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RAPPORT 2017 SUR LA

performance
des ministres du
gouvernement
du Qubec

Pour latteinte
de rsultats
significatifs pour
les citoyens
du Qubec
Une analyse de lapplication de la Loi sur ladministration
publique (2011-2016) et de ses impacts
MARC-NICOLAS KOBRYNSKY
BULLETIN DES MINISTRES
30/09/2017
Rapport
sommaire

Rapport 2017 sur la Une analyse complmentaire


performance des ministres de lapplication de la Loi sur
du gouvernement du Qubec : ladministration publique
pour latteinte de rsultats (2011-2016) et premire publication
significatifs pour les de lindice de la performance
citoyens du Qubec des ministres du Qubec (IPMQ)

Contexte
Plusieurs vnements des dernires annes nous ont amens nous intresser la gestion gouvernementale:
n Crises ponctuelles dmontrant des lacunes de gestion dans plusieurs ministres, par exemple la Justice, au point o des
procs sont annuls la suite de dlais judiciaires inacceptables;
n Surplus budgtaires obtenus concurremment une apparente diminution du niveau de prestations de services la population;
n Nombreux changements dans la vision de la gestion administrative du gouvernement (abandon de la rforme de programmes

Pour latteinte de rsultats significatifs pour les citoyens du Qubec


et de la rforme de la fiscalit, etc.).

Pourquoi publier ce rapport?


Maintenant que le gouvernement a atteint son objectif du dficit zro:
n Quen est-il de lvolution de la qualit des services offerts aux citoyens?
C
 omment la population peut-elle suivre cette volution et obtenir des donnes factuelles et crdibles, mises jour rguli-
rement et de faon conviviale?
n Le gouvernement atteint-il les cibles quil se fixe?
n Et, dans une optique plus large, peut-on faire mieux en matire de services tout en conservant un quilibre budgtaire dans
les finances publiques?

Pour rpondre ces questions, nous avons entrepris de faire une analyse exhaustive des engagements dune majorit des
ministres du Qubec. Puis, nous avons mesur le respect de leur adhsion aux objectifs de la Loi sur ladministration publique
(LAP). Nous prsentons les conclusions de cette premire analyse dans notre rapport.

Courte prsentation de lauteur


Marc-Nicolas Kobrynsky dtient un B.A.A des HEC ainsi quune M. Sc. en Management au London School of Economics. Il
cumule plus de 14 ans dexprience comme consultant en gestion et stratgie dans les petites, moyennes et grandes entre-
prises en Amrique du Nord. Il nest pas affili quelque parti ou organisme politique et na reu aucune compensation finan- 2
cire ou autre pour la ralisation de ltude.
SOMMAIRE DU RAPPORT:

Une analyse de lapplication de la Loi


sur ladministration publique (2011-2016)
Au Qubec, La Loi de ladministration publique (LAP), tablie en 2000, oblige les ministres et organismes du gouvernement
choisir des indicateurs reprsentatifs de la mission du ministre ainsi que des services aux citoyens, se fixer des objectifs et
rapporter annuellement la progression du ministre sur ces indicateurs. Le but de la Loi est de forcer les ministres limputa-
bilit quant la livraison de rsultats tangibles pour la population, et la transparence vis--vis non seulement de ces rsultats,
mais aussi de ltat gnral de leur mission.

Il sagit donc ici, pour nous, de voir si le gouvernement du Qubec rpond sa propre gouvernance mise en place en 2000 pour
atteindre ses objectifs. Notre but est donc double:
n valuer la situation actuelle;
 valuer ladhsion des ministres la forme (obligations lgales) et au fond (les objectifs) de la Loi sur ladministration
publique (A-601), laquelle introduit la philosophie de gestion par rsultat.
B rosser un portrait de latteinte des rsultats aux cibles que les ministres se sont eux-mmes fixes.
n Suivre lvolution de la performance des ministres dans le temps;
P roduire un tableau de bord des rsultats pour suivre la progression de la gestion gouvernementale.

Pour ce faire, nous avons analys, sur un horizon de cinq sept ans, dpendant des ministres:
n Ladhsion de 13 ministres plus de 836 indicateurs inscrits au plan stratgique, lui-mme retrouv dans les rapports de
gestion annuels de chacun des ministres;
n Les rapports pertinents du prsident du Conseil du trsor sur la LAP, les rapports de la Commission de lAP et les rapports des
commissions sectorielles.

Lanalyse de la performance gouvernementale sest faite travers le prisme des meilleures pratiques de gestion dans le choix
et le suivi dindicateurs, mais sest aussi inspire des conclusions de plusieurs spcialistes ayant dj tudi la question de la
Rapport 2017 sur la performance des ministres du gouvernement du Qubec

gestion gouvernementale autant au Qubec quailleurs dans le monde.

Constats de notre premire analyse


Mme si lensemble du gouvernement na pas t ltude pour cette premire phase, les ministres choisis reprsentent
plus de 93 % du budget annuel du gouvernement et lchantillon est significatif. Son analyse nous permet darriver certaines
conclusions rsumes au Tableau 1. Sommaire des constats.
n Les obligations lgales de la LAP sont respectes de faon ingale:
L a forme (obligations lgales) de la Loi (LAP) est respecte en majeure partie en ce qui concerne la production de la
Dclaration aux citoyens (A), mais une obsolescence et une absence de cibles(B) dans les plans stratgiques et du
laxisme dans les mcanismes de contrles (C) laissent planer le doute quant la relle adhsion la Loi.
n Les objectifs de la LAP ne sont pas respects:
L es indicateurs choisis dans la Dclaration aux citoyens portent uniquement sur les services administratifs et noffrent
aucune information pour juger de la livraison des services fondamentaux des ministres;
S  i ladquation entre la mission et les indicateurs est gnralement approprie (D), les indicateurs choisis dans les plans
stratgiques ne portent pas sur des rsultats tangibles (E), manquent de pertinence et sont souvent de pitre qualit
et inconsistants (F).
n De faon gnrale, les ministres natteignent pas leurs cibles:
L e tableau de bord des rsultats de ltude nous indique que 10 des 13 ministres nobtiennent pas la note de passage
(60%) (G) et quaucun na atteint lensemble de ses objectifs.
n Il y a une svre dfaillance dans limputabilit de lapplication de la LAP:
L a Commission de ladministration publique (CAP) fait un travail honnte, mais na pas de pouvoir de coercition;
3 L e Conseil du trsor, malgr une indication contraire inscrite la Loi, se voit comme un accompagnateur sans vritable
imputabilit.
Tableau 1 - Sommaire des constats
Obligations Lgales LAP Rsultats du
Qualit d'application LAP
(conformit) gouvernement

Production Respect Plan Stratgique Atteinte


Ministre Production
annuelle Cdule de Adquation Qualit cibles - plan
annuelle Plan Type
Declaration au Reddition de mission & indicateur / stratgiques
Stratgique indicateur
Citoyen compte indicateurs cibles multi-annes
(B) (E)
(A) (C) (D) (F) (G)

Finance n n n n91% n
46% n
0% n
15%
Education n n n n64% n
64% n
64% n
72%
Sante n n n n78% n
78% n
94% n
52%
Travail n n n n69% n
59% n
100% n
62%
Culture n n n n78% n
11% n
68% n
58%
Justice n n n n58% n
0% n
21% n
32%
Economie n n n n100% n
47% n
0% n
0%
Immigration n n n n60% n
48% n
2% n
38%
Scurit Pub. n n n n82% n
16% n
40% n
21%
Environnem. n n n n93% n
14% n
34% n
69%
Energie & RN n n n n83% n
15% n
15% n
53%
MAPAQ n n n n80% n
72% n
100% n
45%
Transport n n n n75% n
69% n
62% n
42%
Lgende n

En rgle nPassable nDficient
Les conclusions de notre analyse viennent donc appuyer la perception ngative de la population au sujet du niveau de prestation
de services, souvent vu comme inadquat. En effet:
n Dans la majorit des ministres, peu dindicateurs portent sur des rsultats lis aux proccupations de la population. Cela
entrane un questionnement lgitime sur la pertinence des efforts, la prsence et la cohrence de priorits et limputabilit des

Pour latteinte de rsultats significatifs pour les citoyens du Qubec


ministres envers leur mission.
n Les ministres natteignent pas les cibles quils se sont eux-mmes fixes et, souvent, ils peinent respecter la Loi elle-mme.
n Comme dautres avant nous lont fait, nous discutons brivement dans notre rapport de la gouvernance de la LAP par la
Commission de lAP et par le Conseil du trsor.
 notre avis, la gouvernance de lapplication de la LAP gagnerait beaucoup en transparence et en porte si le rapport annuel
du prsident du Conseil du trsor portait sur latteinte des engagements respectifs des ministres et organismes (MO) plutt
que sur un indice agrg, ax principalement sur le respect des obligations lgales de la LAP par les ministres, un indice
gnrique et donc peu utile pour le citoyen.
Notre analyse est indite pour plusieurs raisons :
n Elle est dtaille. notre connaissance, cest la premire tude qui va jusquau dtail de chaque indicateur, des cibles et
des rsultats. Ce serait aussi la seule qui prsente les performances par ministres, le rapport du Conseil du trsor agrgeant
linformation sans jamais en prsenter le dtail.
n Elle est qualitative. notre connaissance, cest la premire tude qui value la qualit des indicateurs et des cibles en se
basant sur une mthodologie reconnue, SMARTER, et non simplement sur leur prsence ou leur absence, comme le fait le
rapport dimplantation du prsident du Conseil du trsor.
n Elle prsente les rsultats. notre connaissance, cest la premire tude qui recense la performance des ministres en
matire dadhsion aux engagements et aux cibles quils se sont fixes eux-mmes. Le rapport dimplantation du prsident
du Conseil du trsor sastreint recenser les ministres qui prsentent leurs engagements et non latteinte de leurs cibles.
n Elle est rcurrente. Le palmars des ministres sera mis jour tous les ans la suite du dpt des rapports de gestion des
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ministres. Cette rcurrence permettra de suivre lvolution des ministres travers le temps.

Dans la majorit des ministres, peu dindicateurs portent


sur des rsultats lis aux proccupations de la population.
Cela entrane un questionnement lgitime sur la pertinence
des efforts, la prsence et la cohrence de priorits et
Rapport 2017 sur la performance des ministres du gouvernement du Qubec

limputabilit des ministres envers leur mission.

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Bulletin 2017 des ministres du gouvernement du Qubec :
pour latteinte de rsultats significatifs pour les citoyens du Qubec.
Puisquil y a une diffrence importante dans la performance, le bulletin est le format le plus simple pour donner la population
un portrait des efforts des ministres envers latteinte de leurs missions fondamentales respectives. Elle met en contraste les
rsultats de chacun et permet la population de juger et de demander des comptes aux ministres dont la note globale est
inadquate.

Voici donc le Bulletin 2017 : pour latteinte de rsultats significatifs pour les citoyens du Qubec.

Tableau 2 - Bulletin des Ministres

Qualit d'application
Pondration Rsultats du gouvernement Rsultats du classement
LAP
Classement
50% 50%
Note Final
Qualit des plans, Atteinte cibles - plan Classement Notes
Ministre du Bulletin
indicateurs et cibles stratgiques multi-annes
Travail n
85% n
62% 73% 1
Sante n
85% n
52% 69% 2
Education n
55% n
72% 63% 3 A
MAPAQ n
80% n
45% 62% 4
Immigration n
66% n
38% 52% 5
Environnem. n
34% n
69% 51% 6 B
Energie & RN n
47% n
53% 50% 7
Culture n
43% n
58% 50% 8 C
Transport n
57% n
42% 49% 9
Scurit Pub. n
47% n
21% 34% 10
Justice n
34% n
32% 33% 11
Finance n
41% n
15% 28% 12 D

Pour latteinte de rsultats significatifs pour les citoyens du Qubec


Economie n
36% n0% 18% 13 E
Indice de la Performance des Ministres du Qubec 49%

Lgende nEn rgle nPassable nDficient


A&B&C = Classement hauss grce au dlai supplmentaire octroy par les plans stratgiques reconduits
D&E = Pire classement parce quabsence presque totale de cibles

Indice de performance des ministres du Qubec (IPMQ)


De la moyenne des notes individuelles des ministres dans le Bulletin 2017, nous tirons un indice de performance des minis-
tres du Qubec (IPMQ) de 49% pour 2017. Nous lutilisons pour comparer la position de chaque ministre lindice global
et il servira dans le futur mesurer la progression globale de ladministration publique.

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CONCLUSION

Machine de 100 milliards cherche conducteur


Limplantation de la LAP victime du manque dimputabilit
Lintroduction de la LAP, il y a 17 ans, vise transformer la gestion gouvernementale en posant trois grandes exigences aux
ministres et aux organismes dtat: des rsultats, de limputabilit et de la transparence.
Le changement demand est particulirement louable et mme certainement ncessaire pour rtablir la confiance des contri-
buables du Qubec envers ladministration publique. Le pacte est simple: le citoyen qubcois, un des plus taxs en Amrique
du Nord, continue faire les sacrifices requis travers le paiement de ses impts, mais son administration publique lui dmontre
quelle comprend ses attentes, amliore ou maintient le niveau des services quelle lui offre et rapporte honntement ses pro-
grs et checs annuellement.
Les conclusions de cette tude tendent dmontrer que ce but est encore loin dtre atteint et que les bnfices attendus, des
rsultats concrets pour la population, se font toujours attendre. Dailleurs, il est utile de rappeler au gouvernement que la rputation
de bon gestionnaire ne peut simplement tre base sur des finances publiques balances et quelle sera conteste lorsque les ministres
ignorent largement les attentes des citoyens et se mesurent avec des indicateurs de faible qualit souvent sans cibles.
Cest dans ce contexte quil importe de saluer leffort dploy par les trois ministres premiers de classe de ce premier bulletin,
soit la Sant, le Travail et le MAPAQ (excluant lducation, pour des raisons qui seront explicites dans le rapport). Si ces minis-
tres travaillent encore latteinte des rsultats quils staient fixs, leur slection dindicateurs et des cibles qui sy rattachent
respectent pleinement les objectifs inscrits la LAP. Malheureusement, ils reprsentent une minorit au sein des ministres
ltude et la population est largement desservie par ce manque de rigueur dans lapplication de la Loi.
En fait, lorsquun gouvernement confirme ou infirme que certains services la population ont t touchs par les compressions
pour atteindre lquilibre budgtaire, nous ne savons sur quelle information il se base. Si cette information est disponible, elle
ne lest pas pour le public. Il manque encore au Qubec ce tableau de contrle qui synthtiserait les attentes des Qubcois
et offrirait une base neutre et objective tous les acteurs de la vie politique pour discuter des succs et checs des politiques
passes et des effets potentiels des politiques futures.
Notre effort vise certainement remdier en partie cette situation, mais il sera ultimement vain si nos avertissements, ceux
Rapport 2017 sur la performance des ministres du gouvernement du Qubec

des rapports prcdents, comme celui de monsieur Maltais, et ceux manant du gouvernement travers la CAP, restent lettres
mortes. En effet, le constat qui simpose dans ce premier exercice de classement des ministres est labsence dun
vritable conducteur de ladministration publique, champion de la LAP et de sa philosophie, garant des rsultats, dim-
putabilit, de transparence et de rgularit dans la publication dindicateurs. 100 milliards de dollars de dpenses
par anne, la population du Qubec en mrite certainement un.
Notre rapport se veut avant tout apolitique. Bien quil interpelle le gouvernement dans lespoir damliorations, le rapport ne le
blme pas pour une situation qui semble perdurer depuis lintroduction de la Loi en 2000. Les objectifs de la diffusion du prsent
rapport et du suivi de publications ultrieures peuvent se rsumer :
n Provoquer une prise de conscience gnrale par la population et par le gouvernement de limportance pour les ministres
dadhrer la LAP et ses principes de mesurabilit des rsultats et de lappliquer;
n Faire pression sur le gouvernement pour quil prenne lui-mme linitiative de rassembler et de publier ses indicateurs de
gestion dans un tableau de bord accessible la population grce une plateforme web;
n Suivre lvolution des diffrents ministres et organismes dtat dans latteinte de la livraison de leur mission travers la
progression de leurs indicateurs.
n Promouvoir lapplication des meilleures pratiques de gestion et de gouvernance pour assurer un meilleur niveau de suivi et de
livraison de prestation des services;
Nous esprons que la publication de notre rapport et de notre bulletin pourra encourager le gouvernement et les ministres
prendre les moyens ncessaires pour redresser la barre quant ladhsion aux objectifs de la LAP, de donner aux citoyens la
qualit des services auxquels ils sont en droit de sattendre et den constater lamlioration au cours des prochaines annes.
Nous comprenons que ce travail est prliminaire, mais il se veut une faon de lancer la conversation pour en arriver une
participation de la population la gestion gouvernementale, une plus grande transparence dans la qualit et la frquence de
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linformation, et une optimisation de la gestion gouvernementale au bnfice de tous les citoyens.

Le constat qui simpose dans ce premier exercice de
classement des ministres est labsence dun vritable
conducteur de ladministration publique, champion de la LAP


et de sa philosophie, garant des rsultats, dimputabilit,
de transparence et de rgularit dans la publication
dindicateurs. 100 milliards de dollars de dpenses par anne,

Pour latteinte de rsultats significatifs pour les citoyens du Qubec


la population du Qubec en mrite certainement un.

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Prochaines tapes
Nous procderons donc aux tapes suivantesen 2017, 2018 et 2019:
n Automne2017:
P  arution des conclusions de ltude des 13 ministres, du Bulletin 2017 et de lindice IPMQ;
L ancement dune plateforme web ddie au suivi de lappareil gouvernemental en matire de livraison de rsultats signifi-
catifs pour la population;
Publication de lanalyse, du classement et des performances individuelles de chaque ministre jusquau niveau des indi-
cateurs individuels,
Mise jour du tableau de bord de gestion aprs la publication des rapports de gestion 2016-2017 ( compter de
novembre2017 et selon les disponibilits des publications).
n 2017-18:
M ettre jour les lments de la plateforme la suite de la publication des rapports de gestion, des rapports du prsident du
Conseil du trsor, des rapports de la Commission de lAP, ainsi que des rapports du vrificateur gnral;
B onifier la plateforme avec de courts articles ou blogues au long de lanne lorsque lactualit se prte au sujet;
A nalyser et rajouter au palmars les ministres manquants;
P roduire le deuxime palmars en octobre 2018.
n 2018-19:
P oursuivre la mise jour de la plateforme;
A nalyser et rajouter au palmars les organismes gouvernementaux (65).

travers ces prochaines tapes, lauteur poursuivra sa rflexion pour bonifier la mthodologie et la porte de lanalyse et il sera
particulirement ouvert tout commentaire et questionnement constructifs ce sujet. En particulier, lajout de ces lments
sera considr:
n Inclure dans la pondration les indicateurs et rsultats de la Dclaration des services aux citoyens;
n Intgrer une notion de respect budgtaire en incluant une section sur le respect des plans budgtaires;
n Intgrer une notion plus pousse de comprhension et de connaissance des besoins de la population en valuant quantitati-
vement et qualitativement les efforts des ministres ce sujet;
Rapport 2017 sur la performance des ministres du gouvernement du Qubec

n Obtenir et valuer les mthodes de calculs des indicateurs et faire une vigie sur leur application rigoureuse;
n Amorcer une rflexion sur les causes de labsence datteinte de rsultats des ministres.

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Une analyse de lapplication de la Loi sur ladministration
publique (2011-2016) et de ses impacts
MARC-NICOLAS KOBRYNSKY
30/09/2017