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CARACTERIZAO GERAL DO IPTU

a. Aspectos conceituais e fundamentos


A Constituio de 1934 transferiu aos municpios o poder de tributar os imveis urbanos. Na sua
origem, foram estabelecidos dois tributos distintos: o imposto predial e o imposto territorial, cuja
unificao ocorreu por meio da Constituio de 1946, nos termos do art. 29, inciso I, posteriormente
alterado pelas emendas constitucionais 5/1961 e 10/1964:
Atualmente, o imposto que incide sobre os imveis urbanos - Imposto sobre a Propriedade Predial e
Territorial Urbana (IPTU) - est previsto no art. 156, inciso I, da Constituio Federal de 1988:
Art. 156. Compete aos Municpios instituir impostos sobre:
I - propriedade predial e territorial urbana;
(...)

No Estatuto da Cidade (Lei Federal 10.257/2001), o IPTU identificado como um instrumento de


poltica urbana na modalidade dos instrumentos tributrios e financeiros (art.4, inciso IV, alnea a).
Alm disso, regulamentando o 4 do art.182 da Constituio Federal, admitido o uso do IPTU
progressivo no tempo, para fins puramente extrafiscais, visando ao cumprimento da funo social e
ambiental da propriedade e da cidade (Seo III Do IPTU Progressivo no Tempo, art. 7):
Art. 182. A poltica de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder
Pblico municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por
objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade e
garantir o bem-estar de seus habitantes.
(...)
4 - facultado ao Poder Pblico municipal, mediante lei especfica para
rea includa no plano diretor, exigir, nos termos da lei federal, do
proprietrio do solo urbano no edificado, subutilizado ou no utilizado, que
promova seu adequado aproveitamento, sob pena, sucessivamente, de:
I - parcelamento ou edificao compulsrios;
II - imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana
progressivo no tempo; (grifo nosso)
III - desapropriao com pagamento mediante ttulos da dvida pblica de
emisso previamente aprovada pelo Senado Federal, com prazo de resgate
de at dez anos, em parcelas anuais, iguais e sucessivas, assegurados o valor
real da indenizao e os juros legais.
(Constituio Federal de 1988)
Art. 7 Em caso de descumprimento das condies e dos prazos previstos
na forma do caput do art. 5 desta Lei, ou no sendo cumpridas as etapas
previstas no 5 do art. 5 desta Lei, o Municpio proceder aplicao do

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Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana (IPTU)

imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana (IPTU)


progressivo no tempo, mediante a majorao da alquota pelo prazo de
cinco anos consecutivos. (grifo nosso)
1 O valor da alquota a ser aplicado a cada ano ser fixado na lei especfica
a que se refere o caput do art. 5 desta Lei e no exceder a duas vezes o valor
referente ao ano anterior, respeitada a alquota mxima de quinze por cento.
2 Caso a obrigao de parcelar, edificar ou utilizar no esteja atendida em
cinco anos, o Municpio manter a cobrana pela alquota mxima, at que
se cumpra a referida obrigao, garantida a prerrogativa prevista no art. 8.
3 vedada a concesso de isenes ou de anistia relativas tributao
progressiva de que trata este artigo.
(Lei 10.257/2001 Estatuto da Cidade)

Neste caso, a aplicao de alquotas progressivas no tempo, isto , majoradas a cada ano, funciona
como uma espcie de penalidade pela falta de aproveitamento ou aproveitamento inadequado de
imvel urbano. O IPTU progressivo no tempo objeto de um Caderno Tcnico distinto, estando,
portanto, fora do escopo deste trabalho.3

O IPTU um imposto ad valorem, de carter recorrente, que incide sobre a propriedade,


posse ou domnio til de imveis urbanos.

Salvo em situaes extraordinrias, a finalidade do IPTU fiscal, isto , se destina obteno de


recursos financeiros para o custeio das despesas pblicas. Entretanto, devido a suas caractersticas,
bem como forma com que institudo, uma srie de benefcios extrafiscais associada ao imposto. A
extrafiscalidade relacionada ao uso de tributos para finalidades distintas da gerao de receitas. No
caso do IPTU, estes benefcios esto relacionados a promover o ordenamento territorial e o
desenvolvimento urbano.

3 Coleo Cadernos Tcnicos de Regulamentao e Implementao de Instrumentos do Estatuto da Cidade - volume 2:


Parcelamento, Edificao ou Utilizao Compulsrios (PEUC) e IPTU progressivo no tempo.

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Caderno Tcnico de Regulamentao e Implementao

Quer seja entendido como um instrumento tributrio, quer seja utilizado tambm como um
instrumento para promover o desenvolvimento urbano sustentvel e a construo de cidades mais
justas, h uma srie de caractersticas marcantes e virtudes associadas instituio do IPTU, so
elas:
um imposto sobre o patrimnio e funo do valor do imvel, que o principal componente
de riqueza para a maioria das famlias. 4

um imposto exigido diretamente dos cidados e, por sua alta visibilidade, um imposto que
favorece o controle social.
A sua base tributvel ampla, na medida em que incide sobre a propriedade, posse ou titularidade
do domnio til dos imveis urbanos, bens necessrios para a habitao, comrcio, prestao de
servios e produo.
Exceto por situaes de iseno, imunidade ou demais
4 casos de no incidncia, um tributo que
afeta a grande maioria dos indivduos. Associada a sua alta visibilidade, a universalidade do
imposto contribui para promover a cidadania fiscal, na medida em quealerta sobre a
responsabilidade dos cidados com o financiamento dos gastos pblicos e, consequentemente,
sobre os seus direitos em relao aos servios pblicos.

A receita proveniente do imposto pode ser facilmente alocada em termos geogrficos,


minimizando disputas.

Devido a sua estabilidade como fonte de receitas, o IPTU um instrumento adequado para o
financiamento sustentvel das cidades no que tange aos gastos pblicos de carter contnuo, tais
como: manuteno da pavimentao, limpeza das vias e preservao de praas e parques. A
estabilidade da receita relacionada periodicidade do imposto, sua baixa sensibilidade a
flutuaes econmicas cclicas e reduzida mobilidade da base tributria.
A evaso fiscal pode ser facilmente evitada por meio de um processo efetivo de fiscalizao, pois
invivel ocultar a terra e suas construes. Alm disso, o imvel serve como garantia em casos de
inadimplncia, podendo ser inclusive levado a leilo pblico para a quitao da dvida tributria.

4 O Captulo Regulamentao do IPTU examina em detalhes a incidncia do IPTU e a responsabilidade pelo seu
pagamento .

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Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana (IPTU)

b. IPTU como instrumento auxiliar para a poltica urbana


No mbito da extrafiscalidade, o IPTU apresenta potencial para integrar uma estratgia mais ampla de
desenvolvimento urbano, estruturada para melhorar o ordenamento territorial, evitar a ociosidade da
terra urbanizada, recuperar as mais valias produzidas por investimentos pblicos, mitigar a
informalidade, legitimar a posse quando vivel e universalizar a proviso de servios pblicos.
Isso acontece porque um imposto sobre a terra aumenta o custo de reteno da terra ociosa, pois reduz o
retorno econmico de especuladores, promovendo a disponibilizao de terra para uso e ocupao. No
caso do IPTU que estabelecido com base na soma do valor da terra e do valor das construes, estes
efeitos possuem um impacto maior quando a incidncia do imposto mais elevada sobre o valor da
terra do que sobre o valor das construes ou, ao menos, quando alquotas mais elevadas incidem sobre
os terrenos sem utilizao.

Sim. O IPTU a forma mais uniforme de recuperao


de incrementos de valor gerados por investimentos
pblicos, pois sua base de clculo integrada pelo
valor da terra que fundamentalmente o acmulo
destes incrementos ao longo do tempo. Entretanto,
os seguintes requisitos devem ser assegurados para
que o imposto atue como um elemento efetivo de re-
cuperao de mais valias:

FONTE: WWW.CONDOMINIOVENTOLESTE.COM.BR

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Caderno Tcnico de Regulamentao e Implementao

Cabe ainda mencionar a existncia de um possvel crculo virtuoso em relao instituio, em nvel
municipal, de impostos sobre o valor dos imveis, pois a receita arrecadada que aplicada em
equipamentos de infraestrutura urbana e servios pblicos locais tende a ser capitalizada em
incrementos nos preos dos imveis beneficiados, ampliando assim a base sobre a qual o tributo ir
incidir.
IPTU: condomnio da cidade

Em termos clssicos, o IPTU classificado como um imposto que incide sobre a riqueza, sendo,
portanto, um imposto patrimonial, cuja fundamentao fortemente embasada no princpio da capaci-
dade contributiva objetiva, na qual o valor venal do imvel um smbolo presuntivo de riqueza.
Contudo, na circunscrio municipal, pode-se afirmar que existe graduao do IPTU em termos
globais de acordo com os benefcios urbanos providos pelo Setor Pblico no municpio (princpio do
benefcio). Alm disso, depreende-se do chamado critrio espacial que a incidncia do IPTU est
relacionada proviso de servios pblicos e infraestrutura. Tanto que no h incidncia do imposto
em situaes nas quais no h a proviso de servios pblicos. Por sua universalidade, isto , por incidir
sobre um grande nmero de famlias, o imposto atua na promoo da cidadania, na medida em que
alerta para a responsabilidade dos cidados com o financiamento dos gastos pblicos. Devido a estas
caractersticas, o IPTU frequentemente reconhecido como o "condomnio da cidade". o que
explica de forma ldica, o gibi "Jacinto Ben Fcio e o IPTU", publicado pelo Ministrio das Cidades,
Lincoln Institute of Land Policy e Caixa Econmica Federal.
FOTO: CLUDIA DECESARE, 2015

Vista geral cidade de Porto Alegre

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Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana (IPTU)

c. Legislao aplicvel
Os tributos so regulados por normas jurdicas tributrias (leis, decretos, e instrues normativas), que
disciplinam a incidncia tributria, considerando critrios de natureza material, espacial, temporal,
pessoal e quantitativa.

Legislao estruturadora
Constituio Federal de 1988;
Lei 5.172/1966: Cdigo Tributrio Nacional (CTN);
Lei 10.257/2001: Estatuto da Cidade;
Leis, decretos e instrues normativas municipais pertinentes.

Disposies complementares
Lei Complementar 101/2000: Lei de Responsabilidade Fiscal;
Lei 10.406/2002: Cdigo Civil;
Decreto-Lei 57/1966: Lanamento e cobrana do Imposto sobre a Propriedade Territorial
Rural e arrecadao da dvida ativa;
Lei 5.868/1972: Sistema Nacional de Cadastro Rural, regulamentada pelo Decreto
72.106/1973;
Lei 6.830/1980: Lei de Execuo Fiscal.

Alm disso, a Portaria do Ministrio das Cidades 511/2009 introduz recomendaes, de carter no
compulsrio, para estruturar e qualificar o cadastro territorial multifinalitrio e as avaliaes de
imveis realizadas para fins tributrios.

d. Princpios e limites constitucionais


A instituio, regulamentao e implementao do IPTU devem respeitar princpios e limites
constitucionais. Portanto, embora exista certa flexibilidade, os sistemas tributrios so orientados por
valores pr-estabelecidos. A seguir, verificada a forma com que estes princpios e limites afetam a
instituio do IPTU.

Autonomia municipal e responsabilidade territorial


De acordo com o art. 142 do Cdigo Tributrio Nacional (CTN), a autoridade administrativa tem a
competncia privativa de constituir o crdito para fins de lanamento do tributo. Este procedimento
abrange a verificao da ocorrncia do fato gerador da obrigao tributria, a determinao da matria
tributvel, o clculo do montante devido, a identificao do contribuinte e, sendo o caso, a aplicao da

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Caderno Tcnico de Regulamentao e Implementao

penalidade cabvel. O lanamento tributrio uma atividade administrativa vinculada5 e obrigatria,


sob pena de responsabilidade funcional.

O poder executivo municipal inteiramente responsvel pelo lanamento, fiscalizao,


arrecadao, e cobrana de tributos de sua competncia.

Legalidade

A funo de editar a legislao para a instituio do IPTU cabe exclusivamente ao Poder Legislativo
Municipal, cujas regras devem ser formuladas em consonncia com o disposto na Constituio Federal
e normas gerais de direito tributrio constantes no CTN. O Captulo 3 relaciona os dispositivos a serem
regulados para a instituio de um tributo, quais sejam: fato gerador, sujeito passivo, base de clculo,
alquotas, isenes e outros benefcios fiscais.

Anterioridade
Como os demais tributos, a instituio ou aumento do IPTU deve respeitar o princpio da anterioridade,
que limita os efeitos da lei ao exerccio fiscal seguinte. Alm disto, deve ser respeitada a anterioridade
nonagesimal, que exige, no mnimo, 90 dias aps a data da publicao da lei para que entre em vigor.
O princpio da anterioridade no impede a criao nem a majorao de tributos. Contudo, os efeitos
destas medidas so regrados temporalmente (Gomes e Antonelli, 2005, p.132). O objetivo deste
princpio garantir que a lei tributria seja conhecida com antecedncia, de modo que os contribuintes
saibam, com certeza e segurana, a que tipo de gravame eles estaro sujeitos no futuro imediato
(Coelho, 2005, p. 213).

Nem todas as alteraes na legislao tributria esto sujeitas anterioridade nonagesimal. A


atualizao da base de clculo, a reduo de descontos concedidos por pagamento vista e a alterao
do prazo de recolhimento dos tributos, por exemplo, podem ser aplicados no exerccio fiscal seguinte,
sem necessidade de esperar 90 dias da data da publicao da lei para a sua aplicao. Seguem alguns
exemplos elucidativos da aplicao destes dispositivos.
O princpio da anterioridade no aplicado para medidas que, de alguma forma, beneficiam os
contribuintes, tais como: reduo do nus tributrio, aumento do prazo para o recolhimento de tributos,
ou concesso de isenes ou descontos (Lurconvite, 2015).

5 Atividade vinculada aquela em cujo desempenho a autoridade administrativa no goza de liberdade para apreciar a
convenincia nem a oportunidade de agir (Machado, Hugo de Brito. Curso de direito tributrio. 27. ed. So Paulo:
Saraiva, 2006, p. 82).

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Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana (IPTU)

Exemplos da aplicao do princpio da anterioridade

DATA DA LEI
SITUAO REGRA
PUBLICAO VIGNCIA

Majorao da 1/12/2015 A partir de So aplicados ambos, o princpio da


alquota 01/03/2016 anterioridade anual e o da anterioridade
nonagesimal. Portanto, a aprovao da
lei em dezembro inviabiliza o lanamento
pelo novo regramento em 1 de janeiro.
Para tanto, a lei deve ser publicada at,
no mximo, 2 de outubro.

Reavaliao dos 31/12/2015 A partir de aplicado apenas o princpio da


imveis para fins 01/01/2016 anterioridade anual.
de IPTU

Isonomia e capacidade contributiva


A isonomia um princpio geral que sustenta a igualdade de todos perante a lei. Na rea tributria, o
princpio da isonomia probe a instituio e cobrana de tributos de forma desigual entre os que se
encontram em condies de igualdade jurdica (Ver Constituio Federal, art. 150). A capacidade
contributiva 6 entendida como uma capacidade econmica especfica, que envolve no apenas a
deteno da riqueza, mas tambm a capacidade do sujeito passivo de contribuir com os gastos
pblicos.
Portanto, admitida a possibilidade de que algum que possua capacidade econmica, isto , possua
patrimnio, no tenha condies de contribuir com o fisco (Paoliello, 2003). Ou seja, nem todas as
famlias que possuem um imvel tem capacidade de arcar com o nus tributrio.

De modo geral, por ser funo do valor do imvel, pode-se considerar que o IPTU, por si mesmo,
atende ao princpio da capacidade contributiva na medida em que contribuintes que possuem imveis
de maior valor contribuem mais em termos absolutos.
Devido a preocupaes com as desigualdades sociais, comum em diversos municpios 7 a aplicao de
alquotas progressivas que crescem com o crescimento do valor dos imveis.8 De uma forma geral, a
progressividade dos impostos justificada como concretizao de uma poltica de redistribuio,
visando reduzir as desigualdades sociais (Costa, 1990).

6 Princpio da igualdade tributria.

7 Como observa Carrazza (1992), o princpio da capacidade contributiva no caso do IPTU no pode ser aplicado nem em
funo da renda nem da soma do valor dos imveis do sujeito passivo para evitar sua desnaturao.
8 O Item Base de clculo e alquotas, no captulo sobre regulamentao do IPTU, examina com maior profundidade os
tipos de alquotas que podem ser aplicadas para a cobrana do IPTU.

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Caderno Tcnico de Regulamentao e Implementao

No entanto, a distribuio da carga tributria do IPTU com base em uma alquota proporcional ao valor
dos imveis no garante necessariamente a progressividade do imposto em relao renda, que est
presente quando os contribuintes com maior renda contribuem mais em relao aos seus rendimentos
do que os demais contribuintes. Isso acontece porque nem sempre existe uma relao direta entre a
renda da famlia (capacidade contributiva) e o valor de seu imvel (capacidade econmica).

Visando a evitar a imposio do IPTU na ausncia de capacidade contributiva, a maioria dos


municpios tm estabelecido isenes com base na renda e/ou valor dos imveis.

No caso do IPTU, desigualdades no tratamento de contribuintes podem ocorrer ainda em funo de


distores e erros na determinao da base de clculo do imposto, que corresponde ao valor venal dos
imveis. Portanto necessrio assegurar a equidade nas avaliaes de imveis realizadas para fins
tributrios, mantendo uma relao consistente entre os valores estimados e o valor de mercado das
propriedades na data da avaliao. Visando evitar iniquidades horizontais, deve-se garantir a
inexistncia de diferenas sistemticas nas estimativas de valor de imveis que possuam o mesmo
valor de mercado.9
No confisco

A vedao de tributo com efeito de confisco exige que a tributao respeite a capacidade contributiva
mxima do contribuinte, impedindo que a riqueza deixe de existir diante de seu confisco por meio da
tributao, e que com isto haja a inviabilizao do prprio sistema tributrio, eis que restaria
prejudicada a sua prpria manuteno" (Fernandes, 2005). Sugere-se que o imposto deva ser inferior a
renda10 (aluguel) que possa ser extrada do imvel. Cabe salientar que so raras as situaes nas quais
existe a necessidade de avaliar se a incidncia do IPTU confiscatria no contexto brasileiro.

9 Em um sistema perfeito, o quociente entre o valor avaliado e o valor de mercado das propriedades seria constante (Paglin e
Fogarty, 1973).
10 Em seu livro, 'Progress and Poverty', publicado em 1879, Henry George explica que a renda da terra pura valorizao e
no uma consequncia de qualquer ao econmica dos proprietrios.

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