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Chambre rgionale KDK A1713018 KFK

des comptes
04/08/2017
Auvergne-Rhne-Alpes

Lyon, le 0 3 AOUT
2017
Le prsident par intrim

Recommande avec A.R. DPARTEMENT DE LA DRME

Rf. : ma lettre n D172200 du 29 juin 2017 4 AOUT 2017


ANNULE ET REMPLACE ma lettre n D172709 du 2 aot 2017
ARRIVE 2
P.J. : 1

Madame la Prsidente,

Par lettre cite en rfrence, je vous ai communiqu le rapport d'observations dfinitives de la


chambre rgionale des comptes concernant la gestion du dpartement de la Drme au cours
des exercices 2011 2015. Celui-ci a galement t communiqu, pour ce qui les concerne,
vos prdcesseurs.

A l'issue du dlai d'un mois fix par l'article L. 243-5 du code des juridictions financires, je
vous notifie nouveau ce rapport, accompagn de votre rponse crite et de la rponse crite
qu'a fait parvenir la chambre, dans ce dlai, votre prdcesseur.

En application du mme article, vous avez l'obligation de communiquer le rapport


d'observations de la chambre, auquel doivent tre jointes les rponses crites, votre
assemble dlibrante, ds sa plus proche runion. Il doit faire l'objet d'une inscription l'ordre
du jour de celle-ci, tre joint la convocation adresse chacun de ses membres et donner
lieu un dbat.

Madame Marie-Pierre MOUTON


Prsidente du conseil dpartemental de la Drme
Htel du dpartement
26 avenue du Prsident Herriot
26026 VALENCE Cedex 9

124 bd Vivier-Merle u CS 23624 69503 LYON CEDEX 3 T +3347260 12 12 auvergnerhonealpes@crtc.ccomptes.fr


2/2

Ce rapport devenant publiable et communicable ds cette runion toute personne qui en


ferait la demande, conformment aux dispositions de l'article R. 243-14 du code des
juridictions financires, je vous saurais oblig de me faire connatre quelle date ladite runion
aura lieu et de me communiquer, en temps utile, copie de son ordre du jour.

En application de l'article R. 243-17 du code des juridictions financires, une copie du rapport
d'observations est, en outre, communique au prfet et directeur dpartemental des finances
publiques de la Drme.

J'appelle votre attention sur l'article L. 243-9 au code des juridictions financires qui prvoit
que "...Dans un dlai d'un an compter de la prsentation du rapport d'observations dfinitives
l'assemble dlibrante, l'excutif de la collectivit territoriale ou le prsident de
l'tablissement public de coopration intercommunale fiscalit propre prsente, dans un
rapport devant cette mme assemble, les actions qu'il a entreprises la suite des
observations de la chambre rgionale des comptes. Ce rapport est communiqu la chambre
rgionale des comptes, qui fait une synthse annuelle des rapports qui lui sont communiqus.
Cette synthse est prsente par le prsident de la chambre rgionale des comptes devant la
confrence territoriale de l'action publique. Chaque chambre rgionale des comptes transmet
cette synthse la Cour des comptes en vue de la prsentation prescrite l'article
L. 143-9.".

En application de ces dispositions, je vous demande de me communiquer, aprs sa


prsentation l'assemble dlibrante dans le dlai lgal d'un an, le rapport relatif aux actions
entreprises la suite des observations de la chambre.

Je vous prie d'agrer, Madame la Prsidente, l'expression de ma considration la plus


distingue.

Pour le vice-prsident empch,


Le prsident de section,

Alain LAI.OLO
Chambre rgionale
des comptes
Auvergne-Rhne-Alpes

RAPPORT D'OBSERVATIONS DFINITIVES ET


SES RPONSES

Dpartement de
la Drme (26)

Exercices 2011 2015

Observations dfinitives
dlibres le 12 mai 2017
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Rapport d'observations dfinitives dpartement de la Drme

SOMMAIRE

1- PRESENTATION DU DEPARTEMENT 7
2- LA COMMANDE PUBLIQUE 7
2.1- L'organisation de la commande publique 7
2.1.1- Une organisation en trois ples et un pilotage non homogne 7
2.1.2- Les procdures internes 8
2.1.3- L'absence de recensement des besoins 9
2.2- Les modalits de mise en concurrence 9
2.2.1- Une surpondration du critre du prix afin de slectionner les offres 9
2.2.2- L'utilisation des autres critres de jugement des offres 11
2.3- Les achats hors procdures de march public 13
2.4- Conclusion sur la commande publique 13
3- LA GESTION DES RESSOURCES HUMAINES 14
3.1- L'volution de la masse salariale et des effectifs du dpartement 14
3.1.1- L'volution de la masse salariale 14
3.1.2- La structuration et l'volution des effectifs 15
3.1.3- Les nouvelles orientations 17
3.2- Les effets du changement de mandature sur les emplois de direction et le
cabinet 18
3.2.1- La situation du prcdent directeur gnral des services 18
3.2.2- Les emplois de cabinet 22
3.2.3- Conclusion 23
3.3- Le recours aux agents contractuels 23
3.3.1- Des auxiliaires recruts notamment sans dlibration 24
3.3.2- Des contractuels sur emplois permanents dont la carrire est garantie 24
3.4- La politique de rmunration et de droulement des carrires 25
3.4.1- Le rgime indemnitaire 25
3.4.2- La gestion des heures supplmentaires 29
3.4.3- Les avancements 30
3.5- Le temps de travail 32
3.5.1- Le temps de travail annuel des agents dpartementaux 32
3.5.2- Les autorisations spciales d'absence 35
3.5.3- Un absentisme en hausse 36
3.5.4- Des comptes pargne-temps ayant presque doubl 37
3.6- Les avantages en nature 38
3.6.1- Les logements de fonction 38
3.6.2- L'utilisation des vhicules 38
3.7- Le financement de la retraite complmentaire des lus 41
3.8- Conclusion sur la gestion des ressources humaines. 42
4- LE SOUTIEN FINANCIER DU BLOC COMMUNAL 42
4.1- Les dispositifs en place jusqu'en 2015 42
4.1.1- La dotation cantonale et la dotation gros projets 43
4.1.2- La dotation projets structurants 44
4.2- L'analyse des subventions d'quipement attribues 45
4.2.1- Des montants en diminution entre 2012 et 2015 45
4.2.2- Un nombre important de bnficiaires 46
4.2.3- Des subventions orientes vers les plus petites communes 46
4.2.4- Des subventions largement orientes vers la voirie 47
4.3- La refonte des dispositifs en novembre 2015 47
4.4- Conclusion sur le soutien au bloc communal 48
5- LE SOUTIEN AU PROJET ECOTOX 48
5.1- La prsentation du projet 48
5.2- Le financement du projet : d'une subvention une acquisition 49
5.2.1- Un financement dpartemental initial de 15 ME 49
5.2.2- Les motifs de la dcision d'acquisition 50
5.3- Les consquences d'une acquisition imprvue 50
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Rapport d'observations dfinitives dpartement de la Drme

5.3.1- Des biens acquis sans tude pralable ni besoin immdiat 50


5.3.2- Des biens acquis un prix lev 51
5.4- Le rle dvolu Drme Amnagement Habitat (DAH) 51
5.4.1- Une dlgation de matrise d'ouvrage implicite 51
5.4.2- Un contrat de VEFA irrgulier 52
5.5- Conclusion sur le soutien du dpartement au projet Ecotox 52
6- LA GESTION DES STATIONS DE SKI DEPARTEMENTALES 53
6.1- Les modalits juridiques de gestion en rgie directe 53
6.2- Un domaine multi-sites 54
6.3- La frquentation du domaine 55
6.4- L'quilibre conomique du domaine 56
6.4.1- Un budget en dsquilibre consquent 56
6.4.2- Des cots largement incomplets 59
6.5- L'avenir du domaine dpartemental 59
7- ANNEXE 61
Les stations de ski 61
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Rapport d'observations dfinitives - dpartement de la Drme

SYNTHESE

La chambre rgionale des comptes d'Auvergne, Rhne-Alpes a procd au contrle des


comptes et de la gestion du dpartement de la Drme pour les exercices 2011 2015, en
intgrant autant que possible les donnes les plus rcentes.

La chambre recommandait, lors de son prcdent contrle, de matriser la masse salariale.


Elle constate les progrs accomplis dans ce domaine mais relve que des sources
d'conomies demeurent. Des volutions notables sont intervenues en 2016 en ce qui
concerne le temps de travail, qui tait trs infrieur la dure lgale. Cependant aucun
dispositif de contrle automatis de prsence n'a t mis en place, ce qui ne permet pas de
vrifier le respect du volume horaire global et la validit des heures supplmentaires
rmunres qui demeurent trop peu encadres. Les conditions de recrutement et d'emploi des
agents contractuels souffrent d'irrgularits importantes. Le dpartement doit galement
procder un encadrement gnral de l'utilisation des vhicules. Enfin, le rgime indemnitaire
est peu li aux rsultats et l'absentisme. Les conditions de cessation de fonctions de trois
cadres lors de l'alternance politique en 2015 s'avrent galement critiquables et coteuses car
les agents concerns ont t maintenus dans les effectifs et rmunrs pendant plusieurs
mois, sans contrepartie relle pour la collectivit.

L'organisation de la commande publique gagnerait voluer afin qu'un responsable unique


d'achat soit mme de fixer des lignes directrices, ce qui permettrait en outre de dfinir et
recenser les besoins des services dans leur globalit, afin de respecter les rgles de publicit
et de mise en concurrence applicables. Au regard du volume des marchs publics, il serait
opportun que la collectivit s'oriente pour partie vers une dmarche de type acheteur >>.
Enfin, certaines pratiques doivent voluer, notamment en matire d'utilisation du critre du
prix. Un service achat, regroupant l'ensemble des comptences lies la passation d'un
march, devrait tre progressivement mis en place en 2017 et 2018.

La politique dpartementale de soutien au bloc communal reprsente en moyenne 15,4 ME


par an, les crdits qui y sont consacrs tendant diminuer. L'objectif de soutien aux petites
communes a t atteint, les critres d'attribution n'ayant toutefois pas toujours t respects.
Le nouveau rgime adopt en 2015 met davantage l'accent sur la cohrence territoriale des
projets financs, mais accroit en parallle la logique de guichet, du fait du caractre forfaitaire
du nouveau rgime dotation forfaitaire voirie .

Le dpartement a jou un rle moteur dans le dveloppement du projet du ple Ecotox


inaugur en 2016. Il a ainsi acquis en 2014 la moiti du bien immobilier construire pour un
prix de 19,84 ME hors taxe. Cette dcision, qui ne rsulte d'aucun besoin avr de la
collectivit, a t prise dans la prcipitation et sans projection afin d'viter l'attribution d'une
subvention qui aurait pu tre considre comme irrgulire au regard des rgles europennes
relatives aux aides publiques. Le prix d'acquisition apparat lev au regard des comparaisons
disponibles. De plus, l'office public de l'habitat dpartemental est devenu matre d'ouvrage de
l'opration la demande du dpartement sans respecter les dispositions relatives la matrise
d'ouvrage dlgue.

Enfin, le dpartement gre en rgie directe plusieurs stations de moyenne montagne. Sans le
soutien, irrgulier, par subvention en numraire et en nature du budget principal, ces stations
afficheraient un dficit d'exploitation de plus de 2 ME par an. La configuration du domaine, la
multiplication des quipements et le poids excessif des dpenses de personnel, pour un
niveau de journes skieurs faible, expliquent cette situation. Les retombes conomiques de
cette activit pour le territoire restent nanmoins significatives. Au-del de la modification du
mode de gestion envisage avec la cration d'un tablissement public, la chambre
recommande de poursuivre la rationalisation de l'exploitation des stations.
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Rapport d'observations dfinitives - dpartement de la Drme

RECOMMANDATIONS

Recommandation n 1 : procder a une rorganisation de la commande publique afin de


garantir un recensement exhaustif des besoins de la collectivit.

Recommandation n 2 : veiller au recrutement prioritaire de fonctionnaires pour pourvoir aux


emplois permanents.

Recommandation n 3: mettre fin au dispositif interne garantissant une carrire aux agents
contractuels.

Recommandation n 4: encadrer strictement l'utilisation des vhicules de la collectivit par


les agents.

Recommandation n 5: mettre en place un dispositif de contrle automatis du temps de


travail afin de s'assurer du respect de la dure lgale annuelle du temps de travail et de la
validit des heures supplmentaires.

Recommandation n 6 : doter la rgie des stations dpartementales de l'autonomie


financire et y intgrer l'ensemble des charges.

Recommandation n 7 : poursuivre la rationalisation de l'exploitation des stations


dpartementales.
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Rapport d'observations dfinitives dpartement de la Drme

La chambre rgionale des comptes d'Auvergne-Rhne-Alpes a procd, dans le cadre de son


programme de travail, au contrle des comptes et de la gestion du dpartement de la Drme
pour les exercices 2011 2015, en veillant intgrer, autant que possible, les donnes les
plus rcentes.

Le contrle a t engag par lettre du 3 mars 2016, adresse M. Labaune, prsident du


conseil dpartemental, entre le 2 avril 2015 et le 29 mai 2017. Son prdcesseur sur la priode
contrle, M. Guillaume, a galement t inform par lettre du 20 avril 2016.

Les investigations, rendues difficiles sur certains aspects par des dlais de rponse
anormalement longs et un accs malais certaines pices, ont port plus particulirement
sur les points suivants :

la commande publique ;
la gestion des ressources humaines ;
le soutien financier au bloc communal ;
le soutien au projet Ecotox ;
la gestion des stations dpartementales de moyenne montagne.

La chambre a men en parallle un contrle relatif l'impact des dpenses sociales sur
l'quilibre structurel des dpartements, s'inscrivant dans le cadre d'une enqute nationale,
commune la Cour des comptes et aux chambres rgionales des comptes. Il fait l'objet d'un
rapport distinct, dans lequel la qualit de l'information budgtaire et comptable, la situation
financire et la gestion des dpenses sociales sont abordes.

L'entretien de fin de contrle prvu par l'article L. 243-1 al.1 du code des juridictions financires
a eu lieu le 31 aot 2016 avec M. Labaune et le 1er septembre 2016 avec M. Guillaume.

Lors de sa sance du 19 octobre 2016, la chambre a formul des observations provisoires qui
ont t adresses le 19 dcembre M. Labaune, ainsi que, pour celles les concernant,
M. Guillaume et aux personnes nominativement ou explicitement mises en cause.

Aprs avoir examin les rponses crites et procd aux auditions demandes, la chambre,
lors de sa sance du 12 mai 2017, a arrt les observations dfinitives reproduites ci-aprs.

Le prcdent rapport de la chambre, en date de mai 2013, portant en particulier sur l'enqute
relative la petite enfance, comprenait deux recommandations : laborer un schma directeur
immobilier et matriser les dpenses de personnel. La chambre considre que la premire
recommandation a t suivie et que la seconde est en cours de ralisation puisque, si les
dpenses de personnel ont progress modrment, il subsiste des sources d'conomies
importantes.
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Rapport d'observations dfinitives dpartement de la Drme

1- PRESENTATION DU DEPARTEMENT

Le dpartement de la Drme, qui compte 494 712 habitants, est essentiellement rural. Les
plus grandes villes sont Valence (66 568 habitants), Montlimar (35 704 habitants) et Romans-
sur-Isre (33 664 habitants). Sa densit est de 75,8 habitants au km2 contre
117,1 en France mtropolitaine'.

Il est marqu par des disparits socio-conomiques importantes entre l'est de son territoire,
caractris par une population peu dense et ge et l'ouest, qui concentre les activits
conomiques et la population active, le long du Rhne. Cette zone est desservie par
l'autoroute A7 et deux lignes ferroviaires grande vitesse. Elle se distingue par l'importance
des secteurs du nuclaire (qui gnrent 20 % des recettes fiscales de la collectivit), de
l'nergie et du transport-logistique.

Le taux de chmage sur l'ensemble du territoire dpartemental est lgrement suprieur la


moyenne nationale (13,6 % contre 13,1 % en 2013) et le revenu mdian des mnages est
lgrement infrieur (19 391 contre 20 184 E)2.

Le territoire a la particularit d'tre compos de plusieurs aires trs distinctes en termes


gologiques, climatiques et historiques (plaine de Valence, Vercors, Valle de la Drme,
Drme provenale, etc.). En outre, le dpartement enserre un territoire rattach au
dpartement voisin du Vaucluse et la rgion PACA : l'Enclave des papes.

2- LA COMMANDE PUBLIQUE

Plus de 3 200 marchs conclus (tous lots compris) ont t conclus entre 2012 et mars 2016,
le montant des dpenses correspondantes s'levant 364 ME. Environ 46,5 % de ces
marchs ont t attribus des entreprises implantes dans le dpartement, reprsentant
141,5 ME, soit 39 % du montant total de la commande publique ; en valeur, la moiti sont des
marchs de travaux, 27 % des marchs de fournitures et 23 % des marchs de services.

La chambre a examin les dossiers de prs d'une soixantaine de marchs, portant sur tout
type de prestation et de montant, en se focalisant principalement sur les marchs relevant de
des directions des btiments et des dplacements, ainsi que sur ceux relevant du service
communication, le service informatique et la direction des finances.

2.1- L'organisation de la commande publique

2.1.1- Une organisation en trois ples et un pilotage non homogne

La commande publique est organise de faon dconcentre autour de trois ples


(cf. annexe) : le ple btiment (46 % des marchs de la priode), le ple dplacements
(43,5 % des marchs de la priode), et le ple de la direction des affaires juridiques, qui
intervient en appui lors de la passation de l'ensemble des marchs relevant des autres
directions (10,5 % des marchs de la priode). Chacun d'entre eux dispose d'agents affects
la fonction commande publique . Il existe, en outre, des rfrents marchs dans chaque
direction oprationnelle. La procdure interne a t certifie ISO 9001. Cependant,
l'organisation complexe mise en place conduit faire coexister, d'une part, les services
spcialiss de la direction des dplacements, des btiments et des affaires juridiques, et,

1 lnsee 2013.
2 Idem.
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Rapport d'observations dfinitives dpartement de la Drme

d'autre part, les rfrents au sein des autres directions oprationnelles. Ainsi, selon
l'ordonnateur, environ 70 agents sont concerns par la fonction commande publique au niveau
de la passation des marchs, et 130 agents dans son ensemble.

Quels que soient le montant et la procdure, les services recensent leurs besoins en
fournitures et services, programment les travaux, laborent les documents constitutifs des
marchs et analysent les offres. S'il est de pratique courante qu'un service soit rfrent en
matire de commande publique et appuie les directions oprationnelles de la collectivit, en
l'espce, le dpartement comprend trois services rfrents.

Bien qu'une procdure interne globale existe, chaque ple dispose de procdures ou
d'objectifs spcifiques. Par exemple, la direction des dplacements a lanc une dmarche
qualit sur l'excution des marchs publics, ce que n'ont pas fait les autres ples ou directions.
De fait, il n'existe pas de service pilote en la matire, mme de prsenter des donnes
consolides ou de fixer des objectifs gnraux.

Aucun document global ne fixe d'objectifs communs, notamment en matire de


dveloppement durable, d'utilisation des critres d'insertion, de marchs rservs, d'usage
des critres de jugement des offres (valorisation du mieux-disant ou du moins-disant,
d'utilisation de critres spcifiques tels que les circuits-courts, etc.) et de ngociation. De
mme, deux commissions d'appels d'offres (CAO) ont t institues : une CAO de droit
commun et une CAO spcialise en matire de marchs de voirie.

L'organisation de la commande publique ne facilite donc pas le pilotage global, alors mme
que l'importance de cette fonction supposerait la fixation d'objectifs et d'indicateurs
mesurables. De plus, elle repose principalement sur la scurisation juridique des procdures,
ce qui est effectivement indispensable. Nanmoins, eu gard aux enjeux financiers de la
commande publique, d'autres comptences portant sur la recherche de la meilleure dfinition
possible du besoin, la connaissance des marchs conomiques et, en consquence, la
rduction des cots auraient pu tre recherches. A cet gard, la chambre rappelle que
l'existence d'une fonction achat est dsormais facilite par l'article 4 du dcret
n 2016-360 du 25 mars 2016 relatif aux marchs publics.

Le prsident Labaune a engag un processus de rorganisation de la commande publique,


avec l'appui d'un cabinet extrieur. Il a, en effet, exprim sa volont de passer d'une logique
d'expression des besoins mtier et de scurit juridique celle plus globale de performance
de l'achat public . L'objectif est d'atteindre des a achats massifis, en recherche permanente
d'optimisation des achats . La mise en place d'un service achats, regroupant l'ensemble des
comptences lies la passation d'un march et se composant de 12 17 agents, devrait
tre progressive en 2017 et 2018.

2.1.2- Les procdures internes

Les procdures internes sont trs bien encadres par un guide de procdures explicitant les
rgles et diffrents circuits propres au dpartement. Elles sont mises jour rgulirement. La
procdure prvoit des drogations certaines rgles internes en matire de publicit et de
mise en concurrence, dans des cas prdtermins et aprs demande motive et validation
par le directeur du secteur. De fait, la chambre a constat que, sur la priode, la procdure a
t respecte, sauf dans un cas portant sur un march rcent3.

Le respect des procdures internes est contrl annuellement, dans le cadre de la dmarche
de certification qualit , par un auditeur externe ainsi que par le service qualit , ce qui
est positif. Cependant, la chambre n'a pu apprcier pleinement l'efficacit de la dmarche, le
dpartement ne lui ayant transmis que les synthses des rapports de contrle.

3 2015, accompagnement de l'excutif dans l'installation de la nouvelle gouvernance administrative.


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Rapport d'observations dfinitives dpartement de la Drme

En outre, le contrle sur place a rvl une pratique irrgulire. Au sein de la direction des
btiments, des responsables signent des rcpisss vierges de dpt des candidatures,
permettant d'attester d'un dpt par une entreprise une date et une heure donne, prouvant
ainsi que l'offre n'est pas tardive par rapport la date limite fixe dans la procdure. Ces
rcpisss ont une valeur juridique importante puisqu'ils permettent d'attester que l'offre est
valide. Dans le cas contraire, elle devrait obligatoirement tre rejete par le pouvoir
adjudicateur. Selon l'ordonnateur, il a t mis fin cette pratique.

2.1.3- L'absence de recensement des besoins

En application des dispositions de l'article 27 du code des marchs publics', un recensement


annuel des besoins en fournitures et services doit tre opr en fonction d'une nomenclature
interne de familles homognes afin de dterminer les seuils de procdures et de publicit
lgalement applicables aux achats envisags.

Si le guide interne mentionne que la mise en concurrence effectuer doit tre apprcie au
niveau de la famille d'achat et non pas au niveau de l'achat en lui-mme, l'organisation alors
en place ne permettait pas le respect de cette rgle.

De plus, les dispositifs d'alerte internes n'ont pas permis de dtecter les nombreux
dpassements de seuils pour une catgorie de fournitures ou services. La chambre a ainsi
relev des anomalies en 2015 pour les granulats5, l'habillement8, les autres produits
chimiques' , la conception graphique8 ou encore la maintenance des espaces verts, parcs,
jardins, forts8. La pratique n'est pas toujours homogne au sein d'une famille pour chaque
achat de prestation. Ainsi, en matire de formation, en 2015, 27 marchs ont t passs selon
une procdure adapte et 50 selon une procdure formalise.

2.2- Les modalits de mise en concurrence

2.2.1- Une surpondration du critre du prix afin de slectionner les offres

L'article 53 du code des marchs publics alors en vigueur disposait que pour attribuer le
march au candidat qui a prsent l'offre conomiquement la plus avantageuse, le pouvoir
adjudicateur se fonde : 10 Soit sur une pluralit de critres non discriminatoires et lis l'objet
du march (...) 2 Soit, compte tenu de l'objet du march, sur un seul critre, qui est celui du
prix . L'utilisation du seul critre du prix peut tre sanctionne par le juge administratif, eu
gard l'objet du march, s'il ne permet pas de slectionner l'offre conomiquement la plus
avantageuse'. Il convient, en outre, de relever que le droit applicable depuis 2016 est encore
plus restrictif car l'article 62 du dcret n 2016-360 du 25 mars 2016 relatif aux marchs publics
dispose que l'acheteur peut retenir le critre unique du prix seulement si le march a pour
seul objet l'achat de services ou de fournitures standardiss dont la qualit est insusceptible
de variation d'un oprateur conomique l'autre .

4 Devenu articles 20 et suivants du dcret n 2016-360 du 25 mars 2016 relatif aux marchs publics.
5 102 marchs distincts ont t conclus, dont 99 selon une procdure trs allge correspondant des marchs
infrieurs 4 000 euros, alors que cette famille de fourniture s'est lev 107 k.
6 106 marchs distincts, dont 75 selon une procdure trs allge correspondant des marchs infrieurs
4 000 euros, alors que cette famille de fourniture s'est leve 173 k.
7 253 marchs distincts, la totalit conclue selon une procdure trs allge correspondant des marchs infrieurs
4 000 euros, alors que cette famille de fourniture s'est leve 115 k.
8 75 marchs distincts, dont 67 selon une procdure trs allge correspondant des marchs infrieurs
4 000 euros, alors que cette famille de fourniture s'est leve 137 k.
9 64 marchs distincts, dont 45 selon une procdure trs allge correspondant des marchs infrieurs
4 000 euros, alors que cette famille de fourniture s'est leve 193 k.
10 Conseil d'tat, 6 avril 2007, n 298584, Dpartement de l'Isre.
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Rapport d'observations dfinitives - dpartement de la Drme

Les directions des btiments et des dplacements du dpartement, qui reprsentent prs de
90 A des achats de la collectivit, mettent en uvre une mthode de notation du critre prie
qui tend sanctionner trs fortement les prix s'cartant trop de l'offre la plus basse et, ainsi,
survalorise le poids du prix dans la notation. Dans les deux cas, les carts de notation sont
2,5 fois plus importants que les carts de prix et les offres suprieures de 40 % l'offre la
moins chre obtiennent une note gale zro (et, au-del, une note ngative qui est ensuite
ramene zro).

Le juge administratif considre que si le pouvoir adjudicateur dfinit librement la mthode de


notation pour la mise en oeuvre de chacun des critres de slection des offres qu'il a dfinis et
rendus publics , ces mthodes de notation sont entaches d'irrgularit si, en
mconnaissance des principes fondamentaux d'galit de traitement des candidats et de
transparence des procdures, elles sont par elles-mmes de nature priver de leur porte les
critres de slection ou neutraliser leur pondration (CE, 3 nov. 2014, n 373362, One
Belleville sur Loire). Il peut ainsi censurer les mthodes de notation qui amnent de trop
faibles carts de notation par rapport aux prix proposs" et, a contrario, sanctionner les
mthodes qui amplifient les carts entre les offres, et aboutissent donc survaloriser le critre
du prix par rapport aux autres critres de jugement des offres'.

En l'espce, la mthode applique rduit sensiblement la porte des autres critres que le
prix. Du fait de l'accroissement des carts de prix par la formule mathmatique, un candidat
dont l'offre est suprieure l'offre la moins disante peut trs difficilement compenser l'cart
grce aux autres critres.

A titre, d'exemple, dans le march de programmation pour la construction d'un ple social
Portes-ls-Valence conclu en 2015, le candidat class en deuxime affichait un cart de prix
de 7,9 % mais, a contrario, a bnfici d'une note de valeur technique de 30 % suprieure
celle du candidat retenu. Les critres prix et valeur technique tant pondr 50 % chacun,
un tel cart aurait d lui permettre d'tre considr comme prsentant l'offre la mieux disante,
alors que la survalorisation du critre prix a permis au moins disant d'emporter le march.

Tableau 1: Notation du critre prix dans la procdure de march de matrise d'oeuvre pour la
construction d'un ple social Portes-ls-Valence (2015)
Ecart entre prix Ecart entre note obtenue
Prix propos (en ) Note obtenue
propos et prix le moins lev et meilleure note
19 000 10 0,00% 0,00%
20 500 8,03 7,90 % - 19,70 A
23 950 3,49 26,10% - 65,10 %
24 277 3,06 27,80 A - 69,40 %
24 900 2,24 31,10% - 77,60 %
25 320 1,8 33,30% - 82,00 %
25 750 1,12 35,50% - 88,80 %
29 450 0 55,00% - 100,00 %
33 150 0 74,50% - 100,00 %
33 400 0 75,80% - 100,00 %
37 755 0 98,70% - 100,00 %
38 120 0 100,60% - 100,00 %
Source . rapport d'analyse des offres

11 Direction des dplacements : note prix = 20 - [ ( Montant de l'offre / Montant de l'offre la moins disante - 1 )
x 50] ; direction des btiments : (prix le plus bas x 1,4 - prix propos) / (0,4 x prix le plus bas).
12 CAA Nantes, 21 fvr. 2014, n 12NT00206, Communaut des communes giennoises.
13 TA Dijon, ord., 23 dc. 2009, n 0902816, Dpt de la Cte d'Or ; TA Grenoble, 10 nov. 2009, n 0904789,
Synd. Dptal d'nergies de la Drme c/ St INEO rseaux Sud Est; Cour administrative d'appel Paris, 8 Fvrier
2016, N 15PA02953.
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Rapport d'observations dfinitives dpartement de la Drme

La survalorisation du critre du prix est trs visible lorsque l'on rapproche la mthode de
notation du dpartement de la mthode dite simple 14, qui compare uniquement le prix le
plus bas au prix considr.

Graphique 1: Comparaison de la mthode de notation du prix du dpartement et de la


mthode dite simple

10
9
8
7
6
111Mthode du dpartement
4 -4--Mthode "simple"
3
2
1
0 -7- r II 111-
19000 20500 23950 24277 24900 25320 25750 29450 33150 33400 37755 38120

Source : rapport d'analyse des offres du march de programmation pour la construction d'un ple social Portes
ls Valence, 2015

Cette mthode de classement amne le dpartement afficher une politique d'achat fonde
pour partie sur la valeur technique des offres alors que ce critre est en ralit sous-valoris
par rapport celui du prix ; les candidats sont conduits formuler des offres complexes, afin
de valoriser leur valeur technique et les services dpartementaux raliser des rapports
d'analyse des offres toffs, alors que la variable de slection est en ralit trs souvent le
seul critre du prix. Elle pourrait aboutir l'annulation des procdures en cause par la
juridiction administrative, dans la mesure o la pondration des critres n'est plus respecte.

De plus, la chambre a relev des marchs importants dans lesquels la notation de la valeur
technique a t neutralise, la quasi-totalit des candidats obtenant la note maximale pour ce
critre. Dans ces marchs, il s'est agi de la vrification formelle de la prsence de l'ensemble
des lments souhaits par le pouvoir adjudicateur, plutt que d'une relle comparaison de la
valeur technique des offres entre elles.

En conclusion, si le dpartement souhaite privilgier le critre prix par rapport au critre valeur
technique, il lui revient de le pondrer davantage plutt que d'afficher une pondration
prix/valeur technique quilibre.

2.2.2- L'utilisation des autres critres de jugement des offres

2.2.2.1- Les sous-critres

Les critres d'attribution d'un march doivent tre formuls de manire permettre tous les
candidats, raisonnablement informs et normalement diligents de les interprter de la mme
manire15. En consquence, bien que le code des marchs publics n'en fasse pas obligation,
le juge administratif a prcis les obligations des pouvoirs adjudicateurs en matire
d'information des candidats quant aux critres et sous-critres d'attribution des marchs, afin
que ceux-ci soient le mieux mme d'adapter leur offre16. Il s'agit, en outre, d'une mesure de

14 Selon la Direction des affaires juridiques du ministre de l'conomie et des Finances, Le prix dans les marchs
publics, avr. 2013. Cette mthode simple a cependant elle-aussi des dfauts.
15 CJUE, 18 octobre 2001, SIAC Construction Ltd c/County Council of the County of Mayo, aff. C-19/00; CJUE,
24 janvier 2008, Emm. G. Lianakis AE c/Dimos Alexandroupolis, aff. C-532/06.
16 Doit porter a la connaissance des candidats leurs conditions de mise en uvre ds lors que ces sous-critres
sont susceptibles d'exercer une influence sur la prsentation des offres par les candidats ainsi que sur leur
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Rapport d'observations dfinitives dpartement de la Drme

transparence afin d'viter qu'un candidat, inform par une voie dtourne des critres
d'attribution, soit avantag.

La chambre a relev, dans son chantillon, six marchs dans lesquels les grands thmes de
notation de la valeur technique taient indiqus, avec une pondration, mais dont la
pondration des sous-critres affrents n'tait pas prcise. S'il n'est pas besoin d'informer
les candidats des modalits de notation de ces sous-critres lorsqu'ils sont nots de faon
quivalente, ce n'tait pas le cas en l'espce. Ceux-ci pouvaient avoir une influence sur la
prsentation de l'offre des candidats et, ainsi, sur l'attribution au candidat le mieux-disant.
A contrario, la chambre relve la bonne pratique majoritaire consistant dtailler prcisment
la pondration applique. Elle invite l'ordonnateur l'tendre, afin que les modalits de mise
en concurrence soient uniformises.

L'utilisation formelle de critres de dveloppement durable

L'article 5 du code des marchs publics oblige les pouvoirs adjudicateurs prendre en compte
des objectifs de dveloppement durable> lors de la dfinition de leur besoin. D'autres
dispositifs permettent de prendre en compte ces objectifs, telles que les clauses d'insertion ou
les critres de jugement des offres spcifiques.

La procdure de dmarche qualit du dpartement oblige les services acheteurs remplir,


ds 15 000 , une fiche acheteur dveloppement durable . Elle peut amener, dans certains
cas, ce que les critres lis au dveloppement durable ne soient que formels. Ainsi, dans
deux exemples'', des sous-critres de la valeur technique rcurrents ont t utiliss (mode
opratoire envisag, moyens en hommes et en matriels, nature et provenance des
matriaux), auxquels il a t ajout la formulation notamment pour la prise en compte du
dveloppement durable . Sous cette forme, le critre est trop imprcis car il est impossible
un candidat de savoir ce qu'attend le pouvoir adjudicateur, ce qui est sanctionnable par le juge
administratif. Si l'ordonnateur a indiqu la chambre que le dossier de consultation des
entreprises contenait un rfrentiel pour la prise en compte du dveloppement durable dans
les btiments dpartementaux , il n'en reste pas moins que l'analyse technique des offres de
ces marchs a t effectue sans que ce volet particulier ne l'influence.

Dans la mesure o le juge administratif a indiqu que l'utilisation de critres environnementaux


n'tait pas une obligation (CE, 23 novembre 2011, Communaut urbaine de Nice, n 351570),
le dpartement pourrait ne pas en utiliser lorsque cela ne lui parat pas opportun plutt que de
mettre en place des critres qui ne sont pas suivis d'effet.

2.2.2.3- L'utilisation de critres strotyps

De trs nombreux marchs2 comportent les mmes critres lis la valeur technique de
l'offre, qui sont le mode opratoire envisag, les moyens en hommes et en matriel et la nature
et provenance des matriaux.

slection et doivent en consquence tre eux-mmes regards comme des critres de slection (CE,
02/08/2011, n348711).
17 Transport scolaire des lves et tudiants handicaps du dpartement (2015, 2,47 ME), Reconstruction du pont
sur la Limone (2014, 605 kE), Reconstruction d'un pont sur la Drme (2015, 615 kE), Amnagement de carrefours
Cabaret Neuf (2014, 1,5 ME), Rparation des ouvrages d'art en maonnerie (2015, 3,54 ME), Assistance
technique matrise d'ouvrage en matire d'environnement (2015, 88 kE).
18 CAA Marseille 4 juin 2012, Cabinet MPC Avocats, req. n10MA00049.
19 March de travaux de rhabilitation de l'arogare de l'aroport de Valence/Chabeuil, 2014 ; march de rfection
de la toiture tuile du btiment principal ESPE Valence, 2014.
20 Exemples : construction du nouveau centre d'exploitation dpartemental la chapelle en Vercors (2015) ; remise
neuf des installations de chauffage du collge Andr Malraux (2013) ; travaux de grosses rparations dans les
stations de ski de la Drme (2015) ; travaux de grosses rparations techniques sur sept sites de la Drme (2015) ;
amnagement du plateau sportif et de la cour du collge D. Brunet (2016).
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Rapport d'observations dfinitives dpartement de la Drme

Comme en dispose l'article 53 du code des marchs publics, les critres de jugement des
offres doivent tre choisis par le pouvoir adjudicateur en fonction de l'objet du march afin de
slectionner l'offre conomiquement la plus avantageuse. Reproduire systmatiquement les
mmes critres ne fait pas montre d'une rflexion sur les critres les mieux mme de
slectionner le meilleur candidat pour l'excution de la prestation en cause. Dans certains cas,
la seule production d'une note ou de documents relatifs l'un des critres suffit rpondre
aux attentes du dpartement, sans examen de la qualit intrinsque de l'offre.

Au surplus, la chambre note que des critres identiques ne sont pas nots de la mme manire
et que certains barmes apparaissent peu pertinents. En effet, alors qu'une apprciation
qualifie de moyenne peut valoir 75 A. de la note maximale dans certains cas, dans
d'autres, elle ne vaut que 50 %. De la mme manire, une apprciation qualifie
d' insuffisante peut valoir 20 % de la note maximale et, dans d'autres cas, 50 %.

2.3- Les achats hors procdures de march public

Globalement, les achats du dpartement sont trs majoritairement couverts par des marchs
publics. Cependant, un certain nombre de prestations ne le sont pas: l'ensemble des
commandes conclues hors procdures de march public releves sur la priode 2012-2015
s'lve plus de 5,5 ME.

Tableau 2 : Achats pays par le dpartement hors procdures de march public (en )
2012 2013 2014 2015 Total gnral
1 Fourniture de petits quipements (cpte 60632) 94 806 58 073 65 881 92 511 311 273
Fournitures de voirie (cpte 60633) 343 801 310 036 333 836 336 860 1 324 535
Autres matires et fournitures (cpte 6068) 252 516 213 648 202 520 211 195 879 880
Entretiens et rparations sur btiments (cpte 61522) 331 424 231 648 266 867 318 931 1 148 871
Versements a des organismes de formations (cpte 6184) 198 010 231 029 181 807 178 905 789 753
Rceptions21 (cpte 6234) 134 185 138 244 147 040 153 829 573 299
Catalogues, imprims et publications (cpte 6236) 78 623 42 117 53 096 52 683 226 521
Frais de dplacement avec un unique prestataire 13 309 103 569 90 618 72 214 279 710
Source : grands livres des comptes partir des numeros de marchs enreg'strs en comptabilit

Ces achats dpassent les seuils de publicit et de mise en concurrence chaque anne pour
la plupart ou en cumulant plusieurs exercices pour certains (ce qui se justifie ds lors qu'ils
reprsentent des besoins rguliers de la collectivit). L'irrgularit est d'autant plus importante
lorsque le dpartement fait appel de faon rcurrente aux mmes prestataires, comme c'est
le cas dans certains domaines.

Si cette situation semble rsulter d'un dfaut d'organisation en termes de planification et de


globalisation des besoins du dpartement, elle est nanmoins porteuse de risques juridiques.

2.4- Conclusion sur la commande publique

L'organisation de la commande publique gagnerait voluer afin qu'un responsable unique


d'achat soit mme de fixer des lignes directrices. Ce devrait tre l'occasion de dfinir et
recenser les besoins des services au niveau de la collectivit dans sa globalit, afin de
respecter les rgles de publicit et de mise en concurrence applicables dans tous les
domaines. Au regard du volume des marchs publics, il serait opportun que la collectivit
s'oriente pour partie vers une dmarche de type acheteur en parallle de la dmarche
actuelle de scurisation juridique. Enfin, certaines pratiques doivent tre corriges, notamment
en matire d'utilisation du critre du prix, actuellement surpondr.

21 Nombreuses factures de traiteurs.


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Rapport d'observations dfinitives dpartement de la Drme

L'ordonnateur a annonc la mise en place progressive d'un service achats centralis, en


charge du pilotage de la commande publique.

3- LA GESTION DES RESSOURCES HUMAINES

3.1- L'volution de la masse salariale et des effectifs du dpartement

A titre liminaire, la chambre relve des difficults significatives obtenir des donnes fiables
et cohrentes, alors mme que le dpartement dispose d'un systme d'information propre aux
ressources humaines (service SIRH D).

3.1.1- L'volution de la masse salariale

La chambre soulignait, dans son prcdent rapport, que le dpartement s'tait engag dans
un processus de meilleure matrise des effectifs, en identifiant des pistes d'optimisation
budgtaires, passant par une rgulation plus forte des remplacements et une meilleure
information des directions pour le pilotage de leurs effectifs (commission de revue des emplois
vacants). Elle recommandait de poursuivre ces efforts.

Cette recommandation a plutt t suivie d'effet. Sur la priode 2011-2015, si la masse


salariale de la collectivit a augment de 10,3 %, ce qui est suprieur l'inflation constate
(+ 5,5 %), cette volution est infrieure celle des dpenses de personnel de l'ensemble des
dpartements (+ 3% par an) constate sur la priode 2011-201422 et infrieure, en euros par
habitant, celle des dpenses de personnel des dpartements de la strate dmographique'
(+ 7,4 % pour la Drme contre + 10 cYci pour la strate entre 2011 et 2015, en euros par
habitant)24. De plus, la part des charges de personnel dans les charges courantes est reste
relativement stable, montrant que l'volution des dpenses suivait le rythme d'volution des
recettes.

22 Les collectivits locales en chiffres 2015, sur collectivites-locales.gouv.fr, Chapitre 10 les sries longues,
tableau 10.16 Les dpenses de personnel des collectivits locales.
23 Strate de comparaison : dpartements de 250 000 499 999 habitants.
24 Source : collectivits-locales.gouv.fr.
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Rapport d'observations dfinitives - dpartement de la Drme

Tableau 3 : volution de la masse salariale du dpartement (en kf)


Var. annuelle
2011 2012 2013 2014 2015
moyenne
Rmunration principale 38 210 39 065 39 684 40 879 42 057 2,4 %
+ Rgime indemnitaire vot par l'assemble 9 332 9 295 9 202 9 069 9 188 - 0,4 %
+ Autres indemnits 1 004 1 040 1 025 1 036 1 048 1,1 %
= Sous-total Personnel titulaire 48 546 49 400 49 911 50 983 52 293 1,9 %
en % des rmunrations du personnel 76,1 % 75,1 % 73,8 % 73,9 % 74,0 %
Rmunration principale 7 721 8 074 8 394 8 659 8 755 3,2 %
+ Autres indemnits 0 0 0 44 123 N.C.
= Sous-total Assistantes maternelles 7 721 8 074 8 394 8 703 8 878 3,6 %
en % des rmunrations du personnel 12,1 % 12,3 % 12,4 % 12,6 % 12,6 %
Rmunration principale 6 938 7 566 7 572 6 788 6 698 - 0,9 %
+ Rgime indemnitaire vot par l'assemble 0 0 0 0 0 N.C.
+ Autres indemnits 74 76 120 59 0 - 100,0%
= Sous-total Personnel non titulaire 7 012 7 642 7 692 6 847 6 698 - 1,1 %
en % des rmunrations du personnel 11.0% 11,6% 11,4% 9,9% 9,5 %
+ Autres rmunrations25 525 682 1 622 2 443 2 784 51,8 %
= Rmunrations du personne126 63 479 65 375 67 235 68 646 70 338 2,6 %
+ Charges sociales, impts et autres 27 043 27 224 27 807 28 718 29 472 2,2 %
= Charges de personnel totales 90 521 92 599 95 042 97 363 99 810 2,5 %
Variation annuelle + 2,3 % + 2,6 % + 2,4 % + 2,5 %
, Charges personnel/charges courantes 21,2 % 21,2 % 20,9 % 21,0 % 21,0 %
Source: comptes de gestion, retraitements CRC

La chambre relve, en outre, que le poids des dpenses de personnel du dpartement,


rapport en euros par habitant, est infrieur celui de la strate dmographique et que cet cart
a augment durant la priode.

Tableau 4: Comparaison des dpenses de personnel par habitant par rapport sa strate

2011 2012 2013 2014 2015


Dpense de personnel en par habitant 189 192 196 200 203
Dpense moyenne de la strate en par habitant 200 205 209 216 220
cart par rapport la strate - 5,5 A) - 6,3 % - 6,2 % - 7,4 % -7,7 A.,
Source : collectivites-locales.gouv.fr

L'augmentation des dpenses de personnel s'explique par diffrents facteurs, dpendants ou


non de la collectivit : recrutements nouveaux (880 k annuels en moyenne sur la priode),
volution naturelle (glissement vieillesse technicit) de la rmunration des agents (1,1 ME
annuels en moyenne sur la priode), revalorisations de rmunration rsultant de diverses
mesures catgorielles (notamment pour les agents de catgorie C), hausses de cotisations
employeurs, etc.

3.1.2- La structuration et l'volution des effectifs

l'occasion des transferts de comptences durant les annes antrieures la priode sous
revue, les effectifs de la collectivit avaient significativement augment du fait de l'intgration
des personnels techniciens, ouvriers et de service (TOS) de l'tat (+ 29,7 % en 2007) et des
agents des routes (+ 27,1 % en 2008).

25 En particulier contrats aids.


26
Y compris attnuations de charges de 356 k en moyenne.
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Rapport d'observations dfinitives - dpartement de la Drme

Entre 2011 et 2015, le nombre d'agents permanents a progress de 2,1 %, passant de


2 141 quivalents temps plein (ETP) 2 185, soit 45 ETP supplmentaires. Le nombre total
d'agents a augment de 9,7 %, passant de 2 537 ETP 2 782, soit 245 ETP supplmentaires.

Prs de 600 agents relevaient, en 2015, de la catgorie autres statuts , dont


326 assistants familiaux/maternels, 113 agents recruts pour faire face des accroissements
temporaires ou saisonniers d'activit, 138 taient bnficiaires de contrats aids (contre 42 en
2011).

Tableau 5 : volution du nombre d'ETP, hors assistants maternels et familiaux

2011 2012 2013 2014 2015 Evolution

Titulaires 1 871,10 1 860,30 1 876,10 1 931,73 1 937 3,5 %


Non titulaires permanents 269,89 288,49 278,64 248,59 248,24 - 8,0 %
dont emplois de direction 5,0 5,0 5,0 5,0 4,0 - 20,0 %
dont emplois de cabinet 3,0 4,0 4,0 2,0 4,0 33,3 %
Nombre total des agents permanents 2 140,99 2 148,79 2 154,74 2180,32 2 185,24 2,1 %
Autres statuts 597,12 50,8 %
396 487,07 571,03 580,75
(non permanents et assistants familiaux/matemels)
TOTAL 2 536,99 2635,86 2 725,77 2761,07 2782,35 9,7 A,
Source: fichiers servant de bilans sociaux annuels

Le taux de travailleurs handicaps, dont la norme se situe 6 % des emplois, est pass de
4,3% en 2011 6 % en 2014 et 8,1 % en 2015, ce qui est un lment positif.

Selon l'ordonnateur, une centaine d'emplois27 a t cr sous la priode, dont 59 % seraient


lis des contraintes extrieures la collectivit, tandis que 84 dparts n'ont pas t
remplacs. Une part des crations d'emplois cites rsulte cependant plutt de choix de la
collectivit. Les principales causes de cration sont, en effet, les suivantes :

le renforcement des moyens humains pour amliorer le service public (25 postes la
direction enfance-famille et 12 postes pour les maisons pour l'autonomie et
l'intgration des malades Alzheimer') ;
la volont de mettre fin la situation prcaire de contractuels dans la cadre de la loi
Sauvadet (54 titularisations et conclusions de CDI, dont 20 crations de postes) ;
la compensation du dsengagement de l'tat avec l'internalisation de 14 postes
la maison dpartementale des personnes handicapes (MDPH) ou le transfert de
comptences (35 agents du parc de l'quipement)29.

D'autres donnes montrent que le taux de remplacement des titulaires est infrieur un, ce
qui signifie que le dpartement ne remplace pas le dpart de tous les fonctionnaires, alors qu'il
est toujours, sauf en 2014, suprieur un pour les contractuels. Cette tendance explique
l'augmentation globale des ETP, en particulier pour les emplois non permanents.

27 Crations d'emplois budgtaires, ne prenant pas forcment en compte les suppressions d'emplois par ailleurs.
28 Ces 12 emplois sont rembourss par l'Agence rgionale de sant.
29 Loi n 2009-1291 du 26 octobre 2009 relative au transfert aux dpartements des parcs de l'quipement et a
l'volution de la situation des ouvriers des parcs et ateliers : transferts d'agents a partir de 2011.
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Rapport d'observations dfinitives - dpartement de la Drme

Tableau 6 : Taux de remplacement des titulaires et contractuelsm


2011 2012 2013 2014 2015
Solde entres-sorties titulaires - 45 - 43 - 45 - 11 -8
Taux de remplacement 0,61 0,54 0,55 0,82 0,93
Solde entres-sorties contractuels + 34 + 83 + 42 - 15 + 30
Taux de remplacement 1,18 1,46 1,19 0,94 1,13
ource fichiers servant de bilans sociaux annuels

La chambre relve enfin que, sur la priode 2011-2015, la collectivit ne s'est pas dote de
schma pluriannuel de recrutement et que la constitution d'une prospective des besoins en
emploi apparat limite, se limitant essentiellement une identification des dparts en retraite.

Selon l'ordonnateur, chaque dpart d'agent est cependant analys par la direction gnrale
des services depuis 2010 et, compter de 2016, l'ensemble des directions produisent une
note annuelle et pluriannuelle sur la matrise de la masse salariale et des effectifs.

3.1.3- Les nouvelles orientations

Le prsident Labaune avait fix des objectifs ambitieux en matire de matrise des dpenses
de fonctionnement (+ 1 % par an durant toute la mandature). Le glissement vieillesse-
technicit voluant un rythme de 1,8% par an, en dehors des mesures dcides
nationalement comme la revalorisation du point d'indice, l'volution de la masse salariale
devra tre strictement encadre.

En 2016, les objectifs fixs la direction gnrale et aux directions portent sur:

la diminution de 0,5 % de la masse salariale des agents sur poste budgtaire ;


la diminution de 4 % de la masse salariale des agents en remplacement (en retardant
les recrutements, en recrutant des salaires infrieurs) ;
la suppression en deux ans des contractuels sur motif de compensation des temps
partiels ;
la diminution sensible des contrats d'emploi d'avenir, pour atteindre terme
80 agents maximum.

Le compte de gestion 2016 fait effectivement apparatre une lgre rgression des charges
de personnel.

Afin de renforcer le rle du conseil dpartemental en ce domaine, les lus pourraient tre
informs, l'occasion du vote des dlibrations visant crer ou supprimer des postes au
tableau des emplois de la collectivit, des incidences financires de ces dcisions. En tout tat
de cause, une information plus tendue devra dornavant tre communique l'assemble
dlibrante lors des dbats d'orientations budgtaires31, portant notamment sur la masse
salariale, les rmunrations, les avantages en nature et le temps de travail. Si l'ordonnateur a
indiqu, en rponse au rapport d'observations provisoires de la chambre, que a les lus ont
t informs de l'volution des effectifs, de la masse salariale, etc. lors du dbat d'orientation
budgtaire 2017, les nouvelles dispositions lgislatives et rglementaires n'ont pas t
respectes.

30 Ces donnes ne sont pas forcment cohrentes avec les donnes lies aux effectifs, alors qu'elles sont issues
du mme fichier.
31 Cf. dcret n 2016-841 du 24 juin 2016 relatif au contenu ainsi qu'aux modalits de publication et de transmission
du rapport d'orientation budgtaire.
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Rapport d'observations dfinitives - dpartement de la Drme

3.2- Les effets du changement de mandature sur les emplois de direction et le cabinet

3.2.1- La situation du prcdent directeur gnral des services

Le directeur gnral des services (DGS) prcdent avait t nomm par arrt du 30 avril
2004, sur le fondement de l'article 47 de la loi n 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions
statutaires relatives la fonction publique territoriale qui permet, sous certaines conditions, de
recruter des agents contractuels plutt que des fonctionnaires sur des emplois fonctionnels de
direction.

Aprs son lection le 2 avril 2015, l'ordonnateur a souhait recruter un nouveau directeur
gnral des services. Il a ainsi t mis fin aux fonctions de l'intress par arrt du 28 juillet
2015, avec effet rtroactif au 1er juillet 2015.

Les diffrentes modalits lgales de cessation de fonctions avaient t tudies par un cabinet
d'avocat. La note remise en mai 2015 mentionne que, ds lors que le prsident du conseil
dpartemental a mis le souhait de mettre fin l'emploi de l'intress, il convient de le licencier
et de lui verser une indemnit de 21 k. Cette analyse tait conforme au droit en vigueur. En
effet, les dispositions rgissant la fin des fonctions d'un fonctionnaire dtach sur emploi
fonctionnel (obligation de reclassement sur un poste vacant de niveau quivalent, dfaut,
maintien dans les effectifs en surnombre pendant un an puis prise en charge par le CNFPT,
le cas chant, cong spcial ) ne s'appliquent pas aux agents contractuels.

L'ordonnateur n'a pas suivi cette solution et a conclu un accord afin de permettre cet agent
de bnficier de conditions de dpart avantageuses, qui se sont avres illgales et
coteuses. Elles ont conduit son maintien dans les effectifs jusqu'en aot 2016.

Pourtant, son dpart a t annonc dans le journal interne du dpartement et le prsident du


conseil dpartemental l'a remerci en sance de l'assemble dlibrante le 29 juin 2015.
Aucune information publique ne mentionne le fait que l'intress a conserv un emploi
fonctionnel important. La volont d'occulter cette situation est confirme par plusieurs
lments de nature administrative32.

3.2.1.1- L'accord conclu entre le nouvel ordonnateur et le DGS prcdent

Au printemps 2015, 33 le nouvel ordonnateur et l'ancien DGS ont conclu un protocole


transactionnel qui prvoit que l'intress soit recrut sur un emploi fonctionnel de directeur
gnral adjoint des services, dans des conditions gnreuses (maintien de la rmunration,
et des avantages quivalents ceux qui sont les siens aujourd'hui 34), selon un calendrier
prtabli :

compter du 1er juillet 2015 et jusqu'au 31 janvier 2016, l'intress solde ses
congs35 ;
compter du 1er fvrier 2016 et jusqu'au 31 mai, il est en formation paye par le
dpartement ;

32 Le comit technique du dpartement n'a pas t consult en juin 2015 (cf. infra) ; les dpenses annexes du
printemps 2015 lies cette situation font l'objet d'une dnomination non explicite dans la comptabilit du
dpartement ; le march conclu le 28 avril 2015 pour l'accompagnement de la sortie de l'intress ne fait pas
mention de la nature relle d'une partie des prestations qui sont dcrites de faon sibylline ; ce march a fait l'objet
d'une dcision de drogation de publicit et mise en concurrence le 13 juillet 2015 et d'une dcision formelle
d'attribution le 21 juillet 2015, soit prs de trois mois aprs sa conclusion.
33 Date prcise inconnue.
34 Note produite par un autre cabinet d'avocat le 5 juin 2015.
35 Le protocole prcise que l'intress devra purger l'intgralit de ses congs c( ds que son engagement prendra
effet .
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Rapport d'observations dfinitives dpartement de la Drme

compter du ler juin 2016, il est en pravis de licenciement suite une notification
de licenciement intervenant le 31 mai 2016 au plus tard pour un licenciement le
31 aot 201636.

Les parties s'obligent garder confidentiel le contenu de cette transaction ainsi que la teneur
des ngociations ayant abouti sa conclusion .

Conformment aux dispositions de l'article L. 3213-5 du CGCT, ce protocole aurait d, au


pralable, tre approuv par l'assemble dlibrante. Le non-respect de cette formalit traduit
la volont de ne pas rvler la situation et d'viter, en outre, la transmission de l'acte aux
services de l't
at dans leur mission de contrle de lgalit.

3.2.1.1.1- La teneur du contrat

Par contrat dure dtermine de trois ans, en date du 26 aot 2015, l'ancien DGS a t
nomm directeur gnral adjoint des services compter du ler juillet 2015. Le document
n'apporte aucune prcision sur la teneur de sa mission.

L'article 2 du dcret n 87-1101 du 30 dcembre 1987 dfinit ainsi les fonctions de directeur
gnral adjoint : // peut tre cr un ou plusieurs emplois de directeur gnral adjoint des
services charg de seconder et de suppler, le cas chant, le directeur gnral des services
du dpartement ou de la rgion dans ses diverses fonctions. Pour ce faire, le DGA doit tre
prsent physiquement et disposer d'une dlgation de signature et d'une autorit sur un
certain nombre de services.

Au cas d'espce, le nom de l'intress n'apparaissait ni dans l'organigramme, ni dans la page


intranet du dpartement prsentant l'quipe de direction. Il ne disposait pas d'une dlgation
de signature non plus que d'un bureau. La chambre constate donc que qu'il n'a jamais exerc
la fonction de directeur gnral adjoint.

3.2.1.1.2- Une rmunration en numraire et en nature maintenue

Conformment aux stipulations du protocole d'accord et bien que le contrat porte sur des
fonctions de moindres responsabilits, la rmunration de l'intress a t maintenue (un peu
plus de 8 300 bruts et 6 800 nets), grce la progression du rgime indemnitaire mensuel,
en particulier la part rsultats qui a plus que tripl, alors qu'elle aurait d diminuer de prs
de 21 000 euros par an37.

Cette volution a ncessit de modifier de manire substantielle le rgime indemnitaire de la


collectivit. En effet, alors que la dlibration du 21 mai 2012 du conseil gnral, portant
refonte du rgime indemnitaire, organisait une mthode gnrale d'attribution du rgime
indemnitaire applicable tous les emplois, la dlibration du 29 juin 2015 adopte
spcifiquement cette fin (mais sans en prsenter explicitement les motifs) exclut l'ensemble
des emplois fonctionnels du cadre de rfrence. La chambre considre qu'il s'agit d'une
modification des grandes orientations de la politique indemnitaire au sens de la jurisprudence
administrative (Conseil d'tat, 24 septembre 2014, n 366461), qui aurait ncessit la
consultation du comit technique.

Tableau 7: Rgime indemnitaire de l'intress

Situation au 1er juillet 2014 Situation au 1" juillet 2015


Part fonctions : 1 694,44 Part fonctions : 2 300
Part rsultats : 450 Part rsultats : 1 584
Source : arrts individuels

36 II est prcis que cette date minimum est une condition imprative dont le non-respect remettrait en cause
l'intgralit des termes du prsent protocole .
37 Note juridique du 5 juin 2015.
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Rapport d'observations dfinitives dpartement de la Drme

Ainsi que le stipule le protocole d'accord, l'ancien DGS a gard le bnfice d'un vhicule de
fonction et de deux cartes essence. Le vhicule a t abondamment utilis, comme le montrent
les relevs d'une des deux cartes essence >> du vhicule, qui, a elle seule, a enregistr
3 304,6 euros de transaction entre juillet 2015 et mai 2016. Un certain nombre de stations-
services en cause sont, en outre, loignes de son lieu de rsidence (autour de Marseille, de
Rennes, en Essonne, dans le Var). Les paiements effectus par le biais de la seconde carte
essence n'ont pu tre exploits par la chambre en l'absence de transmission des
informations par le dpartement.

Une collectivit territoriale ne saurait mettre a disposition un vhicule de fonction alors que le
bnficiaire n'exerce aucune fonction effective et encore moins prendre en charge ses
dplacements privs par le biais de cartes de paiement essence >>.

L'intress a, en outre, gard le bnfice de son tlphone professionnel, ainsi que de sa(ses)
tablette(s), dont les forfaits ont t pris en charge par le dpartement.

Tableau 8 : Dpenses mensuelles lies aux avantages en nature de l'ancien DGS (en )

uil-1 aot- sept-15 5 n -15 dc-15


Vhicule (carteessence) 320 179 420 347 403 181
Forfait tlphone 114 228 112 115 110 109
Forfait tablette(s) 40 40 40 40 40 40
la v-16 f - 6 mars-16 avr-16 mat-16 Total
Vhicule (essence) 236 274 286 224 434 3 304
Forfaittphone 193 146 247 126 15 1 515
Forfait tablette(s) 40 8 9 9 9 315
Sources : relev des cartes essences et relev tlphonique fourni par le dpartement

Alors que l'ensemble de ces avantages en nature indus reprsente a minima 9 000 eurosm, le
dpartement n'a pas procd aux dclarations correspondantes, afin que les impositions
fiscales et sociales adquates puissent tre effectues.

3.2.1.1.3- La formation au coaching

Conformment a l'accord, l'intress a suivi du 1er fvrier 2016 au 31 mai 2016 une formation
certifiante au coaching individuel et quipe. Elle se dcompose en 12 jours de formation, 10
jours de training >> et 52 jours de stage. Le dpartement n'a pas transmis la chambre
l'autorisation d'absence permanente de l'agent afin de suivre ce stage.

Le cot de cette formation est de 5 880 euros, la charge du dpartement. Son objet est
explicitement de faciliter la cration de la future activit prive l'intress39. La chambre relve,
au surplus, que le numro de tlphone indiqu pour cette entreprise est celui du tlphone
portable de fonctions de l'intress.

Le dispositif de congs de formation professionnelle (cf. dcret n 2007-1845 du 26 dcembre


2007), qui permet aux agents de s'absenter pendant une longue priode pour tendre et
parfaire leur formation en vue de satisfaire des projets professionnels ou personnels ne
pouvait tre mis en uvre au cas d'espce :

38Carte essence, tlphone, valorisation de la mise disposition gratuite du vhicule (9 % du cot d'achat de
40 899 ). Il conviendrait d'ajouter les montants pays avec la seconde carte essence et l'utilisation du tlpage,
ce qui ne peut tre fait.
39 La prsentation sur intemet de son entreprise de conseil/coaching fait clairement rfrence au fait que l'intress
soit coach certifi D.
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Rapport d'observations dfinitives dpartement de la Drme

l'indemnit perue par l'agent en cong de formation professionnelle est de 85 % de


son traitement brut. Elle ne peut toutefois pas dpasser l'indice brut de rmunration
650 (soit un peu plus de 2 500 bruts). Or la rmunration de l'ancien DGS est de
8 343 bruts par mois ;
l'agent qui bnficie d'un cong de formation professionnelle s'engage rester au
service d'une administration pendant une priode dont la dure est gale au triple de
celle pendant laquelle il a peru les indemnits de formation et, en cas de rupture de
l'engagement, rembourser le montant de ces indemnits concurrence de la dure
de service non effectu ce qui ne pouvait tre respect, l'intress devant tre licenci
immdiatement aprs sa formation.

La chambre constate enfin que les conditions dans lesquelles cette formation a t suivie sont
douteuses puisque la socit n'a pas t en mesure de justifier que la formation est intervenue
toutes les dates convenues.

3.2.1.2- L'valuation du cot pour la collectivit

L'intress n'a jamais t prsent dans les locaux de la collectivit depuis le 1 er juillet 2015.
Suite au constat de cette situation dans le cadre de l'instruction, le prsident du conseil
dpartemental a adress une lettre de licenciement le 20 mai 2016. Il est effectif depuis le
22 aot 20164.

Entre le 1 er juillet 2015 et le 31 janvier 2016, date de dbut de sa formation de coaching pour
quatre mois, l'intress aurait t en cong (150 jours ouvrs) : il aurait pris l'intgralit des
jours de congs sur son compte pargne temps (74 jours), ses congs et RTT de
2015 (52 jours, avec un reliquat de 2014), ainsi que ses droits congs pour l'anne
2016 (pris sur le mois de janvier 2016).

La chambre relve tout d'abord qu'aux termes de l'article 3 du dcret n 85-1250 du


26 novembre 1985, le calendrier des congs est fix par l'autorit territoriale et dans l'intrt
du service. Permettre un directeur gnral adjoint nouvellement recrut de prendre sept mois
de congs conscutifs (puis quatre mois de formation) constitue un lment supplmentaire
tablissant l'absence de fonctions relles de l'intress. Les dispositions de l'article 4 du mme
dcret selon lesquelles l'absence du service ne peut excder trente et un jours conscutifs,
sauf exceptions limitatives ne correspondant pas l'espce ont du reste t mconnues. Au
surplus, les feuilles de congs 2015 de l'intress montrent qu'aucun suivi n'a t effectu et
Il est relativement difficile de reconstituer l'ensemble du calendrier. La collectivit n'a pas t
en mesure de fournir un planning dtaill, ni le planning joint au protocole d'accord.

La chambre a pu calculer le cot du maintien de l'intress dans les effectifs du dpartement


par rapport une situation de licenciement. Avant la date d'effet de son licenciement,
l'intress aurait eu le droit de purger son CET (soit trois mois et demi) et ses congs 2015.
Cette prise en compte cependant est favorable puisqu'il aurait pu tre licenci immdiatement
et, la collectivit n'ayant pas dlibr pour montiser les CET, perdre le bnfice de 74 jours
de CET, soit trois mois et demi de salaires. Il ne pouvait prtendre des congs en 2016.

La dcision de mettre fin ses fonctions tait acte ds la fin du mois d'avril 2015 puisqu'un
contrat de recrutement d'un nouveau DGS tait sign. Elle a t confirme en mai 2015,
comme le montrent les diffrentes notes produites. Le pravis aurait donc d courir partir du
1 er juin, ce qui est cohrent avec la date d'arrive du nouveau DGS au 15 aot. La chambre
estime ainsi le diffrentiel entre la date laquelle le licenciement aurait d intervenir et la date
effective environ sept ou huit mois. Le cot mensuel pour le dpartement tant d'environ
11 840 euros41, le prjudice peut tre valu entre 82 880 et 94 720 euros. Il convient d'ajouter

40Avec indemnit de licenciement de 39 k.


Salaire brut mensuel de 8 342,97 euros, auxquels il faut ajouter un peu plus de 3 500 euros de charges
41
patronales.
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Rapport d'observations dfinitives - dpartement de la Drme

la prise en charge des avantages en nature ainsi que le cot de la formation de coaching, soit
environ 15 000. Au total, le montage retenu reprsente ainsi, a minima, un prjudice compris
entre 98 000 et 115 000 E.

3.2.1.3- Le dfaut de contrle de l'application de l'avis de la commission de


dontologie de la fonction publique

L'intress tant, en thorie, toujours DGAS en fonction au sein du dpartement, le prsident


du dpartement a saisi, par courrier du 16 novembre 2015, la commission de dontologie de
la fonction publique, procdure obligatoire en cas de cumul d'activits d'un agent public ou
cration d'une entreprise.

La commission a rendu un avis le 23 dcembre 2015 dans lequel elle estime que le cumul
envisag est possible sous la rserve que [l'intress] s'abstienne, pendant toute la dure
du cumul, de tout dmarchage au sein des services du conseil gnral de la Drme ainsi
qu'auprs des personnes avec lesquelles il a t, est ou sera en contact dans le cadre de ses
fonctions administratives . Il revenait ds lors l'autorit territoriale de contrler le respect de
ces rserves, en application des dispositions de l'article 14 du dcret 2007-658 du 2 mai 2007.

Or ce contrle a t dfaillant puisque l'intress a conclu un contrat avec la communaut de


communes du Val d'Eygues qui a peru prs d'un million d'euros de subventions d'quipement
du dpartement depuis 2012. Il a aussi conclu un contrat avec la commune de Montbrun-les-
Bains galement bnficiaire de subventions du dpartement. En tant que directeur gnral
des services du dpartement, l'intress a ncessairement eu des contacts avec ces deux
entits pour l'attribution de ces subventions.

3.2.2- Les emplois de cabinet

Les emplois de cabinet des excutifs de collectivits territoriales sont des emplois spcifiques
rgis par les dispositions de l'article 110 de la loi du 26 janvier 1984: l'autorit territoriale
peut, pour former son cabinet, librement recruter ses collaborateurs et mettre fin leurs
fonctions . La dure des fonctions de collaborateur de cabinet est lie au mandat de l'excutif
territorial. A l'issue du mandat, leur contrat d'engagement devient caduc et il est mis
naturellement fin leurs fonctions (article 6 du dcret n 87-1004 du 16 dcembre 1987 relatif
aux collaborateurs de cabinet des autorits territoriales).

La chambre a constat la situation anormale de deux collaborateurs de cabinet. En effet, alors


que leur contrat est arriv chance le jour de l'lection de M. Labaune, les deux intresss
ont t nomms la veille, par arrts signs par le DGS alors en fonctions, administrateurs
territoriaux contractuels sur des postes de renfort au sein de la direction gnrale pour
accroissement temporaire d'activit pour cinq mois.

Les deux arrts ont t signs sans que l'organe dlibrant de la collectivit ne cre de
postes. Or l'article 34 de la loi du 26 janvier 1984 dispose que les emplois de chaque
collectivit ou tablissement sont crs par l'organe dlibrant de la collectivit ou de
l'tablissement . Les emplois non permanents ne font pas exception cette rgle.

L'article 3 du dcret n 88-145 du 15 fvrier 1988 dans sa version en vigueur dispose que:
L'acte d'engagement est crit. (...) II fixe /a date laquelle le recrutement prend effet et, le
cas chant, prend fin et dfinit le poste occup et ses conditions d'emploi . Si le grade des
intresss est mentionn, leur arrt de nomination ne dfinit pas leur emploi respectif. La
chambre constate, en tout tat de cause, que les deux intresss n'ont pas travaill pour le
dpartement durant cette priode de cinq mois.
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Rapport d'observations dfinitives dpartement de la Drme

Les deux nominations ont t effectues dans des conditions salariales identiques celles qui
avaient t octroyes dans le cadre des contrats de collaborateurs de cabinet (soit 5 300
bruts et 4 400 bruts). Les salaires bruts verss durant ces cinq mois, en l'absence de service
fait, se sont levs respectivement 27 346 euros et 22 843 euros. Le prjudice financier pour
la collectivit, salaires chargs, est de l'ordre de 70 k.

3.2.3- Conclusion

Aprs les lections dpartementales, trois nominations dnues de fondement lgal et


rglementaire ont t prononces au profit de trois cadres afin de faciliter leur reconversion,
ce qui s'est traduit par l'octroi de rmunrations indues et, dans le cas de l'ancien directeur
gnral des services, d'avantages en nature, en l'absence d'activit effective. Le prjudice
pour la collectivit est de l'ordre de 170 195 k, a minima.

La chambre rappelle qu'une collectivit publique ne peut consentir des libralits sur fonds
publics une personne prive, ce qui constitue un principe gnral du droit d'ordre public'.

Les trois actes de nomination en cause pourraient tre qualifis de nomination pour ordre.
L'article 12 de loi n 83-634 du 13 juillet 1983 dispose, en effet, que : toute nomination ou
toute promotion dans un grade qui n'intervient pas exclusivement en vue de pourvoir un
emploi vacant et de permettre son bnficiaire d'exercer les fonctions correspondantes est
nulle . Cette rgle s'applique tous les agents publics'. Le juge administratif considre
qu'une nomination pour ordre est nulle et non avenue 44 et si grave que la nullit peut
tre prononce toute poque, sans qu'aucun dlai de recours contentieux ne s'applique'.

L'intervention de la chambre a permis de mettre fin cette situation par la notification du


licenciement de l'ancien directeur gnral des services. De plus, suite au rapport
d'observations provisoires de la chambre, l'ordonnateur a mis, le 7 mars 2017, des titres de
recettes l'encontre des trois agents concerns, demandant le remboursement de 76 k
l'ancien DGS46 et de 22 k et 18 k aux deux anciens collaborateurs de cabinet'. Seul l'un
d'entre eux avait rembours la somme demande de 22 k, la date de notification du rapport
d'observations dfinitives.

L'ordonnateur a indiqu, en outre, que les suites donner concernant les autres lments
relatifs l'ancien DGS (prise en charge de sa formation et avantages en nature) faisaient
l'objet a d'une tude plus approfondie .

3.3- Le recours aux agents contractuels

La collectivit compte, en moyenne, sur la priode sous revue, un peu plus de 12,3 % de
contractuels48 parmi les agents affects sur un emploi permanent.

Mettant en application les possibilits offertes par la loi du 12 mars 2012 dite loi Sauvadet,
relative l'accs l'emploi titulaire et l'amlioration des conditions d'emploi des agents
contractuels dans la fonction publique, le dpartement a adopt un plan de rsorption de
l'emploi prcaire, qui prvoyait la titularisation de 86 agents et la conclusion de CDI pour
23 agents (en dfinitive, selon l'ordonnateur, 31 agents ont bnfici d'une titularisation et

42 CE, 19 mars 1971, Mergui : Rec. CE 1971 ; voir aussi CE, 22 juin 2012, N348676.
43 CE, 17 juin 1988 N 50315 50490, mentionn aux tables du recueil Lebon.
44 Conseil d'tat, 22/05/2015, n 376079.
45 Conseil d'tat, assemble, du 15 mai 1981, 33041, publi au recueil Lebon ; voir aussi CE 21 juill. 2006,
n 279527.
48 Correspondant a l'ensemble des salaires perus de septembre 2015 a septembre 2016.
47 Correspondant l'ensemble des salaires perus d'avril 2015 a septembre 2015.
48 Les agents recruts sur contrats sont dnomms exclusivement agents contractuels depuis la publication du
dcret n 2015-1912 du 29 dcembre 2015 portant diverses dispositions relatives aux agents contractuels de la
fonction publique territoriale.
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Rapport d'observations dfinitives dpartement de la Drme

23 d'un CDI). Les dpenses de personnel lies aux agents contractuels et leur nombre sur
emplois permanents n'ont nanmoins pas rgress.

Le dpartement a formalis plusieurs occasions des rgles internes en matire de gestion


des contractuels. Pour autant, l'examen des dossiers de 70 agents montre que le recours aux
agents contractuels mconnait sur plusieurs aspects la rglementation applicable. En effet, si
certaines situations peuvent s'expliquer par l'existence de mtiers dits en tension , une part
importante est aussi due aux pratiques internes de la collectivit.

titre liminaire, la chambre relve que les dispositions de l'article 18 de la loi n 83-634 du
13 juillet 1983 aux termes desquelles le dossier du fonctionnaire doit comporter toutes les
pices intressant /a situation administrative de l'intress, enregistres, numrotes et
classes sans discontinuit ne sont pas respectes.

3.3.1- Des auxiliaires recruts notamment sans dlibration

L'article 34 de la loi n 84-53 du 26 janvier 1984 dispose que les emplois de chaque collectivit
sont crs par son organe dlibrant. Cette rgle de gestion fondamentale est valable aussi
pour les emplois non permanente (en revanche, l'emploi d'une personne recrute pour
remplacer un agent absent n'a pas donner lieu cration de poste). Or l'ordonnateur n'a pas
t en mesure de communiquer de dlibration du conseil dpartemental fixant le nombre de
postes ouverts pour ce type d'emplois, leur quotit de temps de travail et les services
potentiellement bnficiaires. Il a indiqu, en rponse au rapport d'observations provisoires de
la chambre, qu'une dlibration devrait tre adopte prochainement.

Par ailleurs, un nombre significatif d'agents bnficient d'enchainements de contrats sur le


fondement de diffrents motifs successifs (accroissement temporaire d'activit,
remplacement, CDD sur emploi permanent) et acquirent ainsi une anciennet leve.
Certains d'entre eux ont t recruts initialement en qualit d'auxiliaire, sans formalisme
(publication de la vacance d'emploi, jury de recrutement notamment) dans l'attente de la
rgularisation de la cration d'un emploi permanent dj profil pour eux.

3.3.2- Des contractuels sur emplois permanents dont la carrire est garantie

L'article 3 de la loi n 83-634 du 13 juillet 1983 modifie pose le principe du recrutement de


fonctionnaires pour occuper les emplois publics permanents, sauf cas particuliers et
impossibilit manifeste de recrutement. Il est de la responsabilit de la collectivit territoriale
de mettre en uvre les moyens ncessaires afin de respecter ce principe (cf. CAA de Douai,
4 avril 2007, n 06DA00680, dpartement de la Somme)). La chambre rappelle, en particulier,
que le dpartement doit, conformment la jurisprudence51, procder une publicit et un
appel candidatures lorsque le contrat d'un agent non-titulaire arrive son terme avant
d'envisager son renouvellement.

3.3.2.1- Les renouvellements irrguliers

La chambre a relev quelques cas de recrutement de contractuels qui ne se justifiaient pas,


des fonctionnaires ayant dpos leur candidature (en particulier, celui d'une directrice d'un
service en 2013).

49 Cour administrative d'appel de Bordeaux, 2me chambre, 29 avril 2003, n 00BX01024.


50 ilappartient l'autorit territoriale de s'assurer que la procdure de dclaration de cration ou de vacance
d'emploi est mise en uvre dans des conditions permettant, sauf dans les cas o serait tablie l'urgence pour les
besoins du service, de respecter un dlai raisonnable entre la publicit effective de la cration ou de la vacance
de l'emploi et l'engagement de l'agent non titulaire afin de permettre aux agents titulaires informs par l'effet de
ces mesures de publicit de soumettre auparavant leur ventuelle candidature .
51 Cour administrative d'appel de Douai, 3e chambre - formation 3 (bis), du 2 novembre 2004, n 02DA00202 ;
Rp. min. n 25219, JOAN du 14 mai 1990.
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Rapport d'observations dfinitives dpartement de la Drme

Surtout, elle observe que le dpartement a mis en place un dispositif formalis de


renouvellement des contrats des agents contractuels sur emploi permanent. Une commission
d'arbitrage des renouvellements de CDD a t ainsi institue.

Les agents contractuels bnficient d'une quasi garantie de maintien au sein de la collectivit.
En effet, les publications de vacance de poste effectues l'chance des contrats sont
formelles, sans recherche effective de candidats, la dcision de renouvellement ayant t prise
ex ante. Ce dispositif leur permet ainsi de bnficier d'un contrat dure indtermine une
fois le dlai lgal de six annes de service atteint.

Selon l'ordonnateur, il a t mis fin cette pratique ds la fin 2015 . Pourtant, une note
interne du 23 mai 2016 rappelle encore l'obligation faite la collectivit de dclaration de
vacance systmatique des postes occups par des agents contractuels et propose, pour ce
faire, une procdure.

Enfin, la chambre note que plusieurs contrats ont t soit prolongs, soit transforms en CDI
dans la priode prcdant les lections dpartementales 2015, alors mme qu'ils n'taient pas
arrivs chance. Une note interne du 31 octobre 2014 voque ainsi le renouvellement de
cinq contrats pour trois ans partir du ler janvier 2015 mme si le contrat actuel court
encore , et, au surplus, sans l'avis du directeur de service concern.

3.3.2.2- La mise en place d'une carrire automatique

Le conseil dpartemental a adopt une dlibration de principe le 13 dcembre 2010


autorisant la collectivit faire appel des agents contractuels afin de rpondre la
spcificit de certains postes notamment en l'absence de candidatures de titulaires prsentant
les comptences requises. Les contrats sont alors tablis sur la base d'un traitement par
rfrence la grille indiciaire de la fonction publique correspondant aux grades affrents aux
postes crs par dlibration .

S'il est possible lors d'un recrutement d'tablir une correspondance entre la rmunration d'un
agent contractuel et l'indice correspondant au grade du poste, il ressort de la jurisprudence
administrative qu'une carrire assimilable celle d'un fonctionnaire ne peut tre garantie aux
agents contractuels, (CE, 15 janv. 1997, n 152937, prfet Nord cl Cne Wattrelos ; CE, 30 mai
2012, n 343039, Diollot). Or le dispositif mis en place va au-del des principes fixs par la
dlibration prcite puisqu'il est tabli, pour chaque agent contractuel, une fiche individuelle
indiquant leur volution future, selon des dures prtablies.

Selon l'ordonnateur, il a t mis fin en 2017 ces pratiques, qui mconnaissent des principes
fondamentaux du droit de la fonction publique.

3.4- La politique de rmunration et de droulement des carrires

La rmunration des fonctionnaires est dfinie par l'article 20 de la loi du 13 juillet 1983 et
comprend, entre autre, le traitement indiciaire de base et l'ensemble de primes, obligatoires
ou facultatives (rgime indemnitaire).

3.4.1- Le rgime indemnitaire

3.4.1.1- Une rnovation complte en 2012

Les crdits consacrs au rgime indemnitaire des agents titulaires reprsentent 9,2 ME par
an, soit 18,4 % de la rmunration en moyenne. Leur part dans la rmunration a tendance
baisser (de 19,2 % de la rmunration en 2011 17,6 % en 2015) mais reste suprieure la
moyenne des dpartements (16,8 % en 2015)52.

52 Rapport public annuel de la Cour des comptes relatif aux finances publiques locales, octobre 2016.
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Rapport d'observations dfinitives dpartement de la Drme

La collectivit a procd la restructuration et la revalorisation du rgime indemnitaire, par


dlibration du 21 mai 2012. Cette volution s'est accompagne d'une augmentation
d'enveloppe de 2,7 ME, se rpartissant entre augmentation du rgime indemnitaire proprement
dit, nouveau financement de mutuelle et crdits supplmentaires pour les avancements
d'chelon et les avancements de grade53.

La dlibration prcise que l'application ne [peut] en aucun cas engendrer une augmentation
de rgime indemnitaire individuel de plus de 1 800 brut par an et rappelle l'intention de ne
pas dpasser les montants maximums rglementaires autoriss selon le principe de parit.
En effet, si une collectivit peut dterminer un rgime indemnitaire personnalise', elle ne peut
permettre ses agents de bnficier d'une situation plus favorable que celle des agents de
l'tat.

En dfinitive, la revalorisation du rgime indemnitaire a t peu leve. En effet, les


augmentations individuelles ont t en moyenne comprises entre 32 et 58 par mois, ce qui
explique galement la relative stabilit des dpenses de personnel.

Tableau 9: Revalorisation moyenne du rgime indemnitaire en 2012


Part de la catgorie dans Moyenne de la
Nombre d'agents % de % d'agents
le total des agents revalorisation brute par
revaloriss l'enveloppe concerns
tudis agent
C 54 % (1117 agents) 1 049 32 53.52 % 93.91 %
B 30 A (617 agents) 502 39 31,46 % 81.36 %
A 17 A (344 agents) 160 58 15.01 % 46.51 %
Source: CTP du 24/04/2012

Au-del des incidences financires, la dlibration du 21 mai 2012 a opr une refonte
profonde du dispositif. En parallle des agents minoritaires ligibles la prime de fonctions et
de rsultats55, le systme s'articule dsormais autour d'une part grade fixe et d'une part
mtier , dont le montant varie de 360 2 160 selon un dispositif de cotation des postes
prtabli. Celui-ci a permis de mettre en place une politique de rmunration lisible, en
s'appuyant sur une cotation objective, de nature limiter les carts entre agents dans des
situations comparables.

Cependant, dans certains cas, l'ordonnateur n'a pas respect ces principes, en validant une
ngociation salariale de gr gr avec des agents contractuels, voire une ngociation
individuelle portant sur l'attribution de vhicule avec remisage permanent domicile,
s'assimilant un complment de revenus en nature.

Pour les agents dont le montant du rgime indemnitaire prcdent dpassait le nouveau
rgime indemnitaire, une prime dite de maintien des montants assure la garantie d'une
stabilit de leur rmunration. Si cette disposition leur est favorable, elle constitue un biais
important par rapport aux objectifs de cotation des postes et d'harmonisation du rgime
indemnitaire. Cette situation concernait 234 agents en janvier 2015 pour un montant de plus
de 36 kE.

Malgr la refonte du rgime indemnitaire, la collectivit fait rgulirement le constat de


difficults de recrutement en raison notamment des niveaux de rmunrations. Elle a ainsi t
amene identifier des mtiers dits en tension et intgrer des majorations de prime,
notamment dans l'attribution de la prime de fonctions et de rsultats (PFR).

CTP du 24/04/2012.
54 Arrt du Conseil d'Etat du 27/11/1992 n 129600.
55 Dcret n 2008-1533 du 22 dcembre 2008 relatif la prime de fonctions et de rsultats.
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Rapport d'observations dfinitives dpartement de la Drme

3.4.1.2- Un rgime indemnitaire peu li aux rsultats

Peu d'agents bnficient de la prime de fonctions et de rsultats (environ 150 agents), la


revalorisation du rgime indemnitaire du 21 mai 2012 ayant t dlibre rapidement afin
de ne pas tre soumis l'obligation d'instaurer la prime de fonction et de rsultat (CTP du
24/04/2012).

Pour les agents concerns, il est prvu d'attribuer une prime de rsultats dont la part variable
maximale annuelle apparat comme trs faible au regard du montant du traitement indiciaire
brut selon le niveau de cotation du poste. Cette part est attribue taux plein si les rsultats
sont jugs satisfaisants, 50 % si les rsultats doivent tre amliors et n'est pas verse si
les rsultats ne sont pas satisfaisants.

Tableau 10 : Part annuelle variable maximum du rgime indemnitaire selon la cotation du poste
(de F 0)

F G H I J K L m N o
120 120 120 120 120 600 840 1 080 1 080 1 440
Source : dlibration du 21 mai 2012

Sur la priode 2013-2015, les agents ont tous bnficis du taux maximal et aucune variation
du montant de la part rsultat n'a t opre, l'exception de deux agents dont la part a t
majore suite un changement de cotation de poste.

L'ordonnateur a indiqu la chambre sa volont de mettre en place le nouveau rgime


indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujtions, de l'expertise et de l'engagement
professionnel (RIFSEEP) afin d' amliorer la mobilisation des agents dpartementaux en
abondant notamment le volet performance, ce qui est en tout tat de cause une obligation
lgale au 1er janvier 2017.

3.4.1.3- Un rgime indemnitaire maintenu en cas de maladie

Comme l'a prcis le Conseil d'tat, les fonctionnaires n'ont pas droit au maintien de leur
rgime indemnitaire en cas de cong de maladie, pour les primes lies l'exercice effectif des
fonctions (majoritaires), sauf dcision de l'administration, si des circonstances particulires le
justifient (CE, 18 novembre 2011, N 344563)56.

En l'occurrence, dans la dlibration du 21 mai 2012, le conseil gnral a adopt la disposition


suivante : en cas de congs des agents, quelle que soit la cause de ces congs, le rgime
indemnitaire institu par la prsente dlibration suit le sort qui s'applique lgalement ou
rglementairement au traitement . Si le dpartement a entendu ainsi maintenir le rgime
indemnitaire des agents en cas de congs maladie, il n'est pas certain que le juge administratif
le considre ainsi, compte-tenu de la rfrence d'autres rglementations . Par ailleurs, la
dlibration ne fait pas rfrence des circonstances particulires qui justifieraient la dcision,
contrairement ce que la jurisprudence exige.

Il tait envisag, au cours de l'anne 2016, de revenir sur ce dispositif et de suspendre le


rgime indemnitaire li l'exercice effectif des fonctions en cas de maladie mais cette
orientation a t abandonne.

56 Ce principe est applicable la fonction publique territoriale (cf. CAA de Marseille, Mme chambre - formation
3, 18/06/2013).
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Rapport d'observations dfinitives - dpartement de /a Drme

3.4.1.4- La rgularit de deux primes

3.4.1.4.1- La prime dite intramuros

Le dpartement a instaur une prime dite intramuros d'un montant annuel de


198 E, correspondant au dfraiement forfaitaire des trajets effectus par les agents au sein de
leur rsidence administrative (prvu par l'article 14 du dcret 2001-654 du 19 juillet 2001).
Toutefois, les fonctions, essentiellement itinrantes, pouvant ouvrir droit la prime n'ont pas
t prcises ainsi que le prvoit le dcret prcit. Cette prime reprsentait une dpense
globale de 58 k en 2015.

De nombreux agents en bnficiaient pour des raisons historiques, ce qui crait des situations
irrgulires et inquitables. Suite au contrle de la chambre, selon l'ordonnateur, une
dlibration a t adopte le 8 juillet 2016 afin de respecter les conditions poses par le dcret
susmentionn.

3.4.1.4.2- La prime de fin d'anne

La collectivit attribue une prime de fin d'anne pour un montant total de 3,48 ME en 2015,
soit 1 940 pour un agent de catgorie A; 1 715 pour un agent de catgorie B ;
1 608 pour un agent de catgorie C. Elle est revalorise chaque anne par dlibration.

Tableau 11: Prime de fin d'anne dpartementale

Source : analyse des bulletins de paie

Cette prime se fonde sur l'article 111 de la loi du 26 janvier 1984 portant statut gnral de la
fonction publique territoriale, qui dispose que les avantages collectivement acquis ayant le
caractre de complment de rmunration que les collectivits locales et leurs tablissements
publics ont mis en place avant l'entre en vigueur de la prsente loi sont maintenus au profit
de l'ensemble de leurs agents . Il s'agit donc d'une exception au principe de parit des
rmunrations entre fonction publique territoriale et fonction publique d'tat.

L'ordonnateur a transmis la chambre des lments qui permettent de supposer l'existence


d'une prime de fin d'anne avant 1984. 57 Si le conseil dpartemental a dlibr en 1991 afin
d'entriner le principe du versement de cette prime non plus par l'amicale du personnel mais
par le dpartement, les conditions de versement (agents ligibles, montant) et de
revalorisation initialement prvues restent largement inconnues et sujettes caution. Or une
revalorisation n'est possible que selon les conditions qui prvalaient avant 1984 (CE, 6 nov.
1998, n 153685, Delmur). La chambre dduit nanmoins des lments disponibles que la
prime, qui tait initialement lie un travail supplmentaire effectif des agents, tait d'un
montant modeste et ne bnficiait pas de revalorisation automatique. En l'absence de
communication d'lments plus prcis, il n'est pas possible de s'assurer que l'attribution de la
prime de fin d'anne est rgulire. En tout tat de cause, sa revalorisation ne l'est pas.

Il est, par ailleurs, relev que les organisations syndicales demandent l'extension de la prime
de fin d'anne aux assistants familiaux58. La chambre attire l'attention de l'ordonnateur sur le
caractre irrgulier de cette revendication si elle devait tre satisfaite.

57 Dlibration de 1962 ; extrait de la sance du 23 janvier 1978; correspondre entre l'amicale du personnel et le
prsident du dpartement de 1986.
58
CTP du 24/04/2012.
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Rapport d'observations dfinitives dpartement de la Drme

La rvision prochaine du rgime indemnitaire devrait tre l'occasion pour le dpartement de


mettre fin au versement de cette prime de fin d'anne, dont il ne peut justifier les bases lgales,
en intgrant ventuellement son enveloppe dans celle du RIFSEEP.

3.4.2- La gestion des heures supplmentaires

L'attribution d'heures supplmentaires est encadre par le dcret n 2002-60 du 14 janvier


2002. Les modalits d'application au sein du dpartement ont t prcises dans la
dlibration relative au nouveau rgime indemnitaire de 2012. Celle-ci mentionne que les
heures supplmentaires sont rcupres en priorit plutt que payes afin d'en limiter l'impact
budgtaire, ce qui est conforme l'obligation prvue l'article 7 du dcret prcit. Le paiement
ne peut, en thorie, intervenir qu'aprs validation par la direction gnrale des services.

L'ordonnateur a transmis un dcompte partiel des heures supplmentaires ralises par les
agents, excluant une partie des personnels (assistants familiaux, agents affects dans les
collges et chteaux de la Drme) en raison de contraintes de logiciel. La chambre a procd
l'analyse des heures supplmentaires partir de ces donnes et des bulletins de paie. Le
dpartement devrait gnraliser l'informatisation de la gestion de ces heures, afin de mieux
piloter ce poste de dpense.

Le nombre annuel moyen d'heures supplmentaires ralises s'lve environ 41 900 heures
(soit 27 ETP), avec une augmentation significative de celles-ci durant la priode sous revue,
alors mme que le rgime de temps de travail de 39 heures hebdomadaires devrait
significativement limiter leur nombre.

Graphique 1: Heures supplmentaires rcupres et rmunres

50 000 h 47 985 h 45 729 h


41 432 h
36 339 h 37 924 h
40 000 h
N bd 'heures

30 000 h

20 000 h

10 000 h

2011 2012 2013 2014 2015


Nb total heures
24 767 h 23 080 h 28 701 h 24 217 h 25 069 h
rmunres
Nb total d'heures
11 572 h 14 844 h 19 284 h 17 216 h 20 660 h
rcupres *
Total d'heures
36 339 h 37 924 h 47 985 h 41 432 h 45 729 h
supplmentaires

Source: dpartement de la Drme (hors la maison des enfants, les assistants familiaux, collges et chteaux de
/a Drme

Les heures supplmentaires sont essentiellement ralises par les agents de la direction des
dplacements, responsables notamment de la viabilit hivernale, qui disposent statutairement
de dispositions particulires en raison de leur activit, et qui font l'objet d'un suivi rigoureux.
Nanmoins, les heures supplmentaires ralises par les agents des autres directions ont
augment de manire significative (+ 22 /0), notamment a partir de 2014.

Tableau 12: Heures supplmentaires hors direction des dplacements

2011 2012 2013 2014 2015


11 123h 11 341 h 11 969h 12 630 h 13 580 h
Source : dpartement de la Drme
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Rapport d'observations dfinitives dpartement de la Drme

Le principe de rcupration des heures n'est pas respect mais un quilibre semble s'tablir
sur les dernires annes.

Tableau 13 : Ventilation entre rcupration et rmunration des heures supplmentaires


2011 2012 2013 2014 2015
Heures rcupres 32 % 39 % 40 % 42 % 45 %
heures rmunres 68 % 61 % 60 % 58 % 55 %
Source: dpartement de la Drme

La rmunration des heures supplmentaires reprsente un cot annuel d'environ 450


500 k, pour un cot horaire moyen de 19,9 en 2015.

Tableau 14: Heures supplmentaires rmunres : total d'heures et de la masse salariale par
anne
2011 2012 2013 2014 2015
Total annuel en heures 24 767 h 23 080 h 28 701 h 24 217 h 25 069 h
Total annuel en ( partir de la paie) 469 164 456 269 565 358 463 89 499 66
Cot moyen horaire 18,9 19,8 19,7 19,2 19,9
Source : dpartement de la Drme

Les attributions elles-mmes souffrent d'entorses la rglementation.

En premier lieu, la dlibration de 2012 est trop imprcise et ne respecte pas la norme qui est
de fixer la liste des emplois dont les missions impliquent la ralisation effective d'heures
supplmentaires 59. Le dpartement a, en effet, ouvert cette possibilit pour tous les agents
de catgories C et B, sans en prciser les fonctions. Selon l'ordonnateur, en rponse au
rapport d'observations provisoires de la chambre, le conseil dpartemental aurait adopt une
nouvelle dlibration conforme aux textes, mais sans en prciser le contenu.

En second lieu, la collectivit ne respecte pas l'obligation de mise en place d'un dispositif de
contrle automatis du temps de travail pour le dcompte des heures supplmentaires
( badgeuse ), prvue l'article 2 du dcret du 14 janvier 2002. Si cette situation est
concevable pour certains sites isols, tels les centres techniques dpartementaux et centres
d'exploitation, elle ne l'est pas pour la grande majorit des sites du dpartement et, en
particulier, au sein de l'htel du dpartement. En rponse au rapport d'observations
provisoires, l'ordonnateur a indiqu que l'extension d'un contrle automatis est en cours de
rflexion . La chambre rappelle qu'il s'agit d'une condition sine qua non de l'attribution
d'heures supplmentaires, qui sont dans leur ensemble irrgulires aujourd'hui.

Enfin, la chambre observe que le guide du temps de travail prvoit que les heures rcupres
font l'objet d'une majoration selon les mmes rgles que les dispositions applicables la
rmunration. Cette disposition contrevient au principe selon lequel une heure rcupre doit
tre gale la dure des travaux supplmentaires effectus. L'ordonnateur a indiqu, suite au
rapport d'observations provisoires, que cet lment serait corrig.

3.4.3- Les avancements

3.4.3.1- Les avancements d'chelon

Il revient l'autorit territoriale de dcider, en fonction de la valeur professionnelle de l'agent,


si un fonctionnaire doit progresser dans les chelons de son grade la dure maximale ou

59Cf. dcret n 2016-33 du 20 janvier 2016 fixant la liste des pices justificatives des dpenses des collectivits
territoriales, des tablissements publics locaux et des tablissements publics de sant.
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Rapport d'observations dfinitives dpartement de la Drme

minimale. L'avancement d'chelon l'anciennet minimale peut tre accord au fonctionnaire


dont la valeur professionnelle le justifie.

Au cas d'espce, les agents bnficient de manire systmatique d'un avancement la dure
minimum, ce qui explique, entre autres, l'volution soutenue du GVT, comme l'avait dj
relev la chambre dans son prcdent rapport.

La chambre rappelle que l'article 148 de loi de finances pour 2016 met fin la possibilit de
l'avancement d'chelon la dure minimale. Toutefois, lorsque les statuts particuliers le
prvoient et selon des modalits de contingentement dfinies par dcret en Conseil d'tat (non
encore publi), l'avancement d'chelon pourra tre galement fonction de la valeur
professionnelle.

Les avancements de grade

Les fonctionnaires peuvent progresser dans la hirarchie administrative soit par concours, soit
par avancement de grade suite la russite un examen ou une promotion.

La voie des concours n'est pas la plus usite au sein du dpartement : la collectivit fait en
effet le constat du faible taux de russite aux examens et concours (cf. CTP du 2 fvrier 2016).

L'avancement de grade s'effectue par principe selon des critres d'anciennet et en prenant
en compte la manire de servir. La loi n 2007-209 du 17 fvrier 2007 a prvu la dtermination
d'un taux de promotion par l'organe dlibrant aprs avis du CTP. Ce taux permet de
dterminer un ratio de promus/promouvables, qui est un indicateur de la politique mene par
la collectivit. Sans tre excessivement levs, les ratios promus/promouvables apparaissent
globalement favorables pour les agents de catgorie C (moins pour ceux de catgorie B).

En 2015, la collectivit value l'accroissement de la masse salariale induite par les


avancements de grade 165 k. A partir de 2016, le ratio diminue afin de respecter le plan de
matrise des dpenses de personnel.

Tableau 15: Evolution du ratio promus/promouvables

2011 2012 2013 2014 2015 2016


Nombre d'agents promouvables 239 457 427 495 566 595
Nombre de postes proposs l'avancement 97 170 144 161 221 141
Ratio promus/promouvables 41 % 37 A 34 A. 33 % 39 % 24 'Yo
Source : dlibrations de la collectivit de 2011 2016 et arrts annuels

Le processus interne de prsentation au tableau d'avancement est relativement transparent


et s'appuie sur une logique d'adquation entre les fonctions exerces et le futur
positionnement statutaire de l'agent.

Toutefois, la chambre relve l'existence de promotions dites coups de chapeau


(avancement de grade avant le dpart la retraite de l'agent, afin que celui-ci maximise sa
pension de retraite60). Cette pratique, qui a un cot de court terme pour le dpartement et de
long terme pour la caisse nationale de retraites des agents des collectivits locales, est
irrgulire : le juge administratif considre qu'il s'agit d'une nomination pour ordre, c'est--dire
prononce dans l'intrt de l'agent et non celui du service61.

60 Cf. note d'ouverture de la campagne d'valuation 2015; la pension de retraite des fonctionnaires est calcule
sur les six derniers mois d'activit.
61 Cour administrative d'appel de Lyon, 3e chambre, 6 novembre 2001, 98LY01278 et 98LY01557 : a cette
promotion ne lui a t accorde qu'en prvision de son prochain dpart en retraite et a ainsi constitu, dans les
circonstances de l'espce, une nomination pour ordre qui ne pouvait avoir aucun effet sur les modalits de
liquidation de sa pension .
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Rapport d'observations dfinitives dpartement de la Drme

3.4.3.3- La titularisation d'un collaborateur de cabinet par une affectation fictive


sur un poste administratif

La chef de cabinet recrute en tant qu'agent contractuel par arrt du 3 septembre 2013, a
t inscrite sur la liste d'aptitude d'attach territorial au printemps 2014. Afin d'tre titularise
dans ce cadre d'emploi, elle devait tre nomme sur un poste correspondant son grade, puis
effectuer une priode de stage d'un an. Toutefois, la nomination sur emploi de cabinet ne
donne pas droit titularisation en vertu de l'article 110 de la loi du 26 janvier. Par ailleurs, un
fonctionnaire ne peut occuper un emploi de cabinet qu'en position statutaire de dtachement.
Or un attach territorial en priode de stage ne peut tre dtach sur un emploi de cabinet
ainsi que l'avait relev juste titre la direction des ressources humaines.

Afin de rsoudre la difficult, l'intresse a t nomme en avril 2014 sur un emploi d'attach
territorial, charge de mission auprs du directeur gnral des services, tout en continuant
d'occuper, dans les faits, le poste de chef de cabinet. Cette procdure est irrgulire dans la
mesure o l'intresse a t nomme sur un poste dont les missions taient inexistantes et
qu'elle a bnfici d'une titularisation alors qu'elle occupait dans les faits un emploi n'y ouvrant
pas droit. La chambre considre qu'il pourrait s'agir d'une nomination pour ordre, nulle et non
avenue de plein droit62.

3.5- Le temps de travail

3.5.1- Le temps de travail annuel des agents dpartementaux

3.5.1.1- Un temps de travail fix 1 583 heures en 2001

Les rgles relatives la dfinition, la dure et l'amnagement du temps de travail des


agents des collectivits territoriales et des tablissements publics sont fixes par la collectivit
ou par l'tablissement dans les limites applicables aux agents de l'tat (article
7-1 de la loi n 84-53 du 26 janvier 1984) : la dure annuelle lgale du temps de travail pour
les agents publics est fixe 1 607 heures, cette dure constituant tant un plafond qu'un
plancher.

La loi 2001-02 du 3 janvier 2001 dispose, dans son article 21, que les rgimes de travail mis
en place antrieurement l'entre en vigueur de la loi n 2001-2 du 3 janvier 2001 [....] peuvent
tre maintenus en application par dcision expresse de l'organe dlibrant de la collectivit ou
de l'tablissement prise aprs avis du comit technique paritaire, sauf s'ils comportent des
dispositions contraires aux garanties minimales applicables en matire de dure et
d'amnagement du temps de travail. .

Ainsi, les rgimes de travail mis en place antrieurement l'entre en vigueur de cette loi
pouvaient tre maintenus, par dcision expresse de l'organe dlibrant de la collectivit,
permettant de droger la dure lgale minimum du temps de travail annuel. Il est rappel
cependant que le rgime de temps de travail antrieur devait avoir t constitu lgalement,
c'est--dire par dlibration prcise de l'assemble dlibrante.

Le conseil gnral de la Drme a dlibr le 29 octobre 2001 afin de valider un protocole


d'accord sur l'amnagement et la rduction du temps de travail qui fixe officiellement le temps
de travail 1 583 heures, soit un diffrentiel de 24 heures ou trois jours de travail par rapport
aux 1 607 heures rglementaires. En pratique, la diffrence par rapport au rgime lgal s'avre
plus importante, en particulier du fait de l'attribution de 54 jours de congs (annuels, ARTT et
jours prsident ) pour les agents travaillant sur un cycle de 39 heures et de 37 jours pour
les agents travaillant sur un cycle de 35 heures. L'ensemble des lments sont explicits dans
un guide du temps de travail, qui a t approuv par dlibration.

62 Article 12 de loi n 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires.
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Rapport d'observations dfinitives - dpartement de /a Drme

3.5.1.2- Le bnfice de 37 jours de congs annuels

Les agents du dpartement bnficient annuellement et automatiquement de:

32 jours de congs annuels, comprenant les deux jours de fractionnement, acquis


automatiquement, et 5 jours supplmentaires dont il n'a pas t possible d'tablir
l'origine ;
5 journes dites prsident . Il est prcis dans le guide du temps de travail que
les jours sont accords tous les agents, quelle que soit leur quotit de travail et
que les jours usuellement accords par le Prsident ne sont pas pris en compte
dans le calcul du temps de travail . Cette dernire disposition n'a pas de fondement
lgal. Une de ces journes correspond la journe de solidarit alors mme que
l'organe dlibrant aurait d dcider des modalits d'application de cette journe de
travail complmentaire.

En consquence, le nombre de jours de congs annuels pour un agent temps plein est de
37 au lieu de 25 jours.

3.5.1.3- Un temps de travail rel trs infrieur a la dure lgale

Les agents du dpartement peuvent choisir entre deux cycles de travail : un premier cycle sur
une dure hebdomadaire de 39 h, soit une journe de 7 h 48, ouvrant droit 17 jours de jours
ARTT; un second cycle sur une dure hebdomadaire de 35 h, soit une journe 7 h, et
n'ouvrant droit aucun jour ARTT.

La chambre rappelle, au pralable, que le dpartement ne dispose pas d'un dispositif


automatis de contrle du temps de travail, l'exception de la Maison des enfants. Cette
situation ne permet pas de s'assurer du respect tant journalier qu'annuel de la dure du temps
de travail et, par consquent, de la rgularit des jours de compensation ARTT attribus.

Le guide comporte une erreur matrielle qui n'est pas sans consquence. En effet, alors qu'un
cycle de travail de 35 heures suppose des journes de travail de sept heures, le guide du
temps de travail voque des journes de sept heures et douze minutes. Une telle dure
correspond un cycle de travail de 36 heures et non 35. Etant donn l'absence de contrle
automatis du temps de travail, il apparat trs incertain que des agents travaillant sur un
temps de travail de 35 heures accomplissent 36 heures. Le guide prvoit galement que le
temps pendant lequel l'agent dispense une formation, rmunre ou non, et autorise par /e
chef de service est considr comme du temps de travail, ce qui est drogatoire.

Dans les faits, la trs grande majorit des agents du dpartement a opt pour le cycle de travail
de 39 heures hebdomadaires (97 %). Cette tendance se confirme depuis 2011. Le cycle de
travail de 35 heures est plus particulirement choisi par les agents en contrat de courte dure.

Tableau 16 : volution des jours ARTT consomms (cycle de travail de 39 h)

, 2012 2013 2014 , 2015 Evo1utionur lapnode


Nombre cragents concerns 1 848 1 985 2 036 2 118 2 119 + 13 %
NbdejoursARTTpris 24 412 j 24 985 j 24 815 j 26 871 j 27 020 j + 10 %
Nbde joursARTlmoyenparagents 13,21j 12,59j 12,19j 12,69j 12,75j -4%
Source : dpartement de la Drme

Or le nombre de jours ARTT octroys est largement excdentaire ce qui devrait tre. En
effet, la collectivit a calcul le nombre de jours ARTT en fonction du temps de travail
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Rapport d'observations dfinitives dpartement de la Drme

hebdomadaire de 39 heures', sans prendre en compte la dure annuelle du temps de travail


des agents qui est rduite par des congs excdentaires. Les jours ARTT ne doivent en effet
tre accords que dans la mesure du temps de travail excdant 1 607 heures annuelles.

Il s'avre en fait que le temps de travail effectif des agents tait de 1 544,6 heures et non 1 583
heures, soit un cart de plus de 62 heures avec la dure rglementaire de
1 607 heures et une attribution de huit jours ARTT excdentaires. Le temps de travail des
agents travaillant sur un cycle de 35 heures n'tait que de 1 505 heures, soit 14,5 journes de
travail manquantes.

Tableau 17: Calcul du temps de travail annuel et des droits ARTT


Mthode de calcul
Droits applicables a Calcul thorique sur
des jours travaills
toutes les une base 39 h avec Calcul thorique sur
selon le
collectivits sur une les jours une base 35 h
dpartement sur une
base 39 h prsident
base 39 h
Nombre de jours de
365 j 365 j 365 j 3651
l'anne
-repos
104j 104j 104j 104j
hebdomadaires
- congs annuels 25 j 32 j 32 j 32 j
-jours fris 8j 9j 9j 9j
-jours
0j 0j 5j 5j
prsident
= TOTAL jours
228j 220j 215j 215j
travaills
nombre de
46 sem 44 sem 43 sem 43 sem
semaines base 5j
7h
dure de travail 7,80 h
7,80 h 7,80 h (ou 7,2,
quotidienne (soit 7 h et 48 mn)
soit 7 h et 12 mn)
heures hebdo 39,00 h 39,00 h 39,00 h 35 h
total heures
1778,40 h 1 716h 1677 h 1 505h
annuelles
heures ralises au
titre de la journe de 7,80 h 0h 0h 0h
solidarit
Total annuel
1786,80 h 1 716h 1677 h 1 505h
d'heures travailles
cart par rapport
+ 179,80 h + 109 h 70h - 102 h
1607h
Droits thoriques
23,1 j ARTT 14j ARTT 9 j ARTT -
en jours ARTT
Droits ARTT ouverts
- 17 j ARTT 17 j ARTT -
au dpartement
Soit un temps de
travail annuel, une 1 505 h
1 607 h 1 583 h 1 544,6 h
fois dduits les (ou 1 548 h si 7h12)
ARTT:
Excdent de jours
- 3 j ARTT 8 j ARTT -
ARTT
Source: CRC partir du guide du temps de travail du dpartement et du protocole d'accord

Le non-respect de la dure annuelle de temps de travail correspond une centaine


d'quivalents temps plein, soit environ 3,5 ME pour l'anne 201564.

63 On peut noter d'ailleurs que, en thorie, du fait des 39 h, les agents devraient bnficier de 22 jours d'ARTT au
lieu de 17 (si le temps de travail annuel tait respect). Les jours ARTT auraient t rduits a 17 du fait des congs
annuels excdentaires.
64 Dtail du calcul : 2 549 ETP qui ne ralisent pas 62,4 heures par an soit 159 057 h, quivalent a 100 ETP sur la
base d'un ETP 1 583h ; avec un cot moyen ETP 2015 d'environ 35,8 k. Le calcul est favorable au dpartement
car il est considr, par mesure de simplification, que tous les agents sont 39 heures, ce qui n'est pas le cas.
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Rapport d'observations dfinitives dpartement de la Drme

Au surplus, la chambre observe que le dpartement a instaur un principe de carence


concernant les ARTT, prservant les agents de toute perte de droit en-de de cinq jours
d'absence cumuls, ce qui contrevient l'article 115 de la loi n 2010-1657 du 29 dcembre
2010 de finances pour 201165.

3.5.1.4- Les orientations a partir de l'anne 2016

Conscient du non-respect de la dure lgale du temps de travail, et souhaitant atteindre les


objectifs de matrise de la masse salariale en limitant notamment les recrutements, le prsident
du dpartement a dcid de rformer substantiellement l'organisation du temps de travail.
L'attribution de quatre jours prsident a t supprime en 2016, le cinquime jour
prsident relatif au lundi de Pentecte tant conserv. En 2017, les mesures suivantes
sont prvues :

suppression de deux jours au sein des 32 jours de congs annuels, correspondant


l'acquisition automatique des jours de fractionnement ;
suppression des deux jours d'absence pour maladie sans justification;
maintien du nombre de jours ARTT 17;
augmentation de la dure journalire du temps de travail en la portant 7h50 au lieu
de 7h48, soit deux minutes de travail supplmentaire par jour et dix minutes par
semaine (pour un gain d'une journe de travail par an) pour atteindre les
1 607 heures.

Selon l'ordonnateur, ces dcisions amnent en thorie la dure annuelle du temps de travail
1605,83 h pour un cycle de travail de 39 heures. Cependant, le maintien d'un jour
prsident est, comme dans le rgime prcdent, considr comme du temps de travail
effectif alors que tel ne devrait pas tre le cas. Au surplus, l'augmentation de deux minutes du
temps de travail journalier parat peu pertinente, en l'absence de dispositif automatis de
contrle du temps de travail. Il aurait t plus efficace de diminuer le nombre de jours de
congs annuels. En consquence, la dure annuelle du temps de travail s'tablit
1 590 heures au lieu de 1 60766.

Bien qu'il y ait peu d'agents sur un cycle de travail de 35 heures, les orientations en cause ne
permettent pas non plus d'atteindre la dure lgale de temps de travail, du fait du maintien de
six jours de congs excdentaires.

3.5.2- Les autorisations spciales d'absence

Les autorisations d'absence pour vnements familiaux ont un caractre facultatif. Elles ne
constituent pas un droit pour les agents fonctionnaires mais une simple mesure de
bienveillance de la part de l'administration. La loi n 84-53 du 26 janvier 1984 portant
dispositions statutaires relatives la fonction publique territoriale prvoit l'octroi d'autorisations
d'absence l'occasion d'vnements familiaux, sans en dterminer pour autant la dure.

En l'absence actuelle de dcret d'application, il appartient l'organe dlibrant de chaque


collectivit, aprs avis du comit technique, de dresser la liste des vnements familiaux
susceptibles de donner lieu des autorisations spciales d'absence et d'en dfinir les
conditions d'attribution et de dure. Les autorisations d'absence ne constituent, en effet, pas
un droit mais sont accordes la discrtion des chefs de service, sous rserve des ncessits
de service (Rp. min. n20151, publie au JO Snat du 05/05/2016).

65 La priode pendant laquelle le fonctionnaire relevant de la loi n 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et
obligations des fonctionnaires ou l'agent non titulaire bnficie d'un cong pour raison de sant ne peut gnrer
de temps de repos li au dpassement de dure annuelle du travail.
66 En considrant que l'augmentation du temps de travail de deux minutes par jour ne sera gure effective ds lors
qu'il n'existe aucun moyen de contrle.
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Rapport d'observations dfinitives dpartement de la Drme

Les agents du dpartement bnficient d'un rgime d'autorisations spciales d'absence trs
favorable, s'cartant sensiblement du rgime pratiqu par l'tat, tant en ce qui concerne leur
objet que leur dure.

Tableau 18 : Comparatif des autorisations d'absences exceptionnelles tat! CD 26


Dpartement
Types d'absences Etat cart
de la Drme
Mariage - Dcs -
Pacs Agent 5j 5j
Mariage Agent 5j 8j +3j
Mariage - Dcs - Maladie Enfant - Pre - Mre 3j 5j +2j
Mariage - Dcs - Oncle Tante 1 +1j
Mariage - Dcs -Frre-Sur ou Beau-frre-Belle-Sur ou +3j
3]
Neveu Nice
Dcs Conjoint - Enfant 5] +2j
Maladie
Enfant malade 6 12j + 6]
Autres
Examens 3] +3j
Jours maladie sans certificat mdical 2j +2j
Dmnagement 12j + j
Source : guide du temps de travail, valid par l'organe dlibrant

La chambre relve, en particulier, l'autorisation d'absence de deux jours par an pour maladie
sans justificatif, qui est dnue de fondement lgal. Elle constitue en ralit deux jours de
congs supplmentaires pouvant tre pris tout au long de l'anne. Le prsident du conseil
dpartemental a indiqu envisager leur suppression en 2017.

Le nombre de jours lis aux absences exceptionnelles progresse sur la priode, passant de
3 917 jours (soit 18 ETP) 4 406 jours (soit 20 ETP). L'cart avec les droits ouverts dans la
fonction publique d'tat reprsente l'quivalent de plus de 12 ETP (soit 400 IcE).

Tableau 19 : valuation en ETP des carts constats pour les autorisations


d'absences exceptionnelles tat / dpartement de la Drme

2011 2012 2013 2014 2015


Nombre Nombre Nombre Nombre Nombre
Ecart Ecart Ecart Ecart Ecart
de jours de jours de jours de jours de jours
Total 3917j 2090j 3691] 2105j 4183j 2464] 3887j 2290j 4406j 2731]
ETP 18,13 9,67 17,09 9,75 19,36 11,41 17,99 10,60 20,40 12,64
Source: dpartement

3.5.3- Un absentisme en hausse

La dtermination du taux d'absentisme dans la collectivit est apparue difficile, en raison de


divergences entre les documents communiqus par la collectivit67. Nanmoins, avec les
donnes transmises sur la base des jours ouvrs, pour les absences dites compressibles
(maladie ordinaire, accidents du travail, accidents de trajet, maladie professionnelle), la
chambre a pu tablir le tableau suivant :

67Types de cong valoriss, dtermination de jours ouvrs ou calendaires, exclusion statistique d'une partie des
personnels (assistants familiaux, collges et Chteaux de la Drme) en raison de contraintes logiciel.
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Rapport d'observations dfinitives dpartement de la Drme

Tableau 20 : Taux d'absentisme au sein du dpartement

Base jours ouvrs 2011 2012 2013 2014 2015


. Nb de jours 21 804 23 695 27 236 28 407 31 347
variation entre anne + 9% + 15% + 4% + 10%
ETP (base 203 jours) 107 117 134 140 154
Cot (base 35 k ETP) en k 3 745 4 095 4 690 4 900 5 390
Taux d'absentisme compressible estim 4,2 A) 4,4 % 4,9 % 5,1 % 5,5 %
ETP comprenant longue maladie + maternit + droit
256,6 257,9 294,1 282,0 319,2
syndical
Taux d'absentisme global estim
10 % 10 % 11 % 10% 11 %
comprenant longue maladie + maternit + droit syndical
Source : dpartement de la Drme

Afin de rduire l'absentisme, le prsident du conseil dpartemental a indiqu agir sur


plusieurs leviers :

sensibiliser les responsables de service, par la transmission des statistiques relatives


l'absentisme et intgrer ces lments dans la politique managriale ;
mettre en place un ple sant, rattach la direction gnrale, afin de rpondre aux
difficults individuelles ;
renforcer la politique de prvention des risques par la mise en place d'un rseau
d'assistants de prvention, un plan de formation hygine et scurit adapt et la
cration d'un plan qualit de vie au travail ;
dvelopper les contrles mdicaux pour les absences illgitimes a priori.

Nanmoins, l'absentisme dit compressible a progress de 44 % entre 2011 et 2015


(+ 9 500 journes, soit + 47 ETP et 1,645 ME de masse salariale) et, plus particulirement,
un rythme soutenu en 2012, 2013 et 2015. Il concernait 5,5 % des ETP en 2015. Au regard du
barme de l'absentisme que la collectivit a dtermin elle-mme68, ce taux, qui se dgrade
fortement, est surveiller. Il reste cependant moins lev que la moyenne des collectivits69.

Ces absences sont imputables pour l'essentiel la maladie ordinaire (86 A des journes
d'absence, soit + 13 500 jours entre 2011 et 2015). L'instauration nationale du jour de carence
en janvier 2012, puis son abrogation en janvier 2014, n'ont pas eu d'influence.

3.5.4- Des comptes pargne-temps ayant presque doubl

Par dlibration du 18 janvier 2005 et du 9 novembre 2009, la collectivit a instaur le compte


pargne temps (CET) pour les agents qui n'auraient pu prendre tous leurs congs ou jours
ARTT dans l'anne. Elle n'a pas ouvert la possibilit de montiser ces jours. Leur stock de
jours pargns a quasiment doubl durant la priode (+ 90 %). Au 31 dcembre 2015, il s'lve
17 678 jours, soit l'quivalent de 81,8 ETP (2,9 ME de rmunration potentielle).

Cette situation est lie au volume lev de congs excdentaires accords de droit par la
collectivit. terme, l'apurement du stock entranera ncessairement des difficults en termes
d'organisation du travail, compte tenu des dispositions prises pour limiter les remplacements
afin d'atteindre les objectifs de matrise de la masse salariale.

68 Il est gnralement considr qu'un taux d'absentisme [compressible] infrieur 4 % est normal, entre 4 %
et 8 % est lev et surveiller, au-dessus de 8 % est mauvais et doit faire l'objet d'une analyse et une mise en
place de mesures (tableaux de bord de la direction gnrale).
69 Etude SOFAXIS, novembre 2016, Panorama des absences au travail pour raison de sant dans les collectivits
territoriales en 2015.
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Rapport d'observations dfinitives - dpartement de la Drme

Tableau 21: volution des stocks de jours de CET

2011 2012 2013 2014 2015


jours pargns - nb agents 565,0 j 759,0 j 918,0 j 584,0 j 651,0 j
jours pargns - volume en jours 2 880,0 j 3 560,0 j 4 556,0 j 2 583,0 j 3 036,0 j
ETP 13,3 16,5 21,1 12,0 14,1
jours pris - nb agents 46,0 j 53,0 j 68,0 j 216,0 j 166,0 j
jours pris - volume en jours 446,5j 595,0 j 609,0 j 1619,0 j 706,0 j
ETP 2,1 2,8 2,8 7,5 3,3
stock - nb agents 577,0 j 754,0 j 951,0 j 1 004,0 j 987,0 j
stock - volume en jours en fin d'anne 9 366,5 j 12 252,6 j 16 165,5 j 17 109,5 j 17 678,0 j
ETP 43,4 56,7 74,8 79,2 81,8
variation par rapport l'anne prcdente 31 % 32 % 6% 3%
Equivalent Masse Salariale (base 35 k ETP) 1 517 k 1 985 k 2 619 k 2 772 k 2 864 k
Source : dpartement de la Drme

3.6- Les avantages en nature

3.6.1- Les logements de fonction

Par dlibration du 19 octobre 2015, la collectivit a rform le rgime d'attribution des


logements conformment au dcret n 2012-752 du 9 mai 2012. Ces nouvelles modalits
n'appellent pas d'observation.

En revanche, les dispositions relatives au remboursement des charges, sans tre illgales,
apparaissent trs avantageuses : Toutes les charges courantes lies au logement devront
tre acquittes par l'agent. Pour ce faire il est propos d'appliquer aux agents un forfait calcul
sur la base d'une estimation de ce que doit coter en fluides un btiment BBC construit
aujourd'hui chauff au gaz de ville ou en tout lectrique. (...) et de fixer 7 par m2 et par an
le montant du forfait fluides d par les agents bnficiaires d'un logement de fonction dans le
cadre d'une convention prcaire avec astreinte. . Cela revient, par exemple, facturer les
fluides 47 par mois pour un logement de 80 m2 (eau, gaz et lectricit).

3.6.2- L'utilisation des vhicules

Sur la priode de contrle, le parc du dpartement tait constitu de prs de 700 vhicules,
dont un peu moins de 300 vhicules de tourisme, un peu moins de 200 vhicules utilitaires, et
plus de 200 vhicules d'autres types (trs majoritairement des engins et vhicules lourds).
Chacun des vhicules est quip de deux cartes de paiement pour l'approvisionnement en
carburant.

Les voitures de service, qui peuvent tre utilises, sur demande, pour les besoins du service,
doivent tre diffrencies des vhicules de fonction, qui sont mis disposition de manire
permanente et exclusive de certains fonctionnaires d'autorit pour les ncessits du service
ainsi que leurs dplacements privs. Ils constituent des avantages en nature et doivent tre
dclars aux services fiscaux (article 82 du code gnral des impts).

En l'absence de rglementation propre aux collectivits territoriales ce sujet, il est possible


de se rfrer la circulaire n 97-4 du 5 mai 1997 relative aux conditions d'utilisation des
vhicules de service et des vhicules personnels des agents de l'tat. Elle rappelle que l'usage
des vhicules de service doit tre limit aux strictes ncessits du service et recommande un
encadrement des exceptions ce principe. Tout en indiquant qu'il est minemment
souhaitable (...) que les conducteurs ne conservent pas l'usage de leur vhicule au-del du
service , la circulaire prvoit qu'une autorisation expresse de remisage domicile peut tre
accorde. Celle-ci couvre les trajets travail-domicile qui doit suivre la plus courte distance. Elle
doit tre accorde individuellement par le chef de service et s'inscrire dans un rglement
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Rapport d'observations dfinitives dpartement de la Drme

d'utilisation des vhicules de service. Ces autorisations de remisage domicile ne peuvent


permettre une autorisation des fins personnelles et le transport de personnes extrieures au
service pourrait poser des problmes de responsabilit en cas d'accidents. En cas d'absence
(de congs notamment), le vhicule doit rester la disposition du service.

Les fichiers des relevs lectroniques d'utilisation des cartes carburant transmis la chambre
n'taient pas exploitables et une faible partie des donnes a pu tre obtenue sur place (un
seul exercice concernant un seul des deux types de cartes).

3.6.2.1- L'encadrement insuffisant de l'utilisation des vhicules

Les vhicules du dpartement sont rpartis soit dans l'un des deux pools de la collectivit
(htel du Dpartement ou Rhovalparc), soit auprs des services, qui bnficient d'une large
autonomie de gestion.

Le service du parc du dpartement gre, au sein d'une unit ddie, l'acquisition,


l'entretien, la revente des vhicules, le rglement des factures lies aux cartes carburant, le
suivi global du cycle de vie des vhicules et leur affectation par service. Cependant, sa mission
reste essentiellement technique et non administrative. Il n'est ainsi pas en mesure d'indiquer
prcisment les services d'affectation, les agents concerns, ou encore ne dispose pas des
arrts d'attribution de vhicule ou de remisage domicile. Ce service n'opre pas non plus
de suivi de l'utilisation des cartes carburant.

Aucun service de la collectivit n'tant responsable de la gestion complte des vhicules, les
services bnficiaires assurent leur gestion quotidienne. Ils devraient disposer de carnets
de bord et/ou d'inventaire des emprunts (lorsqu'une procdure de rservation automatique
existe) dclinant de manire prcise l'usage du vhicule, mais galement tre en mesure de
communiquer les autorisations de remisage domicile, temporaires ou permanents.

Interrog sur l'utilisation d'un certain nombre de vhicules, l'ordonnateur n'a pas t en mesure
d'indiquer les services d'affectation ni les noms des utilisateurs ni de transmettre les arrts
individuels.

La gestion de la flotte de vhicules du dpartement ne fait donc pas l'objet d'un vritable suivi,
les services bnficient d'une grande libert sans contrle correspondant.

3.6. 2. 2- Des vhicules de service utiliss comme vhicules de fonction

Le contrle de l'URSSAF opr en 2013 s'est conclu par des d'observations portant
notamment sur la mthode de valorisation des avantages en nature concernant les vhicules
de fonction. Au terme du prsent examen de la gestion, la chambre n'a pas constat
l'amlioration des pratiques, un nombre trs consquent de vhicules de service tant
attribus personnellement des agents qui en font une utilisation privative sans que des
avantages en nature soient dclars.

Une note interne du 19 novembre 2015, dont l'objet est de faire un a tat des lieux des
vhicules affects individuellement un agent (hors ncessit de service) indique que
40 vhicules de service sont attribus des agents et, de fait, considrs comme des
vhicules de fonction. Il s'agit de directeurs, directeurs adjoints, chefs de secteur ou de service
et autres types d'agents. Cette note, ainsi que des lments issus des dossiers du personnel,
montrent que l'attribution personnelle d'un vhicule de service fait quelques fois partie de la
ngociation salariale.

70 Dans le cadre de leurs missions, certains agents peuvent tre exceptionnellement autoriss par leur chef de
service remiser le vhicule leur domicile. Cette autorisation, dlivre pour une dure d'un an et renouvelable,
doit faire l'objet d'un document crit portant la signature du suprieur hirarchique .
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Rapport d'observations dfinitives dpartement de la Drme

La chambre rappelle que l'utilisation des vhicules de service est, par nature, intermittente car
lie aux besoins du service. Le vhicule doit donc tre remis l'htel du dpartement en
dehors des priodes de service (en dehors des heures de services et lors des repos
hebdomadaires ou des congs). L'utilisation plus rgulire d'un vhicule de service par un
seul agent, avec remisage domicile, ne peut se justifier que dans les cas de sujtions
particulires, sur autorisation de l'autorit territoriale et pour une dure limite. L'octroi d'un
vhicule de service en dehors de ce cadre s'assimile l'attribution d'un vhicule de fonction
dguis. Or en vertu de l'article 21 de loi n 90-1067 du 28 novembre 1990, seuls les agents
occupant les emplois fonctionnels (DGS, DGA) du dpartement et un collaborateur de cabinet
ont droit un vhicule de fonction. Le complment de rmunration illgal ainsi octroy porte
atteinte, en tout tat de cause, au principe de parit entre la fonction publique de l'tat et la
fonction publique territoriale tel que dfini par l'article 88 de la loi du 26 janvier 1984.

Une nouvelle note en date du 15 juillet 2016, transmise la fin de l'instruction, confirme la
pratique des attributions individuelles de vhicules de service. Elle indique les mesures qui
devraient tre prises :

La collectivit n'a pas encore mis en place de mcanisme de fiscalisation de la part


d'avantage en nature que constituent les autorisations de remisage domicile. Dans la
continuit d'un premier travail entrepris par la DRH, elle doit dsormais valuer et valoriser
l'avantage en nature proportion des sujtions auxquels les agents concerns sont soumis
(astreintes neige, prlvements laboratoire, encadrement d'quipes territorialises, ...). Elle
doit aussi dfinir clairement les primtres pris en compte et les ventuelles majorations
d'avantage en fonction de l'loignement du domicile des agents. Ce travail devra dboucher
sur l'laboration du rglement qui sera soumis au CT et l'assemble dpartementale avant
de dboucher sur la prise d'arrts individuels correspondants. Ces mesures devraient pouvoir
se mettre en place ds le 1er semestre 2017.

Ces lments devraient permettre de rgulariser la situation de la collectivit vis--vis de


l'URSSAF. Un outil informatis permettant un contrle rgulier des consommations de
carburant (consolidations des sources de donnes des diffrents fournisseurs, dition et
diffusion rgulire de listes de contrle facilitant un rapprochement avec les suivis
kilomtriques des vhicules) sera mis en place pour contrler l'usage des vhicules et corriger
les ventuelles anomalies constates

La chambre prend acte de la volont de l'ordonnateur de valoriser, dornavant, les avantages


en nature ainsi octroys certains agents. Elle observe que cette valorisation fiscale et sociale,
effectivement obligatoire, doit intervenir pour le futur mais doit aussi faire l'objet d'une
rgularisation pour le pass. En outre, elle raffirme le fait que la pratique conduisant
attribuer de manire permanente un vhicule de service un agent dont les sujtions ne le
justifient pas est irrgulire.

Enfin, la chambre rappelle que l'organe dlibrant de la collectivit doit dlibrer annuellement
concernant l'octroi d'avantages en nature, conformment l'article 34 de la loi n 2013-907 du
11 octobre 2013 relative la transparence de la vie publique et codifie l'article
L. 3123-19-3 du CGCT : Selon des conditions fixes par une dlibration annuelle, le conseil
gnral peut mettre un vhicule disposition de ses membres ou des agents de la commune
lorsque l'exercice de leurs mandats ou de leurs fonctions le justifie. Tout autre avantage en
nature fait l'objet d'une dlibration nominative, qui en prcise les modalits d'usage . Cette
disposition n'a cependant pas abrog l'article 21 de la loi n 90-1067 du 28 novembre 1990,
qui tablit la liste limitative des emplois pouvant ouvrir droit un vhicule de fonction. Il s'agit
d'une nouvelle mesure de transparence caractre annuel. Le dpartement n'a jamais
respect cette obligation.
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Rapport d'observations dfinitives dpartement de la Drme

En conclusion, la chambre recommande de procder un encadrement gnral de l'utilisation


des vhicules et des cartes essence qui leur sont lies, de revoir les pratiques et de mettre en
place une procdure de contrle interne, dans le prolongement des mesures adoptes en
2015 relatives aux cartes essence en libre-service suite des abus constats.

3.7- Le financement de la retraite complmentaire des lus

Le dpartement attribue chaque anne une subvention de 190 000 euros l'Union amicale
d'entraide des conseillers gnraux et anciens conseillers gnraux de la Drme (UNECOG),
association cre en 1981, qui prend en charge les pensions de retraite des lus. La loi
n 92-108 du 3 fvrier 1992 relative aux conditions d'exercice des mandats locaux autorise la
subsistance de telles associations, pour les pensions et droits acquis avant son entre en
vigueur. Elle prvoit, en outre, que la collectivit peut apporter une subvention, du fait du
dsquilibre invitable des rgimes dans le temps.

Depuis 2012, un seul conseiller dpartemental a cotis l'association, pour 1 414 par an,
jusqu'en 2015. Les 32 autres adhrents en retraite cotisent hauteur de 15 par an. Il s'agit
ainsi de la seule ressource propre de l'association partir de 2015. Les anciens conseillers
gnraux se voient verser un peu plus de 7 000 par an, leur veuve un peu plus de 4 000 .

Conformment l'article 10 de la loi du 12 avril 2000, le dpartement doit conclure une


convention avec toute association percevant annuellement plus de 23 000 de subventions.
L'ordonnateur n'a pu fournir la chambre qu'une convention cadre datant de 2011. Le
dpartement devrait, aux termes de la loi, conclure une convention chaque anne.

Les 190 000 euros de subvention verss annuellement sont suprieurs au montant des
pensions servir et sont mmes suprieurs aux charges de l'association. partir de 2015, il
s'agit de la quasi-unique ressource de l'association. L'article 2 de la convention stipule pourtant
que le montant annuel de la subvention ne pourra jamais tre suprieur la somme
ncessaire pour assurer le versement Ides pensions] . Cette stipulation est logique et
conforme l'esprit de la loi.

Tableau 22 : Comptes annuels de l'UNECOG


2012 2013 2014 2015
Subvention du dpartement 190 000 190 000 134 000 190 000
+ Cotisations 1 767 1 879 1 879 819
= Produits d'exploitation 191 767 191 879 135 879 190 819
Pensions 180 544 184 519 183 845 179 983
+ Honoraires CAC - 2 500 2 392 2 500
+ Divers 81 142 99 88
= Charges d'exploitation 180 625 187 215 186 369 182 571
= Rsultat d'exploitation 11 142 4 664 -50 490 8 248
Pour information, nombre d'adhrents servis 31 31 31 32
Pension moyenne par adhrent 5 824 5 952 5 930 5 624e
Source : comptes annuels fournis par le dpartement

La dmarche ralise en 2014, visant rduire l'importante trsorerie de l'association de


55 000 euros, devrait tre reproduite chaque anne, afin que la subvention dpartementale
corresponde au plus juste au dsquilibre des pensions. Les comptes prvisionnels 2016 et
2017 (inclus dans les comptes 2015) montrent en effet que si la subvention restait identique,
le rsultat serait positif de 8 000 chaque anne et que l'association reconstituerait
rapidement une trsorerie importante (10 000 en 2015, 26 000 en 2017).
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Rapport d'observations dfinitives dpartement de /a Drme

3.8- Conclusion sur la gestion des ressources humaines.

Si la chambre constate des progrs dans la maitrise de la gestion des ressources humaines,
des sources d'conomies demeurent. En effet, des volutions notables sont intervenues en
2016 en ce qui concerne le temps de travail, qui tait trs infrieur la dure lgale. Cependant
aucun dispositif de contrle automatis de prsence n'a t mis en place, ce qui ne permet
pas de vrifier le respect du volume horaire global et la validit des heures supplmentaires
rmunres qui demeurent trop peu encadres.

Le dpartement a tendance recourir de manire trop systmatique aux agents contractuels


au lieu de fonctionnaires. Un dispositif institutionnalis de renouvellement de contrat leur
garantit une carrire qui n'a pas lieu d'tre avant leur titularisation. Le rgime indemnitaire
n'est que trop peu li aux rsultats et l'absentisme, de mme que les avancements
d'chelon des agents. Plusieurs dizaines d'agents bnficient d'avantages en nature indus,
auxquels il doit tre mis fin et qui ne sont, en outre, pas fiscaliss.

4- LE SOUTIEN FINANCIER DU BLOC COMMUNAL

Le soutien au bloc communal est une mission exerce traditionnellement par les
dpartements. L'article L. 1111-1 du CGCT dispose ainsi que le dpartement peut contribuer
au financement des projets dont la matrise d'ouvrage est assure par les communes ou leurs
groupements, leur demande . Depuis l'adoption de la loi n 2014-58 du 27 janvier 2014 de
modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des mtropoles, ce rle est
raffirm par l'article L. 3211-1 du CGCT qui dispose dsormais que [Le conseil
dpartemental] a comptence pour promouvoir les solidarits et la cohsion territoriale sur le
territoire dpartemental, dans le respect de l'intgrit, de l'autonomie et des attributions des
rgions et des communes .

Tandis qu'il s'agit d'une des politiques phares du dpartement en matire d'investissement,
l'ordonnateur n'a t en mesure de fournir des donnes exploitables qu'en toute fin de
contrle'. Aucun outil de suivi n'a t transmis la chambre et aucun bilan annuel n'est
effectu par les services. Les dossiers de demande de subvention examins n'appellent pas
d'observation mais la chambre constate cependant que le conseil dpartemental prolonge
frquemment des subventions qui sont d'ores et dj devenues caduques, ce qui est contraire
au principe de non rtroactivit des dcisions administratives.

4.1- Les dispositifs en place jusqu'en 2015

Les dispositifs mis en uvre au cours de la priode rsultaient d'une dlibration du


17 novembre 2008 qui a notamment fusionn les dotations cantonales patrimoine et
voirie en une dotation cantonale et a cr une dotation projets structurants ; elles
constituent les deux principaux rgimes d'aide aux communes, auxquels s'adjoignent la
dotation gros projet et le dispositif de contrats avec les grandes villes.

La chambre a examin en particulier le fonctionnement de la dotation cantonale, de la dotation


gros projets et de la dotation projets structurants D.

71 Subvention(s) annuelle(s) par collectivit, avec objet et rgime d'aide en cause.


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Rapport d'observations dfinitives dpartement de la Drme

Tableau 23 : Rgimes des aides aux communes applicables jusqu'en 2015 inclus

Dotation cantonale Projets Contrats avec les


structurants grandes villes
Moins de 5 000 Moins de 5 000 De 5 000 6 25 000 Montlimar, Romans
habitants habitants habitants et Valence
12 ME entre 2009 et
2015
(4,2 ME pour
9,5 ME / an 4 6 5 ME/ an 3M/an
Montlimar et
Valence ; 3,7 ME
pour Romans)
Projets structurants Projet structurant
Patrimoine bti et
d'quipements l'chelle d'un bassin
voirie
publics divers de vie
Source : dpartement

4.1.1- La dotation cantonale et la dotation gros projets

L'objectif de la dotation cantonale tait d' aider les collectivits prserver, dvelopper ou
mettre en valeur leur patrimoine bti et leur voirie, dans le cadre d'une enveloppe cantonale
annuelle rpartie sur proposition du conseiller gnral, en concertation avec les maires du
canton . Elle s'appliquait aux communes de moins de 5 000 habitants et leur
intercommunalit.

La dotation gros projets , qui s'appliquait elle-aussi aux communes de moins de


5 000 habitants, tait prsente comme un complment de la prcdente, visant le
financement de projets structurants d'quipements publics divers .

4.1.1.1- Les observations communes la dotation cantonale et a la dotation


gros projets

La dotation cantonale et la dotation gros projets ont t cres par le dpartement sans
que l'assemble dlibrante ne dcide de critres prioritaires d'attribution. Si la commission
permanente du conseil dpartemental attribuait, in fine, les subventions sur proposition du
conseiller gnral du canton en cause, le rle de ce dernier tait essentiel, comme le prcise
la dlibration et le rglement :

Le conseiller gnral, assist du coordonnateur de zone, tablit en concertation avec les


reprsentants de l'ensemble des collectivits bnficiaires qu'il aura obligatoirement runis
cet effet, au sein du comit cantonal de programmation, la rpartition qu'il propose pour la
dotation cantonale de son canton. Cette rpartition prend en compte l'tat d'avancement des
programmes des dotations cantonales des annes antrieures ainsi que les lments que le
conseiller gnral estime ncessaires .

Une fois le projet retenu, son niveau de financement par le dpartement dpendait
principalement du potentiel financier de la commune. Il tait cependant prcis dans la
dlibration que possibilit est donne au conseiller gnral [du canton] de minorer ou
majorer le taux rel [de subvention] dans la limite de plus ou moins 25 % de ce dernier, et
dans tous les cas, dans la limite de 80 % maximum d'aides publiques . Le conseiller gnral
du canton disposait donc d'une large marge d'apprciation quant l'utilisation de la dotation
alloue son canton.

En pratique, il se tenait au moins une fois par an dans chaque canton un comit cantonal de
programmation , au sein duquel tait invit chacun des maires et dans lequel un tour de table
tait effectu pour retenir les projets. Si des comptes rendus taient effectus, la procdure
manquait nanmoins de transparence dans la mesure o une grande partie d'entre eux taient
peu explicites (un grand nombre ne se compose que d'un tableau des dossiers retenus) et o
il n'tait pas possible de dterminer a posteriori le nombre de projets qui avaient t rejets.
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Rapport d'observations dfinitives dpartement de /a Drme

Cette tape de la procdure tait dcisive dans la mesure o, selon des donnes parcellaires
fournies par le dpartement, les demandes 2014 et 2015 des communes avant arbitrage
dpassaient respectivement de 19,5 % (1,86 ME) et 8,8 % (0,84 ME) les enveloppes
budgtaires disponibles.

Lors de ces runions, le rle du conseiller gnral tait majeur. Il ressort ainsi de certains
comptes rendus que celui-ci pouvait tre amen rendre un arbitrage sur le choix des
projets', limiter les dpenses ligibles de certains dossiers afin de respecter l'enveloppe
cantonale, voire dcider de rserver une enveloppe pour un projet lui tenant cceur74.

Les enveloppes votes taient assez largement considres comme permettant un droit de
tirage des collectivits territoriales. Les comptes rendus de runions cantonales montrent
plusieurs reprises que, lorsqu'il restait une somme de l'enveloppe non utilise, un nouveau
tour de table tait ralis pour consommer entirement les crdits disponibles'.

4.1.1.2- Les observations propres la dotation cantonale

La chambre relve le nombre significatif de subventions attribues des oprations non


ligibles aux termes de la dlibration et du rglement d'aides : acquisition de matriel, de
mobilier, ou d'outil informatique pour les coles, la restauration scolaire, les bibliothques.

De plus, des critres non prvus pouvaient tre appliqus : ainsi lors d'une runion cantonale
tenue en octobre 2014, il a t indiqu un maire que son projet d'acquisition de btiment
tait possible condition de conserver le bien dans le domaine public communal pendant dix
ans. Ce critre ne ressortait pourtant d'aucune dlibration.

4.1.1.3- Les observations propres la dotation gros projets

Tandis que cette dotation devait avoir pour objet de financer des projets structurants
d'quipements publics divers , le critre de cohrence territoriale n'est pas explicite. Des
projets ont pu tre retenus sans qu'il soit fait rfrence au niveau du territoire pertinent. De
plus, la rgle limitant son utilisation deux gros projets par an et par canton (et un seul au
maximum par commune) n'a pas toujours t respecte.

En outre, des subventions ont t alloues sur l'enveloppe gros projets ne rpondant pas
aux critres : titre d'exemple, 74 000 de subventions pour dgts d'orage, 21 000 pour
travaux de protection suite boulement", ou encore plusieurs rnovations de toitures
d'glises". Des comptes rendus de runions montrent que le fait d'inscrire des oprations sur
la ligne gros projets , bien qu'ils n'y correspondaient pas forcment, permettait de dgager
des marges de manoeuvres au sein de la dotation cantonale.

4.1.2- La dotation projets structurants

Parmi les principaux rgimes d'aide, seule la dotation quipements structurants rpondait
une logique de cohrence territoriale. Le projet devait s'inscrire dans l'chelle d'un bassin
de vie, en cohrence avec les quipements existants, et avoir un caractre structurant et

72 Runion du canton de Romans Il du 2 dcembre 2014.


73 Comit de Chabeuil du 7 novembre 2014, comit de Marsanne du 1er dcembre 2014.
74 Comit Crest Nord du 22 novembre 2014.
75 Exemples : comit cantonal de Saint Jean en Royas du 18 novembre 2014 ; comit cantonal de Montlimar du
16 dcembre 2014.
76 Comit de Lorial du 22 octobre 2014.
77 Trois quatre gros projets subventionns dans les comptes rendus des comits cantonaux de Marsanne
(01/12/2014) et de Romans (08/12/2014).
78 Commission permanente du 6 juillet 2015.
79 Commission permanente du 24 novembre 2014.
80
Exemple du comit de Bourdeaux du 20 novembre 2014.
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Rapport d'observations dfinitives dpartement de la Drme

fdrateur pour ce bassin. Elle ne s'appliquait nanmoins qu'aux communes de plus de


5 000 habitants (quatorze dans le dpartement). Le dispositif, qui faisait initialement l'objet
d'un appel projets, tait, depuis plusieurs annes, pilot uniquement dans le cadre d'une
rencontre initiale entre le conseiller gnral du canton concern et les maires.

4.2- L'analyse des subventions d'quipement attribues

En absence d'analyse produite par les services du dpartement sur cette politique, la chambre
a exploit les donnes disponibles afin d'en tirer quelques constats. Elles montrent que les
subventions d'quipement verses au bloc communal, qui ont rgulirement diminu, ont
bnfici toutes les communes du dpartement, pour des montants parfois trs modestes
et ayant trs souvent trait la voirie, et que l'objectif de soutien des plus petites communes
est atteint.

4.2.1- Des montants en diminution entre 2012 et 2015

Les subventions d'quipement alloues par le dpartement reprsentent 28,6 % en moyenne


du total des dpenses d'investissement hors dette. D'un niveau plus lev que la strate en
2012 (81 par habitant contre 73 pour la strate), elles ont progressivement diminu pour
leur tre infrieur de 14% en 2014 (56 euros par habitant contre 65 euros pour la strate). La
diminution en numraire est significative: de 38,9 ME en 2012 (42,3 ME en 2011), les
subventions d'quipement s'tablissent 26 ME en 2015.

Tableau 24: Subventions d'quipement verses en k

2012 2013 2014 2015 Evolution


Subventions d'quipement verses 38 906 32 005 27 083 26 010 - 33,1 %
Part dans les dpenses d'investissement hors dette 33,8 % 27,8 % 24,1 % 28,6 % - 15,4 %
dont communes et intercommunalits (cpte 20414) 18 300 15 770 14 117 13 489 - 26,3 %
dont autres groupements de communes (cpte 20415) 1 973 871 1 493 1 494 - 24,3%
dont autres tablissements publics locaux (cpte 20417) 1 691 2 822 1 987 1 879 11,1 ,
dont autres organismes publics (cpte 20418) 8 862 5 660 3 211 3 919 - 55,8 %
dont personnes de droit priv (cpte 2042) 7 769 6 690 5 581 5 009 - 35,5 A
Source : comptes administratifs

Les subventions d'quipement verses aux seules communes et intercommunalits ont ainsi
diminu de 26,3%, passant de 18,3 ME en 2012 13,5 ME en 2015. Cette volution n'est pas
le fait uniquement d'un dcalage dans le temps des projets subventionns mais d'une
diminution constante des crdits vots. Ils repartent lgrement la hausse en 2016.

Tableau 25: Subventions d'quipements aux communes et intercommunalits

Opte 20414 2012 2013 2014 2015 2016


Crdits ouverts 24 297 17 394 16 381 16 091 16 444
Source : comptes administratifs
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Rapport d'observations dfinitives dpartement de la Drme

4.2.2- Un nombre important de bnficiaires

Sur la priode 2012-201481, un peu plus de 2 700 subventions ont t attribues ; leur montant
moyen est de 13 924 euros. La mdiane s'tablit 3 879 euros. Les dix subventions les plus
importantes s'lvent 431 000 en moyenne, les dix plus faibles 33 euros.

Tableau 26 : Rpartition des subventions attribues par montant (en ) 2012-2014


Entre 500 et Entre 1 000 et Entre 2 000 et Entre 5 000 et Suprieures
Entre 1 et 500 E 10 000
1 000 2 000 5 000 E 10 000 E
275 252 382 601 444 783
Source : annexes aux comptes admin'stratifs

L'ancien ordonnateur estime que l'miettement communal de la Drme ne peut


s'accompagner d'une concentration du soutien . Effectivement, l'ensemble des communes
du dpartement (373) ont obtenues des subventions ; la moyenne par commune est de sept,
mais s'chelonne entre plus de vingt une seule. Le nombre trs important de subventions,
pour des montants modestes, caractrise objectivement l'absence d'orientation vers le
financement de projets structurants l'chelle d'un territoire.

4.2.3- Des subventions orientes vers les plus petites communes

L'ancien ordonnateur estime que le caractre rural du territoire de la Drme et la rpartition


ingale de sa population rendent essentiel le soutien du dpartement aux communes qui
peuvent tre marqu (es) par l'absence de ressources . Cet objectif a t atteint. En effet,
le graphique suivant, dont l'axe vertical correspond la population des communes et l'axe
horizontal au montant de subventions peru par habitant, montre que, globalement, plus la
commune est modeste plus elle a obtenu de subventions d'quipement (correspondant la
ligne de points qui s'tire le long de l'abscisse). Au contraire, les communes importantes
restent trs proches de l'ordonne, car elles obtiennent proportionnellement moins de
subventions.

81 Cette analyse ne porte que sur les subventions verses entre 2012 a 2014, l'annexe au compte administratif
2015 n'tant pas exploitable informatiquement. Elle ne concerne que les communes, l'annexe ne recensant pas
les subventions aux groupements de communes. Nanmoins, les donnes transmises permettent de constater
qu'un peu plus de 143 subventions d'quipement ont t octroyes a des groupements de communes entre 2012
et 2014, pour un total de 6,46 ME, une moyenne de 45 k et une mdiane de 7,5 kE.
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Rapport d'observations dfinitives dpartement de la Drme

Graphique 2 : Subventions d'quipement perues par les communes en euros par habitant et
selon leur population (2012-2014)

Subventions d'quipement en C par hab.

14000

10000


Subventions

8" d'quipement en
par hab.

a

40011 r
.
s
2.0 vt .tel


47ottitstssuo404.* 8.
o 1111 400 600 400 1000 1100 1400 1600 1400
Subvention en par habitant
Source: comptes administratifs 2012 2014

Le montant de subventions reues par les communes en euro par habitant est en moyenne
de 206 euros. La mdiane s'tablit 105 euros par habitant. Les dix communes ayant perues
le plus de subvention par habitant (moyenne de 1 422 ) sont trs petites : huit communes sur
les dix ont moins de 70 habitants, les deux autres en ayant 403 et 2007.

4.2.4- Des subventions largement orientes vers la voirie

Un classement des subventions dpartementales par type d'opration finance montre que
prs de 40 % des subventions avaient trait la voirie. Venaient ensuite les oprations sur
btiments communaux pour 19,3 /0, l'assainissement pour 8,6 `)/0 et le patrimoine pour 8,1 %.

Tableau 27 : Rpartition des subventions aux communes par type d'opration (2012-2014)
Objet : Nombre %
voirie 1041 39,40 %
btiment communal 511 19,30 %
assainissement 226 8,60 %
patrimoine (glises notamment) 213 8,10%
enseignement 204 7,70 %
divers 118 4,50%
quipements sportifs 105 4,00 %
cimetire 94 3,60 %
quipements urbains 40 1,50 %
tudes 34 1,30%
petite enfance 28 1,10 %
environnement 17 0,60 %
agriculture 12 0,50 %
Source : annexes aux comptes administratifs retraites par la chambre

4.3- La refonte des dispositifs en novembre 2015

Par dlibration du 30 novembre 2015, le conseil dpartemental a rvis le dispositif d'aides


aux communes et intercommunalits. Plusieurs aspects des rgimes prcdents sont
modifis : le critre de population est remplac par un critre plus oprant de potentiel financier
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Rapport d'observations dfinitives dpartement de /a Drme

(sauf pour la nouvelle dotation forfaitaire voirie), la recherche de la cohrence territoriale des
projets financs est accentue et l'octroi des subventions, notamment de voirie, est plus
concentr, ce qui allge le cot de gestion.

Cependant les dotations cantonales ne sont toujours pas soumises un critre de slection
prioritaire (le rle des runions de canton et des conseillers gnraux est inchang) ; de plus,
la dotation forfaitaire voirie, attribue automatiquement, ne fait l'objet d'aucune justification de
travaux, ce qui ne permet pas de respecter le principe gnral de contrle des fonds publics
allous. Son libell, dotation forfaitaire annuelle oriente voirie pourrait conduire les
communes l'utiliser pour d'autres objets. Enfin, les dispositions de l'article L. 1111-10 du
CGCT, selon lesquelles les oprations communales peuvent tre subventionnes la
demande des collectivits, ne sont pas respectes du fait du caractre automatique de son
attribution.

Tableau 28 : Rgimes des aides aux communes 2016


Dotation cantonale Aides aux
Projets de cohrence
pour les projets Dotation forfaitaire voirie
territoriale grandes villes
patrimoniaux
Communes au Montlimar,
Communes Communes de moins de
potentiel financier Moins de 5 000 habitants Romans et
ligibles 25 000 habitants
infrieur 1,3 ME Valence
4 ME / an
Montant de Attribu automatiquement
2,7 ME Ian 9,5 ME / an 1,8 ME Ian
l'enveloppe aux communes selon les
kilomtrages de voiries
Projet structurant et
Oprations Patrimoine bti entre lisible l'chelle du Ngociation au
Voirie
ligibles 3 000 et 80 000 bassin de vie suprieur cas par cas
80 k
Un critre de potentiel Gnralisation du
Diffrences financier remplace le dispositif antrieur de
majeures par critre de population Nouvelle dotation projets structurants > _
rapport au rgime Exclusion des caractre automatique Enveloppe dtermine
antrieur dpenses de voirie et dsormais au niveau de
montant encadr l'EPCI et non du canton
Source : dlibration du 30 novembre 2015

4.4- Conclusion sur le soutien au bloc communal

La politique dpartementale de soutien au bloc communal reprsente en moyenne 15,4 ME


par an mais les crdits qui y sont consacrs tendant diminuer. L'objectif de soutien aux
petites communes a t atteint, les critres d'attribution n'ont toutefois pas toujours t
respects. Le nouveau rgime adopt en 2015 met davantage l'accent sur la cohrence
territoriale des projets financs, mais accroit en parallle la logique de guichet, du fait du
caractre forfaitaire du nouveau rgime dotation forfaitaire voirie .

5- LE SOUTIEN AU PROJET ECOTOX

La chambre a examin les conditions de ralisation du Ple Ecotox soutenu par le


dpartement, sans analyser le projet scientifique en lui-mme.

5.1- La prsentation du projet

La rgion Rhne-Alpes, le dpartement de la Drme et le syndicat mixte Rovaltain' ont


dpos, en mars 2006, une candidature conjointe pour un projet d'implantation d'un centre de
recherche de l'Institut de radioprotection et de sret nuclaire (IRSN), ddi la protection

82Cr en 1994, ce syndicat mixte regroupe la rgion, le dpartement de la Drme, la communaut d'agglomration
Valence Romans Sud Rhne-Alpes et les communauts de communes de Rhne Crussol et Hermitage
Tournonais ; il a notamment pour mission l'amnagement de l'ECOPARC Rovaltain Valence TGV TER.
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Rapport d'observations dfinitives dpartement de la Drme

de l'homme et de l'environnement, sur le site de l'Ecoparc Rovaltain situ proximit de la


gare Valence TGV. Ds le mois d'octobre, le projet prend une tournure diffrente puisqu'il est
alors envisag de crer un ple national de recherche en toxicologie environnementale et
cotoxicologie83. Ce projet est confort en octobre 2007 par les conclusions du Grenelle de
l'environnement.

Le projet Ecotox a t slectionn au titre du dispositif national plates-formes mutualises


d'innovation (PFMI) en aot 2012. La lablisation dfinitive est intervenue en fvrier 2014.

S'il ressort de l'ensemble des documents disponibles" que le dpartement tait au cur de
ce projet, d'autres organismes taient partie prenante :

l'association de prfiguration puis de ralisation, compose de collectivits locales,


d'institutions de formations suprieures et de la CCP', cre en 2009 et liquide en
2014, a t le matre d'ouvrage initial de l'opration ;
la fondation de coopration scientifique Rovaltain (FCS Rovaltain), cre en juillet
2013, dont les membres sont divers mais dans laquelle les collectivits locales ont
apport la majeure partie des dotations' a pour rle d'animer une activit de
recherche autour de la toxicologie environnementale et l'cotoxicologie ;
la socit par actions simplifie Rovaltain Research Company, cre en avril 2014,
dont le principal actionnaire est la fondation87, bnficie des installations ; elle a
vocation facturer ses prestations des clients, qui pourront tre des laboratoires de
recherche publics comme des entreprises ; il est prvu que son activit atteigne un
quilibre d'ici les annes 2019-2021 ;
Drme amnagement habitat (DAH), office public de l'habitat, est devenu matre
d'ouvrage de l'opration de construction en 2013.

En revanche, le syndicat mixte Rovaltain n'a t que trs peu impliqu alors que sa mission
premire est d'amnager et de grer l'Ecoparc Rovaltain.

5.2- Le financement du projet : d'une subvention une acquisition

5.2.1- Un financement dpartemental initial de 15 ME

Le montant du financement du projet par le dpartement tait act depuis 2009" (enveloppe
de 15 ME, dont environ 9,5 ME de subvention pour le projet immobilier proprement dit). Par
dlibration du 14 novembre 2011, le conseil gnral a confirm cette enveloppe puis, par
dlibration du 14 octobre 2013, il a dcid d'accorder une subvention d'quipement de
9,44 ME pour la construction du ple.

83 II s'agit de disciplines scientifiques qui visent b tudier les effets des polluants environnementaux de nature
chimique (produits industriels et pharmacologiques), biologique (virologiques et bactriologiques) et physique
(nanotechnologie, ondes lectromagntiques, rayonnements), faibles doses et dans le temps, sur la sant
humaine, animale, vgtale et sur le fonctionnement des cosystmes.
84
L'excutif dpartemental lu en 2015 a confi un audit des prestataires extrieurs des audits afin de reconstituer
l'historique du dossier et les risques affrents. Leur principale observation est la carence significative dans la
conservation des documents.
85 La rgion, le dpartement, le syndicat mixte du Rovaltain, l'universit Joseph Fourier Grenoble I, l'universit
Claude Bernard Lyon I, l'INSA de Lyon, le Groupe Grenoble INP, la CCI de la Drme.
86
Compose de la rgion (700 k de dotations), du dpartement (idem), la compagnie nationale du Rhne (idem),
la CCI (200 kE). Les autres membres ont apport chacun 25 IcE de dotations : l'INERIS, l'cole des mines de St
Etienne, l'IRSTEA, l'institut polytechnique de Grenoble, la rgion, le syndicat mixte du Rovaltain, l'universit Lyon
1, l'universit Joseph Fourier de Grenoble.
87 Capital initial de 5,18 ME, rparti en 31,8 % pour la fondation, 18,1 % pour la Caisse des dpts et consignations
et 50,1 % pour 21 investisseurs privs (18 entreprises et 3 banques). L'Etat intervient en outre en aide la socit
au lancement de l'activit pour 4,96 ME (2,46 ME de subvention de fonctionnement, 0,85 ME de subvention
d'investissement et 1,65 ME d'avance remboursable).
88Dlibration du 30 mars 2009.
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Rapport d'observations dfinitives dpartement de la Drme

Pourtant, par dlibration du 10 fvrier 2014, le conseil gnral a dcid d'acqurir une partie
du btiment, soit 6 966 m2 sur 13 651 m2, pour la somme de 19,84 ME HT (soit 23, 808 ME
TTC) par contrat de vente en l'tat futur d'achvement (VEFA) au profit de Drme
amnagement habitat (DAH). En parallle, la rgion Rhne-Alpes s'est engage verser une
subvention au dpartement, afin de financer cette acquisition, hauteur de 10,185 ME. Cette
subvention rgionale permet de couvrir la diffrence entre la subvention d'quipement
dpartementale prvue de longue date et le prix d'acquisition. Le dpartement a ainsi
transform la subvention d'quipement en acquisition foncire, pour le mme montant.

5.2.2- Les motifs de la dcision d'acquisition

Les documents internes disponibles montrent que cette modification du mode d'intervention
du dpartement s'explique par le fait que les parties prenantes ont considr finalement que
le risque de qualification d'aide d'Etat tait moindre en cas d'acquisition que de subvention.

Nanmoins, l'acquisition foncire n'exonrait pas ncessairement l'opration du respect des


rgles relatives aux aides d'tat. En effet, la jurisprudence europenne a une vision large de
cette notion, qui peut recouvrir non seulement des prestations positives telles que les
subventions elles-mmes, mais aussi des interventions qui allgent les charges qui
normalement grvent le budget d'une entreprise et qui, sans tre des subventions au sens
strict, sont de mme nature et ont des effets identiques (CJCE, 15 juin 2006, Air liquide
Industries Belgium, aff. C-393/04 et C-41/05). Or il a dj t jug qu'une acquisition par une
autorit publique ne rpondant pas des besoins rels (ayant comme consquence que les
autorits nationales n'avaient pas agi comme un oprateur priv en conomie de march) a
constitu un avantage indu assimilable une aide d'tat'.

Afin de respecter la rglementation, le dpartement aurait d notifier l'aide publique envisage


la commission europenne, celle-ci pouvant ensuite se positionner sur sa rgularit et les
conditions respecter.

5.3- Les consquences d'une acquisition imprvue

5.3.1- Des biens acquis sans tude pralable ni besoin immdiat

Le dpartement est devenu propritaire de 6 966 m2 qui se rpartissent principalement en :

un btiment de bureaux (B3) destin accueillir la socit RRCo, comprenant


1 500 m2 de bureaux;
un btiment de bureaux (B2b) de 1 550 m2, destin la location des tiers;
un btiment situ entre les deux prcdents qui comprend un hall d'exposition de
400 m2, une salle de confrence de 300 places et des salles de runions au
3me tage ;
des parkings (1 700 m2) et un btiment technique (B4).

Le dpartement n'a acquis que la partie de l'ensemble immobilier ayant des caractristiques
classiques . Les zones de laboratoires, ncessairement plus coteuses et propres au projet
Ecotox, sont restes la proprit du maitre d'ouvrage.

Alors qu'une stricte sparation tait prvue entre les btiments de la socit et les btiments
acquis par le dpartement, ce dernier lui loue finalement la totalit de l'un de ses btiments
(B3). Pour les autres surfaces acquises, le dpartement n'a pas procd au pralable une
tude sur le march locatif correspondant. Aujourd'hui, il cherche louer 1 400 m2 de bureaux,
via deux prestataires de services.

89Dcision T-14/96 du 28 janvier 1999, BAI/Commission (recueil 1999, p. Il-139) ; confirme par CE, dcision du
29 novembre 2000, compagnie maritime Ferries Golfo de Viscaya.
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Rapport d'observations dfinitives dpartement de la Drme

La collectivit est, en outre, propritaire d'un hall d'exposition, d'une salle de confrence et de
salles de runions, qui peuvent plus difficilement tre lous. Le dpartement a confi le
1e1
avril 2017 la gestion de ces espaces au Palais des congrs Sud Rhne-Alpes de
Chteauneuf sur Isre, sans que la chambre ne connaisse l'quilibre financier du contrat.

Selon le prsident Labaune, cet ensemble immobilier gnre une charge annuelle
d'exploitation de 550 000 euros (hors personnel de la direction des btiments), les recettes
potentielles de loyers pourraient tre values entre 300 et 600 000 euros. Ainsi, si le
patrimoine du dpartement s'est accru, le retour sur investissement reste hypothtique.

5.3.2- Des biens acquis un prix lev

Le prix d'acquisition des biens a t tabli de telle sorte qu'il corresponde au financement
prvu depuis plusieurs annes. De fait, les surfaces acqurir ont t ajustes quelques jours
avant la demande d'avis France domaine'', laquelle n'a t adresse que le 29 janvier 2014
alors que la dlibration d'acquisition devait intervenir le 10 fvrier 2014 et que le service
dispose normalement d'un dlai d'un mois pour transmettre son avis. Celui-ci a t rendu le 7
fvrier et indique que a la valeur vnale de l'ensemble immobilier HT en vente en l'tat de futur
achvement peut tre estime 19 840 000 , ce qui correspond au prix d'acquisition prvu
par le dpartement91.

Alors que quelques jours avant la demande d'avis, le dpartement envisageait d'acqurir
5 417 m2 pour 3 662 le m2, le prix finalement retenu a t de 2 848 au m2 pour 6 966 m2. Il
apparat lev au regard des lments de comparaison disponible, d'autant que prs de
25 % des surfaces vendues correspondent des parkings dont les cots de construction sont
ncessairement moindres que le bti. Par exemple, le prix au m2 pour l'opration en VEFA de
la tour Incity au centre de Lyon est de 2 809 euros et deux oprations rcentes
d'immeubles de bureaux en VEFA Bordeaux affichent des prix au m2 de 2 680 et
2 690 euros.

5.4- Le rle dvolu Drme Amnagement Habitat (DAH)

5.4.1- Une dlgation de matrise d'ouvrage implicite

La matrise d'ouvrage de l'opration tait assume initialement par l'association de


prfiguration, qui a notamment organis le concours de matrise d'oeuvre. La rgion et le
dpartement' ont sollicit Drme amnagement habitat, qui est l'office public de l'habitat du
dpartement, en juillet 2013, afin qu'il devienne matre d'ouvrage alors que cet organisme
n'tait parti pas prenante de l'opration95.

9 Service de l'tat plac auprs de la direction dpartementale des finances publiques saisi de manire obligatoire
pour les acquisitions des collectivits territoriales d'un montant suprieur b 75 000 .
91 Le rapport du prsident du dpartement, pralable la dlibration du 10 fvrier indique dj que le prix de vente
est de 19 840 000 et qu'il a convient de consulter le service de France Domaine sur la valeur vnale. Cette
consultation est en cours .
92 Base de donnes de la Direction Nationale des Interventions Domaniales (DNID). Sur 878 ventes rcentes, le
prix moyen au m2 s'tablit 1 640 . En ne slectionnant que les ventes en VEFA, le prix moyen au m2 des
38 ventes s'tablit 2 358 le m2. Seules six ventes sur 38 dpassent le prix au m2 de 2 848 fix pour le ple
Ecotox.
93 Cette association a t liquide en novembre 2014.
94 Plusieurs documents montrent de faon rcurrente que le dpartement et la rgion sont l'origine du projet. Un
protocole d'accord datant de 2008 rgion-dpartement-syndicat mixte aurait t conclu mais n'a pas t retrouv.
Beaucoup de documents rvlent la politique trs dveloppe de lobbying du dpartement. Un document
mentionne que le prsident du dpartement valide le logo et le nom du projet. Des changes de courriel montrent
que le dpartement suit de prs le projet immobilier dans ses caractristiques techniques. Des documents
montrent le dpartement s'immisce dans le licenciement du directeur de l'association.
95 La dlibration du conseil d'administration de l'office actant cette dcision mentionne que: lors de l'avance
de ce projet et compte-tenu de sa complexit, DAH a t sollicit par le dpartement et la rgion pour assurer la
matrise d'ouvrage de cette opration .
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Rapport d'observations dfinitives dpartement de la Drme

Si le ou les maTtre(s)s d'ouvrage naturel(s) souhaitai(ent) confier la matrise d'ouvrage


un organisme tiers, comme en l'espce, il convenait de respecter les articles 3 5 de la loi
n 85-704 du 12 juillet 1985 relative la matrise d'ouvrage publique et ses rapports avec la
matrise d'oeuvre prive et conclure un contrat de matrise d'ouvrage dlgue. Le montage
retenu correspond en tout point ce mode de conduite d'opration, d'une part, parce que
l'attribution de la matrise d'ouvrage DAH rsulte d'une volont des deux collectivits locales
intresses, d'autre part, parce que la mission de DAH a t rmunre (3 `)/0 du montant de
l'opration TTC, soit 1,75 ME en prvisionnel). Conformment la rglementation, cette
mission aurait d faire l'objet d'une mise en concurrence du fait des montants en jeu96.

5.4.2- Un contrat de VEFA irrgulier

Drme amnagement habitat, comme tout office public de l'habitat (OPH), est soumis au
principe de spcialit en tant qu'tablissement public: Le principe de spcialit qui s'applique
un tablissement public (...) signifie que la personne morale, dont la cration a t justifie
par la mission qui lui a t confie, n'a pas de comptence gnrale au-del de cette mission.
Il n'appartient pas l'tablissement d'entreprendre des activits extrieures cette mission ou
de s'immiscer dans de telles activits 97. Or les comptences des OPH sont limitativement
numres par les articles L. 421-1 L. 421-4 du code de la construction et de l'habitation
(CCH). En l'espce, la loi ne donnait pas comptence DAH pour construire et ensuite vendre
les btiments du ple Ecotox au dpartement98.

En effet, si le 110 de l'article L. 421-1 du CCH permet un office public de l'habitat de vendre
des ouvrages de btiment aux organismes viss l'article L. 411-2 et aux socits d'conomie
mixte par contrat de vente d'immeuble construire prvu aux articles L. 261-1 et suivants
[VEFA] , les dpartements ne figurent pas parmi les organismes viss l'article L. 411-2 de
ce code, dont la liste est limitative.

Le contrat d'acquisition en l'tat de futur achvement conclu par le dpartement avec DAH est
donc entach d'une incomptence matrielle significative.

5.5- Conclusion sur le soutien du dpartement au projet Ecotox

Le dpartement de la Drme a jou un rle moteur dans le dveloppement du projet Ecotox,


ayant prvu d'y affecter depuis de nombreuses annes une enveloppe de 15 ME. Alors que le
conseil dpartemental avait approuv l'attribution d'une subvention d'quipement afin de
soutenir la construction du ple, il a modifi la nature de son soutien en acqurant en vente
en l'tat de futur achvement la moiti du bien immobilier pour un prix de 19,84 ME hors taxe,
dont 10,185 ME subventionns par la rgion. Cette dcision d'acquisition, qui ne rsulte
d'aucun besoin avr de la collectivit, a t prise dans la prcipitation et sans projection afin
d'viter d'attribuer une subvention qui aurait pu tre considre comme irrgulire au regard
des rgles europennes relatives aux aides publiques.

La chambre observe que le prix d'acquisition apparat lev au regard des comparaisons
disponibles. Le matre d'ouvrage, Drme amnagement habitat, a t dsign par le
dpartement sans que les dispositions relatives la matrise d'ouvrage dlgue soient
respectes. Cet organisme a ensuite conclu avec le dpartement un contrat de vente en l'tat
de futur achvement alors qu'il n'avait pas comptence pour le faire.

96 CE, 5 mars 2003, Union nationale des services publics industriels et commerciaux, n 233372; Rp. min.
n 108513, JOAN du 24/04/2007.
97 CE, sect. travaux publics, avis, 7 juill. 1994, n 35-6089, CE, sect. travaux publics, avis, 15 juill. 1992,
n 352-281.
98 L'organisme tait du reste conscient de cette irrgularit, comme le montre une note du 28 mars 2013 : /e Code
de la construction et de l'habitation, dans son article L. 421-1, ne prcise pas que de tels tablissements entrent
dans notre objet (...) Milos et CRC: dans le cadre de nos contrles rguliers, nous pourrions avoir une
observation. Ce risque rel me parait faible et surtout sans consquence si l'opration est positive .
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Rapport d'observations dfinitives dpartement de la Drme

6- LA GESTION DES STATIONS DE SKI DEPARTEMENTALES

Le dpartement a la particularit de grer en rgie directe plusieurs stations de skis, alpines


ou nordiques : Col de Rousset99 (ski alpin, nordique et stade de biathlon), Font d'Urie' (alpin
et nordique), Herbouilly (alpin et nordique), Lus la Jarrjatte (alpin), Valdrme (alpin).

Leur gestion est suivie dans un budget annexe Montagnes drmoises , suivant la
comptabilit M4 applicable aux services publics industriels et commerciaux.

Carte 1: Situation gographique des stations dpartementales

O' , 4,ee' 0 Of 0

r
LUS LA JAR1ATTE

......0.
40
-,^1
'Ca 2.E C.:AR .!7SR-PCI'REE

'27-7deig
C -LAUD CLAPIR VASSrEUX EN VERCORS

Source : dpartement

6.1- Les modalits juridiques de gestion en rgie directe

Les communes et syndicats de communes ont t autoriss exploiter directement des


services publics industriels et commerciaux par le biais de rgies par le dcret-loi Poincar du
28 dcembre 1926. Leur mode d'organisation a t explicit par le dcret n 55-579 du 20 mai
1955 : les rgies peuvent tre soit dotes de la personnalit morale et de l'autonomie
financire, soit de la seule autonomie financire. La loi du 30 juin 1930 introduit une exception,
en autorisant les communes qui avaient des rgies municipales avant le 28 dcembre
1926 de conserver la forme de rgie simple ou directe, sans autonomie financire. La loi du
12 juillet 1999, en son article 62, a tendu l'application des dispositions relatives aux rgies
municipales l'ensemble des collectivits locales (codifi dsormais l'article L. 1412-1 du
CGCT). Par consquent, aux seules exceptions prcites, une collectivit locale doit
constituer, depuis 1926, une rgie disposant soit de l'autonomie financire et de la
personnalit juridique, soit de la seule autonomie financire pour grer un service public
industriel et commercial et se conformer aux dispositions lgislatives et rglementaires qui y
sont applicableel.

99 Comprend Vassieux en Vercors.


100 Comprend Le Grand Echaillon, Chaud Clapier et Col de Carri.
101 Ces principes gnraux sont dsormais codifis aux articles L. 2221-1, L. 2221-4 et L .2221-8 du CGCT. Le
dcret n 2001-184 du 23 fvrier 2001 prvoit que les rgies existantes devaient se conformer ces dispositions
avant le 31 dcembre 2001.
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Rapport d'observations dfinitives dpartement de la Drme

La rgie directe du dpartement relative la gestion des stations de ski, cre en 1967, n'est
dote ni de la personnalit morale ni de l'autonomie financire et ne respecte donc pas les
dispositions prcites du CGCT. Le budget annexe devrait au minimum disposer de
l'autonomie financire (compte au Trsor propre) et appliquer les dispositions du CGCT y
ayant trait. La rgie devrait tre administre, sous l'autorit du prsident du dpartement et du
conseil dpartemental, par un conseil d'exploitation et son prsident ainsi qu'un directeur (art.
R. 2221-3 du CGCT). Des statuts, propres la rgie, devraient fixer les rgles gnrales
d'organisation et de fonctionnement du conseil d'exploitation et les modalits de quorum (art.
R. 2221-4 du CGCT).

De plus, le dpartement a fait le choix de la simplification en intgrant les flux financiers de


l'ensemble des stations dans un budget annexe unique qui ne comprend pas d'tat permettant
d'identifier les recettes et les dpenses affrentes chacune d'entre elles. Or si un budget
annexe doit obligatoirement tre constitu pour exploiter un SPIC, c'est prcisment pour
identifier les recettes et dpenses du service et ainsi apprcier son quilibre conformment
l'article L. 3241-4 du CGCT. En l'occurrence, il n'est pas possible de s'assurer de l'quilibre
financier de chaque station. Le risque que l'une d'entre elle en finance une autre, est d'autant
plus prgnant que, jusqu' la saison 2013/2014, les tarifs d'accs aux pistes taient diffrents.
Actuellement, les tarifs de base sont uniformiss pour les deux plus grandes stations, d'une
part, et pour les deux plus petites, d'autre part. Cependant, des divergences persistent au
niveau des tarifs spciaux. La chambre invite donc le dpartement identifier dans un tat
annex les recettes et les dpenses affrentes chacune d'entre elles.

L'ordonnateur a indiqu, en rponse au rapport d'observations provisoires de la chambre, que


la rgie dpartementale des stations allait tre supprime afin d'tre remplace par un
tablissement public industriel et commercial, en vue d'une mise en uvre oprationnelle pour
la saison hivernale 2017/2018.

6.2- Un domaine multi-sites

Les cinq stations sont disperses l'est du territoire et dans des zones gographiques
distinctes, ce qui rend peu vident la rationalisation des moyens matriels et humains utiliss
et leur mutualisation.

Le dpartement est ainsi propritaire de 16 dameuses pour un ensemble de 60 kilomtres de


pistes de ski alpin102 et 380 km de ski nordique103. Le nombre de dameuses ramen aux
kilomtres de pistes parait trs lev, d'autant plus que leur utilisation premire porte sur le
ski alpin. Le mme constat peut tre effectu en matire de personnel : 15 ETP permanent
rpartis entre les diffrentes stations sont rmunrs.

Tableau 29 : Liste des agents permanents rmunrs sur le budget annexe


a Service Nombre d'agents
Rems es
d'affectation permanents
Soutien 2 2 ingnieurs responsables de station
2 responsable de station, 1 chef d'exploitation, 1 agent
Lus et Valdrome 6
polyvalent, 1 ouvrier de cuisine, 1 secrtaire
Col du Rousset 4 1 chef d'exploitation, 2 techniciens, 1 agent polyvalent
Font d'Une 3 2 chefs d'exploitation, 1 agent polyvalent
Herbouilly - aucun permanent
Source : liste des agents du dpartement

102
15 km pour Font d'Une, 28 km Col de Rousset, 7 km pour Lus et 8 km pour Valdrme.
103176 km de nordique pour Font d'Une, 20km de nordique pour Col de Rousset, 130 km de nordique pour
Herbouilly.
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Rapport d'observations dfinitives dpartement de la Drme

Il convient, en outre, d'ajouter les autres agents qui exercent leur activit pour ce service, sans
que leur rmunration ne soit supporte par le budget annexe (cf. infra). Au regard des
journes skieurs engendres par l'ensemble des domaines, le nombre d'agents permanents
apparat trs important, ce que l'analyse de la situation financire du budget prsente infra
confirme.

Les quipements ne comportent quasiment que des tlskis, avec peu de dbit (cf. liste en
annexe). Seule la station du Col du Rousset compte un tlsige. Les installations de
remontes mcaniques sont relativement ges (moyenne de 36,8 ans en 2016). La station
de Valdrme, comportait en outre cinq tlskis, qui taient gs de 29 31 ans en 2015, ce
qui peut expliquer en partie la dcision de fermeture prise par le dpartement, les grandes
inspections trentenaires approchant. Pour le reste, peu de grandes inspections sont prvues
court terme, celles-ci ayant dj t effectues dans leur majorit.

6.3- La frquentation du domaine

La frquentation du domaine dpartementale est majoritairement familiale et de proximit.

Les stations ne comptent pas de canons neige. Cette caractristique a des effets immdiats
sur l'activit, du fait de la faible altitude des pistes. Le nombre de jours d'ouverture a ainsi eu
tendance dcliner trs fortement lors des saisons 2014/2015 et 2015/2016.

Tableau 30 : Jours d'ouverture en hiver par station

11112, 13/14 14/15 15/16 Moyenne


Font dlide 98 98 107 72 77 90
98 95 79 70 59 80
97 99 101 81 68 89
82 83 53 58 38 63
Val. 40 38 45 41 41
83 82,6 77 64,4 60,5
Source : dpartement

La frquentation du domaine dpartemental de ski alpin suit la mme tendance. De


134 000 journes skieurs en 2012/2013, la frquentation recule 117 000 journes skieurs en
2014/2015. En 2015/2016, la frquentation totale en ski alpin tombe 71 000 journes skieurs
et, en retraitant la fermeture de Valdrmel", 80 000 journes skieurs. Il s'agit d'une saison
ayant t marque par le manque de neige.

La frquentation en matire de ski nordique est plus constante, bien que les donnes fournies
soient parcellaires. Le ski nordique est cependant peu porteur de recettes, du fait de la
faiblesse des tarifs pratiqus en gnral, dans le secteur. Ce domaine ne reprsente, entre
2012 et 2016, que 19,7 % du chiffre d'affaires des stations105.

104
En ajoutant la frquentation totale la frquentation moyenne de Valdrme (8 560 journes skieurs).
105
785 584 euros sur un CA de 3 985 889 euros.
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Rapport d'observations dfinitives dpartement de la Drme

Tableau 31 : Frquentation hivernale des stations

Frquentation Alpin
2012/2013 2013/2014 2014/2015 2015/2016
(journes skieurs)
Col de Rousset 58 143 61 828 39 235 24 530
Font d'Urie 45 976 46 952 48 593 38 435
Valdrme 9 786 4 848 11 046 station ferme
Lus la Jarjatte 20 492 16 972 18 520 8 475
TOTAL ALPIN 134 397 130 600 117 394 71 440
Frquentation Nordique
2012/2013 2013/2014 2014/2015 2015/2016
(journes skieurs)
Col de Rousset et stade R. Poire 1 198 1 200 4 202 2 025
Font d'Une et Grand Echaillon 24 481 16 296
Herbouilly 11 035 10 859 9 936 6 985
TOTAL NORDIQUE 12 233 12 059 38 619 25 306
*Donnes perdues (source . dpartement)

6.4- L'quilibre conomique du domaine

6.4.1- Un budget en dsquilibre consquent

Le budget annexe relevant de la nomenclature M4, qui se rapproche de la comptabilit prive,


la chambre a calcul diffrents seuils intermdiaires de gestion, tout en conservant la notion
de CAF brute, qui s'applique usuellement aux collectivits territoriales.

Tableau 32 : Seuils intermdiaires de gestion des stations


Var
en k 2011 2012 2013 2014 2015 annuelle
moyenne
Chiffre d'affaires 851 1421 1565 1537 1445 14,2%
= Ressources d'exploitation 851 1421 1565 1537 1445 14,2 %
= Produit total 851 1421 1565 1537 1445 14,2%
- Consommations intermdiaires 519 650 681 676 737 9,2 %
- Impts taxes et versements assimils 3 7 4 3 7 28,9 %
= Valeur ajoute 329 764 880 858 701 20,8%
en % du produit total 38,7% 53,7% 56,2% 55,8% 48,5%
- Charges de personnel 1335 1573 1642 1622 1581 4,3%
+ Subvention d'exploitation 1963 1334 1423 1358 1529 - 6,1 %
+ Autres produits de gestion 153 150 135 127 150 - 0,6 %
- Autres charges de gestion 1 0 1 0 5 63,3 %
Excdent brut d'exploitation 1110 674 795 721 794 - 8,0 %
en % du produit total 130,4 % 47,5 % 50,8 % 46,9 % 54,9 %
+/- Rsultat financier (rel seulement) - 55 - 52 - 45 - 38 - 32 - 12,9 %
+/- Rsultat exceptionnel (rel, hors cessions) 12 0 31 11 -8 N.C.
= CAF brute avant impts sur bnfices 1067 622 781 695 754 - 8,3 %
- Impts sur les bnfices et assimils o ci 0 o o N.C.
= CAF brute 1067 622 781 695 754 - 8,3 %
en % du produit total 125,4 % 43,8% 49,9 % 45,2 % 52,1 %
Source : logiciel d'analyse financire M4 des jufidictions financires, a partir des comptes de gestion
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Rapport d'observations dfinitives dpartement de la Drme

Le budget annexe Montagnes drmoises ne parvient pas l'quilibre sans l'apport d'une
subvention de fonctionnement consquente du dpartement, qui reprsente 50 % en moyenne
des produits perus, soit 1,52 ME par an sur la priode. cette subvention d'quilibre s'ajoute
une subvention d'investissement rcurrente (203 k par an en moyenne sur la priode).

La chambre rappelle, ainsi qu'elle l'avait fait lors de son contrle prcdent, que l'article
L. 3241-4 du CGCT dispose que les budgets des services publics caractre industriel ou
commercial exploits en rgie, afferms ou concds, doivent tre quilibrs en recettes et en
dpenses . Les drogations prvues par l'article L. 2224-1 du CGCT, n'tant applicable
qu'aux communes106, la subvention d'quilibre verse par le dpartement est illgale.

Malgr cette importante subvention, le budget annexe affiche des rsultats d'exploitation
ngatifs (cf. ci-aprs) sur quatre exercices conscutifs (en moyenne 109 kE).

Tableau 33 : Rsultat d'exploitation des stations

en k 2011 2012 2013 2014 2015


excdent brut d'exploitation 1110 674 795 721 794
- dotations aux amortissements et provisions - 1036 - 1013 -854 -857 - 879
= Rsultat d'exploitation 74 - 339 - 59 - 136 - 85
Source: CRC partir des comptes de gestion

Les dpenses qui influent le plus sur le rsultat d'exploitation sont les charges de personnel,
qui reprsentent en moyenne 117 % du chiffre d'affaires du service. Elles consomment le
produit de l'exploitation et constituent une charge financer par d'autres ressources. Si un tel
poids peut partiellement s'expliquer par l'organisation en plusieurs sites loigns, cela n'est
pas financirement soutenable, au regard des produits de l'activit,

Tableau 34: Poids des charges de personnel dans le chiffre d'affaires

2011 2012 2013 2014 - 2015


157% 111% 105% 106% 109%
Source: CRC partir des comptes de gestion

Tableau 35: Personnel affect par station et masse salariale induite (hors personnel du budget
principal)
Personnel par stations Masse salariale en k
Soutien D transversal
2 ETP permanents 117
Lus + Valdreime
6 ETP permanents 206
Saisonniers 268
Col du Rousset
4 ETP permanents 130
Saisonniers 369
Fond d'Urie
3 ETP permanents 108
Saisonniers 307
Herbouilly
Saisonniers 94
Source : dpartement rapport d'audit d'Avril 2016

106 Rp.min. n7247 publie au JO Snat du 3 juillet 2014.


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Rapport d'observations dfinitives dpartement de la Drme

Le rsultat d'exploitation, corrig de la subvention d'quilibre, est trs largement dficitaire


(- 1,566 ME en moyenne) et ne pourrait pas tre assum dans des conditions normales
d'exploitation et de concurrence.

Tableau 36 : Rsultat d'exploitation corrig de la subvention d'quilibre

en k 2011 2012 2013 *t4 2015


Excdent brut d'exploitation 1 110 674 795 721 794
Excdent brut d'exploitation corrig de la subvention d'quilibre - 853 - 660 - 628 - 637 - 735
- dotations aux amortissements et provisions - 1 036 - 1 013 - 854 - 857 - 879
= Rsultat d'exploitation corrig de la subvention d'quilibre - 1 889 - 1 673 - 1 482 - 1 494 - 1 614
Source: CRC partir des comptes de gestion

Du fait de l'absence d'individualisation dans les comptes du dpartement, il n'est pas possible
de connatre les stations qui participent le plus ce faible rsultat. Le dpartement ne procde
pas cette analyse, puisque les donnes qu'il a pu fournir ne comprennent jamais les dpenses
de personnel, ce qui ne reflte pas la ralit de l'exploitation.

En reprenant les donnes relatives aux charges de personnel, disponibles par ailleurs, la
chambre a pu tablir une comparaison entre stations pour la saison 2014-2015, concernant la
seule priode hivernale107. Il en ressort que les recettes d'exploitation de la saison hivernale
2014-2015 (de novembre 2014 mars 2015) ne couvrent les dpenses d'exploitation qu'
hauteur de 80,5 % pour Herbouilly, 83,1 A) pour Valdrme, 85,3 `)/0 pour Col du Rousset,
92,2 % pour Lus. Seule la station de Font d'Urie couvre ses dpenses d'exploitation de la
saison (125,5 %).

Pour couvrir le dficit d'exploitation de l'activit par une augmentation des tarifs des activits
hivernales, il serait ncessaire de plus que doubler le ticket moyen pay par un touriste en
saison hivernale.

Tableau 37: Recette moyenne supplmentaire encaisser par touriste hivernal afin de couvrir
le dficit d'exploitation

2012 2013 2014 2015 Cumul


A. Rsultat d'exploitation corrig, combler (en k) -1 673 -1 482 -1 494 -1 614 -6263
B. Journes skieurs des saisons hivernales 135 595 131 800 146 077 89 761 503 233
C = A/B Recette moyenne supplmentaire ;
12,3 11,2 10,2 18,0 12,4
encaisser par skieur en -
Pour mmoire, recette moyenne par skieur (alpin et
8,6 9,3 8,2 7,1 8,3
nordique confondur8 en
Source CRC partir des donnes des comptes de gestion et de frquentation

Le tarif d'une journe skieur alpin plein tarif a dj augment pour l'ensemble des stations. En
cinq saisons, il a progress entre 10,7 et 17,9 /0. Seuls les tarifs de Valdrme ont diminu afin
d'aligner la station sur Lus, qui propose un domaine quivalent.

Tableau 38: volution du tarif d'une journe normale de skieur a pin (en )

2011/2012 2015/2016 Evolution


Col du Rousset 14,9 16,5 + 10,7 `)/c.
Font d'Urie 14 16,5 + 17,9%
Valdrome 11,7 11,5 - 1,7%
Lus 10,2 11,5 + 12,7 %
Source : dpartement

107
Ce qui est trs favorable, car les recettes sont encaisses cette priode alors que les charges, fixes, psent
aussi sur les autres mois de l'exercice.
108 Chiffre d'affaires (par saison et non exercice) des activits hivernales divis par la frquentation hivernale.
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Rapport d'observations dfinitives dpartement de la Drme

Au regard des prestations proposes, ils paraissent dans la fourchette haute du secteur, ce
que confirme une tude interne au dpartement sur les stations concurrentes. Il semble difficile
de les augmenter substantiellement sans engendrer des effets ngatifs sur la frquentation.

6.4.2- Des cots largement incomplets

Bien que les charges de personnel soient consquentes, les annexes des comptes
administratifs du budget annexe, en mconnaissance de la rglementation, ne fournissent
aucune donne sur le personnel affect ce service. De plus, la comptabilit tenue par le
dpartement et produite la chambre est incohrente. En effet, les montants indiqus de
charges de personnel sont sans commune mesure avec les donnes des comptes de gestion.
Il est donc impossible actuellement d'analyser plus en dtail la situation de chaque station.

Tableau 39 : Charges de personnel des stations

en k 2012 2013 2014 2015


Dans ta comptabilit tenue par le dpartement et transimse6 la CRC 20 33 26 19,5
Dans les comptes de gestion 1 573 1 642 1 622 1 581
Source : compte de gestion et dpartement

Une tude commande par le dpartement en date d'avril 2016 montre que 348 k de charges
de personnel ne sont, en tout tat de cause, pas supportes par le budget annexe comme
elles devraient l'tre109, de mme qu'un ensemble de charges d'administration
(communication, informatique, services support et entretien) pour une estimation de 277 kE,
soit un total de 625 kE.

La chambre rappelle que le budget annexe d'un SPIC doit contenir l'ensemble de recettes et
des dpenses le concernant afin d'tablir son quilibre financier dans le respect de l'article
L. 3241-4 du CGCT. Lorsque l'on intgre tous les cots connus (subventions d'quilibre et
d'investissement, personnel, autres charges), plus de 2,3 ME de dpenses sont supportes
par le budget principal. Si l'on intgre le montant de ces subventions indirectes de 625 k au
rsultat d'exploitation corrig calcul prcdemment'', il devient ngatif hauteur de 2,12 ME.
La gestion des stations de ski de la Drme en rgie directe par le dpartement reprsente
donc une charge budgtaire certaine, qui est supporte par le budget principal en dehors du
cadre rglementaire.

6.5- L'avenir du domaine dpartemental

Les deux ordonnateurs considrent que la gestion de stations de la Drme relve d'une
politique d'amnagement du territoire dpartemental. De fait, selon une tude commandite
par la collectivit, l'activit des stations engendre des retombes conomiques fortes pour le
territoire. Elles seraient de 16 ME et reprsenteraient 600 emplois, dont une part importante
d'emplois locaux. Nanmoins, les stations font face des difficults de positionnement,
comme l'indique une note de service destination du prsident en date du 26 juillet 2011:
ces sites de moyenne montagne sont confronts aux alas d'enneigement et la
concurrence des stations isroises. A cette difficult s'ajoutent un environnement souvent mal
adapt et un manque d'hbergement proximit des sites.

Pour rpondre ces difficults, le dpartement a engag en 2011 une stratgie


montagnes 2012-2020 . La situation de chaque station a t analyse et des actions propres
dtermines, dont la plus importante est la construction d'une luge toutes saisons Col
de Rousset pour 2,5 ME HT (cot 2015 de 1,7 ME).

109Onze agents travaillant au sein du service Tourisme et Economie Montagnarde (STEM) au sein du budget
principal.
110 Rsultat d'exploitation 2014, le chiffrage des subventions indirectes datant de cet exercice.
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Rapport d'observations dfinitives dpartement de la Drme

La rflexion s'est poursuivie en 2015 avec diffrents projets pour un montant de 5 M:

concernant Col de Rousset pour 2,7 M: amnagement du cur de station (886 kE),
cration d'une luge quatre saisons (1,7 ME), dmolition d'un chalet des sports
(130 k);
concernant Font d'Une pour 1,6 M: cration d'un nouveau tlski (900 kE), d'une
zone de stationnement proche d'un tlski (500 kE), d'un nordic park pour 240 k;
concernant Lus la Jarjatte pour 522 k: mise en place d'un Ludipark (320 kE),
amlioration des tlskis (120 kE) .

Les documents disponibles dmontrent le souhait du dpartement d'anticiper les cots de ces
quipements et le montant des retombes possibles en termes de chiffre d'affaires. Ces
retombes seront cependant toujours fortement dpendantes des conditions climatiques de la
saison hivernale.

Le dpartement a fait le choix initial de ne pas utiliser de canons neige artificielle sur
ses stations. Cependant, il a t dcid durant le printemps 2016 d'effectuer une
exprimentation en installant deux enneigeurs pour la saison 2016/2017. Si le dpartement
devait persvrer dans cette voie, il conviendrait de mener des tudes approfondies sur les
retombes possibles. En effet, l'installation de canons neige et leur fonctionnement sont
coteux, alors mme que de telles installations ne garantissent pas entirement de pouvoir
produire de la neige si les conditions climatiques ne s'y prtent pas. Il faut en effet un peu plus
de quatre jours avec des tempratures infrieures - 2 pour produire un manteau neigeux
acceptable, ce qui ne parat pas entirement garanti au regard du positionnement
gographique des stations dpartementales alors mme que ces fentres de froid ont
tendance diminuer dans les Pralpes'''.

Au surplus, le dpartement doit avant tout rduire les frais fixes. Une tude, mene par un
cabinet mandat par le dpartement, montre que mme en rduisant la masse salariale des
stations de prs de 30 %, le dficit d'exploitation resterait trs consquent (1,26 ME avec
amortissements).

Conscient de ces difficults, le dpartement a dcid de fermer partir de la saison 2015/2016


la station de Valdrme durant la priode hivernale et, durant la priode estivale, la station de
Lus la Jarjatte. Le gain net de cette dcision (baisse des recettes comprises) serait de 60 k
par an. En tout tat de cause, la rorientation sur la saison estivale ne saurait suffire
compenser les dficits d'exploitation si les charges fixes restaient aussi leves. En effet, cette
priode n'est pas la plus gnratrice de recettes (284 k en moyenne, 21 % du chiffre d'affaires
annuel des stations).

La cration annonce par l'ordonnateur d'un tablissement public industriel et commercial


pour la saison hivernale 2017/2018 ne modifiera pas les conditions d'exploitation des stations,
qui sont structurellement dficitaires. La chambre recommande donc au dpartement de
poursuivre la rationalisation de la gestion des stations, ce que l'ordonnateur dit avoir
commenc effectuer depuis deux ans avec un objectif de rduction du dficit de 600 kE.

Observatoire rgional des effets du changement climatique, Changement climatique et tourisme en Rhne-
111
Alpes Tempratures, enneigement et frquentation des domaines skiables alpins, 2015; Sylvain Bigot et
Sandra Rome, Contraintes climatiques dans les Pralpes franaises : volution rcente et consquences
potentielles futures, EchoGo, 2010 ; voir aussi Observatoire rgional des effets du changement climatique, tat
de la connaissance sur l'adaptation au changement climatique en Rhne-Alpes, 2010.
61/61
Rapport d'observations dfinitives - dpartement de la Drme

7- ANNEXE

Les stations de ski

Tableau 40 : Liste des remontes mcaniques des stations dpartementales112

Nom de l'appareil Capacit des Famille de Moment Anne de Altitude Altitude


vhicules l'appareil puissance pose Age
infrieure suprieure
Col du Rousset
VALLON 1 Tlskis 43 1958 58 1265 1425
BUT SAPIAU 1 Tlskis 83 1964 52 1449 1600
BERGERIE 1 Tlskis 49 1974 42 1388 1470
ABREUVOIR 1 Tlskis 99 1982 34 1376 1487
ECHELETTE 1 Tlskis 120 1986 30 1398 1549
BERGER 1 Tlskis 96 1982 34 1375 1482
PETIT OURS 1 Tlskis 4 1989 27 1265 1273
ROUSSET EXPRESS 4 Tlsiges 598 1990 26 1251 1500
ESCONDUS 1 Tlskis 190 1998 18 1457 1695
Font d'Une
LA FORET 1 Tlskis 60 1963 53 1370 1455
CHAUD CLAPIER 1 Tlskis 44 1964 52 1362 1422
LA COMBE 1 Tlskis 120 1970 46 1279 1487
LUTINS 1 Tlskis 25 1975 41 1335 1377
ECOLE 1 Tlskis 3 1979 37 1350 1363
BAMBY 1 Tlskis 4 1986 30 1380 1386
LAPIAZ 1 Tlskis 25 1976 40 1380 1408
PARKING 1 Tlskis 33 1996 20 1335 1377
CAIRN 1 Tlskis 190 2002 14 1330 1542
Lus
VACHERES 1 Tlskis 13 1964 52 1192 1250
CHAMP TONDU 1 Tlskis 50 1968 48 1206 1290
CHAMP TONDU 2 1 Tlskis 119 1976 40 1290 1423
AIGUILLES 1 Tlskis 192 1988 28 1281 1521
MARMOTTIN 1 Tlskis 6 1992 24 1160 1170

Source : base CAIRN du STRMG

112 II a t retir les tapis roulants (trois) et autres petits quipements (deux fils neige, une tlcorde).
RPUBLIQUE FRAN A 13 I

-LA
CHAMBRE R GIONALE
DRO DES COMPTES
ME- LE DPARTEMENT
1 27 JUL 2017

Madame la Prsidente ARRIVE


CHAMBRE REGIONALE DES COMPTE
Direction Gnrale Adjointe des Ressources AUVERGNE RHONE ALPES
Service 124 Boulevard Vivier Merle
Contact B. MAGGUILLI CS 23624
Tel : 04 75 79 27 08 69503 LYON Cedex 03
Courriel : bmagguilieladrome.fr
Rf. 01707643 RAR 1A052 501 3074 7
Vos rf KAR 0172200 KJF 29/06/2017
CRC Auvegne,Rhne-Alpes

KA.R M71265 KJF

Valence, le 2 6 .1101. 2017 27,07 / 2 17

Madame la Prsidente,

Par courrier D172200 vis en rfrence, vous avez fait parvenir au Dpartement de la
Drme, le rapport dfinitif relatif l'examen de la gestion du dpartement de la Drme pour
les exercices 2011 2015.

Je vous prie de bien vouloir trouver, ci-joint, notre rponse relative aux items dvelopps :

La commande publique
La gestion des ressources humaines
Le soutien financier au bloc communal
Le soutien au Ple ECOTOX
La gestion des stations de ski dpartementales

Je vous en souhaite bonne rception et vous prcise que la personne vise en en-tte est a
votre entire disposition pour toute prcision complmentaire que vous estimeriez utile.

Je vous prie d'accepter, Madame la Prsidente, l'expression de mes sentiments dvous.

Marie-PiepiTpUTON
Prsidente du qonseil dpartemerfal

Les informations recueillies font l'objet d'un traitement automatis et sont destines au Dpartement de la Drme L..s droits d'accs,
d'opposition et de rectification prvus par la loi n78-17 du 06/0111978 modifie s'exercent auprs de la Prsidente di Conseil
dpartemental.

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1. La commande publique

Nous prenons acte des conclusions du rapport sur la commande publique.

Nanmoins, il sera rappel la dcision prise dbut 2016 de la mise en place d'un service
achats rattach la Direction des Affaires Juridiques qui a pour grands objectifs le meilleur
recensement des besoins, une planification et une anticipation des marchs pour plus de
performance, la dfinition des marchs stratgiques et leur suivi, la garantie de la
confidentialit avec notamment l'anonymisation des rapports d'analyse, la scurisation
juridique des process travers la mise en place de plans de veille.

Tout cela se traduit par des actions trs concrtes:


le recrutement de la chef du service achat au mois d'avril 2017,
le passage au Comit Technique du 3 juillet ayant valide l'organigramme de ce nouveau
service qui sera compos de 14 personnes, organis dans un premier temps en filires
oprationnelles,
le processus de recrutement engag pour des gestionnaires march ainsi que dans un
premier temps un acheteur sur les achats transversaux,
la rdaction d'un guide du processus achat formalisant cette nouvelle organisation,
la proposition de notes de stratgie type pour les marchs qui seront identifis enjeux,
l'acquisition d'un outil de rdaction commun permettant d'assurer une scurisation juridique
et une tragabilit.

Toutes ces actions sont ce jour dj largement engages, pour permettre la fonction
achat du dpartement d'tre totalement oprationnelle dbut 2018.

2. La gestion des ressources humaines

La collectivit prend acte des donnes relatives l'volution de la masse salariale,


notamment pour ce qui concerne les efforts de matrise et la diminution constate des
charges de personnel.

Sur les situations individuelles qui sont voques, la collectivit en prend gaiement acte et
entend naturellement dfendre ses intrts.

La Chambre insiste sur la situation des contractuels dans la collectivit. Sans attendre les
observations, la collectivit a modifi les modalits de gestion des contractuels et a rappel
les rgles en matire de recrutement. Par ailleurs, conformment la rglementation en
vigueur, l'assemble dlibrante a t sollicite lors du vote du budget primitif 2017, pour
autoriser le recrutement d'agents contractuels dans les services dpartementaux.
La collectivit reste ainsi surprise de l'observation conduisant indiquer que le recrutement
de contractuels est privilgi. Ainsi, en moyenne, sur les annes 2014 2016, les agents
contractuels n'ont reprsent que 11 % des personnes recrutes.

Sur les lments de rmunration, la collectivit prend acte de l'analyse de la Chambre


concernant la prime de fin d'anne. Il sera rappeler que les lments transmis sont de
nature lgitimer le versement et l'actualisation de la prime de fin d'anne, tel que mis en
uvre avant mme les lois fondatrices de la dcentralisation de 1982. Par ailleurs, le 26 juin
2017, l'assemble dlibrante a adopt le nouveau rgime indemnitaire fond sur les
fonctions, sujtion, exprience et engagement professionnel. La mise en place, dans ce
cadre, d'une prime exceptionnelle d'un montant significatif par catgorie rpond la

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d'opposition et de rectification prvus par la loi n78-17 du 06/01/1978 modifie s'exercent auprs de la Prsidente du Conseil
dpartemental.

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recommandation en matire de prise en compte des rsultats dans la rmunration, ainsi
qu'a l'esprit de l'volution nationale en matire indemnitaire. Les entretiens professionnels
ont galement t repris en ce sens.

La collectivit prend acte des observations de la Chambre concernant le temps de travail. Il


est important de souligner les efforts de rgularisation conduits depuis 2015 en la matire.
Concernant plus particulirement les heures supplmentaires, la commission permanente a
adopt le 5/12/2016 une dlibration prcisant les fonctions pouvant donner lieu a la
ralisation d'heures supplmentaires, avec une priorit donne la rcupration. La
Chambre met en avant, a plusieurs reprises, l'absence de contrle automatis du temps de
travail. A ce sujet, la collectivit souhaite valoriser les managers, dont une des missions est
de s'assurer de la prsence et de l'organisation du travail de leurs collaborateurs. Il est
important de responsabiliser les cadres en la matire.

Le rapport de la Chambre invite la collectivit a dfinir le cadre d'utilisation des vhicules de


service et a s'assurer de la conformit avec la rglementation relative aux avantages en
nature. Ds 2015, une rflexion a t engage avec comme objectif une dlibration
soumise la commission permanente, conformment aux textes en vigueur. Le travail
conduit a permis la rdaction d'un rglement d'utilisation prcisant clairement les rgles
d'utilisation des vhicules de la collectivit, qui sera prsent pour avis au comit technique
du 19 septembre 2017, avant dcision par la commission permanente.

3. Le soutien financier au bloc communal

Le Conseil dpartemental de la Drme prend acte des remarques formules dans le rapport.
Le Dpartement rappelle qu'il avait la possibilit avant 2015 de soutenir toutes les
demandes d'investissement, y compris de matriel. Il a, ds 2015 avec le vote du nouveau
dispositif, recentr son intervention sur des investissements lis a des travaux.
Il est galement intervenu a titre trs exceptionnel pour accompagner les communes dans la
scurisation de biens suite a des dgts causs par des intempries ou a des risques sur
les personnes. Les montants en question restent faibles par rapport aux enveloppes
concernes.

Par ailleurs, le nouvel excutif a souhait renforcer les Solidarits Territoriales en s'adaptant
a la nouvelle rforme territoriale qui a redessin les contours des cantons et en tenant
compte du dveloppement des intercommunalits.
Avec le nouveau dispositif d'aides aux territoires drmois, vote en novembre 2015, mis en
application au 1er janvier 2016, le Conseil dpartemental de la Drme a eu pour objectifs de:
- recentrer son intervention sur les investissements lis a des travaux, en prcisant la
nature des dpenses ligibles, dfinissant un plancher des dpenses
subventionnables, et en soutenant dornavant les travaux de voirie dans le cadre
d'une dotation, Cela permet galement au Conseil dpartemental de limiter les cots
de gestion du traitement de trs petites subventions, au regard de leur impact pour
les bnficiaires
- maintenir le soutien aux petites communes,
- dvelopper, avec le volet des Projets de Cohrence Territoriale, la concertation
autour des projets structurants des communes et des intercommunalites a l'chelle
des territoires que sont les intercommunalits de projets.

Les informations recueillies font l'objet d'un traitement automatis et sont destines au Dpartement de la Drme. Les droits d'accs,
d'opposition et de rectification prvus par la loi re78-17 du 06/01/1978 modifie s'exercent auprs de la Prsideine du Conseil
dpartemental.

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4. Le soutien au Ple ECOTOX

Sur la question de la rgularit juridique globale du dispositif mis en place, il est noter que
les acteurs du projet (principalement le Dpartement, BAH et l'association de prfiguration)
ont eu recours l'poque A de nombreuses expertises juridiques pour scuriser les
diffrents mcanismes, sous l'oeil attentif du Commissariat gnral de l'investissement de la
Caisse des Dpts de Consignations qui ont eux mme expertise et valid juridiquement le
dispositif global retenu dans le cadre de l'instruction du label PFMI (Plate-Forme Mutualise
d' I n novation).
Il est A noter que le conseil dpartemental cherche apprhender le risque financier que
reprsente l'exploitation de ce ple. A cet gard, il mne une politique de commercialisation
offensive des espaces de cet ensemble immobilier.

5. La gestion des stations de ski dpartementales

La collectivit dpartementale, consciente que le dficit gnr par l'exploitation des stations
n'est pas soutenable sur le long terme vu l'volution du contexte budgtaire de la collectivit,
s'est clairement donne comme priorit la rationalisation de la gestion des stations avec un
objectif fix en 2015 de rduction du dficit de 600 K / an sur 3 ans.
Ce pari est en train d'tre tenu : si l'on prend le coat d'exploitation de la saison hivernale
2016/2017, en comparaison la moyenne du cot d'exploitation des 3 saisons prcdentes,
et alors mme que les conditions climatiques et d'enneigement n'ont pas t favorables la
saison dernire, on constate une baisse de 17% du cot la masse salariale et paralllement
une hausse de 6,5 % du chiffre d'affaires gnr par ETP.
Le nouvel excutif dpartemental a par ailleurs dcid la cration d'un EPIC charg de la
gestion du service des stations de la Drme et ce afin de se conformer A la rglementation
applicables la gestion de ce type de service. Ce nouvel tablissement public industriel et
commercial sera oprationnel en 2018.

Les informations recueillies font l'objet d'un traitement automatise et sont destines au Dpartement de la Drme. Les droits d'accs,
d'opposition et de rectification prvus par la loi n18-17 du 06/01/1978 modifie s'exercent auprs de la Prsidente du Conseil
dpartemental.

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CHAMBRE REGIONALE
DES compTrs

PARME
AVOCATS
31 IL 2017

Chambre rgionale des comptes


CRC Auvergne,Rheme-Alpes d'Auvergne Rhne-Alpes
A l'attention de la Prsidente
KAR A171277 KJF
Madame Catherine de Kersauson
124, boulevard Vivier-Merle
31/07/2017
CS 23624
69503 Lyon Cedex 3

Paris, le 27 juillet 2017

Objet : Rponses crites de Monsieur Didier GUILLAUME


V/Rf : Rapport d'observations dfinitives relatif a la gestion du Dpartement
de la Drme au titre des exercices 2011 2015
N/Rf : CRC I Drme XM /AM / GM

Madame la Prsidente,

1. J'interviens en ma qualit de conseil de M. Didier Guillaume auquel la


Chambre rgionale des comptes d'Auvergne Rhne-Alpes a adresse son
rapport d'observations dfinitives en date du 29 juin 2017 relatif a la gestion
du Dpartement de la Drme au titre des exercices de 2011 2015.

Ces observations appellent de la part de M. Guillaume les rponses


suivantes.

(i) Sur le point 2 de ce rapport intitul a La commande publique

2. Les observations de la Chambre sont riches de suggestions auxquelles


M. Guillaume souscrit, notamment s'agissant de l'organisation ce la
commande publique, qui permettront au Conseil dpartemental de fixe.. une
stratgie et de rationaliser son activit d'acheteur.

En outre, les observations de la Chambre quant la surpondration du critre


prix dans la mise en concurrence, assez gnrale chez les acheteurs publics
compte tenu des impratifs financiers auxquels ils sont soumis, ne sauraient
qu'tre approuves dans leur principe. Circonscrites et isoles, les anomalies

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releves, sans doute inluctables dans un tel volume d'activits, seront
M. Guillaume veut le croire naturellement corriges 6'l'avenir.

(ii) Sur le point 3 de ce rapport intitul a La gestion des ressources


humaines

3. Ayant mis le bon usage des deniers publics au cur de son mandat,
M. Guillaume se rjouit que la Chambre ait pu rendre compte des efforts du
Dpartement pour matriser sa masse salariale, relevant la bonne situation de
la Drme au regard d'autres parties du territoire national. A cet gard. le
Conseil dpartemental honore ici un engagement qu'il avait pris de suivre la
recommandation que la Chambre avait formule dans son prcdent rapport.
M. Guillaume constate notamment que l'effort particulier en direction des
travailleurs handicaps a t salu par la Chambre.

L'ensemble de ces efforts et ce rsultat se sont certainement accompagns


de plusieurs dfauts techniques, notamment en matire de recours 6 des
agents contractuels qui uvrent avec loyaut et, comme les fonctionnaires,
au bon fonctionnement des services, et dont la situation a fait l'objet, ce titre,
d'une attention particulire. Les observations de la Chambre seront
prcieuses pour l'enrichissement des ressources humaines de la collectivit.

De mme, le souci de renforcer l'attractivit des emplois tout en matrisant


leur cot permettra certainement de mieux scuriser la politique de
rmunration, et notamment le rgime indemnitaire propos duquel fa
Chambre relve plusieurs dfauts. M. Guillaume se rjouit qu'une rvision soit
d'ores et dj prvue par le nouvel ordonnateur.

S'agissant du temps de travail et des avantages en nature, dont la Chambre


constate que leur rgime tait affect de plusieurs lacunes, M. Guillaume
prend note des observations de la Chambre et, encore une fois, se rjouit des
volutions notables releves

(iii) Sur le point 4 de ce rapport intitul a Le soutien financier au bloc


communal

4. De manire liminaire, M. Guillaume tient souligner qu'en qualit de


parlementaire il a t l'un des artisans de la rforme territoriale et qu'il a
prcisment uvr, lors des dbats parlementaires relatifs la loi NOTRE,
la reconnaissance du rle des Dpartements dans la cohsion et la solidarit
sociales et territoriales. Il a ainsi eu 6 cur de conforter les Dpartements
dans leur rle de garant de la solidarit territoriale et humaine et, ce faisant,
de renforcer leurs missions particulirement importantes dans les territoires
ruraux et de montagne. En effet, la ralit rurale des petites communes
conduit au constat selon lequel, sans aide, sans soutien dpartemental, de
telles communes ne disposent d'aucune capacit relle d'action. Dans ce
contexte, M. Guillaume est particulirement fier d'avoir travaill a cette
reforme territoriale : la solidarit territoriale des Dpartements a vocation 6
s'exprimer travers leur capacit financer des projets ports par ces
communes.

Son action la prsidence du Dpartement de la Drme s'est naturellement


faite en cohrence avec cette rforme.

A l'image de la France, le Dpartement de la Drme est riche d'un territoire


dont la Chambre rappelle qu'il est essentiellement rural ). Toutefois, sa
densit dmographique est plus de 35% infrieure a moyenne nationale, et
sa population, subissant un chmage lgrement suprieur au taux national,
est trs ingalement rpartie sur ce territoire. Il semble 6 M. Guillaume que
pour avoir relev ces caractres, la Chambre, les contenant 6 un propos
introductif, n'en a tir aucune consquence particulire alors que cette ruralit
et cet miettement appellent ncessairement une adaptation du soutien
financier aux communes. Certes, ce soutien est juridiquement facultatif Mais
il se prsente sous un jour impratif pour l'amnagement de ce territoire :
l'miettement communal de la Drme ne peut s'accompagner d'une
concentration du soutien. Porte dans l'intrt gnral, cette politique,
M. Guillaume l'assume et la revendique. Et si quelques dfauts de coherence
ou d'instruction ont accompagn sa mise en uvre, M. Guillaume, qui les
note, croit pouvoir se fliciter d'une rduction des ingalits structurelles dans
le Dpartement au cours de son mandat.

M. Guillaume rappelle que cette politique tait un axe fort de sa mandature


mais constituait surtout la seule solution adapte 6 la ralit d'un territoire
rural morcel et marqu par l'absence de ressources communales. Le soutien
au bloc communal constituait ainsi le seul vecteur de ralisation de projets de
fond. A titre d'illustration, les aides dpartementales ont permis ta ralisation
de rseaux d'eau dans des communes qui, en priode estivale marque par
la scheresse, taient dpourvues d'eau potable...

A la lecture du rapport d'observations dfinitives, il est regrettable que cette


ralit rurale ait t mconnue par la Chambre.

(iv) Surie point 5 de ce rapport intitul a Le soutien au projet ECO T 0 X

5. Le Dpartement de la Drme a la chance d'accueillir sur son sol un projet


scientifique d'envergure europenne, pris comme modle dans le monde.
Comme le relve la Chambre, ce projet est le fruit d'une ambition nationale
le Prsident de la Rpublique ayant d'ailleurs inaugur la plateforme
ECOTOX le 10 fvrier 2017 , qui enrichit et dynamise le territoire du
Dpartement tout entier. Un tel projet ne peut s'envisager sans l'appui et le
soutien de l'Etat et des collectivits territoriales appeles 6 l'accueillir, Et la
Chambre peut mesurer aussi que cette envergure exige, au nom cJe la
responsabilit d'y faire face, un sens aigu de l'adaptation, laquelle conititue
du reste l'une des lois de tout service public. Sans doute les observations
de la Chambre auraient-elles pu rendre compte et, possiblement, tenir compte
de cette ncessit.

En outre, M. Guillaume souhaite rappeler que, relevant de la recherche


scientifique dans un territoire qui en tait jusque-l dpourvu, l'activit
destine a tre accueillie sur le ple ECOTOX n'est pas au nombre des
activits concurrentielles soumises au rgime des aides publiques. A cet
gard, il est rappel que la plateforme ECOTOX est administre par la
Fondation d'utilit publique Rovaltain. LA encore, il apparat M. Guillaume
que les observations de la Chambre auraient mrit d'tre davantage
dtailles et, cet effet, d'tre plus nuances sur ce point.

Du reste, la teneur de ces observations parat trop dfinitive lorsque, relevant


le prix lev du bien acquis par le dpartement en vue de l'opration, la
Chambre ne prcise pas, tout en disposant pourtant d'lments, que ce prix,
pour tre lev, n'est pas excessif ou exagr, qu'il correspond l'valuation
de France-Domaine et, en tout tat de cause, au prix du march. M. Guillaume
regrette que la Chambre n'ait pas souhaiter enrichir ses observations
provisoires.

(y) Sur le point 6 de ce rapport intitul La gestion des stations de ski


dpartementales

6. Culturellement, conomiquement et socialement, les activits de sport d'hiver


sont insparables de l'identit du dpartement de la Drme. Faisant face 6
ses responsabilits, le Conseil dpartemental a historiquement appuy le
dveloppement et la modernisation des stations de ski de son territoire, ft-
ce par le moyen de rgies. M. Guillaume se flicite de l'aide apporte par les
observations de la Chambre la scurisation de cette politique, qu'il s'agisse
de son assise, de ses modalits ou de sa prsentation budgtaire. Confront
aux alas que l'poque impose la moyenne montagne, le Conseil
dpartemental de la Drme, soucieux de respecter le principe de lgalit, ne
peut ngliger son devoir envers l'intrt public local. M. Guillaume aurait
souhait pouvoir disposer des conclusions, c'est--dire des solutions,
auxquelles aboutissent ou pourraient aboutir en l'espce les observations de
la Chambre. S'interrogeant en particulier sur les voies et moyens de la
rationalisation des stations dpartementales laquelle appelle la
Chambre (recommandation n 7), M. Guillaume avait souhait a la lecture des
observations provisoires de la Chambre que celles-ci s'accompagnent, dans
l'intrt d'une bonne gestion et comme en matire de commande publique
(point 2 ci-dessus), de propositions ou de suggestions de toute nature.
M. Guillaume regrette que la Chambre n'ait pas rserv ses observations
dfinitives davantage d'utilit pour l'exercice de l'action publique.
Telles sont les rponses que M. Guillaume entend porter a la conne Issance
de la Chambre sur ses observations dfinitives.

Je vous prie d'agrer, Madame la Prsidente, l'expression de ma


considration la plus respectueuse,

Xavier M THARAN
Avocat associe

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