes aux EHPAD.
Par ailleurs, les concours verss par la CNSA ont t augments de
330 M en 2016, soit de 19,3 %, pour tenir compte des charges
supplmentaires imposes par la mise en uvre de la loi ASV. Or, les
dpartements ont commenc appliquer les nouvelles dispositions de la loi
plus progressivement que prvu. Il en est rsult une baisse de la charge
nette correspondante value par lODAS 210 M.

2 - Un systme de financement
structurellement dsquilibr moyen terme

moyen terme, la capacit des dpartements faire face la


progression des charges affrentes lexercice de leurs comptences
sociales tout en assurant leurs autres missions reste compromise. Malgr le
ralentissement des dpenses de RSA li lamlioration attendue de la
conjoncture conomique, la poursuite de la hausse des dpenses sociales
des dpartements reste prvisible.

490 La loi ASV prvoit en particulier damliorer la prise en charge des personnes en
perte dautonomie en favorisant davantage le maintien domicile grce notamment
la rforme de lAPA dont les plafonds sont valoriss afin daugmenter le niveau daide
des personnes ges. De mme, le ticket modrateur est rduit.

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LIMPACT DES DPENSES SOCIALES SUR LQUILIBRE FINANCIER DES 283
DPARTEMENTS

a) Labsence de modle unifi de prvision des dpenses sociales

La formulation de prvisions dvolution des dpenses sociales des


dpartements implique de btir un modle prospectif intgrant lensemble
des donnes connues sur lvolution du nombre de bnficiaires des
diffrentes allocations (effet volume) et les montants de ces dernires (effet
prix). Or, les tudes ralises en la matire par les administrations et
organismes comptents sont incompltes et disparates491. La CNAF ralise
une tude prospective court terme sur le RSA. De son ct, la DREES
value la trajectoire de lAPA et de la PCH moyen terme et ralise des
projections sur le nombre de bnficiaires de lAPA long terme. LASE
ne fait lobjet daucune analyse prospective. En labsence de modle
prospectif unifi sur les dpenses daction sociale des dpartements, il
nexiste pas de prvision pluriannuelle de leur situation financire.
Concernant lASE, labsence de prvision peut sexpliquer par la
difficult didentifier les facteurs dvolution de la dpense qui est peu
corrle la part des moins de 21 ans dans la population492. Les bases de
donnes de lInsee ne fournissent pas les estimations de population par
dpartement selon cette borne dge.

b) La poursuite prvisible du ralentissement des dpenses de RSA

La CNAF a dvelopp un modle qui vise prvoir lvolution des


dpenses de RSA en reliant le nombre dallocataires au nombre de
demandeurs demploi en fin de mois et un trend qui tient compte du
dveloppement de formes particulires demploi (contrats dure
dtermine et intrim) et de la part du chmage de longue dure. Ce modle
sappuie sur les hypothses conomiques transmises par la direction de la
scurit sociale (DSS) la CNAF. Communiqu aux services des
ministres conomiques et sociaux, il ne fait lobjet dune construction
partage ni avec la direction gnrale des collectivits locales (DGCL) ni
avec la direction gnrale de la cohsion sociale (DGCS). Surtout, les
tudes prospectives de la CNAF ne sont pas mises disposition des
dpartements qui ne disposent pourtant ni des donnes ni de lexpertise

491Les prvisions ralises par la direction du budget ne reprennent pas lensemble des
donnes disponibles et ne sont pas tablies en lien avec les administrations sociales.
492 Sandy Frret et Denis Maguain, Les dterminants des dpenses sociales des

dpartements, Informations sociales n 162, dit par la CNAF, 2010.

Les finances publiques locales - octobre 2017


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284 COUR DES COMPTES

suffisantes pour btir leur propre modle de prvision. Alors quil existe
entre eux des disparits importantes de niveau et dvolution des dpenses
sociales par habitant, il serait utile quils puissent btir, en liaison avec les
CAF, des prvisions adaptes aux spcificits de leurs territoires493.
Les tudes prospectives de la CNAF prvoient un fort
ralentissement du nombre de bnficiaires du RSA socle (- 0,6 % en
2017, + 0,3 % en 2018, - 0,5 % en 2019 et - 0,1 % en 2020 aprs + 5,4 %
en 2014, + 3,5 % en 2015 et - 2,0 % en 2016). Ce scnario est fond, dune
part, sur la diminution attendue du nombre de chmeurs de catgorie A494,
et, dautre part, sur les revalorisations prvues par le plan pluriannuel de
lutte contre la pauvret qui feront entrer de nouveaux allocataires dans le
dispositif. Par consquent, les dpenses ralentiraient fortement (+ 2,3 % en
2017 aprs + 7 % en moyenne annuelle de 2010 2016, + 2,8 % en 2018,
+ 0,9 % en 2019 et + 1,2 % en 2020).
Ces prvisions intgrent lhypothse de revalorisation
exceptionnelle du montant forfaitaire du RSA au 1er septembre 2017 et les
effets des mesures de simplification de lattribution du RSA495, dont la
stabilisation pour trois mois du montant vers et la dmatrialisation totale.
Ces mesures devraient exercer un effet la hausse sur les dpenses en
raison dun recours accru lallocation496. Le phnomne de non-recours,
cest--dire le non-exercice par des personnes ligibles de leurs droits
prestations, qui nest pas particulier la France497, allge les dpenses des

493 Ladaptation de son modle prospectif chaque dpartement est techniquement


ralisable, daprs la CNAF.
494 Demandeurs demploi tenus de faire des actes positifs de recherche demploi, sans

emploi : - 53 000 en 2017, + 9 000 en 2018, + 7 000 en 2019 et - 57 000 en 2020.


495 Dcret n 2017-122 du 1er fvrier 2017 relatif la rforme des minima sociaux. Pour

le RSA, il prvoit que le montant de l'allocation fait l'objet d'un rexamen de manire
trimestrielle et n'est pas modifi dans l'intervalle, sauf dans certaines hypothses telles
qu'une sparation. Il permet galement d'effectuer une demande de RSA par tl-service
auprs des organismes de scurit sociale chargs du versement de la prestation.
496 titre de comparaison, du fait de la dmatrialisation des procdures, la prime

dactivit a un taux de recours denviron 60 %, contre 35 % pour lancien RSA activit.


497 Les pays europens se distinguent par lingale priorit donne la lutte contre le

non-recours. La Finlande a rcemment recentralis la gestion du minimum social


unique avec pour principal objectif la rduction du non-recours. Si la lutte contre le
non-recours est galement un objectif pour le Royaume-Uni, ce nest pas un sujet jug
central en Allemagne, en Espagne ou en Italie.

Les finances publiques locales - octobre 2017


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LIMPACT DES DPENSES SOCIALES SUR LQUILIBRE FINANCIER DES 285
DPARTEMENTS

dpartements mais fait peser sur eux un risque financier important. Pour le
RSA socle , le taux de non-recours tait estim en 2011 35 %498.

c) Une acclration des dpenses dAPA

Les dterminants des dpenses dAPA sont mieux connus par les
dpartements. En effet, elles sont largement dtermines par un facteur
dmographique, le nombre de personnes ges, corrig des donnes relatives
au revenu et au niveau de dpendance, propres chaque dpartement.
Selon les projections de lInsee, le nombre de personnes ges de
plus de 75 ans va augmenter considrablement pour atteindre 11,9 millions
en 2060, dont 5,4 millions de plus de 85 ans. Un facteur important
dvolution des dpenses dAPA correspond ltat de sant des personnes
ges. Les tudes de la DREES anticipent une progression limite de
lesprance de vie sans incapacit 65 ans : le nombre dannes
supplmentaires en bonne sant varierait entre 4,5 et 5,3 annes pour les
hommes, et entre 3,5 et 4,9 annes pour les femmes499. Ainsi, selon les
projections les plus rcentes de la DREES, le nombre de bnficiaires de
lAPA passerait, dans le scnario intermdiaire, de 1,2 million en 2015
1,4 million en 2025500.
La revalorisation de lAPA prvue par la loi ASV devrait conduire
une hausse des dpenses de lordre de 375 M par an, financs par la
contribution additionnelle de solidarit pour lautonomie (CASA)501. La
progression des dpenses dAPA devrait donc sacclrer sous leffet de la
hausse du nombre de bnficiaires et des revalorisations de lallocation.

d) La croissance ralentie mais encore soutenue des dpenses sociales

Les projections qui suivent intgrent les prvisions de la CNAF et


de la DREES pour le RSA et lAPA prsentes supra.

498 Pauline Domingo, Muriel Pucci (CNAF), Le non-recours au RSA et ses motifs,
comit dvaluation du RSA, 2011.
499 Rapport dpos de la commission des affaires sociales sur le projet de loi relatif

ladaptation de la socit au vieillissement, par Mme Martine Pinville, dpute.


500 Source : donnes communiques par la DREES.
501 Cf. tude dimpact de la loi ASV.

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286 COUR DES COMPTES

Tableau n 59 : prvisions dvolution des dpenses de RSA


Taux de croissance Taux de croissance du
des dpenses nombre de bnficiaires
2017 + 2,3 % - 0,6 %
2018 + 2,8 % + 0,3 %
2019 + 0,9 % - 0,5 %
2020 + 1,2 % - 0,1 %
Source : Cour des comptes, daprs donnes CNAF - tous les dpartements (y compris
Mayotte)
Sagissant du RSA, le ralentissement prvu par la CNAF conduit
une progression annuelle moyenne de 1,8 % de la dpense, contre 7,1 %
sur la priode 2012-2016. Pour lAPA, la hausse observe de 2011 2015
devrait samplifier au vu des prvisions de la DREES sur le nombre de
bnficiaires dici 2025 (cf. supra). En les lissant, on peut prvoir une
progression moyenne de 1,55 % par an laquelle il convient dajouter un
effet prix li aux revalorisations de la prestation, dont la Cour fait
lhypothse quelles vont suivre linflation telle que prvue par lInsee.
Enfin, pour les autres dpenses sociales, labsence de donnes fiables
conduit prolonger les tendances observes sur la priode 2012-2016.

Tableau n 60 : volution prvisionnelle des dpenses sociales


dpartementales (2016-2020)

volution annuelle
Md 2016 2017 2018 2019 2020
moyenne
RSA et RMI 9,77 10,00 10,28 10,37 10,50 1,8 %
APA 5,43 5,58 5,73 5,90 6,08 2,9 %
Autres dpenses sociales 15,60 15,90 16,20 16,51 16,82 1,9 %
Total dpenses sociales 30,80 31,47 32,20 32,77 33,39 2,0 %
Dpartements hors Rhne, Paris, Guyane, Martinique et Mayotte
Source : Cour des comptes, daprs donnes CNAF et DREES
Ce modle laisse prvoir un ralentissement substantiel des dpenses
sociales, la hausse stablissant en moyenne 2,0 % par an entre 2016 et
2020, contre 3,3 % sur la priode 2012-2016. Cependant, ce ralentissement
ne prserverait pas les dpartements dune nouvelle dgradation de leur
situation financire, leurs dpenses sociales continuant daugmenter plus
rapidement que leurs recettes de fonctionnement.

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LIMPACT DES DPENSES SOCIALES SUR LQUILIBRE FINANCIER DES 287
DPARTEMENTS

3 - Un systme de financement structurellement dsquilibr

Les prvisions dvolution de la situation financire des


dpartements au cours de la priode 2017-2020 sappuient sur le scnario
macroconomique central de lInsee et les prvisions de hausse du RSA
moyen terme tablies par la CNAF, ainsi que la hausse de lAPA. En
labsence de dcision prise par le Parlement, il ne prvoit pas de poursuite
de la baisse de la DGF des dpartements compter de 2018. Le scnario
n 1 se place dans lhypothse o les efforts de gestion ne seraient pas
poursuivis. Larchitecture actuelle des recettes des dpartements ne leur
permet pas de suivre lvolution des dpenses sociales. Quil sagisse de la
fiscalit directe pour laquelle ils disposent seulement du pouvoir de
moduler le taux de la taxe foncire sur les proprits bties, de la fiscalit
indirecte pour laquelle ils nont aucun pouvoir de taux ou des concours de
ltat, les marges de manuvre des dpartements sont limites. Le transfert
de 25 points de CVAE des dpartements vers les rgions, dans le cadre des
transferts de comptences prvus par la loi NOTR, non pris en compte
dans cet exercice prospectif, devrait encore restreindre le dynamisme des
ressources dpartementales.
En cas damlioration de la conjoncture conomique, anticipe par
lInsee, plusieurs effets pourraient se conjuguer. Certains sont favorables
aux dpartements : le ralentissement du rythme dvolution des dpenses
de RSA et la dynamique plus importante des recettes de fiscalit
conomique (notamment les DMTO et la fraction de TICPE).
Dans ce premier scnario, les recettes de fonctionnement des
dpartements connaissent un rythme de hausse proche du taux dinflation
(fiscalit directe locale) ou du taux de croissance (fiscalit conomique).
Lvolution des dpenses sociales est conforme lanalyse prospective
prsente supra. Les autres dpenses de fonctionnement (charges de
personnel, charges caractre gnral, subventions verses, autres charges
de gestion) voluent au rythme de linflation.
Dans ces conditions, la situation des dpartements suivrait une
trajectoire continue de dgradation de leur quilibre financier. La moiti
dentre eux entrerait dans une zone de grande difficult financire avec un
taux dpargne infrieur 8 % en 2020. Ce scnario pose donc clairement
la question de la soutenabilit du modle de financement des dpenses
sociales en labsence de nouveaux efforts de gestion des dpartements.

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288 COUR DES COMPTES

Tableau n 61 : scnario n 1 - volution prvisionnelle de lquilibre


financier des dpartements (2016-2020)
volution
En milliards deuros 2016 2017 2018 2019 2020 annuelle
moyenne
Produits de gestion 62,69 62,51 63,19 64,01 64,90 0,9 %
Dont ressources fiscales
42,83 43,39 43,90 44,53 45,22 1,4 %
propres
Charges de gestion 54,70 55,66 56,66 57,57 58,56 1,7 %
dont RSA et RMI 9,77 10,00 10,28 10,37 10,50 1,8 %
dont APA 5,43 5,58 5,73 5,90 6,08 2,9 %
dont autre dpenses sociales 15,60 15,90 16,20 16,51 16,82 1,9 %
Rsultat financier et
- 0,37 - 0,56 - 0,55 - 0,54 - 0,53 9,7 %
exceptionnel
pargne brute 7,61 6,29 5,98 5,90 5,80 - 6,6 %
En % des produits de gestion 12,1 % 10,1 % 9,5 % 9,2 % 8,9 %

Nombre de dpartements 2016 2020


Taux dpargne brute > 12 % 41 16
Taux dpargne brute entre 10 et 12 % 30 18
Taux dpargne brute entre 8 et 10 % 12 15
Taux dpargne brute < 8 % 13 47
Dpartements hors Rhne, Paris, Guyane, Martinique et Mayotte
Source : Cour des comptes

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B - Une soutenabilit des dpenses sociales possible


court et moyen terme

Alors que les ngociations menes en 2016 sur la recentralisation du


financement du RSA nont pas abouti, les conditions de la soutenabilit des
dpenses sociales des dpartements rsident dans la matrise de lensemble
de leurs dpenses de fonctionnement conjugue une meilleure allocation
de leurs ressources aujourdhui ingalement rparties.

1 - La recentralisation du financement du RSA :


une ngociation non aboutie

Les mesures exceptionnelles prises rgulirement par ltat, sous la


forme de fonds durgence ou de transferts financiers supplmentaires
(cf. supra), pour aider les dpartements faire face, anne aprs anne,
lvolution de leurs dpenses sociales, sont sans efficacit structurelle.
Elles ne rglent pas durablement le problme de la soutenabilit du modle
de financement de la croissance des charges inhrentes aux comptences
sociales des dpartements.

Le financement dcentralis du RSA, une spcificit franaise


Dans la plupart des pays europens, limportance des dpenses
consacres aux minima sociaux dpend des critres dattribution et de la
dure de lassurance chmage, mais aussi des autres allocations verses
(perte dautonomie, handicap, etc.). Selon les pays, il existe une grande
diversit dintervenants. Les comparaisons internationales sont donc
difficiles. Toutefois, le financement du RSA par les dpartements apparat
comme une spcificit franaise. En Europe, le financement du revenu
minimum garanti est gnralement assur par la solidarit nationale.

la suite de la proposition formule par le Premier ministre en


fvrier 2016, ltat et lAssemble des dpartements de France (ADF) ont
cr un groupe de travail pour tudier la recentralisation du financement du
RSA. Le montant des charges transfres ltat aurait t arrt en
fonction des dpenses de RSA de lanne 2016 pour une recentralisation
du financement ds 2017, conformment aux rgles applicables dans le cas
de transferts de comptences, ltat reprenant aux dpartements un
montant quivalent de ressources. Cette modalit a t conteste par lADF
qui a demand que lanne de rfrence soit 2014 plutt que 2016 au regard

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290 COUR DES COMPTES

du creusement important du reste charge entre ces deux dates en


raison dune augmentation de prs de 950 M des dpenses sociales.
Cette ngociation non aboutie a laiss plusieurs questions en
suspens.
La recentralisation du financement du RSA aurait pour effet de figer
les ingalits de situations des dpartements, caractriss par des niveaux
trs diffrents de leurs restes charge .
De plus, alors que les difficults financires rencontres par ces
collectivits constituent une puissante incitation mener des politiques
dinsertion active, la dissociation du dcideur et du payeur pourrait avoir
pour effet de rduire lintrt des dpartements pour les politiques
dinsertion professionnelle des bnficiaires du RSA. La recentralisation
du financement devrait donc, si elle tait mise en uvre, saccompagner de
la fixation dengagements contractuels demands par ltat aux
dpartements en matire dinsertion. Or, la dfinition des objectifs
susceptibles dtre arrts et des indicateurs permettant de mesurer leur
atteinte reste conduire. Si le niveau de dpenses en faveur de linsertion,
la part des bnficiaires du RSA ayant sign un contrat dengagements
rciproques, ainsi que le taux de sortie du RSA des bnficiaires peuvent
constituer de tels indicateurs, ils ne refltent quimparfaitement lefficacit
des politiques dinsertion qui dpend de multiples paramtres et acteurs.
Enfin, la recentralisation du financement du RSA ne rglerait pas le
problme de la progression des autres dpenses sociales et notamment de
lAPA, qui pourrait tre le principal facteur de hausse des dpenses
dpartementales au cours des prochaines annes. Par ailleurs, tout transfert
de financement du RSA devrait veiller maintenir lexamen global de la
situation personnelle et familiale du bnficiaire pour procurer les
accompagnements et aides ncessaires au-del de sa rinsertion sociale ou
professionnelle.

2 - La poursuite ncessaire de la matrise


des dpenses de fonctionnement

Lanalyse financire rtrospective montre linflexion apporte par


les dpartements dans lvolution de lensemble de leurs dpenses depuis
2011. Ces efforts de matrise de la dpense apparaissent galement dans les
rapports des chambres rgionales des comptes.
Sous leffet de la croissance soutenue des dpenses sociales et de la
baisse des dotations de ltat dans le cadre de leur contribution au

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DPARTEMENTS

redressement des comptes publics, les dpartements ont inflchi partir de


2014 lvolution de leurs autres dpenses de fonctionnement.

Graphique n 9 : volution compare des dpenses et des recettes


de fonctionnement des dpartements (base 100 en 2011)

Ensemble des dpartements hors Rhne, Guyane et Martinique


Source : Cour des comptes donnes DGFiP

Lvolution ralentie de leurs ressources aprs financement du reste


charge sur les dpenses sociales les a contraints appliquer des mesures
dconomies aux dpenses de fonctionnement relatives leurs autres
champs de comptence. Lanalyse dtaille montre, par exemple, que les
dpartements qui ont connu une faible volution de leurs ressources de
fonctionnement aprs financement du reste charge sont galement
ceux dont les autres dpenses ont le plus diminu. Le Tarn, la Guyane, le
Nord et le Val dOise, dont les ressources aprs reste charge ont
fortement diminu (de 12 % 4 %) ont ainsi rduit sensiblement leurs
autres dpenses de fonctionnement (de 15 % 5 %). linverse, la
Somme, le Lot-et-Garonne, les Hautes-Pyrnes, la Haute-Savoie,
lAin et la Corse-du-Sud, dont les ressources aprs reste charge ont
augment de 5 % 21 % entre 2011 et 2015, ont accru leurs autres dpenses
de plus de 10 %.

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292 COUR DES COMPTES

Graphique n 10 : corrlation entre les dpenses de fonctionnement


hors dpenses sociales et les ressources aprs reste charge
(2011-2015)

Ensemble des dpartements hors Rhne, Guyane et Martinique


Source : Cour des comptes donnes DGFiP et DGCL

Ces efforts dconomie doivent tre prolongs afin de compenser le


diffrentiel de croissance, qui va perdurer, entre les produits de
fonctionnement des dpartements et leurs dpenses sociales. Pour y
parvenir, les dpartements doivent recourir de faon plus gnrale
lensemble des leviers daction permettant de ralentir la progression des
dpenses sociales et de rduire ce diffrentiel.
Le scnario n 2 est bas sur les mmes prvisions que le prcdent
en matire dvolution des recettes de fonctionnement et des dpenses
sociales des dpartements. Il sen distingue en revanche dans la mesure o
il fait lhypothse que ceux-ci vont poursuivre au mme rythme les efforts
dconomies quils ont engags sur les autres dpenses de fonctionnement.
Il apparat que leur situation financire devrait se dgrader nouveau en
2017502 avant de se stabiliser en 2018 avec un taux dpargne de gestion
denviron 10 %.

502 Sauf en cas de recours plus important au levier fiscal par les dpartements.

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Tableau n 62 : scnario n 2 - volution prvisionnelle de lquilibre


financier des dpartements (2016-2020)

volution
Md 2016 2017 2018 2019 2020 annuelle
moyenne
Produits de gestion 62,69 62,51 63,19 64,01 64,90 0,9 %
dont ressources
42,83 43,39 43,90 44,53 45,22 1,4 %
fiscales propres
Charges de gestion 54,70 55,43 56,22 56,86 57,55 1,3 %

dont RSA et RMI 9,77 10,00 10,28 10,37 10,50 1,8 %


dont APA 5,43 5,58 5,73 5,90 6,08 2,9 %
dont autre dpenses
15,60 15,90 16,20 16,51 16,82 1,9 %
sociales
Rsultat financier
- 0,37 - 0,56 - 0,55 - 0,54 - 0,53 9,7 %
et exceptionnel
pargne brute 7,61 6,52 6,42 6,61 6,81 -2,7 %
En % des produits
12,1 % 10,4 % 10,2 % 10,3 % 10,5 %
de gestion

Nombre de dpartements 2016 2020


Taux dpargne brute > 12 % 41 28
Taux dpargne brute entre 10 et 12 % 30 24
Taux dpargne brute entre 8 et 10 % 12 11
Taux dpargne brute < 8 % 13 33
Dpartements hors Rhne, Paris, Guyane, Martinique et Mayotte
Source : Cour des comptes

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Toutefois, cette stabilisation de lquilibre financier des


dpartements pris dans leur ensemble masque des situations contrastes.
Un tiers dentre eux, plus affects par la poursuite de la hausse des dpenses
sociales, connatraient de graves difficults financires marques par un
taux dpargne brute infrieur 8 % qui altreraient fortement leur capacit
exercer leurs autres comptences.
Ainsi, la soutenabilit des dpenses sociales des dpartements ne
peut tre assure sans une action sur la rpartition de leurs ressources.

3 - Une meilleure rpartition des ressources entre les dpartements

Comme analys ci-dessus, les dpenses sociales nont pas partout le


mme impact sur lquilibre financier des dpartements. Leur croissance
varie fortement dun dpartement lautre ainsi que leur taux de couverture
par les financements spcifiques de ltat. Ces grandes disparits en termes
de reste charge non seulement ne sont pas compenses par les
ingalits existantes en matire de niveau de richesse des dpartements
mais elles se conjuguent avec elles et les accentuent. Ainsi, la dynamique
densemble des dpenses sociales a un effet amplifi sur la situation
financire de certains dpartements comme le montrent les deux cartes
suivantes.

Carte n 10 : comparaison de la dispersion des recettes fiscales


et du reste charge en 2015

Ensemble des dpartements hors Rhne, Guyane et Martinique


Source : Cour des comptes donnes DGFiP et DGCL

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DPARTEMENTS

Les ingalits en termes de recettes fiscales et de reste charge


se cumulent. Certains dpartements (Nord, Yonne, Nivre, Aube,
Finistre, Loire, Haute-Vienne) doivent faire face un reste charge
important alors que leurs produits fiscaux sont relativement faibles par
rapport leurs charges de fonctionnement. Dautres, linverse (Haute-
Savoie, Savoie, Hautes-Alpes, Puy-de-Dme, Pyrnes-Orientales,
Hrault, Var, Alpes-Maritimes), disposent la fois dun faible reste
charge et dun niveau lev de ressources fiscales.
Au regard de ces dsquilibres, la prquation horizontale est
relativement peu dveloppe. Elle est porte par quatre dispositifs :
- un Fonds dpartemental de prquation des droits de mutation titre
onreux (DMTO), cr en 2011, dot en 2016 de 573 M, aliment
par deux prlvements (sur stock et sur flux). Depuis 2013, les
dpartements ligibles au reversement sont ceux dont le potentiel
financier par habitant ou le revenu par habitant sont infrieurs la
moyenne nationale de lensemble des dpartements ;
- un Fonds national de prquation de la CVAE, cr en 2013 et dot de
83 M en 2016, aliment par deux prlvements (sur stock et sur
flux) : le reversement est effectu au profit de la moiti des
dpartements classs selon un indice synthtique de ressources et de
charges ; la totalit des dpartements doutre-mer en sont
bnficiaires ; les deux tiers du fonds proviennent des contributions
des dpartements dle-de-France lexception de la Seine-Saint-
Denis ;
- un Fonds de solidarit, cr en 2014 (60 M en 2016), en faveur des
dpartements de la rgion le-de-France dont lindice synthtique de
ressources et de charges est suprieur 95 % de lindice mdian ; la
quasi-totalit des contributions proviennent de Paris et des Hauts-de-
Seine ;
- enfin, un Fonds de solidarit au profit des dpartements, cr en 2014
et reconduit depuis, qui est aliment par un prlvement forfaitaire de
0,35 % sur les bases des droits de mutation titre onreux (DMTO),
dot de 423 M en 2016.
Le dveloppement de la prquation horizontale pourrait porter
principalement sur les DMTO en relevant les prlvements effectus sur
les dpartements qui bnficient des produits les plus levs grce au
dynamisme de leur march immobilier et qui, dans le mme temps, sont le
moins touchs par la hausse des dpenses sociales. Il devrait
saccompagner de lutilisation effective du mcanisme de lissage que

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296 COUR DES COMPTES

constitue la facult de mise en rserve dune partie du fonds par le comit


des finances locales (CFL)503.
Il apparat que, pour rduire de moiti les dsquilibres constats en
2016 en termes de taux dpargne brute, la prquation horizontale devrait
tre augmente denviron 500 M504. Ainsi, il conviendrait de doubler, au
regard de leur niveau actuel, les ressources totales du fonds de prquation
des DMTO. Cela ncessiterait de modifier les critres de prlvements et
dattribution (actuellement le potentiel financier par habitant et le revenu
par habitant) pour intgrer des critres de ressources et de reste
charge .
Au total, on pourrait donc considrer que la soutenabilit des
dpenses sociales des dpartements est susceptible dtre assure court et
moyen terme. Cependant, ce raisonnement sous-estime la grande diversit
des situations locales, les dsquilibres mesurs en matire de niveaux de
richesses et de charges et ignore les contraintes de charges dans dautres
domaines de comptences obligatoires des dpartements qui ne sont pas
pris en compte dans cette prquation. De plus, il ne sapplique pas plus
long terme car le systme actuel de financement de leurs comptences
sociales exige des dpartements quils rduisent chaque anne un peu plus
les moyens affects lexercice de leurs autres comptences. Ce mode
dquilibre financier ne saurait tre prenne sauf remettre en question le
principe de leur libre administration.

503 Cette facult de mise en rserve prvue par larticle L. 3335-2 du CGCT na t
utilise quune fois en 2012 alors quelle aurait galement pu tre mise en uvre en
2016 et 2017 au regard des montants collects.
504 Montant des transferts financiers oprer pour que lensemble des dpartements

voient leur cart la moyenne des taux dpargne brute rduit de moiti.

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LIMPACT DES DPENSES SOCIALES SUR LQUILIBRE FINANCIER DES 297
DPARTEMENTS

__________ CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS __________

Le poids des dpenses sociales, qui dpasse dsormais la moiti des


dpenses de fonctionnement des dpartements, et leur forte augmentation
(25 % de 2010 2016) sont pour lessentiel lorigine de la dgradation
densemble de la situation financire de ces collectivits territoriales. Leur
impact budgtaire est toutefois diffrent selon les dpartements.
La structure des dpenses, composes dallocations individuelles de
solidarit (RSA, APA, PCH) et de dpenses daide sociale aux personnes
ges, aux personnes handicapes et lenfance, est htrogne.
Lvolution des prestations sociales est fortement lie des facteurs
dmographiques et socio-conomiques qui se dclinent diversement dans
les territoires du fait des proportions trs variables de personnes
bnficiaires. Les allocations verses au titre du RSA et de lAPA, dont les
augmentations sont les plus fortes, ont un poids ingal au sein des dpenses
sociales. Par consquent, ces dernires ne connaissent pas partout la
mme dynamique de croissance.
Les dpenses sociales des dpartements sont en partie couvertes par
des financements spcifiques de ltat qui se composent de transferts de
ressources dont les montants ont t arrts au moment o les comptences
correspondantes ont t dcentralises, conformment au principe
constitutionnel appliqu en la matire. Il sy ajoute depuis 2013 le bnfice
du fonds de solidarit en faveur des dpartements (FSD) et de la dotation
de compensation prque (DCP).
Pour autant, le taux de couverture des dpenses dallocations par
ces financements spcifiques (57 % en 2015) sest dgrad au cours des
dernires annes. De 2011 2015, le total des dpenses sociales
(allocations et aides la personne) a augment de 4,6 Md et les recettes
spcifiques de 1,5 Md. En consquence, la part des dpenses sociales non
couvertes sest accrue de 3,1 Md, soit nettement plus que les autres
recettes de fonctionnement des dpartements (+ 1,8 Md). Une partie de
cette diffrence est venue dgrader leur pargne brute dont la baisse de
25 % au cours de cette priode est principalement imputable aux dpenses
sociales.
Les dpartements pourraient mieux employer tous les leviers dont
ils disposent en vue de mieux matriser lvolution de leurs dpenses
sociales.
Certes, ils ne sont pas entirement libres dexercer leur comptence
de droit commun en matire daction sociale en application des lois de
dcentralisation. Leurs responsabilits sont partages localement avec de
nombreux acteurs et leur rle de chef de file est affaibli par lclatement
des dispositifs de coordination. De plus, ces responsabilits font lobjet

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298 COUR DES COMPTES

dun encadrement juridique plus ou moins troit selon le type daide


sociale. Pourtant, cette organisation complexe leur laisse des marges
daction de deux types.
Les unes concernent le pouvoir de dcision dont disposent les
dpartements dans lexercice proprement dit de leurs comptences
sociales. Ainsi, les contrles des chambres rgionales des comptes
montrent que certains dpartements ont commenc davantage prendre
en compte la dimension budgtaire dans la dfinition des plans daide aux
personnes prises en charge et le choix du mode dhbergement ainsi que
dans la rgulation de loffre dhbergement et de services par les
tablissements sociaux et mdico-sociaux (ESMS), et lexercice de leur
autorit tarifaire lgard de ces tablissements.
Les autres reposent sur des leviers daction que les dpartements ne
mobilisent encore quinsuffisamment dans la gestion de leurs services
chargs de la mise en uvre des politiques sociales. L galement, les
contrles des chambres rgionales mettent en lumire des exemples de
bonnes pratiques en matire de matrise des effectifs et dorganisation des
services sociaux, souvent fortement territorialiss, des systmes
dinformation, de recouvrement des participations des bnficiaires et de
dveloppement des contrles (obligations des bnficiaires du RSA,
gestion des ESMS, effectivit des prestations de services, indus, fraude).
Il est regrettable que les pratiques innovantes des dpartements
dans lexercice de leurs comptences sociales ne soient pas recenses,
values et diffuses. Il nest pas douteux que cette lacune freine
lutilisation par un plus grand nombre dentre eux des leviers daction
disponibles, dans le respect des textes lgislatifs et rglementaires, pour
mieux matriser les dpenses correspondantes.
En dpit de labsence de modle unifi de prvision des dpenses
sociales des dpartements, les donnes disponibles (Insee, CNAF, DREES,
CNSA) laissent prvoir un ralentissement des dpenses de RSA mais une
acclration des dpenses dAPA. Au total, les dpenses sociales devraient
continuer de crotre plus rapidement que les produits de fonctionnement
des dpartements.
Par consquent, la soutenabilit des dpenses sociales des
dpartements ne pourrait tre assure court terme qu une double
condition.
Dune part, il convient quils approfondissent les efforts de gestion
dj engags pour mieux matriser leurs dpenses de fonctionnement,
notamment leur masse salariale, dont les rsultats ont t visibles en 2015
et 2016. En particulier, ils doivent exploiter plus systmatiquement
lensemble des marges daction dont ils disposent dans lexercice de leurs

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DPARTEMENTS

comptences sociales afin de rduire le diffrentiel entre lvolution des


charges correspondantes et celles de leurs produits de fonctionnement.
Dautre part, il parat souhaitable de rendre plus quitable la
rpartition des ressources au sein de lensemble des dpartements. Celle-
ci se caractrise par un cumul des ingalits de richesse fiscale et de
charges en matire daide sociale, qui fragilise considrablement la
situation financire de certains dpartements. Le renforcement substantiel
de la prquation horizontale permettrait dy remdier.
Cependant, du fait des facteurs structurels qui les dterminent, les
dpenses sociales des dpartements continueront crotre plus rapidement
que le total des produits de fonctionnement. Les conomies
supplmentaires recherches chaque anne sur les charges de
fonctionnement, ncessaires pour compenser ce diffrentiel, seront
progressivement plus difficiles dgager sauf priver ces collectivits
territoriales des moyens dadministrer librement les comptences qui leur
sont attribues par la loi.
terme, le financement des dpenses sociales nest pas assur, ce
qui pourrait conduire rexaminer la rforme consistant recentraliser
le financement du RSA.

La Cour formule les recommandations suivantes :

14. (tat et dpartements) engager le recensement, lvaluation et la


diffusion des actions innovantes prises par les dpartements pour
renforcer la matrise de leurs dpenses sociales ;
15. (tat et dpartements) achever la mise en uvre de rfrentiels de cot
applicables aux diffrentes catgories dtablissements sociaux et
mdico-sociaux (ESMS) afin de permettre aux dpartements de
dvelopper un dialogue de gestion plus performant avec eux ;
16. (tat) augmenter la prquation horizontale, notamment sur les
DMTO, afin de rduire substantiellement les ingalits de ressources
et de charges entre les dpartements ;
17. (Dpartements) poursuivre les efforts dconomie et utiliser les leviers
daction mis en vidence par les bonnes pratiques de certains
dpartements en matire dorganisation et de gestion de leurs
comptences sociales.

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Conclusion gnrale

En 2016, grce une baisse de 1,1 % de leurs dpenses, les


collectivits territoriales ont dgag une capacit de financement et non
plus un besoin de financement. Elles ont ainsi contribu, pour la deuxime
anne conscutive, avec les administrations de scurit sociale, la
rduction du dficit public de lensemble des administrations publiques.
Cet inflchissement des dpenses publiques locales, constat depuis
trois ans, doit tre apprci au regard du long cycle de croissance qui la
prcd. Entre 1983 et 2013, les dpenses des administrations publiques
locales ont progress de 5 % en moyenne annuelle, passant de 8,6 prs de
12 points de PIB. La moiti seulement de cette augmentation est imputable
aux transferts de comptences lis la dcentralisation. Pour le reste, la
quasi-totalit de laccroissement constat a port sur les dpenses de
fonctionnement, tout particulirement les dpenses de rmunration des
agents territoriaux, du fait dune forte croissance des effectifs.
Encore rcent, le mouvement de matrise des finances publiques
locales doit tre poursuivi et amplifi. Il est possible dy parvenir par une
triple action sur lorganisation institutionnelle des collectivits locales, leur
gestion et leurs relations avec ltat.

La rforme de lorganisation territoriale : une premire tape


Larchitecture des administrations publiques locales recle
dimportants gisements defficience. Le mouvement progressif et
ininterrompu de dcentralisation, depuis les lois fondatrices de mars 1982
et juillet 1983 en passant par la loi daot 2004 dite Acte II de la
dcentralisation, a renforc considrablement les responsabilits de chaque
niveau de collectivits sans se proccuper de la gouvernance de lensemble.
Il en est rsult une superposition des niveaux dadministration et un
enchevtrement de leurs comptences respectives, facteurs de surcots et
de perte defficacit dans la conduite des politiques publiques. De multiples
rapports parlementaires ou administratifs au cours des vingt dernires
annes ainsi que des enqutes conjointes de la Cour des comptes et des
chambres rgionales des comptes ont montr quel point la simplification
si souvent voque de ce millefeuille territorial tait une ncessit.

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302 COUR DES COMPTES

De ce point de vue, la rforme territoriale engage notamment par


les lois MAPTAM de janvier 2014 et NOTR daot 2015 constitue une
avance notable. Elle parachve le dveloppement dj bien engag de
lintercommunalit en rduisant fortement le nombre de groupements
intercommunaux, ouvrant la voie un approfondissement des
mutualisations. Elle donne un nouveau statut aux mtropoles, charges
dtre les locomotives du dveloppement du territoire. Elle cre des rgions
de taille europenne dont la gestion pourra dgager terme des conomies
dchelle. Elle tend leur comptence dans le domaine des transports et en
fait les collectivits responsables du dveloppement conomique.
Pour autant, cette rforme doit tre considre comme une premire
tape. Elle ne supprime aucun niveau dadministration publique, hormis
sur le territoire de la mtropole de Lyon, et en ajoute mme un sur celui
des mtropoles du Grand Paris et dAix-Marseille-Provence. Elle napporte
pas la clarification ncessaire de la rpartition des responsabilits entre
catgories de collectivits locales. Peu de limites nouvelles sont opposes
aux pouvoirs dintervention de chacune dentre elles, malgr la suppression
de la clause gnrale de comptence des dpartements et des rgions, sauf
en matire de dveloppement conomique au prix dun cadre juridique trs
complexe qui laisse des attributions non ngligeables au dpartement.
La Cour aura ces prochaines annes loccasion danalyser limpact
de la rforme territoriale, dans ses diffrentes composantes, sur les finances
publiques locales. Un recul minimum est ncessaire pour apprcier dans
quelle mesure se matrialiseront les risques de surcots prennes, lis
lharmonisation des modes de gestion des ressources humaines et des
dispositifs dintervention publique dans les rgions fusionnes ou les
nouveaux groupements intercommunaux. Alors que de nombreux chantiers
administratifs, lis la mise en uvre de la rforme, sont luvre, la Cour
appelle les collectivits une vigilance particulire sur ces risques en
dpenses.

Des efforts de gestion inscrire dans la dure


Le principal levier de matrise des finances publiques locales est
dans les mains des assembles dlibrantes et des excutifs locaux. Sous
leffet de la baisse de 20 % de la dotation globale de fonctionnement
(DGF), soit plus de 8 Md, entre 2013 et 2016, les collectivits locales ont
lvidence adapt leurs modes de gestion et dorganisation. Dj
perceptibles au terme de lexercice 2015, les rsultats de leurs efforts de
gestion sont bien visibles dans leurs comptes de 2016. Lanalyse de ces
derniers, laquelle sest livre la Cour comme chaque anne, montre que
des mesures dconomie ont permis aux collectivits de ralentir (bloc

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CONCLUSION GNRALE 303

communal), stabiliser (dpartements) ou rduire (rgions) leurs charges de


fonctionnement. La faible hausse de la masse salariale laisse entrevoir,
mme si les donnes statistiques sur la fonction publique territoriale ne sont
pas encore disponibles, une baisse des effectifs. Tous les postes de
dpenses sont concerns. Dans les dpartements et les collectivits du bloc
communal, par exemple, les achats de biens et de services ont recul depuis
trois ans et le versement de subventions de fonctionnement sest rduit
depuis deux ans.
Au total, malgr la nouvelle baisse sensible des concours financiers
de ltat, les trois catgories de collectivits locales, considres chacune
globalement, sont parvenues amliorer leur quilibre financier (pargne
brute) dans une proportion plus ou moins forte, dpendant de lvolution
de leurs recettes fiscales. Pour autant, cette amlioration ne les a pas
conduites augmenter leurs investissements. Dans les trois catgories, la
situation financire des collectivits reste encore fragile comme latteste,
en moyenne, le bas niveau de lautofinancement du bloc communal et des
dpartements.
Il est difficile de prvoir si les collectivits locales auront maintenu
en 2017 leurs efforts de gestion. Dune part, en dpit dune nouvelle baisse
de la DGF, elles sont globalement soumises une contrainte financire
moins forte quen 2016 grce au dynamisme de la fiscalit directe et
indirecte. Dautre part, elles doivent intgrer en programmation et en
excution budgtaires limpact la hausse sur leurs dpenses de
fonctionnement de mesures prises au plan national, notamment en matire
de rmunration des agents publics (revalorisation du point dindice de la
fonction publique, application du protocole Parcours professionnels,
carrires et rmunrations ). De surcrot, les cots de transition lis la
mise en uvre de la rforme territoriale feront sentir leurs effets sur
lvolution des dpenses des collectivits et ne vont pas en faciliter la
matrise. Enfin, ces dernires devraient sattacher conforter leur
autofinancement pour assurer, au moins au sein du bloc communal, la
reprise prvisible des investissements.
La Cour rappelle que les efforts de gestion ncessaires concernent
aussi la qualit et la fiabilit des comptes publics locaux, qui souffrent
encore de nombreuses anomalies releves par les chambres rgionales des
comptes, alors quelles doivent garantir une analyse objective de la
situation financire de chaque collectivit.

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304 COUR DES COMPTES

Une grande diversit de situations prendre en compte


Les administrations publiques locales constituent un ensemble
particulirement htrogne, y compris au sein de chaque catgorie de
collectivits. Comme le montrent les exemples cits dans le prsent
rapport, lvolution positive des finances locales en 2016 ne doit pas
masquer la grande diversit des situations. Du fait des ingalits de
ressources et de charges, toutes les collectivits ne disposent pas des
mmes marges de manuvre financires pour sadapter une contrainte
budgtaire accrue. Certaines connaissent de grandes difficults et dautres
une relative aisance. Les efforts de gestion globalement perceptibles ont
t entrepris de faon ingale au sein de chaque catgorie de collectivits.
Dimportantes marges de progrs subsistent.
De grandes diffrences de situation peuvent tre constates, par
exemple, en fonction des territoires ou des catgories de collectivits
locales. Le prsent rapport en apporte une double illustration par lanalyse,
dune part, de la situation financire des collectivits des dpartements
doutre-mer et, dautre part, de limpact des dpenses sociales sur
lquilibre financier des dpartements.

La situation financire des collectivits locales doutre-mer


Dans lensemble, les collectivits des dpartements de La Runion,
la Guyane, la Guadeloupe et la Martinique bnficient dun niveau lev
de ressources grce la perception dimpts indirects locaux, propres
loutre-mer, loctroi de mer et la taxe spciale sur la consommation de
carburants. Leurs recettes atteignent des montants moyens par habitant
nettement plus levs quen mtropole ce qui favorise un niveau trs
suprieur de dpenses de fonctionnement. En particulier, de nombreuses
collectivits ont des effectifs manifestement surdimensionns. En
consquence, les deux tiers des collectivits de ces quatre dpartements
connaissent une situation financire fragile, dgrade ou critique, qui se
traduit par des difficults dexploitation de leurs services publics et par la
faiblesse de leur capacit dautofinancement. Le niveau des
investissements est nanmoins lev grce au flux soutenu des subventions
de ltat et de lUnion europenne, ce qui nempche pas un recours
important lemprunt.
Le redressement de cette situation financire trs proccupante
passe dabord par un effort de gestion de la part des collectivits des
diffrents chelons. Les services de ltat, prfectures et directions des
finances publiques, ainsi que lAgence franaise du dveloppement (AFD)
sont trs prsents. Cependant, le soutien quils leur apportent ne
saccompagne pas suffisamment de mesures de rationalisation. Les

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CONCLUSION GNRALE 305

subventions dinvestissement comme les soutiens financiers exceptionnels


ne sont assortis daucune contrepartie relle en terme de matrise accrue
des dpenses de fonctionnement et de redressement de la capacit
dautofinancement des collectivits.
Les orientations esquisses par la Cour consistent la fois
rorienter du fonctionnement vers linvestissement une partie des recettes
spcifiques prcites, introduire davantage de conditionnalit dans
lattribution des subventions et soutenir les collectivits en moyens
dexpertise et dingnierie en vue de renforcer leur professionnalisme en
matire de gestion administrative et budgtaire, et de pilotage de projets
dinvestissement.
Limpact des dpenses sociales sur lquilibre financier des
dpartements
Les dpenses sociales (versement du RSA, aide sociale aux
personnes ges et aux personnes handicapes, aide sociale lenfance)
reprsentent plus de la moiti des dpenses de fonctionnement des
dpartements. Leur forte augmentation (25 % de 2010 2016) est
principalement responsable de la dgradation densemble de la situation
financire de ces collectivits. Le taux de couverture des dpenses sociales
par les financements spcifiques de ltat (57 % en 2015) sest dgrad au
cours des dernires annes. La part des dpenses non couvertes a augment
bien plus que les autres recettes de fonctionnement des dpartements, ce
qui a provoqu une dgradation de leur quilibre financier. Toutefois,
limpact de la hausse des dpenses sociales est trs diffrent selon les
dpartements.
Les dpartements disposent de leviers, quils pourraient employer
davantage, pour mieux matriser lvolution de leurs dpenses sociales.
Dune part, ils possdent un pouvoir de dcision, certes variable selon les
prestations, dans lexercice proprement dit de leurs comptences sociales.
Ainsi, les contrles des chambres rgionales des comptes montrent que
certains dpartements ont commenc prendre davantage en compte la
dimension budgtaire dans la dfinition des plans daide aux personnes
prises en charge et le choix du mode dhbergement ainsi que dans la
rgulation de loffre dhbergement et de services par les tablissements
sociaux et mdico-sociaux (ESMS), et dans lexercice de leur autorit
tarifaire lgard de ces tablissements.
Dautre part, les dpartements disposent aussi de marges de
manuvre dans la gestion de leurs services chargs de la mise en uvre
des politiques sociales. L galement, les contrles des chambres
rgionales mettent en lumire des exemples de bonnes pratiques en matire

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306 COUR DES COMPTES

de matrise des effectifs et dorganisation des services sociaux, des


systmes dinformation, de recouvrement des participations des
bnficiaires et de dveloppement des contrles (obligations des
bnficiaires du RSA, gestion des ESMS, effectivit des prestations de
services, indus, fraude).
Il est regrettable que les pratiques innovantes des dpartements dans
lexercice de leurs comptences sociales ne soient pas recenses, values
et diffuses plus systmatiquement.
Les donnes disponibles (Insee, CNAF, DREES, CNSA) montrent
que, mme si elles ont ralenti en 2016, les dpenses sociales des
dpartements devraient continuer de crotre plus rapidement que leurs
produits de fonctionnement. La soutenabilit de ces dpenses peut
nanmoins tre assure court et moyen termes une double condition.
Dune part, les dpartements doivent tendre les efforts de gestion
dj engags pour mieux matriser leurs dpenses de fonctionnement,
notamment leur masse salariale. Dautre part, il convient de mieux rpartir
les ressources fiscales entre eux en renforant la prquation dite
horizontale de faon corriger leffet du cumul des ingalits de
richesse et de charges.
Au-del cependant, la question du financement des dpenses sociales
des dpartements reste pose. Actuellement, pour combler le diffrentiel
entre la croissance de leurs dpenses sociales et celles de leurs recettes de
fonctionnement, les dpartements rduisent chaque anne un peu plus les
moyens prvus pour lexercice de leurs autres comptences. Une telle
pratique nest pas durable, ce qui pourrait conduire, notamment, remettre
sur la table la rforme consistant recentraliser le financement du RSA.
Au total, tant lanalyse financire par catgorie de collectivits que
celle porte sur les dpartements doutre-mer ou sur limpact des dpenses
sociales des dpartements montrent que des marges daction existent,
encore insuffisamment exploites, qui peuvent permettre aux gestionnaires
locaux de parvenir une meilleure matrise des dpenses des collectivits.

Des relations entre ltat et les collectivits locales adapter

Indispensable dans les prochaines annes, possible au regard des


marges daction existantes, le prolongement des efforts de gestion des
collectivits relve de la responsabilit des lus locaux. Ce constat appelle
galement une volution des relations entre ltat et les collectivits locales.
Au niveau national, la gouvernance des finances publiques locales
sexerce essentiellement par le biais des concours financiers de ltat sous

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CONCLUSION GNRALE 307

enveloppe norme, dun montant total de 47 Md en 2017. Leur baisse


entame en 2014 et prolonge de 2015 2017 par la loi de programmation
des finances publiques aura constitu un levier efficace pour inflchir
lvolution des dpenses des collectivits, prcdemment solidement
oriente la hausse. La Cour recommande dailleurs de la prolonger en
2018 et les annes suivantes, mais selon des modalits renouveles.
Le dispositif actuel dune contribution des collectivits prleves
principalement sur la part forfaitaire de leur DGF a atteint sa limite. Il est
devenu invitable dlargir lassiette de la contribution. Le nouveau
dispositif devrait avoir pour objectif une meilleure matrise de la dpense
en rduisant la part des dotations forfaitaires et en renforant celle des
dotations de prquation. Il devrait aussi abandonner une approche
uniforme en tenant dsormais compte de la diversit des situations locales
en termes de ressources et de charges.
Cependant, cette approche financire nest pas suffisante. Les
relations entre ltat et les collectivits territoriales devraient sadapter au
partage des responsabilits en matire de matrise des finances publiques
locales. Comme la Cour la dj soulign dans ses rapports prcdents, ces
relations se caractrisent par un manque persistant de concertation de ltat
avec les collectivits locales sur leur trajectoire financire. Ce dficit de
dialogue est patent chaque anne au moment de la dtermination de
lobjectif dvolution de la dpense locale (ODEDEL) en loi de
programmation ou en loi de finances initiale, ou lors de llaboration au
printemps du programme de stabilit adress la Commission europenne,
qui engage le Gouvernement y compris sur la trajectoire financire des
APUL.
Il est essentiel que, dans le respect du principe constitutionnel de
libre administration des collectivits territoriales, les prvisions relatives
leur trajectoire financire soient labores dans le cadre dun exercice
partag. Une telle volution est un pralable pour que ces prvisions
gagnent en fiabilit et en crdibilit. Elle simpose dautant plus si, comme
le recommande la Cour, la gouvernance des finances publiques se renforce
par ladoption dun objectif de dpense publique en valeur et le vote dune
loi de financement des collectivits locales.
Les prvisions relatives la trajectoire financire des collectivits
locales devraient mieux prendre en compte limpact budgtaire des
dcisions de ltat. Malgr certains progrs, amliorer la qualit de
lvaluation du cot des normes reste une priorit. La Cour a dj relev
les conditions insatisfaisantes de cette valuation. Elle insiste dans le
prsent rapport sur les pistes permettant den amliorer la fiabilit, comme
le lancement dvaluations ex post ou la consolidation du cot global des
rformes portes par un ensemble de textes lgislatifs et rglementaires.

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Rcapitulatif des recommandations

La Cour adresse les recommandations suivantes.


En ce qui concerne les perspectives dvolution des finances
locales :
Pour les collectivits locales :
1. poursuivre les efforts de gestion dj engags, notamment par une
meilleure matrise des effectifs.
Pour ltat :
2. maintenir lexercice dune contribution des collectivits locales au
redressement des finances publiques en ladaptant de faon tenir
davantage compte de la diversit de leurs niveaux de richesses et de
charges ;
3. renforcer la concertation avec les reprsentants des collectivits
locales sur les prvisions relatives la trajectoire financire de ces
dernire en tenant compte de limpact budgtaire des normes,
notamment en matire de masse salariale ;
4. conduire la rforme des concours financiers aux collectivits locales
en abaissant la part des dotations forfaitaires et en augmentant celle
des dotations de prquation ;
5. dvelopper lvaluation a posteriori de limpact des dcisions de ltat
sur les budgets des collectivits locales, sur la base dun chantillon
slectionn par le CNEN, et dans une dmarche complmentaire au
dispositif existant dvaluation ex ante.

En ce qui concerne ltat davancement de la rforme


territoriale :
Pour ltat et les collectivits vises :
6. prvoir dans le rapport dorientation budgtaire des nouvelles rgions,
EPCI fusionns et communes nouvelles, une valuation de limpact
financier de la fusion identifiant les cots de transition, les conomies
ralises et les surcots prennes ;

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310 COUR DES COMPTES

7. valuer le caractre reproductible de la cration de la mtropole de


Lyon partir dun bilan de son impact en termes defficacit et
defficience des politiques publiques mtropolitaines et
dpartementales.
Pour ltat :
8. mener une tude sur la pertinence du maintien des quatre catgories
actuelles dEPCI au regard de la nouvelle carte intercommunale et, le
cas chant, proposer une simplification du cadre juridique de
lintercommunalit.

En ce qui concerne la situation financire des collectivits des


dpartements et rgions doutre-mer :
Pour ltat :
9. procder aux simulations ncessaires en vue daligner sur le droit
commun les modalits de rpartition de la prquation verticale et
horizontale des collectivits des dpartements doutre-mer ;
10. affecter la section dinvestissement du budget des collectivits
bnficiaires laccroissement annuel des recettes propres (octroi de
mer et taxe spciale de consommation sur les carburants).
Pour les collectivits et ltat :
11. fixer des objectifs quantitatifs dvaluation des bases fiscales,
notamment en dveloppant les partenariats entre les DRFiP et les
collectivits, et le recouvrement des produits des services ;
12. rduire les charges de personnel en agissant la fois sur les effectifs et
sur les conditions dattribution de la majoration de traitement ;
13. conditionner loctroi des subventions de ltat et des prts bonifis,
dans le cadre de contrats pluriannuels entre la collectivit, ltat et
lAFD, au respect dobjectifs chiffrs de redressement financier.

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RCAPITULATIF DES RECOMMANDATIONS 311

En ce qui concerne limpact des dpenses sociales sur lquilibre


financier des dpartements :
Pour ltat et les dpartements :
14. engager le recensement, lvaluation et la diffusion des actions
innovantes prises par les dpartements pour renforcer la matrise de
leurs dpenses sociales ;
15. achever la mise en uvre de rfrentiels de cot applicables aux
diffrentes catgories dtablissements sociaux et mdico-sociaux
(ESMS) afin de permettre aux dpartements de dvelopper un dialogue
de gestion plus performant avec eux.
Pour ltat :
16. augmenter la prquation horizontale, notamment sur les DMTO, afin
de rduire substantiellement les ingalits de ressources et de charges
entre les dpartements.
Pour les dpartements :
17. poursuivre les efforts dconomie et utiliser les leviers daction mis en
vidence par les bonnes pratiques de certains dpartements en matire
dorganisation et de gestion de leurs comptences sociales.

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Glossaire

Adaptation de la socit au vieillissement : (loi du 28 dcembre 2015,


dite loi ASV) : cette loi introduit, parmi de nombreuses volutions de
dispositifs existants dans le domaine de lautonomie, une revalorisation de
lAPA, une rforme du rgime dautorisation des services sociaux et
mdico-sociaux et de la tarification des tablissements ; elle cre de
nouvelles instances, dont la confrence des financeurs de la prvention de
perte dautonomie, qui vise assurer une meilleure coordination des
acteurs et des financeurs dans ce domaine.
Allocations compensatrices : l'tat verse chaque anne aux collectivits
territoriales des allocations compensant en totalit ou en partie les pertes
de recettes conscutives certaines mesures d'exonration, de rduction
des bases ou de plafonnement des taux prises par le lgislateur en matire
de fiscalit directe locale. Selon leur nature et leur objet, les allocations
compensatrices sont incluses dans le primtre des variables d'ajustement
de l'enveloppe norme, ou en sont au contraire exclues.
Besoin de financement : en comptabilit nationale, le besoin de
financement ou dficit est la diffrence entre lensemble des dpenses
et lensemble des recettes, hors oprations relatives la dette. En analyse
financire, la notion correspond la diffrence entre lensemble des
dpenses y compris les remboursements demprunts et lensemble des
recettes hors souscription demprunts. Il est couvert par les nouveaux
emprunts et les variations du fonds de roulement.
Capacit de dsendettement : le ratio de capacit de dsendettement est
gal au rapport entre lencours de dette au 31 dcembre et lpargne brute.
Il mesure le nombre dannes ncessaire une collectivit pour rembourser
sa dette en y affectant la totalit de son pargne brute. Il doit parfois tre
relativis car il est sensible aux volutions annuelles de lpargne brute (un
flux) qui peuvent tre plus vives que celles de lencours de la dette (un
stock).
Dgrvement : situation dans laquelle l'tat se substitue au contribuable
local pour payer la collectivit un impt dont ce dernier est exonr du
paiement.

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314 COUR DES COMPTES

Dpenses et recettes relles des collectivits ou de leurs groupements :


elles correspondent aux oprations ayant donn lieu des dcaissements
ou des encaissements (mouvements rels), par opposition aux
mouvements dits dordre qui nont pas de consquence en trsorerie, tels
les amortissements, par exemple.
Enveloppe norme : depuis 1996, les relations financires entre ltat et
les collectivits territoriales sont caractrises par lexistence dune
enveloppe norme qui regroupe les principaux concours financiers de
ltat aux collectivits territoriales. Lvolution de lenveloppe norme
tait indexe jusquen 2008 sur la croissance du PIB et de linflation, puis
elle la t, de 2008 2010, sur la seule inflation. Lenveloppe norme a
t gele en valeur de 2011 2013. La loi de finances pour 2014 a franchi
un pas supplmentaire en rduisant lenveloppe norme de 1,5 Md en
2014. En application de la loi de programmation des finances publiques,
cette rduction a t porte 3,9 Md en 2015 et 4,0 Md en 2016.
pargne brute (ou capacit dautofinancement brute) : diffrence entre
les recettes relles de fonctionnement et les dpenses relles de
fonctionnement, qui constitue lautofinancement des collectivits locales.
pargne de gestion : lpargne brute diminue des frais financiers.
Lexcdent finance les dpenses dinvestissement et le remboursement des
intrts et du capital de la dette.
pargne nette (ou capacit dautofinancement nette) : lpargne brute
diminue du remboursement du capital de la dette. Elle correspond
lexcdent des recettes de fonctionnement qui sert financer les dpenses
dinvestissement.
quilibre budgtaire : selon l'article L.1612-4 du code gnral des
collectivits locales, le budget de la collectivit territoriale est en quilibre
rel :
- lorsque la section de fonctionnement et la section d'investissement
sont respectivement votes en quilibre, les recettes et les dpenses
ayant t values de faon sincre,
- et lorsque le prlvement sur les recettes de la section de
fonctionnement au profit de la section d'investissement, ajout aux
recettes propres de cette section, l'exclusion du produit des emprunts,
et ventuellement aux dotations des comptes d'amortissements et de
provisions, fournit des ressources suffisantes pour couvrir le
remboursement en capital des annuits d'emprunt choir au cours de
l'exercice.
Excdent brut dexploitation (ou excdent brut de fonctionnement) :
diffrence entre les produits de gestion et les charges de gestion.

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GLOSSAIRE 315

Exonration : lexonration a pour effet de ne pas imposer une personne


ou un bien. Lexonration peut tre totale ou partielle, permanente ou
temporaire. Elle doit tre prvue par la loi et fait lobjet de critres
strictement dfinis. Un bien pourra tre exonr en raison de sa nature (ex.
: plantations doliviers), de son affectation (ex. : terrain agricole), de la
situation du contribuable (ex. : personne handicape dont les revenus sont
infrieurs un certain montant), etc. En gnral, lexonration rsultera de
la combinaison de plusieurs critres (ex. : exonration des tablissements
industriels implants dans certaines zones gographiques, dans la mesure
o lentreprise concerne remplit certains critres). En matire de fiscalit
directe locale, la loi prvoit des exonrations obligatoires qui sappliquent,
sans que la commune puisse sy opposer. Dautres exonrations sont
prvues par la loi (exonrations de droit) et peuvent sur dlibrations des
collectivits tre supprimes. Enfin, les collectivits peuvent dlibrer pour
instituer dautres exonrations facultatives, prvues par la loi.
Fonds de roulement : excdent des ressources stables (capitaux propres,
amortissements et provisions, dettes financires) sur les emplois stables
(actif immobilis brut). Il reprsente la part des ressources stables qui
peuvent tre affectes au financement des actifs circulants (stocks, crances
et disponibilits) pour compenser les dcalages entre lencaissement des
recettes et le paiement des dpenses.
Reste charge (pour les dpenses sociales) : solde entre les dpenses et
les recettes de compensation. Le reste charge est plus prcisment dfini
par la loi de finances rectificative pour 2016 concernant le RSA et par
larticle L.14-10-6 du code de laction sociale et des familles concernant
lAPA.
Section de fonctionnement : la section de fonctionnement enregistre les
oprations courantes qui se renouvellent rgulirement et sont ncessaires
au fonctionnement de la collectivit (charges de personnel, fournitures,
intrts des emprunts, etc.) ainsi que les subventions de fonctionnement
des organismes extrieurs.
Section dinvestissement : la section dinvestissement retrace les
oprations relatives au patrimoine de la collectivit ou de tiers identifis.
Ces oprations concernent notamment les biens mobiliers ou immobiliers,
dtenus par la collectivit (acquisitions, ventes, travaux, etc.), ses crances
et ses dettes (remboursement en capital de la dette, souscription
demprunts, avances, etc.), ainsi que les subventions dinvestissement.
Taux d'pargne (brute, nette, de gestion) : pargne (brute, nette, de
gestion) rapporte aux recettes relles de fonctionnement.

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316 COUR DES COMPTES

Variables dajustement : certaines allocations compensatrices ou


dotations de compensations sont soumises une minoration dfinie en loi
de finances ; ce primtre correspond aux variables dajustement .
Chaque anne, le montant voire le primtre des allocations
compensatrices est ajust pour que le volume de lenveloppe norme des
concours financiers respecte lobjectif dvolution fix.

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Sigles

APA.............. Allocation personnalise dautonomie


ANPE ........... Association nationale pour lemploi
APUL ........... Administrations publiques locales
CAF .............. Caisse dallocations familiales
CARSAT ...... Caisse de retraite des salaris et de la sant au travail
CASF............ Code de laction sociale et des familles
CCAS ........... Centre communal daction sociale
CCMSA........ Caisse centrale de la mutualit sociale agricole
CDCI ............ Commission dpartementale de coopration intercommunale
CGCT ........... Code gnral des collectivits territoriales
CLECRT ...... Commission locale d'valuation des charges et ressources
transfres
CLIC. Comits locaux dinformation et de coordination
CNAF ........... Caisse nationale des allocations familiales
CNEN ........... Conseil national dvaluation des normes
CNoCP ......... Conseil de normalisation des comptes publics
COG ............. Convention dobjectifs et de gestion
CTAP ........... Confrence territoriale de laction publique
CVAE ........... Cotisation sur la valeur ajoute des entreprises
DARES..Direction de l'animation de la recherche, des tudes et des
statistiques (ministre du travail et de lemploi)
DGCL ........... Direction gnrale des collectivits locales
DGCS ........... Direction gnrale de la cohsion sociale
DIPE ............. Dispositif dinvestissement petite enfance
DREES ......... Direction de la recherche, des tudes, de l'valuation et des
statistiques (ministre des affaires sociales et de la sant)
EPCI ............. tablissement public de coopration intercommunale
EPT .............. tablissement public territorial
ESMS ........... tablissements et services sociaux et mdico-sociaux
FAM ............. Foyer daccueil mdicalis
FICOBAFichier national des comptes bancaires et assimils

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318 COUR DES COMPTES

FSIL ............. Fonds de soutien linvestissement local


ICNE ............ Intrts courus non chus
IQCL ............ Indice de qualit des comptes locaux
MAPTAM .... Modernisation de laction publique territoriale et daffirmation des
mtropoles (loi de)
MSA ............. Mutualit sociale agricole
MECS ........... Maisons denfants caractre social
MGP ............. Mtropole du Grand Paris
NOTR ......... Nouvelle organisation territoriale de la Rpublique (loi de)
ODAS ........... Observatoire national de laction sociale dcentralise
PCH .............. Prestation de compensation du handicap
PIB ............... Produit intrieur brut
PPCR ............ Protocole parcours professionnels, carrires et rmunrations
RCT .............. Rforme des collectivits territoriales (loi de)
RSA .............. Revenu de solidarit active
SAMED ........ Service daccompagnement et de maintien de lenfant domicile
SAMSAH..Service d'accompagnement mdico-social pour adultes handicaps
SDCI ............ Schma dpartemental de coopration intercommunale
SGG.............. Secrtariat gnral du gouvernement
SGMAP ........ Secrtariat gnral pour la modernisation de laction publique
SIAE ............. Structure dinsertion par lactivit conomique
SRDEII ......... Schma rgional de dveloppement conomique, d'innovation et
d'internationalisation
TSCG ........... Trait sur la stabilit, la coopration et la gouvernance

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Annexes

Annexe n 1 : les administrations publiques locales ....................................321


Annexe n 2 : volution des finances des collectivits locales France
entire (2012-2016) ......................................................................................324
Annexe n 3 : modalits des retraitements des flux croiss des
collectivits du bloc communal et volution des finances des
collectivits du bloc communal France entire (2012-2016) ....................325
Annexe n 4 : volution des finances dpartementales France entire
(2012-2016) .................................................................................................329
Annexe n 5 : volution des finances rgionales France entire
(2012-2016) .................................................................................................330
Annexe n 6 : mthode de calcul de limpact des dcisions de ltat ..........331
Annexe n 7 : nature des impts et taxes par catgorie de collectivit ........336
Annexe n 8 : transferts financiers de ltat aux collectivits
territoriales ...................................................................................................337
Annexe n 9 : budgets des rgions europennes ..........................................338
Annexe n 10 : donnes comparatives relatives aux anciennes et
nouvelles rgions .........................................................................................339
Annexe n 11 : communes nouvelles et communes dlgues ....................340
Annexe n 12 : montant des charges transfres aux rgions par
dpartement ..................................................................................................341
Annexe n 13 : commission locale pour l'valuation des charges et des
ressources transfres ...................................................................................345
Annexe n 14 : dates de transfert des comptences dpartementales
aux rgions ...................................................................................................347
Annexe n 15 : les comptences transfres par les dpartements aux
mtropoles ....................................................................................................348
Annexe n 16 : montant des charges transfres par les dpartements
aux mtropoles .............................................................................................349
Annexe n 17 : chantiers induits par une fusion de collectivits ..................350
Annexe n 18 : rorganisation des services dans les nouvelles rgions .......352
Annexe n 19 : harmonisation des rgimes indemnitaires et des
politiques publiques dans les nouvelles rgions ...........................................353

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320 COUR DES COMPTES

Annexe n 20 : organisation territoriale des nouvelles rgions ....................354


Annexe n 21 : harmonisation des tarifs des cartes grises dans les
nouvelles rgions .........................................................................................355
Annexe n 22 : contrle budgtaire - saisines et avis des CRC en 2016 ......356
Annexe n 23 : mthodologie de la typologie de la situation financire
des collectivits doutre-mer ........................................................................357
Annexe n 24 : parts des contributions indirectes dans les recettes
relles de fonctionnement des communes, des dpartements et des
rgions doutre-mer ......................................................................................360
Annexe n 25 : rpartition de loctroi de mer entre collectivits .................361
Annexe n 26 : dotation forfaitaire des communes doutre-mer en
2016 .............................................................................................................362
Annexe n 27 : volution du FPIC ...............................................................363
Annexe n 28 : principales masses financires des collectivits des
DROM (2013-2016).....................................................................................364
Annexe n 29 : volution de la situation des impays de RSA des
dpartements aux CAF .................................................................................369
Annexe n 30 : dispersion de la dpense sociale par habitant pour les
trois allocations individuelles de solidarit ..................................................370
Annexe n 31 : financement du RSA et du RMI ..........................................371
Annexe n 32 : financement de lAPA .........................................................372
Annexe n 33 : financement de la PCH .......................................................373
Annexe n 34 : financement de laide sociale lenfance ...........................374
Annexe n 35 : ressources attribues aux dpartements loccasion
des transferts, crations, extensions de comptences et des principales
lois rgissant les trois AIS et lASE .............................................................375
Annexe n 36 : fonds durgence destination des dpartements entre
2010 et 2015.................................................................................................377
Annexe n 37 : schma dlaboration des plans daide de lAPA
domicile .......................................................................................................378
Annexe n 38 : nombre de bnficiaires suivi par agent des services
sociaux du dpartement selon dispositif ......................................................379
Annexe n 39 : poids des indus et taux de recouvrement par AIS ...............380

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ANNEXES 321

Annexe n 1 : les administrations publiques


locales
Les administrations publiques locales (APUL) constituent lun des
trois secteurs des administrations publiques avec ladministration centrale
et les administrations de scurit sociale. En 2016, les dpenses des APUL
reprsentaient 248,2 Md, soit 18 % des dpenses publiques.

Graphique n 1 : part des APUL dans la dpense publique en 2016505

Source : Cour des comptes donnes Insee

En comptabilit nationale, les APUL comprennent les collectivits


locales et des organismes divers dadministration locale (ODAL).
Lagrgat des collectivits locales est constitu des comptes des
budgets principaux et des budgets annexes des collectivits territoriales
(communes, dpartements, rgions) et de leurs groupements
(communauts de communes, communauts dagglomration,
communauts urbaines, mtropoles), des comptes des syndicats
intercommunaux et des syndicats mixtes506 nexerant pas dactivit
industrielle et commerciale et des comptes des rgies sans autonomie de

505Chiffres hors consolidation. La part des APUL a recul de 0,17 point en 2016.
506Les syndicats intercommunaux sont des tablissements publics regroupant des
communes. Les syndicats mixtes peuvent regrouper des collectivits territoriales de
niveau diffrent ou des tablissements publics de coopration intercommunale.

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322 COUR DES COMPTES

gestion507. Les tablissements publics caractre industriel et commercial


(EPIC)508, les rgies dotes de la personnalit morale et les socits
dconomie mixte (SEM) sont exclus des APUL.
Les organismes divers dadministration locale (ODAL) regroupent
les tablissements publics locaux disposant dune comptence spcialise
et dune autonomie de dcision. Cette catgorie comprend les centres
communaux daction sociale, les caisses des coles, les services
dpartementaux dincendie et de secours, les associations culturelles
finances par les collectivits locales509, les socits et tablissements
chargs de lamnagement du territoire dont le financement est local510, les
organismes consulaires511 et les tablissements publics locaux
denseignement512.

Graphique n 2 : part des collectivits locales dans les dpenses


et recettes des APUL en 2016

Source : Cour des comptes donnes Insee

507 Source : note mthodologique de lInsee sur le systme franais de comptabilit


nationale, les administrations publiques dans les comptes nationaux, mai 2012.
508 Notamment les offices publics de lhabitat, les offices publics damnagement et de

construction (OPAC) et les caisses de crdit municipal.


509 Notamment les thtres municipaux, les maisons de la culture.
510 Notamment les socits damnagement foncier et dtablissement rural (SAFER),

les tablissements publics damnagement des villes nouvelles, ltablissement public


pour lamnagement de la rgion de la Dfense (EPAD).
511 Notamment les chambres de commerce et dindustrie, chambres des mtiers et de

lartisanat, chambres dagriculture.


512 Les lyces et collges (publics et privs sous contrat), dont la construction et la

gestion sont finances respectivement par les rgions et les dpartements, mais dont la
rmunration des fonctionnaires est verse par ltat.

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ANNEXES 323

Au sein des APUL, les collectivits locales sont prpondrantes : en


2016, elles reprsentaient 225,5 Md de dpenses et 229,7 Md de recettes
soit 86 % de leurs dpenses et de leurs recettes, contre 14 % pour les
ODAL.

Graphique n 3 : prlvements obligatoires en 2016


(en % du produit intrieur brut)

Source : Cour des comptes donnes Insee

Les prlvements obligatoires en faveur des APUL reprsentent 6 %


du PIB, soit 14 % de lensemble des prlvements. Ils ont progress de
16 % depuis 2011, soit lgrement plus que lensemble (+ 13 %).
La dette des APUL (199,6 M en 2016) reprsentait 9 % de la dette
publique. la diffrence de ltat et des administrations de scurit
sociale, les collectivits locales ne peuvent recourir lemprunt que pour
financer leurs dpenses dinvestissement.

Graphique n 4 : part des APUL dans la dette publique en 2016

Source : Cour des comptes donnes Insee

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324 COUR DES COMPTES

Annexe n 2 : volution des finances des


collectivits locales France entire (2012-2016)

Evol. Evol.
En Md 2012 2013 2014 2015 2016
N/N-1 2016/2012
PRODUITS REELS DE
186,49 189,52 190,68 193,17 195,54 1,2 % 4,9 %
FONCTIONNEMENT
Fiscalit (hors DCRTP) 113,14 115,81 118,74 124,68 128,73 3,2 % 13,8 %
Fiscalit directe (hors DCRTP) 71,74 75,30 75,88 79,20 81,23 2,6 % 13,2 %
Fiscalit indirecte et autres taxes 41,32 40,39 42,86 45,47 47,50 4,5 % 15,0 %
Fonds de prquation 0,29 0,42 0,56 0,71 -0,16 - 102,3 % - 105,6 %
Dotations et participations (y compris
59,39 59,38 56,89 53,33 51,48 - 3,5 % - 13,3 %
DCRTP)
Autres recettes (y compris
13,67 13,91 14,50 14,44 15,34 6,2 % 12,2 %
exceptionnelles)
CHARGES REELLES DE
156,30 160,97 164,32 166,08 167,38 0,8 % 7,1 %
FONCTIONNEMENT
Dpenses de personnel 54,28 55,97 58,13 59,12 59,76 1,1 % 10,1 %
Achats de biens et services 29,77 30,69 30,50 29,95 29,49 - 1,6 % - 1,0 %
Autres charges de gestion courante
50,76 52,56 53,60 54,84 56,50 3,0 % 11,3 %
(hors subventions)
Subventions de fonctionnement 15,05 15,23 15,37 15,49 15,17 - 2,1 % 0,80 %
Charges financires 4,44 4,50 4,54 4,57 4,38 - 4,2 % - 1,6 %
Autres dpenses (y compris
2,00 2,01 2,17 2,10 2,10 - 0,3 % 5,1 %
exceptionnelles)
EPARGNE BRUTE 30,19 28,56 26,36 27,09 28,16 4,0 % - 6,7 %
RECETTES REELLES
15,94 16,23 16,17 16,97 15,84 - 6,7 % -0,6 %
D'INVESTISSEMENT
FCTVA (dont plan de relance
4,89 4,99 5,32 5,71 4,67 - 18,1 % - 4,5 %
FCTVA)
Subventions d'quipement reues 5,17 5,34 5,53 5,34 5,27 - 1,4 % 2,0 %
Autres recettes 5,88 5,91 5,32 5,93 5,90 - 0,5 % 0,3 %
DEPENSES REELLES
48,07 50,53 46,27 41,76 40,64 - 2,7 % - 15,5 %
D'INVESTISSEMENT
Dpenses d'quipement 37,54 39,58 35,34 31,24 30,98 - 0,8 % - 17,5 %
Subventions d'quipement verses 8,31 8,75 8,75 8,35 8,08 - 3,3 % - 2,8 %
Autres dpenses 2,22 2,19 2,18 2,16 1,58 - 27,0 % - 28,9 %
Encours de la dette 133,11 137,73 141,86 146,39 149,93 2,4 % 12,6 %
Emprunts rembourss (1) 10,80 11,58 11,83 12,47 12,88 3,3 % 19,2 %
Emprunts souscrits 16,97 16,39 15,91 16,16 14,11 - 12,7 % -16,9 %
Ratio de dsendettement (sur pargne
4,41 4,82 5,38 5,40 5,32
brute)
Source : Cour des comptes donnes DGFiP
Les recettes et les dpenses de fonctionnement et dinvestissement ont t retraites des montants reus et verss
entre catgories de collectivit. dfaut de retraitement, les montants de charges verses et de produits reus
augmentent artificiellement les montants rels de recettes et de dpenses.
(1) Les remboursements demprunt sont hors refinancements et oprations de gestion de la dette.

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ANNEXES 325

Annexe n 3 : modalits des retraitements des flux


croiss des collectivits du bloc communal et
volution des finances des collectivits du bloc
communal France entire (2012-2016)
Modalits des retraitements des flux croiss des collectivits du
bloc communal

COMMUNES/EPCI/M57

PRODUITS RELS DE Produits de la fiscalit + Fonds de prquation + Dotations et participations


FONCTIONNEMENT (y compris DCRTP) + Autres recettes

Attribution de compensation et dotation de solidarit communautaire+Fiscalit


Fiscalit (hors DCRTP)*
indirecte et autres taxes+Fiscalit directe

Fiscalit directe (hors


[Compte 731]-[Compte 7391]+[Compte 7323]-[Compte 73923]
DCRTP)

Fiscalit indirecte et autres [Compte 733]+[Compte 734]+[Compte 735]+[Compte 736]+[Compte 737]+[Compte


taxes 738]-[Compte 7394]-[Compte 7396]-[Compte 7398]

Attribution de
[Compte 7321]+[Compte 7322]+[Compte 7328]-[Compte 73921]-[Compte 73922]-
compensation et dotation
[Compte 73928]
de solidarit

Fonds de prquation [Compte 7324]+[Compte 7325]-[Compte 73924]-[Compte 73925]

Dotations et participations [Compte 741]+[Compte 742]+[Compte 743]+[Compte 744]+[Compte 745]+[Compte


(y compris DCRTP) 746]+[Compte 747]+[Compte 748]-(comptes GFP 74741, COMMU.74751)

([Comptes 70]+[Comptes 71]+[Comptes 72]+[Comptes 75]+[Comptes 76]+[Compte


Autres recettes (y compris
771]+[Compte 773]+[Compte 774]+[Compte 778]+[Compte 79])-(comptes
exceptionnelles)
GFP70845,COMMU.70846,GFP70875,COMMU.70876,GFP76231,COMMU.76232)

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326 COUR DES COMPTES

Dpenses de personnel + Achats de biens et services + Autres charges de gestion


CHARGES RELLES DE
courante (hors subventions) + Subvention de fonctionnement + charges
FONCTIONNEMENT
financires + autres dpenses (y compris exceptionnelles)

[Compte 621]+[Compte 631]+[Compte 633]+[Comptes 64]-(comptes


Dpenses de personnel
COMMU.6216, GFP6217)

[Comptes 60]+[Comptes 61]+[Comptes 62]-[Compte 621]-(comptes GFP62875,


Achats de biens et services
COMMU.62876)

Autres charges de gestion


[Comptes 65]-[Compte 657]
courante (hors subventions)

Subventions de
Compte 657 - (Comptes GFP657341, COMMU.657351)
fonctionnement

Charges financires [Comptes 66]-(comptes GFP661131,COMMU.661132)

Autres dpenses (y compris Charges relles de Fct.-(Frais de personnel+Achats de biens et services+Autres


exceptionnelles) charges de gestion courante+Subventions de fonctionnement+Charges financires)

PARGNE BRUTE PRODUITS RELS DE FCT. - CHARGES RLLES DE FCT

([102 crdit]-[1027 crdit]-[10229 crdit]+[131 crdit]+[132 crdit]+[133


crdit]+[134 crdit]+[138 crdit]+[231 crdit]+[232 crdit]+[261 crdit]+[266
RECETTES RELLES crdit]+[271 crdit]+[272 crdit]+[273 crdit]+[274 crdit]+[275 crdit]+[276
D'INVESTISSEMENT crdit]-[2768 crdit]+[454 crdit]+[456 crdit]+[457 crdit]+[458
crdit]+[775]+[103 crdit])-(Comptes crdit GFP 13141, GFP 13241, COMMU.
13151, COMMU. 13251)

FCTVA (dont plan de


10222 crdit+Crdit 103
relance FCTVA)

Subventions d'quipement ([131 crdit]+[132 crdit]+[133 crdit]+[134 crdit]+[138 crdit])-(Comptes crdit


reues GFP 13141, GFP 13241, COMMU. 13151, COMMU. 13251)

RECETTES REELLES D'INVESTISSEMENT - (FCTVA + SUBVENTIONS


Autres recettes
D'EQUIPEMENT RECUES)

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ANNEXES 327

([20 dbit]+[21 dbit]-[217 dbit]+[23 dbit]-[237 crdit]-[238 crdit]+[102


dbit]-[1027 dbit]-[10229 dbit]+[131 dbit]+[132 dbit]+[133 dbit]+[134
dbit]+[138 dbit]+[261 dbit]+[266 dbit]+[271 dbit]+[272 dbit]+[273
DPENSES RELLES
dbit]+[274 dbit]+[275 dbit]+[276 dbit]-[2768 dbit]+[454 dbit]+[456
D'INVESTISSEMENT
dbit]+[457 dbit]+[458 dbit]+[481 dbit]+[103 Dbit])-(comptes dbit
Comptes crdit GFP 13141, GFP 13241, COMMU. 13151, COMMU. 13251,
GFP 204141, COMMU. 204151, GFP 276341, COMMU. 276351)

Dpenses d'quipement [20 dbit]+[21 dbit]+[23 dbit]-[237 crdit]-[238 crdit]-[204 dbit]-[217 dbit]

Subventions d'quipement
[204 dbit]-(comptes dbit GFP 204141, COMMU. 204151)
verses

Dpenses relles dinvestissement Dpenses dquipement subventions


Autres dpenses
dquipement verses

[Solde compte 16]-[Solde compte 1688]-[Solde compte 169]-[Solde compte GFP


Encours de la dette
168741, COMMU. 168751)

[Compte dbit 16]-([Compte dbit 16449]+[Compte dbit 1645]+[Compte dbit


Emprunts rembourss 166]+[Compte dbit1688]+[Compte dbit 169]) - (compte dbit GFP 168741,
COMMU. 168751)

[Compte crdit 16]-([Compte crdit 16449]+[Compte crdit 1645]+[Compte crdit


Emprunts souscrits 1688]+[Compte crdit 169]+[Compte crdit 166]) - (comptes crdit GFP 168741,
COMMU. 168751)

Ratio de dsendettement
ENCOURS DE LA DETTE/EPARGNE BRUTE
sur pargne brute

* Les recettes fiscales des collectivits du bloc communal sont dtermines par la somme des recettes issues
de la fiscalit directe et indirecte de chaque catgorie de collectivit.

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328 COUR DES COMPTES

volution des finances des collectivits du bloc communal


France entire (2012-2016)
Evol.
En Md 2012 2013 2014 2015 (1) 2016 (2) Evol. N/N-1
2016/2012
PRODUITS REELS DE
101,13 102,99 103,72 105,63 106,40 0,7 % 5,2 %
FONCTIONNEMENT
Fiscalit (hors DCRTP) 58,71 60,58 61,44 64,82 66,08 1,9 % 12,6 %
Fiscalit directe (hors DCRTP) 47,95 50,06 50,80 53,68 54,56 1,6 % 13,8 %
Fiscalit indirecte et autres taxes 10,76 10,52 10,64 11,14 11,52 3,4 % 7,1 %
Fonds de prquation -7,43 -22,49 -20,71 -31,87 -18,79 -41,0 % 152,9 %
Dotations et participations (y compris
31,89 31,65 31,10 29,96 28,78 -3,9 % -9,7 %
DCRTP)
Autres recettes (y compris
10,54 10,78 11,20 10,88 11,56 6,3 % 9,7 %
exceptionnelles)
CHARGES REELLES DE
83,61 86,34 88,46 89,88 90,62 0,8 % 8,4 %
FONCTIONNEMENT
Dpenses de personnel 39,77 41,08 42,93 43,83 44,29 1,1 % 11,4 %
Achats de biens et services 22,26 23,04 22,94 22,58 22,30 -1,3 % 0,2 %
Autres charges de gestion courante
8,26 8,58 8,75 9,58 10,40 8,6 % 26 %
(hors subventions)
Subventions de fonctionnement 8,72 8,91 9,06 8,97 8,84 -1,5 % 1,4 %
Charges financires 2,91 2,97 2,99 3,04 2,92 -3,9 % 0,5 %
Autres dpenses (y compris
1,70 1,76 1,80 1,88 1,86 -0,7 % 9,5 %
exceptionnelles)
EPARGNE BRUTE 17,51 16,65 15,26 15,75 15,78 0,2 % -9,9 %
RECETTES REELLES
13,81 13,89 13,91 13,98 12,74 -8,9 % -7,8 %
D'INVESTISSEMENT
FCTVA (dont plan de relance
3,39 3,52 3,86 4,03 3,27 -18,9 % -3,7 %
FCTVA)
Subventions d'quipement reues 5,64 5,74 5,87 5,41 4,94 -8,8 % -12,5 %
Autres recettes 4,77 4,63 4,17 4,53 4,53 -0,1 % -5,0 %
DEPENSES RELLES
32,27 34,48 30,32 26,79 26,74 -0,2 % -17,2 %
D'INVESTISSEMENT
Dpenses d'quipement 28,16 30,26 26,13 22,53 22,45 -0,4 % -20,3 %
Subventions d'quipement verses 2,51 2,54 2,53 2,27 2,32 2,5 % -7,4%
Autres dpenses 1,60 1,68 1,65 1,99 1,97 -1,2 % 22,9 %
Encours de la dette 82,64 84,98 86,31 88,27 89,63 1,5 % 8,5 %
Emprunts rembourss (3) 6,91 7,43 7,61 8,03 8,11 1,1 % 17,4 %
Emprunts souscrits 10,40 9,68 8,50 8,45 7,86 -7,0 % -24,4 %
Ratio de dsendettement sur pargne
4,72 5,10 5,66 5,61 5,68
brute
Source : Cour des comptes donnes DGFiP
(1) Lexercice 2015 correspond la date dintgration de la mtropole de Lyon dans la catgorie
des EPCI.
(2) Lexercice 2016 correspond lintgration des tablissements publics territoriaux du Grand
Paris dans la catgorie des EPCI.
(3) Les remboursements demprunt sont hors refinancements et oprations de gestion de la dette.

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ANNEXES 329

Annexe n 4 : volution des finances


dpartementales France entire (2012-2016)
Evol. Evol.
En Md 2012 2013 2014 2015 2016(1)
N/N-1 2016/2012
PRODUITS REELS DE
63,79 64,53 65,96 65,6 66,06 0,7 % 3,6 %
FONCTIONNEMENT
Fiscalit (hors DCRTP) 42,05 42,53 44,04 45,26 46,59 2,9 % 10,8 %
Fiscalit directe (hors DCRTP) 19,35 20,5 20,54 20,8 21,65 4,1 % 11,9 %
Fiscalit indirecte et autres taxes 22,7 22,03 23,5 24,45 24,95 2,0 % 9,9 %
Prquation (FCVAE et FSIDF) 0,00 -0,0006 -0,01 -0,009 0,003 _ _
Dotations et participations (y compris
18,87 19,14 18,89 17,43 16,43 -5,7 % -12,9 %
DCRTP)
Autres recettes (y compris
2,88 2,87 3,04 2,92 3,04 4,1 % 5,6 %
exceptionnelles)
CHARGES REELLES DE
56,19 57,69 59,29 59,14 58,29 -1,4 % 3,7 %
FONCTIONNEMENT
Dpenses de personnel 11,54 11,83 12,15 12,16 11,91 -2,1 % 3,2 %
Achats de biens et services 5,64 5,66 5,57 5,34 5,03 -5,8 % -10,8 %
Aides la personne et frais
28,26 29,30 30,52 30,87 30,99 0,4 % 9,7 %
d'hbergement
Autres charges de gestion courante
7,09 7,31 7,34 7,22 7,04 -2,5 % -0,7 %
(hors subventions)
Subventions de fonctionnement 2,50 2,49 2,54 2,48 2,33 -6,1 % -6,8 %
Charges financires 0,94 0,92 0,95 0,91 0,84 -7,7 % -10,6 %
Autres dpenses (y compris
0,23 0,19 0,21 0,16 0,14 -12,5% -39,1 %
exceptionnelles)
EPARGNE BRUTE 7,60 6,84 6,67 6,46 7,78 20,4 % 2,4 %
RECETTES REELLES
3,02 3,04 2,94 2,96 2,59 -12,5 % -14,2 %
D'INVESTISSEMENT
FCTVA (dont plan de relance
1,01 0,96 0,98 1,12 0,88 -21,4 % -12,9 %
FCTVA)
Subventions d'quipement reues 1,52 1,59 1,53 1,36 1,22 -10,3 % -19,7 %
Autres recettes 0,48 0,49 0,43 0,48 0,48 0,00% 0,00%
DEPENSES REELLES
11,43 11,16 10,78 9,73 9,16 -5,9 % -19,9 %
D'INVESTISSEMENT
Dpenses d'quipement 6,58 6,57 6,37 5,76 5,50 -4,5 % -16,4 %
Subventions d'quipement verses 4,49 4,33 4,15 3,72 3,37 -9,4 % -24,9 %
Autres dpenses 0,33 0,25 0,26 0,25 0,36 44,0% 9,1 %
Encours de la dette 31,20 32,30 33,66 34,11 33,87 -0,7 % 8,6 %
Emprunts rembourss (2) 2,57 2,59 2,72 2,86 3,01 5,2 % 17,1 %
Emprunts souscrits 3,88 3,72 3,87 3,62 2,82 -22,1 % -27,3 %
Ratio de dsendettement 4,10 4,72 5,05 5,28 4,36
Source : Cour des comptes donnes DGFiP
compter du 1er janvier 2016, et en raison de leur fusion avec leur rgion, les dpartements de la Guyane et de
la Martinique sont devenus des collectivits territoriales uniques. Leurs donnes financires ne sont pas
comptabilises dans le prsent tableau.
(1) Les remboursements demprunt sont hors refinancements et oprations de gestion de la dette.

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330 COUR DES COMPTES

Annexe n 5 : volution des finances rgionales


France entire (2012-2016)
Evol. Evol.
En Md 2012 2013 2014 2015 2016(1)
N/N-1 2016/2012
PRODUITS REELS DE
22,49 22,85 22,57 22,91 22,51 -1,7 % 0,1 %
FONCTIONNEMENT
Fiscalit (hors DCRTP) 12,30 12,58 13,65 14,98 15,14 1,0 % 23,1 %
Fiscalit directe (hors DCRTP) 4,44 4,74 4,63 4,81 4,84 0,7 % 9,0 %
Fiscalit indirecte et autres taxes 7,86 7,84 9,01 10,18 10,30 1,2 % 31,0 %
Fonds de prquation 0,00 -0,002 -0,002 0,001 -0,002 - -
Dotations et participations (y compris
9,92 9,99 8,63 7,58 7,06 -6,9 % -28,8 %
DCRTP)
Autres recettes (y compris
0,28 0,28 0,30 0,34 0,32 -7,6 % 14,3 %
exceptionnelles)
CHARGES REELLES DE
17,13 17,55 17,80 18,29 17,79 -2,8 % 3,9 %
FONCTIONNEMENT
Dpenses de personnel 2,97 3,06 3,19 3,27 3,23 -1,4 % 8,8 %
Achats de biens et services 1,88 2,00 2,04 2,08 2,04 -1,7 % 8,51%
Autres charges de gestion courante
7,17 7,38 7,38 7,55 7,36 -2,5 % 2,7 %
(hors subventions)
Subventions de fonctionnement 4,46 4,45 4,42 4,71 4,49 -4,7 % 0,7 %
Charges financires 0,60 0,61 0,62 0,63 0,60 -5,2 % 0,00%
Autres dpenses (y compris
62,40 57,84 167,83 63,36 81,18 28,1 % 30,1 %
exceptionnelles)
EPARGNE BRUTE 5,36 5,30 4,77 4,62 4,73 2,4 % -11,8 %
RECETTES REELLES
2,26 2,42 2,43 2,87 2,62 -8,6 % 15,9 %
D'INVESTISSEMENT
FCTVA (dont plan de relance
0,49 0,51 0,48 0,56 0,48 -15,2 % -2,0 %
FCTVA)
Subventions d'quipement reues 1,33 1,39 1,41 1,61 1,50 -6,4 % 12,8 %
Autres recettes 0,44 0,52 0,54 0,70 0,64 -8,3 % 45,5 %
DEPENSES REELLES
8,47 8,92 9,22 9,44 8,68 -8,1 % 2,5 %
D'INVESTISSEMENT
Dpenses d'quipement 2,80 2,75 2,88 3,00 2,89 -3,6 % 3,2 %
Subventions d'quipement verses 5,29 5,76 5,91 5,88 5,33 -9,2 % 0,8 %
Autres dpenses 0,39 0,40 0,43 0,56 0,51 -10,0 % 30,8 %
ENDETTEMENT
Encours de la dette 19,13 20,28 22,01 24,10 25,37 5,3 % 32,6 %
Emprunts rembourss (2) 1,34 1,58 1,55 1,65 1,75 6,1 % 30,6 %
Emprunts souscrits 2,71 3,01 3,56 4,13 3,31 -19,9 % 22,1 %
Ratio de dsendettement 3,57 3,83 4,61 5,22 5,37
Source : Cour des comptes donnes DGFiP
(1) compter du 1er janvier 2016, et en raison de leur fusion avec leur dpartement, les rgions de la Guyane
et de la Martinique sont devenus des collectivits territoriales uniques. Leurs donnes financires ne sont pas
comptabilises dans le prsent tableau.
(2) Les remboursements demprunt sont hors refinancements et oprations de gestion de la dette.

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ANNEXES 331

Annexe n 6 : mthode de calcul de limpact des


dcisions de ltat

Limpact financier annuel des dcisions de ltat sur les collectivits


locales est valu partir des fiches dimpact financier produites par les
ministres lattention du Conseil national dvaluation des normes
(CNEN), qui se prononce dsormais sur lensemble des projets de textes
(rglementaires et lgislatifs) ayant vocation leur tre applicables. Les
cots, conomies et recettes pour les collectivits recenss dans ces fiches
font lobjet dune compilation par la Direction gnrale des collectivits
locales qui assure le secrtariat du CNEN pour constituer le rapport
annuel.
Les donnes indiques par la Cour dans ce rapport sont donc bases
sur des estimations, et doivent pour cela tre relativises. Mais surtout, elles
correspondent ncessairement un impact plancher, dans la mesure o seul
limpact en anne n+1 des normes produites en anne n est pris en
considration. Or, de nombreuses dcisions de ltat se traduisent par des
surcots tendus sur plusieurs annes (dans le cas, par exemple, dune
norme impliquant la mise en conformit dquipements, qui peut ncessiter
des chantiers successifs sur plus de douze mois), voire des surcots
prennes (comme lillustrent les revalorisations de minima sociaux). En
outre, certaines dcisions ont des effets immdiats sur les budgets locaux,
lanne mme de leur diction.
Afin dapprocher au plus prs limpact des normes nouvelles sur les
budgets locaux, la Cour a procd deux types dajustements relativement
aux donnes concatnes par la DGCL : une modification du primtre des
normes prises en compte, et des retraitements des impacts initialement
valus. En raison du volume de projets de texte prsents au CNEN
(environ 500 par an), seules ont t examines les fiches concluant un
impact non nul sur les budgets locaux.
Le primtre retenu par la Cour dans son chiffrage total de
limpact des dcisions de ltat sur les budgets locaux a t tabli selon les
critres suivants : normes rglementaires applicables aux collectivits
territoriales et leurs groupements, publies et entres en application
durant la priode considre, ayant pour effet de crer, dalourdir ou
dallger une contrainte pour les collectivits concernes.

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332 COUR DES COMPTES

Nombre de cas
Normes non retenues Exemples
2015 2016

Dispositions lgislatives
devant faire lobjet dun Chiffrage redondant des fiches dimpact
rglement dapplication portant sur lordonnance du 23/07/2015
9 8
Motif : double relative aux marchs publics et sur le dcret
comptabilisation des affrent du 03/03/2016
impacts

Normes dont limpact


porte dautres acteurs
Dcret du 24/12/2015 modifiant les
locaux (entreprises
dispositions du CCH relatives
publiques locales, offices
5 1 l'accessibilit aux personnes handicapes
publics de lhabitat, etc.)
des btiments d'habitation collectifs et des
Motif : ces acteurs sont
maisons individuelles neufs
exclus du champ danalyse
du prsent rapport

Dcret du 20/05/2015 relatif la redevance


de stationnement des vhicules sur voirie
Projets de textes non
(entre en application reporte au
publis au JO ou non
01/01/2018)
entrs en application
3 12
durant la priode considre
Dcret du 09/05/17 relatif aux obligations
Motif : Impacts dcals ou
d'amlioration de la performance
annuls
nergtique dans les btiments existants
usage tertiaire (voir infra)

Normes non
contraignantes pour les
collectivits, notamment : Dcret du 27/07/2016 relatif
possibilits 15 7 l'exprimentation territoriale visant
dexprimentation et mise rsorber le chmage de longue dure
en place de fonds
conditionns initiatives

Normes destines
quilibrer limpact dune Dcret du 17/08/2015 instituant un fonds de
autre norme (cette dernire 3 soutien au dveloppement des activits
ntant pas prise en compte priscolaires
dans le calcul)

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ANNEXES 333

Au cours de la sance du 4 fvrier 2016, le CNEN a examin le


projet de dcret relatif aux obligations de travaux damlioration de la
performance nergtique dans les btiments existants usage tertiaire. Ce
texte est issu de la loi n 2015-992 du 17 aot 2015 relative la transition
nergtique pour la croissance verte (TECV), qui formule lobjectif dune
baisse dau moins 60% de consommation dnergie en 2050. Pour atteindre
cet objectif, le projet de dcret fixe un objectif intermdiaire dconomies
dnergie de 25% de rduction des consommations nergtiques des
btiments lhorizon 2020, applicable aux btiments de bureaux, de
commerces et denseignement de plus de 2000 m.
Le ministre de lcologie, du dveloppement durable et de lnergie
a valu limpact de ce projet de texte dans une fiche dimpact financier en
date du 7 janvier 2016. Les collectivits territoriales sont le premier acteur
concern, avec un parc de 88,2 millions de mtres carrs. Il sagit plus
particulirement du bloc communal, dont les coles maternelles et
primaires constituent lessentiel des btiments inclus dans le primtre.
Fonde sur lhypothse selon laquelle la moiti des investissements sera
ralise la premire anne, lvaluation chiffre 4,2 Md le poids net de
lapplication du dcret pour les collectivits en 2017.
Si de tels investissements auront pour effet de rduire
significativement la facture nergtique des collectivits territoriales, il est
valu que la mesure ne sera financirement excdentaire pour celles-ci
quau bout de 11 ans, soit en 2027. La Cour alerte sur limpact financier de
ce dcret pour les collectivits territoriales. Prpar ds 2010 dans le cadre
du Plan Btiment Grenelle et objet dune concertation depuis le dbut de
lanne 2016, il a t publi au Journal officiel le 10 mai 2017.

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334 COUR DES COMPTES

Les ajustements effectus par la Cour sur le calcul des impacts


sont les suivants :

Nombre de cas
Motif de
Exemples
lajustement
2015 2016

Non prise en compte Dcret n 2016-824 du 21 juin 2016 relatif aux


de la pluriannualit 1 1 missions des centres communaux et
de limpact intercommunaux d'action sociale (cf. infra)

Dcret du 29/12/2015 relatif aux modalits de


Surestimation dune
transmission du rapport annuel sur le prix et la
conomie ou dune 2 1
qualit du service public de l'eau potable et de
recette
l'assainissement

Niveau de dtail non


satisfaisant pour la Dcret du 25/03/2016 relatif aux marchs
1 1
prcision du publics (rpartition de limpact tat/CT)
chiffrage

Deux fiches dimpact, lune conue en 2015, lautre en 2016,


illustrent le problme de la non prise en compte de la dimension
pluriannuelle des impacts financiers sur les collectivits. Limpact
financier pour les collectivits a donc fait lobjet dun retraitement par la
Cour.
- La fiche dimpact relative au rglement de scurit dans les
tablissements recevant du public (ERP) value le gain issu des
mesures dallgement 21,7 M. Un tel chiffrage se justifie dans la
mesure o larrt permet aux collectivits de mettre aux normes
certains ERP dont elles ont la charge au travers dune installation dite
passive, moins coteuse quune installation active (17 000
dcart de cot unitaire). La mthode employe pour mesurer le gain
financier au profit des collectivits consiste alors calculer le nombre
dERP non conformes la date de publication de larrt qui peuvent
bnficier dune installation passive, nombre par lequel est multiplie
lconomie de 17 000 . Cette dmarche repose sur lhypothse forte
selon laquelle la totalit du stock des ERP non conformes la date
de larrt (2 600 tablissements) fera lobjet dune mise en
conformit durant la mme anne. La Cour privilgie l'hypothse d'un
chelonnement des mises en conformit sur trois ans, ce qui conduit
rduire le gain potentiel pour les collectivits en 2016 7,2 M.
- Un dcret relatif aux missions des CCAS allge la frquence de
production du rapport danalyse des besoins sociaux de la population :

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ANNEXES 335

initialement prsent annuellement au conseil dadministration, le


rapport doit dsormais tre produit au cours de l'anne civile qui suit
chaque renouvellement gnral des conseils municipaux, soit tous les
six ans. Or, si la fiche dimpact rvle une connaissance des ralits
du terrain dans la dtermination des variables et des hypothses
retenues, elle ne tient aucun compte de la dimension pluriannuelle des
conomies pour les collectivits : les 39 M dconomies qui portent
sur une priode de six ans sont retenus dans les tableaux de synthse
comme un gain annuel moyen pour les collectivits. La Cour a donc
procd un ajustement du chiffrage de limpact de cette mesure pour
prendre en compte la dimension pluriannuelle. Elle constate, en outre,
que laugmentation potentielle du cot de production du rapport
danalyse des besoins de la population lie lobligation nouvelle de
co-construction avec les partenaires du territoire ne fait pas lobjet
dune apprciation, ni dune simple mention.

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336 COUR DES COMPTES

Annexe n 7 : nature des impts et taxes


par catgorie de collectivit

Catgorie de
Fiscalit directe Fiscalit indirecte Fiscalit reverse
collectivit
Taxe pour utilisation des services
publics et du domaine
Contributions + Taxes et participations lies
directes (taxes lurbanisation et lenvironnement Attribution de
foncires et compensation
+ Impts et taxes spcifiques lis
dhabitation, la production nergtique et + Dotation de solidarit
Bloc communal
CVAE, Taxes sur industrielle communautaire
les surfaces + Autres reversements de
commerciales, + Impts et taxes spcifiques lis
aux activits de services fiscalit
IFER) + FNGIR
+ Impts et taxes doutre-mer
+ Autres taxes
Frais de gestion de la taxe foncire
sur les proprits bties
+ Autres fiscalits reverses
+ Autres impts locaux ou assimils
+ Droits denregistrement et taxes
durbanisme
Contributions
directes (taxes + Taxes pour utilisation des services
foncires sur les publics et du domaine
Dpartements
proprits bties, + Taxes lies aux vhicules
CVAE, IFER) +
+ Impts et taxes spcifiques lis
FNGIR
la production et la consommation
nergtiques et industrielles
+ Impts et taxes spcifiques lis
aux activits de services
+ Impts et taxes doutre-mer
+ Autres taxes
Autres fiscalit reverse
+ Autres impts locaux ou assimils
+ Taxe intrieure sur les produits
nergtiques
Contributions
Rgions directes (CVAE, + Taxes lies aux vhicules
IFER) + FNGIR + Impts et taxes le-de-France
+ Impts et taxes de Corse
+ Impts et taxes doutre-mer
+ Autres taxes
Source : Cour des comptes

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ANNEXES 337

Annexe n 8 : transferts financiers de ltat aux


collectivits territoriales

Source : Annexe au PLF pour 2017 Transferts financiers de ltat aux collectivits
territoriales

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338 COUR DES COMPTES

Annexe n 9 : budgets des rgions europennes

Les comparaisons europennes sont difficiles en raison des grandes


diffrences dorganisation institutionnelle entre les tats. Les rgions
franaises ne disposent pas dattributions aussi tendues que, par exemple,
les Lnder allemands ou les communauts autonomes espagnoles. Les
rcents transferts de comptences ne remettent pas en cause ce constat. En
consquence, les rgions franaises ne peuvent toujours pas rivaliser avec
leurs voisines europennes sur le plan budgtaire.
En Md

Source : Cour des comptes daprs les donnes (2015 sauf 2016 pour lAllemagne) des services statistiques
nationaux et rgionaux - (ARA : Auvergne-Rhne-Alpes ; HDF : Hauts-de- France; IDF : le-de-France).

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ANNEXES 339

Annexe n 10 : donnes comparatives relatives


aux anciennes et aux nouvelles rgions

Anciennes Superficie PIB/tte Nouvelles Superficie PIB/tte


Population Budget 2015 Population Budget 2016
rgions (km) (en ) rgions (km) (en )

Alsace 1 885 149 8 280 497 974 689 29 843

Champagne-
1 339 568 25 606 436 879 944 27 726 Grand Est 5 558 304 57 433 1 598 311 430 27 059
Ardenne

Lorraine 2 333 587 23 547 690 224 483 24 449

Aquitaine 3 399 091 41 308 767 880 023 28 135

Limousin 735 295 16 942 324 599 485 24 438 Nouvelle-


5 943 096 84 060 1 601 578 233 27 126
Aquitaine
Poitou-
1 808 710 25 810 502 486 433 26 346
Charentes

Auvergne 1 365 944 26 013 409 665 459 26 393


Auvergne-