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Le rle des collectivits

locales dans le
dveloppement conomique
et social au Maroc
Ralis par :

- Abdalmalek Haji
- Ahmed Oujouj
- Ali Yahaya
- Fatiha Boukhaled
- Naima Hajji
- Said Sahli

2006
Encadr par :
Mme Noufissa El Moujadidi

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Le rle des collectivits locales dans le dveloppement conomique et social au Maroc

Plan de travail

Introduction :

A. Limportance du thme
B. Le contenu du travail

2
I- Les collectivits locales : outils et levier du dveloppement
local :

A. Les conseils communaux ruraux et urbains


B. Les conseils provinciaux et prfectoraux
C. La rgion

II- Bilan et tats des lieux :

A. Statistiques
B. Rapport de lIGAT (Inspection Gnrale des Administration
Territoriales)
C. Etude des cas
D. Images et tmoignages (pas eu le temps pour le raliser)

III- Vers un nouveau modle dadministration territoriale au


service de dveloppement durable :

Conclusion

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Le rle des collectivits locales dans le dveloppement conomique et social au Maroc

INTRODUCTION :

Ce travail est une contribution collgiale, prsente sous un format la fois simplifi et concis.
Cette initiative, bien que modeste par son volume, vient sajouter aux diffrentes publications
plus exhaustives, dbattant de la question du rle des acteurs dans la politique du
dveloppement local.

Toutes sous-tendent lide que les nouvelles politiques publiques doivent prendre en compte
dans la planification nationale les spcificits dun niveau plus infra le territoire o les
dynamiques sociales se compltent et interagissent, afin dasseoir le socle dun projet local
3
dcentralis.

Lextrait tir du livre de Pierre TEISSERENC (Professeur en sociologie politique) intitul les
politiques de dveloppement local dmontre lapport des acteurs dans le dveloppement local.
[...cette dynamique locale marque par une double capacit de mobilisation dacteurs et
dorganisations de ces acteurs tire habituellement profit des changements des pratiques de lEtat
en matire de redistribution des ressources et de certaines comptences ...].

LEtat, organe et instrument de gestion des affaires publiques, a longtemps privilgi sa


consolidation traduite par des pratiques dcisionnelles centralises palliant au seul souci
scuritaire dniant le bien-tre et les conditions sociales des populations locales.

A lheure actuelle, les directives nationales ont pris un nouvel lan sous le contrle des hautes
initiatives et activits royales, qui prennent le dessus dans le dveloppement local ... Les
collectivits locales sont appeles plus que par le pass, jouer le rle qui leur incombe dans le
dveloppement conomique, social et culturel et tendre leurs activits, dans le cadre de ce
que permet la loi, aux domaines o leur efficacit et leur influence seraient marquantes...

Les dernires initiatives en matire de dveloppement humain, lances par les hautes sphres
dautorit viennent promptement rajuster ces politiques caduques pour enfin intgrer le
concept cl quest "la gestion participative" permettant une meilleure gouvernance de la chose
locale. Ces nouvelles orientations sont-elles le dbut de la construction dun Etat social
dcentralis ? Quelles sont les dynamiques en cours qui nous permettent de dire quun
processus nouveau sest amorc ? Dans quelle mesure les nouveaux amendements des textes et
lois relatives aux collectivits locales rpondent cet appel ?

Les collectivits locales : outils et levier du dveloppement local

Les collectivits locales au Maroc sont, selon la constitution du 7 octobre 1996 : les rgions, les
prfectures et les provinces et les communes. Toute autre collectivit locale est cre par loi.
Elles lisent des assembls charges de grer dmocratiquement leurs affaires.

Ces collectivits territoriales sont dotes de la personnalit morale et de lautonomie financire.

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Les collectivits territoriales au Maroc sont nombreuses. Elles ne suivent pas toutes les mmes
rgles de fonctionnement et nont pas le mme statut.

- Collectivit locale
- Organe dlibrant
- Organe excutif
- La rgion
- Le conseil rgional lu au suffrage indirect partir de plusieurs collges de base
- Le Wali ou gouverneur de la prfecture ou de la province du chef-lieu de la rgion, dsign
par dahir 4
- La province ou la prfecture
- Le conseil prfectoral ou provincial lu au suffrage universel indirect partir du collge des
conseillers communaux et des collges des chambres professionnelles
- La commune (municipalits et communes rurales)
- Le conseil communal lu au suffrage universel direct
- Le prsident du conseil communal lu par ses membres parmi le conseil communal

Les conseils communaux ruraux et urbains

- Le conseil communal

Cest lorgane dlibrant de la collectivit ; il lit un prsident qui est lorgane excutif de la
commune. Les membres du conseil communal sont lus pour 6 ans au suffrage universel direct
au scrutin uninominal la majorit relative un tour. Le bureau du conseil est lu par le conseil
; il se compose du prsident et de plusieurs adjoints.

Le conseil communal dispose dune comptence gnrale pour grer toutes les questions
dintrt communal.

Il exerce notamment les attributions suivantes :


- Il vote le budget de la commune
- Il dfinit le plan de dveloppement conomique et social de la commune en accord avec les
orientations prises au plan national
- Il dcide de la cration et de lorganisation des services publics communaux et de leur gestion
- Il dcide de la participation des socits dconomie mixte dintrt communal ou
intercommunal
- Il gre la planification, la ralisation et la gestion des projets caractre local (notamment les
projets relatifs lassainissement liquide et solide)

- Le prsident du conseil communal

Le prsident du conseil communal est lu par les membres du conseil pour une dure de 6 ans.

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Il est ladministrateur de la commune, lorgane excutif du conseil communal et le principal


animateur de la vie communale. Il est aussi investi de certains pouvoirs quil exerce pour le
compte de lEtat.

En sa qualit dexcutif communal, le prsident est charg de :


- lexcution des dcisions du conseil
- ltablissement des taxes, impts et redevances conformment aux dlibrations du conseil
- ladministration des biens communaux
- lexcution du budget et ltablissement des comptes administratifs
- la direction des services communaux
- la reprsentation de la commune en justice 5

En tant que reprsentant de lEtat, il exerce les pouvoirs de police administrative et est investi de
la qualit dofficier dEtat civil.

A noter : Le cad, agent dautorit locale dsign par lEtat, est charg du maintien de lordre
public et dispose de la qualit dofficier de police judicaire (il intervient aussi dans les domaines
suivants : droit dassociation, rassemblements publics et presse, syndicats professionnels,
lections...).

- Les ressources

Les communes disposent dun budget propre dont le financement est assur par :

- des ressources fiscales (taxes locales dont la taxe ddilit, la taxe sur les oprations de
construction, la taxe dabattage etc). Les communes dterminent les modalits dassiette, le
recouvrement et la fixation des taux de certains impts et taxes, dont certains sont rservs aux
communes urbaines. A noter la grande diffrence de rpartition de lapport de la fiscalit
communale entre les communes urbaines et rurales, 85% environ du produit de la fiscalit locale
bnficiant aux communes urbaines.

- des produits dimpts ou parts dimpts affects par lEtat : depuis 1985 les subventions
forfaitaires ont t remplaces par lattribution dune part de 30% du produit total de la TVA.
Cette nouvelle recette a reprsent en 1997 peu prs 5 milliards de dirhams, soit prs de 34%
du budget total des collectivits locales. Depuis 1996, cette somme est divise en trois types de
dotations : une dotation forfaitaire, une dotation de prquation et une dotation sanctionnant
leffort fiscal. Une deuxime masse de 30% est destine aux charges transfres (15%) -cest
dire les dpenses mises la charge des collectivits locales partir de 1990 dans les domaines de
lducation, de la sant, des quipements agricoles etc - aux dpenses caractre intercommunal
(10%) notamment les schmas directeurs, lurbanisme, lorganisation de colloques et sminaires
- et aux ralisations et dpenses durgence, conjoncturelles et caractre exceptionnel (5%).

Cette deuxime masse devrait pouvoir diminuer progressivement, lobjectif terme tant de
rduire ces dotations 15%.

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- des droits et redevances divers et le produit des emprunts contracts, notamment auprs du
Fonds dEquipement Communal (FEC).

Attributions :

En matire de dveloppement conomique et social :


- il dfinit le plan de dveloppement conomique et social de la commune, conformment aux
orientations et aux objectifs retenus par le plan national et cet effet.
- Initie toute action propre favoriser et promouvoir le dveloppement de lconomie locale et
de lemploi. 6
- Arrte les conditions de conservation dexploitation et de mise en valeur du domaine forestier
dans la limite des attributions qui sont dvolues par la loi en matire de finances, fiscalit et bien
communaux.
- Vote le budget de la commune et examine et approuve les comptes administratifs.
- Fixe les taux des textes, les tarifs des relevances et des droits divers perus au profil de la
commune.
- Dcide des empruntes contracter et des garanties consentir.

En matire durbanisme et amnagement du territoire :


- Le conseil veille au respect des options et des prescriptions des schmas directeurs
damnagement urbain, des plans damnagement et de dveloppement de tous documents
damnagement du territoire

Examine et adopte les rglements communaux de construction, conformment la lgislation et


la rglementation en vigueur.

Le conseil communal joue un rle trs important en matire de services publics locaux et
quipements collectifs quand il dcide de la cration et la gestion des services publics
communaux, notamment dans les secteurs :
- Dapprovisionnement et de distribution deau potable.
- Distribution dnergie lectrique.
- Assainissement liquide.

Le conseil veille aussi la prservation de lhygine, de la salubrit et de lenvironnement. Le


conseil communal prsente des propositions, des suggestions et met des avis comme par
exemple proposer ltat ou autre personnes morales les actions entreprendre pour
promouvoir le dveloppement conomique social et culturel de la commune.

Il peut, en outre, mettre des vux sur toutes les questions dintrt communal, lexception
des vux caractre politique.

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- Les conseils provinciaux et prfectoraux

La prfecture ou la province constitue le deuxime niveau de dcentralisation territoriale.

La notion de prfecture est attribue aux ensembles urbains et celle de province aux
circonscriptions plutt rurales.

La division administrative du royaume en prfectures et provinces sest substitue au lendemain


de lindpendance aux rgions du protectorat. Ds 1956, les pouvoirs publics ont procd en
effet un nouveau dcoupage administratif qui a donn naissance ce nouvel chelon
7
administratif intermdiaire entre le pouvoir central et les communes la base. Simple chelon
dconcentr lorigine, la prfecture et la province ont t riges en collectivits locales ds
1962 par la premire constitution.

Les modifications successives apportes au dcoupage prfectoral et provincial ont vis la


constitution dunits territoriales de plus en plus rduites mme de rapprocher lEtat des
citoyens, de favoriser lquipement et de promouvoir la dveloppement conomique et social du
territoire.

Le statut de cette collectivit territoriale est fix par le dahir N 1-02-269 du 25 rejeb 1423 (3
octobre 2002) portant promulgation de loi N 79-00 relative lorganisation des collectivits
prfectorales et provinciales, qui disposent, en son titre premier (Art.1) que : les prfectures et
les provinces sont des collectivits locales dotes de la personnalit morale et de lautonomie
financires . et selon, lArt.3 de la loi 79-00, les affaires de la collectivit prfectorale ou
provinciale sont gres par un conseil lu, dont la dure du mandat et les conditions dlection
sont prvues par les dispositions de la loi formant code lectoral. (La dure du conseil)

Le Wali ou le Gouverneur de la prfecture ou de la province assure lexcution des dlibrations


du conseil prfectoral, dans les conditions fixes par la prsente loi.

Pour assurer le dveloppement conomique, social et culturel, le conseil prfectoral ou


provincial et selon lArt.35, rgle par ses dlibrations les affaires de la province ou de la
prfecture, dans le respect des attributions dvolues aux autres collectivits locales.

Et dans les limites du ressort territorial de la prfecture ou de la province, et pour assurer le


plein dveloppement conomique, social, et culturel de la prfecture ou de la province, le conseil
prfectoral ou provincial selon lArt.36 :
- Examine et vote le plan de dveloppement conomique et social de la prfecture ou la
province, conformment aux orientations et objectifs du plan national.
- Arrte et vote les programmes dquipement, et de dveloppement et de mise en valeur.
- Engage les actions ncessaires la promotion des investissements notamment la ralisation ou
la participation lamnagement, lquipement ou la promotion de zones dactivits
conomiques.
- Engage titre propre, ou en partenariat avec lEtat, avec la rgion ou avec une ou plusieurs

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communes rurales, toutes actions de nature promouvoir le dveloppement rural et soutenir


les programmes dquipement du monde rural.
- Participe la ralisation et lentretien des routes prfectorales ou provinciales.
- Contribue la ralisation des programmes dhabitat ou de restructuration de lurbanisme et
de lhabitat prcaire dans les milieux urbain et rural.
- Veille la protection de lenvironnement.
- Prend toutes les actions ncessaires la promotion du sport, de la culture et de laction sociale
ou y participe.
- Engage toutes les actions de solidarits sociales et participe toute oeuvre caractre
humanitaire.
- Dcide de la conclusion de tout accord ou convention de coopration ou de partenariat, propre 8
promouvoir le dveloppement conomique et social, et arrte les conditions de ralisation des
actions que la prfecture ou la province excutera en collaboration ou en partenariat avec les
administrations publiques, les collectivits locales, les organismes publics ou privs et les
acteurs sociaux.
- Examine et approuve les conventions de jumelage et de coopration dcentralise, dcide de
ladhsion et de la participation aux activits des associations des pouvoirs locaux, et de toute
forme dchange avec les collectivits territoriales trangres.

Le conseil prfectoral ou provincial propose notamment lEtat et aux autres personnes morales
de droit public, les actions entreprendre pour promouvoir le dveloppement conomique,
social et culturel de la prfecture ou la province, lorsque les dites actions dpassent les limites de
ses comptences ou excdent ses moyens et ceux mis sa disposition.

Daprs toutes ces comptences attribues au conseil de la prfecture ou de la province, il nous


apparat le rle primordial que joue ou que devra jouer la prfecture ou la province pour assurer
le dveloppement conomique, social et culturel de cette collectivit territoriale.

Or, le fonctionnement du conseil prfectoral ou provincial, et lexcution de toutes ces


comptences et attributions, dpend des comptences du Wali ou du gouverneur, qui tient une
place particulire dans le fonctionnement de cette collectivit, dune part lorgane excutif et
lorgane moteur du conseil prfectoral ou provincial, et dautre part le reprsentant de lautorit
locale dans la prfecture ou la province, ce qui met en doute limportance de cette collectivit
territoriale dans le processus de dcentralisation et dans la mise en oeuvre des diffrents
programmes de dveloppement conomique, social et culturel de la prfecture ou la province.

La rgion :

On sait que le Maroc prcolonial a connu une circonscription rgionale, mais celle-ci non
stabilise dailleurs existait dans les limites gographiques fluctuantes, le makhzen privilgiant
le commandement des hommes sur celui des territoires.

Cependant, au cours du protectorat, la cration de sept rgions induisant une certaine


dconcentration de ladministration centrale avait pour but de doter les chefs de rgions dun

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certain nombre dattributions.

Cest seulement en 1971 que la rgion rapparat comme cadre gographique permettant
llaboration et la mise en uvre dune politique damnagement du territoire, galement
comme une institution permettant une reprsentation des populations concernes par le
dveloppement rgional.

Enfin, en 1992 en collectivit territoriale lors de la rvision de la constitution, un nouveau statut


est dcid par la loi du 2 avril 1997 qui fixe le nombre des rgions issues dun nouveau
dcoupage gographique les relevant 16, leur nom, leur chef-lieu dans leur nouveau ressort
territorial, le nombre de conseillers lire dans chaque rgion. 9

La rgion est dote dune autonomie (financire et administrative) au mme titre que les autres
collectivits locales. Elle labore le schma damnagement du territoire et participe au plan
national de dveloppement conomique, social et culturel.

Concrtement les affaires de la rgion recouvrent un domaine trs vaste puisquelles stendent
tout ce qui peut contribuer au dveloppement conomique, social et culturel.

Analyse

Si lexercice des comptences est sous la dpendance de la ressource financire, il dpend


galement des moyens humains constituant un vrai capital dexpertise la hauteur des
responsabilits qui lui sont reconnues. Par ailleurs il faut souligner que lautonomie de la rgion
se trouve limite bien que le rle du conseil ait t renforc comme celui de son prsident face au
wali ou au gouverneur qui conserve un rle prpondrant en tant quorgane excutif de la
collectivit.

Elles ne pourront atteindre leur but que si elles parviennent raliser une meilleure intgration
politique de la population qui aura le sentiment, qu travers elles, elle peut mieux exprimer ses
besoins, quelle peut mieux les faire prendre en compte et quelle peut ainsi obtenir que les
efforts dquipement et de dveloppement soient mieux rpartis sur lensemble du territoire et
mieux adapts sa diversit.

Bilan et tats des lieux :

(La vie co. Publi le : 25/11/2005.

Elles ont dpens 15 milliards de DH en 2004 et 16 milliards en 2005.

7% dentre elles accaparent 75% des dpenses globales.

70% des dpenses vont au fonctionnement.

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La rgion de Casa est la mieux lotie avec 2,6 milliards DH. (150 000 fonctionnaires dont 71%
dagents dexcution.)

Au moment o les collectivits locales sont en premire ligne sur le front du dveloppement
humain avec lINDH, daucuns sinterrogent sur leur capacit tre un vritable acteur du
dveloppement. En effet, linitiative lance en mai dernier est venue mettre nu ltat des
dficits sociaux dont souffrent les communes, surtout rurales, en matire de services de base,
dinfrastructures... Elle a aussi servi de catalyseur un diagnostic qui a mis en vidence linertie
des collectivits quand il sagit de faire du dveloppement conomique.

Pourtant, les moyens ne font pas dfaut. Les collectivits locales devraient encaisser prs de 17 10
milliards de DH en 2006 contre 16 en 2005 et 15 milliards en 2004. Dans le projet de Loi de
finances 2006, leur part dans le produit de la TVA est de 10,66 milliards de DH contre 9,2
milliards en 2005. Sy ajoutent quelque 5,5 milliards de DH au titre des autres ressources comme
la taxe ddilit, la taxe urbaine, la patente ainsi que les autres taxes et impts locaux.

Lon peut alors raisonnablement chercher savoir o va tout cet argent dautant plus que les
budgets des collectivits locales psent tout de mme trs lourd dans celui de lEtat. La preuve,
selon des estimations du ministre des Finances, ils reprsentent prs de 4 % du PIB et 14 % du
budget de lEtat. Mieux (ou pire !), entre 1976 et 2003, les budgets des collectivits ont t
multiplis par 15 au moment o celui de lEtat na t multipli que par 6 sur la mme priode.
Comment, malgr lampleur des moyens financiers mis la disposition des collectivits, on en
est arriv enregistrer des dficits patents ? O va largent des communes, comment est-il
dpens ?

10,6 milliards de DH pour 300 collectivits et 3 milliards pour les 1 300 autres.

Les finances des collectivits locales obissent en fait un systme des plus complexes. En effet,
sils relvent depuis toujours du ministre de lIntrieur, leurs moyens financiers restent
galement sous la tutelle de la direction du budget (ministre des finances) pour certaines
dentre elles, et celle de la Trsorerie gnrale du Royaume pour dautres.

En fonction des tapes (prparation, approbation, excution ou contrle) et en fonction de la


catgorie de la collectivit (urbaine ou rurale) les procdures changent et les intervenants aussi.
A tout ce monde, il faut ajouter laction au niveau local du gouverneur ou du wali, du receveur
ou du trsorier rgional. Les chiffres globaux consolids au niveau central, heureusement, par le
ministre des Finances et celui de lIntrieur permettent de comprendre.

Premier constat : le chiffre global des dpenses des collectivits locales, malgr son importance,
cache en fait une disparit flagrante. En 2004, les 1 574 collectivits locales existant au Maroc
(voir tableau en page 11) ont dpens pour lquivalent de 14,2 milliards de DH au titre des
budgets principaux auxquels se rajoutent 800 MDH au titre des comptes spciaux. Cependant,
75 % de cette enveloppe, soit environ 10,6 milliards, na profit qu 276 collectivits, soit 17,5 %
du nombre total. Ces 276 collectivits comprennent les 16 rgions, les 61 prfectures et provinces

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et les 199 communes urbaines.

En un mot, ce sont les villes qui accaparent les des ressources. Le reste, savoir 3 milliards de
DH reprsentant 25% de lenveloppe globale, est rparti entre les 1 298 communes rurales. Autre
disparit, celle du budget affect par rgion (voir encadr en page 10). Un exemple, les
ressources affectes au Grand Casablanca (2,6 milliards de DH) sont 8 fois suprieures celles
dont bnficient Layoune-Boujdour (315 MDH). Mais le gap est illusoire dans ce cas car, en fait,
la dpense par habitant, dans le sud, est de loin suprieure celle enregistre pour les autres
rgions (voir tableau en page 11).

Pour les spcialistes des finances locales, contacts par La Vie co, notamment au sein de la 11
direction du budget et de la TGR, il ne faut pas stonner outre mesure de telles diffrences car,
lorigine, les budgets des collectivits locales sont tablis de telle sorte que lquilibre est
toujours, ou presque, prserv entre les dpenses et les recettes dune collectivit. Car il faut
savoir, rappellent-ils, que largent des collectivits locales provient en grande majorit de taxes
et impts nationaux dont une partie est affecte chaque anne aux dpenses des collectivits. Le
plus gros de la cagnotte est prlev sur les recettes de la TVA. Le principe budgtaire est simple :
chaque anne lEtat prlve 30 % des recettes de la TVA et les destine aux budgets des
collectivits. Lenveloppe globale est rpartie par la suite de manire, dit-on, la plus quitable
possible en fonction de critres objectifs comme ltendue du territoire, le nombre dhabitants et
le potentiel fiscal. Si les deux premiers critres tendent, en effet, assurer une rpartition plus
gale, le troisime, en revanche, reflte un souci dquit dans la mesure o la quote-part de
chaque commune dpend aussi de sa contribution conomique. 10,5 milliards pour le
fonctionnement et seulement 4,5 pour linvestissement.

Ainsi, le potentiel fiscal est mesur tout simplement par le volume dimpts et taxes que
procurent les agents conomiques oprant au sein de la commune.

A linstar de la TVA, le mme principe est valable pour la taxe urbaine, la taxe ddilit et la
patente. En 2004, pour les quatre impts, appels ressources affectes , 10 milliards de DH sur
des recettes totales de 16,4 milliards de DH sont alls aux collectivits locales. Mais ct de ces
ressources, affectes par lEtat, les collectivits locales disposent dune autre manne que sont les
42 impts et taxes locaux qui ont rapport 4,7 milliards de DH. Avec cette manne, il nest pas
tonnant dapprendre que de plus en plus de communes prsentent, aujourdhui, un budget
excdentaire.

Mais, pour autant, cela ne fait quaccentuer le mystre. Car si les ressources mises la
disposition des collectivits locales arrivent dpasser leurs dpenses, par quoi peut-on
expliquer ltat de dlabrement et les dficits dont elles souffrent ? Il faut chercher la rponse
dans la structure des dpenses. En effet, il faut savoir que sur les 15 milliards dpenss en 2004,
par exemple, environ 10,5 milliards, soit 70%, vont dans les dpenses de fonctionnement. Pire.
Selon les chiffres de la Direction du budget (ministre des Finances), pour 276 communes
urbaines, prfectures, provinces et rgions (les plus riches), 80 % des dpenses globales sont des
dpenses de fonctionnement. Enfin, sur les dpenses de fonctionnement, on apprend que la part

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du lion revient aux dpenses du personnel qui ont pomp 5,1 milliards de DH en 2004, soit prs
de 42% des dpenses de fonctionnement. A ct des salaires, dautres grosses rubriques
viennent sajouter notamment les frais divers de gestion (eau, lectricit, tlphone, entretien du
parc auto, clairage public) qui reprsentent 1,6 milliard de DH, les emprunts quil faut
rembourser au Fonds dquipement communal (FEC) pour un milliard de DH et, enfin, un
montant de 3,2 milliards de DH que doivent verser les communes de plus en plus nombreuses
faire appel des entreprises prives pour la gestion des dchets solides. Rsultat : sur des
dpenses totales de 15 milliards de DH pour les 1 574 collectivits locales, seuls 4,5 milliards
peuvent tre consacrs linvestissement. Autant dire rien eu gard aux besoins. Pourtant,
comme on lassure du ct du ministre des Finances, ce sont l des dpenses obligatoires car il
est impossible de ne pas payer les salaires des agents, les factures deau et dlectricit ou encore 12
les annuits du FEC. Solution : rationaliser. Or, si les prsidents de communes et prsidents de
conseils de villes peuvent, effectivement, faire des conomies sur les factures et les
consommations, ils sont en revanche impuissants face au problme des salaires. Et ce nest pas
un hasard si aujourdhui les pouvoirs publics envisagent srieusement une opration de dpart
volontaire dans les collectivits locales. 148 300 fonctionnaires !

Une opration qui entre, en fait, dans le cadre dun chantier plus large, celui de la rforme de la
Fonction publique locale. A ce titre, quelques chiffres simposent.

Aujourdhui, les fonctionnaires des collectivits locales sont au nombre de 148 300 environ dont
14 000 cadres seulement, ce qui donne un taux dencadrement trs faible de 9,4 % alors que 71%
des effectifs sont constitus dagents dexcution et douvriers. Autant dire quavec de tels
effectifs prsentant un double problme de nombre et de profils, toute rforme de la gestion
locale serait vaine. Cela dit, il ne sagit pas l du seul obstacle. Deux autres chantiers sont
ouverts depuis des annes et semblent plus avancs.

Le premier concerne la fiscalit locale. Aujourdhui, en plus dtre trop nombreux, une
quarantaine en tout, les taxes et impts locaux contribuent faiblement aux ressources des
collectivits locales qui restent largement domines par les concours de lEtat (TVA, taxe
urbaine, taxe ddilit et patente). A cela il faut ajouter la faible capacit des collectivits
recouvrir leur d auprs des contribuables. Le second et non des moindres concerne
lallgement et la simplification de lorganisation financire et comptable des collectivits
locales. Pour ce volet, si des avances ont t, certes, ralises en termes dallgement des
procdures dapprobation des budgets, il nen reste pas moins que le problme de la triple
tutelle reste pos. Lapprobation des budgets des collectivits relve du ministre de lIntrieur,
mais avec un droit de regard de la Direction du budget pour les communes urbaines et celui de
la TGR pour les rurales.

Lexcution et le suivi relvent de ces deux mmes directions. Au niveau local, cest le receveur
(TGR) qui joue le rle du comptable et de contrleur. A cela sajoute, bien entendu, un droit de
regard du gouverneur dont relve territorialement la collectivit locale. Sans oublier le cas de
certaines dpenses exceptionnelles et non prvues au budget pour lesquelles les communes ont
besoin davoir laval du ministre de lIntrieur avant dobtenir un visa du ministre des

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Finances. Si toutes les administrations concernes sont daccord quant la ncessit dallger cet
arsenal, elles le sont moins sur la tutelle financire traditionnellement exerce par le ministre
des Finances, toujours peu apprcie par les responsables du ministre de lIntrieur.

Esprons seulement que cette vieille et ternelle querelle entre les deux administrations
nentravera pas une rforme aujourdhui vitale pour le pays.

Avec un budget de 2 milliards de DH, la Ville de Casablanca absorbe 13% des ressources
alloues aux collectivits locales.

Rgions riches et rgions pauvres 13

Toujours dans le registre des disparits mais cette fois-ci spatiales. Sur les 16 rgions du pays, 5
dentre elles accaparent elles seules prs de 7,6 milliards de DH de dpenses, soit plus de la
moiti de lenveloppe globale. La palme dor revient, comme on le sait dj, au Grand
Casablanca, avec des dpenses qui ont atteint, en 2004, prs de 2,6 milliards de DH. Viennent
ensuite les rgions de Rabat-Sal Zemmour-Zar avec 1,6 milliard, Souss Massa-Draa avec 1,2
milliard, Marrakech-Tensift avec 1,1 milliard et Tanger-Ttouan avec 1 milliard de DH. En fin de
liste, on trouve les rgions les moins dotes comme Oued Eddahab-Lagouira (120 MDH
seulement), Layoune-Boujdour (315 MDH) et Guelmim-Esmara (345 MDH)

Budgets : qui fait quoi ?

La prparation du budget des collectivits locales commence au mois de septembre avec la


diffusion par le ministre de lIntrieur auprs des walis et gouverneurs des prfectures et
provinces et des prsidents des conseils communaux de la circulaire fixant les orientations
affrentes la prparation des budgets, explicite par une note de service de la Trsorerie
gnrale du Royaume (TGR).

Le projet de budget est prpar par le wali ou le gouverneur pour les rgions, les prfectures et
provinces et par le conseil communal pour les communes en collaboration avec le receveur
communal.

Le projet de budget est prsent ensuite au vote du conseil au dbut de la session ordinaire du
mois doctobre.

Aprs le vote, le budget est prsent pour approbation au ministre de lIntrieur aprs visa du
ministre des Finances et de la Privatisation au plus tard le 15 novembre pour les rgions,
prfectures et provinces et les communes urbaines et le 30 novembre pour les communes
rurales.

Pour les rgions, prfectures et provinces et les communes urbaines, le budget est approuv par
le ministre de lintrieur aprs visa du ministre des finances.

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Pour les communes rurales lapprobation et le visa du budget sont assurs respectivement par le
gouverneur et le trsorier rgional, prfectoral ou provincial (TR/TPP) agissant sur dlgation
du ministre de lIntrieur et du ministre des Finances et de la Privatisation.

Une fois vot et approuv, le budget constitue un document financier obligatoire qui doit tre
strictement appliqu. Son excution relve de lordonnateur (prsident de commune, wali ou
gouverneur) ou un mandataire et du comptable public en la personne du receveur communal en
sa qualit de contrleur des engagements de la dpense. Ce dernier, dans le cas des dpenses
par exemple, contrle la rgularit des oprations administratives devant prcder lmission
dun mandat de paiement pour le compte de la commune au profit dun tiers.
14
Le contrle priori de lexcution du budget est exerc par la tutelle lors de lapprobation du
budget et le receveur lors du paiement. Le contrle posteriori des ordonnateurs ou/et des
comptables des collectivits locales (receveurs) est assur par plusieurs organes : le ministre de
lIntrieur, lIGF, la Cour des comptes et la TGR (Sad Benmansour)

Gestion locale : Gros nettoyage -26 novembre 2005. - par Flo Bidegaray le 27/11/2005

Sur 106 jugements, 97 annulent llection de prsidents de commune.


- Ces prsidents ont produit de faux certificats de scolarit
- 6 prsidents et 4 vice-prsidents ayant purg une peine, limogs.

La rhabilitation de la classe politique partir du sommet se heurte aux dures ralits du


terrain. Cest du moins le sentiment qui se dgage la lecture du rapport du ministre de
lIntrieur sur ses ralisations en 2005, que Mustapha Sahel a remis aux parlementaires lors de la
discussion des budgets sectoriels. Le document est une vritable mine dinformations sur les
domaines de comptence de ce dpartement. En fait, dans une partie consacre la direction des
Affaires juridiques et des tudes, le rapport rvle certaines pratiques frauduleuses dlus
locaux. Cest ainsi que lInspection gnrale de ladministration territoriale (IGTA) a fourni
certaines statistiques qui rvlent lampleur du gchis et la relle perception de la politique de
nos lus locaux. Il renseigne sur lassainissement en douceur lanc. Cest un vritable coup de
balai.

Pour le ministre, la direction des Affaires juridiques a reu 43 rapports dinspection concernant
la mauvaise gestion des prsidents de certaines communes. Sur le chapitre du suivi des
contentieux, les tribunaux administratifs ont enregistr 283 recours relatifs llection des
bureaux des communes. 34 concernent les communes urbaines, 240 le monde rural et 9 les
bureaux darrondissement pour les conseils de la ville. Sur ce total, 133 jugements dfinitifs ont
t prononcs dont 116 exigent lannulation de llection des bureaux et des prsidents. Et 17
demandes de recours ont t dboutes. Dans lesprit dexcution des jugements, le ministre de
lIntrieur a organis de nouvelles lections dans 101 collectivits locales.

Or, selon le rapport, 191 recours concernent labsence de niveau scolaire du prsident du conseil.
Sur les 106 jugements dfinitifs prononcs, 97 demandent lannulation de llection du prsident

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et 9 dbouts. Cest grave ! Ces prsidents ont produit de faux certificats de scolarit lors des
lections de septembre 2003. La loi exige du prsident un niveau dinstruction quivalent au
moins au certificat dtudes primaires. Ils doivent normalement tomber sous le coup du faux et
usage de faux, devant le tribunal de premire instance.

Autre lment rvlateur, le nombre de poursuites judiciaires contre les lus locaux auprs de
diffrents tribunaux. Ce ne sont pas moins de 309 affaires. La moiti de ces lus poursuivis sont
membres de bureaux des conseils et 33% sont des prsidents. Les affaires relatives la
falsification des documents reprsentent 26% des poursuites. Le document souligne que les
gouverneurs ont dmis de leur mandat 20 lus locaux et ce, conformment au code lectoral.
Dans le mme lan dassainissement, 6 prsidents et 4 vice-prsidents ont t limogs aprs 15
avoir purg des peines de prison dpassant 2 mois.

Sur le volet financier et comptable, les inspections centrales opres ces deux dernires annes
ont permis dlaborer 54 rapports contenant diverses infractions. Cela stend galement aux
marchs publics et lurbanisme. Le document ne fournit ni les montants en jeu ni les noms ou
le nombre de communes concernes par ces drapages budgtaires.

Une chose est sre, lIGAT a enregistr les mmes infractions que les annes prcdentes,
souvent relatives la discipline budgtaire : non application de la rglementation en vigueur sur
la gestion des affaires locales. Le rapport prcise que les dysfonctionnements en question
impactent ngativement les finances des collectivits locales.

La plupart des infractions ont trait notamment des dpenses non justifies, des marchs
publics ou bons de commande pour la couverture darrirs et le non-respect du cahier des
charges. Plusieurs ne respectent pas les rgles techniques de construction et la qualit des
chantiers. Des communes ralisent des projets sans tudes de faisabilit et dimpact sur la
population. Dautres manquent de cadres locaux pour suivre les projets lancs par la commune.
Sur le plan des ressources, le rapport a constat du laisser-aller. Certaines communes
particulirement rurales, misent sur les aides de lEtat pour la prparation des budgets. Les
principaux dysfonctionnements relevs concernent le non-recouvrement de certaines taxes, la
non-actualisation des listes des contribuables et labandon de certains ressources.

Avec toutes ces dfaillances, comment ces collectivits locales peuvent-elles porter lINDH ?
(Mohamed CHAOUI)

Vers un nouveau modle dadministration territoriale au service de dveloppement durable :

Partenariat et coopration

Toutes les formes de partenariats sont sous-entendues la coordination des ressources et des
actions entreprises. Son intrt rside dans :
- Le fait de renforcer la capacit dintervention
- Garantir une meilleure articulation entre les diffrentes actions et mthodes dintervention

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- La diminution des risques de conflit et de blocage dans la mise en uvre des projets
- Le fait de dvelopper la participation du citoyen la gestion des affaires collectives
- Lvolution de la coopration dcentralise

Larticle 30 de la charte communale de 1976 dispose : Dcide des mesures prendre pour
assurer la collectivit locale son plein dveloppement conomique, social et culturel et pour
la ralisation des attributions qui lui ont t confres par le texte, la commune prend en charge
ses programmes directement ou lassocie aux actions de lEtat dans un cadre de partenariat
notamment pour la ralisation des grands projets ncessitant des moyens dpassant ceux de la
collectivit locale.
16
En effet, pour la ralisation de ces derniers et vue la croissance des besoins, le lgislateur leur a
prvu un cadre juridique de coopration communale qui est les syndicats de communes .

Ces syndicats sont une forme de coopration intercommunale introduit par le Dahir du 2 Juin
1960 et reprise par le Dahir du 30 Septembre 1976 qui en organisant les collectivits locales,
prvoit et organise la coopration entre communes, en se constituant en syndicat comme
possibilit dtendre leur champ dactions, et travers cette constitution, les collectivits locales
runies, disposent dune part des moyens pour coordonner leur efforts et mobiliser leurs
ressources matrielles et humaines, ncessaires la ralisation des objectifs communs .

Le lgislateur a aussi prvu dautres instruments juridiques, par lesquels les communes
pourraient engager des actions conomiques telles les communauts urbaines comme forme
juridique de coopration entre communes urbaines.

Toutes ces dispositions dordre lgislatif, tels les syndicats des communes et les communauts
urbaines, viennent pallier donc une carence laquelle peuvent se confronter les communes qui
conduisaient isolment leurs actions. Donc, ce cadre leur a permis de rationaliser les actions
communes, de mieux grer leurs moyens et doptimiser leurs facteurs de production.

Coopration avec les associations

Les relations entre association et collectivit locale ont connu une volution. Pendant la dernire
dcennie, il y a eu dune part une conviction de lintrt de reconnatre le travail des associations
et mme dans certains cas avoir linitiative de crer des associations conformment la loi.

Dautre part, il sest cre chez certaines associations lintrt de souvrir aux collectivits locales,
dtablir des relations de collaboration et de dvelopper un partenariat pour grer positivement
toutes les contradictions et les diffrents.

Lautre facette de la relation association-collectivit locale est de nature conflictuelle qui nest
autre quun conflit dintrt. Cependant, les associations sont considres dune part comme un
simple instrument dexcution et non un partenaire pied dgalit, dautre part les associations
considrent les collectivits uniquement un bailleur de fonds et non un partenaire informer et

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concerter le long de la ralisation des actions communes.

Constat

Article de la nouvelle charte 2002 propos des partenariats avec les associations et un discours
royal incitant sur le partenariat avec les associations en 2000

Le Feedback des collectivits

- Refus de coopration de manire systmatique, institutionnelle et rationnelle.


- collectivits locales : relations unilatrales rponses froides ou absence de rponses aux appels 17
de partenariat lancs par les associations
- politique de discrimination envers les associations qui dpendent dun parti politique ou du
gestionnaire (prsident) de la collectivit locale.
- lexclusion des associations qui ne sont leur avis que des outils de parade dans les festivits
et les occasions officielles et des invits aux campagnes publicitaires (propret, collecte des
dons........) mais au contraire il y a un refus de soutien matriel rel, dappui moral et dappui
logistique dans une activit dont linitiative est prise par lassociation (locomotive)
- Refus de toute participation relle des associations dans lencadrement et la sensibilisation des
citoyens limportance de leur participation dans le contrle de laction communale et le suivi
de la gestion des collectivits locales
- Les responsables dans les collectivits locales sont des mentalits striles nassimilant pas et
incapables de sadapter lorientation dclare par la plus haute autorit du pays, lanant une
nouvelle conception de lautorit mais sans indice de changement en matire de relation de
coopration entre les collectivits locales et les associations.

Partenariat

Vu le dficit matriel et humain dont souffrent les collectivits locales, lEtat est dans lobligation
dinstaurer de nouveaux systmes de fonctionnement pour faire tourner la roue du
dveloppement social, conomique et culturel. En effet, le gouverneur actuel est le pivot
principal de la dynamique de tous les acteurs oprant sur le primtre relevant de son pouvoir.
A son initiative, plusieurs projets de dveloppements peuvent voir le jour (quils aboutissent ou
non : cest un autre dbat).

- Exemple du Fond de Dveloppement Local (FDL) : partenariat entre lAgence de


Dveloppement Social (ADS) et les Collectivits Locales (CL) (surtout la commune et la
province)

Ce type de partenariat est inscrit dans une logique de renforcement de la coopration entre un
tablissement public (ADS) et une collectivit locale pour raliser des projets de dveloppement
local, nonobstant que la gestion de ce Fond relve des capacits de lADS.

Ce Fond intervient pour financer les infrastructures de bases, les activits gnratrices de

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revenus et cratrices demploi et le renforcement de capacit institutionnelle.

Le FDL est programm pour les objectifs suivants :


- Crer une dynamique sociale pour le dveloppement durable dune localit base sur un
partenariat solide
- Monter des projets de dveloppement en se basant sur un diagnostic et une analyse des
problmes sociaux locaux
- Instaurer de nouveaux mcanismes institutionnels et fonctionnels pour assurer une
coordination locale des projets de dveloppement en impliquant tout les intervenants dans le
processus quil soit une association, le secteur priv ou autres...
- Interagir le dveloppement conomique et le dveloppement social au niveau dun territoire. 18

Exemple du Fond Rgional pour la Promotion de lEmploi FREPE : partenariat entre lADS et la
rgion.

Ce Fond est dune grande envergure qui runit la rgion, lADS, les acteurs locaux et dautres
bailleurs de fonds internationaux placer un Fond pour le dveloppement dun territoire
concernant des volets prcis. En outre, ce Fond a les mmes objectifs que le FDL.

Alternatives et recommandations :

- Lindpendance et la parit : demande de la parit vis vis de ltat et des collectivits locales
puisque chaque partie a des comptences et des capacits en fonction de son statut juridique
avec le respect des droits des association en tant quorganisations lgales indpendantes la
participation la rsolution des problmes des citoyens mme avec exigence de leur faciliter la
tche par les collectivits
- Demande de rvision des lois relatives la gestion des collectivits locales tout en permettant
aux associations de participer au contrle de lexcution des budgets particulirement pour les
dons prvus aux associations.
- Instaurer une dynamique prenne en faveur du dveloppement humain, de lpanouissement
et du bien-tre de lensemble de la population.
- Processus politique de consolidation de ltat moderne : dmocratie, tat de droit, promotion
de la femme etc.
- Rformes et projets structurants, gnrateurs de croissance : modernisation de lconomie,
chantiers dinfrastructures, etc.
- Dveloppement humain dans ses dimensions conomique, sociale et culturelle, fond sur les
principes de bonne gouvernance

CONCLUSION :

Nous considrons que la construction dun Etat social passe essentiellement par les deux
lments suivants :

- les gouvernements locaux :

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Le mouvement des ONG de dveloppement et des associations locales ont dpass le simple
pouvoir de nuisance ou de revendication, pour sinscrire dans les dmarches de dialogue social
avec les autorits locales.

Les travaux sur le dveloppement local font ressortir une substitution au dveloppement par le
haut, lapport de ces gouvernements locaux au dveloppement est dpouser une dmarche par
le bas mais ascendante en se proccupant des relais possibles un niveau plus large : Le
dveloppement de services de proximit par linitiative dhabitat social communautaire et de
coopratives dhabitation...
19
Le soutien la micro et petite entreprise (MPE) par le dveloppement dassociations de petits
commerants et industriels du secteur informel, le dveloppement en amont et en aval de la
formation de la main-duvre et de la commercialisation collective de leurs produits.

La mise en place de nouvelles structures de financement (fonds local de dveloppement,


mutuelles dpargne et de crdit...) pour faciliter le crdit ces initiatives conomiques et
sociales.

La coproduction des services collectifs avec les associations locales dans le cadre des politiques
municipales et rgionales dcentralises (budget participatif...).

Autrement dit le modle dveloppementiste misant sur le tout lEtat nest plus
dactualit.

Les espaces de corruption, problme majeur dans des socits o les processus
dinstitutionnalisation (avec ses rgles, procdures, appels doffre, etc.) sont encore
embryonnaires.

Si nous cherchons mettre en perspective ces initiatives novatrices autour de lhypothse dun
nouveau modle de dveloppement, il est souhaitable de considrer qu cette tape-ci, dans les
pays du Sud, cest probablement dabord par les gouvernements locaux et les partenariats
municipalits, associations, ONG et PME que passent de nouvelles pratiques et politiques
favorisant le dveloppement et ultimement la construction dun Etat social.

Une cl actuelle de dveloppement au Sud consiste dire que le premier cadre institutionnel de
dveloppement et de dmocratie passe par le dveloppement des communauts locales, de leurs
gouvernements locaux et des alliances (partenariats) entre associations locales, ONG,
municipalits, associations de migrants, PME et PMI.

Le dveloppement de lintrieur qui mise sur lconomie populaire et lconomie sociale

Mentionnons ensuite que, dans tous les cas de figure, quil sagisse de la thorie librale, de la
thorie dveloppementiste ou de la thorie nolibrale des PAS, cest le premier

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dveloppement, celui des territoires et de lconomie populaire, qui a t et est ignor, voire
considr comme un obstacle : les marchs urbains lmentaires et les petites boutiques
dartisans, sorte de plancher de la vie conomique , lesquels forment les indispensables
ressorts sans lesquels le dveloppement une autre chelle devient impossible.

De nombreuses initiatives de dveloppement local et dconomie sociale au Sud comme au


Nord travaillent aujourdhui au renforcement de ces ressorts, faisant ainsi la preuve quil est
possible, partir de stratgies misant sur lconomie populaire rellement existante, damorcer
ce premier dveloppement. En clair, au Sud, sur le registre scientifique, il faut porter attention
ce premier dveloppement (trop longtemps sous-estim) et, sur le registre politique, affirmer le
droit ce premier dveloppement (trop longtemps oubli). 20

Bibliographie :

- Ministre de lintrieur/ Direction gnrale des collectivits locales, 1998, Inventaire des 6
colloques nationaux de la directions gnrale des collectivits locales, Casablanca

- Stiftung F B., relation du mouvement associatif aux acteurs politiques et socioconomiques,


Espace associatif

- Ministre de lintrieur/ Direction gnrale des collectivits locales, Charte communale, d.


Centre de documentation des collectivits locales

- Ministre de lintrieur/ Direction gnrale des collectivits locales, 2001, Les collectivits
locales au Maroc

- Ministre de lintrieur, 2003, Le partenariat entre lEtat et les associations, Circulaire


ministrielle n7

- Espace associatif, 2003, Pour un partenariat efficace et quitable entre les associations, les
pouvoirs publics et les collectivits locales

- Rousset M., Garagnon J., 2003, Droit administratif marocain, d. La porte.

- El mouchtaray M., 2000, Le rle des collectivits locales dans le dveloppement conomique et
social au Maroc, d. REMALD

- Ministre de lintrieur/ Direction gnrale des collectivits locales, 2005, Guide de


coopration dcentralis (en arabe), Rabat, d. Centre de documentation des collectivits locales

- Bahi M., 2005, Les comptences du Wali, du Gouverneur & des autres Agents dautorit
1.Domaine des collectivits locales (Communes, Prfectures, Provinces et Rgions) d.
Imprimerie Najah El Jadida, Casablanca

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Le rle des collectivits locales dans le dveloppement conomique et social au Maroc

- Association Forum Urbain., 2001, Guide des associations de Quartier au Maroc d. Okad
Lamrini A., 2002, Relation du mouvement associatif aux acteurs politiques et socio-
conomiques, d. El Marif Aljadida, Rabat

21

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