Derecho Constitucional Mexicano - Burgoa Orihuela I. - Cap.7

CAPTULO SPTIMO
EL PODER LEGISLATIVO
SUMARIO: l. Implicacin de "poder legislativo".-II. Breve referencia

histrica general.-III. El poder legislativo en Mxico hasta la Constitu-
cin de 1917 (generalidades) .-IV. El Congreso de la Unin: A. Breves
consideraciones previas; B. Facultades legislativas del Congreso: a) Como
legislatura local; b) Como legislatura federal: 1. Competencia tributaria;
2. Competencia legislativa no tributaria; 3. Facultades en relacin con los
asentamientos humanos; 4. Facultad legislativa de autoestructuracin. Las
facultades implcitas. C. Facultades poltico-administrativas del Congreso;
D. Facultades poltico-jurisdiccionales.-V. La Cmara de Diputados: A.
La representacin poltica en general; B. La representacin mayoritaria y
la proporcional (Ideas generales); C. La composicin de la Cmara: a)
Sistema vigente hasta 1977. Los diputados de eleccin mayoritaria y los
diputados de partido; b) Sistema vigente desde 1978: los diputados de
eleccin mayoritaria y los de representacin proporcional. D. Sus facultades
exclusivas.-VI. El Senado: A. Su composicin; B. Sus facultades exclusi-
vas.-VII. Reglas comunes a ambas Cmaras y a sus integrantes: A. Irree-
legibilidad de los diputados y senadores; B. Su inviolabilidad; C. Exclusivi-
dad en el desempeo del cargo; D. Inatacabilidad jurdica de las decisiones
electorales; E. Casos de sesiones conjuntas; F. Cambio de residencia de las
Cmaras; G. Interdependencia de ambas Cmaras; H. Terminologa de los
actos de las Cmaras; l. Potestad de iniciar leyes de los diputados y sena-
dores.-VIII. La Comisin Permanente: A. Consideraciones previas; B.
Su composicin; C. Sus facultades.
L IMPLICACIN DE "PODER LEGISLATIVO"
Si el poder pblico equivale a actividad de imperio del Estado, y si una

de las funciones en que se desarrolla es la legislativa, sta consiste, por ende,
en la elaboracin de leyes. El concepto de "ley", cuya especificacin permite
distinguir esa actividad de las funciones administrativas y jurisdiccionales en
que tambin se traduce el poder pblico y que tan diversamente se ha preten-
dido definir por la doctrina, debe analizarse conforme a un criterio material,
segn el cual se determinan sus atributos esenciales que lo distinguen de los
dems actos de autoridad.v" La ley es un acto de imperio del Estado que tiene
888 Es evidente ~ue en el presente capitulo prescindiremos de hacer referencia a las
"leyes naturales", "religiosas"; "sociales"; "eQPnmicu", etc., pues el concepto de "ley" lo
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como elementos sustanciales la abstraccin, la imperatividad y la generalidad

y por virtud de los cuales entraa normas jurdicas que no contraen su fuerza
reguladora a casos concretos, personales o particulares numricamente limi-
tados, presentes o pretritos, sino que la extienden a todos aquellos, sin demar-
cacin de nmero, que se encuadren o puedan encuadrarse dentro de los
supuestos que prevean.
Al efecto, Duguit ha dicho: "Desde el punto de vista material, es ley todo

acto que posee, en s mismo, el carcter intrnseco de ley, y esto con entera
independencia del individuo o de la corporacin que realiza el acto. Es, pues,
acto legislativo segn su propia naturaleza, pudiendo ser, al mismo tiempo, U~la
ley formal, pero tambin no serlo, como frecuentemente sucede. Cuando se qUIe-
re determinar qu es la funcin legislativa, lo que debe determinarse, nicamen-
te, pero absoluta y enteramente, es el carcter del acto legislativo material." En
cuanto a los elementos generalidad y abstraccin de la ley, el distinguido pro-
fesor de la Universidad de Burdeos se expresa as: "La leyes una disposicin
establecida por va general. Queremos decir, con esto, que la ley constituye en
s misma una disposicin que no desaparece despus de ~u aplicacin a un
caso previsto y determinado previamente, sino que sobrevive a esta aplicacin y
que sigue aplicndose, mientras no se derogue, a todos los casos idnticos al
previsto. Este carcter de generalidad subsiste aun cuando de hecho no se
aplique la ley ms que una sola vez. La disposicin dictada por va individual
se establece, en cambio, en atencin a un caso determinado exclusivamente.
Una vez aplicada, desaparece la ley, puesto que el propsito especial, concreto,
exclusivo, para el cual se dictara, se ha realizado o se ha logrado ya. La dispo-
sicin de la ley dictada con carcter general sobrevive a su aplicacin a una o
a muchas especies determinadas. Por ser gerieral es, asimismo, abstracta; con lo
que se da a entender que, al dictarse, no se tiene en cuenta especie o persona
alguna. La disposicin por va general y abstracta es una ley en sentido material.
La disposicin por va individual y concreta no es una ley en sentido mate-
rial; ser una ley en sentido formal si emana del rgano legislativo. Desde el
punto de vista material puede ser, segn las circunstancias, un acto adminis-
trativo o un acto jurisdiccional." 834 ..
situamos exclusivamente en el mbito jurdico bajo la estricta acepcion de "acto de imperio

del Estado", independientemente de su contenido y teleologa, elementos que, dada su variedad
y variabilidad, han suscitado mltiples y dismiles definiciones en el pensamiento jurdico,
filosfico y poltico, pues a cada una de ellas sus respectivos autores han pretendido adscribir
diverso substratum ideolgico, vinculndolo con la religin (San Agustn), con la moral y
racionalidad del hombre (Santo Toms de Aquino), con la justicia (Surez}; con la razn
natural -Lex ratio summa insita in natura ... le naturae vis- (Cicern), con la naturaleza
de las cosas (Montesquieu) , o inclusive con la explotacin del proletariado por el Estado
burgus (Marx y Lenin). La elaboracin del concepto jurdico de "ley" debe basarse en la
consideracin pura y exclusiva de que sta es un acto de imperio del Estado con independencia
de los mltiples y variados contenidos tempoespaciales que puedan vaciarse en l. Bajo esta
idea formal, la ley no deja de ser tal aunque lo que ordene o mande se contraponga a
principios ideolgicos de diversa ndole, a los valores del espritu o al ser r modo de ser
de los hombres, las cosas o las sociedades. "Dura lex sed les" reza un proverbio jurdico que,
parafraseado, nos conduce a la conclusin de que puede haber, como las hay, leyes injustas,
antieconmicas, antisociales, inhumanas, etc., adjetivos stos que resultan de su estimacin
valorativa, mas no de su esencia misma.
834 Manuel de Droit Constitutionnel, pp. 88, 90 Y 91.
EL PODER LEGISLATTVO 609
Por su parte, Kelsen sostiene que "En la funcin legislativa, el Estado esta-
blece reglas generales, abstractas; en la jurisdiccin y en la administracin,
despliega una actividad individualizada, resuelve directamente tareas concretas;
tales son las respectivas nociones ms generales. De este modo, el concepto de
legislacin se identifica con los de 'produccin', 'creacin', o 'posicin de De-
recho'." 835 Y 836
De acuerdo con estas ideas, todo acto de autoridad que establezca normas
jurdicas con la tnica sealada, ser siempre una ley en su contextura intrn-
seca o material, aunque no provenga del rgano estatal en quien se deposite
predominantemente la funcin legislativa. En puntual congruencia lgica se
afirma, por lo contrario, que no todo acto que emane de dicho rgano es una
ley si sus notas esenciales son no la abstraccin, la impersonalidad y la gene-
ralidad, sino la concrecin, la personalidad y la particularidad que caracterizan
a los actos administrativos y jurisdiccionales. De ah que un rgano llamado
"legislativo" puede desempear el poder legislativo mediante la expedicin de
leyes o el poder administrativo o el jurisdiccional segn sean los actos que realice
conforme a su competencia constitucional. A travs de esta consideracin se
corrobora lo indebido o incorrecto de la identificacin entre el rgano y el
poder, pues sera absurdo que el "poder legislativo" como funcin "ejerza"
los otros dos poderes o viceversa.
Atendiendo a los elementos materiales de la ley, sta no slo es aqulla que
expide el rgano investido preponderantemente con la facultad legislativa, como
el Congreso de la Unin, sino que su misma naturaleza la tienen los actos
emanados de otras autoridades del Estado, siempre que ostenten los atributos
de abstraccin, generalidad e impersonalidad. Esto acontece con los llamados
reglamentos heternomos o autnomos que elaboran el Presidente de la Re-
pblica 837 o los gobernadores de las entidades federativas, pues aunque desde
el punto de vista formal sean actos administrativos por provenir de rganos
de esta ndole, en cuanto a su materialidad intrnseca contienen normas jur-
dicas que presentan los aludidos caracteres.
De estas consideraciones se concluye que no todo acto del rgano legis-
lativo es una ley, a pesar de que tenga esta denominacin. As, las leyes privati-
vas cuya aplicacin prohbe el artculo 13 constitucional.f'" en sustancia no son
sino actos administrativos de dicho rgano, es decir, meros decretos, pues rigen
nicamente al caso o casos concretos y particulares que prevn, sin que su
imperio normativo se extienda fuera de ellos. Por ende, aunque una ley priva-
tiva se proclame a s misma "ley", slo tiene esta naturaleza formalmente
considerada, 'sin serlo material, intrnseca o jurdicamente.
835 Teora General del Estado, p. 301.

. 836 Los elementos de la ley que la doctrina ha sealado se' consignan tambin por la
J..urisprudencia de nuestra Suprema Corte en la tesis 64-3 publicada en el Apndice al tomo
CXVIII del Semanario Judicial de la Federacin (Quinta Epoca). Tesis 76 del Apn-
dice 1975. Pleno.
881 Segn el articulo 89, fracci6n 1, de la Constituci6n.
888 Su estudio lo abordamos en nuestro libro lAs Garantas IndifJiduces. (Cfr. captulo
cuarto; pargrafo 111, apartado D.)
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Bien se ve, por lo que se ha expuesto, que el poder legislativo, como actividad
o funcin de imperio del Estado; es susceptible de ejercerse por cualquier
rgano de autoridad, segn la competencia respectiva que establezca la Consti-
tucin. En otras palabras, las normas jurdicas generales, abstractas e imperso-
nales que integran el derecho positivo y cuya creacin es el objeto inherente
al poder o actividad 'legislativa, pueden emanar no slo del rgano legislativo
propiamente dicho, sino tambin de otros en quienes por excepcin o tempera-
mento se deposita constitucionalmente.
Hemos dicho que el poder pblico estatal es indivisible y como el poder
legislativo es uno en los que se traduce, ste tambin tiene dicha calidad.
No existen, en consecuencia, varios "poderes legislativos", sino uno solo, como
tampoco existen varios "poderes administrativos o judiciales", entendiendo
como "poder", insistimos, a la misma actividad o funcin de imperio del
Estado. Ahora bien, en un rgimen federal, como el nuestro, se suele hablar
de dos tipos de poderes: el que corresponde a la Federacin y el que atae
a las entidades federativas. Esta divisin es jurdicamente inadmisible. Lo que
sucede es que dentro de dicho rgimen opera un sistema de distribucin compe-
tencial entre las autoridades federales y las de los Estados miembros en lo que
concierne al ejercicio de los consabidos poderes, fincado en el principio que en-
sea que las atribuciones que la Constitucin no concede expresamente a las
primeras se entienden reservadas a las segundas y que se contiene en el artcu-
lo 124 de nuestra Ley Suprema. Conforme a l, y tratndose especficamente
del poder legislativo, la Constitucin seala las materias sobre las que el
Congreso de la Unin tiene la facultad para desempearlo, es decir, para ela-
borar leyes, incumbiendo a las legislaturas locales ejercerlo en las dems. Am-
bos tipos de rganos legislativos despliegan una misma funcin dentro de un
cuadro competencial diferente, sin que ello' implique que existan dos especies
de poderes, sino dos clases de entidades, la federal y las locales, en quienes se
deposita ratione materiae. Claro est que si se confunde, como sucede frecuen-
temente, el poder con el rgano que lo ejerce, puede incorrectamente hablarse
de "poder legislativo federal" y "poder legislativo local", locuciones que, segn
hemos afirmado reiteradamente, entraan un despropsito jurdico.
II. BREVE REFERENCIA HISTRICA GENERAL
En cuanto al ejercicio del poder legislativo entendido como funcin pbli-

ca, es decir, como actividad que se manifiesta en elaborar leyes o normas
jurdicas generales, abstractas. e impersonales, la historia nos revela que, por
lo comn, siempre ha existido una especie' de fenmeno de colaboracin entre
diferentes rganos en aquellos pueblos que en determinadas pocas de SU vida
poltica no estuvieron sometidos a una voluntad unipersonal o autocrtica.
En. otras palabras, dicho poder sesoliadepositar no en un solo individuo, sino .
en 'diversas entidades o funcionarios que'concurrianen la elaboracin legisla-'
tiva. Por ello no es aventurado . sostener :qu~' con mucha:a,rrtelaci6na la
p'Clamaci6n delprincipio,de . divisi6n.o separacin de-poderes, como pstu-
;1', o, ,," ' .<:'''":.:(,' s.; S;,::I.:"I
EL PODER LEGISLATIVO 611
lado caracterstico de todo rgimen democrtico, en diferentes realidades pol-

ticas histricamente dadas ya se practicaba, pues prescindiendo de los Estados
monrquicas absolutistas, en que toda la actividad pblica se concentraba en
una sola persona que asuma diversas denominaciones y tratamientos, los
poderes o funciones legislativas, ejecutivas y judiciales se desempeaban por
distintos rganos.
Para corroborar estas aserciones cabe recordar la historia poltica de Atenas,
cuyo derecho pblico, aunque constituido.,por diferentes legislaciones dictadas
por los gobernantes que en determinados momentos se adueaban de la
confianza de sus gobernados y asuman la rectora de sus destinos, tradujo
claramente esa divisin o separacin funcional. As, bien es sabido que a S oln
se atribuye la llamada "constitucin ateniense", la cual, sin parentesco alguno
con el concepto moderno respectivo, se compona de un conjunto de leyes que
regulaban desarticuladamente los principales aspectos de la vida pblica de
la gran polis y la privada de sus ciudadanos y de sus habitantes en general
que, por causas y factores de diferente ndole que no viene al caso mencionar,
no tena esta privilegiada calidad. En la democracia ateniense, que alcanz su
grado mximo de florecimiento durante el gobierno de Pericles, la autoridad
soberana era la asamblea popular, o "ecclesia", integrada nicamente por los
ciudadanos, es decir, por los hijos de padre y madre atenienses.v" A ella co-
rresponda la elaboracin de leyes, o sea, la funcin o poder legislativo, habiendo
existido la costumbre de que cada ley llevara el nombre de su proponente, quien
durante un ao contraa la responsabilidad de sus consecuencias. Para moderar
la actividad legislativa de la "ecc1esia", evitando los peligros de la improvi-
sacin y la demagogia en que suelen incidir los cuerpos colegiados numerosos,
se cre en Atenas durante el siglo v a. c., un respetable organismo llamado
el Senado o la "Bule", que comparta con ella el poder respectivo. Resulta, pues,
interesante observar que el papel. que el Senado desempea dentro de los mo-
dernos sistemas constitucionales bicamarales, como el nuestro, ya se desplegaba
por el Senado. ateniense como rgano selectivo de ponderacin legislativa y
poltica, pues antes de que una ley votada por la asamblea fuese puesta en
prctica, deba someterse a su consideracin, pudiendo confirmarla o recha-
zarla.
Es curioso advertir, por otra parte, que el poder legislativo se ejerca inversa-
m~nte en Esparta, donde el Senado; compuesto de veintiocho gerontes vitalicios'
(cl.udadanos cuya edad mnima hade sesenta aos), propona y discuta, en
~lmn de los dos reyes (magistrados supremos que se supona descendan de
Zeus ), todas las leyes del pas, que la asamblea de espartanos poda aceptar
o desechar a su antojo.t'"
El depsito y ejercicio del poder legislativo en Roma .estuvieron .confiados
a diferentes rganos durante las diversas etapas de su historia poltica.' En la
n;onarqua, las autoridades del Estado estaban constituidas por el rey, los comi-
CIOS y el Senado. Los' comicios' qe se formaban por curias hasta el gobierne
889 Vase AtentlS, una Demo~;:Ui~d~)'R~bert~ Coh~~.

840 Csar Cant. Historia Uni'llefSC, t<>*O';U~;p; 95. :, '\~, .~
de Servio Tulio y posteriormente por centurias, eran las asambleas polticas

que desempeaban la funcin legislativa con la concurrencia del rey y del
Senado. As, al rey corresponda la proposicin o iniciativa de leyes, a los
comicios su aprobacin y al Senado su ratificacin.?"
Durante la Repblica, el rey fue sustituido por dos funcionarios con facul-
tades coextensas llamados cnsules, subsistiendo los comicios y el Senado. A los
comicios por centurias incumba el poder legislativo, ya que el Senado no esta-
ba investido con la potestad correspondiente, considerndosele, sin embargo,
como "el baluarte de las tradiciones romanas". 842 Debe destacarse en la poca
republicana la existencia de un funcionario, dotado de facultades vetatorias,
denominada "tribunos plebis", quien tena la atribucin de suspender la vigen-
cia de las leyes cuando afectaran los intereses y derechos de la plebe mediante
la "intercessio", que era un acto intrnsecamente legislativo. .
A la repblica sucede la etapa del principado o diarqua, en que el poder
supremo del Estado romano se comparte entre el emperador y el Senado, el
cual asumi la funcin legislativa. Aunque subsistieron los comicios, su papel
como rgano de autoridad se redujo considerablemente, pues slo se reunan
para "aclamar al ernperador't.?"
El Senado ejerca el poder legislativo a travs de leyes que se denominaban
"senatus-consultus", expedidos generalmente a mocin del emperador, cuya
intervencin en la elaboracin normativa se conoce con el nombre de "oratio
principiis", o sea, el discurso que pronunciaba ante dicho cuerpo para apoyar
su proyecto o proposicin legal. No obstante la importancia jurdico-poltica
que en la poca de la diarqua tena el Senado, el servilismo de sus miembros
abri un cauce consuetudinario para que el poder legislativo se fuese paula-
tinamente desplazando hacia el emperador, quien por propia autoridad fue
convirtiendo la "oratorio principiis" en verdaderas leyes con la tolerancia e
indiferencia de los senadores. Este uso, as gestado, inicia una nueva etapa en
el derecho pblico romano, pues transformado el emperador en nico legislador,
en supremo juez "y en sumo administrador del Estado, desempeaba sus fun-
ciones a travs de lo que se llam las "constituciones imperiales". Estas, por
consiguiente, eran no nicamente leyes, sino que podan implicar actos admi-
nistrativos y jurisdiccionales. Las constituciones imperiales reciban el nombre
de edictos cuando comprendan disposiciones generales o leyes propiamente
dichas; se llamaban mandatos si se traducan en instrucciones dirigidas a los
funcionarios subalternos del imperio y a los gobernadores de las provincias para
marcarles una determinada lnea de conducta en el desempeo de sus atribu-
ciones; se trataba de rescriptos cuando el emperador responda a algn funcio-
nario o particular sobre cuestiones de derecho; y, por ltimo, se denominaban
decretos las constituciones imperiales mediante las cuales dirima alguna con-
troversia jurdica entre sus sbditos.
La monarqua absoluta en Roma comienza por Diocleciano y abarca hasta
la muerte de [ustiniano, es decir, cerca de tres siglos (aos 184 a 265 de nues-
841Guillermo Floris Margadant. Derecho Romano, p. 22.
842Ibid., p. 28. . '.
su Ren Foignet. Prcis de DroitROfnJIin,p..3. .
tra Era). Bajo este rgimen, todos los poderes se concentraron en la persona
del emperador sin limitacin alguna.
En el ejercicio del poder legislativo durante las diversas pocas que com-
prende la historia poltica de Roma, los jurisconsultos desplegaron una labor
trascendente, a tal punto que sus opiniones llegaron aasuinir un carcter
francamente legal. Esa labor extrnseca e intrnsecamente se realizaba mediante
actos de diferente ndole, que se conocen con los nombres de respondere, cave-
re, agere y scribiere, consistiendo, respectivamente, en dar consultas orales,
en redactar documentos jurdicos para las partes contratantes, en el patrocinio
judicial y en escribir obras de derecho. Antes de Augusto, los jurisconsultos no
tenan ningn carcter oficial, pero bajo su imperio se les otorg la facultad
de emitir sus opiniones en pblico (jus respondiendi publice), adquiriendo tal
prestigio que se convirtieron en criterios obligatorios para los jueces en los
procesos sobre cuyas cuestiones controvertidas versaban. Bajo el gobierno del
emperador Adriano, los escritos de los jurisconsultos reconocidos oficialmente
tenan una autoridad semejante a la de la ley, o sea, que en ellos se deposit
el poder legislativo. Mediante una clebre disposicin dictada por Teodosio JI
y Valentiniano III en el ao 426, los insignes jurisconsultos Gayo, Paulo, Ulpia-
no, Papiniano y M odestino se convirtieron en verdaderos legisladores, pues a sus
escritos se. les asign el carcter de fuentes de derecho y sus mximas y opinio-
nes se erigieron en normas jurdicas.
La cada del Imperio romano de occidente en el ao 476 de la Era
Cristiana marca la iniciacin de una nueva etapa en la historia de la Huma-
nidad que se conoce con el nombre de Edad Media. La irrupcin de los pueblos
germnicos en el vasto territorio de Europa occidental sobre el que Roma ejerca
su imperium, es decir, la invasin de los brbaros, como se denominaba a las
tribus ajenas a la civilizacin y cultura mediterrnea o greco-latina, implic
una profunda alteracin en el derecho pblico y privado. El sistema de leyes
escritas, caracterstico del rgimen jurdico implantado en Roma, se sustituye,
en los pueblos que se asentaron dentro de los confines del imperio de occidente,
por la costumbre, los usos y las prcticas sociales de los invasores. Dentro de
..su vida poltica consuetudinaria, los pueblos germnicos estilaban una curiosa
"democracia", en que la autoridad suprema era la asamblea de guerreros, en-
cargada de decidir todos los negocios pblicos. Se supone, no sin fundamento,
por tanto, Que el poder legislativo resida en tal asamblea, cuya injerencia en
la vida poltica de los pueblos fue cayendo en desuso para ser reemplazada
por el autocratismo monrquico al que se atribua una fuente divina de poder.
La soberana se hizo radicar en la persona del monarca, y como una de sus
ms genuinas manifestaciones consiste en la funcin legislativa, lgico es afirmar
que sta se ejerca ilimitadamente por l. U na de las peculiaridades ms nota-
bles de todo rgimen absolutista estriba en que la potestad de elaborar leyes
compete a una sola voluntad. El unipersonalismo legislativo es, pues, su atri-
buto ms relevante. Esta era la tnica de los diferentes estados medievales
a los que se aplica con puntualidad la mxima que denota toda la esencia del
absolutismo: quod principii placuit, legis haber vigorem. Sin embargo, frente
a la potestad real, virtual y 'tericamente soberana, se opone el feudalismo,
caracterstico de la Edad Media en casi todos los pueblos europeos. El seor

feudal era en la realidad poltica un verdadero rey; su autoridad dentro de su
feudo no reconoca restriccin alguna, pues entre l y el monarca slo exista
una ficticia relacin de vasallaje, un espejismo de supeditacin y obediencia.
En los Estados europeos del Medioevo, fraccionados territorial, poltica y social-
mente por causa del rgimen feudal, no exista, aunque parezca absurdo, una
sola soberana, sino tantas cuantos eran los seores feudales, multiplicidad que
afectaba concomitantemente al poder legislativo, pues cada uno de ellos poda
dictar leyes dentro de sus dominios. Esta situacin hizo surgir la nota comn
que peculiarizael desarrollo histrico de la Edad Media, a saber: las luchas
incesantes entre el rey y los seores feudales y que en Francia se decidieron en
favor del monarca, quien, a partir de su triunfo, se erigi en soberano abso-
luto, concentrando en su persona las tres funciones del Estado.
De este panorama general hay que excluir, no obstante, a Inglaterra no en
cuanto a que este pas no haya experimentado las contiendas entre la potestad
real y las feudales, sino en lo que atae a la entronizacin del absolutismo mo-
nrquico. No slo las costumbres jurdicas, integrantes del cmon law o lex
terrae y practicadas desde tiempos inmemoriales, limitaban la actividad del
rey, sino que a consecuencia de ellas a ste paulatinamente se le fue despo-
jando del poder legislativo, asumido por el .parlamento. La existencia de este
cuerpo se remonta hasta los ms oscuros orgenes de la historia inglesa. Su an-
tecedente remoto fueron los consejos del reino", donde se debatan todos
los asuntos importantes del pas. Entre los sajones y con anterioridad a la
conquista normanda en el siglo XI, dichos consejos tuvieron diferentes deno-
minaciones, tales como la de "Michel Synoth" o gran consejo, Michel Ge-
mote" o gran reunin, y "Wittena Gemote" o asamblea de hombres sabios.
Estos organismos podan expedir leyes y modificarlas y su funcionamiento se
registra desde la poca de los reyes sajones. El rey Alfredo orden que estos
consejos "se reunieran dos veces por ao o ms a menudo para encargarse del
gobierno del pueblo, para reprimir los crmenes, para vivir en paz y obtener
justicia. Los reyes sajones y daneses que los sucedieron convocaban frecuen-
temente asambleas de esa especie". 844 Los estamentos o leyes escritas provenan
de tales organismos y el rey no haca sino promulgarlos o formular su iniciativa.
Fcilmente se advierte que el establecimiento del parlamento ingls obede-
ci al designio del pueblo llano y de los nobles en el sentido de limitar el
poder real por el respeto a los estatutos, cartas y al mismo common law que
contena derechos subjetivos de los sbditos.
En la Francia absolutista tambin existieron diversos parlamentos en dis-
tintas ciudades, habiendo sido el ms importante el de Pars. Sin embargo,
estos cuerpos no ejercan el poder legislativo, sino funciones judiciales por dele-
gacin y en nombre del rey; y aunque en diferentes periodos de la historia
poltica francesa anterior a la Revolucin adquirieron gran popularidad como
organismos encargados de impartir justicia, su influencia fue incapaz no s610
'para abatir sino simplemente para limitar el poder absoluto del monarca.
6-14 A. Laya. Droil .A.nglais. p. 106.

El parlamento de Pars, en su origen, fue deambulatorio y se convirti en

sedentario por una ordenanza de 23 de marzo de 1302, reunindose primero
dos veces al ao v permanentemente despus a partir de 1380. Estuvo inte-
grado por diferentes salas o "cmaras" cuya competencia se determin "ratio-
ne materiae' e "intuitupersonae", pues conocan en ltimo grado de asuntos
penales y de los negocios judiciales en que las partes fuesen los pares de
Francia y cuyas controversias se relacionasen con los intereses del rey, de la
corona, de la Universidad y de los establecimientos hospitalarios de Pars.
En los Reinos Espaoles de Castilla y Len, la potestad legislativa corres-
pondi al rey, salvo en materia de impuestos, pues en este caso eran las Cortes
las que tenan la facultad exc1usiva. En Navarra, Aragn y Catalua, por lo
contrario, estos organismos s ejercan esa potestad que compartan en colabo-
racin con el monarca, cuyas ordenanzas, sin la aquiescencia de las Cortes,
eran nulas.
En el derecho poltico espaol anterior a la Constitucin gaditana de 1812,
las "Cortes" eran las asambleas que en distintas fechas, periodos y lugares se
reunan para tratar de diversos asuntos religiosos y civiles. Se componan de
representantes o procuradores de la nobleza, el c1ero y el estado llano (pueblo)
y su origen se remonta a los "concilios" de los primeros siglos de la Edad
Media espaola, principalmente a los que se celebraban en la poca visigtica.
"Estos concilios, dice Enrique de Tapia Ozcariz, ayudaron eficazmente a los

reyes en el gobierno de sus Estados. En el Concilio In de Toledo, celebrado el
ao 587, Recaredo instituy la unidad catlica de Espaa. De aquellos conci-
lios emanaron leyes encaminadas a cortar los abusos de la autoridad real.nter-
vinieron no slo en la declaracin de la paz y de la guerra, sino en el esta-
blecimiento de impuestos, avalo y aquilatamiento de la moneda, y sobre todo
en el derecho de peticin por parte de los que se consideraban agraviados." 845
Es, pues, un error generalizado sostener que el rgimen poltico de los

reinos espaoles del Medioevo implicaba un sistema monrquico abasolutista en
el cual el rey, por voluntad divina, era el gobernante irrestrictamente autocr-
tico, ya que el poder real estaba a tal punto limitado, que la potestad legislativa,
segn hemos visto, no le incumba, sin que, por otro lado, haya estado total-
mente excluido de su desempeo. Es interesante observar, adems, que aparte
del fenmeno de colaboracin en la creacin de leyes, en dicho rgimen fun-
cionaba embrionariamente el principio de divisin o separacin de poderes,
pues el ejercicio de stos no se concentr en un solo rgano, sino que se des-
plegaba primordialmente por el monarca y por las Cortes. Es de justicia
reconocer que, situndose imaginativamente en plena Edad Media, cuando
las bases del moderno derecho constitucional eran an desconocidas, los reinos
espaoles, en cuanto a su organizacin poltica, denotaron un marcado ade-
lanto en relacin con los dems pases europeos, en los cuales, sin contar a
Inglaterra, se registr la tendencia hacia la consumacin del rgimen monr-
841 Las Cortes de CastiU.. Editorial Revista de Derecho Privado. -Madrid,' 1964, p. 3.
quico absolutista y que cristaliz en la realidad al liquidarse el feudalismo, segn

aconteci en Francia.
Las Cortes espaolas medievales no eran organismos permanentes. Ms que
entidades orgnicamente estructuradas, constituan meras reuniones o asam-
bleas en que las tres clases sociales -nobleza, clero y estado llano- estaban
representadas por sus respectivos procuradores. Su instalacin por lo general
obedeca a la convocatoria real y una vez integradas, funcionaban indistinta-
mente en diversas ciudades o villas y en diferentes pocas.v" Siendo irregular
su funcionamiento, que dependa, las ms de las veces, del impulso inicial del
rey, slo la buena voluntad de ste, su debilidad o su sentido de inseguridad
gubernativa, podan implicar la garanta de su continuidad. Por ello, cuando
los monarcas fueron consolidando su poder frente al pueblo, cuando la con-
ciencia colectiva fue en cierto modo divinizndolos, por as decirlo, cuando el
trono se fortaleca por los recursos econmicos que se arbitraba, sobre todo,
por el llamado "derecho de conquista" y cuando dispuso de los elementos de
guerra que lo respaldaron, la importancia poltica de las Cortes fue decayendo,
fenmeno ste que trajo como inevitable consecuencia el .advenimiento en
Espaa, lograda su unidad poltica, del absolutismo monrquico, en que el
rey concentr en su persona las tres funciones del Estado, asumiendo el papel
de sumo administrador, supremo juez y nico legislador.'?"
Los principios proclamados en la clebre Declaracin de los Derechos del
Hombre y del Ciudadano de agosto de 1789, obra poltico-jurdica cimera de
la Revolucin francesa, convergen hacia el depsito del poder legislativo en la
"voluntad general", es decir, en la soberana nacional o popular misma, a
tal punto de identificarlo con sta, siguiendo fielmente el pensamiento de Juan
Jacobo Rousseau. El artculo 6 del famoso y trascendental documento preco-
niza que "La leyes la expresin de la voluntad general" y que en su formacin
todos los ciudadanos tienen derecho de concurrir personalmente o por medio
de sus representantes. Esta categrica declaracin reivindica para la nacin la
potestad legislativa ejercida hasta entonces por el rey y desplaza a favor de las
asambleas del pueblo su desempeo. La soberana real y todos los postulados
de las teorias polticas que la pretendieron justificar se sustituyeron en la rea-
846 "Hay que advertir, dice Tapia Ozcariz, que las Asambleas se renen donde a la sazn
se hallan el Rey y su Corte (de aqu que a estas grandes Juntas o Parlamentos legislativos se
les llamase 'Cortes'). No olvidemos que el Monarca y su cortejo eran, las ms de las veces,
un grupo de variable densidad, pero siempre ambulante, y que ello obliga a variar el lugar
donde las Cortes se reunan. Hubo circunstancias en que fueron tenidas en cuenta la impor-
tancia de la comunidad, la utilidad pblica y hasta la salubridad o el clima, pues en algunas
zonas se vean seriamente afectadas por pestes y epidemias" (Op. cit., p. 10).
841 "En nuestras Cortes medievales, afirma Tapia Ozcariz, se decan verdades amargas a
los monarcas, siempre aderezadas con respeutosos consejos y sabias advertencias. Como ha podi-
do ver el lector, los 'servicios' concedidos por los procuradores en Cortes representantes de los
tres estados, revestidos de la fuerza moral y legal que les daba su calidad de diputados elegi-
dos por los gremios y municipios -en unin del clero y la nobleza-, con poderes para
fiscalizar y otorgar subsidios, desaparecen a partir del ao 1700, cuando ocupa el trono de
Espaa el primer Borbn. Las Cortes de Castilla quedan limitadas a la jura del Soberano y
del Prncipe heredero; ceremonia que no exige ms que una o dos sesiones, puramente protoco-
laria, de la antigua Asamblea legislativa, que se ha ido extinguiendo en el siglo XVIII y ter-
minar por desaparecer." (Op. ~it;, p. 249..) . ...
lidad y en el pensamiento por el principio de su radicacin en la voluntad

popular y por el de su desempeo a travs de los representantes de la nacin,
como slidos pilares en que descansa el derecho constitucional moderno hasta
nuestros das y con independencia de su contenido ideolgico. El poder legis-
lativo deja de ser un atributo inherente a la potestad real para erigirlo al
rango de manifestacin prstina e inseparable de la soberana popular, fijn-
dose as la trayectoria que hubiere de seguir en lo futuro la evolucin jurdica
y poltica de la Humanidad.
Esta aseveracin no involucra la idea de que antes de la Revolucin fran-
cesa y especficamente de la Declaracin de 1789, no hubiesen existido reg-
menes en que el poder legislativo haya tenido una radicacin popular. As, desde
su fundacin, las diversas colonias inglesas de Amrica tuvieron sus legislaturas
integradas con representantes de los colonos, an sbditos britnicos, y que
desde el siglo XVII fueron asumiendo la potestad de elaboracin legal. Pero la
existencia y el funcionamiento de esas legislaturas y las ideas que las susten-
taban no tuvieron trascendencia universal. Impelidos por propsitos utilitarios
o pragmticos, caractersticos del temperamento anglosajn, los polticos colo-
niales ingleses, con espritu localista, no pretendieron revolucionar el pensamien-
to, ni abatir el estado de cosas que fuera de su mbito geogrfico prevaleca
a la sazn. Prueba de ello es que, a pesar de esa especie de soberana popular
que se descubre en el rgimen interior de las colonias inglesas de Amrica,
en Europa, incluyendo obviamente a Espaa, coetneamente se pensaba an en
el "derecho divino de los reyes" y funcionaba el rgimen monrquico abso-
luto, sin que las innovaciones polticas operadas en ellas hayan implicado
siquiera motivo de preocupacin para Inglaterra.
Hl, EL PODER LEGISLATIVO EN MXICO HASTA LA CoNSTrrUClN

DE 1917 (GENERALIDADES)
Este tema especfico lo abordaremos en relacin con cada una de las etapas
en que suele dividirse la historia de nuestro pas, a saber: la precolonial, la
colonial y la que comprende su vida poltica independiente. No est en nues-
tro nimo formular un estudio pormenorizado sobre ese tpico, ya que slo
intentaremos presentar un panorama general acerca de l, tan someramente
como 10 hicimos en el pargrafo precedente.
El derecho precolonial, comprendiendo dentro de l al de todos los pue-
blos pre-colombinos que habitaron el actual territorio nacional, estaba integrado
por un conjunto de prcticas o usos sociales, habiendo tenido, por tanto, un
marcado carcter consuetudinario. Sus diferentes normas polticas, civiles y
penales se encontraban inmersas en la costumbre y de su aplicacin se encar-
gaban diversos rganos de tipo administrativo y judicial, tanto en 10 que res-
pecta .a la sucesin del jefe supremo (materia poltica), como a la solucin de
controversias entre particulares y a la imposicin de sanciones penales (materia
jurisdiccional). Si se identifica a las normas jurdicas consuetudinarias con las
leyes,848 es decir, si stas no comprenden nicamente a las escritas, puede afir-

marse, en este supuesto razonable, que el poder legislativo en los pueblos pre-
cortesianos, o sea, el poder de formacin normativa, era su vida social misma,
aserto que es vlido para cualquier rgimen en que la costumbre sea fuente
inmediata del Derecho, es decir, prctica vivida y constante donde ste se re-
,gistra como fenmeno social. Ante la propia ndole de su derecho, los antiguos
pobladores de nuestro territorio vivan una autntica democracia jurdica,
pues, con independencia de las formas polticas en que estaban organizados,
las normas Que en diferentes materias lo componan estaban imbbitas en sus
costumbres, prcticas y usos, sin imposicin .ajena alguna, tal como sucede en
los regmenes de derecho escrito.
Tomando en consideracin que nuestro sistema jurdico est integrado por
normas escritas o leyes en la acepcin estricta del concepto, no hay continuidad
formal entre el derecho consuetudinario de los pueblos precortesianos y el
del Mxico independiente, aunque en algunos aspectos de contenido ideolgico
nuestra variada legislacin haya implicado o implique el marco dentro del que
ciertas costumbres v prcticas sociales autctonas se hayan vaciado, Segn afir-
ma Mendieta y Nez, "como cuerpo de leyes, la historia del derecho patrio
empieza con la primera cdula real dictada para el gobierno de las Indias",849
es decir, con el advenimiento del derecho colonial. .
Para determinar dnde resida el poder legislativo durante el rgimen
jurdico-poltico de la Nueva Espaa deben formularse algunas consideraciones
previas. La dominacin espaola se consum en una poca en que la monar-
qua absoluta en la metrpoli ya se haba entronizado, obedeciendo a las
circunstancias a que nos referimos en el pargrafo anterior. Era, pues, lgico
y natural que ese rgimen se trasplantara a las colonias, de lo que se concluye
que si la potestad legislativa se concentraba en la persona del rey, en la Nueva
Espaa ste fuese el legislador supremo. Cabe recordar, por otra parte, que
esa concentracin no equivala a la tirana legislativa, pues aunque en orden
a la elaboracin de las leyes el monarca era la mxima autoridad, por no decir
la nica, su ejercicio deba estar deontolgicamente encauzado por principios
ticos de contenido cristiano cuyo conjunto se ha bautizado con el nombre de
"derecho naturaln , 8W as como por las costumbres sociales que varias legisla-
848 Si se toma en cuenta la acepcin etimolgica ms comnmente aceptada de la pala-
bra "ley", que la hace derivar del verbo latino legere (leer), es evidente que, conforme a
ella, a la norma consuetudinaria no puede atribuirse ese calificativo, pues la costumbre no
se "lee" como un precepto escrito, sino se interpreta.
8411 El Derecho Precolonial. Segunda edicin (1961), p. 25.
850 "Qu haba de entenderse por derecho natural?", se pregunta don Toribio Esquivel
Obregn, y responde "Las partidas reproducen la definicin de Ulpiano: [us naturale est
quod natura omnia animalia docuit, nam jus istud non humani generis proprium, sed om-
nium animalium quae in tetra qua in mare nascuntur, Huic descendit maris aique foeminae
conjunctio, quam nos matrimonium appelamus... Si esta definicin no era ya exacta en los
tiempos romanos, en que no poda confundirse la mera unin del hombre y la mujer con. el
matrimonio, institucin de derecho civil, menos poda serlo ante una concepcin cristiana del
derecho como algo exclusivamente humano. Por eso la glosa de Gregorio L>ez se separa
del texto y adopta la definici6n de Santo Toms, que deriva el derecho natural, de la natura-
leza racional del hombre, que lo hace realizar el bien y evitar el mal segn el conocimiento
de las cosas y los dictados de la razn" (Apuntes para la Historia del Derecho en Mxico.
tomo 11, p. 85).
ciones reconocieron expresamente como fuente de derecho, contndose entre

ellas, en forma destacada, a las Leyes de Indias, cuya ley 4 de su ttulo prime-
ro, libro 2, prescriba: "que las leyes y buenas costumbres que antiguamente
tenan los indios para su buen gobierno y polica y sus usos y costumbres ob-
servadas y guardadas despus que son cristianos, y que no se encuentren con
nuestra sagrada religin, ni con las leyes de este libro, y las que han hecho
y ordenado de nuevo, se guarden y ejecuten y, siendo necesario, por la presente
las aprobamos y confirmamos".
Por otra parte, debe subrayarse que la autoridad real, primordialmente
por lo que concierne a la expedicin de ordenamientos legales, sola no obrar
en forma arbitraria, pues para todas las cuestiones o materias susceptibles de
normacin en las colonias espaolas de Amrica, se cre por el emperador
Carlos V el famoso Consejo de Indias en el ao de 1519. Este Consejo, aunque
tenia ciertas facultades legislativas "sobre encomiendas, conservacin y trata-
miento de indios, expediciones de descubrimiento y conquistas, misiones y tr-
fico martimo", 851 su ejercicio lo realizaba en nombre del monarca, en quien,
repetimos, resida el poder de elaboracin legal. Adems, la organizacin del
mencionado Consejo, su rbita competencial y el nombramiento de sus miem-
bros correspondan al rey, debindosele considerar, por tanto, como una auto-
ridad subordinada a la voluntad real, y no como un rgano coextenso a ella,
surgido de la misma fuente e intocable por ella, segn acontece con los verda-
deros rganos legislativos.
Las dems autoridades coloniales, como el virrey y las reales audiencias,
y dentro de la indiferenciacin funcional en que todas ellas actuaban, desem-
peaban, en el marco de atribuciones que el rey estableca, actos jurisdiccionales,
administrativos e inclusive legislativos, pero siempre en representacin y en
nombre del monarca, ya que ste centralizaba en su persona toda la actividad
estatal, circunstancia que caracteriza a todo rgimen poltico absolutista. As
como en las democracias todo el poder pblico dimana del pueblo, en el sistema
jurdico-poltico de la Nueva Espaa derivaba de la potestad real y se ejerca
por las autoridades unipersonales o colectivas que el mismo monarca creaba
y a las que adscriba el mbito competencial que estimaba conveniente, preci-
samente al desempear el poder legislativo en diferentes actos que se denomi-
nabanpragmticas, cdulas reales, provisiones y ordenanzas. La legislacin de
las Indias, incluyendo obviamente a la Nueva Espaa, tan dispersa y desarticu-
lada, S recopil por mandato del rey Carlos II en el ao de 1681. La radi-
cacin real del poder legislativo queda evidenciada por la exposicin de moti-
vos que precede a dicha recopilacin, permitindonos entresacar de su texto
las expresiones. que corroboran esta asercin.
"Sabed que desde el descubrimiento de nuestras Indias Occidentales, Islas

y Tierra fume del Mar Ocano, siendo el primero, y ms principal cuidado de
los Seores Reyes nuestros gloriosos progenitores, y nuestro, dar leyes con que
aqullos Reynos sean gobernados en paz, y en justicia, se han despachado mu-
. 851 Esquivel Obreg6n. Apuntes para la Historia del Derecho en Mlxico. Tomo H, pp.
158 Y 159. . .
chas Cdulas, Cartas, Provisiones, Ordenanzas, Instrucciones, Autos de Gobier-

no, y otros despachos, que por la dilatacin, y distancia de unas Provincias a
otras no han llegado a noticia de nuestros vasallos, con que se puede haber
ocasionado grande perjuicio al buen gobierno, y derecho de las partes intere-
sadas. Y Nos deseando ocurrir a estos inconvenientes, y considerando que las
materias son tan diversas, y los casos tantos, y tan arduos, y que todo lo pro-
vedo y acordado por Nos es justo que llegue a noticia de todos, para que uni-
versalmente sepan las leyes con que son gobernados y deben guardar en materia
de gobierno, justicia, guerra, hacienda, y las dems, y las penas en que incurren
los transgresores ; .. acordamos y mandamos, que las leyes en este libro conte-
nidas, y dadas para la buena gobernacin, y administracin de justicia de nues-
tro Consejo de Indias, casa de Contratacin de Sevilla, Indias Orientales, y
Occidentales, Islas, y Tierra firme del mar Ocano, Norte, y Sur, y su viager,
Armadas, y Navos, y todo lo adyacente, y dependiente, que regimos y goberna-
mos por el dicho Consejo, se guarden, cumplan, y executen, y por ellas sean
determinados todos los pleytos, y negocios, que en estos, y aquellos Reynos
ocurrieren, aunque algunas sean nuevamente hechas, y ordenadas, y no pu-
blicadas, ni pregonadas, y sean diferentes, o contrarias a otras leyes, captulos
de Cartas, y pragmticas de estos nuestros Reynos de Castilla, Cdulas, cartas-
acordadas, Provisiones, Ordenanzas, Instrucciones, Autos de gobierno, y otros
despachos manuscritos, o impresos: todos los cuales es nuestra voluntad, que
de ahora en adelante no tengan autoridad alguna, ni se juzgue por ellos, es-
tando decididos en otra forma, o expresamente revocados, como por esta ley,
a mayor abundamiento, los revocamos, sino solamente por las Leyes de esta
Recopilacin ... "
Con la Constitucin de marzo de 1812, que no puede dejar de figurar en

nuestra historia jurdica, pues en la poca en que se expidi y puso en vigor
Mxico an era colonia espaola, cambia radicalmente el rgimen poltico de
Espaa y sus colonias. La monarqua deja de ser absoluta para convertirse en
constitucional. Dos principios fundamentales proclamados en la Declaracin
francesa de 1879 se acogen en la Carta espaola, a saber: la radicacin de la
soberana en la nacin y la pertenencia, a ella, de la potestad legislativa, tesis
que fueron preconizadas por Rousseau, segn se advierte claramente en sus
artculos 3 y 4 que disponan: "La soberana reside esencialmente en la Nacin
(o sea, en la reunin de todos los espaoles de ambos hemisferios -Art. 1-,
teniendo esta calidad poltica, no racial, todos los hombres libres nacidos y
avecindados en los dominios de las Espaas y los hijos de stos -Art. 5-)
Y por lo mismo pertenece a sta exclusivamente el derecho de establecer sus
leyes fundamentales" y "La N acin est obligada a conservar y proteger por le-
yes sabias y justas la libertad civil, la propiedad y los dems derechos legti-
mos de todos los individuos que la componen."
El ejercicio del poder legislativo se encomend por la Constitucin de 1812
a las Cortes (reunin de todos los diputados que representan a la Nacin
-Art. 27-) Y al rey (Art. 15), incumbiendo a aqullas la elaboracin, inter-
pretacin y derogacin de las leyes y a ste su sancin (aprobacin) o su veto
(Arts, 131, frac. 1 y 142, respectivamente), fenmeno de colaboracin fun-
cional caracterstico de los regmenes democrticos.
El ideario de la insurgencia, desde su precursin con el licenciado Verdad

principalmente, gir en torno al principio de la soberana popular y al de la
radicacin, en sta, del poder legislativo y el de su ejercicio en los represen-
tantes de la nacin. As se advierte de dos importantsimos documentos polticos,
antecedentes de la Constitucin de Apatzingn, llamada "Decreto Constitucio-
nal para la Libertad de la Amrica Mexicana", de 22 de octubre de 1814.
Se trata de los Elementos Constitucionales" de Rayn y de los "Sentimientos
de la N acin" de M orelos.
El primero, en su artculo 5, declara que "la soberana dimana inmedia-
tamente del pueblo, reside en la persona del seor don Fernando VII (sic)
y su ejercicio en el Supremo Congreso Nacional Americano". No acertamos a
despejar la contradiccin que encierra este precepto entre las expresiones
"dimanacin inmediata" y "residencia" de la soberana. Si sta surge del
pueblo, es lgico por necesidad que en l reside o radica, o sea, que el pueblo
es la fuente de la que brota. No es concebible, por ende, que la soberana
resida o radique al mismo tiempo en el pueblo y en el despreciable Fernan-
do VII, es decir, en el rey, pues a ste no se atribuye su ejercicio, lo cual
hubiese sido lgico, sino al Supremo Congreso integrado por cinco vocales
"nombrados por las representaciones de las provincias" (Art. 7), y al cual se
imput la facultad de "establecer y derogar" las leyes, a propuesta del "pro-
tector nacional nombrado por los representantes" (Art. 17 y 18).
En los "Sentimientos de la N acin" con toda atingencia se disip la con-
tradiccin apuntada y el absurdo que implicaba, pues al reiterarse que la
soberana "dimana inmediatamente del pueblo", su ejercicio se deposit en
sus representantes "dividiendo los poderes de ella en legislativo, ejecutivo y
judiciario" (Art, 5). El primero de ellos se encomend al "Congreso" (Arts.
12 y 14), sin que en el documento a que aludimos se contenga norma alguna
respecto de su integracin, omisin que se explica por el hecho de que en los
"Sentimientos de la N acin" M orelos modific los "Elementos consttuciona-
nes", dejando subsistente en forma tcita la idea involucrada en este documento
en cuanto a la composicin del citado organismo, aunque, por otra parte, en
su correspondencia con Rayn trasluce su propsito de convocar a un nuevo
congreso que sustituyera a la Junta de Zitcuaro.t'"
La concepcin de la soberana en la Constitucin de Apatzingn revela la
adopcin del pensamiento rousseauniano. Consider inherente a ella "la facultad
de dictar leyes y establecer la forma de gobierno" (Art. 2), identificndola,
como lo hizo el insigne ginebrino, con el poder legislativo. Los atributos de
imprescriptibilidad, inalienabilidad e indivisibilidad los declar categricamente
en su artculo 3, estimando que radica "originariamente" en el pueblo (o na-
cin desde el punto de vista poltico) y que su ejercicio corresponde a la "repre-
sentacin nacional", integrada por diputados de eleccin ciudadana (Art. 5).
A la ley, o sea, al acto de imperio en que se manifiesta especficamente la po-
testad ,legislativa, la consider como "la expresin de la voluntad general"
.852 Vase lA Constitucin de Ap~zingn. Estudio Jurlico-histrico de F,lipe Remolina

RoqueiU, p. 92. '
(Art. 8), Que no es sino la soberana popular o nacional misma, tal como lo
afirm Rousseau y lo corrobor la Declaracin francesa de 1789. Previ el
fenmeno de la colaboracin funcional en el desempeo del poder legislativo,
en el sentido de otorgar la facultad vetatoria al Supremo Gobierno compuesto
por tres individuos, y al Supremo Tribunal de Justicia formado por cinco
miembros (Arts. 128, 132 Y 181).
De la Constitucin de Apatzingn y del ideario insurgente que en ella se
plasm, por una parte, y del Plan de Iguala y de los Tratados de Crdoba
de\24 de febrero y 24 de agosto de 1821, por la otra, emanan dos corrientes
polticas antagnicas, que durante los primeros aos de nuestra vida inde-
pendiente se disputaron la rectora y la estructuracin de Mxico, una de esen-
cia revolucionaria y republicana, y otra de indudables tendencias monrquicas
y conservadoras. La idea de soberana nacional y el concepto correlativo e
inseparable de poder legislativo, que con toda claridad se expresaron en la
Constitucin de Apatzingn, ni siquiera asoman ~n sustancia poltico-jurdica
en los mencionados Plan y Tratados, quiz por no convenir su mencin a
los designios personales y ambiciosos de Iturbide. En el Plan de Iguala se anun-
cia un "gobierno monrquico templado por una constitucin anloga al pas"
(Art. 3) Y se imponen como "emperadores" a Fernando VII, a los de su
dinasta o a los de otra casa reinante "para hallarnos con un monarca ya hecho
y precaver los atentados funestos de la ambicin" (?) (Art. 4). Esta ambicin,
genricamente proscrita en dicho Plan, la ciment a su favor Iturbide en los
Tratados de Crdoba, al establecer en ellos que, si los candidatos a "empera-
dor" no aceptaban el cargo que graciosamente les ofreca, lo desempeara la
persona "que las Cortes del imperio designaran" (Art. 3), Y ya sabemos que
esta designacin recay en el consumador de nuestra emancipacin poltica.
En su artculo 14, los mencionados Tratados depositaron el poder legislativo en
un cuerpo denominado Junta Provisional de Gobierno, mientras se reunieran
las Cortes. Dicha Junta deba componerse de "los primeros hombres del impe-
rio por sus virtudes, por sus destinos, por sus fortunas, representacin y con-
cepto" (Art. 6), sin que se dispusiese nada respecto a quien poda designarlos
ni calificar tan aristocrticas calidades, as como tampoco su nmero ni el
modo para nombrarlos.
El 24 de febrero de 1822 qued instalado el "Segundo Congreso Mexicano"
que adopt "la monarqua moderada constitucional con la denominacin de
imperio mexicano", sustituyendo a la Junta Provisional de Gobierno como
rgano encargado del poder legislativo. El propio Congreso se atribuy la sobe-
rana nacional, con lo cual sta dejaba de ostentar su calificativo, pues es
francamente aberrativo que la soberana nacional, es decir, de la nacin, no
radique en el pueblo, sino en un organismo legislador, cuyos nicos ttulos deri-
vaban de los Tratados de Crdoba, o sea, de las ambiciones de Iturbide envueltas
en sus preceptos. El Congreso, adems, dice Tena Ramrez, "se reserv e
ejercicio del poder legislativo en toda su extensin, lo que significaba que" ejer-
ciera no slo el poder constituyente, sino tambin :el legislativo ordinario.
En esta ltima fun<:in,; elCongreso careca .de no!m as, pues si la Constituci6rr
espaola lo 'obligaba ptvisnaIInente por Virtud del Plan y del Trata<i<;l,J~~
tema que no lleg a dilucidarse suficientemente. El diputado D. Lorenzo de

Zavala calificaba la situacin de "falta de reglas". Iturbide consideraba que
la autoridad provisional (que haba residido en la Junta y en la regencia),
"cuando reconoce una asamblea encargada de constituir, no debe confiarle
ms que esta funcin, y reservarse siempre el derecho de hacer mover la mqui-
na, hasta el momento de su completa renovacin". La amplitud legislativa se
destac an ms por el hecho de que el Congreso no se fraccion en dos Cma-
ras, a pesar de que Iturbide le record el da de su instalacin que tal era
lo prescrito por la convocatoria.f"
Iturbide, que haba sido declarado "emperador" el 19 de mayo de 1822,
disolvi el congreso en octubre del mismo ao y "estableci la Junta Nacional
Instituyente, integrada por reducido nmero de diputados del antiguo Con-
greso en proporcin a las provincias'V'" Esta Junta expidi en febrero de 1823
el Reglamento Provisional Poltico del Imperio Mexicano", que declar abo-
lida la Constitucin espaola de 1812 "en toda la extensin del imperio"
(Art. 1) Yse atribuy el poder legislativo (Art. 25 ).
"Las bases orgnicas de la Junta Instituyente (que sta incorpor al Regla-
mento Provisional) nombrada por el emperador Iturbide, dice don Isidro
M ontiel y Duarte, que fueron juradas solemnemente en la sesin de 2 de
noviembre de 1822, no son una fuente pura de nuestro derecho pblico acep-
tado por y para la Repblica, porque ellas no fueron sino la manifestacin
de la idea monrquica que la faccin iturbidista quiso explotaren provecho de
sus aspiraciones personales, sin cuidarse del verdadero y legtimo inters del
pas. Y esto dio lugar a que el 5 de diciembre del mismo ao se proclamara
la reinstalacin del Congreso constituyente disuelto por Iturbide, y a que se
pronunciara contra el imperio la guarnicin de Veracruz capitaneada por dos
generales que la Repblica proclam despus benemritos de la Patria (Anto-
nio Lpez de Santa-Anna y Guadalupe Victoria)." 855 Las tropas que se desta-
caron para sofocar el levantamiento expidieron, a su vez, el llamado Plan
de Casa M ata", en el que propugnaron dicha reinstalacin y la reivindica-
cin de la soberana en favor de la nacin. Iturbide tuvo que acceder a esta
coactiva peticin en marzo de 1823 y siendo insostenible su situacin poltica,
pues por un lado tena en su contra al Congreso y, por el otro, a los pronun-
ciados del Plan de Casa Mata, se vio constreido a abdicar el 19 del citado.
mes y ao. "El Congreso consider el 8 de abril que no haba lugar a discutir
la abdicacin por haber sido nula la coronacin, declar igualmente nula la
sucesin hereditaria e ilegales los actos realizados desde la proclamacin del
Imperio. Por decreto de la misma fecha, declar insubsistente la forma de go-
bierno establecida en el Plan de Iguala, el Tratado de Crdoba y el Decreto-
de 24 de febrero de 1822, quedando la nacin en absoluta libertad para
constituirse como le acomodase." 81M1 .
La reinstalacin del Congreso no produjo los frutos apetecidos por el Plan

de Casa Mata y en su lugar se estableci uno nuevo, reunido el 5 de noviem-
bre de 1823, y en cuyo seno prevaleci la idea federalista, habiendo expedido
el 31 de enero de 1824 el Acta Constitutiva de la Federacin Mexicana, ante-
cedente directo e inmediato de la Constitucin Federal de 4 de octubre de ese
mismo ao. En ambos documentos se adopt el sistema bicamaral, depositn-
dose el poder legislativo en una Cmara de Diputados (representativa del pueblo
de la nacin) y en el Senado (representacin de los Estados) como integrantes
del Congreso General (Arts, 10 Y 7, respectivamente). Dicho sistema "no vino
en teora de las doctrinas de Apatzingn, ni del hbito prctico de la Consti-
tucin de 1812, ni de la Constitucin francesa que desde 1795 estableci un
Poder Legislativo compuesto de un consejo de ancianos y del consejo de los
quinientos; y muy probablemente vino de la americana, que en su artculo 1
cre el Congreso de los Estados Unidos, compuesto de un Senado y de una
Cmara de representantes". 857 Con seta opinin coincide Lorenzo de Zavala en
cuanto que en varios aspectos, entre ellos el relativo al establecimiento del
Senado, los constituyentes de 1824 se inspiraron en la Ley Fundamental esta-
dunidense, pues sostiene que "Los diputados de los nuevos Estados vinieron
llenos de entusiasmo por el sistema federal y su' manual era la Constitucin
de los Estados Unidos de Norte, de la que corra una mala traduccin impre-
sa en Puebla de los Angeles, que serva de texto y de modelo a los nuevos
legisladores." 858
El sistema bicamaral se implant en los Estados Unidos de Amrica a ejem-
plo del parlamento ingls que se introdujo en las colonias americanas de
Inglaterra. Opera, como su nombre lo indica, a travs de dos cmaras, una
de representantes o diputados y que suele llamarse "Cmara baja", y otra
denominada Senado o "Cmara alta", las cuales, en el rgimen jurdico bri-
tnico, corresponden a la de los comunes y a la de los lores, respectivamente.
La cmara de representantes o diputados se integra por un nmero determi-
nado de individuos segn la densidad demogrfica o poblacin de un pas,
y el Senado se compone orgnicamente con la representacin igualitaria de los
Estados miembros dentro de un sistema federal. En la Constitucin de 1824
se adoptaron estas bases de integracin de ambas cmaras, siendo los diputados
de eleccin popular directa por los ciudadanos y de acuerdo con la poblacin
(Arts. 8 y 10), en tanto que los senadores, dos por cada Estado, eran acre-
ditados por las legislaturas correspondientes "a mayora absoluta de votos".
La divisin del organismo legislativo en dos cmaras responde a exigencias
de tipo poltico y su operatividad prctica genera saludables ventajas 8G9 en
857Isidro Montiel y Duarte. Op. cit., p. XVIII.

8G8Cita inserta en la mencionada obra de Tena Ramlrez, p. 153.
859 Tena condensa esas ventajas en lo siguiente: "1. Debilita, dividindolo al Poder
Legislativo, que tiende generalmente a predominar sobre el ejecutivo; favorece. pue; el equili-
brio de los poderes, dotando al ejecutivo de una defensa frente a los amagos del p~er rival.
2. En caso de conflicto entre el ejecutivo y una de las cmaras, puede la otra intervenir como
mediadora; si el conflicto se presenta entre el ejecutivo y las dos cmaras, hay la presunci6n
fundada de que es~l Congreso quien tiene la razn. 3. !-arapidez en las resoluciones, nece-
sana en el poder ejecutivo, no es deseable en la formaCIn de las leyes; la segunda cmara
aquellos regmenes, llamados congresionales, en que la hegemona la tiene el

legislador frente al ejecutivo. Los partidarios del sistema bicamaral se apoyan
en esta consideracin que, desde luego, es indisputable, siempre que en la
realidad poltica exista la premisa toral en que se basa, es decir, el predo-
minio del rgano legislativo, pero se nos antoja innecesario en los regmenes
presidencialistas, dentro de los que al ejecutivo corresponde la supremaca ju-
ridico-politica.v'" Es por ello por lo que la implantacin del senado en la
Constitucin de 1824 no tuvo ninguna justificacin real, ya que el rgano legis-
lativo estaba muy lejos de adquirir hegemona frente al ejecutivo, el cual, se-
gn lo revela nuestra historia, ha sido casi siempre el poder fuerte, circunstancia
que ha dado la tnica de rgimen presidencialista a los diferentes sistemas cons-
titucionales y polticos en que se ha organizado Mxico, salvo excepciones muy
contadas y a las cuales nos referiremos posteriormente.
Por otra parte, aunque el poder legislativo como funcin de creacin de
normas jurdicas abstractas, generales e impersonales (leyes) se deposit por la
Constitucin de 24 en un Congreso General (Art. 7), el Presidente de la Rep-
blica, a quien se encomend el ejercicio del Poder Ejecutivo, no dej de tener
injerencia en la elaboracin normativa, pues, por un lado, se le otorg la facul-
tad de formular iniciativas de ley y el veto (Arts. 52, inciso I y 55) y, por el
otro, se le concedi la potestad reglamentaria (Art. 110, frac. II), la cual,
atendiendo a su naturaleza intrnseca o material, importa un verdadero poder
legislativo, ya que los reglamentos se componen con autnticas normas jur-
dicas que presenta los atributos antes anotados.
El sistema bicamaral subsisti bajo el centralismo. Las Siete Leyes Consti-
tucionales de 1836 declararon en el artculo 1 de su Ley Tercera que "El
ejercicio del poder legislativo se deposita en el congreso general de la Nacin,
el cual se compondr de dos cmaras", o sea, la de diputados y la de senadores.
Como es lgico deducir, en el citado ordenamiento constitucional la existencia
del Senado careca de justificacin poltico-jurdica. Dentro de un rgimen fe-
deral, el Senado es el rgano que representa a los Estados federados, pues se
integra con los individuos (senadores) que igualitariamente cada uno de ellos
acredita, con independencia de la forma de su designacin o eleccin. En pases
como Inglaterra, por otra parte, dicho rgano o cmara alta o de los lores es
un cuerpo de clase social. Ninguna de estas implicaciones tuvo el Senado en
la Constitucin centralista de 36. Su composicin provena de la Cmara de
Diputados, del gobierno en junta de ministros (Poder Ejecutivo en sentido
orgnico) y de la Suprema Corte, entidades que elaboraban por separado una
lista de candidatos a senadores para que las juntas departamentales hicieran
la eleccin, recayendo el nombramiento en los sujetos que hubiesen obtenido la
mayora, segn escrutinio que efectuaba el Supremo Poder Conservador (Art.
constituye una garanta contra la precipitacin, el error y las pasiones polticas; el tiempo
que transcurre entre la discusin en la primera cmara y la segunda, puede serenar la con-
trove1'8ia y madurar el juicio" (Derecho Constituciontl Mexicano, p. 284).
860 As lo considera Bidart Campos, quien afirma que en sus relaciones con el Ejecutivo,
"una sola cmara hara al parlamento demasiado fuerte frente al gobierno en tanto dos
cmaras recompensaran el equilibrio, y??? contendrfan mejor ejecutivo". (El Derecho
ConstituCional tIIl Pod~, p. 226.) .
40
8 de la Ley Tercera). Aunque las juntas departamentales estaban investidas

con la facultad electiva, sta slo podan ejercitarla limitadamente, es decir, en
relacin con las personas incluidas en las listas que los tres cuerpos mencionados
les enviaban, sin poder designar a nadie que en ellas no estuviese comprendido.
Por tanto, tales juntas, ms que elegir, seleccionaban, lo cual redujo conside-
rablemente su funcin poltica en lo que a la integracin del Senado respecta.
Tambin en la Constitucin centralista de 1836 se observa el fenmeno de
colaboracin funcional por lo que atae al ejercicio del poder legislativo. Al con-
greso general incumba expedir toda clase de leyes, pero en su formacin
constitucional tena injerencia el Presidente de la Repblica a travs de la
facultad de iniciativa y del veto (Arts. 26, frac. I y 35 de la Tercera Ley).
La primera de ellas tambin podan desempear las juntas departamentales
y la Suprema Corte, respectivamente, en materia de impuestos, educacin pbli-
ca, industria, comercio, administracin municipal y variaciones constitucionales
y administracin de justicia (Arts. 26, fracs. Il y IlI).
El bicamarismo se reiter en los Proyectos mayoritario y minoritario que los
grupos respectivos de la "comisin de Constitucin" redactaron en el ao de
1842 con motivo del Congreso Constituyente convocado por Santa-Anna en
diciembre de 1841 y que deba quedar instalado en' junio siguiente. Como es
sabido, dicho congreso no pudo discutir tales proyectos, porque por decreto
expedido el 19 de diciembre de 1842 por Nicols Bravo, a la sazn Presidente
de la Repblica merced a la "designacin" que en su favor hizo su Alteza
Serensima, se nombr una Junta de Notables "compuesta de ciudadanos dis-
tinguidos por su ciencia y patriotismo", encargada de formar las bases para
organizar a la nacin. En estas Bases, expedidas en el ao de 1843, se dio
mayor injerencia a los departamentos en la composicin del congreso general,
pues por lo que respecta a los diputados, stos seran elegibles uno por cada
setenta mil habitantes de su correspondiente poblacin, sin que ninguno de-
jara de tener un diputado en el caso de que su densidad demogrfica no
alcanzara ese nmero; y por lo que atae al Senado, las dos terceras partes
de sus miembros componentes procedan de la eleccin de las asambleas depar-
tamentales y el resto de la Cmara de Diputados, de la Suprema Corte y del
Presidente de la Repblica (Arts. 26 y 32). En la ctividad legislativa se
conserv la facultad de iniciar leyes en favor del Ejecutivo, de los diputados
y de las asambleas departamentales en cualquier materia, as como de la Supre-
ma Corte nicamente en lo relativo a la administracin de justicia (Art, 53)
y el veto presidencial (Art. 86, frac. XX).
En el Plan de la Ciudadela de 4 de agosto de 1846 se desconoci al rgimen
central dentro del que se haba organizado tericamente al pas desde 1836,
propugnndose el restablecimiento del sistema federal y la formacin de un
nuevo congreso constituyente. Este qued instalado el 6 de diciembre del mis-
mo ao y el 18 de mayo de 1847 expidi el Acta de Reformas que, con las
modificaciones que la experiencia y la realidad poltica impusieron como nece-
sarias, restaur la vigencia de la Constitucin de 1824. Dentro del bicama-
rismo que sta instituy se destac la trascendencia del Senado, a cuya organi-
zacin se introdujeron importantes enmiendas que don Mariano Otero, en
su sustancioso voto" de 5 de abril, haba sugerido. Hasta entonces, ninguno

de nuestros polticos y juristas se haba ocupado en trazar el papel que den-
tro de un rgimen de frenos y contrapesos desempea el Senado ni en razonar
la manera como ste debiera integrarse. Quiz las ideas del ilustre jalisciense
estaban muy por encima de la realidad poltica de la poca y su aplicabilidad
positiva, su vivencia, exiga una evolucin que an no haba experimentado
Mxico; pero independientemente de que, a pesar de haberse acogido en el
Acta de Reformas, no hubiesen encontrado un campo propicio para su reali-
zacin, tienen tales dimensiones, que el transcurso de ms de un siglo de que
fueron expuestas, nuestra vida poltica actual, por lo que al Senado concierne,
se va ajustando a ellas. No podemos abstenernos de reproducir el enjuicioso
"voto" de Otero, verdadero compendio de Derecho Constitucional, en aquellos
fragmentos en que describe su ideal de Senado y al que nuestro pas paulati-
namente se va acercando.P"
"Pasando de estas dos materias a la organizacin de los Poderes Federales,

objeto principal de la Constitucin, se presenta luego el Legislador, ejercido por
un Congreso compuesto de dos Cmaras. Popular y numerosa la una, represen-
ta la poblacin y expresa el principio democrtico en toda su energa. Ms redu-
cida y ms lenta la otra, tiene un doble carcter muy difcil, pues repre-
senta a la vez a los cuerpos polticos considerados como iguales, y viene a
llenar la urgente necesidad que tiene toda organizacin social de un cuerpo,
depsito de sabidura y de prudencia, que modere el mpetu de la democracia
irreflexiva, y en el incesante cambio personal de las instituciones populares
conserve la ciencia de gobierno, el recuerdo de las tradiciones, el tesoro, por
decirlo as, de una poltica nacional. En este punto extrao ms que en otro
'alguno la posibilidad de combinar con calma mis ideas, y de exponer al Con-
greso con detenimiento las razones de la reforma que le propongo.
"Respecto de la Cmara popular, asentado como un principio que debe
representar a los inidividuos, no quedan ms que tres objetos de reforma, su
nmero, las condiciones de elegibilidad y la forma de la eleccin.
"Sobre lo primero, la Constitucin de 1824, fijando la base de un diputado
por cada ochenta mil habitantes, estableci la Cmara popular menos numerosa
que hemos tenido; y en esto debe reformarse. La Cmara de Diputados tiene
en los mejores pases constitucionales un crecido nmero de individuos, porque
slo as expresa el elemento democrtico, rene gran cantidad de luces, repre-
senta todos los intereses, todas las opiniones, y no queda expuesta a que so-
b:~ponindose algunos pocos, el arbitrio de la minora pueda gobernarla sin
dificultad. Una Cmara electa sobre la misma base, que lo ha sido el actual
Congreso, aun en un pas donde los negocios no fueran los menos importantes
para cada particular, donde las funciones pblicas no se vieran con poco aprecio,
apenas podra reunir el nmero de cien representantes, dando as por resultado
que la ley pudiese llegar slo a cincuenta y un votos en la representacin de-
mocrtica. ,
861 De este merecido elogio excluimos al aspecto relacionado con la forma de integraci6n
del Senado que propuso Otero y que se estableci6 en la citada Acta, porque como bien dijo
don Francisco Zarco en el Constituyente de 57 dicha forma convertfa a la cimara revisora
"en el cuartel de invierno de todas nuestras nulidades politcas".
"En orden a las condiciones de elegibilidad, mi opinin es muy franca: las

estimo como un tristsimo medio de acierto: creo que la suprema condicin es
obtener la confianza del pueblo, y que en esta materia no puede haber garan-
tas ms que en la organizacin del electorado. En efecto, que se pongan todas
las condiciones de elegibilidad que se quieran, que se exija una edad madura,
una profesin respetable, una renta cmoda, la vecindad o el nacimiento en
determinado lugar. Por ventura, todos los que renen estas cualidades sern
buenos para diputados? Y los pueblos habrn de elegirle porque las tienen?
No; un publicista distinguido (Pinheiro Ferreira. Curso de Derecho Pblico),
observa que 'las elecciones recaen en determinadas personas precisamente por-
que tienen cualidades que faltan a la mayor parte de los que renen las legales";
y la experiencia nos ensea que mientras la ley habla de la edad, de la renta y
de la vecindad, el elector busca la opinin que l cree patritica, los intereses
que estima como nacionales, y la aptitud ms conveniente para hacer triunfar
esas mismas opiniones yesos mismos intereses: la ley no pasa a las costumbres
ni influye en los hechos; en una palabra, es intil.
'Ella tampoco puede evitar que personas poco dignas entren al santuario de
las leyes, porque las condiciones que exige no sern nunca ms que una proba-
bilidad v probabilidad remota de ciertas cualidades; y cuando el cuerpo electo-
ral extraviado quiere hacer una mala eleccin, todas esas condiciones sern
impotentes, porque siempre habr individuos que tengan los requisitos que la
ley establece como medio sin tener las cualidades que ella busca; con esto hay
para una mala eleccin. Quin no conoce que se pueden encontrar demagogos
frenticos con todos los requisitos de elegibilidad los. ms severos, as como
hombres de orden entre la juventud entusiasta y sin recursos? En Roma, los
tribunos del pueblo fueron patricios, y en la Convencin, la ms alta nobleza
concurri a destruir la monarqua y hacer morir al rey. Hay todava ms: as
como existen entre los que la ley admite, algunos que no son dignos del sufragio,
se encuenti an en los excluidos quienes sean sobrados merecedores de l; de lo
que resulta que el sistema que combato aleja de los negocios a los hombres
capaces, o hace infringir la ley aprobando elecciones nulas: de esto han dado
ejemplo la mayor parte, si no es que todas nuestras Cmaras; y en Inglaterra
se sabe que Pitt y Fox no entraron al parlamento sino al favor de una suposi-
cin eng-aosa que burlaba la ley. Lo mejor es, pues, que nos separemos de la
rutina v reconozcamos la verdad. Despus hablar del arreglo del poder
electoral.
"Pasando a tratar de la organizacin del Senado, ningn hombre mediana-
mente instruido en estas materias ignora que ste es el punto ms difcil, y al
mismo tiempo el ms importante de las constituciones republicanas. 'Cada da
debemos convencernos ms, dice uno de los ms ilustres pensadores de nuestro
siglo, de que los antiguos comprendan infinitamente mejor que nosotros la
libertad y las condiciones de los gobiernos libres. '. Sobre todo, ellos confia-
ban el culto sagrado de la patria, el sacerdocio de la libertad, el espritu de
vida y de duracin, la guardia de las tradiciones, de la gloria y de la fortuna
de la Nacin, la constante previsin del porvenir, a un Senado en el cual se
esforzaban por concentrar todo lo que hay de bueno y de grande en las aris-
tocracias, rehusando al mismo tiempo cuanto hay en ellas de vicioso (Sismondi-
de Sismondi, Ensayo sobre las constituciones de los pueblos libres) Villemain
(en su Discurso sobre la Repblica de Cicer6n), analizando la Constitucin
romana, atribuye toda la gloria y la libertad de la primera Repblica de los
tiempos antiguos a la organizacin del Senado, que reuniendo todos los hom-
bres eminentes, gobern, por siglos, los negocios con alta sabidura. En los Esta-
dos Unidos, observa el autor .de la Democracia en Amrica, 'el Senado
rene los hombres ms distinguidos, asegurando que todas las palabras que
salen de aquel cuerpo haran honor a los ms grandes debates parlamentarios
de la Europa'.
"En nuestro pas, la necesidad de un cuerpo semejante se ha hecho sentir
de tal manera, que en la organizacin del Senado es precisamente en lo que
ms se han diferenciado nuestros ensayos constitucionales, y sobre lo cual se
han presentado mayor nmero de proyectos, siempre que se ha tratado de las
reformas; gozando ltimamente no poco ni despreciable favor la idea de lla-
mar all a la clase propietaria. Pero esta idea es en efecto justa? Permitse-
me, seor, decir que no, para que busquemos por otros medios esa institucin
que tan imperiosamente necesitamos. Me parece que en una Repblica, la
representacin de ciertas clases que no tienen privilegios polticos, carece del
fundamento con que subsiste en otras instituciones, y sacrifica a una sola con-
dicin, a la de cierto amor al orden, todas las otras condiciones eminentes de
sabidura y patriotismo que se requieren en el cuerpo conservador. Sin que
sean propietarios, en un pas donde la carrera poltica no produce a la probidad
ms que desgracias, y tal vez miseria, si la Constitucin llama al Senado a los
hombres ms capaces y ameritados, ellos presentarn al orden pblico, a la
estabilidad de las leyes y al respecto de los intereses legales de las minoras, que
es preciso no exterminar ni herir, sino hacer obrar en el sentido del bien
general, aquellas garantas que se buscan con el llamamiento de ciertas clases,
y reunirn adems al ardiente amor a la patria, el culto de la libertad y la
ciencia de los negocios, que no dan los simples bienes de fortuna y que son
absolutamente indispensables en aquel elevado puesto; quedando tambin abier-
ta a la clase propietaria, y ms fcilmente que a ninguna de las otras esta
carrera de honor, si rene esas mismas condiciones, sin las cuales ningn dere-
cho puede tener al gobierno de su pas.
"Sin dejar de apreciar la dificultad que presenta esta reforma, yo entiendo,
seor, que conservando en el Senado ntegra la representacin de los cuerpos
confederados, el problema puede ser resuelto por medios sencillos, como lo son
todos los de las instituciones mejor combinadas que conocemos. Si la duracin
de esta Cmara es ms larga que la de los otros cuerpos y las otras autoridades
del Estado, con esto habremos conseguido que su accin sea la ms permanente
y regularizada. Si adems de su participacin del Poder Legislativo, se extien-
.den sus atribuciones a otros objetos igualmente interesantes, si se le deja, en
'parte de su totalidad, de cuerpo consultivo, para que est siempre al alcance
de los grandes negocios de la poltica interior y exterior, se le har tambin
el poder de mayor influencia. Si se le renueva' parcialmente, dejando siempre
una mayora considerable, ninguna dificultad tendr en conservar una poltica
nacional. Si se exige para pertenecer a l una carrera pblica anterior, que
suponga versacin en los negocios, el Senado se compondr de hombres expe-
rimentados; y se considerar como el honroso trmino de la carrera civil. En fin,
si despus de haberlo hecho as .el cuerpo ms importante, el ms influyente,
duradero y respetable del Estado, se recurre para el acierto de la eleccin a
ese admirable .medio que contienen las instituciones democrticas, y que enco-
mian lo mismo los publicistas antiguos que los modernos; si a .unperiodo fijo
en cada Estado se agita el espritu pblico y se produce Ja qisis electoral, nad.
ms que para el nombramiento de tan alto magistrado, entonces slo una

reputacin distinguida podr obtener los sufragios de la mayora de los ciudada-
nos. Confiando, pues, en estos medios, tengo la ilusin de creer que sin desnatu-
ralizar la democracia, sin exclusiones odiosas ni privilegios inmerecidos, habre-
mos acertado con el principal punto de nuestra organizacin poltica.
"Consecuente con estas ideas, propongo que el Senado se componga de un
nmero triple respecto al de los Estados de la Federacin, para que habiendo
sesenta y nueve senadores, haya Cmara con treinta y cinco, y las resoluciones
tengan al menos dieciocho votos; propongo igualmente que se renueve por
tercios cada dos aos; exijo una carrera pblica anterior tan conveniente como
fcil de ser acreditada sin peligro alguno de fraude; y entretanto que la elec-
cin directa de senadores entra en nuestras costumbres constitucionales y se
perfecciona por ellas, reconozco la necesidad de que eligiendo dos cada uno de
los Estados, y garantizando as el principio federal, se nombre otro tercio por
las autoridades ms propias para llamar a la direccin de los negocios a los
hombres eminentes. Dando el derecho de proponer este tercio al Ejecutivo, al
Senado mismo y a la Cmara de Diputados, y a esta ltimael de elegir defini-
tivamente, se verifica una combinacin muy apreciable, porque ella es la expre-
sin pura de la democracia y de la Federacin, tiene grandes garantas de
acierto, y se quita al Senado el derecho terrible de elegir sus miembros; derecho
que con olvido de la doctrina de un publicista profundo (Montesquieu, en el
Espritu de las Leyes. Lib. 2, cap. 3), se le confiri en una de nuestras consti-
tuciones. De esta manera, en slo tres artculos, expreso cuantas reformas me
parecen convenientes en la organizacin del Poder Legislativo."
La concepcin oterista del rgano legislativo que se reflej en el Acta de

Reforma puede sintetizarse en los siguientes rasgos generales: 1) ampliacin
del nmero de diputados mediante la reduccin del nmero demogrfico se-
gn el cual deban ser elegibles; 862 2) renovacin parcial peridica del Sena-
do; 863 Y 3) establecimiento de una especie de carrera poltica para ser electo
senador.r" .
El sistema bicamaral que se implant en todos los ordenamientos que hemos
reseado se rechaz en el Proyecto de Constitucin elaborado por la comisin
que design el Congreso Constituyente de 1856-57. 86 5 La supresin del Senado
y el depsito del poder legislativo federal en una sola asamblea llamada "Con-
862 El artculo 7 del Acta de Reformas acogi esta idea y modific el artculo 11 de la
Constitucin de 24, rebajando a cincuenta mil y a una fraccin que excediese de veinticinco
mil el nmero de poblacin por cada diputado elegible.
863 As lo previ el artculo 9 del Acta al disponer: "El Senado se renovar por tercios
cada dos aos, alternando en ellos, ao por ao, la eleccin de los Estados con la que deba
verificarse por el tercio de que habla el artculo anterior."
. 864 El artculo 1O del mismo documento estableca al respecto que "Para ser senador se
necesita la edad de treinta aos, tener las otras calidades que se requieren para ser diputado,
y adems haber sido Presidente o Vicepresidente constitucional de la Repblica' o por ms
de seis meses Secretario del Despacho; o Gobernador del Estado; o individuo d~ las Cma-
ras; o por dos veces de una Legislatura; o por ms de cinco aos enviado diplomtico; o
ministro de la Suprema Corte de Justicia; o por seis aos juez o magistrado; o Jefe supe-
rior de Hacienda; o general efectivo." .
865 La comisin estuvo integrada por los diputados Ponciano Arriaga, Maf'iano Yez,
Le6n Guzm4n, Pedro Escudero y Echnove, losl Maria .Castillo Yelasco, losl M. Corts
Esparza y losl Mana Mata.
greso de la Unin" fue una de las cuestiones que con mayor vehemencia y
apasionamiento se debatieron. Inclusive, entre los miembros de la comisin
no hubo unanimidad en cuanto a dichos tpicos. Dado el inters que represen-
tan para la historia legislativa de Mxico los argumentos que en pro y en
contra de la desaparicin del Senado se formularon en la exposicin de motivos
del proyecto constitucional, estimamos indispensable transcribir la parte con-
ducente en que se esgrimieron.
"Entramos ahora en una de las cuestiones ms delicadas y difciles que se
han presentado al voto de la comisin, y que al fin ha dividido el parecer de
sus individuos. El poder legislativo de la Federacin se deposita en una sola
asamblea o congreso de representantes.
"No podr negar la mayora de la comisin que las muchas y muy luminosas
observaciones que se manifestaron en favor de la subsistencia del Senado, la
hicieron fluctuar y meditar mucho tiempo, antes de resolver este punto, y que
ya resuelto, se ha encontrado con fuertes dificultades para llenar el vaco
que en la estructura de la Constitucin dejaba la falta de aquella cmara.
"Que este brazo del poder legislativo es el que en una Federacin establece
la perpetua igualdad de derechos entre los Estados, sin tener en cuenta su
mayor o menor extensin territorial, su ms o menos poblacin o riqueza ...
Que esta cmara de pares, como la llama el seor Story en sus Comentarios a
la Constitucin anglo-americana, es la que asegura las mejores deliberaciones
y los ms provechosos resultados en la legislacin, la que neutraliza el mal de
los gobiernos libres, poniendo estorbos a la excesiva facilidad de expedir leyes,
y garantizando la lentitud de las reformas, pues la experiencia demuestra que
el espritu humano es ms propenso a las innovaciones que a la tranquilidad y
al mantenimiento de las instituciones. Que el Senado es el freno ms fuerte
que puede ponerse contra los arranques de una legislacin precipitada y opre-
siva, conteniendo los mpetus, las irritaciones e impaciencias de las asambleas,
que suelen dejarse arrastrar por el calor y la violencia de las pasiones, y descon-
certando el ascendiente extraordinario que algunos jefes populares adquieren,
por lo regular, en las mismas asambleas ... Que el confiar la totalidad de las
facultades legislativas a una sola cmara es desconocer la fuerte propensin
de todos los cuerpos pblicos a acumular poder en sus manos, a ensanchar su
influencia y extender el crculo de los medios y objetos sometidos a su compe-
tencia, hasta llegar el caso de justificar las usurpaciones mismas, con el pre-
texto de la necesidad o de la conveniencia pblica. Que las deliberaciones del
Senado dan tiempo a la reflexin y permiten reparar los errores de una ley
intempestiva antes de que ellos causen un perjuicio irreparable; que es mucho
ms difcil engaar o corromper a dos cuerpos polticos que a uno solo, sobre
todo cuando los elementos de que se componen difieren esencialmente. Que
como la legislacin obra sobre la comunidad entera, abraza intereses difciles
y complicados, y debe ser ejercida con prudencia, es de una grande importancia
contar en el examen de las leyes con todas las opiniones y sentimientos, aun
los ms divergentes y opuestos. .
"Todas estas razones, y otras muchas que no solamente los apologistas de la
constitucin anglo-americana, sino tambin otros muchos notables escritores,
exponen para demostrar la necesidad y conveniencia de la asamblea de sena-
dores, que por la edad, por espritu de.eerporacin, por el estmulo y por el
celo de sus propias prerrogativas, pueda servir de salvaguardia contra todos los
extravos de una asamblea popular: todas estas razones, decimos, han sido exa-
minadas y largamente discutidas por la comisin. .
"'Qu ha sido del Senado en nuestro r~imen poltico, especialm;nte en sus
ltimos das? .. No por su existencia Se mejoraron nuestras leyes, m se perfec-
cionaron nuestras instituciones. En lugar de poner racionales y justos diques a
la facilidad legislativa de las asambleas populares, era la oposicin ciega y sis-
temtica, la rmora incontrastable a todo progreso y a toda reforma. En vez
de representar la igualdad de derechos y el inters legtimo de los Estados, se
olvidaba de los dbiles, cuando no los tiranizaba y oprima. Lejos de hacer
escuchar la voz pacfica de todas las opiniones, era el inexpugnable baluarte de
la conspiracin. Distante del generoso pensamiento de dar treguas, para que la
reflexin y la calma corrigiesen los errores, quera ejercer un veto terrible, tena
pretensiones a una superioridad exclusiva. No vimos con escndalo y en los
momentos ms crticos, en los ms serios peligros de la situacin, ir y venir tan-
tas veces de una a la otra cmara los proyectos de ley ms urgentes y. las
ideas ms saludables, sin que el Senado cediese nunca de su propsito de disol-
ver la Repblica? Poderosamente contribuy al descrdito de las instituciones
que detestaba, y a l se debe no pequea parte de la ruina en que cayeron para
levantar sobre sus escombros la dictadura ms ominosa y degradante que han
sufrido los mexicanos.
"No se puede concebir la existencia de una segunda cmara, sino con dife-
rentes condiciones de edad, de censo a base para la eleccin, y de formas electo-
rales. Basta cualquiera de estas diferencias entre la organizacin de la cmara
popular, y la segunda cmara, para que sta sea precisamente el refugio y el
punto de apoyo de todos los intereses que quieren prevalecer con perjuicio del
inters general. El estado de sociedad es y ser por mucho tiempo un estado
de lucha permanente. De un lado la ambicin, la avaricia y la vanidad de un
pequeo nmero de hombres, quieren aprovecharse de la ignorancia y apata
de las masas, para adquirir, extender o conservar injustas prerrogativas; del
otro lado las masas, haciendo, para mantener la igualdad, esfuerzos por lo
regular mal concertados y poco perseverantes.
"Depende de las instituciones que esta lucha se manifieste en discusiones
pacficas, sometidas al arbitraje de hombres elegidos por todos, y en quienes
tienen confianza todos, porque las formas de su eleccin prestan todas las
garantas de imparcialidad, en el terreno de lo posible; o bien, que los intereses
privilegiados hallando en una asamblea especialmente formada para defender-
los, proteccin constitucional o legal, se resisten bajo este abrigo a todos los
esfuerzos de la opinin, hasta que el resentimiento popular, tocando sus ltimos
extremos, haga pedazos a viva fuerza los abusos, cuya reforma no puede alcan-
zar de otra manera.
"Tal es la tendencia inevitable de una cmara privilegiada, y esta tendencia
se har sentir de una manera ms pronta, ms peligrosa y ms viva en aquellos
pases en que la aristocracia del nacimiento y del dinero hayan podido echar
races ms hondas y profundas.
"Hasta el da de hoy, nuestra propia experiencia no nos ha convencido de
las grandes ve.ntajas de u~a. segunda cmara. A una discusin incompleta, fre-
cuentemente ligera y precipitada en una de las dos asambleas, sigue en la otra
doble prueba sino un poco ms de incoherencia, en un texto recargado como
una discusin, que no es ms profunda ni ms luminosa. La ley no gana en esta
a porfia, de enmiendas y correcciones desatinadas.
"A estas doctrinas prcticas y experimentales poco tiene que aadir la comi-
sin. Dir, sin embargo, que ha procurado con la mayor solicitud establecer toda
cIase de garantas para la organizacin del Congreso federal y para la expedi-
cin de las leyes. La asamblea ser doblemente numerosa de lo que ha sido
hasta ahora, una vez adntida la eleccin de un diputado por cada treinta mil
habitantes o por una fraccin que pase de quince mil. En ella, adoptado el prin-
cipio de la eleccin indirecta en primer grado, que realmente no se opone a la
posible expresin del sufragio universal, estarn representados todos los intere-
ses legtimos y las opiniones razonables... Las leyes tendrn varios debates,
diversos periodos y votaciones distintas. Para que no se frustre el objeto de la
igual representacin de los Estados, cuando la diputacin de algunos de ellos
lo pida por unanimidad, la ley ser votada por diputaciones. Para que sea el
consejo de la razn y no el prurito del amor propio, la opinin del Ejecutivo
ser consultada oportunamente, y no tendr lugar aquel sistema de observacio-
nes en que el gobierno sola ponerse al frente del Congreso, como rival o ene-
migo de ste y discuta de oficio y de un modo estrepitoso, las cuestiones ms
vitales, contribuyendo a que la ley, acordada ya por la mayora del Congreso,
en vez de tener a su favor las presunciones del acierto, perdiese su autoridad
y su prestigio."
La subsistencia del Senado fue apoyada en atendibles razones por el dipu-

tado Oloera, quien en el voto que formul el 15 de junio de 1856 manifest6
lo siguiente:
"La utilidad de la divisin del poder legislativo se funda adems en otras

razones no menos importantes ... Da garantas contra una legislacin intempes-
tiva, precipitada y peligrosa, es ms fcil reparar los errores antes que se vuel-
van fatales al pueblo, por la dilacin que encuentran una medida en el doble
debate que tiene que sufrir una proposicin, dndose as ms tiempo a la
reflexin de los representantes y a la calma de las pasiones; las facciones y el
gobierno encuentran ms obstculos para la seduccin de los diputados y sena-
dores, pqes no es probable que siempre puedan apoderarse de los dos cuerpos;
stos se vigilarn mutuamente sobre el cumplimiento de sus deberes constitu-
cionales. .. Se rearguye, no obstante, con que el Senado en Mxico ha puesto
frecuentes y repetidos obstculos a la marcha de la Cmara de Diputados; sin
negarlo abiertamente el que suscribe, nada ms observar que es difcil averi-
guar con exactitud quin de los dos cuerpos cumpli mejor su deber y de un
modo general, pues .habr habido casos en que el Senado haya evitado el bien
y el progreso, y otros en que haya salvado la situacin con una demora o con
un veto. " si se establece que el origen y el tiempo de la eleccin de los sena-
dores sean iguales para los diputados; si se evita que el Senado ejerza un verda-
dero y absoluto veto en todas las leyes, dejndoselo nicamente para las que
afecten los intereses de la Unin; y si se exigen para ser senador las mismas
cualidades que para diputado, la Cmara de Senadores ser como la otra,
representante verdadero de la mayora y se habrn eludido los inconvenientes
a la vez que aprovechado todas las ventajas ... "
Al discutirse el artculo 53 del Proyecto que propuso la adopci6n del sistema

unicamaral,el constituyente don Francisco Zarco argument6: .
"Los ataques se dirigen al Senado tal cual exista conforme a la Carta de

1825 y al Acta de Reformas. Conviene en que tal Senado tena algo de aristo-
cracia, porque no se derivaba del pueblo; porque lo elegan las legislaturas, y
porque siendo requisito indispensable para ser electo haber servido ciertos
cargos pblicos, la cmara revisora se converta en cuartel de invierno de todas
nuestras nulidades polticas... El tercio que nombraban los otros poderes no
respetaba al pueblo,sino a la poltica dominante o a bastardos intereses ...
Pero si por estos antecedentes se ha de suprimir el Senado, sera preciso tam-
bin suprimir la presidencia, recordando cun funestos han sido muchos presi-
dentes, y suprimir la Corte de Justicia, porque este tribunal ms de una vez
ha consentido la impunidad de los grandes culpables. Lo lgico es averiguar
en qu consista el mal y aplicar el remedio. .. Se dice que con dos cmaras
habr muchas demoras para la expedicin de las leyes, y esto en el orden
normal de los sistemas constitucionales es una garanta y una ventaja de acier-
tos para los pueblos. La accin de un congreso nunca debe ser tan expedita
como la dictadura, y la discusin, las votaciones, la revisin y las enmendas,
son nuevas garantas de acierto favorables a los intereses de la sociedad ... "
Uno de los ms tenaces opositores a la idea de conservar el Senado fue don

Ignacio Ramirez, quien, manejando ms la irona y el sarcasmo que la argu-
mentacin jurdica, expres:
'Por qu lo que han de hacer dos cmaras no ha de hacerlo una sola?

Si la segunda ha de ser apoyo de la primera, est de ms y slo equivale a
aumentar el nmero de diputados. Si ha de ser revisora, se busca un poder
superior a los representantes del pueblo.
"Para admitir esta revisin, sera preciso que la ejerciera un cuerpo ms
popular y mucho ms numeroso que la Cmara de Diputados; y lo que se
propone es todo lo contrario.
"Se teme la precipitacin, se teme la ignorancia y se da por sentado que al
senado vendrn los sabios y a la Cmara de Diputados los ignorantes. Pero se
olvida que al Senado pueden venir los intrigantes, las nulidades encargadas
por las clases privilegiadas para oponerse a toda reforma. Pero aun suponiendo
buena intencin en ambas cmaras y el mejor deseo en favor del pas, basta
que ambas estn encargadas de una misma cosa para que se perjudiquen mu-
tuamente y quieran arrebatarse sus laureles ...
"Se insiste tanto en la representacin de los Estados, como entidades polti-
cas, que ser preciso expedir leyes en nombre del pueblo y de los Estados, como
si se tratara del clero y la nobleza, y ms tarde ser preciso expedirlas tambin
en nombre de las municipalidades, creando as, sin quererlo, una especie de
aristocracia y separando intereses que deben confundirse en uno solo, el del
pueblo.
"El pueblo debe saber, al verificarse las elecciones, lo que tiene que esperar
de sus representantes; pero existiendo el Senado, que se ha de renovar por
tercios, de n;:tda servir el triunfo ~e un partido en ~l campo electoral, pues
todo quedara a merced del acaso, sin que se sepa cual es la minora que ha
de prevalecer. Y como la casualidad ha de decidir aun cuando no haya intrigas,
es ms sencillo tener un representante con un dado en la mano que diga s y
no, segn lo decida la suerte. Y as habr la ventaja de que queden caras
vacas que no digan nada, o que lo digan todo para contentar a los tmidos,
a los indecisos, a esas facciones fluctuantes que en todo quieren decir s y en

todo quieren decir no." 866
Las opiniones que apoyaban o rechazaban la implantacin del sistema bica-

maral dividieron a tal punto al Congreso Constituyente, que el proyecto en lo
tocante a este tema fue aprobado por una ligera mayora de seis votos, habien-
do quedado convertido su artculo 53 en el artculo 51 de la Constitucin de
1857, que estableca: "Se deposita el ejercicio del supremo poder legislativo
en una asamblea que se denominar Congreso de la Unin."
Mediante iniciativa de 13 de diciembre de 1867 se propuso ante el Con-
greso de la Unin la reimplantacin del Senado.
La mencionada iniciativa se apoy en las consideraciones siguientes: "La
marcha normal de la administracin exige que no sea todo el poder legislativo,
y que ante l no carezca de todo poder propio el ejecutivo. Para situaciones
extraordinarias, la excusa de los inconvenientes es la necesidad de toda la ener-
ga en accin; pero para tiempos normales, el despotismo de una convencin
puede ser tan malo, o ms, que el despotismo de un dictador. Aconseja la ra-
zn, y ensea la experiencia de los pases ms adelantados, que la paz y el
bienestar de la sociedad dependen del equilibrio conveniente en la organizacin
de los poderes pblicos.
"A este grave e importante objeto se refieren los puntos de reforma pro-
puestos en la convocatoria.
"Nada tienen de nuevos. Cuatro de ellos estaban en la Constitucin de 1824-,
y los cinco estn en las instituciones de los Estados Unidos de Amrica.
"En el primer punto se propone que el poder legislativo se deposite en dos
cmaras.
"Es la opinin comn que en una Repblica Federal, sirven las dos cma-
ras para combinar en el poder legislativo el empleo popular y el elemento
federativo. Una cmara de diputados, elegidos en nmero proporcional a la
poblacin, representa el elemento popular, y un senado, compuesto de igual
nmero de senadores por cada Estado, representa el elemento federativo.
"Ha sido una objecin vulgar que el Senado representa un elemento aristo-
crtico. Lo que pueden y deben representar los senadores es un poco ms de
edad, qued un poco ms de experiencia y prctica en los negocios.
"Tambin se ha hecho la objecin de que en dos cmaras, una puede ener-
var la accin de la otra. Esta objecin era de bastante peso cuando se necesi-
taba avanzar mucho para realizar la reforma social. Ahora que se ha consu-
mado, puede considerarse un bien, como se considera en otros pases, que la
experiencia y prctica de negocios de los miembros de una cmara modere
convenientemente en casos graves algn impulso excesivo de accin en la
otra.
"Sobre ese punto, los Estados Unidos han presentado recientemente un
ejemplo digno de considerarse. Con motivo de la intervencin extranjera en
Mxico, la cmara de representantes de Estados Unidos vot varias veces por
unanimidad algunas resoluciones que, si hubieran llegado a ser leyes, habran
podido causar una guerra de aquella nacin con la Europa. Esa guerra hubiera
podido complicar gravemente la guerra civil en los Estados Unidos. El Sena-
"
866 Isidro Montiel , Duarte. Derecho Pt1blico M6xicano. tomo IV. pp. 639 Y 640.
do suspendi constantemente el curso de aquellas resoluciones. Sin duda hizo

un bien a los Estados Unidos, y acaso lo hizo tambin a Mxico. .
"Por lo dems, el gobierno ha cuidado de no proponer en ese pnmer ,punto
la idea precisa del senado, o cualquiera otra forma de una segunda camara.
En el pensamiento del gobierno, lo sustancial es la existencia de dos cmaras,
dejando a la sabidura del congreso resolver la forma y combinacin de
ellas." 867
Casi siete aos permaneci debatindose esta trascendental cuestin, ya que

no fue' sino hasta el 13 de nouiembre de 1847 cuando, satisfechos los requi-
sitos para incorporar la reforma constitucional que tal iniciativa traa necesa-
riamente aparejada a la Ley Fundamental de la Repblica, se expidi el de-
creto respectivo, conforme al cual el sistema bicamaral deba regir desde el 16
de septiembre del ao siguiente (1875). Las razones en favor de la restaura-
cin del Senado y las que apoyaban el mantenimiento del unicamarismo repi-
tieron las argumentaciones contrarias que se formularon en el Constituyente.
de 57 sobre el consabido tpico. La comisin, para dictaminar favorablemente
la mencionada iniciativa, fund su punto de vista, adems, en la doctrina ex-
tranjera sustentada a la sazn, invocndose, entre otros autores de derecho
pblico, a Laboulaye, Delome, Benjamn Constant y Story, sin haber dejado
de referirse a la realidad poltica mexicana para fundamentar la vuelta al
sistema bicamaral.
"Nuestra propia historia, sostena la conusion, confirma las teoras polticas

de Laboulaye. Qu garanta constitucional no ha sido violada de 1861 a la
poca presente? No vimos suspender en junio de este ao (1874) las ms pre-
ciosas garantas del hombre y del ciudadano, sin que la suspensin se acordara
por el Presidente de la Repblica con su consejo de ministros? No se registra
entre nuestras leyes una que concedi facultades omnmodas al Poder Ejecuti-
vo? Hoy mismo, no se estn aplicando las penas decretadas en los artculos
5, 6 Y 54 de la Ley de 6 de diciembre 1856, que pugnan diametralmente
con los artculos 20 y 23 de la Ley Fundamental? Y cul es la causa de todo
esto? La falta de un cuerpo poltico especialmente destinado a dar estabilidad
y vida a nuestras instituciones; es necesaria, pues, la existencia del Senado.
Todas las consideraciones expuestas autorizan a la comisin a pensar que los
efectos de la divisin del poder legislativo en dos cmaras seran altamente
provechosos a la Repblica: sus relaciones exteriores tendrn ms firmeza y
respetabilidad, las leyes sern el fruto de las deliberaciones ms reposadas y ex-
traas a la festinacin; los funcionarios pblicos se contendrn en el lmite
de sus deberes, porque un jurado de sentencia ser ms numeroso, y por consi-
guiente ms respetable; y por ltimo la dictadura ser menos frecuente entre
nosotros."
De los criterios encontrados que en la doctrina jurdica y en el mbito pol-

tico suelen sustentarse para apoyar, respectivamente, el sistema bicamaral o el
&67 Circular a los Gobernadores de los Estados girada el 14 de agosto de 1867 por don
Sebastin Lerdo de Tejada, inserta en la obra "La Constituci6n FederaJ de 1824" tomo H,
pginas 854 Y 855, publicada por' el Gobierno de la Repblica en el afio de 1974:
unicamaral, puede inferirse esta conclusin: ninguno de los dos es conve-

niente o inconveniente por modo absoluto, o sea, dentro del terreno de la
pura abstraccin especulativa. Su correspondiente justificacin debe provenir
del rgimen poltico-jurdico o de la realidad poltica de que se trate. Prescin-
diendo de la implicacin que el Senado ha tenido como cuerpo legislativo aris-
tocrtico en diferentes pases histricamente dados, dentro de un rgimen
democrtico slo puede legitimarse si la forma estatal en que se estructura es
la federal, en que dicho rgano se integra con representantes de las entidades
federativas. Bajo esta tesitura, el Senado constituye un cuerpo de equilibrio
poltico que asegura su igualdad en lo que atae, sobre todo, al ejercicio del
poder legislativo. Los diputados generalmente son elegibles en razn de la
densidad demogrfica, es decir, uno por cada nmero determinado de habi-
tantes o fraccin fija. De esta manera, dentro de un rgimen federal, los Esta-
dos con mayor poblacin acreditan mayor nmero de diputados a la cmara
respectiva que los menos poblados, lo que quebranta la igualdad poltica que
entre ambos debe existir. Para evitar el predominio de unos sobre otros se
ide la creacin de un segundo rgano legislativo, comnmente denominado
Senado, en que, con independencia de su poblacin, todas las entidades fede-
rativas estuviesen paritariamente representadas a efecto de contrarrestar la
fuerza de la cmara colegisladora. Estimamos que sta es la ms convincente
razn que justifica el sistema bicamaral y nicamente dentro de un rgimen
federal. Si se supone que el Senado tiene la misma extraccin democrtica que
la Cmara de Diputados, o sea, si la composicin de ambos rganos obedece
a la voluntad popular mayoritaria, como sucede en Mxico, no hay razn para
que en un rgimen no federal se adopte el bicamarismo. En la produccin
legislativa concurren ambas cmaras necesariamente, pues las facultades que a
cada una reserva por modo exclusivo y excluyente la Constitucin, no se re-
fieren a la elaboracin legal. En otras palabras, las leyes emanan del Congreso
general y no de ninguna de ellas separadamente, y en ese organismo los legis-
ladores son tanto los diputados como los senadores. Por tanto, en un rgimen
central, en donde no hay necesidad de equilibrar a los Estados con menor
densidad demogrfica con los de mayor poblacin, bastara una sola cmara o
asamblea legislativa en la que, por el nmero de sus componentes, las fuerzas
polticas antagnicas. pudieren mutuamente regularse. La moderacin, la se-
renidad, el espritu de estudio, la reflexin y todas las dems cualidades que
suelen invocarse para justificar la existencia del Senado, son inconducentes a
este propsito, pues es obvio que no se localizan en el cuerpo mismo sino en
sus -integrantes individuales, quienes las pueden poseer o no independiente-
mente de que sean senadores o diputados, pues es, en el elemento humano
donde debe radicar el correcto, atingente y justo desempeo del poder legisla-
tivo. Es ingenuo pensar que las virtudes ciudadanas se hallen en el Senado y
los defectos en la Cmara de Diputados, ya que bastara el trnsito de una a
otra para que el humano legislador cambie de personalidad. Si en algunas
ocasiones las leyes se aprueban con festinacin, bajo el signo de la pasin pol-
tica, de los intereses de grupo, de ambiciones personales, de propsitos bas-
tardos, de posturas demaggicas, de la ignorancia o de la esttl1ticia, estos vicios
I
obedecen no a la existencia de una sola cmara legislativa, sino a la condicin

personal de sus miembros; y es evidente que no se corrigen, con juran o erra-
dican con el solo hecho de crear otro cuerpo colegislador, en cuyos compo-
nentes tambin pudiesen concurrir, sino con la depuracin de los hombres
destinados a estructurar jurdicamente a la nacin.?"
Sumamente grave y perjudicial sera, por otra parte, hacer del Senado un
rgano de casta social, econmica y poltica, despojndolo de su origen popu-
lar, como lo pretendi Otero y segn se estructur en el Acta de Reformas de
1847, pues como cuerpo colegislador frustrara toda la labor de la otra cmara
en aras de los intereses en l representados, amn de que, segn expresin
incisiva de Zarco, "se convertira en el cuartel de invierno de todas nuestras
nulidades polticas".
En el Congreso Constituyente de Quertaro, el sistema bicamaral ya no
suscit ninguna polmica. Propuesto en el proyecto de don Venstiano Carran-
za, se acept sin discusin alguna, repudindose tcitamente el unicamarismo.
A propsito de la eleccin de los senadores, surgi una interesante controversia
en la que tom parte el diputado Paulino Machorro N aruez, presidente de la
comisin dictaminadora, quien, en una de sus intervenciones, expuso brillan-
temente la implicacin jurdico-poltica del Senado, con ocasin de la defensa
del dictamen sobre el artculo 56 constitucional y que se concibi en los si-
guientes trminos: "La Cmara de Senadores se compondr de dos miembros
por cada Estado y dos por el Distrito Federal, nombrados en eleccin directa.
La Legislatura de cada Estado declarar electo al que hubiere obtenido la
mayora absoluta del total de los votos que debieron emitirse, conforme a los
respectivos padrones electorales, y en caso de que ningn candidato hubiere
obtenido dicha mayora, elegir entre los dos que tuvieren ms votos." A con-
secuencia de la impugnacin de este precepto, se sustituy la mayora absoluta
a que se refera por la simple mayora de votos emitidos, sin haberse otorgado
la facultad a las legislaturas de los Estados para elegir entre los dos candidatos
que hubieren obtenido ms votos, en caso de que ninguno de ellos alcanzase
la citada mayora absoluta. Con estas modificaciones, el Congreso trat de
popularizar, por decirlo as, al Senado, en cuya virtud el artculo 56 qued
868 Quien, a nuestro entender, brind la argumentacin jurdico-poltica ms seria y en-

jundiosa para que en Mxico se restableciera el Senado, fue el diputado Aguirre de la Barrera.
Secundado en su pensamiento por su colega Snchez Azcona, afirmaba: "En la forma de
gobierno que hemos adoptado, de Repblica federativa, hay dos grandes elementos polticos
que, combinados, producen la armona y la facilidad de la marcha administrativa. Estos son:
el elemento nacional y el elemento federal; el primero, que lo constituye el pueblo, colecti-
vamente tomado; y el segundo, que lo forma ese mismo pueblo, en su calidad de entidades
polticas. Compartir estos dos elementos, o Ilammosle entidades polticas, el ejercicio del po-
der es una cosa enteramente necesaria, so pena de ir al desconcierto por la desviacin del
principio cardinal, que consiste en hacer que los grandes elementos sociales de un pas se
conviertan en elementos polticos que, combinados y equilibrados convenientemente, compar-
tan el ejercicio del poder pblico. Este es el gran principio para la formacin de un buen
gobierno." Aludiendo a los Estados Unidos de Amrica, sostena que "Constituido el gobierno
mixto, en parte nacional y en parte federal, que es la forma de Repblica federativa, desde
luego se estableci la segunda cmara, destinada a representar a uno de esos elementos, el
federal como se estableci la primera que representa el otro, esto es, el nacional", conclu-
yendo que "la segunda cmara es una necesidad que reclaman los principios fundamentales".
como precepto constitucional en la forma siguiente: "La Cmara de Senadores

se compondr de dos miembros por cada Estado y dos por el Distrito Federal,
nombrados en eleccin directa. La legislatura de cada Estado declarar electo
al que hubiese obtenido la mayora de los votos emitidos."
Dado el inters que representa el discurso que pronunci Machorro N ar-
vez al pretender sacar avante el dictamen de la comisin, sin haberlo lo-
grado, no nos resistimos a reproducir la parte conducente de su peroracin,
en la que expuso una sinopsis de la significacin que el Senado ha tenido en
diferentes regmenes polticos y lo que debe ser entre nosotros.
"El Senado, como lo indica la palabra y todos lo sabemos, desde los tiempos
remotos, en los pueblos de la antigedad, ha estado compuesto de las personas
de mayor experiencia, sabidura y edad, como suceda en Grecia y en Roma;
pero no solamente eran la edad y la experiencia lo que se requera, el Senado
ha tenido otro carcter en todos los pases, desde hace dos mil aos es una
institucin de carcter meramente aristocrtico. El Senado siempre ha repr--
sentado a las ,clases ms altas: en Roma el patriarcado; en Venecia igualmente
y hasta en la moderna Inglaterra la Cmara de los Lores, que equivale a la
de los senadores o al Senado de las dems naciones, es la representacin direc-
ta de las clases ms. altas. Por este motivo, las naciones europeas, al admtir el
rgimen representativo en el siglo XIX, comenzando por Francia al entrar los
borbones, establecieron el Senado con un carcter verdaderamente aristocrtico;
all haba curules para los prncipes de la sangre, para los nobles, para los
militares, para el Clero, en fin, todas las clases privilegiadas tenan all su lti-
mo reducto; las clases populares entraban a la Cmara de Diputados, a la
Cmara de los Comunes, como se dice en Inglaterra. La Cmara alta no es
la Cmara de los Comunes, sino la cmara del partido de la nobleza y de los
privilegiados.
"Por este motivo, al hacerse la Constitucin de 1857, desde la Comisin que
form el proyecto hasta la mayora de los diputados constituyentes de aquella
" poca, estuvieron contrariados al Senado, porque vean en l una institucin de
carcter aristocrtico y, no obstante las dificultades que se presentaron por la
falta de la Cmara colegisladora, se vot en 1857 la Cmara nica o sea
la Asamblea popular, como representacin exclusiva de la opinin del pueblo;
entonces el odio, el aborrecimiento al Senado y el recuerdo de los antecedentes
histricos que haba tenido, fueron completos y triunf de un modo absoluto
'(?) en la opinin de los diputados; pasaron algunos aos, y en 1874, durante
el gobierno del seor Lerdo, durante el cual se procur hacer las instituciones
mexicanas un poco ms adaptables, comprendise la necesidad de que hubiera
dos Cmaras, para que la segunda Cmara, compuesta de miembros de ms
experiencia y conocimientos, revisara los actos de la primera y pudieran as
unirse los dos conceptos: la inspiracin, la iniciativa, la impetuosidad de la
Cmara baja, con la prudencia, la experiencia y, hasta cierto punto, el espritu
conservador de la Cmara alta, y que pudiera sta hacer contrapeso a la Cma-
da baja. Entonces apareci el Senado en Mxico; pero si atendemos a las
discusiones de entonces y a las de 1857, comprendern ustedes que el Senado
en Mxico no tiene el carcter aristocrtico que se le ha dado en las otras
naciones, sino Que se admiti solamente como cmara colegisladora de la de
diputados para la formacin de las leyes. De all viene que el Senado no tenga
en Mxico una formacin distinta de la de la Cmara de Diputados; si repre-

sentara intereses distintos y fuera una Cmara aristocrtica, si. las clases I?rivi-
legiadas, los ricos, los industriales, los propietarios, los profesionales, tuvieran
representacin en la Cmara de Senadores, entonces la formacin de esta
Cmara debera ser de otra manera, como la establecieron las Constituciones
de 1843 y 1836, en las cuales los senadores eran electos, dos terceras partes, por
las legislaturas locales, y la otra tercera parte por la Cmara de Diputados,
por el Presidente de la Repblica y por la Suprema Corte de Justicia; era,
pues, de carcter enteramente privilegiado, era el Gobierno, por decirlo as,
que entraba a la formacin de la ley, como entidad poltica, como ser distinto
del grupo social ... " 869
IV. EL CONGRESO DE LA UNIN
A) Breves consideraciones previas

El Congreso de la Unin es el organismo bicamaral en que se deposita el
poder legislativo federal, o sea, la funcin de imperio del Estado mexicano
consistente en crear normas jurdicas abstractas, generales e impersonales lla-
madas "leyes" en sentido material. La aludida denominacin equivale a los
nombres de "Congreso General" (que utiliza el artculo 50 de la Constitucin),
"Congreso Federal" o "Congreso de los Estados Unidos Mexicanos", es de-
cir, "Congreso de la Federacin't.f" El Congreso de la Unin es un organismo
constituido, no una asamblea constituyente, pues su existencia, facultades y
funcionamiento derivan de la Ley Fundamental que lo instituye, y aunque
tiene la potestad de reformar y adicionar la Constitucin con la colaboracin
de las legislaturas de los Estados {Art. 135), esta atribucin no implica el ejer-
cicio del poder constituyente propiamente dicho, puesto que, segn hemos
afirmado, no le compete alterar ni sustituir los principios jurdicos, sociales,
econmicos o polticos cardinales en que descansa el ordenamiento supremo,
lo que no entraara reformarlo o adicionarlo, sino variarlo sustancial o
esencialmente, fenmeno que slo incumbe al pueblo.
Por otra parte, al aseverarse que en el Congreso de la Unin se deposita el
poder legislativo federal, destacadamente distinto del poder constituyente, no
debe suponerse que este organismo no desempee funciones que no estriben
en elaborar leyes, pues aunque la creacin legislativa sea su principal tarea, su
competencia constitucional abarca facultades que se desarrollan en actos no
legislativos, mismos que suelen clasificarse, grosso modo, en dos tipos, a saber:
poltico-administrativos y poltico-jurisdiccionales. En otras palabras, la Consti-
tucin otorga tres especies de facultades al Congreso de la Unin y que son:
las legislativas, las poltico-administrativas y las poltico-jurisdiccionales ejercita-
869 Diario de los Debates del Congreso Constituyente. Tomo H, pp. 189 a 193.
810 Sin embargo, el Congreso de la Uni6n funge tambin como 6rgano .legislativo del
Distrito Federal (Art. 73, frac. VI, de la Constituci6n), en cuyo caso su denominaci6n es
inapropiada, pues acta no como cuerpo federal, sino como local, en modo semejante a como
operan las legislaturas de-los Estados. .
EL PODER LEGISLATIVO 64-1
bles sucesivamente por cada una de las Cmaras que lo componen y cuya
actuacin conjunta produce los actos respectivos en que se traducen: las leyes,
los decretos y los fallos. De esas tres clases de facultades, la poltico-jurisdic-
cional es la menos dilatada, segn veremos, pues slo se desempea en casos espe-
cficos y nicamente en relacin con sus miembros individuales componentes
-diputados y senadores-, con los altos funcionarios de la Federacin -Pre-
sidente de la Repblica, ministros de la Suprema Corte, secretarios de Estado,
procurador general de la Repblica- y de los Estados -gobernadores y dipu-
tados de las legislaturas locales- y en los casos a que se refieren los artculos
108 a 111 constitucionales que ya examinamos en otra ocasin."!
B) Facultades legislativas del Congreso de la Unin

Estas facultades consisten en las atribuciones que en favor de este orga-
nismo establece la Constitucin para elaborar normas jurdicas abstractas,
impersonales y generales, llamadas leyes en su sentido material o intrnseco, las
cuales, por emanar de l, asumen paralelamente el carcter formal de tales.
En otras palabras, un acto jurdico de imperio presenta la naturaleza de ley
desde el punto de vista constitucional cuando, adems de reunir los atributos
materiales ya expresados (aspecto intrnseco), proviene de dicho cuerpo (as-
pecto extrnseco j.s" Debe tomarse muy en cuenta que cundo la Constitucin
emplea el trmino "ley" conjunta estos dos aspectos, pues aunque en determi-
nados casos, que en su oportunidad trataremos, conceda facultades a rganos
de autoridad distintos del Congreso de la Unin y, en general, de los rga-
nos legislativos para crear normas jurdicas abstractas, generales e impersonales,
como los reglamentos heternomos o autnomos que expide el Presidente de
la Repblica, estas normas no son propiamente leyes, aunque la naturaleza
material de unas y otras sea la misma.
Ahora bien, el conjunto de las mencionadas facultades integra la compe-
-tencia legislativa del Congreso de la Unin. Esta competencia puede ser abierta
o cerrada, es decir, enunciativa o limitativa. Es abierta o enunciativa cuando
dicho organismo acta como legislatura del Distrito Federal, y cerrada o limi-
tativa en el caso de que fun ja como legislatura federal o nacional, esto es, para
toda la Repblica. Este ltimo tipo de competencia legislativa se deriva
puntual y estrechamente del principio consagrado en el artculo 124- consti-
tucional, clsico en los regmenes federativos, y que establece el sistema de
facultades expresas para las autoridades federales y reservadas para las de los
Estados. Conforme a l, el Congreso de la Unin, a ttulo de cuerpo legislativo
federal, slo puede expedir leyes en las materias que expresamente seala la
Constitucin, y como legislatura del Distrito Federal, en todas aquellas que,
871 Vase ciptlo sexto, apartado IV, pargrafo D, inciso e) de esta misma obra.
872 Debe recordarse que, sin los elementos intrnsecos o materiales, ningn acto del Con-
greso de la Unin es ley en el sentido jurdico-constitucional del c~?cepto, pues~o~gurara
una "ley privativa", que slo presenta: el aspeoto formal de "ley y cuya aplieacin est
prohibida por el artculo 13 de nuestra Constitucin (Cfr. nuestra obra Las GarantEas Indi-
viduales, captulo cuarto, pargrafo Hf, inciso D).
41
por exclusin, no estn previstas constitucionalmente por modo explcito. De es-

tas ideas se colige que el Congreso de la Unin, aunque orgni~amente es
idntico en la acepcin aristotlica del concepto de identidad, funcionalmente
desempea dos especies de actividades legislativas en lo que respecta al impe-
rium espacial o territorial de las leyes que elabora, a saber: la que concierne
al mbito nacional y la que atae a la esfera de la citada entidad federativa.
De l emanan, pues, las leyes federales y las leyes locales de la misma entidad,
dentro de cuyo territorio, por ende, rigen los dos tipos de normas jurdicas
en las materias de regulacin correspondiente y que no slo son esencial-
mente distintas, sino tambin excluyentes.
a) El Conoreso de la Unin como legislatura local

Operando como legislatura local del Distrito Federal,' el Congreso de la
Unin tiene competencia para legislar en todo lo relativo a esta entidad con-
forme lo precepta la fraccin VI del artculo 73 constitucional. Esta compe-
tencia segn dijimos, es abierta o enunciativa, pues aunque la correspondiente
funcin legislativa debe someterse a las bases que esta disposicin constitu-
cional consignaf": de acuerdo con el principio contenido en el artculo 124
del Cdigo Supremo puede dictar leyes en cualquier materia distinta de las
que segn el mismo ordenamiento componen su mbito competencial legis-
lativo federal.
b) El Congreso de la Unin como legislatura federal

Como rgano de la Federacin, el Congreso de la Unin tiene una compe-
tencia cerrada o limitativa, ya que, de acuerdo con el principio que se ha invo-
cado, slo puede expedir leyes en las materias que expresamente consigna la
Constitucin. Esa competencia se contiene primordialmente, no exclusivamente,
en el artculo 73, la cual, grosso modo, se refiere al mbito tributario y a esteras
de normacin no tributarias.
1. Competencia tributaria
Esta competencia se establece en las fracciones VII y XXIX del artculo 73
constitucional que respectivamente disponen:
"El Congreso tiene facultad: VII. Para imponer las contribuciones necesa-
rias a cubrir el presupuesto" y XXIX. Para establecer contribuciones: 1. Sobre
comercio exterior; 2. Sobre el aprovechamiento y explotacin de los recursos
naturales comprendidos en los prrafos cuarto y quinto del artculo 27; 3. So-
bre instituciones de crdito y sociedades de seguros; 4. Sobre servicios pblicos
813 Estas bases comprenden mltiples reglas que conciernen a la estructuracin funda-
mental del Distrito Federal, a los rganos en quienes se deposita el poder judicial en esta
entidad y a la institucin del Ministerio Pblico dentro de ella, tpicos que abordamos en el
captulo dcimo de esta obra.
concesionados O explotados directamente por la Federacin; 5. Especiales so-

bre: a) Energa elctrica; b) Produccin y consumo de tabacos labrados; c)
Gasolina y otros productos derivados de petrleo; d) Cerillos y fsforos; e)
Aguamiel y productos de su fermentacin; f) Explotacin forestal, y g) Pro-
duccin y consumo de cerveza. La misma fraccin XXIX previene que "Las
entidades federativas participarn en el rendimiento de estas contribuciones
especiales, en la proporcin que la ley secundaria federal determine" y que
~'Las legislaturas locales fijarn el porcentaje correspondiente a los municipios,
en sus ingresos por concepto del impuesto sobre energa elctrica."
Las disposiciones constitucionales transcritas plantean el problema consis-

tente en determinar si la facultad impositiva que prev la fraccin VII slo
debe ejercitarse por el Congreso de la Unin en las materias a que alude la
fraccin XXIX o en cualesquiera otras no incluidas en ella. Esta ltima hip-
tesis origina el fenmeno que se conoce como doble tributacin", en el sentido
de que alguna materia, no comprendida en la fraccin XXIX, es susceptible de
gravarse tanto por la legislacin federal como por la de los Estados. Aparen-
temente, la duplicidad impositiva peca contra el principio proclamado en el
artculo 124 constitucional, el cual, aplicado a la esfera tributaria, apoyara la
conclusin .de que, no teniendo dicho Congreso facultad expresa para estable-
cer contribuciones en materia distintas de las enumeradas en la fraccin
XXIX, las leyes respectivas seran de la incumbencia de las legislaturas locales.
Sin embargo, esta conclusin no puede vlidamente sostenerse. La atribucin
que estriba en "imponer las contribuciones necesarias a cubrir el presupuesto"
consignada en la fraccin VII del artculo 73 de la Constitucin, permite al
Congreso federal decretar cualquier impuesto que tenga como finalidad su-
fragar los g-astos o erogaciones que debe efectuar la Federacin para la aten-
cin de los mltiples servicios y necesidades pblicos a cargo de sus diferentes
rganos, siendo inconcuso que, sin dicha permisin, la actividad econmica y
, financiera del Estado federal sera imposible, actividad que no puede sujetarse
a la interpretacin rigorista y aislada del consabido principio. Las entidades
federativas, como es bien sabido, tienen sus correspondientes presupuestos de
egresos pblicos y obviamente para cubrirlos sus respectivas legislaturas tienen
la necesidad de expedir leyes tendientes a este objetivo y las cuales pueden
gravar las mismas materias sobre las que ya exista una tributacin federal.
Sobre el punto de la duplicidad impositiva, acertadamente asevera Tena Ra-

mrez que " ... si se concediera a la federacin la facultad limitada sobre ciertos
impuestos, se dara margen a que en muchas circunstancias quedara sin recursos
suficientes el gobierno nacional, o bien se le obligara a adoptar un sistema de
impuestos ruinosos para las fuentes de riqueza por l gravables".874 Esta opinin,
fundada en el criterio que don Ignacio L. Vallarta expuso, condensa las consi-
deraciones que sobre la cuestin de la doble tributacin formul nuestro gran
constitucionalista, quien, al referirse al "lmite que separa a la soberana nacio-
nal de la local en materia de impuestos", sostena "Los Estados no pueden
establecer derechos de puerto, ni sobre las importaciones o exportaciones, ni
874 Derecho Constitucional Mexicano. Novena edici6n, p. 334.

acuar moneda, ni emitir papel sellado; pero con excepcin de esos impuestos
exclusivos de la Federacin, y de la alcabala prohibida para sta y para aqu-
llos, pueden decretar cuantos crean convenientes sobre todos los valores que
existan dentro de su territorio y que constituyan su riqueza, sin excluir las
que representan las cosas importadas despus de la importacin, porque en mi
concepto la.inteligencia que hasta hoy no se ha dado al artculo 112 de la
Constitucin; es infundada y agravia la soberana de los Estados. La Federacin,
a su vez, no puede ocupar ni disponer de las rentas de los Estados, ni impedir
la recaudacin de las contribuciones de stos, porque ello infringe el artcu-
lo 40 de la Constitucin. Por tal motivo, es en mi sentir -anticonstitucional el
impuesto sobre lotera en la parte que exige el diez por ciento sobre los premios
que ingresan al tesoro local. Pero en los dems, las facultades del Congreso
Federal y de las Legislaturas de los Estados en materia de impuesto son concu-
rrentes y no exclusivas; es decir, aqul puede decretar una contribucin que
recaiga aun sobre el mismo ramo de la riqueza pblica, ya gravado por el Esta-
do. Fuera de esta ltima conclusin, sostenida fuertemente por los textos cons-
titucionales que he analizado, ninguna otra doctrina es posible en nuestras
instituciones, que no sea subversiva del equilibrio en que deben mantenerse
la soberana nacional y la local." 875
Por nuestra parte, debemos enfatizar que la tributacin pblica y las leyes
que la establecen responden a una exigencia ineludible e inevitable de la vida
socioeconmica de cualquier Estado. La satisfaccin de esa exigencia no
puede quedar supeditada al escueto principio que preconiza el artculo 124
constitucional en el sentido de que, en materia impositiva, el Congreso de la
Unin slo puede decretar las contribuciones necesarias para cubrir el presu-
puesto de la Federacin gravando las actividades y las fuentes econmicas se-
aladas en la fraccin XXIX del artculo 73 de la Ley Fundamental. Si se
adoptase esta interpretacin se auspiciara la inequidad fiscal en cuanto que,
para subvenir a los gastos pblicos federales, nicamente deberan contribuir
los sujetos fsicos o morales vinculados a tales actividades y fuentes econmicas
y no quienes no las realizaran o no estuviesen relacionados con ellas. Por otro
lado, y siguiendo el mismo criterio interpretativo, se tendra constantemente
que ampliar la rbita competencial tributaria del. Congreso Federal para que
ste tuviese facultad de expedir las leyes impositivas que requiriese la din-
mica socioeconmica del pas con la correlativa reduccin de la competencia
tributaria de las legislaturas locales, pudiendo registrarse estos dos fenmenos
paralelos hasta el extremo de suprimir la autonoma fiscal de las entidades fe-
derativas. Por las razones que se derivan del imperativo de evitar tales fen-
menos, la doble tributacin, es decir, la concurrencia legislativa tributaria en-
tre la Federacin y los Estados en las materias distintas de las previstas en la
fraccin XXIX del artculo 73 constitucional, se justifica plenamente, ms que
desde un ngulo jurdico, desde el punto de vista de las necesidades econmicas
del Estado federal y de las entidades federativas.
875 Cuestiones Constitucionales (votos). Tomo I1, pp. 57 y 58.

En consonancia con estas ideas y acogiendo la tesis vallartista sobre la

doble tributacin, la jurisprudencia de la Corte ha demarcado con toda preci-
sin la hiptesis en que dicha doble tributacin se registra sin violar el orden
constitucional y, especficamente, el principio contenido en el artculo 124 de
la Ley Suprema. Tal hiptesis se da, segn lo hemos indicado, en el caso
de que las materias gravables no sean las sealadas en la fraccin XXIX de
dicho artculo 73 ni conciernan a ninguna de las prohibiciones que la Consti-
tucin impone a los Estados en el ramo tributario y a las cuales oportunamente
nos referimos en esta misma obra.
Al efecto, la tesis jurisprudencial a que aludimos sostiene que la Constitucin
general no opta por una delimitacin de la competencia federal y la estatal
para establecer impuestos, sino que sigue un sistema complejo, cuyas premisas
fundamentales son las siguientes: a) concurrencia contrbiutiva de la Federa-
cin y los Estados en la mayora de las fuentes de ingreso (Arts. 73, frac. VII
y 124); b) limitaciones a la facultad impositiva de los Estados, mediante la
reserva expresa v concreta de determinadas materias a la Federacin (Art. 73,
frac. X y XXIX), y e) restricciones expresas a la potestad tributaria de los
Estados (Arts. 117, fracs. IV, V, VI YVII Y 118).816
Este criterio jurisprudencial delimita con toda claridad las facultades exclu-
sivas del Congreso de la Unin para legislar en materia tributaria y la concurren-
cia legislativa en la misma materia entre dicho organismo federal y las legisla-
turas locales. As, slo la legislacin federal puede normar, a travs de diversos
aspectos fiscales -impuestos, derechos, productos y aprovechamientos-, las
siguientes actividades y fuentes econmicas: 1. Comercio exterior; 2. aprovecha-
miento y explotacin de los recursos naturales a que se refieren los prrafos
cuarto y quinto del artculo 27 constitucional; 3. instituciones de crdito y de
seguros; 4. servicios pblicos concesionados o explotados por la Federacin;
5. energa elctrica; 6. produccin y consumo de tabacos labrados; 7. gasolina
y otros productos derivados del petrleo; 8. cerillos y fsforos; 9. aguamiel y
produ-ctos de su fermentacin; 10. explotacin forestal, y 11. produccin y con-
sumo de cerueza?" Adems de estas esferas de tributacin que seala la frac-
cin XXIX del artculo 73 constitucional, tambin existe la mencionada exclu-
sividad legislativa en favor del Congreso de la Unin segn la tesis jurispru-
dencial transcrita, cuando las fuentes gravables sean las actividades econmicas
sobre hidrocarburos, minera, industria cinematogrfica, comercio y juegos con
apuestas y sorteos, materias que la fraccin X de dicho precepto considera
normables por leyes federales aunque no desde el punto de vista tributario.
Por otra parte, opera la concurrencia legislativa entre la Federacin y los
Estados sobre cualquier actividad o fuente econmica distinta de las enume-
radas, teniendo las entidades federativas en este caso las prohibiciones a que
se refieren los artculos 117 y 118 de la Constitucin en relacin con actos
816 Semanario Judicial d la Federaci6n. Apndice al tomo CXVIlI. Tesis 557. Qtn-
ta poca. Idem, tesis 15 del Informe d6.1981, Pleno.
811 En los casos sealados, las entidades federativas tienen la participaci6n. a que alude
la fracci6n XXIX, in fine, del articulo 73 constitucional que ya qued6 transcnta.
especficos que puedan incidir en los mbitos donde es factible la legislacin

concurrente.T"
Por ltimo, no podemos dejar de hacer la observacin de que el Congreso
de la Unin, en su carcter de legislatura para el Distrito Federal, se encuentra
en la misma situacin constitucional que los rganos legislativos de los Esta-
dos en lo que a la materia tributaria concierne, o sea, que respecto de esta
entidad federativa no puede expedir leyes que ataan a las actividades y
fuentes econmicas en que goza de facultades exclusivas para legislar en toda
la Repblica.
2. Competencia legislativa no tributaria

Esta competencia se establece mediante la enumeracion de las facultades
legislativas con que la Constitucin inviste al Congreso de la Unin, princi-
palmente, mas no exclusivamente, a travs de su articulo 73, a cuyas dispo-
siciones nos referiremos a continuacin.
(a) Conforme a la fraccin VIII de este precepto, la facultad respectiva
estriba en dar bases sobre las cuales el Ejecutivo pueda celebrar emprstitos
sobre el crdito de la Nacin", en aprobar esos mismos emprstitos" en re-
conocer y mandar pagar la deuda nacional". Como fcilmente puede obser-
varse, dicha facultad slo es legislativa en lo que concierne al establecimiento
de las citadas bases, toda vez que stas deben ser generales y abstractas sin
contraerse a un emprstito determinado, en cuyo caso s sera de ndole admi-
nistrativa, como lo son las que el mencionado Congreso desempea en lo que
atae a la aprobacin, reconocimiento y rdenes de pago de los crditos a
cargo de la nacin. No es ocioso recordar que las facultades previstas en la
disposicin constitucional citada traducen el control econmico que dicho rga-
no debe ejercer sobre el Presidente de la Repblica en los supuestos sealados,
control que, a su vez, debe tener como finalidad vigilar que los emprstitos se
celebren "para la ejecucin de obras que directamente produzcan un incre-
mento en los ingresos pblicos, salvo los que se realicen con propsitos de
regulacin monetaria, las operaciones de conversin y los que se contraten
durante alguna emergencia declarada por el Presidente de la Repblica en
los trminos del artculo 29".879
878 En materia tributaria, 108 Estados tienen las siguientes prohibiciones conforme a los
citados preceptos constitucionales: "gravar el trnsito de personas o cosas que atraviesen su
territorio". "Prohibir ni gravar directa ni indirectamente la entrada a su territorio, ni la salida
de l, a ninguna mercanca nacional o extranjera", "Gravar la circulacin ni el consumo de
efectos nacionales o extranjeros, con impuestos o derechos cuya exaccin se efecte por adua-
nas locales, requiera inspeccin o registro de bultos o exija documentacin que acompae la
mercanca"; "Expedir ni mantener en vigor leyes o disposiciones fiscales que importen diferen-
cia de impuesto o requisitos por razn de la procedencia de mercancas nacionales o extranje-
ra~, ya sea que esta diferencia se establezca respecto de la produccin similar de la localidad,
o ya entre producciones semejantes de distintas procedencias" (fracciones IV, V, VI y VII
del articulo 117) y "Establecer derechos de tonelaje, ni otro alguno de puertos ni imponer
contribuciones o derechos sobre importaciones o exportaciones" (Frac. I del Art. 118).
819 Estas prevenciones se adicionaron a la fraccin VIII del artculo 73 constitucional
por decreto de 16 de diciembre de 1946, publicado en el Diario Oficial el da 30 del mismo
mes y ao.
(b) Segn la fraccin IX del artculo 73 constitucional, la facultad del

Congreso de la Unin consiste en "impedir que en el comercio de Estado a
Estado se establezcan restricciones", misma que evidentemente debe ejercerse
mediante la expedicin de aquellos ordenamientos legales que tiendan a eli-
minar cualquier obstculo en el desarrollo de las actividades comerciales que
se realicen por personas fsicas o morales entre dos o ms entidades federativas.
Tales ordenamientos no seran sino reglamentarios de las prohibiciones impues-
tas a stas por los artculos 117 y 118 de la Constitucin, en el sentido de
que no pueden en ningn caso "gravar el trnsito de personas o cosas que
atraviesan por su territorio"; vedar o gravar "directa ni indirectamente la
entrada a su territorio, ni la salida de l, a ninguna mercanca nacional o
extranjera"; "gravar la circulacin ni el consumo de efectos nacionales o ex-
tranjeros con impuestos o derechos"; "expedir ni mantener en vigor leyes o
disposiciones fiscales que importen diferencia de impuestos o requisitos por
razn de la procedencia de mercancas nacionales o extranjeras, ya sea que esta
diferencia se establezca respecto de la produccin similar de la localidad, o
ya entre producciones semejantes de distinta procedencia"; ni establecer dere-
chos de tonelaje ni decretar contribuciones o derechos sobre importaciones o
exportaciones.?"
La facultad prohibitiva que se contiene en la fraccin IX del invocado ar-

tculo 73 proviene de la Constitucin norteamericana a travs de la famosa
clusula "commerce clause", cuya frmula fue traducida literalmente por nues-
tros constituyentes de 1823-24.88~ Al plantearse dicha facultad en el proyecto de
Constitucin de 1857 y al discutirse, se declar que no. era conveniente adoptar
el texto de la Ley Fundamental de 1824 que haba encontrado reticencias por
parte de los Estados, ya que auspiciaba la intromisin del Congreso General en
su rgimen interior. Se estim, por tanto, que este organismo federal slo deba
"impedir, por medio de bases generales, que en el comercio de Estado a
Estado se establezcan restricciones onerosas".
( c) Una importante facultad legislativa del Congreso Federal se prev en

la fraccin X del invocado artculo 73 constitucional atendiendo a las materias
sobre las oue se ejerce y que se vinculan estrechamente con destacados aspec-
tos de la vida socioeconmica del pas. Tales materias se relacionan con los
hidrocarburos (gas natural y petrleo), la minera, la industria cinematogr-
fica, el comercio, los juegos con apuestas y sorteos, las instituciones de crdito
880 El texto primitivo de dicha fraccin IX facultaba al Congreso para "expedir arance-
les sobre el comercio extranjero", anlogamente a como lo haca la disposicin correlativa del
artculo 72 de la Constitucin de 1857. Esta facultad se suprimi por decreto de 13 de octu-
bre de 1942 atendiendo a razones de carcter prctico, pues dada la movilidad, dinamismo y
circunstancialidad que presentan las relaciones comerciales internacionales, de suyo esencial-
mente variables, no es posible someterlas a aranceles fijos que una asamblea deliberante, como
el Congreso de la Unin, estaria poco capacitada para agilizar.
88~ Dicha clusulas se contiene en el articulo 1, seccin VIII, inciso 3, del C6digo funda-
mental estadunidense, que declara que el Congreso de los Estados Unidos tiene facultad "para
r
regular el comercio con las naciones extranjeras y entre los distintos Estados, con las tribus
de indios". La traduccin literal de esta frmula y su incorporacin a la Constitucin de 1824
se encuentra en su articulo 50, fraccin XI.
y la energa elctrica, as como con el trabajo y previsin socialF" La implica-

cin de estas materias no requiere ningn comentario, salvo la que concierne
a la de comercio, en relacin con la cual formularemos algunas breves consi-
deraciones par<;l tratar de demarcar su alcance.
Las relaciones de comercio son vnculos que se entablan entre sujetos colo-
cados en una situacin de coordinacin, es decir, entraan nexos entre parti-
culares o entre stos y los rganos del Estado sin que se formen, en este
ltimo caso, por la realizacin de actos del poder pblico.
As, Nicols Cooiello estima que cuando el sujeto activo o el pasivo de una
relacin jurdica es una persona (funcionario) que ejercita el jus imperii, tal re-
lacin es de derecho pblico, sosteniendo que, por lo contrario, si dicho suje-
to no realiza ningn acto de autoridad, la propia relacin es de derecho privado.
Afirma el mencionado autor, en efecto, que "Semejante criterio nos parece
exacto, en cuanto sacado del examen de aquellas normas que por acuerdo
unnime de todos se ha convenido en que pertenezcan al Derecho pblico o al
privado. Y, ciertamente, no hay quien dude de que pertenecen al Derecho
pblico todas las normas que conciernen a la vida y estructura, as como al
funcionamiento del Estado (Derecho Constitucional o Administrativo), a la re-
gulacin de los delitos y de las penas (Derecho y procedimientos penales), y
tambin a la administracin de justicia en inters de los particulares (Derecho
procesal civil), porque tambin sta es una funcin de la soberana del Estado.
Igualmente todos estn de acuerdo en reconocer que las normas que miran al
individuo en la familia y en el desenvolvimiento de su actividad patrimonial
son de Derecho privado (Derecho civil y comercial). Ahora bien, es evidente
que en las relaciones tenidas como de Derecho pblico hay siempre una per-
sona (fsica o jurdica) investida del jus imperii, esto es, de autoridad oficial
y que en tal calidad funciona como sujeto activo o pasivo de la relacin.
Semejante calidad falta en las relaciones consideradas como de Derecho priva-
do, aun en las de familia, en que se advierte una analog-a con las relaciones
de Derecho pblico, dada la existencia de superiores o inferiores; pues la auto-
ridad domstica en el estado actual de civilizacin carece de jus imperii, y
para ejercitar su derecho tiene que recurrir a la autoridad del Estado." 883
Coincidiendo con la opinin de dicho autor, don Felipe de ]. Tena arguye que
"El Derecho Civil y el Mercantil forman parte del Derecho Privado, ya
que ambas disciplinan relaciones entre particulares, es decir, entre personas des-
provistas del jus imperii:" 884
La doctrina, como se ve, considera acertadamente que las relaciones de

comercio estn regidas por el Derecho Privado, que es precisamente el Dere-
cho Mercantil y sus disciplinas conexas, puesto que se entablan entre dos o
ms su jetos en su carcter de particulares. En otras palabras, tales relaciones
882 En la misma fraccin X se faculta al Congreso federal para "establecer el Banco

de Emisin Unico en los trminos del artculo 28 de la Constitucin". Esta facultad se antoja
obsoleta e innecesaria en la actualidad, pues se desempe con la creacin del Banco de
Mxico en el ao de 1825, sin que, desde el punto de vista de la tcnica legislativa, se haya
debido insertar en una disposicin permanente sino transitoria.
888 Manual, di Diritto Cioil. Quinta edicin, p. 3.
88. Derecho Mercantil Mexicano. Tomo. p. 17.
se llaman de coordinacin, pudindose citar a infinidad de tratadistas que sos-

tienen estas ideas.
La materia de comercio, en consecuencia, se integra con una diversidad de
actos mercantiles, es decir, de actos que se realizan entre dos o ms personas
como particulares, colocadas en un plano jurdico de igualdad.?" El artculo 75
del Cdigo de Comercio menciona cules son los actos mercantiles, y aunque
alude a diferentes tipos de empresas, considerndolos de esta ndole, debe en-
tenderse que se refiere a la formacin, al funcionamiento y a las mltiples
operaciones que dentro del campo mercantil llevan a cabo, es decir, a las dife-
rentes relaciones del Derecho privado que suelen entablar.
De conformidad con las anteriores ideas, la facultad legislativa en materia
de comercio que prev la fraccin X del artculo 73 constitucional en favor del
Congreso de la Unin, se refiere a la creacin de distintos ordenamientos de
carcter mercantil, o sea, de normas jurdicas que rijan las relaciones entre
particulares a propsito de actos de comercio en sus mltiples y variadas mani-
festaciones.
No deben' considerarse dentro de dicha materia las relaciones en que, a
propsito de alguna actividad mercantil, intervengan los rganos del Estado
como elementos reguladores o controladores de la misma en el desempeo
del poder pblico mediante diferentes actos de autoridad, es decir, las rela-
ciones en que tales rganos no sean sujetos comerciales sino autoritarios. Por
consiguiente, corresponde a las legislaturas locales y no al Congreso de la
Unin la expedicin de ordenamientos que establezcan condiciones o requisitos
que los giros mercantiles deben satisfacer para funcionar pblicamente, ya que
en este caso se trta de normar no la actividad comercial en s misma conside-
rada, sino los sitios donde se desempea, incumbiendo, sin embargo, a dicho
rgano legislativo el mencionado acto expeditivo si tal actividad intrnseca-
mente est reputada como federal por la Constitucin.
A semejantes conclusiones llegan destacados juristas mexicanos. AS, don
Gustavo R. Ve lasco sostiene que "en tanto la fraccin IX (del artculo 73
constitucional) concede (al Congreso de la Unin) una facultad amplia con
relacin a un objeto especial como es la supresin de trabas en el comercio entre
los Estados, la fraccin X establece una facultad limitada sobre una materia que
el mismo legislador deber precisar o sea sobre el 'comercio' en general. En tr-
minos ms concretos, contina aseverando dicho autor, por la fraccin IX el
Congreso General puede dictar toda clase de leyes con tal que tengan como
finalidad la eliminacin de los impedimentos al comercio interestatal; por la
fraccin X, las leyes que apruebe pueden referirse a todo el comercio, tanto
interior como exterior y tanto interestatal como intraestatal, pero han de ser
leyes de una clase o naturaleza especial, esto es, leyes cuya aplicacin slo afecte
intereses de particulares". Como consecuencia de estas ideas, concluye Velasco
que dicho Congreso no tiene facultades para expedir leyes administrativas 8ob.re
el comercio en general, considerndolo en su carcter de actividad en s IIllS-
mo.8~
885 Tena. OIJ. cit., p. 26.

886 Las Facultad.s d.l Gobierno Fed.ral .n Matnia de Comercio. Estudio publicado
en la revista "/as", nmero 73, agosto de 19#, pp, 200 Y ss.
Por su parte, don Eduardo Ruiz, interpretando las disposiciones correlativas

de la Constitucin de 1857 sobre la facultad legislativa a que estamos haciendo
alusin, afirmaba que las legislaturas locales "pueden expedir leyes protectoras,
gravar y declarar libres de impuesto las mercancas que formen ese comer-
cio ... ", coincidiendo, mutatis mutandis, con el pensamiento de Velasco y con
el de don Ignacio L. VallartaF" y 888
(d) Entre las diferentes facultades legislativas que el artculo 73 constitu-

cional otorga al Congreso de la Unin 889 destacan las que consisten en norrnar
las materias de nacionalidad, condicin jurdica de los extranjeros, ciudadana,
naturalizacin, colonizacin, emigracin e inmigracin y salubridad general de
la Repblica" (fraccin XVI). Es perfectamente lgico y natural que estas
materias formen parte del mbito competencial de dicho Congreso, pues evi-
dentemente tienen el carcter de nacionales, en el sentido de que es el Estado
federal mexicano mismo el que tiene inters directo en ellas. Habra sido
absurdo, por ende, que la legislacin sobre las mismas incumbiese a las entidades
federativas ante la posibilidad de que cada una de stas las normara diversa
y hasta contradictoriamente con mengua de su necesaria unidad legislativa.
Sin embargo, tratndose de la salubridad pblica, nuestra Constitucin establece
la concurrencia entre el Congreso Federal y las legislaturas de los Estados.
En efecto, la fraccin XVI de su artculo 73 se refiere a la salubridad general
de la Repblica, es decir, de toda la nacin mexicana y no de ninguna entidad
federativa en particular. Consiguientemente, cuando se trata de cuestiones o
problemas que afecten a dicho ramo administrativo, es el Congreso de la
Unin el que tiene facultades para dictar las leyes respectivas; pero cuando
dichas cuestiones o problemas incidan dentro del mbito de algn Estado, es
ste el que, de conformidad con el artculo 124 constitucional, puede expedir
la legislacin correspondiente sin invadir la esfera competencial legislativa
federal.
Sobre este tpico, don Felipe Tena Ramrez sostiene que "El concepto de
salubridad general se relaciona sin duda con la salubridad que interesa a todo
el pas y no slo a una entidad federativa", agregando, sin embargo: "Pero
obsrvese que pueden presentarse casos, recluidos por lo pronto en una zona
determinada, que no obstante interesan a todo el pas; por ejemplo, la apari-
cin de un borde de epidemia susceptible de propagarse rpida y peligrosamen-
te", de cuya hiptesis concluye el citado autor que "Lo restringido y local de
estas situaciones no es bice para incluirlas en la competencia federal, pues en
realidad se trata de amenazas potencialmente nacionales, que por este ttulo
caben dentro del concepto de salubridad general." 890
No es posible desconocer la dificultad que entraa la demarcacin de los

mbitos "salubridad general de la Repblica" y "salubridad general de una
887 Curso de Derecho Constitucional :Y Administraiiuo, Tomo II, pp. 103 Y 104-.
888 Cfr. Cuestiones Constitucionales (votos). Tomo II, pp, 114- a 119.
889 Estas facultades, que deliberadamente nos abstenemos de comentar por su fcil 'inte-
ligencia, se prevn en las fracciones XI, XIII, XIV, XV, XVII, XVIII, XIX, XX, XXI,
XXII, XXIII, XXIV y XXIX del citado precepto.
890 Derecho Constitucional Mexicano. Novena edici6n, p. 382.
sola entidad federativa" para delimitar la competencia legislativa federal y

local en esta materia. Reconociendo que un criterio apriorstico pudiese ser
aventurado, la Suprema Corte ha sostenido que slo a posteriori, es decir, en
atencin a cada caso concreto que se presente, se puede sealar esa demarca-
cin. "Es cierto, afirma este alto cuerpo judicial, que el inciso XVI del artculo
73 de la Constitucin habla de salubridad general de la Repblica, lo cual de-
jara entrever que cuando se trata de salubridad local, de una regin o Estado,
la materia quedara reservada al poder local correspondiente; esto es innega-
ble, pero entonces la dificultad consistir en precisar lo que es salubridad
general de la Repblica y lo que corresponde a las salubridades generales
locales, lo cual debe decidirse mediante un examen concreto, en cada caso de
que se trate, y es ms bien una cuestin de hecho que deben decidir los tribu-
nales y, en su oportunidad, la Suprema Corte, interpretando la Constitucin
y las leyes federales y locales." 891
Posteriormente, el mismo alto tribunal adujo el criterio de que las materias
no incluidas en la legislacin sanitaria federal son de la incumbencia legisla-
tiva de los Estados; consideracin que implica que es el Congreso de la Unin
el que puede sealar su propia competencia en esta materia. Esta posibilidad
nos parece muy acertada, ya que sera francamente imprctico y contrario a
los intereses sanitarios del pas, que tal competencia se especificara en la misma
Constitucin en el sentido de delimitar un cuadro rgido de ramos que inte-
graran la salubridad general de la Repblica, dada la elasticidad fctica que
la extensin de sta necesariamente presenta, sin que pueda precisarse desde
dnde comienza y hasta dnde llega la de las entidades federativas.P"
Pecando contra la tcnica de elaboracin legislativa y desdeando las re-
gIas de, la sintaxis, de manera incongruente respecto de las facultades del
Congreso de la Unin en materia de salubridad y fuera de ubicacin norma-
tiva, a mocin del doctor Jos Ma. Rodrguez, diputado constituyente de
Quertaro, se adicion la fraccin XVI del artculo 73 constitucional que co-
mentamos, con diversas disposiciones que se refieren a un organismo del Estado
federal, llamado Consejo de Salubridad General" y a sus atribuciones. Al efec-
to se declara que> este consejo "depender directamente del Presidente de la
891 Apndice al tomo XCVII del Semanario Judicial de la Federacin, pp. 1793 Y 1794.
Quinta poca.
892 El criterio judicial a que nos referimos sostiene lo siguiente: "Del precepto transcrito
se desprende que corresponde a la competencia de la Federacin la 'salubridad general de
la Repblica', concepto que por s solo no agota toda la materia de salubridad, sino que
queda fuera del mismo la 'salubridad local', la que por no estar reservada a la Federacin
corresponde a la esfera de las entidades federativas por aplicacin del principio que informa
el artculo 124 de la Constitucin. El alcance de la expresin 'salubridad general de la Rep-
blica', es decir, el contenido de la facultad federal al respecto, no est defmido por la
Constitucin. Es desde luego facultad federal sanitaria toda la que en sus cuatro incisos reser-
va para autoridades federales la comentada fraccin XVI del artculo 73, pero aparte de
ella corresponde al Congreso de la Unin dete!"ffiinar en l~ ley el ~bito ~e l~ facultad
federal en la materia lo que el Congreso ha realizado a travs del Cdigo Sanitario Fe?eral,
cuyo artculo 12 enumera los casos de jurisdiccin federal, por lo que todo lo no Iegislado
en materia federal se entiende perteneciente a la salubridad local, que corresponde a las
entidades federativas" (Semanario Judicial de la Federacin. Tomo PVII, p. 20. Sexta
poca).
Repblica, sin intervencin de ninguna Secretara de Estado"; que. sus. ?ispo-

siciones generales sern obligatorias en el pas y que "tendr obligacin de
dictar inmediatamente las medidas preventivas indispensables" en caso de "epi-
demias de carcter grave o peligro de invasin de enfermedades ex6ticas e?
el pas" a reserva de . que tales medidas sean "despus sancionadas. por el Pr~sl
dente de la Repblica" (prrafos segundo, tercero y cuarto de dicha fraccin
XVI). Basta la somera consideracin de las facultades constitucionales con
que el citado Consejo est investido para concluir que se trata de un ominoso
y omnmodo cuerpo legislativo en materia de salubridad pblica extrao a la
estructura de los poderes del Estado, pues las "disposiciones generales" que
puede dictar ostentan los elementos materiales de toda ley, llegando al extremo
de abrogar, derogar o hacer nugatorios los ordenamientos que sobre dicha
materia expide el Congreso de la Unin, el cual slo puede revisar las medidas
que el propio Consejo "haya puesto en vigor en la campaa contra el alco-
holismo y la venta de sustancias que envenenan al individuo o degeneran la
especie humana, as como para prevenir y combatir la contaminacin ambien-
tal" (prrafo quinto). No objetamos las razones y motivos que inspiraron al
diputado Rodrguez la implantacin del aludido Consejo.?" sino su creacin
en el texto constitucional y en un sitio preceptivo completamente inoportuno,
o sea, en una disposicin que se refiere a las facultades del Congreso de la
Unin. A nuestro entender, tal Consejo debi haberse establecido en una ley
federal expedida precisamente por este organismo legislativo, el cual nunca
debi haber quedado subordinado a aqul en lo que a los ordenamientos sani-
tarios concierne.
(e) La rbita competencial legislativa del Congreso de la Unin no se
agota con las materias de normacin general que seala el artculo 73 consti-
tucional, pues la Ley Fundamental en disposiciones varias le otorga otras facul-
tades para expedir leyes.
893 Esas razones y motivos, cuya actualidad desafortunadamente no se ha perdido, fueron

las siguientes: "Ha quedado demostrado, por datos sacados de la estadstica, que la mortalidad
general de la Repblica, y principalmente de Mxico, es la ms grande del mundo y, por
consiguiente, en Mxico se tiene la obligacin de dictar medidas urgentsimas para evitar esta
mortalidad, porque la primera condicin para que un pueblo sea fuerte y pueda con energa
luchar en el concurso general de las naciones, es el cuidado de la salud individual y colectiva,
o sea el mejoramiento de la raza llevado a su grado mximo; y como alguna corporacin o
autoridad debe encargarse directamente de poner en prctica todos los procedimiento para
llevar a feliz xito estas determinaciones, es indispensable que la autoridad sanitaria sea la
que cargue sobre sus hombros con esta tarea y se le pueda, naturalmente, exigir la responsa-
bilidad del mal funcionamiento de las disposiciones que el Gobierno ha dictado para resolver
tan importante problema." "Como la degeneracin del a raza mexicana es un hecho demos-
trado tambin por los datos estadsticos, sacados principalmente en los de la ciudad de M-
xico, y como en iguales condiciones, con poca diferencia, se presentan tambin dictadas para
corregir esta enfermedad de la raza, provenida principalmente del alcoholismo y del envene-
namiento por substancias medicinales como el opio, la morfina, el ter, la cocana, la -mari-
huana, ete., sean dictadas con tal energa, que contrarresten de una manera efectiva: eficaz,
el abuso del comercio de estas substancias tan nocivas a la salud, que en la actualidad han
ocasionado desastres de tal naturaleza, que han multiplicado la mortalidad al grado de que
sta sea tambin de las mayores del mundo" (Diario de los Debates. Tomo 11, pp. 468 Y
469). Estas consideraciones convencieron a casi todos los diputados constituyentes, quienes,
contra los votos de Pastrana Jaimes, Fajardo y Palma, aprobaron la adici6n propuesta por
Rodrguez a la fraccin XVI del artculo 73 constitucional.
As, al declarar su artculo 27 que la nacin tendr en todo tiempo el

derecho de imponer a la propiedad privada las modalidades que dicte el inte-
rs pblico",894 esta imposicin se debe realizar a travs de leyes que elabore
el citado Congreso, pues equivaliendo el concepto de "nacin" al de "pueblo
mexicano", este organismo es su representante en lo que al ejercicio de tal
facultad atae. Adems, dentro de nuestro orden constitucional no puede admi-
tirse que la imposicin de modalidades a la propiedad privada incumba al
Presidente de la Repblica, ya que este acto, al entraar la privacin total
o parcial o la afectacin de dicha propiedad, slo puede autorizarse por leyes
en sentido formal y material, es decir, por normas generales, abstractas e imper-
sonales provenientes del rgano legislativo.
(f) Dentro de la situacin de emergencia que prev el artculo 29 consti-
tucional descubrimos otra facultad legislativa del Congreso de la Unin, ya
que slo con su aprobacin el Presidente de la Repblica puede decretar la
suspensin de garantas. Tal aprobacin implica la aquiescencia previa para
que este alto funcionario ejercite la consabida facultad, y como sta se traduce
en la expedicin de una ley en sentido material, su autorizacin congresional
ostenta necesariamente el mismo atributo, el cual se infiere con todo rigor del
texto y espritu del citado precepto, al ordenar que la suspensin de garantas
debe decretarse "por medio de prevenciones generales" sin que "se contraiga
a determinado individuo", declaraciones que entraan los elementos intrnsecos
de toda ley. En otros trminos, aunque la mencionada suspensin competa al
Presidente de la Repblica, no puede ordenarse sin la aprobacin previa del
Congreso de la Unin y este organismo, al otorgarla, expide un "decreto" que
sustancial y formalmente es una "ley, facultando al Ejecutivo Federal para
suspender garantas y consignando en l las modalidades generales a que debe
ceirse este acto, ya que puede conceder "las autorizaciones que estime nece-
saris" p",ra que el aludido funcionario "haga frente a la situacin", compren-
dindose en ellas, adems, el otorgamiento de facultades extraordinarias para
Iegislar.?"
(g) Estas facultades son tambin susceptibles de atribuirse por el Congreso
de la Unin en los casos contemplados por el segundo prrafo del artculo 131
constitucional, segn lo declara el artculo 49 de la Ley Suprema. Su otorga-
miento cristaliza igualmente en una ley, ya que se manifiesta en el sealamiento
de las materias generales sobre las que el Ejecutivo Federal puede dictar leyes
en uso de tales facultades y de las modalidades, tambin generales, a las que
deben someterse. sse Es importante destacar la gradacin o jerarqua normati-
894 La idea de "modalidades" la exponemos en nuestro libro Las Garantas Individuales,

captulo sexto.
895 A propsito de la suspensin de garantas, y para corroborar estos asertos, vase nues-
tra citada obra, en la que abordamos el tema respectivo.
896 Dicho segundo prrafo precepta: "El Ejecutivo pod~ ser facultado por el Congre-
so de la Unin para aumentar, disminuir o suprimir las cuotas de las tarifas de exportacin o
importacin, expedidas por el propio Congreso y para crear otras; as como para restringir y
para prohibir las importaciones, las exportaciones y el trnsito de productos, artculos y efectos,
cuando lo estime urgente, a fin de regular el comercio exterior, la economa del pas, la esta-
bilidad de la producci6n nacional, o de realizar cualquier otro propsito, en beneficio del
va que existe a propsito de la regulacin de las materias sobre las cuales, en

el caso que tratamos, pueden concederse facultades legislativas extraordina-
rias al Presidente de la Repblica. As, las normas fundamentales y supremas
se establecen en el mismo artculo 131 constitucional, al configurar los lmites
en que se permite al Congreso de la Unin tal concesin y fuera de los cuales
cualquier autorizacin es jurdicamente invlida; a su vez, la ley que consigne
el otorgamiento de las consabidas facultades y las modalidades que en ellas se
precepten, tiene que ser acatada por las leyes que en el desempeo de dichas
facultades expida el Ejecutivo Federal, de donde resulta que la legislacin que
ste elabore se condiciona a la norma constitucional y a la norma congresional,
y sta a la primera segn se dijo.?"
(h) Una facultad legislativa de gran trascendencia con que est investido
el Congreso de la Unin y que no se traduce en la creacin de leyes ordinarias
o secundarias es la consistente en reforma y adicionar la Constitucin, prevista
en su artculo 135. Esta facultad requiere necesariamente la colaboracin de
las legislaturas de los Estados, en el sentido de que la mayora de ellas apruebe
las reformas o adiciones que el citado organismo acuerde, condicin que expre-
sa lo que en la doctrina se conoce como principio de rigidez constitucional.
Va en este mismo libro nos referimos al alcance que jurdicamente tiene la
aludida facultad reformativa o aditiva, habiendo afirmado que su ejercicio
no debe llegar al extremo de alterar, eliminar o sustituir los principios polticos
y sociales fundamentales sobre los que descansa nuestro ordenamiento supre-
mo y que implica su tnica esencial. Contrariamente a lo que algunos autores
han sostenido, el Congreso de la Unin y las legislaturas locales en el desem-
peo de la facultad mencionada no actan como rgano constituyente, sino
como rganos constituidos, aunque su labor legislativa sea indiscutiblemente
de mayor importancia que la que estriba en la expedicin de la legislacin
ordinaria o secundaria.
(i) En materia educativa, el Congreso de la Unin puede expedir leyes con
vigencia en toda la Repblica con el fin de coordinar la educacin, distribu-
yendo la funcin social respectiva entre la Federacin, los Estados y los muni-
cipios, fijando "las aportaciones econmicas correspondientes a ese servicio
pblico" y sealando "las sanciones aplicables a los funcionarios que no cum-
plan o no hagan cumplir las disposiciones relativas, lo mismo que a todos
aquellos que las infrinjan" (Art. 3 const., frac. IX). Dicha facultad legislativa
se extiende hacia el establecimiento y organizacin en todo el pas de "escuelas
rurales elementales, superiores, secundarias y profesionales; de investigacin
cientfica, de bellas artes y enseanza tcnica; escuelas prcticas de agricultura
y de minera, de artes y oficios, museos, bibliotecas, observatorios y dems insti-
tutos concernientes a la cultura general de los habitantes de la Nacin" as
pas. El propio Ejecutivo, al enviar al Congreso el Presupuesto Fiscal de cada ao, someter
a su aprobaci6n el uso que hubiese hecho de la facultad concedida."
891 As, el Congreso de la Uni6n expidi la Ley Reglamentaria del Prrafo Segundo del
artculo 131 constitucional de fecha 2 de enero de 1961, publicada el da sij)'uiente, en
la que se establecen las bases generales conforme a las que el Ejecutivo Federal debe desem-
pear las facultades que el mencionado segundo prrafo le confiere.
como para legislar sobre monumentos arqueolgicos, artsticos e histricos.

(Art. 73 const., frac. XXV.)
( j) La cuestin expropiatoria tambin es susceptible de legislarse por el
mencionado Congreso en su carcter de rgano legislativo federal, ya que la
Constitucin le otorga competencia para determinar los casos "en que sea de
utilidad pblica la ocupacin de la propiedad privada" (Art. 27, frac. VI,
prrafo segundo). Ahora bien, la utilidad pblica debe tener dimensiones na-
cionales o incidir en algn ramo que corresponda a la Federacin para que la
consignacin legal de las causas respectivas pueda ser hecha por el Congreso
de la Unin, toda vez que si no rebasa el mbito de los Estados, son las legis-
laturas de stos a quienes incumbe la expedicin de leyes expropiatorias (dem).
Huelga decir, por lo dems, que la Ley de Expropiacin del Distrito Federal
tiene imperio normativo en toda la Repblica en los casos en que el acto ex-
propiatorio obedezca a una causa de utilidad pblica que interese a la nacin
o que se refiera a un ramo federal.
(k) De las fracciones X y XI del artculo 27 constitucional se desprende
otra facultad legislativa del Congreso de la Unin, en el sentido de que ste
puede dictar leyes en materia agraria sobre dotacin de tierras yaguas en favor
de los ncleos de poblacin y todas las reglamentaciones que proceda para
realizar ese importante objetivo social, as como para fijar, en la rbita federal,
"la extensin mxima de la propiedad rural", pues en el mbito interior de los
Estados la atribucin respectiva corresponde a sus legislaturas (Art. 27, frac.
VXII).
(1) Tratndose de la tipificacin de delitos o faltas oficiales que puedan
cometer los funcionarios y empleados de la Federacin y del Distrito Federal,
tambin el Congreso de la Unin tiene facultad expresa consignada en el
artculo 111 constitucional, que establece que dichos delitos y faltas sern juz-
gados por un jurado popular.
(m) .Por lo que respecta a la campaa contra el alcoholismo, existe una
colaboracin entre el mencionado rgano legislativo federal y las legislaturas
de los Estados, pudiendo ambos expedir las leyes pertinentes a objeto de reali-
zar esa laboride profilaxis social. Es inconcuso decir que el Congreso de la
Unin sobre esta materia legisla en toda la Repblica fijando las medidas
generales que en todo el pas deben adoptarse para combatir el alcoholismo y
encomendando su aplicacin a rganos administrativos federales, entre ellos,
al Consejo de Salubridad General, cuya creacin se consigna en la misma Carta
Fundamental corno ya dijimos (Art. 73, frac. XVI); y sin perjuicio de que,
dentro de su respectiva jurisdiccin territorial, las legislaturas de los Estados
pongan en vigor los ordenamientos que tiendan a la consecucin de la consa-
bida finalidad.
(n) El artculo 121 constitucional previene que "En cada Estado se dar
entera fe y crdito a los actos pblicos, registros y procedimientos judiciales
de todos los otros; y corno este terminante mandamiento implica una cues-
tin que interesa a las entidades federativas, es .lgico que el mismo precepto
establezca oue corresponde a dicho Congreso prescribir mediante leyes gene-
rales la manera de probar dichos actos, registros y procedimientos y su eficacia,
conforme a las bases que consigna a cuyo texto nos remitimos. La citada fa-
cultad congresional excluye la competencia de las legislaturas de los Estados
para determinar en las leyes locales la forma de comprobacin y la efectividad
de los actos, registros y procedimientos judiciales provenientes de las distintas
entidades federativas, siendo inconstitucionales los ordenamientos no federales
, que provean sobre estas materias.
(o) Por lo que concierne a la legislacion del trabajo, su expedicin in-
cumbe al Congreso Federal desde septiembre de 1929, pues con anterioridad
la normacin laboral corresponda tanto a este rgano como a las legislaturas
de los Estados, y su aplicacin atae respectivamente a las autoridades fede-
rales o locales, tratndose de empresas o ramos conceptuados como federales
o de carcter local, segn se advierte de la fraccin XXXI del artculo 123
constitucional. .
(P) En materia de culto religioso y disciplina externa, slo el Congreso
de la Unin tiene competencia para legislar, pues las legislaturas de los Estados
nicamente pueden "determinar, segn las necesidades locales, el nmero m-
ximo de ministros de los cultos" (Art. 130). Debe recordarse que la facultad
a que nos referimos no puede ejercitarse al extremo de establecer o prohibir
religin alguna (dem), disposicin que se justifica, por una parte, atendiendo
al principio de la separacin entre las iglesias y el Estado, y por la otra, a la
libertad religiosa que como garanta constitucional para todo gobernado se
consagra en el artculo 24 de nuestra Ley Suprema.
(q) En cuanto a los bienes inmuebles "destinados por el Gobierno de la
Unin al servicio pblico o al uso comn" (fuertes, cuarteles, almacenes de
depsito, etc.), su rgimen jurdico debe establecerse por la legislacin federal
y estn sujetos "a la jurisdiccin de los Poderes Federales" (Art. 132). Sin em-
bargo, esta disposicin constitucional, tal como la hemos expuesto, debe en-
tenderse que slo rigi respecto de los inmuebles que ya estaban destinados
por el Gobierno federal al servicio pblico o al uso comn antes de que entrara
en uigor la Constitucin de 17 (nrimero de mayo de 1917), pues por lo que
respecta a los adquiridos con posterioridad y a los que se obtengan en lo suce-
sivo para dichas finalidades, fue y es necesario el consentimiento de la legisla-
tura del Estado dentro de cuyo territorio se encuentran ubicados (dem).
3. Facultades en relacin con los asentamientos humanos
En febrero de 1976 se adicion el artculo 73 constitucional con la fraccin

XXIX-C, a efecto de otorgar facultades al Congreso de la Unin para legislar
en materia demogrfica. La disposicin adicionada establece que en esta mate-
ria las leyes que expida dicho organismo legislativo federal tendern a lograr
"la adecuada concurrencia de las entidades federativas, de los municipios y
de la propia Federacin, en el mbito de sus respectivas competencias, en
materia de asentamientos humanos, con objeto de cumplir los fines previstos
en el prrafo tercero del artculo 27 y de conformidad con las fracciones IV
y V del artculo 115 de esta Constitucin". Es imprescindible demarcar el
alcance de dicha facultad legislativa atendiendo a que su extensin est direc-

tamente vinculada a lo que prev el prrafo tercero del artculo 27 constitu-
cional, el cual tambin se adicion simultneamente con el 73.
Conforme a dicho tercer prrafo, "la Nacin tiene en todo tiempo el dere-
cho de imponer a la propiedad privada las modalidades que dicte el inters
pblico, as como el de regular el aprovechamiento, en beneficio social, de los
elementos naturales susceptibles de apropiacin, con el objeto de hacer una
distribucin equitativa de la riqueza pblica, cuidar de su conservacin, lograr
el desarrollo equilibrado del pas y el mejoramiento de las condiciones de vida
de la poblacin rural y urbana". Los derechos nacionales" que consigna la
disposicin constitucional transcrita son las siguientes:
1. Decretar imprescriptiblemente las modalidades que se basen en el inte-
rs pblico para la propiedad privada;
2. Regular el aprovechamiento de los elementos naturales susceptibles de
apropiacin (se entiende individual o colectiva) para beneficiar el inters social,
mediante la distribucin equitativa de la riqueza pblica y su conservacin;
3. Lograr el desarrollo equilibrado del pas;
4. Obtener el mejoramiento de las condiciones de vida de la poblacin
rural y urbana.
Cualesquiera de los anteriores objetivos se pueden conseguir a travs de
medidas necesarias para ordenar los asentamientos humanos y establecer ade-
cuadas provisiones, usos, reservas y destinos de tierras, aguas y bosques, a efecto
de ejecutar obras Pblicas y de planear y regular la fundacin, conservacin,
mejoramiento y crecimiento de los centros de poblacin".
El planteamiento de los mencionados objetivos y la adopcin de las medidas
tendientes a lograrlos deben quedar a la apreciacin prudente y discrecional
de los rganos del Estado que intervienen en la funcin legislativa federal,
como son los que tienen la facultad de iniciar leyes y, evidentemente, el Con-
greso de la Unin. Por consiguiente, la facultad que establece la fraccin
XXIX-C del artculo 73 constitucional tiene la amplitud que demarca el prra-
fo tercero del artculo 27 ya transcrito; y aunque su ejercicio es prudente y
discrecional, no por ello se debe considerar que su desempeo, a travs de
los casos concretos que se presenten, no pueda ser controlado por la jurisdic-
cin federal mediante el juicio de amparo que se promueva contra las leyes que
no traduzcan debidamente los mencionados objetivos ni implanten las medidas
adecuadas para lograrlo.
A nuestro entender, la facultad legislativa a que nos referimos se justifica
si se toma en cuenta el crecimiento demogrfico desordenado que se ha ob-
servado en nuestro pas, pues los asentamientos humanos se han intensificado
en determinadas ciudades importantes de la Repblica en forma incontrolada
y sin la planeacin conveniente, provocando mltiples problemas de muy va-
riada ndole que han venido a acentuar los dolorosos.contrastes que se obser-
van entre las diferentes clases sociales y econmicas, que postran a los grandes
sectores mayoritarios de la poblacin en lastimosas condiciones de pobreza, in-
salubridad y analfabetismo. Los rganos del Estado tienen como misin fun-
damental la realizacin de los fines estatales, segn lo hemos aseverado en
esta misma obra; y uno de esos fines consiste en lograr un equilibrio dinmico
entre las variadas condiciones vitales de los diferentes grupos integrantes de la
poblacin para propiciar su verdadero y armnico desarrollo.
Es indudable que nuestro pas requiere una adecuada distribucin demo-
grfica que elimine, y evite en el futuro, las abigarradas concentraciones hu-
manas en determinados centros urbanos de Mxico, compuestas por grupos
que dan la impresin de verdaderos hacinamientos de hombres, mujeres y
nios que carecen de los elementos vitales indispensables y que son causa de
tremendos y muy graves problemas de insalubridad, de incultura y de ex-
trema pobreza o miseria. Esta ominosa situacin traducida en lo que se llama
"asentamientos humanos", origin importantes reformas que se introdujeron
en febrero de 1976 a los artculos 27, prrafo tercero, 73, fraccin XXIX y
115 constitucionales, con e! patritico propsito de sealar, en nuestra Ley
Suprema, los lineamientos teleolgicos fundamentales para implantar legislativa
y administrativamente las soluciones idneas tendientes a resolver la ingente
problemtica provocada por la catica distribucin de la poblacin mexicana.
Como corolario de las anteriores consideraciones, estimamos que las refor-
mas practicadas al tercer prrafo del artculo 27 constitucional en materia
demogrfica y las adiciones introducidas a los artculos 73 y 115 de nuestro
Cdigo fundamental, obedecen a una motivacin y a una teleologa que se
justifican plenamente desde e! punto de vista de la realidad de nuestro pas
en cuanto a los asentamientos humanos que desorganizada y caticamente han
surgido en determinadas zonas de! territorio nacional, provocando los serios
problemas de diferente ndole que son por todos conocidos. En la mejor dis-
tribucin de la poblacin del pas para lograr un desarrollo equilibrado entre
sus grupos componentes, y en las medidas que para lograr esta finalidad se
apuntan en las reformas y adiciones mencionadas, palpita un verdadero inte-
rs social, el cual consiste en el desideratum de resolver esos tremendos pro-
blemas, o al menos, en evitar su agravacin o disminuir su intensidad.
Para nadie es desconocido el principio que ensea que e! inters privado
debe ceder ante el inters social. Este principio, aplicado a la propiedad parti-
cular, se consagr en nuestra Constitucin vigente por su artculo 27 desde
que nuestra Ley Suprema fue expedida por e! Congreso Constituyente de
Quertaro. Todos los abogados sabemos que a consecuencia de tal principio la
propiedad privada asume una funcin social en el sentido de que el uso, el
disfrute y la disposicin de los bienes muebles e inmuebles sujetos a su rgi-
men, pueden ser objeto de modalidades que legalmente se establezcan y que
se funden en los imperativos de! inters pblico, nacional, social, comn o
colectivo.
Las reformas introducidas al tercer prrafo de su artculo 27 no hacen
sino reiterar e! principio invocado al facultar el Congreso de la Unin y a las
autoridades de los Estados y municipales para aplicar las medidas proclama-
das constitucionalmente. Debemos todos tener conciencia de que sin la adop-
cin o realizacin de dichas medidas, el problema de la concentracin demo-
grfica de nuestro pas se ir acentuando con perfiles dramticos a lo largo
de! tiempo. A nadie escapa que ese problema amenaza con convertir a la ciu-
dad de Mxico y a otras importantes ciudades de la Repblica en centros de

asentamientos humanos verdaderamente inhabitables. Por ese motivo y por
otras varias razones que sera prolijo aducir, estimamos que las reformas y
adiciones constitucionales aludidas no implican sino la previsin jurdica para
que conforme a ellas se trate de resolver en el futuro tan pavoroso problema.
Las breves reflexiones anteriores, expuestas grosso modo, nos inducen a
considerar que la causa final que determin la adicin que comentamos al ar-
tculo 73 constitucional, se justifica por la realidad econmica y social de la
poblacin de nuestro pas, que revela un notable desequilibrio entre los secto-
res minoritarios y mayoritarios que la componen. Sin embargo, debe hacerse
la observacin de que los objetivos demogrficos y sociales y las medidas para
lograrlos que establece el tercer prrafo del artculo 27 constitucional, deben
ser prudentemente previstos en las leyes que expida el Congreso de la Unin,
tomando en cuenta las verdaderas urgencias de beneficio colectivo que justifi-
que el correcto desempeo de la facultad legislativa a que aludimos.
La facultad congresional de que tratamos debe ser claramente precisada
para evitar equvocos o confusiones a que su posible indebida interpretacin
pueda conducir. Dicha facultad estriba en que el Congreso de la Unin puede
expedir "Las leyes que establezcan la concurrencia del Gobierno federal, de los
Estados y de los municipios, en el mbito de sus respectivas competencias, en
materia de asentamientos humanos, con objeto de cumplir los [ines previstos
en el prrafo tercero del artculo 27 de esta Constitucin." La mencionada
concurrencia debe consistir nicamente en la aplicacin de la legislacin federal
que dicho Congreso expida en ejercicio de la aludida facultad, y no en autorizar
a las legislaturas de los Estados, y mucho menos a los ayuntamientos munici-
pales, para elaborar leyes en materia de asentamientos humanos. Esta consi-
deracin la fundamos en las razones que a continuacin exponemos:
(a) La materia concerniente a los asentamientos humanos se ha federali-
zado por las reformas introducidas al prrafo tercero del artculo 27 constitu-
cional, ya que se consider, mediante ellas, que para los fines que dicho
prrafo establece y cuya consecucin atribuye a la Nacin, se debern dictar
las medidas necesarias para ordenar dichos asentamientos y "establecer adecua-
das prouisiones, usos, reservas y destinos de tierras, aguas y bosques, a efecto
de ejecutar obras pblicas y de planear y regular la fundacin, conservacin,
mejoramiento y crecimiento de los centros de poblacin". En otras palabras,
es a la nacin mexicana a la que incumbe la realizacin de dichos objetivos
y, por ende, la adopcin de los medios tendientes a lograrlos que seala dicho
prrafo del artculo 27 de la Constitucin. Es evidente que la nacin, como
unidad social equivalente a la totalidad del pueblo mexicano, est representada
en el orden legislativo por el Congreso de la Unin. Esta representacin no la
tienen las legislaturas de los Estados ni mucho menos los ayuntamientos muni-
cipales. Por ende, a falta de la mencionada representatividad, tales legislaturas
y dichos ayuntamientos no pueden dictar leyes, en nombre de la nacin, en
materia de asentamientos humanos. Se concluye, en consecuencia, que s6lo
incumbe al Congreso Federal la expedicin de leyes, sobre dicha materia, en
las que establezca la concurrencia que en su aplicacin y dentro de sus respec-
tivos mbitos competenciales, deben tener las autoridades de la Federacin,

las de los Estados y las de los municipios.
(b) Conforme al artculo 124 constitucional, el Congreso de la Unin
debe tener facultades expresas para legislar consagradas en el Cdigo funda-
mental, gozando las legislaturas de los Estados de competencia legislativa reser-
vada, es decir, para expedir leyes en todas aquellas materias que no integren
la rbita competencial de dicho Congreso. Una determinada materia legislativa
no puede ser al mismo tiempo federal o local, es decir, en su normacin no
pueden concurrir indistintamente el Congreso de la Unin y las legislaturas de
los Estados, salvo los casos\de competencia tributaria y de salubridad que ya
tratarnos anteriormente. Por ende, si la materia de asentamientos humanos
es federal, en ella slo puede legislar el Congreso Nacional, sin que tengan la
misma facultad de legislaturas locales. Si se aceptase la hiptesis contraria, o
sea, si existieran tantas leyes locales de asentamientos humanos como Estados
de la Federacin, la legislacin federal sera intil o seran ineficaces las leyes
locales por la supremaca de las normas federales respecto de ellas. Adems, la
multiplicidad de leyes sobre una misma materia provocara el caos normativo,
ante la posibilidad de que cada una de ellas estableciese regulaciones no slo
diferentes, sino contrarias y hasta contradictorias.
( e) Las consideraciones que acabamos de formular llevan a la conclusin
de que la facultad prevista en la fraccin XXIX-C del artculo 73 constitucio-
nal en favor del Congreso de la Unin, consiste en que este rgano legislativo
federal, en las leyes que expida sobre asentamientos humanos, debe prever las
normas y criterios generales para la realizacin de los objetivos que consigna el
tercer prrafo del artculo 27 de la Constitucin y para la adopcin de los
medios tendientes a lograrlos, de tal manera que dichas normas, criterios y
medios los apliquen las autoridades de la Federacin, las de los Estados y las
municipales dentro de su correspondiente esfera competencial demarcada tanto
en la Ley Fundamental del pas como en las constituciones y leyes de las enti-
dades federativas.
( d) Se infiere de lo anteriormente expuesto que el Congreso de la Unin,
con motivo del ejercicio de la referida facultad, no puede autorizar a las legis-
laturas locales y mucho menos a los ayuntamientos municipales para dictar
leyes o disposiciones de carcter abstracto, general e impersonal sobre asenta-
mientos humanos, pues tal autorizacin no est comprendida dentro de la
atribucin congresional a que aludimos.
( e) Por otra parte, si la realizacin de los objetivos que prev el prrafo
tercero del artculo 27 constitucional exige la imposicin de modalidades a
la propiedad privada que dicte el inters pblico o social, la facultad imposi-
tiva correspondiente slo pertenece al Congreso de la Unin como representante
de la nacin.
"Por modalidad a la propiedad privada, dice la Suprema Corte, debe enten-

derse el establecimiento de una norma jurdica de carcter general y perma-
nente, que modifique la forma jurdica de la propiedad. Son, pues dos ele-
mentos los que constituyen la modalidad: el carcter general y pe~ente de
la norma que la impone y la modificacin sustancial del derecho de propiedad,

en su concepcin vigente. El primer elemento exige que la regla jurdica se
refiera al derecho de propiedad, sin especificar ni individualizar cosa alguna,
es decir, que introduzca un cambio general en el sistema de propiedad y, ~ a la
vez, que esa norma llegue a crear una situacin jurdica estable. El segundo
elemento, esto es, la modificacin que se opere en virtud de la modalidad,
implica una limitacin o transformacin del derecho de propiedad; as, la mo-
dalidad viene a ser un trmino equivalente a la limitacin o transformacin.
El concepto de modalidad se aclara con mayor precisin si se estudia el pro-
blema desde el punto de vista de los efectos que aqulla produce, en relacin
con los derechos del propietario. Los efectos de las modalidades que se impri-
man a la propiedad privada consisten en una extincin parcial de los atributos
del propietario, de manera que ste no sigue gozando, en virtud de las limita-
ciones estatuidas por el Poder Legislativo, de todas las facultades inherentes a
la extensin actual de su derecho." 891 bis
Con base en el criterio anterior, la misma Suprema Corte ha establecido la

importante distincin entre las modalidades a la propiedad privada, por una
parte, y la expropiacin o la ocupacin de inmuebles por causa de utilidad
pblica, por la otra. As, el acto expropiatorio y el acto de ocupacin se refieren
a bienes o derechos concretos y especficos, sin comprender el derecho de pro-
piedad mismo o en general, como la modalidad.
"El Estado al expropiar, dice nuestro mximo Tribunal, reconoce la existen-
cia de un rgimen de propiedad privada que no altera la expropiacin y, antes
bien, la respeta por medio de la indemnizacin que paga al expropiado, y la
razn jurdica "propiedad", como dice Alvarez Gendn, es sustituida por la ra-
zn jurdica "indemnizacin". As es que, vista desde sus consecuencias, la
expropiacin se caracteriza por la sustitucin del dominio o del uso de una
cosa, por la percepcin de la indemnizacin correlativa. Ahora bien, precisados
los conceptos de modalidad a la propiedad privada y de expropiacin, las dife-
rencias que las separan son fcilmente perceptibles, pues la primera supone
una restriccin al derecho de propiedad, de carcter general y permanente, y la
segunda implica la transmisin de los derechos sobre un bien concreto, me-
diante la intervencin del Estado, del expropiado, a la entidad, corporacin o
sujetos beneficiados. La modalidad se traduce en una extincin parcial de las
facultades del propietario; la expropiacin importa la sustitucin del derecho
al dominio o uso de la cosa por el goce de la indemnizacin; en aqulla, la
supresin de facultades parciales del propietario se verifica sin contrapresta-
cin alguna, en sta se compensan los perjuicios ocasionados, mediante el pago
del valor de los derechos lesionados, o lo que es lo mismo, en la modalidad,
la restriccin del derecho de propiedad se verifica sin indemnizacin y, en
cambio, la expropiacin slo es legtima cuando media la indemnizacin co-
rrespondiente." 8111 e .
Aplicando el criterio tan claro y preciso que sustenta la Suprema Corte

sobre la implicacin de la modalidad a la propiedad privada y su diferencia
891 blB Semanario Judicial de 14 Federacin, Quinta Epoca, tomo L, segunda parte,
pginas 2568 y 2569. i
881 e Ibld,
con la expropiacin por causa de utilidad pblica, cabe concluir que la expedi-
cin de normas generales permanentes que modifiquen el derecho de propiedad
en s slo corresponde al Congreso de la Unin como representante de la
nacin mexicana, y que, cuando se trate de expropiar bienes determinados y
concretos o de actos ocupatorios de los mismos, las legislaturas de los Estados
s pueden dictar leyes que prevean y regulen tales actos dentro de los respectivos
territorios de las entidades federativas, segn sucede en la realidad.
(f) Las ideas anteriormente expuestas nos permiten demarcar la extensin
de la facultad congresional-, que prev la fraccin XXIX-C del artculo 73
constitucional y cuyo texto ya qued transcrito. As, el Congreso de la Unin,
en el desempeo de dicha facultad, debe fijar los criterios y las reglas generales
segn las cuales las autoridades federales, las de los Estados y las de los muni-
cipios puedan decretar, respecto de bienes inmuebles concretos y especficos,
los usos, provisiones, reservas y destinos dentro de su correspondiente mbito
competencial, ajustndose a las prescripciones contenidas en la legislacin fede-
ral que reglamente el prrafo tercero del artculo 27 de la Constitucin.
4. Facultad legislativa de autoestructuracin

Proveniente de la iniciativa presidencial de octubre de 1977, se practic una
importante adicin al artculo 70 constitucional para que el Congreso de la
Unin expida su propia ley orgnica, determinando "las formas y procedi-
mientos para la agrupacin de los diputados, segn su afiliacin de partido,
a efecto de g-arantizar la libre expresin de las corrientes ideolgicas represen-
tadas en la Cmara de Diputados".
Esta ley se considera como sustituta del Reglamento Interior del Congre-
SO,897 d sin Que su previsin constitucional la consideremos necesaria, puesto
que dicho cuerpo colegiado, sin ella, siempre ha estado facultado para organi-
zarse legislativamente como corresponde.
En la misma adicin que someramente comentamos se establece la peculia-
ridad novedosa de que la ley que expida el Congreso autoestructurndose y
para los fines de agrupamiento a que nos hemos referido, no est sujeta al
veto ni a la promulgacin del Ejecutivo Federal para entrar en vigor.
La exposicin de motivos de la citada iniciativa presidencial contiene razo-
nes tendientes a justificar la adicin aludida, expresadas en los siguientes trmi-
nos: "La costumbre parlamentaria consagr que la estructura interna, los
rganos de gobierno y los sistemas de funcionamiento del Congreso de la Unin
se regulen por un reglamento propio pero que, por su jerarqua normativa,
realmente constituye un ordenamiento con caractersticas de ley orgnica.
"El vigente Reglamento del Congreso de la Unin expedido hace tiempo,
ha dado lugar a que, por los requerimientos de los sucesivos momentos, se le
hagan peridicas reformas, no obstante que, en trminos generales, dicho
ordenamiento ha conservado sus lneas tradicionales, propiciando con ello que
en la actualidad sea un texto que carece de unidad sistemtica.
897 d La mencionada Ley orgnica se public6 el 25 de mayo de 1979 en el Diario
Oficial de la Federaci6n.
"Si a esto aadimos que la Reforma Poltica que se propone mediante esta
iniciativa, de ser aprobada, incrementar el nmero de miembros de la Cmara
de Diputados casi al doble de sus integrantes actuales, resulta evidente que
una asamblea de tal magnitud requerir, desde luego, formas especficas de or-
ganizacin y mecanismos de funcionamiento y coordinacin que encaucen el
desarrollo de las legislativas.
"Adems, el legislador debe contar con un instrumento gil y cIaro que regu-
le el procedimiento de sus actividades en la Cmara; que establezca con preci-
sin las reglas de su funcionamiento y los mtodos de trabajo."
5. Facultades en materia econmica

Estas facultades legislativas se concedieron al Congreso de la Unin median-
te sendas adiciones que se practicaron al artculo 73 constitucional, agregando a
este precepto tres fracciones. El Decreto reformativo correspondiente se public
en el Diario Oficial de la Federacin el 28 de diciembre de 1982. Las mencio-
nadas facultades habilitan a dicho Congreso para expedir leyes sobre planea-
cin nacional del desarrollo econmico y social; para la programacin, pro-
mocin, concertacin y ejecucin de acciones de orden econmico, especialmente
las referentes al abasto y otras que tengan como fin la produccin suficiente y
oportuna de bienes y servicios social y nacionalmente l1fcesarios; y para la
promocin de la inversin mexicana, la regulacin de la Inversin extranjera,
la transferencia de tecnologa y la generacin, difusin y aplicacin de los co-
nocimientos cientficos y tecnolgicos que requiere el desarrollo nacional (Fracs.
XXIX-D, XXIX-E y XXIX-F). Fcilmente se comprende la enorme exten-
sin que tienen las aludidas facultades legislativas congresionales en materia
econmica, cuyo ejercicio no slo reafirma sino que ensancha dilatadamente
la rectora econmica del Estado estructurada en los artculos 25, 26 y 28 de la
Constitucin, preceptos que analizamos en nuestra obra "Las Garantas Indi-
vduales" (a partir de la decimosptima edicin, 1983). Este ensanchamiento
concomitantemente tender a restringir en forma progresiva la libertad econ-
mica de los gobernados en las mltiples actividades en que se desempea, colo-
cndolas bajo la frula del Poder Ejecutivo Federal, ya que dentro de nuestro
rgimen presidencialista, es a dicho Poder al que pertenece constitucionalmente y
en nuestra realidad poltica la formulacin de las iniciativas correspondientes,
primordialmente.
6. Facultades implcitas
Hemos reiteradamente aseverado que, merced al principio contenido en el
artculo 124 constitucional, las facultades legislativas del Congreso de la Unin
como rgano de la Federacin tienen que estar expresamente establecidas en la
Constitucin, es decir, que sin facultades expresas no puede expedir leyes con
imperio normativo en toda la Repblica. Ahora bien, la fraccin :xxx del ar-
tculo 73 prev lo que suele denominarse "[acultades implcitas n del citado
, Congreso, en el sentido de que est capacitado para expedir "todas las leyes
que sean necesarias a objeto de hacer efectivas" todas las facultades que le
otorga la Constitucin y que sta concede a los poderes de la Unin. Aparen-
temente, esta disposicin constitucional rompe el principio que se ha invocado,
pero lejos de contrariarlo lo corrobora, pues las facultades implcitas que esta-
blece no son irrestrictas, ya que no pueden desempearse sin una facultad
expresa previa consagrada por la misma Ley Suprema en favor de dicho orga-
nismo o de los rganos en quienes se deposita el ejercicio del poder pblico
federal. Las leyes que en el desempeo de la autorizacin que otorga la invo-
cada disposicin de la Constitucin al mencionado Congreso no son sino
normas reguladoras de tales facultades expresas, sin las cuales constitucional-
mente no deben expedirse, pues entraan el antecedente o presupuesto inelu-
dible para su validez jurdica.
Estas consideraciones estn apoyadas por la doctrina. As, don Eduardo

Ruiz, al comentar la disposicin correspondiente de la Constitucin de, 57
(fraccin XXX del artculo 72) argumentaba: "La fraccin que estudiamos
no concede una facultad ms al Congreso; ni siquiera se la concede en trminos
generales, como han credo algunos. Es simplemente el medio prctico de ejer-
cer las facultades que le estn expresamente concedidas. Por ejemplo, el Con-
greso tiene la facultad por la fraccin XIII, de levantar el Ejrcito; pues por
la fraccin XX~ tiene la de adoptar el sistema de enganche voluntario o de
decretar el servicio obligatorio, segn le parezca ms propio o necesario.
"Otro ejemplo: el Congreso tiene la facultad de fijar las condiciones que
deba tener la moneda, segn el tenor de la fraccin XXIII; pues por la frac-
cin XXX tiene no slo la de sealar estas o aquellas condiciones, sino la de
imponer penas a los que las alteren.
"De lo expuesto podemos deducir que la leyes necesaria cuando es til,
conducente e indispensable para hacer efectivo alguno de los fines que se
propone la Constitucin; es propia cuando es adecuada al mismo objeto y est
de acuerdo con los principios constitucionales.
"En resumen: si el Congreso tiene la facultad de legislar en los puntos que
le encomienda la Constitucin, es claro que debe tener los medios necesarios
para ejercer ese derecho. Esto es lo que dice la fraccin XXX, ltima del ar-
tculo 72." 898
Story, refirindose a los "poderes implcitos" del Congreso de los Estados
Unidos, declarados tambin en la Constitucin de este pas, los limita aducien-
do la siguiente regla: "Siempre que el fin sea legtimo, siempre que l est
dentro del lmite fijado por la Constitucin, todos los medios que sean conve-
nientes y claramente adecuados a ese fin y no estn prohibidos, sino que sean
conformes con la letra y el espritu del pacto fundamental son constitu-
~.~ ,
"Por su parte, Cooley sostiene que 'El Congreso no puede expedir ms leyes
que aquellas para las que la Constitucin lo autoriza, ya sea de un modo
expreso, ya de una manera claramente implcita; mientras que la legislatura
de un Estado tiene jurisdiccin en todas las materias en que no le est prohibido
legislar.' 900
898 Curso de Derecho Constitucional 'Y A.dministrativo. Tomo n, p. 146.
899 On Constitution, nmero 1255. .
eoo On Constitutional Limitations, pp. 209 Y 210.
"Marshall, el clebre juez norteamericano, afirmaba, a su vez, que 'Es total-

mente incorrecto y producir dificultades interminables sostener la opinin de
que ninguna ley puede ser autorizada si no es indispensablemente necesaria
para dar efecto a un poder expreso. El congreso posee la eleccin de los medios
que son pertinentes para el ejercicio de cualquier poder que le haya sido con-
ferido por la Constitucin. Debe admitirse que los poderes del Gobierno son
limitados y que sus lmites no deben ser rebasados. Pero creemos que la justa
interpretacin de la Constitucin debe permitir a la Legislatura nacional el cri-
terio necesario respecto de los medios de que debe valerse para poner en
ejecucin los poderes expresos que le han sido conferidos, lo que capacita a
ese cuerpo legislativo para cumplir los altos deberes que tiene a su cargo, de
la manera ms benfica para el pueblo. Que los fines perseguidos sean legti-
mos, que estn dentro del campo de accin constitucional, y todos los medios
que sean apropiados y adaptados a tales objetos sern constitucionales, si no
estn prohibidos expresamente y si estn de acuerdo con la letra y espritu de
la Constitucin.' " 901
Con anterioridad, H amilton haba proclamado que: "los poderes concedidos
al Congreso incluan el derecho de emplear todos los medios requeridos y con-
ducentes al logro de los fines de tal poder, salvo que fuesen expresamente
prohibidos, inmorales o contrarios a los objetivos primordiales de la sociedad
poltica".902
Resumiendo el pensamiento de la doctrina sobre el alcance de las facultades

implcitas del Congreso de la Unin que se consagran en la fraccin XXX del
artculo 73 constitucional, debe decirse que stas son medios normativos para
que este organismo realice, a travs del poder o funcin legislativa, las atribu-
ciones que expresamente consigna en su favor la Constitucin o las que sta
instituye para los dems rganos del Estado federal mexicano. De estas ideas
ntidamente inferimos la radical diferencia que hay entre tales facultades im-
plcitas .y las facultades reservadas a las legislaturas locales, pues en tanto que
las primeras no pueden existir sin atribuciones constitucionales expresas y cuya
normacin importa su objeto o fin, las segundas son susceptibles de desempeo
en materias que la Constitucin no adscribe al Congreso de la Unin, en pun-
tual observancia del principio contenido en su artculo 124.
El ejercicio de las facultades implcitas por parte del Congreso de la Unin
ampla considerablemente su competencia legislativa, pues merced a ellas no
slo puede expedir leyes que tiendan a hacer efectivas sus atribuciones consti-
tucionales de cualquier ndole, sino las que se establecen por la Ley Suprema
en favor de los rganos administrativos y judiciales federales. De ello se infiere
que toda facultad u obligacin que pertenezca a dichos rganos puede ser
materia de normacin por el citado Congreso mediante leyes federales. As,
verbigracia, se ha expedido una nutrida legislacin administrativa de diferente
tipo material, orgnico y adjetivo y diversos cuerpos legales en materia juris-
diccional federal, tales como la Ley de Amparo, los Cdigos Procesales Civil
901 Cita contenida en el libro Derecho Constitucional Me%ica71fi~ de don Miguel Lanz
D~~~l. .. .
902 Citado por Herman Pritchett en el libro "La Constitucin Americana", p. 233.
y Penal, la Ley Orgnica del Poder Judicial de la Federacin, etc., cuya sus-
tentacin constitucional la proporciona la fraccin XXX del artculo 73.
7. Creacin de entidades paraestatales

Ante la proliferacin de este tipo de entidades, con personalidad jurdica
propia, en su carcter de organismos pblicos descentralizados o de empresas
de participacin del Estado, se ha planteado la cuestin de si el Congreso de
la Unin tiene facultades para establecerlas. Se suelen invocar las facultades
implcitas de dicho organismo legislativo, y a las que nos acabamos de refe-
rir, para fundamentar constitucionalmente la implantacin de toda clase de
entidades paraestatales cuya actividad se desarrolle en los diversos ramos que
abarca la administracin pblica. Dicha invocacin suscita, a su vez, el pro-
blema consistente en determinar los lmites de las mencionadas facultades.
As, se puede cuestionar la posibilidad de que, mediante su ejercicio ilimitado,
el Congreso de la Unin pueda crear entidades paraestatales que compitan
ventajosamente en los diversos mbitos econmicos con los particulares.
Un autorizado jurista, que fungi como presidente de la Suprema Corte,
don Salvador Urbina, en un estudio que elabor sobre dicho problema conclu-
ye que el aludido cuerpo legislativo no tiene facultades expresas para establecer
dichas entidades, sin que tampoco pueda implantarlas en el desempeo de
las facultades implcitas con que est investido. Consideramos de sumo inte-
rs dar a conocer el punto de vista de tan destacado jurisconsulto mexicano,
permitindonos transcribir los fragmentos de su estudio que directamente se
vinculan a la cuestin planteada.
Dice al respecto el licenciado Urbina: "Precisa recordar que nuestro rgi-

men de gobierno democrtico, republicano, federal y popular est sujeto a una
Constitucin escrita, frrea, que nada puede hacerse por los poderes pblicos
ni por los funcionarios que ejercen stos, sin que estn expresamente facultados
por la misma Constitucin (Arts. 124, 40 Y 41); Y por lo tanto, cualquier acto
legislativo, ejecutivo o juidicial que no tenga apoyo expreso como facultad
concedida para verificarlo en los preceptos constitucionales, no tendr validez
y aun ser violatorio de la Carta Magna.
"Desde luego, dentro de la enumeracin de facultades del Congreso de la
Unin (Art, 73) no se encuentra la de expedir leyes mediante las que el
Gobierno Federal en cualquiera de sus ramas organice o forme empresas o
compaas de cualquier naturaleza mercantil o civil; ni tampoco ser suficiente
invocar las facultades legislativas genricas que el propio artculo enumera so-
bre las materias reservadas al Poder Federal, como Minera, Patentes, Comercio,
Vas Generales de Comunicacin, etc.; y a reserva de examinar otras prescrip-
ciones constitucionales que tienen conexin o pueden ser el punto de partida
para pretender deducir facultades legislativas para los actos de gestin econ-
mica del Estado, desde luego puede afirmarse que el solo hecho de legislar
sobre una actividad determinada no puede llegar hasta permitir a la Adm- \
nistracin convertirse en sujeto de su propia legislacin y darle un estatuto
especial o diferente del que la ley establece para los particulares, si el Gobierno
se dedica a la misma actividad reglamentaria; ni tampoco darse a s mismo

el Estado la facultad de ejercitar la actividad econmica que reglamenta me-
diante la ley que expide para normar tanto las relaciones entre los gobernados,
como las de stos con el Poder Pblico. Por ejemplo, si es una ley de minera
la que tiene facultad de expedir conforme a la Constitucin, ello no 10 faculta
para darse por s y ante s la facultad de dedicarse a explotaciones mineras;
10 mismo que en materia de comercio, petrleo, ferrocarriles o cualquiera otra.
Esto, sin embargo, se tiene por jurdico, aunque restringido, en las leyes de
minera y de petrleo vigentes, al crear y disponer de ciertas 'zonas de explo-
tacin para el Estado', sometiendo a un rgimen especial las IIamadas 'zonas
de reserva', en las que se exploten directamente por el Gobierno cuando as
10 estime conveniente; es decir, que si el Ejecutivo 10 dispone as, el Estado
se convierte en minero o en petrolero en el mismo plano aparente que los
particulares o empresas, pero en el fondo con una posicin privilegiada que
amenaza seriamente con vencer rpida y eficazmente a sus 'competidores'
simples ciudadanos, que no tienen el poder ni los elementos de todo gne-
ro que s tiene el Gobierno.
"Resulta pues, que no hay entre las facultades del Congreso en el artcu-
lo 73, ninguna que ampare o funde la actividad econmica de la Administra-
cin para fundar empresas, comerciar o explotar riquezas, etc. Slo la fraccin
final del propio artculo 73 que concede al Congreso la facultad de 'expedir
todas las leyes que sean necesarias para hacer efectivas las facultades anteriores
(que enumera el mismo) y( todas las otras concedidas por esta Constitucin a
los Poderes de la Unin', obliga a examinar si stos 'poderes implcitos' como
los comentaristas denominan a las que son propiamente 'complementarias' en
unin de las que en otros artculos de la Constitucin se sealan al Poder Fede-
ral, son fundamento de la accin del Gobierno en el campo mercantil, bancario,
de seguros, de pensiones, etc.
"Si de las facultades 'complementarias' o 'implcitas' se trata, es elemental
concluir que eIlas, como su nombre lo indica, comprenden nada ms las enca-
minadas directamente a dar efectividad a las ya concedidas por la Constitucin.
Fuera de esto ya no sera complementar, sino adicionar, agregar o crear nuevas
facultades, 10 cual sera absurdo; y requerira siempre la demostracin de que
la supuesta facultad implcita es, en su ejercicio, indispensable para la efecti-
vidad de otra ya concedida expresamente, pues de lo contrario vendra a ser
una puerta ancha por la que se dara salida a todas las extralimitaciones de
poder, a todas las arbitrariedades y a todos los abusos. Si de otras facultades
se trata concedidas expresamente por diversos preceptos de la Constitucin,
como lo dice el segundo prrafo del inciso final del artculo 73, transcrito antes,
entonces procede examinar tales preceptos para ver si eIIos autorizan siquiera
vagamente que el Estado pueda absorber paulatinamente o de golpe el vasto
campo de accin econmica en sus mltiples ramificaciones, reservado en todo
sistema democrtico y liberal a la actividad de los particulares." 902 bis
902 bis El estudio a que nos referimos se encuentra reproducido en el nmero 309,
correspondiente al mes de julio de 1980, de la serie intitulada "Temas Contemporneos",
6rgano del Instituto de Investigaciones Sociales y Econmicas. A. C., bajet la seleccin del
licenciado Agustn Navarro V.
Por nuestra parte, debemos hacer la observacin de que la cuestin plan-

teada debe examinarse primordialmente al travs de la extensin que deben
tener las facultades implcitas del Congreso previstas en la fraccin XXX del
artculo 73 constitucional que ya analizamos. Segn lo advertimos, tales facul-
tades son medios normativos para hacer efectivas las facultades expresas del
propio cuerpo legislativo y las que la Constitucin concede a los Poderes Eje-
cutivo y Judicial. En el primer supuesto, debe decirse que el Congreso de la
Unin no tiene ninguna facultad expresa para crear entidades paraestatales
salvo para establecer casas de moneda (frac. XVIII del Art. 73 const.), insti-
tuciones educativas (frac. XXV, dem), el organismo pblico descentralizado
llamado "Petrleos Mexicanos" (Art. 27 const., prrafo sexto) y el banco
nico de emisin de billetes e instituciones de correos, telgrafos y radio-tele-
grafa Art. 28 const.) y dems organismos y empresas que el Estado requiera
para desarrollar la rectora econmica a que se refieren los artculos 25, 26 y 28
de la Constitucin,"?" e En lo que concierne a sus facultades implcitas, el
citado cuerpo legislativo puede expedir normas creativas de entidades paraesta-
tales cuyo objeto estribe en realizar las actividades que el artculo 27 de la
Constitucin adscribe directamente a la nacin o al Poder Ejecutivo Federal.
Del mbito legislativo del aludido Congreso formado por sus facultades expre-
sas e implcitas, deben segregarse los casos en que las actividades econmicas
pertenezcan a la esfera de los gobernados, demarcada por la libertad de trabajo
prevista en el artculo 5 constitucional. En otras palabras, hay mbitos econ-
micos en los que el Estado es factor actuante y existen rbitas en las que las
conductas econmicas pertenecen a los particulares. En lo que a estas rbitas
atae, el Congreso de la Unin carece de facultades expresas e implcitas para
implantar entidades que compitan con los gobernados en diversas actividades
econmicas, no obstante que la regulacin de stas sea de su incumbencia en
los trminos del artculo 73 de la Constitucin. Como bien lo sostiene don
Salvador Urbina, una cosa es expedir leyes sobre las diferentes materias fede-
rales a que dicho precepto alude y otra muy distinta establecer, dentro de ellas,
entidades que desplieguen las actividades respectivas que el Cdigo Supremo
del pas no adscriba al Estado Federal. Aplicando a nuestra realidad este crite-
rio podran sealarse mltiples empresas de participacin estatal que desem-
pean actividades que constitucionalmente no incumben al Estado.
C) Facultades poltico-administrativas del Congreso de la Unin

Es inconcuso que la actividad del Congreso de la Unin no se agota en la
funcin legislativa, ya que adems de la competencia con que est dotado para
expedir leyes, o sea, normas jurdicas abstractas, generales e impersonales en
las materias someramente esbozadas con antelacin, puede constitucionalmente
realizar actos que en sustancia jurdica no son leyes sino actos administrativos
en sentido lato, es decir, de contenido diverso: poltico, econmico y adminis-
902 e Estos preceptos los estudiamos en nuestra obra "Las Garantias Individuales" Cap-
tulo Dcimo.
tratiuo en sentido estricto. Estos actos presentan los atributos contrarios a los
de la ley, pues son concretos, particulares y personales, revistiendo la forma de
decretosi'" v sin que entraen la resolucin de ningn conflicto o controversia,
toda vez que en esta hiptesis se tratara de actos jurisdiccionales.
Respecto de las facultades poltico-administrativas del Congreso de la
Unin rige el mismo principio consignado en el artculo 124 constitucional,
en cuanto que slo son ejercitables en los casos que expresamente prevea la
Constitucin Federal. Este ordenamiento, principalmente en su artculo 73,
enumera tales casos, siendo los siguientes: admisin de nuevos Estados o terri-
torios a la Unin Federal, ereccin de los territorios en Estados, formacin de
nuevos Estados dentro de los lmites de los existentes, arreglo definitivo de las
diferencias entre los Estados por lo que atae a lmites territoriales y cuando
no tengan carcter contencioso, cambio de residencia de los poderes federales,
declaracin de guerra, etc.
Adems, debe destacarse una importante funcin del tipo sealado con que
est investido el mencionado Congreso y que estriba en erigirse en Colegio
Electoral cuando falte absolutamente el Presidente de la Repblica, a efecto
de que la persona que designe para ocupar este elevado cargo lo asuma, en
sus respectivos casos, con el carcter de interino o de sustituto constitucional,
segn lo disponen los artculos 84 y 85 de la Constitucin a cuyo texto nos
remitirnos.
Si se analiza cada uno de los casos brevemente apuntados, se advertir "que
el ejercicio de las facultades correspondientes en favor del Congreso de la
Unin desemboca en actos administrativos lato sensu, puesto que se refiere
a cuestiones concretas, particulares y no contenciosas; y en el supuesto de que
impliquen controversia algunos de los sealados, su resolucin deja de perte-
necer al citado organismo para atribuirse a la Suprema Corte en los trminos
del artculo 105 constitucional y siempre que susciten cualquiera de los con-
flictos que este precepto limitativamente seala, debiendo observarse que fuera
de esta demarcacin competencial, no son susceptibles de dirimirse jurisdiccio-
nalmente.Por ende, salvo los casos que consistan en la formacin de nuevos
Estados dentro de los lmites de los existentes (frac. III, Art. 73) y en la
delimitacin territorial entre las entidades federativas (frtc, IV), los dems
rebasan todo control jurisdiccional, ya que solamente los dos mencionados
pueden suscitar controversias entre la Federacin y los Estados o entre estas
mismas entidades.
90S As, el artculo 70 de la Constitucin dispone que "Toda resolucin del Congreso
tendr el carcter de ley o decreto." La palabra "decreto" tiene dos acepciones, a saber: una
lata y otra restringida. En el primer caso significa "resolucin", "determinacin" o "decisin",
proviniendo del verbo latino descernere que denota "decidir" o "fallar". Bajo esta significa.
cin, dentro del concepto "decreto" puede incluirse la idea de "ley" o de "sentencia" pues
ambas entraan una resolucin, orden o decisin. En el segundo significado "decreto',' es la
forma de un acto poltico-administrativo del Congreso de la Unin o del ~dente de la Re-
pblica, implicando una resolucin, orden o decisin para un caso concreto, particular o pero
sonal (exclusin de los atributos materiales de la ley), sin dirinlrir ~ conflicto o contra-
venia previos (exclusin de los atributos de la sentencia o acto jurisdiccional).
D) Facultades poltico-jurisdiccionales del Congreso de la Unin

Tratndose del ejercicio de las facultades legislativas y poltico-administra-
tivas de este organsmox son las dos Cmaras que lo integran las que sucesiva-
mente desempean los actos en que se traducen, obrando ambas con autonoma
entre s. Este fenmeno tambin se observa respecto de la funcin poltico-
jurisdiccional que el Congreso tiene encomendada, slo que con caracteres ms
marcados, pues el juicio poltico, en que esta funcin se manifiesta, comprende
dos periodos o etapas en que cada una de dichas Cmaras tiene atribuciones
diferentes. ,
El juicio poltico en que las dos intervienen debe referirse a los delitos ofi-
ciales, o sea, a aquellos en que incurran los altos funcionarios de la Federacin
(senadores y diputados al Congreso de la Unin, ministros. de la Suprema
Corte, secretarios de Estado y Procurador General de la Repblica etc.) 90~ duran-
te el desempeo de su cargo o comisin pblica, ya que por lo que concierne a
los delitos del orden comn que puedan cometer, compete nicamente a la
Cmara de Diputados la decisin sobre si ha lugar o no a proceder contra el
acusado, para que, en caso afirmativo, sea la autoridad judicial que corres-
ponda la que lo juzgue en definitiva, decisin que se conoce con el nombre de
"desafuero" .
En el caso de algn delito oficial, la Cmara de Diputados debe formular
la acusacin contra el alto funcionario de que se trate, incumbiendo al Senado
erigirse en Gran Jurado para declarar si el acusado es o no culpable, oyndolo
previamente en defensa y practicando las diligencias pertinentes para el escla-
recimiento de los hechos. Si la declaracin fuese de culpabilidad, el acusado
quedar privado de su puesto e inhabilitado para "desempear funciones, em-
pleos, cargos o comisiones de cualquier naturaleza en el servicio pblico't.?" y 906
Hemos calificado como poltico-jurisdiccionales las funciones que en tales
supuestos ejerce el Congreso de la Unin a travs de sus dos Cmaras, en
virtud de que tanto su iniciacin como su desarrollo entraan una cuestin
contenciosa que se decide mediante una sentencia, que culmina un proce-
dimiento en que el alto funcionario acusado tiene el derecho de defenderse
ante el Senado y ante la Cmara de Diputados, sin cuya acusacin aqul no
puede actuar, condicin ineludible en que se descubre claramente la colaboracin
funcional a que hemos aludido. Huelga decir, por otra parte, que tanto la deci-
sin acusatoria como la condenatoria son actos inatacables, no procediendo en
su contra, por ende, el juicio de amparo (Art. 110, prrafo ltimo).
904 Respecto de dichos delitos, el Presidente de la Repblica goza de inmunidad consti-

tucional durante el tiempo de su encargo, pues de acuerdo con el artculo 108, segundo prrafo,
de la Ley Suprema, slo puede ser acusado, mientras lo desempee, por traicin a la patria
y delitos graves del orden comn (vase el captulo anterior, pargrafo D, apartado e) en
que tratamos acerca de la responsabilidad de dicho alto funcionario).
905 Art. 11O consto
- El estudio de la responsabilidad oficial de los servidores pblicos lo formulamos en
el Captulo Sexto, apartado IV-d) de esta msma obra.
v. LA CMARA DE DIPUTADOS
A. La representacin poltica en general
La representacin poltica es una figura que implica una conditio sine qua
non de los regmenes democrticos, en lasque se supone el poder del Es-
tado proviene del pueblo, ejercido a travs de funcionarios primarios cuya
investidura procede de una eleccin popular mayoritaria. Sin dicha represen-
tacin no puede hablarse vlidamente de democracia, aunque sta se proclame
como forma de gobierno dogmticamente en la Constitucin.
Es inconcuso que la representacin poltica, para no denotar una simple
frmula constitucional, debe ser efectiva en la realidad, en cuanto que los re-
presentantes populares autnticamente deriven su nombramiento o eleccin de
la voluntad mayoritaria de la ciudadana. En pginas anteriores hemos afir-
mado que uno de los elementos de la democracia est involucrado en el ori-
gen popular de los titulares de los rganos primarios del Estado, elemento
que, a su vez, entraa la representacin poltica, cuya veracidad, no su vero-
similitud formal, es la base de la legitimidad de los funcionarios pblicos que
encaman a dichos rganos estatales.
"Por el principio de la representacin, dice el jurista argentino Jorge Reinal-

do A. Vanossi, se reputa que la legitimidad del poder descansa en el consenti-
miento de los gobernados y que ninguna autoridad puede ejercerse si no es por
virtud y en virtud de la efectiva participacin de los destinatarios del poder.
Al pretender el constitucionalismo regir a la comunidad poltica por un orde-
namiento igualmente obligatorio para los gobernantes y los gobernados, deriva
de la seouente necesidad de fundar la vinculacin jurdica y poltica entre el
pueblo y el gobierno en el principio de la representacin. Esta aparece as -a
la vez- corno una mecnica indispensable para el funcionamiento de ese Es-
tado de Derecho (utilizando la expresin en un sentido axiolgico), cuya falta
o distorsin lo convierte en un Estado autocrtico, o sea, no representativo.
De esa forma, la idea del Estado representativo coincidir en la temtica
liberal con la figura del Estado democrtico, oponindose por contraposicin a
la estructura del Estado autocrtico." 907
La representacin poltica ostenta diferentes atributos que la distinguen de

otras figuras, como la delegacin y el mandato. No es correcto, por ende,
hablar indistintamente de cualquiera de dichos tres conceptos como si fuesen
equivalentes. La delegacin y el mandato no importan actos exclusivos de los
regmenes democrticos; en cambio, como ya lo hemos aseverado, slo en
stos se da la representacin poltica. .
Carda Pelayo formula con toda precisin y didactismo la mencionada dis-
tincin, siendo sus consideraciones al respecto tan claras que no necesitan
explicitacin alguna, la cual, por lo dems, no sera sino un comentario repe-
907 El Misterio de la Representacin PolLtica, p. 21. Edici6n 1972.

trnvo de las ideas de tan afamado constitucionalista. Por consiguiente, nos

permitiremos transcribir sus valiosas opiniones sobre el expresado tema.
"Es tambin frecuente confundir, dice, tanto en textos legales como doctri-
nales, representacin, delegacin y mandato. Se trata, sin embargo, de trminos
que pueden y deben distinguirse con precisin. Delegacin, en sentido jurdico
pblico, es el acto en virtud del cual el titular de una competencia la transfiere
total o parcialmente a -otro sujeto. Significa, pues, una transmisin de compe-
tencia en la que se manifiesta simultneamente la cesacin y la imputacin de
una competencia, fundndose ambos actos en la voluntad del que hasta ahora
era su titular. El mandato es mucho ms limitado, y significa el simple ejer-
cicio de una competencia extraa. Mientras que la delegacin lleva consigo una
transformacin de la ordenacin de competencias, el mandato no la altera.
El mandatario no recibe ninguna nueva competencia, sino simplemente la or-
den o la comisin de actuar en nombre de otro. As pues, mientras que el dele-
gado acta en su propio nombre y bajo su propia responsabilidad, el mandatario
acta siempre in alieno nomine, es un suplente, un sustituto, un lugarteniente.
De aqu tambin que la delegacin sea impersonal, ya que se refiere a la orde-
nacin orgnica, mientras que el mandato se concede, en general, ad hominem
y est vinculado a una persona concreta. Si bien ambos trminos tienen de co-
mn la posibilidad de una revocacin de atribuciones, el delegado tiene un
derecho a su competencia, incluso frente al delegante, en tanto permanezca
en la esfera de la delegacin; el mandatario, en cambio, no tiene derecho algu-
no frente al mandante. La delegacin, en cuanto supone una alteracin en la
ordenacin de competencias del orden jurdico existente, significa por s misma
una transformacin del orden jurdico objetivo, es un acto de creacin jurdica,
un acto de legislacin, mientras que el mandato es un negocio jurdico, 'un
acto dirigido a la fundamentacin de derechos y de obligaciones'. La repre-
sentacin en su sentido genuino se distingue de uno y otro de estos conceptos
en cuanto que: 1) la esencia de la representacin poltica no consiste sola-
mente en actuar en nombre de otro, sino sobre todo, en dar presencia a un
ser no operante, mientras que tanto la delegacin como el mandato suponen la
existencia previa y actuante de un orden de competencias; 2) aunque la repre-
sentacin pueda desarrollarse con arreglo a una ordenacin de competencias,
no necesita encerrarse en el lmite preciso de una de ellas, es decir, de un
mbito de derechos y de deberes delimitado con precisin y objetividad, sino
que, ms bien, la genuina funcin de la representacin poltica es hacer posible
y legitimar ese orden de competencias: as pues, la representacin, aun des-
arrollndose por la va de las competencias, las trasciende; 3) la delegacin y
el mandato son revocables, la representacin no necesita serlo y normalmente
no lo es; 4) la delegacin y el mandato precisan la 'legalidad', la representa-
cin precisa de 'legitimidad', de una justificacin que no est dentro del orden
jurdico positivo, sino en la idea que inspira este orden o en principio a l
subyacentes, o en unas creencias situadas ms all del orden jurdico positivo
yen virtud de las cuales ste cobra validez." 90S
90S "Derecho Constitucional Comparado", pp. 174- Y 175.

B. La representacin mayoritaria y la proporcional. Ideas generales
Tradicionalmente, en los regmenes democrticos y en todos los pases que

los han adoptado, se considera a la Cmara de Diputados o de representantes
o Parlamento como un organismo que ostenta la representacin popular en el
desempeo de las diferentes funciones pblicas que constitucionalmente se le
encomiendan, en especial la legislativa. El citado organismo cobra gran impor-
tancia en los sistemas uni-camarales, ya que en la direccin y decisin de los
asuntos nacionales es el nico cuerpo legislativo, sin que ningn otro, como el
Senado, le haga contrapeso, desvirtuando, modificando o neutralizando sus
determinaciones.
La integracin de la Cmara de Diputados o Parlamento puede obedecer a
dos tipos de representacin poltica, a saber la mayoritaria y la proporcional.
La primera de ellas se funda en que el candidato se convierte en diputado por
haber obtenido la simple mayora de sufragios emitidos en un determinado
distrito por los ciudadanos que hubiesen votado en las elecciones respectivas.
En la representacin proporcional tienen acceso a la cmara o parlamento
no slo los candidatos que hayan logrado la votacin mayoritaria, sino tambin
los que hayan alcanzado cierto nmero de votos provenientes de importantes
minoras de electores en el acto correspondiente.
No est en nuestro nimo en la presente ocasin el propsito de analizar el
sistema de la representacin proporcional, de suyo muy complejo por el con-
junto de reglas sobre la proporcin de votos que varan en cada pas donde se
encuentra implantada, sino que nuestra intencin estriba solamente en apun-
tar la idea general de dicha representacin para determinar si el sistema me-
xicano de los diputados de partido, de que despus hablaremos, puede o no ser
considerado dentro de este tipo representativo.
Es muy importante hacer la observacin de que en los sistemas donde
opera la eleccin de diputados por mayora de votos slo existen las curules o
escaos en la cmara respectiva que ocupen o vayan a ocupar los mayoritaria-
mente electos. En efecto, si por cada nmero de habitantes y dentro de un
distrito determinado nicamente es elegible por mayora un diputado, existe la
imposibilidad de que funcione la representacin proporcional, porque en tal
caso slo habr un escao o curul para ese distrito. Por lo contrario, el sistema
de la representacin proporcional requiere cuando menos dos escaos o curules
para un solo distrito electoral, es decir, uno que ocupe el candidato que ob-
tenga la mayora de votos y otro que deba asignarse al sujeto que logre la
votacin minoritaria.
La doctrina jurdico-poltica ha sustentado opiniones divergentes respecto
de la conveniencia o inconveniencia de establecer el sistema mayoritario ni-
camente o el de la representacin proporcional. Los argumentos que se han
esgrimido para apoyar una u otra tesis son numerosos, sin que pretendamos
exponerlos ni comentarlos, ya que esta pretensin dara material para la
elaboracin de una extensa monografa sobre tan interesante cuestin. Slo de-
bemos recordar que los propugnadores de la representacin proporcional
43
fundan su parecer en que sta traduce el sistema genuino y ac.endra?o para

que en la cmara o parlamento estn representadas todas las primordiales co-
rrientes de opinin y no solamente la que, a travs de una mera votacin .ma-
yoritaria, haya logrado tener uno o varios diputados en dicho cuerpo. Se ~ostl~ne,
no sin razn, que el sistema de la simple mayora provoca la marginacin,
fuera de la representacin poltica, de gran nmero de ciudadanos que hayan
emitido sus sufragios por el candidato que no alcanz la mayora de votos,
y .que, en consecuencia.x.dicha representacin sea parcial o fraccionaria y
no autnticamente popular por abarcar slo a una simple mayora sin exten-
derse a la totalidad de los electores o votantes. Tambin se arguye que sin la
representacin proporcional el partido poltico que hubiese conseguido el
triunfo en la eleccin de diputados respecto de todos o de casi todos los distri-
tos electorales, se convierte, a travs de aqullos, no nicamente en la entidad
hegemnica sino exclusiva, excluyente y determinante de las decisiones que la
cmara o el parlamento tomen sobre las distintas cuestiones que provocan
la problemtica econmica, social y cultural que afronta la vida del pueblo,
sin la posibilidad de que interveng-an o se hagan escuchar importantes grupos
minoritarios que lo componen. Uno de los ms afamados simpatizadores de la
representacin proporcional fue ]ohn Stuart Mill, quien afirmaba que sin ella
existira una "falsa o aparente democracia" y no una "verdadera democracia"
dentro de la cual deben estar proporcionalmente todas y cada una de las "sec-
ciones" de la sociedad, lo que significara que no habra un rgimen de des-
igualdad y privilegios, sino un gobierno representativo.?"
Los sostenedores del sistema de la simple mayora en la representacin po-
ltica dentro de la asamblea legislativa, argumentan que sta es un cuerpo que
debe tomar decisiones polticas, muchas veces con carcter urgente y perento-
rio, para encauzar la vida pblica y resolver o prevenir sus mltiples proble-
mas, objetivo que no se alcanzara con la oportunidad y presteza que las
circunstancias fcticas exijan, si se suscitasen interminables enfrentamientos
ideolgicos y hasta personalistas entre los diputados mayoritarios y los minori-
tarios. El parlamento, dicen, no debe ser un cuerpo de discusiones acadmicas
ni significar una reunin que d la impresin de ser un jurado calificador de
un concurso oratorio en el que cada uno de los participantes haga gala de sus
recursos y calidades de retrica para lucirse y no para solucionar los asuntos
que provoquen la discusin.'?"
90'9 Cfr. Consideraciones sobre el Gobierno representativo.

910 Sobre estos tpicos, un antiguo ministro de Napolen III, Emil Olivier, escribi en
el peridico "Fgaro" lo siguiente: " Qu es un parlamento? No es un espejo que refleja, es
una espada que corta, un poder soberano que decide y ordena; no es una academia que
diserta, es un poderoso mecanismo de Estado que legisla. Ahora bien, est obligado a cortar,
a decidir, a ordenar y a legislar conforme a la voluntad de la mayora de que es mandatario,
sin tener en cuenta a los partidos vencidos en los escrutinios electorales y sin ocuparse de ellos
sino para pacifiearlos, si es posible, o para domarlos si es necesario. No es, pues, til que las
opiniones previamente condenadas estn representadas y no es injusto alejar del Parlamento
a quienes las representan. Qu haran si no entorpecer por su retrica y por sus maniobras la
pronta elaboracin de las leyes? Segn los partidarios de la representacin proporcional, la exis-
tencia de minoras sera una condicin tan necesaria para la vida nacional, que su perpetuidad
debe asegurarse por modo artificial. Qu ha sido en nuestra historia el papel de las mino-
EL PODER LEGISLATIVO
" 'i
A nuestro entender, el sistema de la representacin. proporcional traduce,

con las limitaciones e imperfecciones inherentes ala facticidad sociopoliti~
uno de los elementos caractersticos de la democracia, como es el origen p<>pt-
lar de los miembros de la cmara legisladora. En Vista de tal element;"~(l
representacin poltica de la ciudadana que dicha cmara deontolgicam~~~e
ostenta, se debe extender a la casi totalidad del cuerpo electoral y no com~
prender slo el grupo de ciudadanos que haya votado mayoritariamente por
los candidatos a diputados de que se trate. En el juego democrtico 'qbe
haber siempre, como as sucede. en la realidad, diferentes corrientes de, opI-
nin pblica muchas veces' antagnicas, Bajo el sistema de la simple mayora
en la eleccin de diputados, las corrientes distintas, opuestas o adversas; a las
que hayan obtenido el triunfo mayoritario, quedan sin representacin ni' vece-
ros o exponentes en la cmara; respectiva. La representacin proporcional
tiende a evitar la marginacin de importantes grupos "polticos fuera dels#o
de dicha cmara, eliminando las desigualdades e injusticias en que incurre,
por su misma naturaleza, el sistema de la eleccin mayoritaria... ',',',
Por otra parte, si la fuente originaria del poder pblico en un Estado .de-
mocrtico es la voluntad popular, y si sta jams puede entenderse unitariani
unnimemente sino por mayora o minora, los representantes del pueblo
acreditados en la cmara legisladora deben reflejar, en su conjunto y en lo
posible, dicha voluntad integralmente considerada yno fracciones o porciones
de la misma, fenmeno ste que concierne en .sustancia al sistema electoral
simplemente mayoritario. Adems, dentro de los regmenes bipartidistasro
pluripartidistas este ltimo sistema deja sin acceso a la cmara a los partidos
polticos cuyos candidatos no hubiesen alcanzado la. mayora en la votacin
aunque representen importantes sectores de la opinin' pblica. Con la repr~
sentacin proporconal; esos partidos, es decir, los "derrotados", pueden hacerse
or en los debates parlamentarios a travs de los diputados cuya candidatura
hayan postulado en los comicios. De esta manera, en el estudio y tratamiento
de las cuestiones polticas, econmicas, sociales y culturales que forman }~
problemtica de un pas, pueden intervenir todos los partidos mediante 'S~s
ras? Prescindiendo de los raros momentos en que han prestado servicios importantes, han. sido
un azote, la causa de todos nuestros males, de la anarqua que nos disuelve, de nuestras
irremediables discordias; han contrariado las reformas por sus obstrucciones insidiosas e .impi.
diendo por la permanencia de sus condiciones perversas esta unidad fuertemente cimentada
que asegura a las naciones el equilibrio interior y la expansin internacional" (Transcrpcie
contenida en el opsculo "La Representaiion Proportionelle", de;G. Chatenay, pp, 19 Y 2(n.
Este mismo autor suizo, replicando las. anteriores opiniones, comenta. que stas conforman "141
teora revolucionaria de los .golpes de Estado" y una "doctrina autoritaria y tirnica", procla-
mando, por su parte, las ventajas de la representacin proporcional en los trminos en que I~
expuso Numa Droz, p,oltico helvtic.o, quien afinnaba: ."En lo~ Estados constitucionales~)a

regl;a es que la mayona p~lam~n.t~a popular, es decir, el. numero. ms grande, .es Io.. que
gobierna. En todos los paises civilizados se est de acuerdo con este punto, consistente en
que ,las minoras deben, ~n lo.posib~e, estar, r,:presentadas en el ~erio del poder leg!slai~Yo.
AqUl se elaboran las medidas de gobierno mas Importantes, es declr,)as leyes; y se eJer;e,e1
control sobre la ejecucin de las mismas: no es solamente justo, sino ventajoso para la mayra
misma, que Ios partidos minoritarios' participen en esta elaborcin y en este control. Sus ~oi).~
sejos y sus criticas contribuyen casi siempre a contener a la Inayora dentro de los limitesoe
la justicia, de lo que resulta el bien general;" (Op. cit., p. 31.) .'. . . . ,..' e. .
diversos diputados, evitndose as los criterios unilaterales y .las opinione.s inc.on-

sultas y obstinadas, que muchas veces son eco de las consignas. del. E jecutrvo,
como nicos ndices para las determinaciones de la asamblea legislativa. A ma-
yor abundamiento, se ha comprobado por la misma realid.ad que ~a conf;on-
tacin y las discrepancias eidticas entre diputados de diferente ideologa y
distintas tendencias, eleva su nivel poltico y cultural, pues es lgico que en
las discusiones, polmicas o debates entre ellos se procure, al menos por digni-
dad personal, que no hagan acto de presencia la ignorancia, la estulticia, el
servilismo y la adulacns'?" Los vicios y defectos de que adolece el sistema
de eleccin puramente mayoritaria se remedian,
al menos se atemperan,
con la representacin proporcional, "cuyas numerosas aplicaciones, dice Tena
Ramlrez, tienden en comn a asegurar a los diversos partidos polticos una
representacin tan exactamente proporcionada como sea posible a su fuerza
numrica respectiva". Agrega dicho tratadista que "En el sistema de las mayo-
ras resultan intiles y propiamente inexistentes (ineficaces, diramos nosotros)
los votos emitidos en favor de los candidatos minoritarios, no obstante que
tales votos reflejan al fin y al cabo un sector de opinin que, aunque no en
mayoria, merece de todas maneras ser considerado." 912
911 En Mxico, el precursor de la representacin proporcional, quien, por cierto, clam

en el desierto como Juan el Bautista, fue don Mariano Otero. En su clebre "Voto" de 5 de
abril de 1847 expres sobre el mencionado tema lo siguiente: "Entre nosotros la imperfeccin
del sistema electoral ha hecho ilusorio el representativo: por l las minoras han tomado el
nombre de mayoras, y por l, en vez de que los congresos hayan representado a la Nacin
como es en s, con todas sus opiniones y todos sus intereses, slo han representado con fre-
cuencia una jraccin, y dejando a las dems sin accin legal y sin influjo, las han precipitado
a la revolucin." "La necesidad de llamar todos los intereses a ser representados, es hoy una
verdad tan universalmente reconocida, que slo ignorando el estado actual de la ciencia puede
proclamar el duro y absoluto imperio de la mayora sin el equilibrio de la representacin
de las minoras." Invoca Otero el pensamiento de Sismondi en apoyo de estas consideracio-
nes, transcribiendo algunas de sus ideas que, por nuestra parte, reproducimos: "nosotros
creemos que el sistema representativo es una invencin feliz, porque pone en evidencia a los
hombres eminentes, y les da ocasin para ganar, y sobre todo, para merecer la confianza de
los pueblos, y los conduce al fin a gobernar el timn del Estado. Y entendemos que es una
institucin todava feliz, porque pone los unos delante de los otros todos los intereses,
todos los sentimientos y todas las opiniones, dando los medios de discutir esas opiniones y de
rectificar esos sentimientos, de equilibrar esos intereses, de reunir, en fin, la opiniones, los
intereses y los sentimientos de todos los ciudadanos en un solo centro que pueda considerarse
como la inteligencia, el inters y el sentimiento de la Nacin ... y creemos que combinaciones
hbiles, aunque difciles, pueden con la ayuda del gobierno representativo proteger todas las
localidades, todas las opiniones, todas las clases de ciudadanos y todos los intereses". "Exami-
nando en el desarrollo de la civilizacin europea el influjo omnipotente de las instituciones
y admirando la constitucin inglesa, contina Otero, Guizot ha dicho: "Slo hay duracin y
vida en el ejercicio de todos los derechos, en la manifestacin de todas las opiniones, en el
libre desarrollo de todas las fuerzas y de todos los intereses: la existencia legal de todos los
elementos. y sistemas hace que no domine exclusivamente ningn elemento, que no se levante
un solo SIstema para destruir a los dems, que el libre examen redunde en beneficio y prove-
cho de todos'; concluyendo nuestro jurista con las siguientes palabras: 'La simple razn natu-
ral advierte que el sistema representativo es mejor en proporcin que el cuerpo de representan-
tes se parezca ms a la Nacin representada. La teora de la representacin de las minoras no
es ms que una consecuencia del sufragio universal: porque nada importa que ninguno quede
excluido del derecho de votar, si muchos quedan sin la representacin que es el objeto del
sufragio'" (Derecho Pbli~o Mexicano. Isidro Montiel y Duarte. Tom~ JI, pp, 356 y 357).
912 Derecho Constitucional Mexicano, edicin 1968, pp. 269 y 270.
C. La composicin de la Cmara de Diputados..

a) Sistema vigente hasta 1977: los diputados de eleccin
mayoritaria y los diputados de partido
Este rgano, integrante del Congreso de la Unin con el Senado dentro

del sistema bicamaral adoptado por nuestra Constitucin (Art. 50), suele reci-
bir tambin las denominaciones de "cmara popular" o cmara baja" por una
especie de imitacin extralgica de regmenes extranjeros en los que, como el
ingls, representa a las clases populares, a diferencia de la llamada "cmara
alta" (de los lores) compuesta por representantes de la aristocracia o la no-
bleza. Dentro del orden constitucional mexicano esa distincin terminolgica
no tiene justificacin alguna, pues tanto la Cmara de Diputados como la de
Senadores tiene un origen popular directo, pudiendo afirmarse, por ende,
que una y otra categora de legisladores deben reputarse representantes del
pueblo, aunque su respectiva eleccin responda a criterios distintos pero que
no alteran su expresado origen.
La nominacin de cada diputado se basaba en un determinado nmero de
habitantes/Ha de tal suerte que poda haber tantos diputados cuantas hayan
sido las fracciones numricas en que se divida la poblacin total del pas.
De esta guisa, y atendiendo a su densidad demogrfica, la procedencia de
diputados al Congreso de la Unin de los distintos Estados de la Repblica
era variable, sin que ninguno de stos haya dejado de acreditar cuando menos
dos, a pesar de que su poblacin no alcanzase las cifras mnimas a que aluda
el artculo 52 de la Constitucin, o sea, doscientos cincuenta mil habitantes
o una fraccin que pasare de ciento veinticinco mil, como bases para la elec-
cin de un diputado. . .
Sin embargo, la Cmara de Diputados no se form solamente con los dipu-
tados de eleccin popular mayoritaria conforme a las ideas que se acaban de
exponer, sino que su integracin se efectu con los llamados "diputados de par-
tido", segn lo estableca el artculo 54 constitucional por reforma de 20 de
junio de 1963, publicada en el Diario Oficial de la Federacin correspondiente
al da 22 del mismo mes y ao. Como su nombre lo indica, los diputados de
partido, al no tener un origen popular, representaban no al pueblo (a pesar
de que la Constitucin, por ficcin, deca lo contrario), sino a los organismos
polticos que tenan el derecho de acreditarlos en la Cmara respectiva segn
las prescripciones del invocado precepto.v" habiendo existido entre ellos y los
91a Doscientos cincuenta mil o fraccin que pasara de ciento veinticinco mil.
914 Las reglas bsicas que ste consignaba eran las siguientes: a) S610 los partidos pol-
ticos nacionales registrados legalmente con un ao, por lo menos, de anterioridad al da de
la eleccin, podan acreditar dichos diputados (frac. V); b) Para tener este derecho, el
partido deba haber obtenido el uno y medio por ciento de la votacin total en el pas en las
elecciones de diputados federales, en cuyo caso podra acreditar a cinco aiputados, "y a uno
ms, hasta veinticinco como mximo, por cada medio por ciento ,ms de los votos obtenidos"
(frac. 1); c) Si dicho partido obtuviera la mayora de votos en veinticinco o ms distritos
electorales, es decir, si por este triunfo sus candidatos se convertan en diputados de eleccin
popular, no tendra derecho a acreditar diputados de partido, a no ser que tal mayora le
de eleccin popular mayoritaria una igualdad en cuanto a categora, derechos

y obligaciones (Art. 54, frac. V), siendo inconcuso que unos y otros deban
satisfacer los requisitos positivos y negativos que estableca el artculo 55 cons-
titucional. 915
En nuestra modesta opinin, la creacin de los diputados de partido signi-
fic, un avance hacia la democratizacin de nuestro pas. El sistema de eleccin
de .diputados por simples. mayoras dej fuera de la representacin nacional,
que reside en la Cmara respectiva, a grandes grupos humanos minoritarios
de la sociedad. Esta .representacin comprende por ficcin a todo el pueblo
mexicano desde el punto de vista estrictamente jurdico-constitucional, es decir,
de las mayoras que hubiesen electo a los diputados y de las minoras que
se .hayan abstenido de votar o que hayan emitido su voto en favor de los can-
didatos derrotados. Sin embargo, desde el ngulo ideolgico-poltico, filosfico
y. econmico-social, dicha representacin era necesariamente parcial, pues,
como hemos dicho, de ella quedaban excluidos grandes sectores populares,
por lo que la creacin de los diputados de partido la tendi a complementar
o integrar, tratando de dar un contenido real a la declaracin formal de que la
Cmara de Diputados es el rgano representativo del pueblo.. Es inconcuso
advertir, adems, que para lograr este resultado positivo era menester que,
como 10 estableca el artculo 54 constitucional, los diputados de partido fuesen
hubiese alcanzado en menos distritos, pues en este caso poda completar hasta veinticinco
diputados, sumando a los de eleccin popular los departido, siempre que obtuviese el porcen-
taje a que se ha hecho referencia (frac. II); d) Los diputados de partido no podan ser acre-
ditados conforme al arbitrio del partido que tuviese derecho a ello, sino que deban ser
seleccionados "por riguroso orden, de acuerdo con el nmero decreciente de sufragios que
hayan logrado en relacin a los dems candidatos del mismo partido en todo el pas" (frac.
IIII), El porcentaje y el mximo de diputados de partido a que se referan las reglas b) y
e) se establecieron segn reformas al artculo 54 constitucional publicadas en el Diario Oficial
cQrrespondiente al 14 de febrero de 1972. Anteriormente dicho porcentaje y mximo eran,
respectivamente, de dos y medio de la votacin total en el pas y veinte diputados.
915 Entre dichos requisitos figura el consistente en la edad mnima para figurar como
candidato a diputado. Dicha edad es de 21 aos cumplidos el da de la eleccin. Antes de la
r~fOl;'IIla que estableci dicho mnimo, la edad deba ser de 25 aos. La exposicin de motivos
de la iniciativa presidencial que propuso la modificacin al artculo 55 constitucional en lo
que a dicho requisito atae, est concebida en los siguientes trminos: "Reducir a la edad
de 21 aos el requisito para ser electo diputado, corresponde a un viejo anhelo revolucionario,
que en nuestro momento es posible considerar. Voces muy destacadas del Constituyente de
1917 (la del diputado Francisco J. Mjica) se pronunciaron por la elegibilidad de los diputa-
dcsa partir de los 21 aos. 'Fueron los jvenes quienes hicieron la Revolucin', se afirm en
Quertaro para promover la medida. Hoy la Revolucin est en posibilidad, de ser aprobada
esta iniciativa por el Poder Legislativo, de asociar a las nuevas generaciones a la representa-
cin nacional. Para ello se propone la modificacin correspondiente a la fraccin JI del artcu-
lo 55 de la Constitucin."
"Desarrollar el sistema poltico implica una continua revisin de todos los elementos que
lo forman, a fin de incrementar su racionalidad y capacidad. Fundamenta a nuestras institu-
cienes una filosofa democrtica social y el proceso cvico debe permitir, en consecuencia, una
cada. vez mayor y ms calificada participacin de los ciudadanos en la orientaci6n de las
actiVidades gubernamentales, propiciar en todo momento una adecuada y eficiente representa-
dori' popular, incorporar alas nuevas generaciones. al ejercicio . del poder pblico, facilitar la
aiticulaci6n de los intereses minoritarios y. brindarles eonduc!os para su expresin legtima y
~Jcanzar resultados que correspondan efectivamente a las aspIracIones de las mayorlas."
......; "Reducir la edad ~a para i.ngresar al Pod~r Le~sIati~", "pe':'IDtir que se pu~a dar
en'ambas Cmaras no slo una. mejor rpresentacn SOCIol6gIca. Es la nuestra una N acin de
pot)Iaei6n joven; ms deIa mitad es menor de 21 aos ye! 70% no alcanza los 30".
acreditados por verdaderos partidos polticos que se llaman "nacionales" y no

por simples agrupaciones que por su formacin ocasional o el nmero exiguo de
sus miembros no comprendan a importantes sectores del pueblo.
La exposicin de motivos de la iniciativa presidencial de la reforma consti-

tucional que cre los diputados de partido, fechada el 22 de diciembre de 1962,
claramente apunt las anteriores ideas. "Ante la imperiosa necesidad de conser-
var la vieja tradicin mexicana del sistema de mayoras, por una parte, y por
la otra, ante la urgencia de dar legtimo cauce a la expresin de los partidos
polticos minoritarios; y despus de estudiar minuciosamente los sistemas cono-
cidos de representacin proporcional, el Ejecutivo de la Unin considera con-
veniente configurar uno que, asentado con firmeza en la realidad nacional, sea
netamente mexicano.
"Este sistema, que pudiera llamarse mixto, consiste en mantener el principio
de mayoras, complementado por otro, yuxtapuesto, de representacin minorita-
ria, de tal manera que adems de diputados logrados por el sistema de mayoras,
cada uno de los partidos, si no obtuvo un mnimo de triunfos electorales direc-
tos, cumpliendo determinados requisitos, tiene derecho a un nmero propor-
cional de representantes, que llamaremos 'diputados de partido'.
"Para que el sistema funcione correctamente, debe tener dos condiciones:
una en cuanto al mnimo de votos obtenidos y otra en cuanto al mximo de
diputados de partido.
"Se ha calculado que un partido necesita obtener dos y medio por ciento
de la votacin total nacional, que es una proporcin fcilmente asequible, para
tener derecho a la obtencin de 'diputados de partido'. Esta condicin obedece
a la necesidad de impedir que el sistema degenere en una intil e inconveniente
proliferacin de pequeos partidos que no representen corrientes de opinin
realmente apreciables por el nmero de quienes las sustentan, ya que se ha
sealado como objetivo bsico de esta reforma, y es connatural de toda orga-
nizacin parlamentaria, que dentro de la representacin popular estn las
minoras, siempre y cuando tengan tambin un mnimo de significacin ciu-
dadana.
"Las corrientes de opinin que no tengan el respaldo de un nmero sufi-
ciente de .ciudadanos para hacerlos respetables, no tienen, realmente, por qu
estar representadas en el Congreso de la Unin."
Sin embargo, el acreditamiento de diputados de partido no denot la re-

presentacin proporcional que, segn lo hemos dicho reiteradamente, es una
de las instituciones jurdico-polticas que acendran la democracia. En efecto,
entre las modalidades constitucionales que regan la nominacin de dicho tipo
de diputados y la referida representacin median diferencias sustanciales que
se advierten con facilidad al comparar sus respectivos elementos caractersti-
cos. En la representacin proporcional, el nmero de diputados no es fijo, ya
que depende de la cantidad de votos que minoritariamente hubiesen obtenido
los candidatos, tomndose siempre en cuenta un cociente variable segn la
densidad demogrfica de cada pas. Como dice Tena Ramrez, "en la repre-
sentacin proporcional se usa de ordinario un cierto nmero de votos como
medida comn para determinar el nmero de representantes de cada partido,
de tal modo que el nmero de veces que la unidad de medida se comprenda
en el nmero de votos de un partido, determinar el nmero de curules a que

tiene derecho dicho partido".'?"
En abierta contradiccin con la variabilidad numrica de los diputados en
el sistema de la representacin proporcional, exista el lmite mximo de vei~
ticinco diputados de partido que estableca la fraccin 1 del artculo 54 consti-
tucional. En dicho sistema se procura que importantes minoras ciudadanas
estn representadas en la Cmara \por los diputados respectivos, cuyo nmero,
adems de ser variable segn se dijo, puede llegar a ascender hasta cerca de la
mitad del nmero de integrantes de ese rgano de Estado. Conforme al r-
gimen de diputados de partido, cuando un partido poltico nacional alcanzaba
cuando menos el uno y medio por ciento de la votacin total que se haya efec-
tuado en el pas, tena derecho para acreditar cinco individuos con ese ca-
rcter, aunque stos no hubieran obtenido sufragios por mayora en ninguno
de los distritos electorales correspondientes (Art. 54, frac. 1). Esos cinco dipu-
tados de partido podan aumentarse hasta la cantidad de veinticinco sobre la
base de que el partido que los acreditara hubiese logrado, en razn de cada
uno, un medio por ciento sobre el uno y medio por ciento de la votacin total
que hubiese servido de fundamento para los cinco diputados iniciales. Ha-
ciendo un simple clculo aritmtico, resulta que los veinticinco diputados de
partido que como lmite mximo cada partido poltico poda acreditar sobre la
base de que no hubiese logrado obtener ningn diputado por mayora, slo
representaban el once y medio por ciento de la votacin total de la ciudadana
nacional, es decir, una fraccin de sta notoriamente exigua que no se com-
padece con el sistema de la representacin proporcional.
Debemos recordar, en aras de la verdad, que en el espritu que alent la
creacin de los diputados de partido jams estuvo la idea de que el novedoso
rgimen que stos configuraron significase o se equiparase a la mencionada re-
presentacin. La misma exposicin de motivos de la iniciativa presidencial
correspondiente, cuya parte conducente ya hemos transcrito, alude a un sistema
mixto formado por el tradicional de diputados elegibles por mayora y el
tpicamente nuestro de diputados de partido. Los comentaristas de dicha ini-
ciativa y de la reforma constitucional a que dio origen, convienen en que los
diputados del partido no pudieran ser considerados como diputados que hubie-
sen resultado nominados dentro del sistema de la representacin proporcional.
As, M ario Moya Palencia afirm que el sistema de integracin de la Cmara
de Diputados en Mxico era "fundamentalmente mayoritario, aunque por ra-
zn del acoplamiento del rgimen de la representacin proporcional de las
minoras, puede calificarse como un sistema mixto", aadiendo que "En nues-
tro rgimen, el partido o los partidos mayoritarios (entendiendo por ello a
los que obtengan ms de veinte eurules por mayora), &11 estn expresamente
excluidos de la representacin proporcional", de donde infiri dicho letrado
que "Solamente esta caracterstica es suficiente para diferenciar nuestro nuevo
sistema electoral de los considerados convencionalmente como proporcionalis-
918Op. cit., p. 270.
. 911 Por la reforma al artculo 54 constitucional publicada el 14 de febrero de 1972, este
nmero ascendi6 a veinticinco, ,
tas, que enfrentan a los partidos fuertes y a los dbiles en un plano de igual-
dad en el reclutamiento de votos necesarios para obtener tantas curules como
veces alcancen el cociente electoral." 918 Por su parte, Miguel de la Madrid
Hurtado sostiene Que el sistema de diputados de partido conform "un rgimen
de representacin mayoritaria suplementado con algunas tcnicas de represen-
tacin proporcional, y mejor diramos, de representacin minoritaria". 919
Coincide con los anteriores puntos de vista don Felipe Tena Ramrez al ase-
verar que la reforma constitucional que implant el rgimen de los diputados de
partido "conserva en toda su pureza el sistema mayoritario, ya que tocante al
mismo no se introduce variante alguna", agregando que al lado de este siste-
ma "y sin rozarlo siquiera, se introduce un sistema nuevo de acoplamiento a
la posible representacin de las minoras, sistema que no es, sin embargo, el de
representacin proporcional' y respecto del que formula el siguiente juicio
crtico que no podemos dejar de reproducir: "Sin desconocer los peligros que
amagan al sistema recientemente implantado, originados casi todos ellos en las
taras ancestrales de nuestra democracia, pensamos no obstante que la reforma
es realista, por cuanto propicia una solucin slo en parte del vasto y perdurable
problema. Ninguna solucin total y repentina puede erradicar las causas sociales
e histricas del mal secular; haber pulsado las posibilidades actuales de sanea-
miento cvico, haberse ajustado a esas posibilidades y, al mismo tiempo, haber.
dejado franca la puerta para todas las coyunturas del porvenir, en eso consiste
a nuestro ver la esperanza de xito del sistema que confa a su propia flexibi-
lidad la suerte de su destino." 920
b) Sistema vigente desde 1978: los diputados de eleccin mayoritaria

y los de representacin proporcional
En diciembre de 1977 se modificaron y adicionaron diversos preceptos
constitucionales a consecuencia de la reforma poltica por lo que atae a la
composicin de la Cmara de Diputados. Este cuerpo dej de estar integrado
por diputados de mayora y diputados de partido, en el sentido de que, con-
servndose el primero de dichos tipos, se cre el de diputados de representacin
proporcional en los trminos a que posteriormente nos referiremos. El aban-
dono del sistema de diputados de partido obedeci a que stos, segn dijimos
con antelacin, no representaban a importantes corrientes ideolgicas de gru-
pos minoritarios de la ciudadana, sino, como su nombre lo indic, a los parti-
dos polticos. La institucin de los diputados de representacin proporcional,
unidos a los de mayora, ha venido a otorgar a la Cmara de Diputados mayor
representatividad popular pluripartidista y pluriideolgica, denotando la nue-
va composicin de dicha Cmara un avance democrtico.
La exposicin de motivos de la iniciativa presidencial que propuso diversas

reformas y adiciones a distintos preceptos constitucionales concernientes a la
918La Reforma Electoral. MxicQ, 1964-, p. 129. '
919 Reformas a la Constituci6n Federal en Materia de Representaci6n. Revista de la Fa-
cultad de Derecho de Mxico. Nmero 60, p. 349. .
920 Derecho Constitucional Mexicano. Novena edicin, 1968, pp. 270 y 273.
682 nERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
integracin de la Cmara de Diputados, es lo suficientemente explcita para

justificar la variacin del sistema respectivo. As, se afirm en dicha exposicin
de motivos lo siguiente:
"Objetivo fundamental de esta iniciativa es promover una ms amplia y
diversificada concurrencia en la Cmara de Diputados de las corrientes de opi-
nin y las tendencias ideolgicas existentes en el pas; para lograrlo es necesario
revisar los principios electorales vigentes.
"Se han considerado los frutos y las experiencias que resultaron de la refor-
ma de 1963, que incorpor al sistema electoral mexicano, el rgimen de los
diputados de partido en .la composicin de la Cmara de Diputados y que a lo
largo de cinco procesos electorales permiti el acceso de las minoras a la repre-
sentacin nacional, pero que, sin embargo, ha agotado sus posibilidades para
atender los requerimientos de nuestra cada vez ms dinmica y compleja reali-
dad poltica y social. .
"Por ello, creemos que es necesario implementar, dentro del concepto de
mayora, nuevos instrumentos que nos lleven a satisfacer las exigencias de una
representacin adecuada a las diversas fuerzas polticas que conforman la socie-
dad mexicana.
"De ah que en la iniciativa se contenga la propuesta para adoptar un siste-
ma mixto con denominante mayoritario en el que se incluye el principio de la
representacin proporcional, de modo tal, que en la Cmara de Diputados est
presente el mosaico ideolgico de la Repblica. .
"Creemos que, sin debilitar el gobierno de las mayoras, el sistema mixto que
se propone ampliar la representacin nacional, haciendo posible que el modo
de pensar de las minoras est presente en las decisiones de las mayoras."
1. Diputados de eleccin mayoritaria. La reforma poltica, en lo que

respecta a la composicin de la Cmara de Diputados, transform radicalmente
su integracin, no slo por lo que atae a la implantacin de la representacin
proporcional en dicho cuerpo, sino por lo que se refiere al nmero y a la base
demogrfica para la eleccin de los diputados por mayora. El nmero de
stos se estableci en trescientos, y en cuanto a dicha base, se cre el sistema
de distritos electorales uninominales para dividir el territorio nacional, atribu-
cin sta que compete a la Comisin Federal Electoral segn lo dispone la
fraccin IX del artculo 82 de la Ley Federal de Organizaciones Polticas y
Procesos Electorales. De esta manera, los diputados por mayora ya no se eligen
tomando en cuenta un nmero mnimo de habitantes en cada entidad federa-
tiva sino que, por virtud de dicho sistema, la mencionada Comisin puede con
flexibilidad y atendiendo a los requerimientos demogrficos variar la divisin
territorial, demarcando peridicamente los distritos uninominales.
La justificacin del cambio en el sistema electoral para la nominacin de los

diputados por mayora, se explica claramente en la exposicin de motivos de la
referida iniciativa presidencial, que al respecto asienta: "El aumento de dipu-
tados de mayora a un nmero de 300, adems de hacer viable el sistema que se
contiene en esta iniciativa, mejorar la representacin de los habitantes de la
Repblica. Est fuera de duda que la relacin entre el diputado y su distrito
ha sido valioso elemento en la vida poltica del pas por ello, al reducir la
dimensin geogrfica de los distritos electorales, se vigoriza la relacin entre
representantes y representados, se estrecha el contacto entre ellos en beneficio

de una mejor atencin a los problemas y aspiraciones de las comunidades.
"De igual manera, al suprimirse el factor demogrfico como elemento deter-
minante de la divisin territorial electoral, se evitarn las frecuentes reformas
a la Carta Magna a que obliga el sistema actual que est en funcin del creci-
miento poblacional."
2. Diputados de representacin proporcional. El artculo 52 de la Cons-

titucin establece que, adems de los trescientos diputados por mayora, la
Cmara respectiva se integrar con cien diputados "que sern electos segn el
principio de representacin. proporcional, mediante el sistema de listas regionales,
votadas en circunscripciones plurinominales", Para este efecto, el artculo 53
dispone que "se constituirn hasta cinco circunscripciones electorales plurino-
minales en el pas", dejando a la ley reglamentaria correspondiente la deter-
minacin de la forma de demarcar territorialmente dichas circunscripciones.
Por su parte, el artculo 54 constitucional consigna los requisitos y condi-
ciones que debe satisfacer todo partido poltico nacional para participar dentro
del sistema de la representacin proporcional en la eleccin de los diputados
respectivos.
Tales requisitos y condiciones, que la Ley de Organizaciones Polticas y
Procesos Electorales detalla minuciosamente, son los siguientes:
a) Que el partido interesado registre ante la autoridad competente las
listas regionales que elabore;
b) Que acredite que ha postulado candidatos a diputados por mayora
por lo menos en la tercera parte de los trescientos distritos nominales;
c) Que no haya obtenido sesenta o ms constancias de mayora y que
alcance por lo menos el uno y medio por ciento del total de la votacin emitida
para todas las listas regionales en las circunscripciones plurinominales, con
el objeto de que tenga derecho a que se le atribuyan diputados electos segn el
principio de representacin proporcional.
El partido poltico que cumpla con las condiciones y requisitos anteriores
tendr derecho a que le sean asignados por dicho principio "el nmero de
diputados d su lista reg-ional que corresponda al porcentaje de votos obteni-
dos en la circunscripcin plurinominal correspondiente", de acuerdo a las
frmulas electorales y los procedimientos que determinan la ley ordinaria sea-
Iada."" bis
Por ltimo, el artculo 54 de la Constitucin, en su fraccin IV, dispone
que "En el caso de que dos o ms partidos con derecho a participar en la
distribucin de las listas regionales obtengan en su conjunto noventa o ms
constancias de mayora, slo sern objeto de reparto el 50% de las eurules que
deben asignarse por el principio de representacin proporcional."
920 bis La Ley Federal de Organizaciones Polticas y Procesos Electorales en sus articu-
los 155 a 163 seala cules son dichas f6rmulas, cuyo comentario nos abstenemos deliberada-
mente de hacer, por pertenecer su estudio a la materia de Derecho Elt1ctorfll o Polflico. la
cual, segn ya hemos dicho, por su importancia y trascendencia se ha desprendido del Dere-
cho Constitucional.
La explicacin del sistema de eleccin de diputados por el principio de re-

presentacin proporcional que bsicamente estructuran los artculos 53 y 54
constitucionales, se formula en la tantas veces invocada exposicin de motivos
de la iniciativa presidencial de octubre de 1977, permitindonos entresacar de
ella los prrafos conducentes, a saber: "Mediante este ltimo se garantiza que
a la cantidad de votos obtenidos por los partidos corresponda en equitativa pro-
porcin el nmero de curules a que tengan derecho. Con esta frmula se hace
ms adecuado el acceso de las minoras a la Cmara de Diputados y es, sin
duda, ms justa, objetiva y realista que el actual sistema de diputados de
partido.
Slo tendrn derecho a participar en la distribucin proporcional de las
listas regionales los partidos polticos que, habiendo logrado menos de sesenta
diputados de mayora simple, hayan obtenido .1.5% o ms del total de la vota-
cin emitida en todas las circunscripciones plurinominales.
Esto es congruente con el desarrollo electoral de pases de avanzadas formas de
organizacin poltica, en que se considera que los partidos polticos que obtienen
una proporcin cercana al 20% de los escaos totales no debe estimrseles como
partidos minoritarios. De ah que la fraccin JI del artculo 54 constitucional
prevea con toda precisin lo que en nuestro sistema se entiende por partido
minoritario: esto es, aquel partido que no alcanza sesenta o ms diputados
de mayora.
Con el sistema electoral que se propone se impide que la proporciona-
lidad, en esencia justa, se traduzca en inestabilidad. Las minoras pueden con-
vertirse en mayoras y as gobernar; en tanto sean minoras tienen derecho a
que sus opiniones sean SOPesadas en la Cmara de Diputados."
3. Breve referencia histrica. Como lo indica el distinguido constitucio-

nalista, doctor [orge Carpizo, el antecedente mexicano ms remoto respecto de
la participacin de las minoras en el Congreso, se encuentra en el pensamiento
de don Mariano Otero, "quien incluso lleg a dibujar el sistema representativo
proporcional como complementario del sistema mayoritario". Afirma Carpizo
que "Otero pronunci el 3 de diciembre de 1842 un discurso sobre el artculo
24 del nuevo proyecto de Constitucin, en el que expuso la teora de la repre-
sentacin proporcional y la defensa de las minoras".
El citado tratadista transcribe las aseveraciones de Otero en los siguientes

trminos: "de este modo la minora no ser siempre sacrificada a la mayora,
que es el vicio funesto de que, segn el citado escritor Sismondi, adolecen los
sistemas representativos... la representacin no es buena, sino en tanto que
es imagen de la sociedad: . .. se ha credo que la voluntad de la mayora era
soberana y que no tena respecto de la minora ningunos deberes. Hoy se sabe
como un principio inconcuso de legislacin que se repite con frecuencia, que
es necesario respetar a las minoras. " que el Congreso Constituyente de 1843
resuelva el problema de que la representacin nacional se componga de los
diversos elementos polticos y en la misma proporcin que se encuentran en
la Repblica". 920 e
920 e Jorge Carpizo.La Reforma PoUtica Mexicana de 1977, en Anuario Jurdico, 1979.
l
Publicacin del Instituto de Investigaciones Jurldicas de la UNAM, p. 64-.
D. Las facultades exclusivas de la Cmara de Diputados

Por facultades exclusivas de la Cmara de Diputados se entienden aquellas
que constitucionalmente tiene como propias, es decir, sin que en su ejercicio
interveng-a el Senado. Dentro del sistema bicamaral adoptado por la Constitu-
cin, dichas facultades no corresponden por modo absoluto a la funcin legis-
lativa, ya que toda ley debe ser expedida por el Congreso de la Unin, o sea,
mediante la colaboracin ineludible de las dos Cmaras que lo componen.
En consecuencia, las facultades exclusivas de la Cmara de Diputados son
poltico-administrativas, poltico-econmicas y en un caso especfico poltico-
jurisdiccionales.
a) Dentro del primer tipo se comprenden las que consisten en erig-irse en
colegio electoral para calificar las elecciones de Presidente de la Repblica y
declarar electo al individuo con ese carcter que de acuerdo con la Constitucin
y la ley haya obtenido la votacin popular mayoritaria respectiva; en calificar
las elecciones de ayuntamientos en los territorios federales; en "suspender y
destituir, en su caso, a los miembros de dichos ayuntamientos y desig-nar susti-
tutos a juntas municipales" (Art. 74, frac. 1),921 en vigilar, por medio de una
comisin de diputados que designe, el desempeo de las funciones de la con-
tadura mayor y en nombrar a los jefes y empleados de sta (dem" fracs. II y
III); en otorgar o negar su aprobacin a los nombramientos de magistrados
del Tribunal Superior d Justicia del Distrito Federal que haga el Presidente
de la Repblica (frac. VI);
b) Una facultad exclusiva muy importante de dicha Cmara concierne a
la materia relativa a las finanzas pblicas. Tal facultad, a que se refiere la
fraccin IV del citado artculo 74, consiste en "examinar, discutir y aprobar
anualmente el presupuesto de egresos de la Federacin y el del Departamento
del Distrito Federal, discutiendo primero las contribuciones que a su juicio
deban decretarse para cubrirlos". Tambin dicha Cmara debe revisar la
cuenta pblica del ao anterior que le enve el Ejecutivo Federal, segn lo esta-
blece la misma disposicin constitucional.
Las dos 'facultades que se acaban de enunciar revisten suma importancia
para la vida econmica del pas, pues estriban en controlar la actividad del
Presidente de la Repblica y de los Secretarios del Despacho, as como del Jefe
del Departamento del Distrito Federal, en lo que atae tanto a la formula-
cin del presupuesto anual de egresos, como a los gastos pblicos que se hubieren
efectuado en el ao anterior. El ejercicio de las anteriores facultades revela
que, en el mbito estrictamente constitucional, el Ejecutivo Federal no es un
rgano heg-emnico que pueda disponer a su arbitrio de la economa nacional
en sus diferentes aspectos y aplicaciones, sino que su conducta a este respecto
est sometida a las dos importantes funciones que hemos mencionado.
921 Estas facultades, en relacin con dichos ayuntamientos, se adscribieron a la Cmara
de Diputados por reforma de 29 de junio de 1971, publicada en el Diario Oficial de 6 de
julio del mismo ao, habiendo dejado de existir a consecuencia de la erecci, en Estados,
de los dos nicos territorios que comprendla la Repblica mexicana, o sean, los de Baja
California Sur 'Y Quintana Roo.
Para garantizar el oportuno desempeo de las mismas, la propia fraccin

IV del artculo 74 de la Constitucin consigna diversas prescripciones. As, se
obliga al Presidente de la Repblica a presentar ante la aludida Cmara las
iniciativas de leyes de ingresos y los proyectos de presupuesto, a ms tardar el
da ltimo del mes de noviembre de cada ao, a efecto de que con cierto des-
ahogo se puedan discutir y revisar. .
Tambin dicha disposicin constitucional impone a los Secretarios del
Despacho con cuyos ramos se relacionen dichas iniciativas y proyectos, la obli-
gacin de comparecer ante-la aludida Cmara para producir la informacin
pertinente. -,
La misma fraccin IV del invocado artculo 74 prohbe la existencia de
"partidas secretas" que no, se consideren necesarias, debindose emplear en
este ltimo caso por los mencionados Secretarios del Despacho "por acuerdo
escrito del Presidente de la Repblica".
La facultad revisora de la cuenta pblica tiene por objeto "conocer los re-
sultados de la gestin financiera, comprobar si se ha ajustado a los criterios
sealados por el presupuesto y el cumplimiento de los objetivos contenidos-en
los programas". A este respecto, debe recordarse que como dependencia di-
recta de la Cmara de Diputados existe la Contadura Mayor de Hacienda, a
la que la misma disposicin constitucional que comentamos le otorga la impor-
tante facultad de realizar el examen de dicha cuenta pblica, a efecto de que
si "aparecieren discrepancias entre las cantidades gastadas y las partidas res-
pectivas del presupuesto o no existiera exactitud o justificacin en los gastos
hechos, se determinarn las responsabilidades de acuerdo con la ley".
Debe subrayarse, adems, que para que el examen de la cuenta pblica se
realice con la debida oportunidad por la Contadura Mayor de Hacienda, el
penltimo prrafo de la fraccin IV del artculo 74 tantas veces sealado,
constrie al Presidente para presentarla a la Comisin Permanente del Con-
greso de la Unin dentro de los diez primeros das del mes de junio" de cada
ao. Estimamos que esta Comisin, una vez recibida la cuenta pblica, debe
turnarla a la aludida Contadura Mayor para que sta la revise y la someta
a la discusin y aprobacin de la Cmara de Diputados con todas las obser-
vaciones que, en su caso, se formulen.
Por ltimo, el plazo de que dispone el Ejecutivo Federal para presentar las
iniciativas de leyes de ingresos y los presupuestos de gastos y que fenece,
segn hemos dicho, el ltimo da de noviembre de cada ao, slo puede am-
pliarse "cuando medie solicitud del Ejecutivo suficientemente justificada a jui-
cio de la Cmara o de la Comisin Permanente, debiendo comparecer en todo
caso el Secretario del despacho correspondiente a informar de las razones que
lo motiven", prevenciones que tambin rigen tratndose de la presentacin de
la cuenta pblica. Es evidente que la mencionada Cmara puede acceder o no
a la referida solicitud, de acuerdo con las facultades de control econmico con
que las disposiciones constitucionales comentadas la invisten.
De la breve exposicin que antecede se concluye indubitablemente que
dentro de nuestro sistema constitucional el Presidente de la Repblica est su-
bordinado a la Cmara de Diputados en lo que respecta a la trascendental
actividad econmica que tiene a su cargo. No se justifica, pues, desde el punto

de vista jurdico, la idea de que el Presidente es una autoridad con poder ili-
mitado y Que puede disponer a su antojo de las finanzas pblicas de Mxico.
Si los miembros integrantes de dicha Cmara, en consecuencia, desempearan
las facultades que hemos reseado con todo valor civil y con un espritu de
servicio al pueblo de Mxico, el control que entraan tales facultades no slo
existira como mera declaracin constitucional, sino que se ejercera en la rea-
lidad poltica-econmica de Mxico para beneficio del pas.
Por otra parte, surge la cuestin terica consistente en determinar la natu-
raleza de las facultades que tiene la Cmara de Diputados en los trminos que
hemos anotado, pues se suscita la duda sobre si tales facultades son de carcter le-
gislativo o no desde el punto de vista intrnseco o material. Como su nombre lo
indica, el presupuesto de gastos importa el conjunto de erogaciones de diversa
naturaleza Que anualmente debe hacer la Federacin para el sostenimiento y
funcionamiento de todos los rganos centralizados y descentralizados, a travs
de los cuales se atienden los mltiples ramos de la administracin pblica
federal, incumbiendo su elaboracin al Presidente de la Repblica. Ese con-
junto de erogaciones se traduce en partidas especficas para cada uno de dichos
ramos, de cuya ndole se deriva su carcter concreto y, pudiramos decir,
casustico, pues debe prever particularmente el motivo de los gastos, segn se
infiere del artculo 126 constitucional que ordena que no podr hacerse pago
alguno que no est comprendido en el presupuesto. Consiguientemente, la
aprobacin de ste que compete exclusivamente a la Cmara de Diputados no
puede implicar un acto materialmente legislativo, ya que se manifiesta en la
adhesin expresa que este rgano emite respecto de cada uno de los renglo-
nes o partidas presupuestales y sin perjuicio de que en el desempeo de la
consabida facultad las rechace o modifique. Por ende" la aprobacin del pre-
supuesto anual de gastos se traduce no en una ley, sino en un decreto, que es
la forma de los actos administrativos.
Ahora bien, previamente a dicha aprobacin se deben discutir en la C-
mararle Diputados las contribuciones que a su juicio deban decretarse para
cubrir el presupuesto. Esta discusin no capacita constitucionalmente al citado
rgano parapeterminar por s mismo, sin la concurrencia necesaria del Se-
nado, los ingresos. que deba percibir el erario federal para el efecto sealado,
pues la fijacin de stos corresponde al Congreso de la Unin segn lo or-
dena la fraccin VII del artculo 73 de la Constitucin, en cuyo caso son
ambas Cmaras colegisladoras las que, como integrantes de tal organismo,
expiden las leyes respectivas y que en materia tributaria deben siempre dis-
cutirse primero en la Cmara de Diputados (Art. 12, inciso h)).
Es muy importante destacar la contradiccin que exista entre la fraccin
IV del artculo 74 que establece la mencionada facultad hacendaria en favor
exclusivamente de la citada Cmara y lo que dispona la fraccin II del artcu-
lo 65 constitucional, que se refiere a la obligacin del Congreso General para
"Examinar, discutir y aprobar el presupuesto del ao fiscal siguiente y decre-
tar los impuestos necesarios para cubrirlos." Tal contradiccin la seala Tena
Ramrez, quien opina que debe resolverse en el sentido de que prevalezca la
mencionada facultad exclusiva, arguyendo que "adems de que es suficiente-

mente claro (el artculo 74) al conferir como facultad exclusiva de la Cmara
de Diputados la que comentamos, debe recordarse que la finalidad del artculo
65 no es otorgar facultades, sino imponer un plan general de labores al
Congreso" .922
Disentimos del parecer de dicho tratadista por las razones que a continua-
cin exponemos. Es cierto que el invocado artculo 65 impona al Congreso de
la Unin diferentes obligaciones que deba cumplir durante el periodo ordi-
nario de sesiones que se inicia el primero de septiembre de cada ao y que
entre tales obligaciones figuraba la aducida por Tena Ramrez; pero esta obli-
gacin, que consista en el examen, discusin y aprobacin del presupuesto
fiscal, era simultneamente una atribucin que el mencionado rgano no de-
ba dejar de realizar. Esta atribucin necesariamente deba complementarse
con la oblizacin Que el precepto sealado tambin impone al Congreso y que
estriba en decretar los impuestos para cubrir el aludido presupuesto. Sin la
fi [acin tributaria, el examen, discusin y aprobacin de ste seran actos est-
riles sin finalidad nrazmtica. Ahora bien, la Cmara de Diputados, en los
trminos del artculo 74, fraccin IV constitucional, tiene facultad exclusiva
para aprobar el presupuesto anual de gastos discutiendo primero las contribu-
ciones que, a su juicio, deben decretarse para cubrir aqul. Esta facultad se
antoja incompleta, ya que dicha Cmara no puede crear por s misma, exclu-
sivamente, impuesto alguno, en virtud de que ste slo se establece en una ley
y la ley nicamente emana del Congreso de la Unin. De nada servira que se
aprobase el presupuesto de gastos sin poder decretar las contribuciones nece-
sarias para cubrirlo, acto ste que no puede realizar la mencionada Cmara.
Por otra parte, la discusin previa de los impuestos sin poder establecerlos es
una funcin intil como facultad exclusiva de la Cmara de Diputados, pues
en el proceso de formacin de las leyes tributarias sta deber discutir los
proyectos o iniciativas correspondientes en su carcter de rgano colegislador.
La cuestin que acabamos de tratar slo reviste un inters meramente es-
peculativo, pues la contradiccin que hemos apuntado qued eliminada con
las reformas que se introdujeron a la fraccin IV del artculo 74 y al artculo
65 de la Constitucin, en el sentido de considerar como facultad exclusiva de
la Cmara de Diputados la aprobacin del presupuesto anual de gastos y la
revisin de la cuenta pblica, que antes de dichas reformas incumba al Con-
greso de la Unin segn la fraccin XXVIII del artculo 73, que fue su-
primida.
En la exposicin de motivos que sustenta la iniciativa presidencial que pro-

puso las mencionadas reformas, se afirm lo siguiente: "De aprobarse esta
Iniciativa, tanto la revisin de la Cuenta Pblica como la votacin del Presu-
puesto sern facultades exclusivas de la Cmara de Diputados, solucin que
no es ajena a nuestro sistema de competencias y a la tradicin de otros pases,
en cuanto que el control financiero de la administracin pblica toca ejercerlo
a la Cmara ms directamente vinculada a la representacin popular. .
922 Op. cit., p. 329.
"De esta manera, y con la finalidad de evitar confusiones, toda vez que las
facultades del Congreso aparecen reguladas en el artculo 73, se propone una
nueva redaccin para el artculo 65, de tal forma que quede establecido que el
Congreso de la Unin se reunir a partir del primero de septiembre de cada
ao para ocuparse del estudio, discusin y votacin de las iniciativas de ley
que presenten y de la resolucin de los dems asuntos que le corresponda, con-
forme a esta Constitucin. Se prescinde de hacer mencin en el nuevo texto del
desarrollo de las facultades relativas a la aprobacin del presupuesto y a la
votacin de la Cuenta Pblica; que quedaran reguladas como facultades exclu-
sivas de la Cmara de diputados. Concordantemente con ello, se suprime la
fraccin XXVIII del artculo 73, que confiere a las dos Cmaras la revisin
de la Cuenta Pblica."
c) Las facultades exclusivas de carcter poltico-jurisdiccional con que

est investida esta Cmara son acusatorias, de desafuero y destitutorias. En el
primer caso, segn dijimos en ocasin anterior,'?" corresponde al mencionado
rgano formular acusaciones ante el Senado por delitos oficiales que cometan
los altos funcionarios del Estado, y en el segundo, le compete erigirse en
gran jurado para determinar si contra stos ha lugar o no a proceder por delitos
del orden comn (Art. 74, frac. V y ltimos prrafos de la frac. IV). Con ante-
rioridad a las reformas que se introdujeron a dicho artculo 74 por Decreto
Congresional publicado el 28 de diciembre de 1982, la Cmara de Diputados
estaba investida con la facultad de destituir a los funcionarios judiciales a que
aluda el artculo 111 abrogado, facultad que afortunadamente fue abolida
por haber significado su ejercicio un oprobio para el Poder Judicial Federal y el
Poder Judicial del Distrito Federal.
A diferencia de las facultades poltico-administrativas, las poltico-jurisdic-
cionales tienen como presupuesto un conflicto actual o potencial en que los
protagonistas son, de un lado, el funcionario acusado y, por el otro, el acusador
o el Presidente de la Repblica. Ante ese conflicto, la Cmara de Diputados
debe decidir si est o no justificada la peticin que corresponda para proceder,
en caso afirmativo, al ejercicio de la acusacin ante el Senado o del desafuero
o a la declaracin destitutoria, la cual puede ser o no confirmada por este
ltimo. Debemos advertir que no obstante que contra las decisiones respec-
tivas no procede recur~ alguno ni el juicio de amparo, no por ello la Cmara
de Diputados puede dejar de observar la garanta de audiencia en favor del
funcionario acusado, pues el artculo 14 constitucional que la instituye es im-
perativo para todas las autoridades del pas, incluyendo al mencionado rgano
estatal, debindose brindar al-presunto afectado por los actos de privacin que
entraan tales facultades, la oportunidad defensiva y probatoria que implica
la esencia de la aludida garanta.t'"
d) La Cmara de Diputados no slo tiene las facultades exclusivas previs-
tas en el artculo 74 constitucional, sino que goza de "Las dems que le
confiere expresamente la Constitucin" (frac. VIII). Entre esas otras facul-
923 Vase captulo VI.
924 El anlisis de esta importantsima garanta lo realizamos en " captulo sptimo
de nuestra obra Las Gartmffas Individuales.
tades se encuentra la establecida en el artculo 60 de la Ley Suprema, en el

sentido de calificar la eleccin de sus miembros. Para este efecto, el colegio
electoral en que la mencionada Cmara debe erigirse, se integrar por sesenta
presuntos diputados de mayora segn las constancias que expida la Comisin
Federal Electoral y por cuarenta presuntos diputados "que resultaren electos
en la o las circunscripciones plurinominales qeu obtuviesen la votacin ms
alta".
Una de las importantes innovaciones que se implantaron con motivo de la
reforma practicada a dicho artculo 60 proveniente de la iniciativa presidencial
de octubre de 1977, consiste en haber creado el recurso de reclamacin ante la
. Suprema Corte contra las resoluciones del Colegio Electoral de la Cmara de
Diputados. Segn el invocado precepto, tal recurso debe sustentarse eh viola-
ciones esenciales que se hubieren cometido durante el desarrollo del proceso
electoral o en la calificacin d la eleccin misma, en la inteligencia de que
la decisin de dicho alto tribunal sobre la perpetracin de tales violaciones,
se har del conocimiento de la citada Cmara ((para que emita nueva' reso-
lucin, misma que tendr el carcter de definitiva e inatacable".
Fcilmente se advierte que, en el fondo, la intervencin de la Suprema Corte
en lo que concierne al conocimiento del recurso de reclamacin citado slo
reviste un carcter moral, ya que, si bien es cierto que su fallo puede significar
la anulacin del proceso electoral o de la calificacin de la eleccin, tambin
es verdad que la Cmara de Diputados, al dictar nueva resolucin, se erige en
organismo supremo, pues tal resolucin, a su vez, no har procedente dicho
recurso por ser inatacable.
A mayor abundamiento, la resolucin que la Corte emita al fallar el citado

recurso de reclamacin se considera por la exposicin de motivos de la iniciativa
presidencial mencionada, como meramente "declarativa" y no anulatoria, lo
que la despoja de toda ndole y efectividad compulsorias. Al respecto, en dicha
exposicin se afirma: "El Ejecutivo Federal a mi cargo,considerando la impor-
tancia de imprimir una mayor objetividad a los resultados de una eleccin y
acercarse ms a la imparcialidad electoral, cree procedente instituir mediante
la adicin del artculo 60 constitucional, un recurso de reclamacin ante la
Suprema Corte de Justicia de la Nacin, contra las resoluciones dictadas por
el Colegio Electoral de la Cmara de Diputados al calificar la eleccin de los
aspirantes a formar parte de la misma.
"La Suprema Corte de Justicia de la Nacin, al conocer el recurso, verifi-
car los planteamientos que formule el reclamante y determinar si existieron
violaciones en el desarrollo del proceso electoral o en la calificacin misma.
Es propsito dejar asegurada la independencia de la Suprema Corte de Justicia,
por 10 que en esos casos actuar slo como tribunal de derecho y no como rga-
no poltico electoral; analizar los hechos tal como aparezcan probados y resol-
ver de acuerdo con los elementos de conviccin que se le presenten. Las reso-
luciones que se emitan tendrn carcter declarativo y en consecuencia no
convalidarn ni anularn la calificacin hecha por los c;legios electorales."
VI. EL SENADO
Al tratar someramente el tema relativo al sistema bicamara1 nos referimos

a la significacin poltico-jurdica de este rgano legislativo, as como a su
antecedencia y gestacin histrica en nuestro pas, sin haber descuidado la
referencia a las causas reales que motivaron su implantacin. Por ende, y para
obviar repeticiones, nos remitimos a las consideraciones que sobre estos tpicos
hemos formulado. 92~
A) Su composicin
El Senado tiene, como la Cmara de Diputados, un origen electivo popular

directo. No representa, consiguientemente, a ninguna clase social sino a los
Estados de la Federacin mexicana y al Distrito Federal, siendo la poblacin de
estas entidades la que por mayora elige a sus miembros con independencia
de su densidad demogrfica, por lo que en su formacin concurren paritaria-
mente. As, el artculo 56 constitucional dispone que "La Cmara de Senadores
se compondr de dos miembros por cada Estado y dos por el Distrito Federal,
electos directamente y en su totalidad cada seis aos." 926
Caracterizndose el rgimen federal, entre otros atributos, por la circuns-
tancia de que en la expresin de la voluntad nacional, principalmente por 10
que a la creacin legislativa concierne, confluyen todas las entidades que 10 con-
forman, el Senado, dada su composicin orgnica, es el cuerpo estatal en
que esa confluencia se manifiesta, de tal suerte que, a travs de l, se logra
la igualacin poltico-jurdica entre ellas. Sin el Senado, las mencionadas
entidades no estaran en situacin paritaria en cuanto a las funciones diversas
del organismo legislativo nacional, como sucede en los sistemas unicamarales,
pues existiendo slo un rgano legislador, compuesto por diputados elegibles
cada uno por determinado nmero de habitantes, los Estados con mayor den-
sidad demogrfica acreditan ms individuos que los de escasa poblacin.
. Es lgico, por otra parte, que atendiendo a la naturaleza representativa del
Senado no puede haber senadores de partido", ya que la eleccin de stos,
segn acabamos de' decir, no tiene como medida la densidad demogrfica sino
el nmero de entidades federativas conforme al artculo 56 constitucional.
En otras palabras, en el Senado no puede haber ninguna representacin que
no sea la de los Estados y del Distrito Federal, desvirtundose esencialmente su
carcter de cmara equilibradora en la hiptesis contraria, es decir, si dicho
rgano se integrara con personas que no representen a tales entidades sino a
grupos o partidos polticos, razn que nos induce a afirmar, adems, que tam-
poco es operante el sistema de representacin proporcional tratndose de los
senadores.
925Vase supra, pargrafo III de este mismo captulo.

926Los requisitos para ser senador se establecen en los artcu!os 55 y 58 constitucio--
nales, a cuyas disposiciones nos remitimos.
Al referirse a la creacin de los diputados de partido, la exposicin de moti-

vos de la iniciativa presidencial de reformas constitucionales respectivas conside-
ra que ese sistema, que es mixto, no es aplicable a la Cmara de Senadores,
argumentando que "Nuestra estructura poltica se basa en 'la teora constitu-
cional del equilibrio representativo de los grandes y pequeos Estados. La lucha
entre los grandes Estados, que lgicamente traten de atribuirse una representa-
cin mayoritaria, y los pequeos, que pretendern estar en plan de igualdad,
se resuelve por medio del sistema bicamaral, en el que la Cmara de Diputa-
dos se integra por un principio de mayoras y, por tanto, los Estados de mayor
poblacin: tienen ms representantes, mientras que en el Senado, elemento
equilibrador en ste como en otros sentidos, los Estados se ven representados
paritariamente, sin importar el nmero de sus habitantes.
"La sabidura del sistema ideado por los constituyentes mexicanos y la
obvia necesidad de mantener el equilibrio entre todos los Estados con el doble
principio de integracin, uno por cada Cmara, nos hace apoyar enfticamente
la conservacin de la vieja frmula: igualdad de los Estados en el Senado y
proporcionalidad demogrfica en la Cmara de Diputados."
Las anteriores consideraciones no excluyen, sin embargo, la posibilidad de

que en el Senado haya senadores que pertenezcan a diversos partidos polticos,
posibilidad que se funda en que por cada Estado y el Distrito Federal debe
haber dos de ellos. Por tanto, bien puede suceder que un candidato a senador
por un partido obtenga la mayora de votos populares en la cantidad de que se
trate y que otro candidato, postulado por un partido diferente, logre ms votos
sobre los restantes y quede colocado en segundo lugar dentro del nmero de
sufragios emitidos. La realizacin de esa posibilidad, que vendra a democra-
tizar al Senado, depende del grado de civismo del pueblo elector y de las
personas que encarnen a los rganos que intervienen en el procedimiento elec-
toral y en la calificacin de las elecciones de senadores y que en definitiva son
las legislaturas de los Estados y el Congreso de la Unin en lo que al Distrito
Federal concierne (Art. 56, in fine, de la Constitucin).
La cuestin relativa a si deba reestructurarse el Senado mediante la refor-
ma poltica que haga posible que en dicho cuerpo legislativo opere el sistema
de representacin proporcional, ha suscitado, sin embargo, una corriente de
opinin afirmativa, figurando entre quienes sostienen dicha posibilidad el estu-
dioso constitucionalista Jorge Carpizo. Dada la significacin de su punto de
vista, que respetamos aunque no compartimos, nos permitimos reproducir su
pensamiento.
"Creemos que indudablemente en la constitucin de 1824 el sistema federal

estaba unido a la existencia del senado, ya que en 1824 las legislaturas locales
designaban a los senadores; pero esta unin ya no opera hoy en da. Recorde-
mos slo que las constituciones centralistas tuvieron un senado, y que la federal
de 1857 fue unicamaral hasta 1874. '
, "Nosotros consideramos que aunque en nuestra ley fundamental quedan
vestigios de la unin: sistema federal-senado, en la estructura de la consti-
tucin de 1917 se acepta que los senadores, as como los diputados, son repre-
sentantes de la nacin y no de las entidades federativas; para esta afirmacin
nos basamos en las siguientes ideas: los requisitos para ser senador son los
mismos que para ser diputado, con la excepcin de la edad; el rgimen que
priva para los diputados es el mismo que para los senadores; es decir: no pue-
den ser reelectos para el periodo inmediato, son inviolables por las opiniones
que expongan en el desempeo de sus cargos, no pueden ocupar ningn otro
empleo federal o estatal por el cual obtengan honorarios, tienen el mismo tr-
mino para computarse la renuncia tcita, y comparten igualdad en las respon-
sabilidades.
"Adems, su inters -de acuerdo con los autores clsicos del sistema repre-
sentativo- es general; es el de toda la colectividad y no el de la entidad
federativa que los eligi.
"Ahora bien, en algunas ocasiones, hay diversidad de funciones entre la
cmara de diputados y la de senadores, y se ha afirmado que esto responde
a la idea de la integracin del senado; pensamos que dicha afirmacin no es
exacta, pues aun en los sistemas bicamarales no federales existe divisin de
funciones. El senado mexicano posee las ventajas y los inconvenientes de cual-
quier sistema bicamaral,mismos que subsistiran incluso si el rgimen federal
desapareciese de este pas.
"Por todos los argumentos expuestos, consideramos que no existe ningn
inconveniente terico para que en un futuro cercano se cree el sistema de sena-
dores de minora, con lo que se reforzara grandemente el proceso democrti-
zador de la reforma poltica; si no se procede as, probablemente en los aos
prximos el senado contine siendo monopolio de un partido, con las conse-
cuencias consiguientes para todo el procedimiento legislativo y democratizador
en el pas." 926 bis
Por nuestra parte, y en corroboracin a la opmion que anteriormente

expusimos, creemos que una nueva reestructuracin del Senado, en el sentido
de que ste no se componga solamente por senadores electos por cada entidad
federativa, sino tambin bajo el sistema de la representacin proporcional,
vendra a eliminar el bicamarismo para sustituirlo por el unicamaral, aunque
formalmente se conserven ambas Cmaras. Si los diputados son elegibles por
los sistemas de mayora relativa y de representacin proporcional, y si ambos
tambin operaran en .cuanto a la nominacin de los senadores, entre una y otra
Cmara, desde el punto de vista de su composicin, no habra ninguna dife-
rencia, lo que denotara una indudable transformacin del bicamarismo al
unicamarismo.
B) Sus facultades exclusivas

Hemos afirmado que dentro de un sistema bicamaral como el nuestro, la
funcin legislativa no puede desempearse por una sola cmara. Por ende, el
Senado, sin la concurrencia de la Cmara de Diputados, no tiene atribuci6n
alguna para expedir leyes. Sus facultades exclusivas, en consecuencia, son ni-
camente ejercitables en materia poltico-administrativa y excepcionalmente en
materia poltico-jurisdiccional, o sea, que slo en los casos que dentro de ellas
92~ bis La Reforma Politiaa Mexicana de 1977. Anuario Jurdico VI, 1979. Publicacin
del Instituto de Investigaciones Jurdicas de la UNAM, pp. 72.'y 73. - . ,
establece la Constitucin puede actuar con independencia de la Cmara de

Diputados.
Conforme al artculo 76 constitucional son facultades exclusivas del Senado
las que a continuacin comentaremos brevemente.
a) Aprobar los tratados y convenciones diplomticas que celebre el Presi-
dente de la Repblica con las potencias extranjeras (frac. I). Esta facultad se
corrobora por el artculo 133 de la Constitucin, el cual inviste a los tratados
internacionales que con aprobacin de dicho rgano concerte el Ejecutivo Fe-
deral, con el carcter de normas supremas de la nacin, pero siempre que no
estn en desacuerdo con la Constitucin misma. Sin embargo, esta facultad
exclusiva est contradicha por la fra~cin X del artculo 89 que consigna la
atribucin del Presidente de la Repblica para "Dirigir las negociaciones diplo-
mticas y celebrar tratados con las potencias extranjeras, sometindolos a la
ratificacin del Congreso Federal." Esta contradiccin debe decidirse en el
sentido de que la facultad mencionada es exclusiva del Senado, ya que obedece
a un mero descuido parlamentario. Bajo el sistema unicamaral que implant
la Constitucin de 57, la aprobacin de los tratados internacionales correspon-
da, como era lgico, al Congreso Federal compuesto nicamente por diputa-
dos (frac. XIII de su Art. 72); pero esta disposicin se debi entender dero-
gada al crearse el Senado mediante las reformas y adiciones constitucionales
de 13 de noviembre de 1874 y dentro de cuyas facultades exclusivas se consi-
der la potestad aprobatoria aludida. No se tuvo el escrpulo de modificar la:
fraccin X del artculo 85 de la Ley Fundamental de 1857 para evitar la con-
tradiccin apuntada y en este descuido tambin incurrieron los constituyentes
de 17, pues, sin advertirla, aprobaron el artculo 89 del Cdigo supremo vi-
gente, estimando en la fraccin X de este precepto que la ratificacin de los
tratados internacionales deba corresponder al Congreso Federal.
b ) Tambin en materia de relaciones internacionales, el Senado tiene la
facultad de "analizar la poltica exterior desarrollada por el Ejecutivo Federal
con base en los informes anuales que el Presidente de la Repblica y el Secre-
tario del Despacho correspondiente rindan al Congreso". Esta atribucin sena-
torial, en s misma, resultara prcticamente ociosa si no se ejerciera como
complementaria o preparatoria de la anterior. En efecto, la actividad que con-
siste en el simple anlisis, entraa el examen de un todo a travs de las partes
que 10 componen, y en cuanto a la poltica exterior que realice el Presidente
de la Repblica, estribara simplemente en ponderarla y comentarla sin nin-
gn resultado pragmtico.
El ntimo nexo entre la facultad de aprobar los tratados y las convenciones
internacionales y la de analizar la poltica exterior que asuma el Ejecutivo Fe-
deral, se aduce en la exposicin de motivos de la iniciativa presidencial de
octubre de 1977 que modific la fraccin 1 del artculo 76 que comentamos, al
sostenerse 10 siguiente: "Por otra parte, la iniciativa propone conferir a la
Cmara de Senadores la facultad de analizar la poltica exterior emprendida
por el Ejecutivo Federal. En la actualidad, el Senado de la Repblica tiene
a su carg-o aprobar los tratados internacionales y las convenciones diplomticas
que celebra el Presidente de la Repblica; ello es congruente con la naturaleza
orgnica que les es propia y que le confiere intervencin en los asuntos que
involucran al sistema federal en su conjunto. El anlisis de la poltica exterior
vendra a complementar esta facultad que est conferida al Senado.
"La fraccin I del artculo 76 se reformara para establecer que ser facultad
exclusiva de la Cmara de Senadores el anlisis de la poltica exterior, con base
en los informes que presenten el Titular del Ejecutivo Federal y el Secretario
del Despacho correspondiente, tal como lo establecen los artculos 69 y 93 de
la Constitucin."
c) Ratificar los nombramientos que el Presidente de la Repblica haga

de ministros, agentes diplomticos, cnsules generales, empleados superiores de
hacienda, coroneles y dems jefes superiores del Ejrcito, Armada y Fuerza
Area nacionales (frac. H}. Esta facultad concuerda con la que dicho alto
funcionario tiene conforme a las fracciones II y nI del artculo 89 constitu-
cional, debiendo subrayarse que tratndose de la designacin de cargos pblicos
diversos de los mencionados, no se requiere la ratificacin del Senado, pues el
Presidente de la Repblica puede hacerla sin ella.
"Fndase esta facultad, dice don Eduardo Ruiz, en la consideracin de la

alta categora de los empleados de que se trata, y en la que el desempeo de sus
importantes funciones puede afectar los intereses generales de la Repblica.
Se aleja con este precepto el espritu de favoritismo que pudiera dominar al
Presidente de la Repblica y tambin el temor de que este funcionario, animado
de ambicin o de otras pasiones igualmente funestas, multiplicase los ascensos
en el Ejrcito y Armada, robusteciendo ese peligro de las instituciones libres
que se llama militarismo." 921
d) Autorizar al Presidente de la Repblica para que pueda permitir la

salida de tropas nacionales fuera del pas, el paso de tropas extranjeras por el
territorio nacional y la estacin de escuadras de otras potencias, por ms de un
mes, en aguas mexicanas (frac. In). Esta facultad del Senado importa una
'. limitacin a la potestad que tiene el citado alto funcionario para disponer de
la totalidad de la fuerza armada permanente, o sea, del Ejrcito terrestre, de la
Marina de Guerra y de la Fuerza Area conforme a la fraccin VI del artculo
89 constitucional, ya que sin la autorizacin de dicho rgano no puede enviar
fuera de la Repblica a las tropas mexicanas. As mismo, implica un elemento
de seguridad para la soberana .del pas Y la integridad del territorio nacional,
pues el Presidente, sin la venia senatorial, no slo no puede permitir el trn-
sito de fuerzas extranjeras por tierras mexicanas, sino que est obligado a ex-
pelerlas en caso de que ya hubiesen penetrado a ellas o de que permanezcan
en aguas nacionales por ms del plazo anteriormente sealado.
e) Dar su consentimiento para que el Presidente de la Repblica pueda
disponer de la guardia nacional fuera de sus respectivos Estados o territorios,
fijando la fuerza necesaria (frac. V). El texto constitucional en que esta
facultad se consagra suscita cuestiones de interpretacin que no dejan de tener
importancia. As, si el Senado puede dar su consentimiento en los trminos que
921 Curso de Derecho Constitucional" Administrativo. Tomo 11, p. 152.
tal disposicin indica, se supone que los Estados deben tener "una guardia
nacional", supuesto que corrobora el artculo 31, fraccin III, de la Constitu-
cin, al establecer aue es obligacin de todo mexicano alistarse y servir en ella.
Por su parte, los Estados de la Federacin no pueden tener en ningn tiempo
tropas permanentes ni buques de guerra, sin consentimiento del Congreso de
la Unin (Art. 117 constitucional, frac. II). Por ende, se impone distinguir la
guardia nacional" del ejrcito" para interpretar en su correcto alcance la fa-
cultad del Senado de que tratamos. Aunque una de las finalidades de una y
de otro sea la misma, consistente ep mantener la seguridad pblica, el mbito
donde este objeto se realiza vara en uno y en otro caso, pues la guardia na-
cional es la fuerza organizada que para conseguirlo dentro de su respectivo
territorio crean los Estados, mientras que el ejrcito lo cumple en toda la
rbita espacial de la Repblica. Adems, existen otras notas distintivas entre
ambos cuerpos de seguridad pblica que con toda atingencia seala el trata-
dista Tena Ramrez, formulando las siguientes consideraciones:
"Aunque el ejrcito y la guardia nacional son instituciones destinadas a de-

fender por medio de las armas la integridad e independencia de la patria, sin
embargo hay entre ellas varias diferencias, que se derivan de lo dispuesto por las
fracciones XIV y XV del artculo 73, VI Y VII del 89 y IV del 76.
"El ejrcito lo levanta, sostiene y reglamenta el Congreso de la Unin (Art.
73, frac. XIV) y dispone de l libremente el Presidente de la Repblica, para
la seguridad interior y la defensa exterior de la federacin (Art. 89, frac. VI).
En cuanto la guardia, la intervencin del Congreso consiste en dar reglamentos
para organizarla, armarla y disciplinarla, pero a quien toca instruirla es a los
gobiernos de los Estados de quienes depende (Art. 73, frac. XV) ; el Presidente
de la Repblica carece, respecto de la guardia, de la libertad de mando que
tiene tocante al ejrcito, pues slo puede disponer de aqulla fuera de sus
respectivos Estados o Territorios, cuando para ello lo autoriza el Senado (Art.
76, frac. IV y 89, frac. VII).
"Aparte de las diferencias anotadas, los nombramientos y ascensos en el
ejrcito se hacen de acuerdo con una reglamentacin estricta que, con apoyo
en la fraccin XIV del 73, ha expedido el Congreso y a la cual debe subordi-
narse el Ejecutivo, adems de que los nombramientos de coroneles y dems
oficiales superiores estn sometidos a la ratificacin del Senado (Art. 89, fracs.
IV y V). En cambio, el nombramiento de los jefes y oficiales de la guardia
se hace en forma democrtica, pues se reserva a los ciudadanos que la forman
(Art. 73, frac. XV).
"Infirese de todo lo dicho que el ejrcito es una institucin federal, en cuya
organizacin y mando tienen injerencia total y exclusiva dos poderes federales
como son el legislativo y el ejecutivo de la Unin, y es una institucin perma-
nente y profesional, sometida a una reglamentacin rigurosa; mientras que la
guardia nacional es una institucin que pertenece a los Estados y en la cual
la federacin slo interviene para reglamentaria, por medio del Congreso, y
para moverIa fuera de su lugar, por medio del Presidente con aprobacin del
Senado; no es institucin profesional ni tampoco permanente." 928 y 929
928 Derecho Constitucional Mexicano, pp. 388 Y 389.

929 Pese a estas sutiles distinciones, "guardia nacional" y "ejrcito nacional" sustancial-
f) Declarar, cuando hayan desaparecido todos los poderes constitucionales

de un Estado, que es llegado el caso de nombrarle un gobernador provisional
(frac. V). Esta facultad suele interpretarse incorrectamente, pues conforme a
ella no incumbe al Senado declarar la desaparicin de los poderes locales, sino
nombrar un gobernador cuando todos ellos hayan desaparecido. La desapari-
cin de poderes en un Estado es un fenmeno de facto que implica el rompi-
miento, dentro de l, del orden institucional, es decir, la violacin de todo
principio de autoridad provocada generalmente por disturbios interiores de
diversa ndole que entraan el desconocimiento de sus rganos constituidos y
la rebelda sistemtica para acatar sus decisiones. En otras palabras, desaparecen
los poderes de un Estado cuando por causas de distinta naturaleza sus rganos
ejecutivo, legislativo y judicial carecen de la potestad imperativa para hacerse
obedecer por los medios legales de que dispongan, recurriendo a la violencia
para constreir a los gobernados a la obediencia y respeto de su autori-
dad.?" bis
Ahora bien, ante esta situacin fctica, el Senado simplemente declara que,
para restablecer el orden institucional alterado, debe nombrarse un gobernador
provisional a efecto de que convoque a elecciones conforme a las leyes constitu-
cionales del Estado de que se trate, nombramiento que se sujeta a las reglas
consignadas en la fraccin V del artculo 76 constitucional, a cuyo tenor nos
remitimos.
Surge, por otro lado, una cuestin muy importante sobre el ejercicio de la
facultad senatorial a que nos estamos refiriendo, pues la parte final de dicha
fraccin establece que "Esta disposicin regir siempre que las constituciones
de los Estados no prevean el caso." Desde luego, a este respecto se suscitan
las siguientes dudas: las constituciones locales pueden hacer inaplicables to-
das las prescripciones contenidas en la fraccin citada o simplemente excluir la
imposibilidad de que el gobernador provisional nombrado por el Senado sea
electo gobernador constitucional "en las elecciones que se verifiquen en virtud
mente son expresiones que deben designar a un mismo cuerpo de seguridad por las razones que
invocamos en la nota 158, a la que nos remitimos.
929 bis Con fecha 29 de diciembre de 1978 se public en el Diario Oficial de la Fede-
racin la Ley Reglamentaria de la fraccin V del artculo 76 constitucional, en cuyo ordena-
miento se sealan las causas que configuran la desaparicin de poderes en un Estado. Dichas
causas encuadran dentro de las hiptesis generales que hemos mencionado y consisten en lo
siguiente: "Artculo 29 Se configura la desaparicin de los poderes en un Estado nicamente
en los casos de que los titulares de los poderes constitucionales: I. Quebrantaren los principios
del rgimen federal. Il. Abandonen el ejercicio de sus funciones, a no ser que medie causa
de fuerza mayor. IIl. Estuvieren imposibilitados fsicamente para el ejercicio de las funciones
inherentes a sus cargos o con motivo de situaciones o conflictos causados o propiciados por
ellos mismos, que afecten la vida del Estado, impidiendo la plena vigencia del orden jurdico.
IV. Prorrogaren su permanencia en sus cargos despus de fenecido el periodo para el que
fueron electos o nombrados y no se hubieran celebrado elecciones para elegir a los nuevos
titulares. V. Promovieren o adoptaren formas de gobierno o bases de organizacin poltica dis-
lintas de las fijadas en los artculos 40 y 115 de la Constitucin General de la Repblica."
El ordenamiento reglamentario mencionado contiene importantes disposiciones sobre la legiti-
macin para pedir al Senado el nombramiento de un gobernador provisional en cualquier
situacin de desaparicin de poderes, incumbiendo el derecho petitorio a los senadores, diputa-
dos federales o a los ciudadanos de la entidad de que se trate (Art. 3). En clliU'ito al proce-
dimiento para designar a dicho gobernador, nos remitimos al texto de l referida ley.
de la convocatoria" que aqul expidiere? Esta ltima hiptesis nos parece inad-
misible, ya que ninguna constitucin local puede contrariar la prohibicin que
se involucra en el artculo 115 de la Carta Federal, en el sentido de que el
gobernador sustituto constitucional o el designado bajo cualquier denominacin
para concluir el periodo en caso de falta absoluta del constitucional, nunca
puede ser electo para el periodo inmediato. En cuanto a la primera hiptesis
apuntada, tampoco es aceptable, puesto que el ejercicio de la consabida facul-
tad entraa como condicin de .jacto imprescindible la desaparicin de todos
los poderes de un Estado, sin que" subsista, en consecuencia, ninguno que
pueda aplicar la constitucin respectiva para restaurar la normalidad institu-
cional. Por consiguiente, en ninguna de las dos hiptesis que planteamos tiene
aplicacin la ltima parte de la fraccin V del artculo 76 constitucional,
atrevindonos a afirmar que su inclusin dentro de su texto obedeci a una
inadvertencia del Congreso Constituyente de Quertaro. El proyecto de don
Venustiano Carranza no la contena, contemplando en la mencionada frac-
cin el caso de que hayan desaparecido los poderes legislativo y ejecutivo de
un Estado, nor lo que, a pesar de que el judicial subsistiese, la facultad senato-
rial de que tratamos era susceptible de desempearse. Al dictaminarse por la
comisin el artculo 76 del citado proyecto, se previ el caso de que desaparecie-
ran todos los poderes locales como supuesto de la intervencin del Senado para
nombrar gobernador provisional, pues se consider que subsistiendo uno solo,
ste, de acuerdo con la constitucin local correspondiente, poda restablecer la
normalidad quebrantada. Esta idea se deduce de las razones que extern don
Paulina Machorro Narvez, miembro de la comisin, quien asever:
"Para cambiar la redaccin de la fraccin V, se tuvieron en cuenta dos ra-
zones: una, que la discusin de este artculo se haba suscitado desde el tiempo
de la Constitucin de 57, y el debate vers sobre si bastaba la desaparicin de
uno solo de los poderes o si era necesario que se verificara la desaparicin de los
tres poderes. La Comisin tuvo en cuenta que faltando uno solo de los tres
poderes y quedando los otros dos en cada Estado, faltando el Ejecutivo, por 10
general el Legislativo nombra otro, de cualquier otra manera, para sustituirlo.
Si falta el Legislativo, no es completamente esencial para el funcionamiento
momentneo de los poderes de un Estado. Se puede convocar a elecciones, y
se sustituye de aquella manera; si falta el Judicial naturalmente que para que
la Federacin intervenga, y hasta cierto punto invada la soberana, se necesita
que falten los tres poderes; este es un caso enteramente anormal, pero posible,
sobre todo en tiempo de convulsiones polticas. Para evitar que la Federacin
pudiera abrogarse (sic) la soberana porque faltara alguno de los POderes, se
quiso expresar que faltaran todos los poderes, que no hubiera quin gobernara
aquel momento ... " 930
La facultad del Senado que comentamos se justifica plenamente. A este

respecto, don Eduardo Ruiz sostena:
"Una revolucin intestina en un Estado, una invasin extranjera, otra cual.
quiera causa, puede hacer que desaparezca all la Legislatura y el Gobernador.
930 Diario de los Debates. Tomo II, p. 326..
Antes de la adicin constitucional que estudiamos, no haba solucin legal po-

sible para un caso de esta naturaleza, y la fuerza de la necesidad hizo que
algunas veces se declarase en estado de sitio el Estado en que la acefalia o la anar-
qua se haban entronizado.
"La reforma vino a llenar ese vaco, y desde entonces vemos que casi han
desaparecido las disensiones locales que antes con frecuencia turbaban a las
entidades federativas. En las pocas veces que ellas han surgido, el Senado,
obrando con prudencia, y slo en el extremo caso de una acefalia, ha hecho
la declaracin correspondiente; y un gobernaador provisional, auxiliado por el
poder central, ha establecido el rgimen constitucional.
" Es esto intervenir en la soberana del Estado? Hemos dicho que los Es-
tados, libres y soberanos en lo que ve a su rgimen interior, no son indepen-
dientes, sino que estn unidos en una federacin establecida segn los principios
de la Ley fundamental (Art. 4D) y que deben estar organizados bajo la for-
ma de gobierno republicano, representativo y popular (Art. 109); luego, si
dentro de ellos no hay un rgimen poltico o este rgimen es opuesto a las insti-
tuciones establecidas por la Ley fundamental, la Federacin tiene pleno derecho
de exigir que, en obedecimiento de la Ley suprema, se organicen y que esta
organizacin sea la prescrita por la Constitucin. Slo al pueblo le es concedido
el derecho de alterar o modificar la forma de su gobierno (Art, 39), es decir,
al pueblo mexicano, a la Nacin entera, y segn las reglas establecidas para
llevar a cabo cualquiera reforma constitucional,
"Verdad que en este ltimo caso se afecta el inters de los Estados; pero
est afectado de la misma manera el inters popular, el inters de la Nacin; y
de aqu depende que cualquiera alteracin en la forma del gobierno pertenez-
ca, de derecho, al cuerpo poltico en general.
"Si en un Estado desaparecen los poderes locales, poderes que forman su
gobierno, se rompe el equilibrio federal, no existe entre las entidades federativas
una perfecta igualdad; y en semejante caso hay la urgente, la ineludible nece-
sidad de la reorganizacin. La Nacin en general puede seguir marchando con
sus instituciones en su rgimen interior y tener completa personalidad en sus
relaciones exteriores, pero el inters federal est herido; y como dentro del
Estado en donde ya 00 hay Poder Ejecutivo ni Legislativo, no existe autoridad
que tenga el derecho de convocar a nuevas elecciones, slo la Federacin puede
y debe tener la facultad de hacer que el Estado se reorganice y vuelva a entrar
en el camino constitucional.
"Y como el Senado es la Cmara que representa el elemento federativo, los
intereses, los derechos de la Federacin; y supuesto que el derecho de reorgani-
zar a un Estado que debe vivir en la Unin, constituido bajo un rgimen repu-
blicano, representativo, popular, es derecho de la Federacin, lo natural, lo
lgico es que el Senado ejerza ese derecho.
"Hecha por el Senado la declaracin respectiva, el Ejecutivo que tiene el
conocimiento prctico de las personas y de la localidad, es el que debe hacer
el nombramiento del gobernador provisional; pero la Constitucin ha querido
prevenir todo peligro de favoritismo o de miras bastardas, y ha limitado esa fa-
cultad, disponiendo que el nombramiento se sujete a la aprobacin del Senado,
y en su receso, y como el caso puede presentarse urgente, a la aprobacin de
la Comisin permanente.
"Con el mismo pensamiento de evitar Ifligro o intrigas, el! legislador consti-
tuyente dispuso que el gobernador provisional no pueda ser electo gobernador
constitucional en las elecciones que l provoque, y que debern hacerse confor-

me a las prcticas constitucionales del Estado.
"Esta convocatoria no debe tener ms dilacin que la necesaria para que se
restablezca el orden pblico, es decir, que tan luego como exista la paz, el pueblo
del Estado debe elegir a sus representantes." 931
g) Resolver las cuestiones p~lticas que surjan entre los poderes de un

Estado uando alguno de ellos ocurra con ese fin al Senado, o cuando con
motivo de dichas cuestiones se haya interrumpido el orden constitucional me-
diante un conflicto de armas (frac. VI). La demarcacin del alcance de esta
facultad radica en -Ia especificacin de lo que deba entenderse por a cuestiones
polticas", ya que cuando se suscita una controversia entre los poderes de un
mismo Estado sobre la constitucionalidad de sus actos, corresponde su decisin
a la Suprema Corte segn lo dispuesto por el artculo 105 constitucional. Se nos
ocurre preguntar si dentro de un rgimen de derecho una cuestin poltica puede
resolverse ajurdicamente, o sea, sin ajustarse a ninguna norma jurdica.
En este supuesto, y tratndose de los conflictos entre los poderes de un Estado,
el Senado actuara sin sujetarse a ninguna ley, sino al criterio y sensibilidad
polticos de sus componentes, lo que est expresamente excluido por la frac-
cin VI del artculo 76 de la Constitucin, ya que, como lo manda sta, la
resolucin Que en tal caso dicte dicho rgano se deber pronunciar conforme
a las prescribciones de la misma Ley Suprema y de la del Estado correspondien-
te. De este mandamiento se colige que las "cuestiones polticas" a que nos
referimos tienen que decidirse jurdicamente, es decir, analizando la constitucio-
nalidad de los actos de los poderes en conflicto, consideracin que nos compele
a concluir que no es posible, en el terreno estricto del derecho, delimitar la
competencia del Senado, por una parte, y de la Corte, por la otra, para dirimir
tales cuestiones, ya que no es dable escindir en ellas su carcter poltico de su
ndole jurdica.
Este interesante tpico fue brillantemente debatido en el Congreso Consti-
tuyente de Quertaro, destacando las intervenciones opuestas de dos ilustres
diputados, don Paulino Machorro N aruez y don Hilario M edina. El proyecto
constitucional presentado por don Venustiano Carranza no incluy en el ar-
tculo 76 la facultad de que tratamos. Fue la Comisin quien adicion dicho
proyecto con la disposicin que instituye la mencionada facultad, habiendo
Machorro Narvez formulado un importante voto particular para que sta
no se otorgara al Senado, con vista a que la Suprema Corte tena competencia
para conocer de las controversias que surgieren entre los poderes de un mismo
Estado sobre la constitucionalidad de sus actos. No podemos prescindir de
transcribir el aludido voto, dada la consistencia de los argumentos que en l
esgrime su autor. .
"Al discutirse en el seno de la Comisin las facultades exclusivas del Senado

expresadas en el artculo 76 del proyecto, una parte de dicha Comisin opin
que entre tales facultades deba estar la que daba al mismo .cuerpo la frac-
if
931 os: cit. Tomo II, pp. 155, 156 Y 157.,
cion VI, inciso b) del artculo 72 de la Constitucin de 1857, reformada en

1874, consistente en resolver los conflictos polticos que surjan entre los pode-
res de un Estado, cuando alguno de ellos ocurra con ese fin al Senado, etc.
Estos conceptos forman la fraccin VIII del artculo del proyecto que a vues-
tra soberana ha sometido la Comisin.
"La otra parte de la Comisin opin que la facultad de resolver esos con-
flictos debe dejarse a la Suprema Corte de Justicia, tal como lo propone ac-
tualmente el artculo 104 del proyecto del C. Primer Jefe; y a fin de que el
Congreso tenga a la vista estos dos extdemos en cuestin de tanta trascenden-
cia, la Comisin, de comn acuerdo, determin que se presentara uno de estos
puntos de mira en el conjunto del proyecto y el otro en este voto particular.
"Al efecto, los subscriptos fundan este ltimo en los trminos siguientes:
Los conflictos que surjan entre los poderes de un Estado, o se fundan en la
aplicacin de una ley, que cada uno de dichos poderes contendientes trate de
aplicar en su favor, o bien son conflictos meramente de hecho. Esto, en reali-
dad, es muy difcil que se presente en asuntos desprovistos de todo carcter
legal, pues los negocios de gobierno siempre buscan el apoyo en algn precepto
de ley; porque siendo el Estado una entidad jurdica, de un modo natural se
estima que todos los actos del Estado deben forzosamente justificarse con una
ley. As es que, de modo general, podemos decir que los conflictos entre los
poderes de un Estado siempre se fundarn en la aplicacin de una ley, que
cada uno de dichos poderes interpreta a su favor.
"Ahora bien; la interpretacin de la ley, su aplicacin a los casos particulares
y la resolucin sobre la persona que tenga derecho a un conflicto, son las atri-
buciones genuinas del Poder Judicial; darlo a otro Poder es distraerlo de sus
funciones y substituir, por una confusin, la precisin de la divisin de los
poderes.
"La circunstancia de tratarse de 'conflictos polticos' no es objecin seria
para quitarle su conocimiento a la Suprema Corte, porque sta ya conoce en
otros casos que ninguna opinin, por radical que sea, le ha disputado, de con-
flictos polticos, como son igualmente las invasiones del poder federal en la
soberana de los Estados, y las usurpaciones, por los Estados, de facultades
federales. Todo esto es meramente poltico, y, conforme a la naturaleza del
Poder Judicial Federal, tal como lo cre el genio de los constituyentes del 57,
cae bajo la jurisdiccin de la Suprema Corte. Luego no tiene fundamento la
objecin de que los conflictos entre los diversos poderes de un Estado puedan
ser de carcter poltico.
"Finalmente, los subscriptos encuentran altamente democrtico quitar a esos
conflictos su carcter de apasionamiento y encono, para someterlos a las deci-
siones serenas y sobre todo 'jurdicas' de la Suprema Corte.
"El Senado podr resolver, lo mismo que la Suprema Corte, objetivamente;
pero su resolucin no revestir carcter juridico, sino poltico, y, en consecuen-
cia, tendr menos fuerza y prestigio moral que una sentencia de la Suprema
Corte.
"Por lo expuesto ... " 932
La argumentacin que en contra de las ideas de don Paulino Machorro

Narvez expuso don Hilario Medina en un elocuente discurso, se bas primor-
,1182 Diario de los Deblltes. Tomo 11, pp. 351, 352 Y 356.
dialmente en consideraciones de tipo prctico para que el Senado tuviese la

facultad decisoria de las cuestiones polticas surgidas entre los poderes de un
mismo Estado, sin que su pronta y expedita resolucin quedara embarazada
por el procedimiento judicial de suyo tan tardado y tcnico. Esta fue, en reali-
dad, la razn que hizo triunfar el dictamen de la Comisin, sin que, por otra
parte, hubiese desvirtuado los argumentos jurdico-constitucionales de don Pau-
lino, pero que, con un sentido pragmtico, hizo que el Congreso por marcada
mayora optase por instituir la \nsabida facultad en favor del Senado.
"La diferencia que ha habido en el seno de la Comisin, sostuvo Medina, .

ha consistido en esto: aquellas diferencias que tienen un carcter poltico,
deben ser juzgadas por la Corte Suprema de Justicia de la Nacin o deben ser
juzgadas por el Senado? El seor diputado Machorro y Narvez desea que la
Corte Suprema de Justicia de la Nacin sea la expresin ms alta de la justicia
popular, como representacin de un poder pblico en la nacin, sea aquella
que tenga la ltima palabra, la autoridad suprema de todas las cuestiones que
puedan debatirse en la Repblica. Ese es tambin mi ideal, seores; pero las
cuestiones polticas no deben ir a manchar a la Corte, los intereses polticos
no deben intervenir en las discusiones serenas y desapasionadas de carcter legal
de la Corte. La Corte Suprema de Justicia est en su funcionamiento exclusiva-
mente sometida a la ley en todos sus fallos y debe ajustarse estrictamente a la
ley. No s qu empeo tienen los abogados en tratar todas las cuestiones que
se ofrecen aqu desde el punto de vista legal. Cuando en una de estas cuestio-
nes se han venido a invocar principios de derecho, se habla de cuestiones
tcnicas, de educacin especial, la educacin especial de up abogado, siendo
la impresin de que ya hay la idea de estorbar el criterio de la Asamblea,
porque estas cuestiones se resuelven ms bien que por consideraciones tcnicas,
por el sentido comn, por un instinto que est en todos nosotros. Porque cada
vez que se ofrece tratar de estas cuestiones, nosotros analizamos la situacin del
pas, los intereses que vamos a daar o fortificar y damos una resolucin justa,
serena y adecuada, porque est basada en el sentido comn. Pues bien, se ha
dicho que en el conflicto de dos poderes en un Estado no hay una ley que
venga a resolver la cuestin, pero que habr los principios de Derecho P-
blico: Pues bien, llevando la cuestin a ese terreno, los principios de Derecho
Pblico son aquellos que se refieren tambin a la parte poltica de la sociedad, y
esos principios autorizaran, en todo caso, a tener en cuenta los intereses polticos,
para. poder dar una resolucin acertada. As es que esa objecin cae por su
propio peso; por otra parte, la objecin fundamental <fue nosotros hemos hecho
para quitar a la Corte Suprema de Justicia el conocimiento de las cuestiones
polticas, ha sido el verdadero terror que hemos sentido porque la Corte Supre-
ma de Justicia vaya a tener que conocer de intereses polticos y se haga pol-
tica en el seno de la Corte; esa ha sido la idea fundamental que ha inspirado
el criterio de la Comisin ...
"El Senado toma, en un momento dado, todos los datos que se le presentan
para resolver una cuestin y, en ese momento, la resuelve, y si han llegado las
cosas hasta el extremo de que desaparezca uno de los poderes del Estado, el
Senado est en aptitud de proveer, por medio del fallo que se dicte en el tr-
mino de veinticuatro horas. La Corte Suprema de Justicia est en la imposi-
bilidad legal de hacer otro tanto. Esta cuestin no es. nueva en los anales parla-
mentarios. Cuando, a consecuencia de las reformas iniciadas por Lerdo de

Tejada a la Constitucin de 57, se estableci el sistema bicamaral, se estudiaron
las facultades del Senado como uno de los poderes pblicos, al discutirse preci-
samente esta fraccin que estamos discutiendo, para drselas a la Corte. La opi-
nin estaba muy dividida en aquel Parlamento; haba opiniones en pro y en
contra, en un sentido y en otro; pero la consideracin de mucha importancia,
que me permit invocar en estos momentos porque resolvi la misma. cues-
tin, que no ha cambiado todava, fue invocada por el seor diputado don
Rafael Dond, sostenedor de la tesis que sostengo ahora yo. El seor Dond sos-
tuvo que era una amenaza peligrosa hacer que la Corte conociera de cuestiones
polticas, porque en ello iba su prestigio, porque se corrompera: iran los agitado-
res de los Estados, de los partidos polticos, de la prensa, a hacer poltica dentro de
la Corte, a interesar a los ministros para que se inclinara de un lado o de otro;
y esta consideracin fue la nica de bastante peso que inclin a la Asamblea
para permitir que en la Constitucin de 57, reformada, se diera al Senado la
facultad de conocer de las cuestiones polticas locales de los Estados. Seores
diputados: yo os ruego y os exhorto a que consideris atentamente esta cues-
tin. An me parece que escucho todas las palabras del seor Dond, aquel
clebre y prestigiado abogado, que tena tanto aprecio en el Parlamento y que
pudo demostrar, con una elocuencia de que yo carezco en estos momentos,
los peligros a que estaba sometida nuestra ms alta representacin de la justicia
y slo por el hecho de irla a involucrar con las cuestiones polticas que, entre
nosotros, no han tomado un aspecto noble, sino que siempre han sido mezquinas
y ruines. Esto debe estar fuera de la Corte Suprema de Justicia y as pido a
vosotros que votis." 93~
h) Erigirse en Jurado de Sentencia para conocer en juicio pblico de

las faltas u omisiones que cometan los servidores pblicos y que redunden en
perjuicio de los intereses pblicos fundamentales y de su buen despacho, en los
trminos del artculo 110 constitucional (Frac. VII). Como afirmamos ante-
riormente.t" esta facultad no la puede ejercitar el Senado sin la acusacin pre-
via de la Cmara de Diputados. Por consiguiente, entre ambos rganos existe
una colaboracin necesaria, semejante a la que opera tratndose de la funcin
legislativa propiamente dicha. Esta razn nos ha impulsado a sostener que la
facultad de que tratamos y la acusacin que incumbe a dicha Cmara slo im-
plican en sentido propio facultades exclusivas de uno y de otro rgano separa-
damente consideradas. Por tal motivo, entraando la acusacin y la decisin
en los casos de delitos oficiales que cometan los altos funcionarios federales dos
actos estrecha e indisolublemente vinculados en que se manifiesta la funcin
poltico-jurisdiccional, hemos atribuido su desempeo integral al COngreso
de la Unin. .
i) Otorgar o negar la aprobacin de los nombramientos de ministros de
la Suprema Corte, as como de las solicitudes de licencia y de las renuncias
de los mismos funcionarios, que formule el Presidente de la Repblica (frac.
VIII ) ~ Debemos hacer la observacin, tratndose de las designaciorgs de dichos
933 op.cit., pp. 358, 359 Y 360.

934 Vase capitulo VI, pargrafo D, apartado e)
mimstros, que si el Senado no niega expresamente el nombramiento, sin apro-

barlo tampoco en la misma forma, dentro del trmino de diez das, la persona
en quien hubiere recado asume definitivamente el cargo respectivo segn lo
declara el artculo 96 constitucional.
VII. REGLAS COMUNES A AMBAS CMARAS Y A SUS INTEGRANTES
A) Irreelegibilidad relativa de los diputados y senadores

\
A este respecto, el artculo 59 constitucional establece que stos "no podrn
ser reelectos para el periodo inmediato", salvo que hayan tenido el carcter de
suplentes, alcanzando esta prohibicin a los propietarios tanto para volver a
serlo como para asumir tal carcter en el citado periodo. Esta irreelegibilidad,
que se implant en el ao de 1933, la hemos calificado de relativa, porque slo
opera para el periodo inmediato y no as para los subsecuentes, a diferencia
de lo que sucede en el caso del Presidente de la Repblica, en que es absoluta,
segn lo declara el artculo 83 de la Constitucin. Debe destacarse que lamen-
cionada prohibicin no impide que la persona que haya sido senador o diputa-
do pueda ser electo para integrar la Cmara distinta a la que hubiere pertene-
cido, inclusive dentro del periodo inmediato, lo que, por otra parte, sucede
frecuentemente en la prctica poltica.
Ni la Constitucin de 57 ni la vigente antes del ao de 1933 contenan la
prohibicin aludida, cuyo establecimiento obedeci a una razn de congruencia,
en el sentido de adoptar relativamente para los diputados y senadores el prin-
cipio poltico de no reeleccin que, al menos en lo que atae al Presidente
de la Repblica, fue uno de los lemas de la Revolucin de 1910. Este principio,
concebido originariamente con temperamentos respecto de este alto funcionario,
relativizado en el articulo 83 primitivo de la Constitucin de 17, se limit ms
a travs de las reformas de 1927 y 1928,935 hasta que en 1933 se instituy de
manera inexcepcional, tal como rige en la actualidad bajo la frmula siguiente:
"El ciudadano que haya desempeado el cargo de Presidente de la Repblica
electo popularmente y con el carcter de interino, provisional o sustituto, en
ningn caso y por ningn motivo podr volver a desempear ese puesto."
935 El proyecto constitucional de don Venustiano Carranza estableca: "Art. 83. El Pre-
sidente entrar a ejercer su encargo el primero de diciembre, durar en l cuatro aos, :Y
nunca podr ser reelecto. El ciudadano que sustituyere al Presidente constitucional, en caso
de falta absoluta de ste, no podr ser electo Presidente para el periodo inmediato. Tampoco
podr ser electo Presidente para el periodo inmediato el ciudadano que fuere nombrado
Presidente interino en las faltas temporales del Presidente constitucional, si estuviere en fun-
ciones en los sesenta das anteriores al da de las elecciones presidenciales."
El Congreso de Quertaro suprimi la ltima parte del precepto, conservando la reeleg-
bilidad del Presidente sustituto constitucional y del interino desp1ds del periodo inmediato.
Las reformas de 1927 y 1928 ampliaron la reelegibiladad en favor del Presidente consti-
tucional, pasado el periodo inmediato, quebrantando el principio de "no reeleccin", que el
articulo 83, en sus textos anteriores, lo haba conservado en relacin con dicha categora
presidencial.
B) Inviolabilidad de los diputados y senadores
A este respecto, el artculo 61 constitucional prev que stos son "inviolables

p'or las opiniones que manifiesten en el desempeo de sus cargos y jams po-
drn ser reconvenidos por ellas". Esta disposicin consagra lo que se llama
fuero-inmunidad, distinto del fuero de no procesabilidad. En efecto, el fuero
constitucional con Que estn investidos el Presidente de la Repblica, los sena-
dores y diputados al Congreso de la Unin, los ministros de la Suprema Corte,
los secretarios de Estado y el Procurador General de la Repblica, debe conce-
birse bajo dos aspectos: el de inmunidad y el de no procesabilidad ante las
autoridades judiciales ordinarias federales o locales. En ambos casos, dicho
fuero opera diversamente, no slo en cuanto a sus efectos jurdicos, sino por
lo que atae a los funcionarios en cuyo favor lo establece la Constitucin.
El fuero como inmunidad, es decir, como privilegio o prerrogativa que en-
traa irresponsabilidad Jurdica, nicamente se consigna por la Ley Funda-
mental en relacin con los diputados y senadores en forma absoluta conforme
a su artculo 61, en el sentido de que stos "son inviolables por las opiniones
que manifiesten en el desempeo de sus cargos" sin que "jams puedan ser
reconvenidos por ellas"; as como respecto del Presidente de la Repblica de
manera relativa en los trminos del artculo 108 constitucional, que dispone
que dicho alto funcionario durante el tiempo de su encargo slo puede ser
acusado por traicin a la patria y por delitos graves del orden comn.
Como ya hemos afirmado.f" tratndose de los senadores y diputados, dicha
inmunidad absoluta slo opera durante el desempeo del cargo correspondiente,
es decir, con motivo de las funciones que realicen como miembros integrantes
de la Cmara respectiva, pero no en razn de su investidura misma. Dicho de
otra manera, no por el hecho de ser diputado o senador, la persona que encarne
la representacin correlativa goza de la inmunidad prevista en el artculo 61
constitucional, sino nicamente cuando est en su ejercicio funcional. De esta
guisa, cualquier miembro del Congreso de la Unin, cuando emita opiniones
fuera del desempeo de su cargo, o sea, en el caso de que no est en funciones,
no es inviolable, pudiendo ser reconvenido por aqullas, pues la inmunidad
slo se justifica por la libertad parlamentaria que todo diputado o senador debe
tener dentro de un rgimen democrtico basado en el principio de divisin de
poderes, sin que deba significar irresponsabilidad por actos que realice en su
conducta privada. Por otra parte, si las opiniones que emita un diputado O
senador en el desempeo de su cargo configuran la incitacin a algn hecho
delictivo comn u oficial o si su externacin implica en s misma un delito de
cualquier orden, operan la inmunidad mencionada en el sentido de que el
opinante permanece inviolable y de que no puede ser reconvenido por tales
opiniones, pero ello no implica que contra l no se promueva el llamado "jui-
cio poltco'" que puede culminar con su desafuero; a .consecuencia del cual
quedaria a disposicin de las autoridades judiciales penales que . cOVesJ>onda.
N6 V'-e lUP1'tI capitwoaexto, ~oD, inclao e)

45
El fuero que se traduce en la no procesabilidad ante las autoridades judi-

cales ordinarias federales o locales no equivale a la inmunidad de los funcio-
narios que con l estn investidos y que seala el artculo 111 de la Constitucin.
En otras palabras, el fuero, bajo el aspecto que estamos tratando, no implica
la irresponsabilidad jurdica absoluta como en el caso a que se refiere el ar-
tculo 61 de nuestra Ley Fundamental, ni la irresponsabilidad jurdica relativa
a que alude su artculo 108 y por lo que concierne al Presidente de la Rep-
blica; es decir, en esta ltima hiptesis, a la imposibilidad de que durante
el tiempo de la gestin presidencial pueda acusarse al Jefe del Ejecutivo Fede-
ral por delitos oficiales o por los que sean diversos de la traicin a la Patria
y de los graves del orden comn. La no procesabilidad realmente se traduce
en la circunstancia de que.vmientras no se promueva y decida contra el fun-
cionario de oue se trate el llamado juicio poltico, los diputados y senadores
al Congreso de la Unin, los ministros de la Suprema Corte de Justicia, los
secretarios de Estado, el procurador general de la Repblica, los Jefes de Depar-
tamento Administrativo, el Jefe del Departamento del Distrito Federal, el Pro-
curador de Justicia del propio Distrito a que alude el artculo 110 constitucional,
no quedan sujetos a la potestad jurisdiccional ordinaria. El juicio poltico es de
la incumbencia cognoscitiva y decisoria de la Cmara de Diputados o de la d
Senadores, segn se trate respectivamente de delitos comunes u oficiales, y se sus-
tancia conforme al procedimiento establecido en los artculos 109 a 114 de la
Constitucin, a cuyo tenor nos remitimos,'?" .
C) Exclusividad en el desempeo del cargo

En el artculo 62 constitucional se establece la regla de que "Los diputados
y senadores propietarios, durante el periodo de su encargo, no podrn desem-
pear ninguna otra comisin o empleo de la Federacin o de los Estados por
los cuales se disfrute sueldo, sin licencia previa de la Cmara respectiva".
Esta prohibicin debe hacerse extensiva a los organismos descentralizados que
no gocen de plena autonoma y a las empresas de participacin estatal, pues
aunque unos y otras son entidades distintas del Estado y estn dotadas de
personalidad jurdica propia, su vinculacin a l es tan estrecha que desde
el punto de vista funcional y econmico se antojan verdaderas dependencias
estatales, con excepcin de la Universidad Nacional Autnoma de Mxico.
Adems, aunque el precepto sealado no los incluya, los cargos pblicos den-
tro del Distrito Federal deben comprenderse en la disposicin constitucional
transcrita, ya que el espritu que la anima consiste en que el diputado o senador
conserve su independencia de criterio en el ejercicio de sus funciones, la cual
se menoscabara notablemente si se subordinara a cualquier rgano de auto-
ridad federal o local o a algn organismo descentralizado o empresa de parti-
cipacin estatal. Huelga decir, por otra parte, que la prohibicin que comen-
tamos no abarca los cargos no oficiales ni los que, sindolo, sean honorficos
o no retribuidos econmicamente.
9B7 Este tipo de fuero lo examinamos tambin en el capitulo sexto, pargrafo D. in-
ciso e).
La prohibicin mencionada cesa si el diputado o senador obtiene la licencia

de su correspondiente Cmara para desempear algn cargo comprendido
en ella, en cuyo caso el interesado deja de ejercitar toda funcin dentro del
rgano legislativo a que pertenezca. La transgresin a dicha prohibicin, sin
la aludida licencia, se sanciona "con la prdida del carcter de diputado o
senador" (Art. 62 consto in fine).
D) Inatacabilidad jurdica de las decisiones electorales

Este principio se encontraba consignado .en el artculo 60 de la Constitu-
cin antes de la reforma que experiment proveniente de la iniciativa presiden-
cial de octubre de 1977. Conforme a l, las resoluciones de las Cmaras
integrantes del Congreso de la Unin en lo que respecta a la calificacin de
las elecciones de sus miembros y a las dudas que hubiese sobre ellas, eran defi-
nitivas e .inatacables, sin que contra ellas hubiese procedido ningn recurso
y ni siquiera el juicio de amparo.
El artculo 60 segn qued reformado da intervencin, segn dijimos, a
la Suprema Corte para conocer del recurso de reclamacin contra las resolu-
ciones del Colegio Electoral de la Cmara de Diputados, sin que las decisiones
de dicho Alto Tribunal tengan efecto compulsorio, ya que, en el. fondo, slo
involucran declaraciones de carcter moral.' El mismo precepto dispone que
la nueva resolucin que dicte la mencionada Cmara sobre la calificacin de
las elecciones de sus miembros, despus de fallado dicho recurso, tendr el
carcter de definitiva e inatacable.
Sin embargo, en 10 que concierne a las resoluciones del Senado sobre la
calificacin de elecciones de sus miembros, el artculo 60 constitucional no
previene su definitividad e inatacabilidad como lo haca tal precepto antes de la
expresada reforma. Sin embargo, tampoco establece ningn recurso contra ellas,
debiendo recordar, por otra parte, que el juicio de amparo para impugnarlas
es improcedente conforme a .las razones que exponemos en nuestro libro res-
pectivo. 838
E) Casos de sesiones conjuntas

Dentro del sistema bicamaral implantado en nuestra Constitucin, cada
cmara celebra sus sesiones ordinarias separada e independientemente, dentro
de un lapso de cuatro meses que no debe exceder del 31 de diciembre de cada
ao, sin que ninguna de ellas pueda prorrogarlo, teniendo el Presidente de la
Repblica la facultad de resolver lo que proceda en. caso de que no lleguen
al acuerdo de concluirlo antes del da sealado (Arts. 65 y 66) . No es bice;
pues, para la terminacin de los periodos ordinarios de sesiones que queden
pendientes de tratarse cualesquiera asuntos por ms importantes que sean, ya
que la prohibicin constitucional de extender dichos periodos despus del 31
938 Cfr. El Juicio de A.mparo. Capitulo decimotercero, subtitulo IV, pa~oB.

de diciembre de cada ao es contundente, sin perjuicio de que si algn nego-

cio pblico as lo amerita, se convoque al Congreso a sesiones extraordinarias.
Esta convocatoria debe formularla la Comisin Permanente por s o a pro-
puesta del Presidente de la Repblica y nicamente para que en dichas sesiones
se traten e! asunto o los asuntos fijados en ellas (Arts. 67, 79, frac. IV y 89,
frac. XI). '
Las sesiones extraordinarias pueden celebrarse por una sola de las Cmaras
o por ambas como integrantes del Congreso de la Unin, segn corresponda
la competencia para tratar el neg-ocio o negocios especficos que determine la
convocatoria respectiva. Ahora bien, hemos dicho que las sesiones ordinarias
se realizan por cada Cmara separada e independientemente para tratar todos
los asuntos a que se refiere el artculo 65. Esta regla tiene como excepcin, el
caso de que se trate de sesiones extraordinarias de! Congreso, pues entonces
stas se celebran conjuntamente, as como en el supuesto que prev e! artcu-
lo 69 constitucional, o sea, cuando e! Presidente de la Repblica acude a la
iniciacin del periodo ordinario a rendir su informe sobre el estado general
que guarde la administracin pblica de! pas.DaD
F) Cambio de residencia de las Cmaras

Del artculo 44 constitucional se infiere claramente que las Cmaras resi-
den en el Distrito Federal, pudiendo, sin embargo, acordar su traslacin a otro
lugar, conviniendo "en el tiempo y modo de verificarla, designando un mismo
punto para la reunin de ambas" (Art. 68). En caso de que difieran "en cuanto
al tiempo, modo y lugar, el Ejecutivo terminar la diferencia, eligiendo uno
de los dos extremos en cuestin" (dem).
Debemos advertir que dicha traslacin debe ser ocasional y transitoria,
motivada por causas circunstanciales, sin que signifique cambio de residencia
permanente. Ninguno de los Poderes de la Unin, sin la concurrencia de los
restantes, puede radicarse definitivamente fuera del Distrito Federal. Esta ob-
servacin se funda en lo dispuesto por el artculo 44 constitucional, que requiere
que todos ellos se trasladen a otro lugar para que dicha entidad se convierta
en el Estado del Valle de Mxico, conversin que no puede operar si uno
permanece dentro de ella. De la relacin lgica entre los artculos 44 y 68
constitucionales se deduce la anterior conclusin, en e! sentido de que el se-
gundo autoriza la traslacin transitoria y ocasional de ambas Cmaras, que-
dando los poderes Ejecutivo y Judicial dentro del Distrito Federal, en tanto
que e! primero prev el caso de cambio de residencia definitiva de los tres.
939 La Constituci6n de 1857, en su artculo 63, estableca que el Presidente del Congreso
deba contestar el informe presidencial "en tnninos generales". Esta obligaci6n le suprimi6 en la
Constituci6n vigente, por lo que no tiene carcter constitucional. Asimismo, bajo el imperio de
nuestra Constituci6n pr6xima anterior, las Cmaras que formaron el Congreso de la Uni6n a
partir de 187+ en que se implant6 el sistema bicamaral y el Congreso General hasta ese ao
dentro del unicamarismo, tena dos periodos ordinarios de sesiones, a saber: el primero CJU:e co-
menzaba el 16 de septiembre y terminaba el 15 de diciembre, y el legundo que se iniCIaba el
primero de abril para concluir el ltimo de mayo (Art. 62) , .
G) Interdependencia de ambas Cmaras

Dentro del sistema bicamaral existe una verdadera interdependencia entre
las dos Cmaras a travs de las que funciona. Por este motivo, el artculo 68
citado dispone que ninguna de ellas podr "suspender sus sesiones por ms
de tres das sin consentimiento de la otra".
Esta interdependencia, traducida en una indisoluble colaboracin funcional,
se revela, adems, en que la labor legislativa no se puede realizar sin la con-
currencia de ambas Cmaras. Salvo los casos en que cada una de ellas tiene
facultades exclusivas y que no se refieren a la expedicin de leyes, segn dijimos,
la Cmara de Diputados y el Senado actan recprocamente en lo que a esta
importante funcin concierne, de acuerdo con el procedimiento de elabora-
cin legislativa consignado en el artculo 72 constitucional, a cuyas prevencio-
nes nos remitimos. 940
H) Terminologa de los actos de las Cmaras

Conforme al artcllo 70 de la Constitucin, toda resolucin del Congreso de
la Unin, es decir, de las dos Cmaras que lo forman y actuando conjunta-
mente, tiene el carcter de "ley" o "decreto". Ambas denominaciones no s610
tienen implicaci6n terminolgica o meramente formal, sino que expresan la
distinta naturaleza intrnseca, o material de los actos que provienen de dicho
organismo. As, cuando se trata de la creaci6n de normas jurdicas generales~
abstractas e impersonales, el acto respectivo es una ley; en tanto que los actos
no legislativos, esto es, los poltico-administrativos y los poltico-jurisdicciona-
les que inciden dentro de su competencia constitucional, son decretos en sentido
estricto, teniendo los atributos contrarios, a saber: la particularidad, la concre-
cin y la personalidad.
1) Potestad de iniciar leyes de los diputados y senadores

Una de las importantes atribuciones que tienen los diputados y senadores
individualmente considerados consiste en la facultad de iniciar leyes o decre-
tos a la que se refiere el artculo 71 de la Constituci6n en su fraccin JI.
En lo tocante al ejercicio de esta. facultad, los diputados y senadores se en-
cuentran en una situacin de inferioridad respecto del Presidente de la Rep-
blica y de las legislaturas de los Estados, a quienes tambin se atribuye su
desempeo conforme al invocado precepto. Esta desigualdad se manifiesta en
que las iniciativas de leyes o decretos que formulen los diputados o senadores
debe sujetarse a los trmites consignados en la legislaci6n interna del Con-
greso de la Unin, en tanto que las que presenten el Ejecutivo Federal o
940 Entre las minuciosas reglas que tal precepto establece se encuentran las relativas a
la discusin, aprobacin y d~ento de los proyectos legislativos por ~da Cmara, al
veto ptnidmeial y a la presund6nde que si ste no se formula dentro del ~r.rnino de diez
dias, las leyes emitidas por el Consre-o de la UDip.n se estiman aprobadaa pore1Ejecutivo.
'IL
las legislaturas locales se turnan inmediatamente a comisin para su dictamen.

Consideramos indebida semejante situacin inequitativa, pues la distincin pro-
cedimental a que nos referimos debe fundarse en la importancia o trascendencia
que tenga una iniciativa y no en el carcter de su autor.
J) Quorum
Segn el artculo 63 constitucional, "las Cmaras no pueden abrir sus se-
siones. ni ejercer su cargo sin la concurrencia, en la de Senadores, de las dos
terceras partes, y en la de Diputados. de ms de la mitad del nmero total
de sus miembros", obligando dicho precepto a los presentes a "compeler a
los ausentes a que concurran dentro de los treinta das siguientes" a la fecha
de la reunin. \
. . La sancin para los 'diputados y senadores propietarios que no asistan a
las sesiones de la Cmara respectiva consiste en la presuncin de que no
aceptan su cargo, en el que debern ser sustituidos por los suplentes, y si stos
tampoco se presentaren "se declarar vacante el puesto y se convocar a nuevas
elecciones" .
La falta de asistencia de los diputados y senadores por ms de diez das
consecutivos sin causa justificada o sin la previa licencia que les haya otorgado
el presidente de la Cmara respectiva, supone la renuncia "a concurrir hasta el
periodo inmediato, llamndose desde luego a los suplentes". El mencionado
trmino debe entenderse no desde el punto de vista meramente cronolgico,
ya que la consecutividad a que se refiere el invocado artculo 63 de la Consti-
tucin entraa la falta de asistencia a diez sesiones consecutivas, sin que esta
circunstancia haga perder al faltista su carcter de diputado o senador.
Por ltimo, dicho precepto declara que los diputados y senadores incurren
en responsabilidad si no se presentan, sin causa justificada, dentro del plazo
de treinta das contado desde la apertura del periodo ordinario de sesiones si
ya hubiesen sido electos o desde el da de la eleccin en el caso contrario,
extendindose tal responsabilidad a "los partidos polticos nacionales que ha-
biendo postulado candidatos en una eleccin para diputados o senadores,
acuerden que sus miembros que resultaren electos no se presenten a desempear
sus funciones" (prrafo ltimo).
VIII. LA COMISIN PERMANENTE
A) Consideraciones previas
Don Felipe Tena Ramrez hace remontar los orgenes de este organismo
hasta el rgimen jurdico aragons, afirmando que "probablemente" surgi en
el siglo XID. Sostiene dicho tratadista que "Durante el tiempo en que las Cortes
no actuaban, funcionaba una comisin compuesta por dos miembros de cada
uno de los cuatro brazos o clases en que se divida la asamblea parlamentaria
de. aquel reino. Dicha comisin reemplazaba a las Cortes en dos de las prin-
cipales funciones de stas: administrar los subsidios y velar por la observancia

de los fueros." 941 Coincidiendo con esta idea, con Carlos Lpez de Haro
asevera que "La prerrogativa real de convocar a Cortes dejaba la reunin
del Reino a la voluntad de la Corona, aunque no en absoluto, porque le eran
necesarias para poder gobernar, ya que sin ellas no poda pedir servicios ni
hacer fueros; pero la nobleza vea en esa facultad del Rey un menoscabo de
sus libertades, o mejor, de sus derechos a intervenir constantemente en el go-
bierno, y en los Privilegios Generales y de la Unin le impusieron la convoca-
cin anual de las Cortes, acordndose despus en las de Aragn, en 1307, que
se celebran cada bienio; esto sin perjuicio de la Diputacin permanente, viga
de la observancia de los fueros y del Tesoro general." 942
Ha sido prctica poltico-constitucional generalizada la implantacin de un
organismo Que, bajo distintas denominaciones, funciona durante los recesos de
los rganos legislativos, no para sustituirlos en sus atribuciones, sino para pre-
parar los neg-ocios pblicos que stos deben tratar durante los periodos ordinarios
de sesiones, para convocarlos a sesiones extraordinarias y para conocer de
determinados asuntos urgentes que, dada su premura, no pueden esperar a su
reunin. Dicho organismo generalmente se ha compuesto por cierto nmero
de miembros que pertenecen a las mismas entidades legislativas, de tal suerte
que se le ha considerado como derivacin de stas. Ello significa que el Con-
greso, aunque no est reunido, queda a salvo de una posible intromisin del
Ejecutivo en los negocios cuyo tratamiento incide dentro de su rbita campe-
tencial. Las atribuciones de ese organismo apndice" del Legislativo han
justificado su existencia, ya que, sin l, se rompera el equilibrio poltico-jur-
dico que debe haber entre dicho poder y el Ejecutivo durante la poca de los
recesos parlamentarios. "De lo poco que nos ofrecen la doctrina y sus reali-
zaciones en el derecho comparado, dice Tena Ramrez, podemos deducir que
la Comisin Permanente responde a un concepto exagerado (?) de la predo-
minancia legislativa. No se trata en el fondo sino de la supervivencia de aquellas
ideas inspiradas por Rousseau, posteriormente tan mitigadas, conforme a las
cuales el poder ejecutivo debe estar siempre bajo el control de la represen-
tacin popular. La consecuencia ineludible de tales ideas en el orden del
tiempo consiste en que en ningn momento ha de estar ausente del escenario
nacional la representacin legislativa. Nada ms que ante el desaire poltico
y legislativo _a que orillara la actividad continua de las Cmaras, se ha querido
salvar el principio por medio de un pequeo comit surgido de las mismas
Cmaras y que durante el receso de stas asume su representacin en mayor o
menor grado. De.este modo ha dicho un comentarista uruguayo que la Comi-
sin Permanente aparece como pieza de recambio, destinada a suplir autom-
ticamente la ausencia temporal de la legislatura." 943
941 Derecho Constitueionfll Mexicano, p. 431.

942 La Constitucin 'Y Libertllties de Aragn, p. 79.
943 Op. cit., pp. 433 Y 434. No estimamos acertada la expresi6n del mencionado trata-
dista en el sentido ~ que "la Comisi6n Pennanente responde a un concepto exagerado de la
predominancia legislativa", puesto que la existencia Y_el funcionamiento -de este organismo no
ampUn las facultadft de IGl 6rganos legislativos Di se IUltituyen a ello., ni,-- en suma, restrin-
La Comisin Permanente tiene, por otra parte, una casi ininterrumpida

tradicin constitucional entre nosotros.
En la Constitucin de Cdiz, que rigi en las postrimeras de la vida colo-
nial de Mxico, se estableci la "Diputacin Permanente de Cortes", que tena
la facultad de "Ve1ar sobre la observancia de la Constitucin y de las leyes,
para dar cuenta a las prximas Cortes de las infracciones que haya notado"
y "Convocar a Cortes extraordinarias en los casos previstos por la Constitucin"
(Art. 160).
La Constitucin Federal de 1824 cre un "Consejo de Gobierno" que
funcionaba durante el receso del Congreso General y que se compona con la
mitad .de los individuos del Senado (Art. 103). Su mbito competencial era
muy dilatado, pues se integraba con diversas facultades que se consignaban en
su artculo 116, a cuyo texto nos remitimos.
En la Constitucin centralista de 1836 se implant la "Diputacin Perma-
nente", compuesta de cuatro diputados y tres senadores (Art. 57), incumbin-
dol citar al Congreso a sesiones extraordinarias y velar sobre las infracciones
constitucionales, entre otras facultades a las que se refera su artculo 58 de
la Tercera Ley.
El proyecto de la .Ji!inora de 1842 previ una "Comisin Permanente",
integrada por cuatro diputados y tres senadores nombrados por sus respectivas
Cmaras, correspondindole convocar a sesiones extraordinarias, vigilar el cum-
plimiento de la Constitucin y leyes generales "haciendo los reclamos que juzgare
convenientes y dando cuenta al Congreso" (Art. 52).
En el Proyecto combinado que elaboraron los grupos mayoritario y mino-
ritario de la Comisin de 1842 se confiri a la "Comisin Permanente" slo
la facultad de convocar a sesiones extraordinarias al Congreso "y las dems
econmicas que se fijan en el Reglamento" (Art, 48), integrndose tambin
por cuatro diputados y tres senadores "nombrados por sus respectivas Cma-
ras en los ltimos das de sus sesiones" (Art. 47).
En las Bases Orgnicas de 1843, la "Diputacin Permanente, constituida
por cuatro senadores y cinco diputados" (Art, 80), tena por objeto "hacer la
convocatoria a sesiones extraordinarias cuando lo decrete el Gobierno; recibir
las actas de elecciones de Presidente de la Repblica, senadores y ministros de
la Suprema Corte; citar a la Cmara respectiva para el desempeo de sus
funciones cuando haya de ejercerlas segn la ley y ejercer las funciones econ-
micas que seala el Reglamento" (Art, 82).
En el Proyecto de Constitucin de 1857, el artculo 103 sugiri un "Con-
sejo de Gobierno" compuesto de un diputado por cada Estado y Territorio
y que sera nombrado por el mismo Congreso, durante cuyos recesos funciona-
ra. Esta denominacin se sustituy por la de "Diputacin Permanente" en
nuestra Ley Fundamental prxima anterior (Art. 73). Al reimplantarse
en nuestro pas el sistema bicamaral, la Diputacin Permanente se compuso de
veintinueve miembros, es decir, de quince diputados y catorce senadores.
gen la competencia constitucional de 101 demiapoderea del Estado, fen6n1enOl q~, de pro-
ducirse, s provocarian esa predominancia. ' . .
EL PODER LEGISLAUVO 713
B) Su composicin
La Comisin Permanente se compone de veintinueve miembros, o sea, por
quince diputados y catorce senadores, "nombrados por sus respectivas Cmaras
la vspera de la clausura de las sesiones" (Art. 78 const.). Funciona exclusi-
vamente durante el receso del Congreso, es decir, desde el 1 de enero al 31
Q
de agosto de cada ao. La presidencia y la vicepresidencial de dicha Comisin

corresponden sucesivamente, por cada periodo, a los diputados y a los sena-
dores que hubiesen sido designados para integrarla, segn lo declara la legis-
lacin interior del Congreso de la Unin. Atendiendo a su composicin, la
Comisin Permanente es un organismo que deriva directa y exclusivamente
de ste, siguindose a este respecto nuestra tradicin constitucional, segn se
advierte de la resea contenida en el apartado inmediato anterior.
e) Sus facultades
La Comisin Permanente no es un rgano legislativo por modo absoluto,
en el sentido de que no tiene la potestad de elaborar ley alguna, en cuyo ejer-
cicio, por tanto, no sustituye al Congreso de la Unin. Sus atribuciones son
poltico-jurdicas, revistiendo unas el carcter de provisionalidad y otras el de
definitividad. En el primer caso, sus decisiones quedan supeditadas a lo que re-
suelva, de acuerdo con su correspondiente competencia, dicho Congreso o
alguna de las Cmaras que lo forman. En el segundo caso, la Comisin Per-
manente puede emitir resoluciones sin que stas se sujeten a la ratificacin
de los referidos rganos. Ambos caracteres subrayaremos al hacer alusin a
cada una de las facultades con que dicha Comisin est investida y que son
las siguientes:
a) Prestar su consentimiento para que el Presidente de la Repblica pueda
hacer uso de la Guardia Nacional fuera de sus respectivos Estados (frac. 1 del
Art, 79). Esta atribucin corresponde al Senado, segn dijimos, por lo que
durante los recesos de ste la citada Comisin se sustituye a l, sin que el des-
empeo de la misma quede sujeto a lo que el propio rgano decida, por lo que
se trata de una facultad sustituta y definitiva.
b) Recibir la protesta del Presidente de la Repblica, de los ministros de
la Suprema CoI1e, de los magistrados del Distrito Federal (frac. II, Art, 79).
Conforme al artculo 87 constitucional, el Presidente debe formular la consa-
bida protesta ante el Congreso de la Unin "o ante la Comisin Permanente
en los recesos de aqul". En cuanto a los ministros de la Suprema Corte, stos
deben protestar ante el Senado "yen sus recesos ante la Comisin Permanente"
(Art. 97) y por lo que concierne a la protesta de los magistrados del Distrito
Federal, su recepcincorresponde a la Cmara de Diputados como atribucin
implcita de la que consiste en la aprobacin de los nombramientos respectivos,
por lo que la facultad de que tratamos presenta los mismos atributos' que la
anterior, ya que dicha'"Comisin se sustituye definitivamente 'a las de los men-
cionados.rganos durante el.receso' de stos.
c) "Recibir, durante el receso del Congreso de la Unin, las iniciativas

de ley y proposiciones dirigidas a las Cmaras, y turnarlas para dictamen a
las comisiones de la Cmara a la que vayan dirigidas, a fin de que se despa-
chen en el inmediato periodo de sesiones" (frac. Hl ). Fcilmente se comprende
que, esta facultad entraa meros actos de trmite, sin que amerite ulterior
comentario.
d) Acordar la convocatoria del Congreso o de alguna de las Cmaras
que lo componen para efectuar sesiones extraordinarias (frac. IV, 79). Esta fa-
cultad la puede ejerc~r la Comisin Permanente por s misma o a propuesta
.del Presidente de la Repblica, debiendo hacer notar que este funcionario, por
s solo, no puede lanzar dicha convocatoria, pues en todo caso debe existir la
decisin que en este sentido emita la consabida Comisin, segn se advierte
no slo de la disposicin sealada, sino tambin del artculo 89, fraccin XI de
la Constitucin.
Esta restriccin a la potestad presidencial en relacin con la convocatoria
a sesiones extraordinarias se introdujo en el ao de 1923, ya que contanterio-
ridad el Ejecutivo Federal poda ad libitum convocar al Congreso o a alguna
de las Cmaras a dichas sesiones cada vez que lo estimara conveniente. Es ms,
el proyecto constitucional de don Venustiano Carranza no incluy, entre las
atribuciones de la Comisin Permanente, la que estamos comentando, habiendo
otorgado al Presidente de la Repblica amplias y discrecionales facultades para
formular la expresada convocatoria, situacin que se corrobor al dictaminarse
sobre este tpico en el Constituyente de Quertaro. El dictamen respectivo fue
impugnado en el sentido de que debera concederse a la Comisin Permanente
la atribucin de convocar a sesiones extraordinarias; y con el objeto de coho-
nestar este propsito con la facultad presidencial irrestricta a que nos teferi-
mos, se decidi que slo en determinados casos la convocatoria deba ser de la
incumbencia de la citada Comisin, o sea, cuando se tratase de delitos oficiales
o comunes cometidos por los secretarios de Estado o ministros de la Suprema
Corte, o de delitos oficiales federales imputables a los gobernadores de los
Estados "siempre que est ya instruido el proceso por la Comisin del Gran
Jurado". En los anteriores trminos qued aprobada la mencionada facultad
de la Comisin Permanente que, como se ve, era sumamente limitada, habin-
dose ampliado, segn dijimos, por la reforma de 1923, la cual paralelamente
relev al Ejecutivo Federal del poder que tena para que "cuando lo juzgase
conveniente" convocara al Congreso o a cualquiera de las Cmaras a sesiones
extraordinarias.
e) Otorgar o negar su aprobacin a los nombramientos de ministros de
la Suprema Corte y magistrados del Tribunal Superior de Justicia del Distrito
Federal (Art. 79, frac. V). Esta facultad, como es obvio, la ejercita la Comi-
sin Permanente durante los recesos del Senado y de la Cmara de Diputados,
pues a estos rganos corresponde respectivamente su desempeo conforme a
los artculos 76, fraccin VIII, y 74, fraccin VI, constitucionales. De ello po-
dra inferirse que las decisiones de la mencionada Comisin sobre la aproba-
cin o rechazo de los expresados nombramientos deben entenderse como provisio-
nales mientras resuelven definitivamente sobre ellas los rganos legislativos

mencionados, mxime que sin su aquiescencia los ministros o magistrados desig-
nados no pueden tomar posesin de sus cargos (Arts. 96 y 73, frac. VI, base 4'"
de la Constitucin), considerndose su ocupacin como provisional mientras el
Senado o la Cmara de Diputados no la ratifiquen. Sin embargo, no ocurre
as, pues la aprobacin de tales nombramientos incumbe tanto a las aludidas
Cmaras como a la Comisin Permanente en sus respectivos casos, segn lo
establecen con claridad las fracciones XVII y XVIII del artculo 89 consti-
tucionales. Debe enfatizarse que cuando la Comisin Permanente, por su parte,
y dentro del receso parlamentario, y el Congreso de la Unin, el Senado o la
Cmara de Diputados, por la otra, durante los periodos ordinarios de sesiones,
pueden indistintamente desempear la misma facultad, se requiere que as
lo prevea en forma expresa la Constitucin, lo que sucede tratndose de la
aprobacin o rechazamiento de los referidos nombramientos, pues las dispo-
siciones que se acaban de invocar consignan la disyuntiva necesaria.
f) Otorgar o negar su aprobacin a las solicitudes de licencia de los
ministros de la Suprema Corte. Aunque el acto o acuerdo en que se traduzca el
ejercicio de esta facultad debe entenderse como provisional, ya que su desem-
peo incumbe en definitiva al Senado en los trminos del artculo 76, fraccin
VII constitucional prcticamente asume el carcter de definitiva, toda vez
que si el plazo de la licencia transcurre durante el receso, su autorizacin
por la Comisin Permanente se vuelve irreversible o inmodificable, consumn-
dose irreparablemente.
g) Conceder licencias hasta por treinta das al Presidente de la Repblica
y nombrar el interino que supla esa falta (Art. 79, frac. VI). Debe destacarse
que si el trmino de la licencia rebasa el lmite sealado, la Comisin Perma-
nente no puede otorgarla, pues la atribucin respectiva corresponde al Congreso
de la Unin segn la fraccin XXVI del artculo 73 de la Constitucin. Huel-
ga decir que el cargo de "presidente interino" que en el caso de que tratamos
puede conferir dicha Comisin, tampoco debe exceder del lapso mencionado,
a cuyo transcurso el solicitante de la licencia debe ineludiblemente reasumir
sus funciones. Sin embargo, en el supuesto de que no se registre esta reasuncin,
la Comisin Permanente convocar a sesiones extraordinarias del Congreso
para que ste nombre al presidente interino (Art. 85, prrafo 3\, subsistiendo
mientras tanto la designacin que hubiere hecho la mencionada Comisin.
h) Aprobar la suspensin de garantas que, durante el receso del Congreso
de la Unin, acuerde el Presidente de la Repblica en los casos previstos por el
artculo 29 constituconal.r" Debe observarse que la Comisin Permanente a
ese solo acto debe contraerse, pues no tiene facultad para conceder al Ejecutivo
Federal las autorizaciones necesarias tendientes a hacer frente a la situacin de
emergencia que implique la causa determinante de dicha suspensin, toda vez
que la atribucin respectiva nicamente incumbe al Congreso. En el supuesto
de que ste estuviese en receso, la citada Comisin debe convocarlo a sesiones
9U Este precepto lo estudiamos en nuestro libro Las Garantias ndividull1es (Cfr. ca-
pitulo tereero.) .,
extraordinarias, para que proceda al otorgamiento de tales autorizaciones que

generalmente se traducen en la capacitacin del Presidente de la Repblica
para legislar durante el estado emergente.
i) Nombrar presidente provisional de la Repblica cuando durante los dos
primeros aos del periodo correspondiente (que es de seis aos) ocurra la
falta absoluta del funcionario que constitucionalmente ocupe dicho alto cargo
y el Congreso de la Unin se encuentre en receso (Art. 84, prrafo 2Q ) . Hecha la
designacin mencionada, la Comisin Permanente debe convocar a sesiones
extraordinarias a leste organismo para que nombre "presidente interino" y
expida, a su vez, la\:onvocatoria a elecciones presidenciales. La misma facultad
para designar presidente provisional tiene la indicada Comisin en el caso de
que la falta absoluta de Presidente de la Repblica ocurra durante los cuatro
ltimos aos del periodo respectivo, estando tambin obligada a lanzar la
convocatoria a sesiones extraordinarias al Congreso, para que ste, erigido en
Colegio Electoral, haga la eleccin de "presidente sustituto" (dem, prrafo 3 Q ) .
El presidente provisional tambin debe nombrarse por la Comisin Perma-
nente cuando el presidente electo no se presente a asumir su cargo al comenzar
el periodo correspondiente o la eleccin respectiva no estuviese hecha o decla-
rada al finalizar ste, y siempre que el Congreso de la Unin no estuviese
reunido, el cual, en tal caso, debe ser convocado a sesiones extraordinarias
de inmediato por la aludida Comisin para que designe un presidente interino
y convoque a su vez, a elecciones presidenciales (Art. 85, prrafo 1Q).
Tambin debe la Comisin Permanente nombrar un presidente interino
cuando la falta del Presidente de la Repblica fuese temporal y ocurra durante
el receso del Congreso de la Unin, sin que dicha falta exceda de treinta das,
pues en este caso, una vez formulado el mencionado nombramiento, debe con-
vocar a sesiones extraordinarias al citado organismo "para que ste resuelva
sobre la licencia (que haya solicitado el presidente en funciones) y nombre, en
su caso, al presidente interino" (dem, prrafos 3 y 4).
j) Aprobar los nombramientos de ministros provisionales de la Suprema
Corte que, durante el receso del Senado, formule el Presidente de la Repblica
en los casos de faltas temporales de los ministros definitivos o numerarios de
dicho alto cuerpo judicial que excedan de un mes, ya que en el supuesto con-
trario, a stos los sustituyen los ministros supernumerarios (Art. 98 const.},
k) Aprobar las renuncias que, previa su aceptacin por el Presidente de
la Repblica, presenten los ministros de la Suprema Corte durante la poca del
receso del Senado (Art, 99).
1) Aprobar las licencias que para separarse de sus cargos por ms de un
mes conceda el Presidente de la Repblica a los ministros de la Suprema Corte
y siempre que el Senado se halle en receso (Art. 100).
m) Declarar que debe designarse gobernador provisional cuando hayan
desaparecido. todos los poderes de un Estado. Esta facultad la comparte la
Comisin Permanente con el Senado en los casos de receso de este rgano, segn
lo establece la fraccin V del artculo 76 constitucional, teniendo el carcter
de definitiva, pues los nombramientos que expida con motivo de su ejercicio
no estn sujetos a la ratificacin senatorial. La. designaci6n de gobernador
provisional asume la forma de decreto, o sea, es un acto poltico-administrativo,

incumbiendo la iniciativa correspondiente a los funcionarios y entidades a que
se refiere el artculo 71 de la Ley Suprema, entre los que se comprende el Presi-
dente de la Repblica. La facultad a que aludimos tiene la ampliacin y
alcance que ya examinamos anteriormente, al tratarla como atribucin que
atae al Senado, por lo Que reproducimos en relacin con ellas las considera-
ciones que hemos formulado.

Derecho Constitucional Mexicano - Burgoa Orihuela I. - Cap.7

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CAPTULO SPTIMO

SUMARIO: l. Implicacin de "poder legislativo".-II. Breve referencia

L IMPLICACIN DE "PODER LEGISLATIVO"

Si el poder pblico equivale a actividad de imperio del Estado, y si una

como elementos sustanciales la abstraccin, la imperatividad y la generalidad

Al efecto, Duguit ha dicho: "Desde el punto de vista material, es ley todo

situamos exclusivamente en el mbito jurdico bajo la estricta acepcion de "acto de imperio

835 Teora General del Estado, p. 301.

II. BREVE REFERENCIA HISTRICA GENERAL

En cuanto al ejercicio del poder legislativo entendido como funcin pbli-

lado caracterstico de todo rgimen democrtico, en diferentes realidades pol-

889 Vase AtentlS, una Demo~;:Ui~d~)'R~bert~ Coh~~.

de Servio Tulio y posteriormente por centurias, eran las asambleas polticas

caracterstico de la Edad Media en casi todos los pueblos europeos. El seor

6-14 A. Laya. Droil .A.nglais. p. 106.

El parlamento de Pars, en su origen, fue deambulatorio y se convirti en

"Estos concilios, dice Enrique de Tapia Ozcariz, ayudaron eficazmente a los

Es, pues, un error generalizado sostener que el rgimen poltico de los

quico absolutista y que cristaliz en la realidad al liquidarse el feudalismo, segn

lidad y en el pensamiento por el principio de su radicacin en la voluntad

Hl, EL PODER LEGISLATIVO EN MXICO HASTA LA CoNSTrrUClN

leyes,848 es decir, si stas no comprenden nicamente a las escritas, puede afir-

ciones reconocieron expresamente como fuente de derecho, contndose entre

"Sabed que desde el descubrimiento de nuestras Indias Occidentales, Islas

chas Cdulas, Cartas, Provisiones, Ordenanzas, Instrucciones, Autos de Gobier-

Con la Constitucin de marzo de 1812, que no puede dejar de figurar en

El ideario de la insurgencia, desde su precursin con el licenciado Verdad

.852 Vase lA Constitucin de Ap~zingn. Estudio Jurlico-histrico de F,lipe Remolina

tema que no lleg a dilucidarse suficientemente. El diputado D. Lorenzo de

La reinstalacin del Congreso no produjo los frutos apetecidos por el Plan

857Isidro Montiel y Duarte. Op. cit., p. XVIII.

aquellos regmenes, llamados congresionales, en que la hegemona la tiene el

8 de la Ley Tercera). Aunque las juntas departamentales estaban investidas

su sustancioso voto" de 5 de abril, haba sugerido. Hasta entonces, ninguno

"Pasando de estas dos materias a la organizacin de los Poderes Federales,

"En orden a las condiciones de elegibilidad, mi opinin es muy franca: las

ms que para el nombramiento de tan alto magistrado, entonces slo una

La concepcin oterista del rgano legislativo que se reflej en el Acta de

La subsistencia del Senado fue apoyada en atendibles razones por el dipu-

"La utilidad de la divisin del poder legislativo se funda adems en otras

Al discutirse el artculo 53 del Proyecto que propuso la adopci6n del sistema

"Los ataques se dirigen al Senado tal cual exista conforme a la Carta de

Uno de los ms tenaces opositores a la idea de conservar el Senado fue don

'Por qu lo que han de hacer dos cmaras no ha de hacerlo una sola?

a los indecisos, a esas facciones fluctuantes que en todo quieren decir s y en

Las opiniones que apoyaban o rechazaban la implantacin del sistema bica-

do suspendi constantemente el curso de aquellas resoluciones. Sin duda hizo

Casi siete aos permaneci debatindose esta trascendental cuestin, ya que

"Nuestra propia historia, sostena la conusion, confirma las teoras polticas

De los criterios encontrados que en la doctrina jurdica y en el mbito pol-

unicamaral, puede inferirse esta conclusin: ninguno de los dos es conve-

obedecen no a la existencia de una sola cmara legislativa, sino a la condicin

868 Quien, a nuestro entender, brind la argumentacin jurdico-poltica ms seria y en-

como precepto constitucional en la forma siguiente: "La Cmara de Senadores

en Mxico una formacin distinta de la de la Cmara de Diputados; si repre-

IV. EL CONGRESO DE LA UNIN

A) Breves consideraciones previas

B) Facultades legislativas del Congreso de la Unin

por exclusin, no estn previstas constitucionalmente por modo explcito. De es-

a) El Conoreso de la Unin como legislatura local

b) El Congreso de la Unin como legislatura federal

concesionados O explotados directamente por la Federacin; 5. Especiales so-

Las disposiciones constitucionales transcritas plantean el problema consis-