Gobernanza para Resultados PDF

Una Gua de Gobernanza
para Resultados
en la Administracin Pblica
Brasilia DF
2010
Instituto Publix
SHS, quadra 06, conjunto A, bloco C, sala 909/910.
Complexo Brasil 21 - Braslia, DF - Brasil. CEP: 70.316-000
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cone Grfica e Editora
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Proyecto Grfico e Editoracin

Denny Guimares de Souza Salgado
Paulo de Tarso Soares Silva
Criacin e Editoracin de la Portada
Willy de Almeida Rodrigues Salgado
Traduccin
Maria Mercedes Quihillaborda Irazabal Mouro
Revisin
Equipe Instituto Publix
Impresin
cone Grfica e Editora
3865
Martins, Humberto Falco; Marini, Caio e outros. Una gua

de gobernanza para resultados en la administracin pblica.
Publix Editora, 2010.
256 p. ; il. 21 cm
ISBN 978-85-63133-02-1
1. Administracin pblica. 2. Gobernanza.

3. Gestin para resultados.
CDU 351
Prefacio a la Edicin en Espaol
El enfoque en los resultados de la administracin pblica es

quizs uno de los ms importantes cambios paradigmticos acae-
cidos en el ltimo siglo porque obliga a que el quehacer pblico se
recentre en la sociedad misma.
La inmensa literatura acadmica producida al respecto es ex-
presiva de este cambio de enfoque. Sin embargo, ella se ha origina-
do bsicamente en pases anglosajones, con trayectorias histricas
y configuraciones institucionales muy distintas a las que son propias
de las sociedades iberoamericanas.
La ausencia de obras autctonas es, probablemente, una de
las causas de que en nuestros pases se aprecie ms retrica que
realidad e, incluso, sesgos en la utilizacin del enfoque para resul-
tados.
Indebida comprensin de la especificidad de los resultados
en las administraciones pblicas, sobrevalorizacin de las medicio-
nes y tendencia a gestionar para indicadores en vez de utilizarlos
como herramientas de aprendizaje, son algunas de las expresiones
de la falta de asimilacin del nuevo paradigma. Por ello, la obra de
Humberto Martins y Caio Marini reviste una importancia clave.
Los autores, con la agudeza de su rica trayectoria intelectual
y con el sentido de realidad que arraiga en su vasta prctica profe-
sional, son capaces de expresar brillantemente los desafos que en-
frenta la gobernanza para resultados en nuestras administraciones
pblicas.
La obra tiene, pues, muchas virtudes.
Es, por una parte, una gua til para ayudarnos a comprender
que un enfoque para resultados requiere, en forma imprescindible,
3
de un abordaje integral que abarque la construccin de la agenda,
la adaptacin de las estructuras organizacionales y los procesos de
trabajo, el monitoreo y la evaluacin, considerando adems el im-
portante papel que tiene la alineacin de las personas para la real
institucionalizacin de la gobernanza para resultados.
Por otra parte, la obra nos proporciona un alerta para evitar
caer en ritualismos y para huir de la tendencia tan comn en nuestra
regin de pervertir discursivamente un cambio sin darle siquiera la
oportunidad de que arraigue en la realidad.
Adems, la obra nos entrega un mapa tanto de las diferentes
metodologas como de las principales experiencias internacionales,
mostrndonos sus contribuciones y lmites y, sobre todo, advirtin-
donos acerca de la necesidad de modelos integradores de diferen-
tes perspectivas metodolgicas.
Por todo eso, estamos seguros que este libro de Humberto
Martins y Caio Marini se convertir en un referente obligado para
todos aquellos que aspiran a hacer del cambio social, el propsito
bsico y el norte de lo pblico.
Nuria Cunill Grau
4
Prefacio
La publicacin del libro Una Gua de Gestin para Resultados

en la Administracin Pblica es una importante contribucin para
todas las personas interesadas en el permanente reto de la moder-
nizacin del Estado brasileo, tanto acadmicos, funcionarios pbli-
cos, consultores, como practitioners en general. La literatura brasi-
lea en administracin pblica es reconocidamente pobre, reflejo
de las caractersticas de la propia rea, que recin en las ltimas d-
cadas se est regenerando, despus de la discontinuidad impuesta
por el perodo autoritario no sorprendentemente, la administra-
cin pblica es un campo profesional que depende de un ambiente
democrtico para florecer. Con excepcin del esfuerzo editorial de
la Fundacin Getlio Vargas y de la Escuela Nacional de Administra-
cin Pblica, son pocos los ttulos disponibles.
La publicacin de Caio Marini y Humberto Martins es produc-
to de la trayectoria profesional de ambos, enraizada en el Instituto
Publix, que incluye experiencia en instituciones pblicas federales,
instituciones acadmicas y, en especial, actividades de consultora
ofrecida a gobiernos y organizaciones gubernamentales de todos
los niveles. No es sorprendente, por lo tanto, que el libro est orien-
tado a satisfacer la curiosidad de quienes estn involucrados con los
desafos de la administracin pblica dentro de la perspectiva de re-
sultados, porque este es el gran reto de quienes, como ambos, son
llamados a ofrecer instrumentos a dirigentes y tomadores de deci-
sin en la actividad cotidiana de las actividades gubernamentales.
La lectura no necesita ser obligatoriamente secuencial y cada
captulo puede ser ledo separadamente, de acuerdo con el inters
del lector. La bibliografa es muy til y ofrece a los interesados diver-
5
sas fuentes para lecturas posteriores. Son muchos los temas mutua-
mente articulados y es necesario que sean profundizados de forma
segmentada, para que sean comprendidos en sus complejidades es-
pecficas y, posteriormente, articulados nuevamente en un conjunto
dinmico. En realidad, cada captulo puede expandirse y ser objeto
de una publicacin especfica, dado el volumen de asuntos aborda-
dos en cada uno de ellos.
Se trata de un abordaje introductorio pero muy abarcador del
tema. Los captulos iniciales, incluso los que se refieren a las princi-
pales metodologas aplicadas en el rea y a las experiencias en mar-
cha en otros pases, funcionan como el punto de partida de un cir-
cuito para quienes buscan una visin ms profunda. En los captulos
siguientes, son incorporados a la reflexin sobre el tema insumos y
materiales derivados del esfuerzo de traducir en la prctica teoras
y conceptos cuya retrica y propaganda hacen que parezcan ms
simples de lo que de hecho son.
El debate sobre gestin para resultados fue un importante
avance ocurrido en los aos 90 en la administracin pblica. En la
prctica, sin embargo, se constat que el ambiente de la esfera p-
blica es muy complejo y demanda un esfuerzo de contextualizacin
considerable, cuando se trata de adoptar enfoques que movilizan
expectativas entre dirigentes y electores. El foco en los resultados
es imprescindible en la administracin pblica contempornea. Pero
l, por s slo, no es garanta de que los resultados sean logrados. En
realidad, la probabilidad de xito est asociada al conocimiento de
los factores y de las restricciones que limitan sus potencialidades.
Colocarlos en el centro del esfuerzo de transformacin, sin embar-
go, contribuye a que el esfuerzo sea estructurado a partir de lo que
es ms vital en el rea gubernamental: entregar productos y servi-
cios a la sociedad de forma transparente y eficiente.
Este libro contiene interesante material producido en el es-
fuerzo de proporcionar herramientas a los gestores involucrados en
la estructuracin de reas de resultados en administraciones pbli-
cas municipales, estaduales y federales. Este material, extrado de
la prctica profesional de los dos autores, constituye un material
original, producido en el embate con los problemas cotidianos y es,
6
indiscutiblemente, la parte ms rica de la publicacin. Se trata de
un conjunto de insigths en estado bruto, fruto de experimentacin
institucional, que comienza a ser elaborado y sistematizado para
anlisis y diseminacin. Las reflexiones que posibilitan auxiliarn a
profesionales involucrados en retos similares a modelar iniciativas
ms adecuadas a las necesidades.
Los lectores de esta publicacin concluirn, al terminar de
leer, que promover una administracin orientada para resultados es
un reto intrnseco de las administraciones pblicas.
Francisco Gaetani
Secretario Ejecutivo Adjunto del Ministerio
de Planeamiento, Presupuesto y Gestin
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Presentacin
El trmino gobernanza significa ms que gestin y ms que

gobierno. Remite a roles preponderantes de mltiples arreglos de
diferentes actores (estado, tercer sector, mercado, etc.) en el desa-
rrollo, en la gestin de polticas pblicas y en la prestacin de servi-
cios, caractersticos del estado contemporneo y del actual debate
en materia de administracin pblica y gobierno.
Este libro elabora un concepto y una metodologa de gober-
nanza para resultados denominada Gestin Matricial de Resultados,
o Gobierno Matricial, que se basa en tres elementos: a) la construc-
cin de una agenda estratgica legtima, coherente, enfocada y rea-
lista; b) la alineacin de las estructuras implementadoras - de dentro
y de fuera de los gobiernos - con esta agenda, con el objetivo de
buscar la efectiva implementacin y evitar la disipacin fragmenta-
ria de esfuerzos en direccin a otras agendas paralelas; y c) el es-
tablecimiento de sistema de monitoreo y evaluacin, que propor-
cione la generacin de informaciones sobre resultados y esfuerzos,
y promueva su apropiacin por la sociedad y por los agentes invo-
lucrados con miras a generar mejora, responsabilizacin, control y
transparencia.
De esta forma, la Gestin Matricial de Resultados presupone
que no basta apenas: a) tener una buena agenda estratgica, nin-
guna agenda es auto-ejecutable; b) no basta apenas desarrollar es-
trategias; las estructuras no son auto-orientadas para resultados y
requieren formas ms robustas de induccin y preparacin; y c) no
basta apenas generar informaciones sobre el desempeo, siendo
necesario que los agentes involucrados se apropien de las informa-
ciones.
9
Esta obra es resultado directo de nuestras investigaciones,
proyectos de consultora y actividades de enseanza en el rea de la
gestin pblica. En efecto, durante los ltimos aos, hemos tenido
la rara oportunidad de apoyar a personas, organizaciones y gobier-
nos que protagonizaron relevantes transformaciones en la gestin
pblica en Brasil y en el mundo.
Nuestro objetivo fue escribir un libro prctico, conteniendo
de forma sucinta y sistemtica conceptos, metodologas, herra-
mientas y casos destacados en gestin para resultados, a partir de
las aportaciones que hemos ofrecido en beneficio del buen gobier-
no y de la buena gestin. Se trata de una gua en el sentido de que
su objetivo es orientar, apoyar y enriquecer las prcticas de gestin
para resultados sin dogmatismos metodolgicos. O sea, no se trata
de un manual que contiene preceptos y procedimientos que deban
ser seguidos acrticamente.
Este volumen representa, por lo tanto, lo que pensamos y la
forma en que hemos tratado nuestro trabajo. Constituye una espe-
cie de obra de referencia de nuestra amplia comunidad de aprendi-
zaje que no se limita al conjunto de los consultores asociados o a
los involucrados en los proyectos que desarrollamos. De esta mane-
ra, este volumen es una construccin colectiva en la cual colabora-
dores del Instituto Publix participaron activamente. Agradecemos la
colaboracin de Alexandre Borges Afonso, Gilberto Porto Barbosa,
Joo Paulo Martins Melo, Joo Paulo Mota Cordeiro, Marcelo Tre-
venzoli, Maurlio Engel, Natlia Latino Antezana, Sara Lin Levy, Tiago
Silva y Vitor de Arajo Peixoto. Tambin agradecemos el apoyo que
nos dieron Angelita Maria de Oliveira, Csar Santos y Nomia Brito.
El texto es intencionadamente sencillo y reducido para que
pueda ser ledo enteramente en un breve perodo de tiempo y pro-
porcione, rpidamente, una visin abarcadora de las ideas expues-
tas. Su lenguaje fue ajustado para facilitar la comprensin de quienes
no son especialistas en gestin para resultados, sino profesionales
de diferentes reas a quienes les interesa comprender el tema y su
aplicacin, en beneficio de sus trayectorias personales, de sus orga-
nizaciones o de sus gobiernos.
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No se trata, de esta forma, de un libro acadmico, a pesar de
que fue pautado por el rigor y la actualidad. Tampoco constituye
un nuevo manual de autoayuda organizacional, de tono apelativo y
lleno de modismos gerenciales.
Se trata, esencialmente, de un mensaje a ser comunicado al
lector alguien que trabaja en el gobierno o con gobiernos y, de
distintas maneras, debe generar resultados lo que puede ser ex-
presado de la siguiente forma: la buena gestin es la que llega a re-
sultados. Todos tienen, cada vez ms, que administrar mejor para
lograr mejores desempeos. Tenemos soluciones y experiencias,
desarrolladas a travs de los aos que pueden contribuir significa-
tivamente a mejorar el desempeo de organizaciones y gobiernos,
que deben ser compartidas.
As, el primero captulo es una contextualizacin de las tra-
yectorias y de los retos de la gestin pblica contempornea. Busca
tambin trazar un perfil de la gobernanza actualmente, en que el
mejoramiento del desempeo es una preocupacin central.
El segundo captulo presenta algunas de las principales meto-
dologas de gestin de desempeo adoptadas en la administracin
pblica y en la iniciativa privada. El anlisis de estas metodologas,
que representaron grandes avances en el rea de la gestin, subraya
la importancia de la adopcin de modelos abarcadores e integrado-
res, capaces de transponer los compartimientos estanques existen-
tes entre los diferentes enfoques.
El tercer captulo presenta, resumidamente, experiencias pa-
radigmticas de la gestin pblica contempornea en distintos pa-
ses, demostrando cmo fue la aplicacin de algunos de los principa-
les modelos de gestin para resultados desarrollados hasta ahora.
El captulo cuarto propone un modelo de gobernanza para el
desempeo, denominado Gestin Matricial de Resultados, y defi-
ne sus etapas de implementacin. Este modelo se destaca por su
dinmica, alcance y multidimensionalidad, lo que posibilita que su-
pere las limitaciones y potencialice las virtudes encontradas en las
metodologas anteriormente presentadas.
Los seis captulos siguientes tratan de las etapas de imple-
mentacin de la Gestin Matricial de Resultados: construccin de
11
la agenda estratgica; pactuacin interna y alineacin de la estructu-
ra implementadora; alineacin de procesos; alineacin de la estruc-
tura; alineacin de personas; monitoreo, evaluacin y aprendizaje.
Esos captulos estn ilustrados por cuadros que contienen breves
relatos de casos de aplicacin exitosa.
El captulo final es dedicado a reflexiones sobre los retos de la
implementacin sostenible de modelos de gobernanza para resulta-
dos en la administracin pblica.
Esperamos, sobre todo, que este libro sea til y, de alguna
forma, inspire movimientos destinados a perfeccionar las iniciativas
emprendidas en la bsqueda de mejores resultados en la adminis-
tracin pblica.
Una excelente lectura!
Humberto Falco Martins

Caio Marini
12
Indice
CAPTULO 1 - Estado y Gestin Pblica:

trayectorias y retos contemporneos...............................17
1.1. El contexto de transformacin y la
necesidad de alineacin...................................................................... 19
1.2. Antecedentes: la evolucin hacia el estado moderno................. 21
1.3. Estado y gestin pblica contemporneos.................................. 27
CAPTULO 2 - Gestin para Resultados:
principales metodologas...................................................33
2.1. Balanced Scorecard..................................................................... 37
2.2. Bain & Company.......................................................................... 39
2.3. Prisma de Desempeo................................................................ 41
2.4. Hoshin Kanri................................................................................ 42
2.5. Gestin de la Calidad Total . ....................................................... 44
2.6. Rummler & Brache...................................................................... 47
2.7. Cadena de Valor de Porter.......................................................... 49
2.8. Gestin de Proyectos (PMBOK)................................................. 51
2.9. Cadena de Suministro: Desempeo logstico
(redes e integracin de los procesos corporativos)........................... 54
2.10. Planificacin Estratgica Situacional........................................... 55
2.11. Creacin de Valor Pblico......................................................... 57
2.12. Consideraciones sobre las metodologas
presentadas........................................................................................ 58
CAPTULO 3 - Gestin para Resultados:
experiencias paradigmticas.............................................61
3.1. Reino Unido................................................................................ 63
3.2. Australia....................................................................................... 66
3.3. Estados Unidos de Amrica........................................................ 69
3.4. Canad........................................................................................ 72
3.5. Francia........................................................................................ 74
3.6. Chile........................................................................................... 77
3.7. Consideraciones sobre las experiencias...................................... 79
13
CAPTULO 4 A la bsqueda de la Gobernanza
para Resultados: atributos ideales y la Gestin
Matricial para Resultados..............................................81
4.1. Los atributos ideales de un modelo de
gobernanza para resultados:............................................................... 83
4.2. La Gestin Matricial de Resultados.......................................... 88
CAPTULO 5 Construyendo Agendas Estratgicas.......95
5.1. Comprendiendo el ambiente institucional.................................. 98
5.2. Estableciendo el propsito........................................................ 101
5.2.1 Misin................................................................................... 101
5.2.2 Visin.................................................................................... 103
5.2.3 Valores................................................................................... 104
5.3. Definiendo resultados............................................................... 105
5.3.1 Construyendo el mapa estratgico.......................................... 105
5.3.2 Modelando indicadores y metas.............................................. 113
5.4. Estableciendo esfuerzos de implementacin:
iniciativas estratgicas....................................................................... 122
CAPTULO 6 - Alineando Estructuras
Implementadoras y Pactando Resultados......................129
6.1. Definiendo la matriz de contribucin y las
alineaciones vertical y horizontal...................................................... 132
6.1.1 Alineacin Vertical................................................................. 133
6.1.2 Alineacin Horizontal............................................................. 136
6.2 Afirmando la pactuacin interna................................................. 137
6.3. Formulando el diagnstico de las unidades
y de los procesos pactados . ............................................................ 145
6.4. Apoyando la remocin de obstculos y
promoviendo mejoramientos de gestin......................................... 150
CAPTULO 7 - Alineando y Optimizando
Procesos de Trabajo.........................................................153
7.1. La gestin matricial de procesos............................................... 156
7.2. Alineando y optimizando procesos........................................... 159
CAPTULO 8 - (Re)modelando Estructuras
Organizacionales.............................................................175
8.1. Arquitectura Organizacional...................................................... 178
8.2. Incluyendo las etapas de la ....................................................... 184
modelacin de la estructura............................................................. 184
8.2.1. Modelando la cpula............................................................. 186
14
8.2.2. Modelando el ncleo operativo.............................................. 189
8.2.3. Modelando las reas de apoyo............................................... 192
8.2.4. Modelando la lnea intermdia.............................................. 193
CAPTULO 9 - Promoviendo la Alineacin
de las Personas y Reinventando el Sistema de Gestin de
Personas............................................................... 199
9.1. El imperativo de la alineacin en razn
de los nuevos tiempos...................................................................... 201
9.2. Construyendo una nueva gestin de personas.......................... 203
9.3. Alineando la Fuerza de Trabajo.................................................. 207
9.4. Alineando Valores...................................................................... 208
9.5. Alineando Competencias........................................................... 210
9.6. Reinventando el liderazgo: del liderazgo
jerrquico hacia el liderazgo relacional............................................. 211
9.7. Gestin del desempeo basada en pactuaciones...................... 213
9.8. Desarrollando una poltica de retribuccin
basada en competencias y desempeo............................................ 215
CAPTULO 10 - Monitorizando, Evaluando,
Ajustando.........................................................................219
10.1. Objetos de Monitoreo y Evaluacin y
sistema de puntaje............................................................................ 222
10.2. Comprendiendo el proceso y las
modalidades de Monitoreo y Evaluacin.......................................... 224
10.3. Definiendo la central de resultados......................................... 227
10.4. Elaborando el panel de control
y diseminando las informaciones...................................................... 230
10.5. Limitaciones y atributos de un buen modelo
de Monitoreo y Evaluacin............................................................... 231
CAPTULO 11 - Promoviendo la Sostenibilidad
de los Modelos de Gestin para Resultados:..................237
11.1. Gobernanza para resultados es un proceso:
cuidado con los modismos!............................................................. 240
11.2. Movilizacin, desarrollo de
capacidades y apropiacin................................................................ 244
11.3. Institucionalizando el proceso de
transformacin................................................................................. 245
Sobre el Instituto Publix.................................................249
Sobre los autores.............................................................251
15
Captulo 1
Estado y Gestin Pblica:
trayectorias y retos
contemporneos*1
*1Este captulo contiene trechos de: Martins, Humberto F., A construo do Estado moderno
e da burocracia profissional no Brasil: questes centrais, dilemas, impasses e desafios, Re-
vista Eletrnica sobre a Reforma do Estado, n. 1, maro/abril/maio de 2005; y Marini, Caio &
Martins, Humberto F., Um modelo de gesto governamental para resultados, I Seminrio Ad-
ministrao Pblica: Anlise Contextual e Propostas de Modernizao, Comisso de Trabalho
e Administrao Pblica da Cmara dos Deputados, Braslia, 06 de dezembro de 2005.
Captulo 1
Este primer captulo es contextual y su propsito es ofrecer al

lector un brevsimo panorama del teln de fondo de la discusin so-
bre gobernanza: el estado contemporneo. Esta informacin es ne-
cesaria por dos motivos principales. Primeramente, es necesario ex-
plicitar al servicio de qu causas e ideales deben estar las diferentes
metodologas contenidas en este volumen. La pregunta sera: cul
es el modelo de estado que estas metodologas de gobernanza para
resultados buscan aplicar? A continuacin, es necesario que esta
cuestin sea aclarada en una perspectiva histrica, en movimiento,
de modo tal que lo que aqu se denomina estado contemporneo
sea visto como el resultado de un proceso histrico de bsqueda del
bienestar en las democracias contemporneas.
En sntesis, se aboga que la consolidacin de los ideales de im-
perio de la ley y de estado social, considerados instrumentos esen-
ciales de la promocin del bienestar y del desarrollo, clama por el
efectivo desarrollo de modelos de gobernanza para resultados.
1.1. El contexto de transformacin y la

necesidad de alineacin
La principal caracterstica del contexto contemporneo es la

transformacin. Aunque no haya ninguna novedad en el cambio el
mundo cambia desde que el mundo es mundo , la novedad est,
entonces, en las especificidades de este momento particular de
cambio. Algunos ejemplos:
La democracia, como valor, se consolida cada vez ms, a
partir de la afirmacin de la ciudadana, de la ampliacin
del espacio de participacin popular, del desarrollo de la
sociedad civil y de la defensa intransigente de los dere-
chos humanos, aunque en un contexto desigual, caracte-
rizado por prcticas que no siempre son coherentes con
esos principios;
19
Una Gua de Gobernanza para Resultados en la Administracin Pblica
La tan propalada globalizacin, un proceso histrico com-

plejo y contradictorio, que se refiere a la creciente inte-
gracin de la sociedad mundial y al funcionamiento de
actividades vitales en tiempo real y que elimin fronteras
econmicas, internacionaliz al capital, unific mercados,
hbitos y comportamientos. Tambin permiti la redistri-
bucin geogrfica de los procesos productivos y aument
la competencia entre pases;
La revolucin tecnolgica, principalmente en las reas de
comunicacin e informacin, est eliminando las barreras
que se oponen a la comunicacin a partir de la disponibi-
lidad en tiempo real de la informacin para toda la socie-
dad. Permite, as, importantes innovaciones en las ms
diferentes reas de la existencia humana y genera preo-
cupaciones crecientes sobre nuevas formas de exclusin
social.
En particular, a los efectos de este captulo, cambia rpida-

mente el rol del Estado (que abandona algunas funciones, asumien-
do otras), exigiendo, como consecuencia, la necesidad de alineacin
de los modelos de gestin pblica para responder a las exigencias
de estos nuevos tiempos. La Figura 1.1 mostrada a continuacin, ilus-
tra ese escenario.
de la sociedad industrial LA SOCIEDAD para la sociedad del conocimiento
del Estado como provedor EL ESTADO para el estado promotor y regulador ALINEACIN
directo de servicios
de la Burocracia Ortodoxa:
para la Gobernanza Social:
fragmentado y orientado a la LA GESTION PBLICA sistmica y orientada a resultados
conformidad normativa
Figura 1.1 - El contexto de transformacin y la necesidad de alineacin
20
Captulo 1
El entendimiento de las cuestiones y retos contemporneos

que claman por la implantacin de modelos de gestin para resul-
tados en la administracin pblica exige una incursin conceptual,
histrica y contextual sobre las trayectorias recientes de evolucin
del Estado y de la gestin pblica, objeto de este captulo.
1.2. Antecedentes: la evolucin hacia el

estado moderno
El estado moderno es una invencin cuyo propsito fue tor-
nar posible la vida en sociedad. En este sentido, era necesaria la
existencia de una entidad que pudiese someter a los individuos a
reglas de conducta para subyugar la naturaleza individualista del ser
humano en favor de la colectividad.
Entre el punto de partida, el modelo de estado patrimonial
premoderno, y el punto de llegada, el estado-red postmoderno
contemporneo, hay tres siglos de implementacin del estado mo-
derno, que tiene tres momentos caractersticos: a) el nacimiento y
la consolidacin del estado moderno; b) la crisis del Estado; y c) la
reforma del Estado. Por tratarse de un proceso, la implementacin
del estado moderno est ocurriendo de forma muy variada en dife-
rentes contextos. La Figura 1.2 busca ilustrar esa trayectoria.
El modelo de estado patrimonial, punto de partida de la
trayectoria histrica del estado contemporneo, tiene dos caracte-
rsticas fundamentales: a) la captura por intereses privados (de den-
tro o de fuera del estado); b) la inexistencia de reglas universales,
porque predominan situaciones casusticas y personalistas.
El nacimiento del estado de derecho fue signado por movi-
mientos revolucionarios que promovieron rupturas con los regme-
nes patrimonialistas, a ejemplo de las Revoluciones inglesa, francesa
y norteamericana. A partir de los elementos resultantes de dichos
movimientos Parlamento representativo con poder decisorio, Re-
pblica con equilibrio entre poderes y federacin , se erigi el esta-
do democrtico de derecho, que culmina con la consecucin de su
ideal: garantizar derechos universales en la base del universalismo de
procedimientos, convirtiendo en residual el carcter patrimonialista.
21
ANTECEDENTES... DEL ESTADO PRE-MODERNO AL ESTADO POSTMODERNO (CONTEMPORNEO) EN 3 MOVIMIENTOS

Nacimiento del Estado Moderno Consolidacin del Estado Moderno Transicin hacia el Estado Contemporneo
Ineficiencia Ajuste Fiscal
Derechos Civiles Derechos Democracia Gestin del orden econmico:
Falta de confiabilidad Revisin de derechos sociales
Derechos Polticos Sociales de Masas regulacin, desarrollo Calidad de servicios
Exclusin
Estado
ESTADO DE DERECHO
22
Estado
pre-moderno: ESTADO SOCIAL
Contemporneo
Poder discrecional CRISIS DEL REFORMA DEL
siglo XXI
+ Confusin ESTADO ESTADO
pblico-privado
siglo. XVII siglo. XVIII siglo. XIX Siglo. XX Final del Siglo. XX
Figura 1.2 - Trayectoria de evolucin del estado moderno
Captulo 1
El momento de consolidacin del estado moderno representa

la implementacin del ideal de estado de derecho, con el reconoci-
miento de derechos civiles y, posteriormente, de derechos polticos
a medida en que la idea de democracia de masas avanza. La abso-
luta ausencia de iniciativas de gestin del orden social o del orden
econmico aproxima esa concepcin estricta de estado de derecho
a la nocin de estado liberal, al que solamente le cabe hacer cumplir
leyes que garanticen derechos civiles.
Otra faceta de la consolidacin del estado moderno es la im-
plementacin del ideal de estado social el reconocimiento de de-
rechos sociales como forma de apoyar el desarrollo de la economa
de mercado y los consecuentes procesos de urbanizacin y de trans-
formacin de las familias. El Estado, por as decir, debera proveer
mnimamente educacin, salud y previsin social como medios de
preparar a sus ciudadanos para ingresar a la sociedad del trabajo.
El primer gran momento de consolidacin del estado social
fue iniciado a partir del avance de la Revolucin Industrial en la se-
gunda mitad del siglo XIX, el segundo, a partir de la crisis de 1929 y
de la Segunda Guerra Mundial. Esos dos ltimos acontecimientos,
en particular, hicieron incorporar al estado social (ms propiamente
al concepto de bienestar), ms all de la gestin del orden social, el
concepto de gestin del orden econmico, alineado con las ideas
keynesianas, lo que gener un ciclo de expansin y crecimiento de
las funciones estatales en una lnea desarrollista.
A diferencia del estado liberal, el estado social desarrollista
exiga una pesada implementacin administrativa, tena caractersti-
cas de la administracin burocrtica clsica (legalidad e impersona-
lidad) y utilizaba tecnologas gerenciales emergentes de los aos 30
a los aos 50.
Sin embargo, el mundo que surgi a partir de los aos 70 inau-
guraba el discurso de la crisis del Estado, segundo momento en la
transicin del estado premoderno al estado postmoderno. Las crisis
del petrleo de los aos 70, las primeras crisis de liquidez de los aos
80, el surgimiento de la nueva economa de la sociedad del conoci-
miento, las protestas y disturbios polticos de los aos 60 en adelan-
te, el comienzo de la globalizacin (cada del patrn oro, del dlar y
23
de la barrera de circulacin de dinero entre pases) estn entre los

principales asuntos contextuales.
En este nuevo mundo, el estado pas a ser tratado ms como
un problema que como una solucin, porque impide el desarrollo
del mercado y es cuestionado sobre su confiabilidad y la eficiencia
de sus instituciones. La solucin sera menos Estado, ms mercado
y ms asociativismo, para culminar en un tercer movimiento en la
trayectoria del estado moderno: la reforma del Estado.
En este sentido, diversas iniciativas de reforma del estado por
el mundo pueden ser subrayadas, con diferentes transformaciones
generadas, tal como ilustra el cuadro 1.1.
Entre los movimientos de reforma, la experiencia angloame-
ricana de ajuste fiscal con aumento de eficiencia fue considerada
paradigmtica en la medida en que se convirti en una condicin
necesaria para recibir el apoyo de los organismos multilaterales de
crdito.
La denominada nueva gestin pblica (conjunto de tecnolo-
gas gerenciales innovadoras aplicadas al Estado y sus organizacio-
nes en los aos 1980 y 1990) es el modelo de gestin de la era de la
reforma del Estado. Comenz estando al servicio de un ideal neoli-
beral de disminucin de la presencia del estado, control y eficiencia,
preconizando la aplicacin de tecnologa gerencial privada en el sec-
tor pblico, pero rpidamente se expandi en mltiples direcciones,
buscando mejorar la calidad de los servicios y polticas pblicas, y
hacer que el Estado sea ms slido, democrtico y ciudadano.
La Figura 1.3 ilustra la trayectoria completa del estado mo-
derno y revela una evolucin caracterizada por distintos factores y
contextos, pero pautada por ideales ptreos: democracia, derechos
(civiles, sociales, republicanos) y universalidad de procedimientos,
que se mantienen en la concepcin de estado postmoderno. Lo que
cambia a lo largo del tiempo y de esos diferentes modelos de Es-
tado es la forma de buscar dichos ideales, con medios y caminos
ms efectivos, potencializados por los avances de la nueva gestin
pblica en direccin a una gobernanza social, tal como se analiza
detalladamente a continuacin.
24
Captulo 1
PAIS INICIATIVAS
Gran - Bretaa Reduccin de gastos: privatizaciones; disminucin de la mquina estatal

y escrutinios (breves diagnsticos con miras a la racionalizacin de los
rganos pblicos).
Mejoramiento de la eficiencia: conciencia de costos (value for money) y
sistemas de informacin y evaluacin de desempeo institucional con
mecanismos de incentivo.
Consolidacin de la reforma: intensificacin de mecanismos de
mercado,desconcentracin, creacin de las Agencias Ejecutivas
(separadas delncleo formulador de polticas y administradas por
contratos de gestin) y los Citizens Charter (declaracin pblica de
metas, estndares de servicio y responsables).
Estados Unidos Instalacin del NPR National Performance Review (iniciativa del
Ejecutivo), con el objetivo de mejorar el funcionamiento de la
Administracin Pblica, reducir costos y modificar el estndar de gestin
para mejoramiento del desempeo gubernamental.
GPRA: Government Performance and Resultados Act: ley aprobada por
el Congreso inspirada en la idea de gestin por resultados (iniciativa del
Poder Legislativo).
Foco:
- Integracin de programas y presupuestos, con nfasis en la gestin
de costos y suministro de informaciones gerenciales para apoyar la
toma de decisin.
- Reforma de la legislacin contable/financiera y de la legislacin

tecnolgica para la integracin de costos, presupuestos y resultados.
Reduccin de costos a travs de la disminucin de la mquina estatal,

Nueva Zelanda transferencia de las actividades comerciales para las corporaciones
pblicas; mayor autonoma para los administradores seniors y reduccin
de monopolios.
Contractualizacin y equiparacin de los mercados de trabajo (pblico y
privado).
Australia Mejoramiento de la eficiencia, creacin de la carrera de administrador

senior, nueva poltica de carreras.
Conciencia de costos, mecanismos de mercado, autonoma y creacin
de las Agencias de Ombudsman.
Francia Contractualizacin: contratos de gestin con establecimientos pblicos.

Descentralizacin: transferencias de competencias y recursos a los
niveles subnacionales.
Desconcentracin: transferencias de competencias y recursos a los
niveles operacionales dentro de la administracin central; centros de
responsabilidad, proyectos de servicio, programas de calidad.
Chile Contractualizacin.
Presupuesto por resultados.
Sistema de Alta Direccin Pblica.
Cuadro 1.1 - Ejemplos de transformaciones generadas por la reforma del Estado
25
Nacimiento del Estado Moderno Consolidacin del Estado Moderno Transicin hacia el Estado Contemporneo
Derechos Civiles Derechos Ineficiencia Ajuste Fiscal
Democracia Gestin del orden econmico: Revisin de derechos sociales
Derechos Polticos Sociales Falta de confiabilidad
de Masas regulacin, desarrollo Calidad de servicios
Exclusin
Estado
Estado
ESTADO DE DERECHO Contemporneo
premoderno: ESTADO
T SOCIAL
Poder discrecional CRISIS DEL REFORMAA DEL
EST
ESTADO EST
ESTADO siglo XXI
+ Confusin
pblico-privado
siglo XVII siglo XXI
26
Nueva
Revolucin Independencia Revolucin Revolucin Gran Postguerra Crisis aos Nueva Neo-
Gestin
Inglesa de los EE.UU. Francesa Industrial Depresin Guerra Fra 70 y 80 Economa liberalismo
Pblica
Representacin: Libertades Repblica Infraestructura Crisis del Reconstruccin Petrleo Globalizacin Privatizacin Eficiencia
poder del Federacin 3 poderes Social Mercado Opcinal ao Deuda Tecnologa & liberalizacin Flexibilidad
Parlamento urbanizacin Comunismo Governabilidad Conocimiento Resultados
Estabilidad Control social
Figura 1.3 - Trayectoria completa de evolucin del estado moderno y su estructura programtica
Captulo 1
1.3. Estado y gestin pblica contemporneos

El estado postmoderno contemporneo hereda los ideales
del estado moderno, pero existe con condiciones contextuales
complejas que imponen retos y perspectivas inusitados. La Figura
1.4 ilustra su estructura programtica (sus agendas y factores deter-
minantes).
El primer factor determinante es la crisis de la reforma del Es-
tado. La adhesin al modelo predominante de ajuste fiscal y choque
de eficiencia puede haber generado relevantes efectos positivos en
trminos macroeconmicos, pero gener costos de oportunidad
principalmente cuando se trata de contextos sometidos a condicio-
nes de gran pobreza y desigualdad, en las cuales el criterio de la efi-
cacia se sobrepone al de la eficiencia. En segundo lugar, muchos de
los efectos beneficiosos observados en la economa mundial fueron
derivados ms de la reestructuracin productiva, de la nueva econo-
ma y de las burbujas de consumo y produccin que de los efectos
fiscales de las medidas implementadas. En todo caso, aument el
desafo de generacin de bienestar y desarrollo.
El segundo factor es la emergencia de problemas globales re-
lacionados con el clima, con la seguridad, con la salud y con la volati-
lidad de los mercados, que requieren intervenciones e integraciones
que van mucho ms all de los modelos usuales de gestin de polti-
cas pblicas confinadas a Estados-nacin e incluso a los Estados.
El tercer factor es la difusin de la democracia y de los valores
democrticos en el mundo entero, si no en calidad, en la forma de
gobierno, lo que representa un clamor casi sin fronteras (considera-
da la penetracin de los medios de comunicacin y de la internet)
por mayor transparencia, participacin y responsabilizacin.
En efecto, el mundo contemporneo impone arreglos de go-
bernanza no slo estatales para resolver problemas complejos. Es-
tos arreglos requieren un modelo de gobernanza social, en lugar de
tpicamente de gestin pblica, lo que pone en operacin un tipo de
estado-red, con carcter consensual, relacional y contractual, carac-
terizado por la coproduccin o cogestin de polticas pblicas por
arreglos multi-institucionales entre Estado, iniciativa privada y ter-
27
EL ESTADO CONTEMPORNEO
Equilibrio entre las esferas del estado, 3er sector y mercado

Problemas complejos
Gobernanza social, estado-red-consensual-relacional-contractual
Agenda
Equilibrio institucional
Reformas de 2 generacin
Gobernanza para resultados: nueva administracin para el desarrollo y modelos integradores de gestin para resultados
ESTADO CONTEMPORNEO
Consolidacin del estado de derecho
Consolidacin del estado social (amplio o residual)
Estado patrimonial residual
28
siglo XXI
determinantes
Crisis de la Reforma Cuestiones Globales Radicalizacin de la Democracia

Factores
emergentes
Fiscalismo Clima Inclusin
Omisin Seguridad/terrorismo; Participacin
Desorientao estratgica Salud Transparencia
Desigualdad y exclusin Mercados
Figura 1.4 - Estructura programtica del estado contemporneo
Captulo 1
cer sector. Se destaca la necesidad de equilibrio institucional entre

los poderes de esas esferas, porque cada una de ellas tiene limitacio-
nes y ventajas comparativas. As, por ejemplo, el Estado promueve
equidad, pero es menos eficiente, mientras que el mercado presen-
ta gran eficiencia, pero es insensible en materia de equidad. El tercer
sector es virtuoso porque es el dominio del valor, de la causa, pero
su naturaleza no es la regla de derecho. La Figura 1.5 ilustra el con-
cepto de gobernanza social.
Otra cuestin esencial es la superacin de las reformas de pri-
mera generacin y la implementacin de reformas de segunda y
tercera generacin. Las reformas de primera generacin (aos 1980
y 1990) tenan una orientacin esencialmente econmica y fiscal, sin
una preocupacin central con la generacin de resultados. Las re-
formas de segunda generacin, que surgieron en el umbral del siglo
XXI, estuvieron orientadas hacia la promocin del desarrollo y del
feedback - feedforward
Esferas de poder
institucionalizadas
Polticos y
Burcratas ESTADO
BIENES
PBLICOS
Ciudadanos INTERESES TERCER

Organizados BIENESTAR
Y DEMANDAS SECTOR
BIENES
Inversionistas/ INICIATIVA PRIVADOS
Emprendedores PRIVADA
feedback - feedforward
Figura 1.5. Gobernanza social: estado, tercer sector e iniciativa privada como coges-
tores de polticas pblicas.
Fuente: Martins, H. Em busca de uma teoria da burocracia pblica no estatal. II Congre-
so del CLAD. Isla Margarita, octubre 1997.
29
fortalecimiento institucional. Recientemente, la crisis de 2008 sea-

l el advenimiento de una nueva generacin de transformaciones
basada en la reafirmacin del papel del Estado, orientado a respal-
dar el mercado, al promover: un reordenamiento de funciones y una
nueva regulacin, como forma de reestructurar su modelo de actu-
acin e ineficiencias; la mitigacin de los efectos sociales negativos;
la bsqueda de la construccin del futuro en nuevas bases tecnol-
gicas; y la conservacin de los recursos naturales.
El advenimiento de una nueva administracin para el desar-
rollo es otra caracterstica de la gestin pblica contempornea.
La antigua administracin para el desarrollo se basaba en una idea
nacionalista, xenfoba y autctona de desarrollo. Estableca una di-
cotoma entre desarrollo econmico y desarrollo social y segua un
modelo de planificacin tecnocrtico y centralizado, a partir de un
fuerte rgano central de planificacin.
La nueva administracin para el desarrollo est basada en un
concepto de desarrollo abierto, en un contexto caracterizado por
la globalizacin, la integracin y la interdependencia. Busca tratar
de forma integrada la dimensin del desarrollo econmico, del de-
sarrollo social y de la sostenibilidad ambiental. Tambin atribuye un
rol central al Estado, pero en una lnea de estado-red, un elemento
concertador, activador y orientador de las capacidades del merca-
do y de la sociedad civil. Esta realidad exige el desarrollo de mode-
los integrados de gestin para resultados conjuntos coherentes
y sistemticos de prcticas que buscan mejorar el desempeo de
gobiernos, mercados, sociedad civil organizada, organizaciones y
personas, de forma integrada, para la solucin de problemas colec-
tivos complejos.
Una visin panormica de ese proceso de transicin desde un
modelo de estado patrimonial premoderno hacia un modelo de es-
tado contemporneo postmoderno demuestra que se trata de un
proceso continuo e inacabado, pero con lineamientos claros para
construir un estado democrtico de derecho (capaz de garantizar
derechos civiles, polticos, sociales, republicanos) que sea, conjun-
tamente con actores sociales relevantes, un activo promotor del de-
sarrollo en beneficio de los ciudadanos.
En muchos pases, el actual momento histrico puede ser des-
30
Captulo 1
cripto como una encrucijada. El reto de modernizar la gestin pblica

es convertir y consolidar, en la democracia, una burocracia que, en
su contenido, tambin presenta trazos patrimonialistas y, en los as-
pectos formales, lneas ortodoxas. Se trata de hacerlo incorporando
tecnologas emergentes de forma debida para que se fortalezcan las
instituciones estatales y ellas puedan consolidar un estado democr-
tico capaz de generar desarrollo. Hacerlo de forma debida significa
encontrar soluciones (modelos, instrumentos, etc.) adecuadas para
enfrentar los problemas, que estn basados en diagnsticos que in-
diquen su debida extensin y permitan definir prioridades. Hacerlo
de forma debida tambin significa llevar a cabo procesos adecuados
de transformacin, que movilicen a los actores clave de dentro y de
fuera de la burocracia para comprometerlos con el cambio. Hacerlo
en direccin a un Estado capaz de generar desarrollo, con y a partir
del mercado y del tercer sector, exige un proyecto de Pas que es
ms que un proyecto de gobierno, aunque sea responsabilidad de
los lderes ejecutivos electos articularlos, negociarlos e implemen-
tarlos. Un gran y abarcador proceso de transformacin institucional
de esta naturaleza (en las perspectivas globales del Estado y de cada
una de sus organizaciones) es un reto de alta complejidad tcnica y
poltica, y, como proceso, nunca se completa realmente, aunque
deba cosechar los frutos esperados.
31
Captulo 2
Gestin para Resultados: principales
metodologas
Captulo 2
Una buena gestin es la que llega a resultados. En el sector

pblico, esto significa satisfacer las demandas, los intereses y las ex-
pectativas de los beneficiarios, tanto ciudadanos como empresas,
creando valor pblico.
Resultados no se producen por casualidad. Gobiernos en ge-
neral, organizaciones pblicas, polticas, programas y proyectos no
son auto-orientados hacia resultados. Tampoco basta apenas con
definirlos bien, porque resultados no son autoejecutables.
Muchos autores, gestores y estudiosos de la administracin
pblica atribuyen diferentes pesos a varios factores promotores de
resultados, tales como: conciencia estratgica (formulacin com-
partida y comunicacin de la estrategia); liderazgo (capacidad de
influenciar y movilizar personas); estructura (definicin clara de
competencias, reas y niveles de responsabilidad); procesos (defi-
nicin detallada de procedimientos); proyectos (despliegue de re-
sultados en acciones que atraviesan estructuras y procesos que se
someten a regmenes intensivos de monitoreo); contractualizacin
(pactuacin de resultados mediante mecanismos de monitoreo y
evaluacin e incentivos); personas (dimensionamiento de equipos,
capacitacin, compromiso, alineacin de valores); tecnologas de
informacin y comunicaciones (innovacin e integracin tecnol-
gicas, automatizacin); recursos financieros (disponibilidad, previ-
sin y regularidad de flujo).
En este sentido, la principal cuestin no es la preocupacin
de los lderes, organizaciones y gobiernos con la consecucin de re-
sultados, sino con el modo de obtenerlos, o sea, es necesario armo-
nizar todas esas dimensiones bajo la gida de un buen modelo de
gestin para resultados.
Gestin para resultados no es apenas formular resultados
que respondan a las expectativas de los legtimos beneficiarios de
la accin gubernamental de forma realista, desafiante y sostenible.
Significa, tambin, alinear los arreglos de implementacin (que
cada vez ms incluye intrincados conjuntos de polticas, programas,
35
proyectos y diferentes organizaciones) para lograrlos, adems de in-

volucrar la construccin de mecanismos de monitoreo y evaluacin
que promuevan aprendizaje, transparencia y responsabilizacin. Se
trata, por lo tanto, de un tema cada vez ms importante, no slo
porque las demandas se vuelven ms complejas y los recursos relati-
vamente ms escasos, sino tambin porque tecnologas gerenciales
innovadoras permiten condiciones inditas para enfrentar el desafo
de la generacin de resultados, caracterstico de la transicin de un
modelo de gestin de polticas pblicas basado en opiniones hacia
otro modelo basado en hechos, cada vez ms presente en las demo-
cracias consolidadas.
El objetivo de este captulo es abordar metodologas de ges-
tin del desempeo ya consolidadas y comprobadas en diferentes
contextos y organizaciones. As, ser posible visualizar modelos ms
abarcadores, que se posicionan desde la perspectiva del conjunto
de la organizacin y modelos ms claramente enfocados en dimen-
siones especficas del desempeo organizacional, tales como finan-
zas, marketing, operaciones y logstica. Entre las metodologas de
gestin del desempeo fueron seleccionadas las ms representati-
1
vas en la literatura gerencial contempornea :
Balanced Scorecard (BSC);
Bain & Company;
Prisma de Desempeo (nfasis en stakeholders);
Hoshin Kanri (nfasis en las directrices);
Gestin de la Calidad Total (Total Quality Management
TQM) y PDCA;
Rummler & Brache (variables de desempeo en objetivos,
proyecto y gestin);
Cadena de Valor de Porter;
Gestin de Proyectos PMBOK (reas del conocimiento y
ciclo de vida del proyecto);
Cadena de Suministro: (Supply Chain) - desempeo logsti-
co (redes e integracin de los procesos corporativos);
Planificacin estratgica Situacional (PES);
Valor Pblico.
1
Casi todas desarrolladas originalmente para aplicacin en organizaciones del sector priva-
do. Las dos ltimas (PES y valor pblico) fueron concebidas para el sector pblico.
36
Captulo 2
2.1. Balanced Scorecard

El Balanced Scorecard (BSC);), segn sus creadores, Kaplan y
Norton (2004), es un modelo de gestin estratgica que explicita,
comunica, alinea y monitoriza la estrategia organizacional, tradu-
ciendo la misin y la estrategia de una unidad de negocio en objeti-
vos y medidas tangibles y mensurables. Para eso, el BSC est basado
en la construccin de un conjunto de indicadores interconectados
en una relacin de causalidad y alineacin con la estrategia, por lo
que promueve una visin sistmica del desempeo organizacional.
La traduccin de la estrategia, segn las bases originales del
modelo del BSC, es hecha en las cuatro siguientes perspectivas: a)
financiera; b) clientes; c) procesos internos; y d) aprendizaje y creci-
miento. As, su construccin sigue un camino muy lgico y dirigido.
Primeramente, son establecidos objetivos para la perspectiva finan-
ciera (el valor de largo plazo que se pretende generar para los ac-
cionistas). A continuacin, tambin con la atencin colocada en los
accionistas, son establecidos los objetivos desde la perspectiva de
los clientes. Despus de esos dos primeros pasos, deben ser identifi-
cados objetivos y medidas para los procesos internos, destacndose
los procesos crticos necesarios para la obtencin del desempeo
organizacional deseado. Por ltimo, se establecen los objetivos de
aprendizaje y de crecimiento, lo que motiva las inversiones en per-
sonal, en sistemas y en procedimientos organizacionales. Se espera
que dichas inversiones produzcan innovaciones y mejoramientos
importantes para los procesos internos y para los clientes, as como
retornos financieros, en una relacin de causa y efecto.
El modelo conceptual del BSC puede ser verificado en el dise-
o genrico del mapa estratgico presentado en la Figura 2.1.
Es importante subrayar que el modelo BSC fue concebido
inicialmente para el sector privado. Sin embargo, al caracterizarse
como un sistema de gestin estratgica de aplicacin amplia, pas
a ser adoptado tambin por la administracin pblica y por entida-
des del tercer sector. Otra ventaja del modelo es su flexibilidad, que
posibilita la adecuacin a distintos contextos, de acuerdo con las ne-
37
Valor a largo plazo para los
Estrategia de productividad Estrategia de crecimiento
accionistas
Perspectiva
Financiera
Mejorar la estructura de Aumentar la utilizacin Expandir la oportunidad Aumentar el valor para
costos de activos de ingresos los clientes
Propuesta de valor para el cliente
Perspectiva
del cliente
Precios Calidad Disponibilidad Seleccin Funcionalidad Servicios Asociacin Marca
Procesos de gestin operacional Procesos de gestin de clientes Procesos de innovacin Procesos regulatorios y sociales
38
Perspectiva
Abastecimiento Seleccin Identificacin de oportunidades Medio ambiente
interna
Produccin Conquista Portafolio de I+D Seguridad y salud
Distribucin Retencin Proyecto / Desarrollo Empleo
Gestin de riesgos Crecimiento Lanzamiento Comunidad
Capital humano
Perspectiva Capital de la informacin
de aprendizaje
y crecimiento
Capital organizacional
Cultura Liderazgo Alineacin Trabajo en equipo
Figura 2.1 - Estructura genrica del Mapa Estratgico
Fuente: Mapas Estratgicos: convirtiendo activos intangibles en resultados tangibles (2004)
Captulo 2
cesidades y contingencias especficas de cada organizacin. Abarca

tambin otras perspectivas de actuacin, tales como responsabili-
dad ambiental y social.
Una tercera ventaja relevante del BSC es la alineacin orga-
nizacional, porque permite que las medidas de desempeo sean
equilibradas, incluyan a todos los niveles de la organizacin (desde
la alta administracin hasta el nivel jerrquico ms bajo), y orienten
los recursos (financieros, materiales, humanos) hacia la estrategia
organizacional.
2.2. Bain & Company
La metodologa utilizada por la Bain & Company, desarrollada

por Gottfredson y Schaubert (2008), presenta la idea de lograr re-
sultados a partir de la definicin de un punto de partida (diagnsti-
co), de un punto de llegada (visin y objetivos) y de un camino a ser
recorrido (planes de accin) para que la organizacin logre los re-
sultados pretendidos. Para tanto, es necesario identificar los temas
ms relevantes relacionados con la organizacin y con el contexto
donde ella acta.
El proceso de implantacin de esta metodologa comienza
por la comprensin de la posicin actual de la organizacin o punto
de partida, que debe ser identificado a partir de un diagnstico de-
tallado, que incluye puntos fuertes, puntos dbiles, oportunidades
y amenazas, entre otros. A continuacin, es necesario pensar en el
punto de llegada, es decir, en los objetivos a lograr dentro del
tiempo disponible, sin importar su grado de complejidad. Para tan-
to, el punto de llegada debe ser ambicioso e inspirador, adems
de especfico, realista y factible.
Finalmente, la metodologa de desempeo aborda la impor-
tancia de la definicin de planes de accin, que llevarn a la orga-
nizacin desde un punto hasta otro, descripto en la metodologa
como camino hacia los resultados. La Figura 2.2 ilustra los princi-
pales elementos de ese modelo.
39
Bain & Company
CAMINO HACIA LOS

PUNTO DE PARTIDA RESULTADOS PUNTO DE LLEGADA
Diagnstico completo de Panel de control

mejoramiento de desempeo Visin Objetivos Planes de accin de las mtricas
basado en 12 factores principales
imprescindibles
1 Tema 2-3 mtricas-clave

1.
2.
3.
Planes de accin detallados

3-5 imperativos de accin
2-3 mtricas-clave
2 Tema
1.
2.
3.
3 Tema 2-3 mtricas-clave

1.
2.
3.
2-3 mtricas-clave
4 Tema
1. Planificar Liderar
2.
3.
Monitorizar Operar
Figura 2.2 - Modelo Bain & Company

Fuente: Adaptado de Administracin de alto impacto (2008)
El punto fuerte de esta metodologa es la simplicidad de su

aplicacin, porque ella permite la definicin de indicadores y metas
de forma pragmtica, lo que facilita el seguimiento de los gestores
y la agilidad de la toma de posibles medidas correctivas y permite la
convergencia de esas acciones en resultados prcticos orientados
hacia la administracin de alto impacto.
40
Captulo 2
2.3. Prisma de Desempeo

El Prisma de Desempeo, desarrollado por Neely y Adams
(2002), es un modelo integrado de mensuracin de resultados cuyo
foco est en la creacin de valor para las partes interesadas (clien-
tes, proveedores, socios, empleados, comunidad, gobierno), a partir
de la construccin de indicadores que ayuden a obtener la mxima
satisfaccin de las partes.
Este modelo identifica, primeramente, lo que las partes inte-
resadas necesitan de la organizacin y, por consiguiente, su contri-
bucin a la promocin de una relacin recproca de intercambio y
contribucin.
Para tanto, la metodologa del Prisma aborda el concepto de
desempeo de forma multidimensional, a partir de cinco perspec-
tivas. Cada una de ellas corresponde a una de las caras del prisma,
independientes e interconectadas lgicamente. Esas caras son divi-
didas en parte superior, fondo y lados. Las caras de la parte superior
y del fondo son, respectivamente, satisfaccin y contribucin de los
stakeholders y buscan identificar las necesidades y contribuciones
de las partes interesadas y de la organizacin. Las tres caras latera-
les son: estrategia, que busca verificar la existencia de estrategias
para satisfacer las demandas de las diferentes partes interesadas y
definir objetivos; procesos, que buscan identificar y delinear proce-
sos organizacionales para aplicar la estrategia; y capacidades, que
buscan desarrollar personas, prcticas, tecnologas e infraestructu-
ra para la ejecucin de la estrategia.
- Satisfaccin de los stakeholders

- Estrategias
- procesos
- Capacidades
- Contribucin de los stakeholders
Figura 2.3 - Las cinco caras del modelo Prisma de Desempeo

Fuente: The performance prism (2002)
41
Determinadas las caras del Prisma relacionadas con la satisfac-

cin de los stakeholders y las prcticas organizacionales que deben
ser instituidas, son establecidos los indicadores para la mensuracin
de cada una de ellas. La Figura 2.3 ilustra el Prisma con sus caras.
El Modelo Prisma de Desempeo tiene como caracterstica y
ventaja comparativa la inclusin de un rol significativo de las partes
interesadas, que identifican sus demandas y crean los mecanismos
necesarios para satisfacerlas. Otra ventaja del modelo, a partir del
nfasis que atribuye a la satisfaccin de las partes interesadas, es su
adecuacin a contextos que exigen la actuacin de redes interorga-
nizacionales.
2.4. Hoshin Kanri

El modelo de gestin del desempeo Hoshin Kanri fue inicial-
mente desarrollado en Japn durante los aos 1960 y forma parte
de los tres elementos de la Gestin de la Calidad Total (Total Quality
Management). Los otros dos son los equipos de mejoramiento de la
calidad y la gestin de la rutina.
El modelo anteriormente mencionado, segn Akao (1991),
aborda la gestin por medio de directrices de la alta direccin, ca-
racterizndose como el desarrollo de las metas de la cpula y pre-
sente en toda la organizacin hasta el nivel operacional. De ese
modo, todos los niveles de la organizacin tienen directrices que es-
tn bajo su responsabilidad, cuyo seguimiento realiza por medio de
indicadores y metas que reflejan la forma en que los niveles superio-
res de la administracin comunican las directrices a los responsables
de los procesos. Los planes de accin, por su parte, corresponden
a la forma en que los ejecutores llevan cabo el seguimiento de las
actividades. La Figura 2.4 refleja el despliegue de la estrategia hasta
el nivel operativo por medio de directrices.
La implementacin del Modelo Hoshin Kanri comienza por la
planificacin estratgica, que permite a la alta direccin determinar
la visin y los objetivos de la organizacin. La gerencia de nivel medio
estudia esos objetivos y determina la forma en ellos sern logrados,
traducindolos en planes de trabajo. Despus de su determinacin
42
Captulo 2
ALTA DIRECCIN
Directriz 1 Directriz n
Metas e indicadores
GERENCIA
Directriz 1 Directriz n
Metas e indicadores
Operacional 1 Operacional n
Metas Metas
Indicadores Indicadores
Figura 2.4 - Desarrollo de las Directrices

Fuente: Elaborado a partir de la obra de Kanri: policy deployment for
successful TQM productivity (1991)
y validacin, son definidos los equipos de implementacin respon-

sables de ejecutarlos. El procedimiento de implantacin del Modelo
es ilustrado en la Figura 2.5, donde se perciben las diferentes inter-
secciones entre la alta administracin, el nivel gerencial medio y los
equipos de trabajo con el objetivo de desarrollar la estrategia desde
la cpula hasta los niveles ms operacionales.
43
MODELO HOSHIN KANRI
Equipos de Alta
Revisin
Trabajo administracin
Acciones Visin
Misin
Hoshin Poltica
Kanri
ndices Metas
Plan de accin
Recursos
Gerencia media
Figura 2.5 - Modelo Hoshin Kanri

Fuente: Adaptado de Kanri: policy deployment for successful TQM.
Productivity (1991)
Una ventaja comparativa del Modelo Hoshin Kanri es la que se

refiere al mejoramiento de la comunicacin organizacional debido al
sistema documentado y abierto de planeamiento, implementacin y
revisin de la estrategia. Otra ventaja es el establecimiento de con-
tribuciones para todos los niveles de la organizacin, o sea, todos
trabajan en favor de la estrategia y de los resultados organizaciona-
les, lo que genera en los grupos de trabajo un sentimiento de per-
tenencia y contribucin.
2.5. Gestin de la Calidad Total

La Gestin de la Calidad Total (Total Quality Management
TQM) busca satisfacer las necesidades y las expectativas de los
clientes, tanto internos como externos. Con esa finalidad, resalta
principalmente a las personas y los elementos de la calidad. En este
44
Captulo 2
sentido, el concepto de la calidad en el tiempo tiene, segn varios

estudiosos, diferentes connotaciones, tales como: Ishikawa (1982)
(nfasis en los costos de la calidad); Juran (1974) (nfasis en la au-
sencia de defectos [defecto cero] y, posteriormente, en la adecua-
cin al uso); Crosby (1979) (nfasis en la conformidad del producto
a sus caractersticas); y Deming (1982) (nfasis en el atencin a las
especificaciones de los clientes).
El concepto de TQM, segn Creech (1995), se volvi ms abar-
cador, incluyendo el conocimiento de los objetivos de la organiza-
cin, el mejoramiento de los procesos y el lado humano de la cali-
dad, ya que considera que los colaboradores son factores-clave para
llegar a la excelencia en el foco en el cliente.
El abordaje de desempeo, segn el TQM, es realizada por
tres elementos principales ilustrados en la Figura 2.6: a) foco en el
cliente (tiene el objetivo de cumplir con los requisitos de conformi-
dad y de necesidad de los clientes); b) mejoramiento de los proce-
sos (ausencia de duplicacin de trabajo y errores); y c) lado humano
MODELO TOTAL QUALITY MANAGEMENT
Gestin de la Calidad Total
Mejora de los Lado humano

Foco en el cliente
procesos de la calidad
Mtrica, modelos, mensuracin y anlisis
Figura 2.6 - Modelo de la Gestin de la Calidad Total (TQM)

Fuente: Adaptado de The five pillars of TQM: How to make Total Quality Mana-
gement work for you (1995).
45
de la calidad (conocimiento de los objetivos de la organizacin y di-

ferenciacin de las actividades con menor divisin de los trabajos).
En este modelo el proceso de implantacin de la mensuracin
de desempeo se lleva a cabo mediante el establecimiento de indi-
cadores para cada uno de los elementos anteriormente menciona-
dos y procedimientos y acciones continuados de mejoramiento.
El constante proceso de mejoramiento, segn los estndares
de la calidad, es posible mediante la aplicacin del modelo clsico
de planeamiento, ejecucin, control/evaluacin y reorientacin (el
PDCA). La metodologa del PDCA fue desarrollada por Walter A.
Shewhart en la dcada de 1930 y consagrada por Willian Edwards
Deming a partir de la dcada de 1950, al aplicarse en los conceptos
de calidad, en Japn (WALTON, 1988).
El PDCA (del ingls, Plan, Do, Check, Act) significa Planificar-
Hacer-Verificar-Actuar y describe la forma en que los cambios de-
ben ser efectuados en una organizacin. No se limita a los pasos de
la planificacin e implementacin del cambio, sino que incluye verifi-
car si las modificaciones produjeron el mejoramiento deseado o es-
perado. Acta para ajustar, corregir o efectuar una mejora adicional
con base en el paso de verificacin. La Figura 2.7 ilustra el modelo.
Figura 2.7 - PDCA

Fonte: Adaptado de The Deming Management Method (1988)
46
Captulo 2
El uso de los elementos del modelo puede ser relatado de la

siguiente manera:
P (Plan = Planificar): definir lo que ser hecho, establecer
metas y definir los mtodos para asegurar el logro de las
metas propuestas;
D (Do = Ejecutar): tomar iniciativa, educar, entrenar, apli-
car, ejecutar lo que fue planificado de acuerdo con las me-
tas y mtodos definidos;
C (Check = Verificar): verificar los resultados que estn
siendo obtenidos y si estn siendo ejecutados de acuerdo
con lo que fue planificado;
A (Act = Actuar): realizar correcciones de rutas cuando
sea necesario, realizando acciones correctivas o de mejo-
ramiento.
Es importante subrayar que el TQM, as como el PDCA, no es

un modelo de gestin de desempeo propiamente dicho. Es una
filosofa de mejoramiento continuado de las organizaciones. As, su
principal contribucin es orientar a las organizaciones en la bsque-
da de la conformidad a los estndares de excelencia en gestin y,
as, satisfacer las expectativas de calidad de los diferentes stakehol-
ders.
2.6. Rummler & Brache

El modelo Las Nueve Variables de Desempeo, de Rummler
y Brache (2004), est basado en una estructura sistmica que con-
vierte entradas en salidas para los clientes de las organizaciones.
Es aplicado como un instrumento de diagnstico y mejoramiento
del desempeo organizacional. Se trata de un mapa para dirigir a
la organizacin en el sentido correcto, un proyecto para mejorar la
operacin y un motor para el mejoramiento continuado de todo el
sistema.
Rummler y Brache (2004) proponen, as, que la organizacin
sea comprendida en dos dimensiones:
niveles de desempeo, constituidos por: a) organizacin
(relacin con el ambiente externo y la estrategia, la es-
47
tructura organizacional y el uso de recursos realizados por

la organizacin); b) proceso (resalta los flujos de procesos
de trabajo existentes y los productos generados para los
clientes internos y/o externos); y c) trabajo/ejecutor (re-
salta la ejecucin del trabajo que es realizado y coordina-
do por personas);
necesidades de desempeo, construidas por a) objetivos
(definen los estndares acerca de las necesidades y ex-
pectativas de clientes sobre la calidad, el costo y la dispo-
nibilidad de los bienes y servicios); b) proyectos (define
los factores necesarios para que los objetivos sean logra-
dos); y c) gestin (define las prcticas para asegurar que
los proyectos sean realizados y que los objetivos sean lo-
grados).
OBJETIVOS PROYECTO GESTIN
NIVEL DE Objetivos de la organizacin Proyecto de la organizacin Proyecto de la organizacin

ORGANIZACIN
NIVEL DE Objetivos del proceso Proyecto del proceso Proyecto del proceso
PROCESOS
NIVEL DE TRABAJO/ Objetivos del Proyecto del trabajo Gestin del trabajo / ejecucin
trabajo / ejecutor
EJECUCIN
Figura 2.8 - Las nueve variables de desempeo

Fuente: Mejores Desempeos de las Empresas (1994)
La puesta en marcha de este modelo ocurre a partir del esta-

blecimiento de un conjunto de indicadores para cada una de las nue-
ve intersecciones de la matriz y aborda los niveles de la organizacin
as como sus objetivos, proyectos y prcticas de gestin, tal como lo
ilustra la Figura 2.8.
El modelo de Rummler y Brache permite un diagnstico basa-
do en factores-clave en todos los niveles de la organizacin y sirve
como una gua que orienta el camino de mejoramiento que debe
48
Captulo 2
ser seguido. Otra ventaja es la posibilidad de ver la interdepen-

dencia de las variables, lo que propicia una visin integrada de los
factores-clave (descritos en los componentes del modelo) y evita
la realizacin de procesos, proyectos y acciones fragmentadas y el
consiguiente desperdicio de esfuerzos de las personas en el ambien-
te organizacional.
2.7. Cadena de Valor de Porter
El autor del Modelo de la Cadena de Valor, Michael Porter

(1985), desarroll dicha metodologa con la intencin de mirar hacia
el interior de las organizaciones e identificar ventajas competitivas
en el contexto del sector industrial. Para tanto, destaca una serie de
actividades desarrolladas por la organizacin, a partir de eslabones
interconectados, con el objetivo de atender a las necesidades de los
clientes, tomando en cuenta las relaciones con los proveedores, los
ciclos de produccin y la entrega de los bienes o servicios al consu-
midor final.
Para Porter, todas las organizaciones tienen una variedad de
actividades realizadas para proyectar, producir, comercializar, pro-
porcionar y realizar el apoyo a sus bienes y servicios prestados. Esas
actividades pueden ser representadas al se hacer uso de la cadena de
valor, que, por su parte, destaca las actividades que agregan valor
a la organizacin, permitiendo que ella comprenda claramente sus
potenciales de diferenciacin. En sntesis, la organizacin conquista
ventajas competitivas o comparativas, lo que permite la ejecucin
de sus actividades con direccin estratgica y foco de actuacin.
El proceso de implantacin del modelo de la Cadena de Valor
ocurre a partir de la identificacin de las actividades primarias (fi-
nalsticas) de la organizacin, constituidas por: a) logstica interna
(actividades relacionadas con el recibimiento, almacenamiento y
distribucin de insumos); b) operaciones (actividades relacionadas
con la transformacin de los insumos en productos finales); c) logs-
tica externa (actividades relacionadas con la recoleccin, almacena-
miento y distribucin fsica del producto para compradores); d) mar-
49
keting y ventas (actividades relacionadas con la disponibilizacin de

un medio por el cual compradores puedan adquirir el producto y a
motivarlos para la compra); y e) asistencia tcnica (actividades rela-
cionadas al suministro de servicio para ampliar el valor del produc-
to). A continuacin, son identificadas las actividades secundarias, o
de apoyo, responsables de respaldar las actividades primarias. Esas
actividades secundarias son constituidas por: a) compras (funcin
de adquisicin de insumos a ser empleados en la cadena de valor de
la organizacin); b) desarrollo de tecnologa (actividades dirigidas
para perfeccionar el producto y el proceso); c) gestin de recursos
humanos (actividades de reclutamiento, contratacin, entrena-
miento, etc.); y d) administracin e infraestructura (actividades de
gerencia general, tales como planeamiento, finanzas, contabilidad,
jurdicas, temas gubernamentales y calidad). La Figura 2.9 ilustra el
modelo genrico de Cadena de Valor concebido por Porter.
A partir del modelo de Porter, es posible concebir una tercera
etapa de establecimiento de indicadores que buscan medir el des-
empeo de la organizacin y evaluar la ejecucin de las actividades
primarias y de apoyo.
Administracin e infraestructura
Secundarias
Actividades
Gestin de Recursos Humanos
Desarrollo de Tecnologa
Compras
Logstica Logstica Mercadeo

Actividades
Operaciones Servicios
Primarias
de entrada de salida y Ventas

n
rge
Ma
Figura 2.9 - Cadena de Valor de Porter

Fuente: Ventaja Competitiva. Porter (1985)
50
Captulo 2
Una ventaja de la metodologa de la Cadena de Valor de Por-

ter es la posibilidad de averiguar, con mucha precisin, los valores
generados por cada etapa del proceso finalstico de la organizacin.
Otra ventaja es la presentacin de la relevancia de los procesos de
apoyo para que los finalsticos sean plenamente ejecutados, lo que
ofrece un mejor seguimiento del valor generado para la organiza-
cin con una perspectiva de procesos. Una tercera ventaja, y quiz
la principal, es la capacidad de representar la relacin entre la es-
trategia, desde el punto de vista de la excelencia operacional, y los
procesos, lo que permite aumentar la ventaja competitiva de las or-
ganizaciones, porque orienta las actividades primarias y secundarias
para el desarrollo y la entrega de productos con mayor eficiencia
y eficacia.
2.8. Gestin de Proyectos (PMBOK)
La metodologa del Project Management Body Of Knowledge

(PMBOK), desarrollada por el Project Management Institute. (PMI),
consiste en una gua de mejores prcticas referente a la gestin de
proyectos. Ella resalta que, para que un proyecto consiga un buen
desempeo, es necesario comprender un conjunto de reas de co-
nocimiento relacionadas con la gestin de proyectos: a) tiempo
(para asegurar el trmino del proyecto en el plazo propuesto); b)
costo (para atender a la estimacin de costo aprobada); c) alcance
(para garantizar la insercin de todos los trabajos necesarios para
completar el proyecto); d) comunicacin (para garantizar la gene-
racin, recoleccin, almacenamiento y distribucin de las informa-
ciones sobre el proyecto); e) recursos humanos (para organizar y
gerenciar el equipo del proyecto); f) riesgos (para identificar, ana-
lizar, monitorizar y controlar los riesgos del proyecto); g) integra-
cin (para identificar, combinar y coordinar las acciones esenciales
del proyecto); h) adquisiciones (para comprar o adquirir productos,
servicios o resultados necesarios de fuera del equipo responsable
de realizar el proyecto); y i) calidad (para atender a las necesidades
propuestas por el proyecto).
51
Adems, cabe subrayar que, en su concepcin, un proyecto

es un esfuerzo temporario emprendido para crear un producto o
servicio con resultado exclusivo. Proyectos tienen ciclos de vida fini-
tos, comprendidos, de acuerdo con la Gua PMBOK (2004), por cinco
principales etapas: a) iniciacin (define y autoriza el proyecto o una
fase del proyecto); b) planeamiento (define y refina los objetivos y
planifica la accin necesaria para el logro de los objetivos y el alcan-
ce para los cuales el proyecto fue idealizado); c) ejecucin (integra
personas y dems recursos para la realizacin del plan del proyecto
establecido); d) monitoreo y control (mide y monitorea el progreso
con miras a identificar desvos con relacin al plan establecido); y e)
finalizacin (formaliza el producto, servicio o resultado y conduce el
proyecto hacia un final ordenado).
Para la implantacin del Modelo de Gestin de Proyectos, de
acuerdo con la gua PMBOK, se sugiere recorrer, mnimamente, los
siguientes pasos:
seleccionar y priorizar proyectos relevantes para la estra-
tegia y para las partes interesadas (auspiciantes y stakehol-
ders del proyecto);
alinear los requisitos del proyecto para satisfacer las ne-
cesidades, los deseos y las expectativas de las partes in-
teresadas;
equilibrar las demandas referentes a las diferentes reas
de conocimiento de la gestin de proyectos anteriormen-
te mencionadas.
La mensuracin del desempeo de proyectos, con base en la

Gua PMBOK, puede ser realizada a partir de la interseccin entre las
reas de conocimiento y el ciclo de vida del proyecto, mediante la
lgica de matriz ilustrada en la Figura 2.10.
La principal ventaja del modelo PMBOK es su consistencia y
alcance, porque sintetiza diferentes prcticas provenientes de expe-
riencias referenciales en gestin de proyectos y permite una visin
holstica de los mismos, ya que orienta a las organizaciones para la
identificacin de influencias organizacionales (cultura, poder, intere-
ses) y el uso de herramientas sofisticadas de gestin de proyectos,
52
Captulo 2
lo que propicia un apoyo efectivo en la mensuracin y en el segui-

miento intensivo de los proyectos y la consiguiente consecucin de
los resultados pretendidos por la organizacin que lo utiliza.
PROCESOS GRUPOS DE PROCESOS DE GERENCIAMIENTO DE PROYECTOS

DE REA DE
CONOCIMIENTO
Grupos de Grupo de Grupo de Grupo de Grupo de

procesos procesos procesos procesos de procesos
de iniciacin de planificacin de ejecucin monitoreo de finalizacin
y control
Gerenciamiento
de integracin
del proyecto
Gerenciamiento
del alcance
del proyecto
Gerenciamiento
de costos
del proyecto
Gerenciamiento
de la Calidad
del proyecto
Gerenciamiento
de recursos
humanos del
proyecto
Gerenciamiento
de las comuni-
caciones
del proyecto
Gerenciamiento
de riesgos
del proyecto
Proyecto
Figura 2.10 - Matriz PMBOK

Fuente: Adaptado del PMBOK 2004
53
2.9. Cadena de Suministro: desempeo logstico

(redes e integracin de los procesos corporativos)
El Modelo de Cadena de Suministro (Supply Chain), segn
Lambert (2005), representa el esfuerzo de gestin de los relaciones
por medio de la administracin compartida de procesos internos y
externos que interconectan las diferentes reas organizacionales
(compras, logstica, marketing, etc.), en la perspectiva intraorgani-
zacional, y las organizaciones (clientes, proveedores y socios), en
la perspectiva extraorganizacional, que abarca desde el proveedor
que entrega productos, servicios e informaciones hasta los clientes/
beneficiarios y otras partes interesadas.
El proceso de implantacin de la gestin del desempeo, se-
gn los supuestos de la Cadena de Suministro, es realizado a partir
del establecimiento de indicadores en el mbito interno, para moni-
torizar el desempeo de cada rea de la organizacin y, en el mbito
externo, para monitorizar el desempeo de los servicios prestados
por las partes proveedoras, clientes/beneficiarios y socios de la or-
ganizacin.
Es importante subrayar que la bsqueda de la eficiencia y el
perfeccionamiento de las actividades internas de las organizaciones
no son suficientes para lograr el aumento calidad de los servicios
prestados a los clientes/beneficiarios finales. Es fundamental, en
este contexto, que exista un alto grado de integracin entre las di-
ferentes partes involucradas en una misma cadena de suministros.
As, la Figura 2.11 muestra los elementos, tanto del ambiente
interno como externo, que deben actuar de manera integrada y gil
con el objetivo de posibilitar el logro del desempeo del conjunto de
organizaciones de una determinada cadena de suministros.
La principal ventaja del modelo de la Cadena de Suministros
(Supply Chain) es el enfoque sistmico de elevada complejidad basa-
do en procesos, apropiado para pensar iniciativas u organizaciones
en red, ya que permite una interaccin coordinada e integrada de
las diferentes partes interesadas, a partir de la sintona de las ac-
ciones (timing) de dichas organizaciones en favor del desempeo
colectivo deseado.
54
Captulo 2
CADENA DE SUMINISTROS - SUPPLY CHAIN
Compras Logstica Marketing
Ambiente
Interno
Produccin Investigacin y Finanzas

Desarrollo
DESEMPEO
Clientes/
Proveedor 1 Organizacin Beneficiarios finales
Ambiente
Externo
Proveedor 2 Clientes
Beneficiarios
intermedios
Figura 2.11 - Modelo ilustrativo de la Cadena de Suministros

Fuente: Adaptado de Supply Chain Management: processes, partnerships, performance)
2.10. Planificacin Estratgica Situacional

La metodologa de la PES Planificacin Estratgica Situacio-
nal fue desarrollada por el economista chileno Carlos Matus (1997),
que dirigi la Fundacin Altadir, dedicada a asesorar a gobiernos de
Amrica Latina en sistemas de gestin gubernamental. Su punto de
partida es que la esencia de la actividad de alta direccin incluye la
dinmica de enfrentar problemas a partir de una seleccin criterio-
sa. As, la calidad de un plan es determinada por la calidad de la se-
leccin de los problemas que sern enfrentados. Consiguientemen-
te, los gobiernos pueden ser clasificados en tres tipos bsicos:
De ocasin, que no eligen los problemas, son escogidos
por ellos (bomberos);
De administracin, que dan continuidad al enfrentamien-
to de los problemas ya escogidos y, por lo tanto, no cam-
bian las reglas del juego (mantenimiento);
De transformacin, que innovan, eligen los problemas
que promueven el cambio estructural en la sociedad.
Para evaluar la efectividad de un proyecto de gobierno trans-

formador, el mtodo propone el examen de su viabilidad a partir de
tres dimensiones de anlisis que integran el tringulo de gobierno:
Figura 2.12.
55
Proyecto de Gobierno
Compromiso implica
intercambio de problemas
Gobernabilidad Capacidad de Gobierno

Relacin de peso entre Convergencia de liderazgo,
variables controlables y conocimiento y experiencia
no controlables
Figura 2.12 - Tringulo de gobierno
Desde el punto de vista de su operacionalizacin y de forma

simplificada el PES innova al substituir la nocin de etapa por la de
momento (como una instancia dominante). l propone cuatro mo-
mentos:
Momento explicativo: la explicacin que el actor hace de
la realidad por intermedio de los problemas que l preten-
de resolver (y no por intermedio de los sectores, como en
la visin tradicional). Representa un acto de seleccin; el
actor selecciona y explica para actuar. En este momento
son identificados los problemas, descritos y procesados
tecno-polticamente, lo que significa identificar conse-
cuencias, causas, relaciones causales y causas relevantes
(nudos crticos). Para eso es usado el instrumento del dia-
grama de flujo situacional.
Momento normativo, instancia de diseo del plan, en que
se define su contenido propositivo a partir de las opera-
ciones y acciones necesarias para resolver los problemas.
El plan es siempre una apuesta, o sea, el actor elige el
plan, pero no las condiciones en que l va a ocurrir. En
este momento, ms all de la definicin de las acciones:
a) son analizados los escenarios a partir de las opciones
y variantes; b) es elaborado el plan de contingencias para
superar las sorpresas; y c) es realizado el anlisis de con-
fiabilidad del plan con el objetivo de identificar y actuar
sobre los errores de la apuesta asumida;
Momento estratgico, en que son construidas las viabili-
dades del plan, a partir del anlisis de los conflictos (cog-
56
Captulo 2
nitivos, interpersonales y de inters) que pueden afectar

la realizacin del plan. Esas viabilidades son construidas
de acuerdo con las dimensiones econmica, poltica, de
conocimiento y organizativa. Para eso, es necesario consi-
derar dos aspectos: qu partes del plan son factibles y las
posibilidades de viabilizas las partes no factibles del plan;
Momento tctico-operacional, instancia en que es defini-
do cmo hacer lo que queremos hacer. Significa: hacer,
calcular y corregir. El plan es una mediacin entre cono-
cimiento y accin, y solamente se completa en la accin.
En ese momento el foco se concentra en la construcci-
n del sistema de alta direccin, que incluye: agenda de
los dirigentes, aparato de procesamiento tecno-poltico,
sistema de manejo de crisis, definicin de la estrategia,
planificacin estratgica, presupuesto por programas, sis-
tema de monitoreo, sistema de rendicin de cuentas por
desempeo, sistema de gerencia operacional y escuela de
gobierno.
2.11. Creacin de Valor Pblico

El abordaje desarrollado por Mark Moore (2003), de la Ken-
nedy School, busca responder a la pregunta sobre cmo deben los
gerentes pblicos pensar y hacer para crear valor pblico a partir
de la explicitacin de tres tipos de enfoque: establecimiento de una
filosofa de gestin pblica (qu debemos esperar de los gerentes
pblicos); establecimiento de estructuras de diagnsticos (para
guiar a los gerentes) e identificacin de tipos especiales de inter-
venciones (para utilizar el potencial de los escenarios polticos).
Crear valor pblico es ofrecer respuestas efectivas a necesidades
o demandas: a) que sean polticamente deseadas (legitimidad); b)
cuya propiedad sea colectiva; y c) que requieran la generacin de
transformaciones sociales (resultados) que modifiquen aspectos de
la sociedad.
El modelo busca hacer una adaptacin del concepto de estra-
tegia en el sector privado para el sector pblico. Para eso, utiliza la
57
imagen de un tringulo tringulo estratgico que destaca tres

aspectos fundamentales para la creacin de valor pblico:
Gestin de la estrategia: la estrategia tiene que ser esen-
cialmente valiosa, para que la organizacin genere pro-
ductos de valor para los supervisores, clientes y beneficia-
rios a bajo costo en trminos de dinero y autoridad;
Gestin poltica: la estrategia debe ser legtima y poltica-
mente sostenible, para que pueda atraer continuamente
tanto autoridad como recursos del medio poltico autori-
zador, ante el cual rinde cuentas y del cual es responsa-
ble;
Gestin de la eficiencia: la estrategia necesita ser opera-
cional y administrativamente factible, para que las activi-
dades autorizadas y valiosas puedan realmente ser imple-
mentadas por la organizacin existente con la ayuda de
otros que puedan ser inducidos a contribuir a la meta de
la organizacin.
2.12. Consideraciones sobre las metodologas

presentadas
Este captulo busc ilustrar las principales metodologas de

gestin para resultados, abordando sus perspectivas, objetivos, ca-
ractersticas y atributos, as como sus principales ventajas o contri-
buciones.
Las metodologas presentadas en este captulo tienen carac-
tersticas propias y proveen subsidios importantes para mejorar el
desempeo organizacional. En sntesis, la visin sistmica del BSC
permite visualizar las relaciones de causalidad, que se extienden
desde el nivel estratgico hasta el operacional. El modelo de la Bain
& Company ofrece una visin de trayectoria, o sea, como ir desde
una condicin presente hacia otra mejor en trminos de desempe-
o. El Prisma de Desempeo permite ver el desempeo a partir de
los stakeholders. El Gerenciamiento por Directrices (Hoshin Kanri)
busca alinear todos los niveles de la organizacin. El TQM coloca el
58
Captulo 2
foco en la calidad del esfuerzo para mejorar resultados. El modelo

Rumler & Brache integra esfuerzos y resultados del nivel estratgi-
co (agregado) al operacional (procesos e individuos). La Cadena de
Valor de Porter permite diferenciar procesos de apoyo y procesos-
fin, colocando a prueba la eficacia del esfuerzo para el logro de re-
sultados. El modelo PMBOK provee una estructura abarcadora de
gestin de proyectos, que pueden ser aplicados a la produccin
de resultados. El modelo de la Cadena de Suministro (Supply Chain)
integra dimensiones extraorganizacionales y determina fuerte inte-
gracin de procesos (intra e interorganizacionales, ambos en red).
Adems de la diversidad de enfoques, lo que se observa es
una especie de silos de abordajes, lo que exige la construccin de
modelos integradores de diferentes perspectivas. Es decir que, aun-
que todos sean necesarios, ninguno de ellos, aisladamente, es capaz
de satisfacer todas las necesidades. Por ese motivo es necesaria la
comprensin de la contribucin de cada uno con miras a la composi-
cin de un modelo abarcador de gestin para resultados.
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CREECH, Bill. The Five Pillars of TQM: How to Make Total Quality
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59
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Impacto: como os melhores gestores alcanam resultados extraor-
dinrios. Campus Elsevier. 2008.
ISHIKAWA, K. Guide to Quality Control. Asian Productivity Organiza-
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PORTER, Michael. Competitive advantage: creating and sustaining
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RUMMLER, Gary; BRACHE, Alan. Melhores desempenhos das em-
presas: uma abordagem prtica para transformar as organizaes
atravs da Reengenharia. Makron Books. 1994.
60
Captulo 3
Gestin para Resultados:
experiencias pragmticas
Captulo 3
Anlogamente a las metodologas de gestin del desempeo,

hay muchas experiencias de implantacin de modelos de gestin
para resultados en gobiernos y organizaciones pblicas, entre las
cuales se pretende caracterizar, sucintamente, en este captulo, las
del Reino Unido, Australia, Estados Unidos, Canad, Francia y Chile.
3.1. Reino Unido
El modelo de gestin del desempeo del Reino Unido est ba-

sado en la pactuacin de resultados, por medio de la elaboracin
de contratos de gestin definidos como Public Service Agreements
(PSAs) (2007). Los PSAs representan las principales metas de impac-
to deliberadas para un perodo especfico de gobierno.
En el Reino Unido, los PSAs son elaborados en ciclos de tres
aos, en el mbito del Comprehensive Spending Review (CSR), una
especie de Plan Plurianual que despliega la misin del gobierno en
un conjunto de principales metas para productos (outputs) y para
impactos (outcomes) establecidos para el trienio.
En 2008, por ejemplo, fueron definidos y pactados treinta
PSAs entre los departamentos y el gobierno del Reino Unido. Esos
PSAs fueron agrupados en cinco temas principales establecidos por
el gobierno:
fortalecimiento de empresas y personas, que apoyan el cre-
cimiento econmico y la prosperidad a largo plazo;
garanta de justicia y oportunidad para todos;
mejoramiento de la calidad de vida;
fortalecimiento de comunidades; y
garanta de seguridad, justicia y sostenibilidad ambiental
para el mundo.
La Figura 3.1 ilustra los treinta PSAs organizados en los cinco

temas anteriormente mencionados.
63
Ms seguridad, justicia y
Justicia y oportunidades para todos: Mejoramiento de la calidad de vida: Fortalecimiento de las comunidades:
sostenibilidad ambiental:
Reducir a la mitad el nmero de nios Aumentar la salud y el bienestar de nios Construir comunidades ms activas, Conducir un esfuerzo global con la intencin de
pobres hasta 2010 y 2011 y erradicar la pobreza y jvenes. fuertes y cohesivas. reducir los problemas derivados del
de nios antes de 2020. cambio climtico.
Aumentar la seguridad de los nios y Ofrecer ms eficiencia, transparencia
Aumentar el nivel educacional de todos de los jvenes. y responsabilidad en el Sistema de Justicia Garantizar la preservacin del medio ambiente
los nios y jvenes. Penal para las vctimas y la sociedad. para el futuro.
Disminuir la pobreza, aumentar la independencia
Reducir la brecha educacional entre nios y el bienestar. Aumentar la seguridad de las comunidades. Reducir el nivel de pobreza en pases pobres
con bajo rendimiento y con desventajas y auxiliar en el rpido progreso de dichos pases
sociales. Promover el mejoramiento de la salud y el Reducir el riesgo de atentados terroristas en el en la consecucin de las Metas del Milenio
bienestar social. Reino Unido. definidas.
Ampliar el nmero de nios y jvenes
con trayectorias exitosas. Asegurar atencin especial a todos Reducir los daos causados por el alcohol Reducir el impacto de los conflictos por medio
los ciudadanos. y por las drogas de esfuerzos entre el Reino Unido y las
Fuente: Cabinet Office Annual Report and Accounts 2008-09

Abordar las desventajas de las experiencias fuerzas internacionales
individuales con relacin a raza, gnero, Ser exitoso en los juegos olmpicos
edad, sexo, religin y creencias. y paraolmpicos y permitir que ms nios
y jvenes practiquen deportes, y tengan alto
Aumentar el porcentaje de adultos, desempeo.
excluidos socialmente, con vivienda,
empleo y educacin.
Figura 3.1 - Presentacin de los PSA 2008-2011
64
Auxilio a las personas y empresas para que se vuelvan fuertes y sostenibles, apoyando el crecimiento econmico y la prosperidad a largo plazo:
Aumentar la productividad de la economa del Reino Unido.
Mejorar las habilidades de la poblacin para asegurar un nivel de habilidades de clase mundial antes del 2020.
Asegurar el control de inmigracin, protegiendo a la sociedad y contribuyendo al crecimiento econmico.
Promover la ciencia y la innovacin al status de clase mundial.
Entregar una eficiente red de transportes, favoreciendo el crecimiento econmico.
Entregar condiciones para emprendimientos exitosos en el Reino Unido.
Mejorar el desempeo econmico de todas las regiones inglesas y reducir la brecha de crecimiento econmico entre las regiones.
Maximizar las oportunidades de empleos para todos.
Aumentar, a largo plazo, la oferta de viviendas y el acceso a la habitacin.
Captulo 3
La implantacin del modelo de gestin del desempeo del

Reino Unido comienza por el desarrollo de la visin del gobierno
en PSAs, que, por su parte, tienen un conjunto de indicadores de
impacto utilizados para mensurar el avance de las naciones que in-
tegran el Reino Unido.
As, a partir de las informaciones presentadas en los PSAs,
cada Departamento de Estado define sus objetivos estratgicos, de-
nominados Departmental Strategic Objectives (DSOs). Consiguiente-
mente, los DSOs son desarrollados en acciones a ser ejecutadas por
los rganos, con el objetivo de conseguir las metas pactadas en los
PSAs. La Figura 3.2 ilustra la concepcin del modelo de gestin de
desempeo en el Reino Unido.
VISIN DEL GOBIERNO
PSA PSA PSA PSA

1 2 3 n
DSO DSO DSO
Indicadores Indicadores Indicadores
STA
Figura 3.2 - Estructura de Gestin de desempeo Reino Unido

Fuente: adaptado de Department of Communities and Local Government
65
Uno de los diferenciales del modelo del Reino Unido es el ele-

vado grado de transversalidad de los PSAs, que promueve la inter-
dependencia entre los diferentes rganos del gobierno, generando
la constitucin de mltiples arreglos y buscando, as, la sinergia y
la alineacin para la estrategia y la efectiva implementacin de las
metas pactadas.
Otro punto destacado es la relacin integrada entre la planifi-
cacin (PSAs, DSOs) y el presupuesto, ya que, a partir de las principa-
les metas de gobierno, son establecidas las prioridades presupues-
tarias, que implican la descripcin detallada de las previsiones de
gastos de los diversos departamentos, asegurando as los insumos
necesarios para que ellos contribuyan a los resultados esperados.
Un tercer diferencial, tal vez el principal, es el destaque para
la aplicacin de indicadores para los productos (outputs) y para los
impactos (outcomes), que buscan presentar y comunicar con clari-
dad los efectivos resultados pretendidos para el perodo.
3.2. Australia
El modelo de gestin para resultados del gobierno australiano

est basado en la definicin de indicadores y metas de productos
(outputs) e impactos (outcomes) para cada una de las carteras de
gobierno, de acuerdo con los conceptos de la equidad, eficacia y
eficiencia, as como en la mensuracin del desempeo especfico de
la gestin de los servicios pblicos.
La experiencia australiana es apoyada por una agencia central
denominada Australian Public Service Commissioner - APSC (2007),
cuya finalidad es contribuir al desarrollo de capacidades futuras y la
sostenibilidad de los servicios pblicos.
Peridicamente la APSC elabora informes sobre el desempeo
de los servicios pblicos prestados por el gobierno, en los cuales pre-
senta los principales resultados de las diferentes instituciones involu-
cradas. Dentro de su mbito de actuacin se encuentran 131 rganos
e instituciones divididos en departamentos (de Defensa, de Edu-
cacin, de Salud, de Hacienda, etc.) y agencias estatutarias (Centro
66
Captulo 3
Internacional de Investigacin Agropecuaria, Comisin de Derechos

Humanos, Consejo Nacional de Salud e Investigacin Mdica, Institu-
to Australiano de Salud y bienestar, entre otros); y agencias ejecutivas
(Bureau de Meteorologa, Archivo Nacional de Australia, etc.).
La implantacin del modelo de gestin del desempeo del go-
bierno australiano comienza por la definicin de Temas Estratgicos
para cada una de las carteras de gobierno. Esos temas son desarro-
llados en objetivos que describen las entregas de productos nece-
sarios para generar los impactos pretendidos. A partir del anlisis
de los productos y de los impactos, son elaborados los indicadores
de desempeo organizados en tres categoras principales: equidad,
eficiencia y eficacia, tal como lo ilustra la Figura 3.3.
Adems, el gobierno australiano tiene un sistema dedicado a
la mensuracin del desempeo de la gestin de los servicios p-
blicos, con definicin de temas y objetivos especficos. De manera
similar a la estructura presentada para la gestin de desempeo del
TEMA
OBJETIVO
Outputs Outcomes
Equidad Indicadores Indicadores
Eficiencia Indicadores Indicadores
Eficacia Indicadores Indicadores
Figura 3.3 - Estructura de Gestin de desempeo Australia

Fuente: adaptado de Report on Government Service (2008)
67
TEMA/OBJETIVO
OUTPUTS
Actividades Actividades Actividades
Figura 3.4 - Estrutura de Gesto do desempenho Austrlia (Gesto)

Fonte: adaptado de Australian Public Service Commissioner Annual Report
2006/07 (2007)
gobierno en su conjunto, cada temtica de gestin es desarrolla-

da en objetivos, que son desplegados en productos (outputs). Esos
productos representan las principales entregas de los servicios p-
blicos y sus respectivos planes de accin para el mejoramiento de
la gestin (Figura 3.4). Finalmente, un conjunto de indicadores es
concebido para cada actividad, y entonces se mensuran, principal-
mente, la eficiencia presupuestaria y la ejecucin de las actividades
definidas.
As como el modelo del Reino Unido, la principal contribucin
del modelo australiano es la existencia concomitante de indicadores
de productos (outputs) y de impactos (outcomes), que representan
una claridad de resultados pretendidos por el gobierno. Es impor-
tante subrayar que, en ambos modelos (Reino Unido y Australia),
existen indicadores de productos y de impactos, lo que propicia un
equilibrio en la gestin del desempeo, ya que los indicadores de
largo plazo, a pesar de representar los impactos, son de baja gober-
68
Captulo 3
nabilidad y tienen alto costo para su mensuracin. Los indicadores

de productos (corto y medio plazos) permiten mayor gobernabi-
lidad (aunque tambin sufran alguna influencia externa), pero no
son suficientes para mensurar los impactos pretendidos, o sea, la
ocurrencia de ambos indicadores es el gran diferencial, que permite
a los dos modelos cierto equilibrio en la gobernabilidad y en la rela-
cin costo-beneficio.
3.3. Estados Unidos de Amrica

El modelo de gestin para resultados del gobierno federal de
Estados Unidos est basado en la traduccin de las macrodirectri-
ces de gobierno en objetivos estratgicos (strategic goals), lo que
favorece la definicin de prioridades para todos los rganos y uni-
dades de gobierno, que son acompaadas a partir de indicadores
de resultados.
La experiencia de Estados Unidos de Amrica puede ser ex-
plicada, en razn de similaridad, por el ejemplo del Departamento
de Estado de Estados Unidos (United States Departament of State,
equivalente al Ministerio de Relaciones Exteriores en otros pases)
y, as, representar a todos los dems departamentos que integran
el gobierno. Este Departamento, segn su informe anual de 2008,
tiene un conjunto de 88 indicadores que reflejan una visin general
de sus resultados, sus prioridades polticas y las principales reas de
inversiones realizadas por el gobierno.
gobierno de los EE.UU. parte de un modelo de planeamiento gu-
bernamental que desarrolla las macrodirectrices de gobierno en
objetivos estratgicos por departamento de estado. Esos objetivos
son desarrollados en estrategias prioritarias, que representan las
reas-clave de trabajo de cada departamento, tal como lo ilustra la
Figura 3.5.
Consiguientemente, un conjunto de indicadores, que permite
mensurar el desempeo de un dado departamento o rea de go-
bierno, es elaborado a partir de los objetivos estratgicos y de
las prioridades estratgicas de cada departamento, tal como lo
ilustra la figura 3.6.
69
Estructura de objetivos estratgicos utilizados por el

Departamento de Estado de EE.UU.
Objetivos estratgicos Prioridades estratgicas
Obtencin de paz y seguridad - Contencin del terrorismo

- Combate al uso de armamento de destruccin
en masa y de los armamentos convencionales
- Cooperacin de seguridad y reforma en el sector de seguridad
- Prevencin, mitigacin y reaccin a los conflictos
- Prevencin de crmenes transnacionales
- Contencin del narcotrfico
- Seguridad nacional
Gobierno democrtico y justo - Respecto a las leyes y a los derechos humanos

- Buena gobernanza
- Competencia poltica y construccin de consensos
- Sociedad civil
Inversin en personas - Salud

- Educacin
- Servicios sociales y proteccin a la poblacin de alta
vulnerabilidad social
Promocin del crecimiento y del - Mercados privados y competitividad

desarrollo econmico - Transacciones comerciales e inversiones
- Sector financiero
- Infraestructura
- Seguridad energtica
- Agricultura
- Sustentacin de las bases macroeconmicas para el crecimiento
- Oportunidad econmica
- Medio ambiente
Asistencia humanitaria - Proteccin, asistencia y soluciones

- Prevencin y mitigacin de calamidades
- Establecimiento de normas para la gestin de la migracin
Promoo da compreenso internacional - Promocin de una visin positiva

Entendimiento internacional
- Marginalizacin del extremismo
- Promocin de valores y de intereses comunes
Fortalecimiento consular y de los - Servicios de visa

potenciales de gestin - Servicios de pasaporte
- Servicios a los ciudadanos americanos
- Recursos humanos
- Tecnologa de la informacin
- Seguridad
- Servicios de apoyo
- Planificacin y responsabilizacin
- Servicios administrativos
- Presencia apropiada del gobierno de Estados Unidos en el exterior
Figura 3.5 - Modelo estratgico del Departamento de Estado

del gobierno norteamericano
Fuente: Department of State Annual Performance Report - Fiscal Year 2008
70
Captulo 3
MISIN
OBJETIVO ESTRATGICO
Prioridades Prioridades Prioridades

Estratgicas Estratgicas Estratgicas
Figura 3.6 - Estructura de Gestin de desempeo E.E.U.U.

Fuente: Elaborado a partir de las obras del Department of State Annual
Performance Report - Fiscal Year 2008 y Annual Performance and Accounta-
bility Report (2008)
Un elemento destacado del modelo de gestin del desempe-

o de los EE.UU. es el Program Assessment Rating Tool (PART), ins-
tituido en 2002 y utilizado por agencias de todo el gobierno federal
para evaluar el desempeo de las prioridades definidas y orientar a
los rganos y unidades para el mejoramiento continuado de sus re-
sultados. El PART es un elemento-clave de la agenda estratgica de la
Presidencia de la Repblica de Estados Unidos, porque a partir de l
se realizan evaluaciones y se elaboran paneles de desempeo, segn
los colores amarillo (desempeo adecuado), verde (moderadamente
efectivo) y azul (efectivo) de las iniciativas estratgicas del gobierno.
Los anlisis del PART incluyen temas relacionados con el desempeo,
tales como: a) los impactos de programa y proyecto; b) la mensura-
cin de desempeo, evaluaciones y planificacin estratgica; c) ges-
tin de programa y proyectos; y d) los resultados de programas.
71
Otra contribucin del modelo es la alineacin de las unidades

responsables de la ejecucin de las acciones con los indicadores y
los Objetivos Estratgicos establecidos por los Departamentos, lo
que promueve el alcance de las macrodirectrices gubernamentales.
3.4. Canad
El modelo de gestin para resultados del Canad est basada

en las siguientes cuatro principales reas de actuacin: a) Asuntos
Econmicos; b) Asuntos Sociales; c) Asuntos Internacionales; y d)
Asuntos Gubernamentales. Las tres primeras reas mencionadas son
desplegadas en 13 reas de impactos (outcomes reas), que incluyen
ms de doscientos departamentos, agencias y corporaciones reales
(crown corporations), que son responsables de la ejecucin de ms
de cuatrocientos programas. La cuarta rea de actuacin, asuntos
gubernamentales, corresponde al rea de apoyo a las dems e in-
cluye aproximadamente a 31 organizaciones federales (por ejemplo,
Secretara de Hacienda, Servicio Postal de Canad), acompaadas y
evaluadas sistemticamente. Para tanto, en el informe referente al
ejercicio de 2007/08, fueron detalladas 129 organizaciones federa-
les. El modelo lgico del gobierno de Canad presenta el desarrollo
de reas de actuacin en programas y puede ser visualizado en la
Figura 3.7.
La puesta en marcha del modelo de gestin del desempeo
del gobierno de Canad comienza por el establecimiento de indica-
dores para la mensuracin de las reas de impactos (outcomes areas)
definidas para cada rea de actuacin del gobierno canadiense. La
Figura 3.8 ilustra el modelo de gestin del desempeo del Canad.
La principal contribucin del modelo de gestin del desem-
peo de Canad es la realizacin de anlisis cuantitativos y cualita-
tivos sobre el desempeo del gobierno. De esta forma, los anlisis
cuantitativos permiten evaluaciones estadsticas, comparaciones
entre el desempeo pasado y el presente y con otros contextos si-
milares (benchmarking), que orientan la asignacin de los recursos
pblicos y la toma de decisiones en el momento oportuno. Los anli-
72
Captulo 3
Impactos estratgicos por

reas de reas de impacto (outcomes)
departamentos, agencias y Programas
actuacin del Gobierno Canadiense
corporaciones reales (+ 400)
(4) (13)
(Crown Corporations) (+200)
Empleo y seguridad para Son dispuestas en estimaciones

los canadienses
Fuerte crecimiento econmico Impactos estratgicos, como: Fomentar el desarrollo

competitividad y sostenibilidad de las instituciones y empresas,
Asuntos de empresas; emprendedorismo con nfasis en empresas
Economa basada en con nfasis en pequeas y pequeas y medianas (ACOA)
econmicos investigaciones e innovacin medianas organizaciones
(Atlantic Canad Opportunities
Limpieza y salud ambiental Agency, ACOA)
Justicia y seguridad del mercado
Promocin del aumento de la

capacidad intercultural
Salud de los canadienses
Impactos estratgicos, como:
Pas seguro y protegido Canadiense viviendo en una Desarrollo de comunidades
Asuntos sociedad inclusiva en base a la y construccin
sociales capacidad intercultural y en la de habilidades
Inclusin social y dualidad lingstica
participacin de los ciudadanos
para la promocin de la diversidad
(Patrimonio Canadiense)
Vibrante patrimonio cultural Participacin comunitaria
canadiense y vida cvica
Cooperacin internacional para la

proteccin y seguridad del mundo Seguridad
Desarrollo sostenible por medio

de la reduccin de contaminantes Impactos estratgicos, como:
Asuntos
internacionales
gestin eficiente y efectiva que
Asociacin slida y mutua con contribuye a la seguridad y el Acceso
Amrica del Norte desarrollo econmico de Canad
(Canad Border Service
Participacin en el comercio Agency, CBSA)
mundial por medio del desarrollo
Ciencia y Tecnologa
canadiense
en base en la innovacin
Apoyo econmico, social e internacional
Asuntos Gubernamentales
Figura 3.7 - Modelo de desempeo del gobierno canadiense

Fuente: Canads Performance 2007-08 - The Government of Canads Contribution
(2008)
sis cualitativos, por su parte, a partir de sus descripciones sobre con-

textos, tendencias, influencias, amenazas, etc., permiten el conoci-
miento exacto del desempeo de los departamentos o agencias, as
como sobre la situacin de las reas de impacto (outcomes areas) y
el redireccionamiento de polticas, directrices y, eventualmente, de
programas y acciones, asegurando la consecucin de los principales
resultados del gobierno.
73
REAS DE ACTUACIN
reas de reas de
Outcomes 1 Outcomes n
DEPARTAMENTOS Y AGENCIAS
PROGRAMAS
Figura 3.8 - Estructura de la Gestin del desempeo Canad

Fuente: Canads Performance 2007-08 - The Government of Canads Contribution
(2008)
3.5. Francia
Francia, a partir de la actuacin del Ministerio de Economa, Fi-

nanzas e Industria, elabor una reforma presupuestaria en 2004 que
auxili en la transicin desde una lgica de evaluacin de los medios
hacia una lgica de evaluacin orientada para resultados.
Esta orientacin aclar las informaciones sobre el desempe-
o, yendo ms all de las descripciones de consumo de recursos o
del volumen de acciones realizadas y fue al encuentro de un modelo
74
Captulo 3
que demuestra, en el contexto de los recursos atribuidos, el efecto

(impacto) de las polticas pblicas y la calidad de los servicios pbli-
cos, a partir de mejores mensuraciones de costo.
En este sentido, el modelo francs propone actuar en los si-
guientes frentes: a) asignacin optimizada de los recursos presu-
puestarios; b) transparencia en las acciones pblicas; y c) claridad y
simplificacin del proceso de toma de decisiones estratgicas por
el gobierno.
Esto tiene como base esa nueva forma de actuacin ante-
riormente contextualizada, la implantacin del modelo de gestin
del desempeo de Francia, representado en la Figura 3.9, y obser-
vados los principios de presupuesto orientado para resultados, la
adopcin de la jerarquizacin de las misiones de Estado (cuarenta
misiones que representan las macro reas de poltica de Estado),
la implantacin de sus programas (150 programas que definen las
MISIN
PROGRAMA
Objetivo Objetivo Objetivo

Estratgico 1 Estratgico 2 Estratgico 3
Figura 3.9 - Modelo de Gestin del desempeo Francia

Fuente: Adaptado de La Dmarche de Performance: Stratgie, Objectifs, Indicateurs (2004)
75
responsabilidades de implementacin de las polticas), de sus obje-

tivos estratgicos (vinculados a los programas) y, finalmente, de sus
indicadores-meta (vinculados a los objetivos estratgicos).
Adems de los objetivos estratgicos anteriormente mencio-
nados, el modelo francs tiene, tambin objetivos intermedios, que
son fundamentales en la disponibilizacin de los servicios pblicos.
Esos objetivos intermedios son mensurados y analizados en lo que
se refiere a los medios (tasa de consumo, asignacin de recursos), a
las actividades (tasa de ejecucin de determinadas acciones o pro-
cesos) y a los objetivos de producto (grado de cobertura de deter-
minados productos, entre otros). La Figura 3.10 ilustra los objetivos
intermedios y estratgicos, demostrando que los productos y servi-
cios tienen indicadores de ambos.
Objetivos Intermedios Objetivos Estratgicos
Productos Resultados
Recursos Actividades
Servicios socio-econmicos
Eficiencia de Calidad del Eficacia para

la gestin para servicio para el ciudadano
el contribuyente el usuario
Figura 3.10 - Estrutura de objetivos intermedirios e estratgicos como um processo

de produo de servios pblico
Fonte: La Dmarche de Performance: Stratgie, Objectifs, Indicateurs (2004)
El primer elemento destacado del modelo de gestin de

Francia es el cambio de foco del seguimiento de los medios hacia
el seguimiento de los resultados, lo que dirige la atencin de los di-
rigentes pblicos, gestores y funcionarios hacia la formacin de la
poltica financiera del Estado y permite una asignacin ms holstica
y estratgica de los recursos de acuerdo con las principales necesi-
dades gubernamentales expresadas en sus misiones. Otro elemen-
to destacado es que, a pesar de esta migracin de foco, el gobierno
francs no dej de preocuparse con el seguimiento de los objetivos
intermedios, lo que le permite el monitoreo y el control intensivo de
los medios y actividades en favor de los objetivos finales.
76
Captulo 3
3.6. Chile
El Ministerio de Finanzas Pblicas de Chile desarroll e introdu-
jo diferentes instrumentos en el proceso presupuestal como parte
de un amplio conjunto de iniciativas de mejoramiento de la gestin
pblica, para aumentar la transparencia del presupuesto pblico, as
como para perfeccionar sus anlisis y su formulacin.
A partir de 2000, la direccin de Presupuesto del Ministerio
de Finanzas Pblicas inici la puesta en marcha de un Sistema de
Control de la Gestin (SCG) con la intencin de generar informacio-
nes de desempeo y de introducir prcticas para perfeccionar la ca-
lidad del gasto, en apoyo a la toma de decisiones durante el ciclo
presupuestal. En este contexto, se busc mejorar la eficiencia de la
asignacin de recursos a distintos programas, proyectos e institu-
ciones; la eficiencia en el uso de los recursos y la transparencia de las
cuentas pblicas. El SCG alimenta el ciclo de toma de decisiones de
acuerdo tal como lo ilustra la Figura 3.11.
Formulacin
Discusin /
Aprobacin
Sistema de
Evaluacin y
Control de Gestin
Evaluacin
Ejecucin
Figura 3.11 - Ciclo do sistema de avaliao e controle de gesto

Fonte: Direccin de Presupuestos. Sistema de Control de Gestin y Presupuesto por Resul-
tados La Experiencia Chilena (2003)
77
Este sistema est integrado por los siguientes diferentes ins-

trumentos de evaluacin y control de la gestin desarrollados de
manera integrada con el proceso presupuestal:
Definiciones estratgicas;
Indicadores de desempeo;
Balance de la gestin integral (BGI);
Evaluacin de instituciones;
Prestacin estndar de programas presupuestarios;
Fondo de modernizacin de la administracin pblica;
Mecanismos de incentivo institucional (programa de mejo-
ramiento de la gestin y metas de eficiencia institucional).
INSTITUCIN
MISIN
Objetivo Objetivo Objetivo

Estratgico 1 Estratgico 2 Estratgico n
Producto 1 Producto 2 Producto n
Figura 3.12 - Modelo de Gesto Do Desempenho Chile

Fonte: adaptado de Direccin de Presupuestos. Sistema de Control de Gestin y Presu-
puesto por Resultados La Experiencia Chilena (2003)
78
Captulo 3

gobierno de Chile parte de la misin de la institucin, que por su
parte es desarrollada en objetivos estratgicos, que delinean los
productos y subproductos entregados por la organizacin a los be-
neficiarios. La descripcin de los productos auxilia la formulacin
del presupuesto y de indicadores, y, as, son establecidas las metas
pretendidas. La Figura 3.12 ilustra el proceso de concepcin de los
indicadores del gobierno de Chile.
Uno de los aspectos destacados del modelo de desempeo
de Chile es la insercin de indicadores y metas de desempeo en el
proceso presupuestal, a partir de una relacin directa entre ellos y
los productos o subproductos colocados a disposicin por las insti-
tuciones a los ciudadanos y a la sociedad.
Este procedimiento posibilita la transferencia de informacio-
nes exactas sobre el desempeo presupuestal de las instituciones, a
partir de la identificacin de productos estratgicos institucionales
(bienes y servicios), de las frmulas de clculo, de las series histri-
cas y de la designacin presupuestaria para cada indicador, lo que
proporciona el enriquecimiento del anlisis y de la formulacin del
presupuesto discutido en el Congreso Nacional.
3.7. Consideraciones sobre las Experiencias

Los casos y los modelos de los pases analizados constituyen
experiencias abarcadoras de gestin para resultados, porque la
gran mayora de ellos mensura indicadores de insumos, acciones,
productos e impactos. Es importante subrayar que cada modelo tie-
ne sus peculiaridades, y el foco en el seguimiento puede variar mu-
cho, como en el caso de Chile, que mensura indicadores de inputs,
de acciones y de productos, en desmedro de los indicadores de im-
pactos. El modelo de Canad, enfoca justamente lo contrario, o sea,
el seguimiento de indicadores de impactos, productos y acciones y,
en segundo plano, los indicadores de insumos.
Lo que ms llama la atencin en las estructuras lgicas de los
modelos analizados es la necesidad de alinear resultados, desarro-
llndolos desde niveles centrales hasta niveles sectoriales y organi-
79
zacionales, o sea, a partir de las prioridades de gobierno (misin,

visin, macro directrices) son establecidos objetivos para las reas
sectoriales (educacin, salud, seguridad, etc.) y de sas para sus
subunidades, en un proceso de identificacin de contribuciones de
cada una de las reas para la agenda de gobierno en su conjunto.
Los modelos presentados tienen contribuciones diferenciales
que resaltan elementos significativos para la gestin del desempe-
o. La observacin de las diferentes realidades vivenciadas por los
pases estudiados puede orientar nuevas experiencias enfocadas en
la realidad que se desea construir, respetando el contexto de actua-
cin de cada pas, gobierno u organizacin.
ReferEncias
AUSTRALIA. Australian Public Service Commissioner
(APSC). Annual Report 2006/07. 2007.7.
AUSTRALIA. Government of Australian. Report on Govern-
ment Service. 2008
CANAD. Government of Canad. Canads Performance 2007-
08 - The Government of Canads Contribution. 2008.
Chile. Ministerio de Hacienda, Direccin de Presupues-
tos. Sistema de Control de Gestin y Presupuesto por Resultados La
Experiencia Chilena (2003. Gobierno de Chile, 2003.
France. Ministre de lconomie, des Finances et de
lIndustrie. La
Dmarche de Performance: Stratgie, Objectifs, Indi-
cateurs (2004. 2004.
United Kingdom. Government of United Kingdom. Public
Service Agreement. 2007.
United Kingdom. The Prime Minister Cabinet Office of United
Kingdom. Cabinet Office Annual Report and Acounts 2008-09. 2008.
USA. United States General Services Administration. Annual
Performance and Accountability Report. 2008.
USA. Departament of States United States. Department of
State Annual Performance Report - Fiscal Year 2008.
80
Captulo 4
A la bsqueda de la Gobernanza
para Resultados: atributos ideales
y la Gestin Matricial para
Resultados
Captulo 4
Una vasta diversidad de conceptos y tipologas de gestin

para resultados puede ser observada a partir de enfoques metodo-
lgicos, casos referenciales y sus contextos de actuacin. El anlisis
de esas diferentes concepciones y experiencias permite identificar
atributos esenciales que un buen modelo de gestin para resultados
debe poseer. Adems, la forma en que dicho modelo ideal acta
en la construccin de la Agenda Estratgica, en la alineacin de las
estructuras implementadoras y en el monitoreo y en la evaluacin
de los resultados permite visualizar una clara evolucin del concep-
to pasando de la gestin para resultados a la gobernanza para
resultados, tal como ser abordado en este captulo.
4.1. Los atributos ideales de un modelo de

gobernanza para resultados
Un modelo ideal de gestin para resultados debe ser din-

mico en el sentido de no limitarse apenas a definir y mensurar re-
sultados (BOUCKAERT; HALACHMI, 1996; NEELY, 2007). Gestionar
resultados significa definirlos (a partir de un planeamiento abar-
cador), lograrlos (mediante procesos claros de implementacin),
monitorearlos y evaluarlos (a partir de controles, seguimientos
y ajustes derivados). En sntesis, se trata no slo de una visin de
PDCA, sino de una nocin de generacin e incorporacin de las in-
formaciones sobre desempeo en los procesos decisorios tanto
internos como externos de la organizacin (o gobierno), que crea
demandas para dichas informaciones (situacin de institucionaliza-
cin), sin ideologizaciones y comportamientos puramente rituales
(BOUKAERT; HALIGAN, 2008).
Adems, un modelo de gestin para resultados debe ser abar-
cador (BOYNE et al., 2006; NEELY, 2007) y basarse en un concepto
amplio de desempeo que incluya tanto a los esfuerzos como a los
resultados propuestos, de acuerdo con el presupuesto de que no
83
hay resultados sin alineacin de esfuerzos. De la misma forma, es-

fuerzos desalineados solamente promueven desempeo por casua-
lidad. Gestionar el desempeo significa no slo monitorizar resulta-
dos sino tambin promover la alineacin de los esfuerzos para los
resultados deseados.
Finalmente, pero no menos importante, un modelo de gestin
para resultados debe ser multidimensional (BOYNE et al., 2006; NE-
ELY, 2007), o sea, considerar sus mltiples dimensiones de esfuerzo
(procesos, recursos, estructuras, sistemas de informacin y, princi-
palmente, personas) para alinearlos con los resultados. Deben ser
evitadas las definiciones reduccionistas y unidimensionales, en que
aspectos significativos del esfuerzo y del resultado sean dejados de
lado y otros poco significativos permanezcan dentro del modelo.
En sntesis, es imperativo que un modelo ideal de gestin para
resultados est basado en un concepto abarcador de desempeo,
que incluya dimensiones del esfuerzo y del resultado, tal como se
menciona detalladamente en este captulo.
El Cuadro 4.1 y la Figura 4.1 presentan el modelo de la Cade-
na de Valor y los 6Es del Desempeo, desarrollados por el Institu-
to Publix, que permite la construccin de definiciones especficas,
caso a caso, del desempeo de mltiples objetos (organizaciones,
polticas, gobiernos, programas, proyectos, etc.), para que queden
claramente visibles la dimensin de los resultados (ms hacia abajo
en la cadena de valor) y la de los esfuerzos (ms hacia arriba en la
cadena de valor), adems de sugerir la necesaria alineacin entre
ambas perspectivas. De esta manera, las dimensiones de esfuerzo
son economicidad, ejecucin y excelencia y las dimensiones de re-
sultados son eficiencia, eficacia y efectividad.
Tambin es objetivo de la Figura 4.1 ilustrar la necesidad de
que los conceptos de desempeo incluyan otras dimensiones sub-
yacentes en los procesos y estructuras, tales como cultura, poder y
tica. De acuerdo con dicho modelo, optimizar el desempeo exige
actuacin a lo largo de toda la cadena de valor. El desempeo pti-
mo es el que observa tanto las dimensiones de esfuerzo como las
dimensiones de resultado. Aunque haya precedencia de la dimen-
sin efectividad (y sucesivamente, eficacia y eficiencia, desde la de-
84
Captulo 4
recha a la izquierda de la cadena de valor), la ausencia de cualquiera

de esas dimensiones impone estndares menos deseables (subpti-
mos) de desempeo.
Cuadro 4.1. Los 6Es del Desempeo
Dimensiones de Esfuerzo
Economicidad puede ser comprendida como el proceso de capta-

cin y uso de recursos con la menor carga posible, dentro de los
requisitos y de la cantidad de insumos (recursos, personas, tiem-
po).
Ejecucin se refiere a la realizacin de procesos y actividades de

acuerdo con los plazos y requisitos establecidos.
Excelencia se caracteriza por la adecuacin a los criterios y estn-

dares de calidad, con miras a la realizacin de los procesos, activi-
dades y proyectos en la bsqueda de la mejor ejecucin, eficiencia
y eficacia; es as un elemento transversal de la cadena de valor.
Dimensiones de Resultado
Eficiencia se caracteriza como la relacin entre los productos ge-

nerados (outputs) y los insumos empleados en la bsqueda de
mejor desempeo de los procesos, actividades y proyectos con
relacin al costo involucrado y al tiempo destinado.
Eficacia es comprendida como la cantidad y la calidad de produc-

tos y servicios entregados al usuario (beneficiario directo de los
productos y servicios de la organizacin); es determinada por los
criterios de excelencia e influenciada por la eficiencia de la organi-
zacin.
Efectividad se caracteriza como los impactos generados por pro-

ductos, procesos o proyectos.
85
MODELO REFERENCIAL PARA MEDICIN DEL DESEMPEO LA CADENA DE VALOR Y LOS 6Es
DIMENSIONES DEL
EFICIENCIA EFICACIA EFECTIVIDAD
RESULTADO
Insumos tica Productos Impactos

(inputs) (outputs) (outcomes)
Poder
Cultura
Acciones/Actividades
DIMENSIONES
ECONOMICIDAD EXCELENCIA EJECUCIN DE ESFUERZO
Figura 4.1 - Cadena de valor y los 6Es del desempeo

METODOLOGAS y El MODELO PARA
MEDICIN DE DESEMPEO
Procesos/ Productos Impactos

Insumos (inputs)
Proyectos (acciones) (outputs) (outcomes)
BSC
Bain & Company
Prisma de Desempeo
Hoshin Kanri
TQM
Rummler e Brache
Cadena de Valor (Porter)
Gerenciamiento de proyectos
Supply Chain
ECONOMICIDAD EXCELENCIA EJECUCIN
Figura 4.2 - Abordaje de Metodologas y el Modelo para Medicin de Desempeo
86
Captulo 4
METODOLOGAS Y EL MODELO EFICIENCIA EFICACIA EFECTIVIDAD

PARA MEDICIN DE DESEMPEO
Procesos/ Productos Impactos

Insumos (inputs)
Proyectos (acciones (outputs) (outcomes)
Australia
Canad
Chile
EE.UU.
Francia
Reino Unido
ECONOMICIDAD EXCELENCIA EJECUCIN
Figura 4.3 - Abordaje de las Experiencias Paradigmticas y el Modelo para Medicin

de Desempeo
Considerado el modelo de los 6Es del Desempeo como refe-

rencia, las figuras presentadas a continuacin ilustran la extensin
en la que las metodologas de gestin del desempeo, explicitadas
en el Captulo 2, Figura 4.2, y las experiencias paradigmticas, pre-
sentadas en el Captulo 3, Figura 4.3, estn orientadas hacia un con-
cepto abarcador de desempeo.
En sntesis, la construccin y la puesta en marcha de modelos
de gestin para resultados dinmicos, abarcadores y multidimen-
sionales continan siendo un desafo, articulado con la evolucin
demostrada por Boukaert & Halligan (2008) en los modelos ilustra-
dos en el Cuadro 4.2, que van desde el modelo pre-desempeo, ca-
racterizado por la ausencia de agenda estratgica, por estructuras
autocentradas y sin foco de actuacin y por la ausencia de mecanis-
mos de monitoreo y evaluacin de resultados hasta el modelo de
gobernanza para resultados (performance governance), el ms com-
pleto, caracterizado por integracin de las agendas, alineacin de
las estructuras implementadoras a partir de redes de gobernanza e
integracin sistmica interna y externa y por mecanismos claros de
monitoreo y evaluacin, que fortalecen el uso social y la conciencia
estratgica.
87
TRADICIONAL / GERENCIAMIENTO GESTIN PARA El GOBERNANZA

PRE-DESEMPEO DE DESEMPEOS DESEMPEO PARA EL
DESEMPEO
AGENDA Sin agenda Agendas sectoriales Agenda central Integracin de agendas
ALINEACIN DE LAS Estructuras autistas Circunscritos a sistemas Integracin sistmica interna Redes de gobernanza
distintos para funciones Integracin sistmica
ESTRUCTURAS gerenciales especficas interna y externa
IMPLEMENTADORAS
MONITOREO Ninguno Sectorial Interno Uso social

Uso interno y social Reglas e incentivos Hbito social y gerencial
Y EVALUACIN Hbito social y gerencial conciencia estratgica
conciencia estratgica
Cuadro 4.2 - Lnea de evolucin de los modelos de gestin del desempeo

Adaptado de Bouckaert & Halligan, 2008
4.2. La Gestin Matricial de Resultados
La Gestin Matricial de Resultados o Gobierno Matricial es

un modelo de gobernanza para resultados que busca subrayar los
tres atributos que la literatura y las buenas prcticas recomiendan:
dinmica, alcance y multidimensionalidad (BOUCKAERT; HALACH-
MI, 1996; BOYNE et al., 2006; NEELY, 2007).
Sintticamente, el modelo preconiza un cruce (como en una
matriz de lneas y columnas) de elementos de la estrategia (obje-
tivos, programas, proyectos, etc.) con elementos de la estructura
(unidades organizacionales o organizaciones) para identificacin y
pactuacin de la contribucin de los elementos de la estructura con
miras a la realizacin de la estrategia monitoreada y a la evaluacin
permanente. La Gestin Matricial de Resultados defiende, por lo
tanto, la necesidad de alinear la estructura implementadora (unida-
des organizacionales, personas, recursos y otras dimensiones) con
la estrategia, para que esta ltima se realice efectivamente.
Los tres bloques principales de implantacin de la Gestin Ma-
tricial de Resultados son:
construccin de la agenda estratgica; (elemento orienta-
dor de resultados relacionado con la formulacin);
alineacin de la arquitectura organizacional implementa-
88
Captulo 4
dora (elemento orientador del esfuerzo relacionado con la

puesta en marcha);
implantacin de mecanismos de monitoreo y evaluacin
(elemento de control gerencial y social y de reorientacin
del aprendizaje).
En el primer bloque, la construccin de una agenda estratgi-

ca impone definiciones a respecto del propsito (expresados en la
visin, misin, valores, directrices); de los resultados (en forma de
indicadores y metas); y de la forma de lograrlos (descritos en plan
de accin con plazos, responsables y marcos crticos). Incluye defini-
ciones tanto de largo plazo (propsitos y resultados de efectividad)
como de corto plazo (resultados de eficiencia y eficacia, y la forma
de lograrlos), adems de exigir esfuerzos previos muy usuales en
procesos de planificacin estratgica, entre ellas:
Movilizacin, promocin de conciencia para resultados y
desarrollo de capacidades de las personas involucradas en
la construccin y en la puesta en marcha de la agenda;
Sondeo de expectativas, demandas e intereses de partes in-
teresadas relevantes;
Elaboracin de estudios prospectivos para la construccin
de escenarios y anlisis comparativos, tomndose en cuenta
los estndares referenciales (benchmarks).
En el segundo bloque, la alineacin de la arquitectura orga-

nizacional implementadora ocurre mediante la identificacin de
la contribucin de cada unidad (interna y externa; esta ltima en
forma de asociaciones mancomunadas con el tercer sector, otros
gobiernos, iniciativa privada, etc.) para la consecucin de los resul-
tados propuestos y la pactuacin de estas contribuciones, mediante
dimensionamiento de los recursos necesarios y de los incentivos a
las equipos involucrados. Las contribuciones pueden ser expresadas
en forma de resultados desarrollados o de acciones de implementa-
cin propiamente dichas. La identificacin de la contribucin de las
unidades y equipos para la realizacin de la estrategia da lugar a dos
tipos de arreglos:
89
Alineacin de diferentes unidades que contribuyen a reali-

zar cada elemento de la estrategia (un objetivo, proyecto,
accin, etc.), definindose las contribuciones y las integra-
ciones necesarias;
Alineacin de cada unidad, valorando y promoviendo la ra-
pidez para contribuir con diferentes proyectos estratgicos
que las atraviesan y que podr dar lugar a acciones de redi-
seo de procesos y estructura y acciones de alineacin de
equipos en lo que atae a valores, competencias y dimensio-
namiento de fuerza laboral.
Central de Monitoreo Agenda Estratgica

y Evaluacin
Alineacin de las Estructuras Implementadoras
Figura 4.3 - Los tres bloques esenciales de la Gestin Matricial de Resultados
90
Captulo 4
Finalmente, el tercer bloque trata del establecimiento de una

central de resultados para monitorizar y evaluar la realizacin de la
estrategia y la contribucin de las unidades organizacionales en esta
direccin, subsidiando, tcnicamente, decisiones correctivas de la
direccin de la organizacin o del gobierno. La central de resulta-
dos puede (as se espera) servir, tambin, como una instancia de
transparencia, responsabilizacin y control social, en la medida en
que permite diseminar informaciones sobre el desempeo del go-
bierno.
La Figura 4.3 busca ilustrar la concepcin de la Gestin Matri-
cial de Resultados segn los tres bloques esenciales anteriormen-
te mencionados.
Cada bloque esencial de la Gestin Matricial para Resultados
contiene algunas etapas para su implementacin. Comenzando por
la Agenda Estratgica, las acciones contenidas en ella son:
Movilizar, generar conciencia sobre resultados y desarrollar
capacidades;
Generar y difundir conocimiento;
Construir agendas estratgicas.
El segundo bloque, Alineacin de la Arquitectura Organiza-

cional contiene cuatro acciones principales:
Pactar contribuciones;
Remodelar procesos;
Alinear personas;
Remodelar estructuras.
Finalmente, el tercer y ltimo bloque, Monitoreo y Evalua-

cin contiene la accin: generar informaciones sobre el desempe-
o, diseminarlas e insertarlas en el proceso de toma de decisin.
La figura 4.4 ilustra esas etapas principales, a partir de la des-
cripcin detallada de las acciones de los tres bloques anteriormente
mencionados.
Es importante subrayar que los pasos para la implantacin de
la Gestin Matricial de Resultados descritos anteriormente confi-
guran un abordaje genrico que, seguramente, precisar ser adap-
91
AGENDA ESTRATGICA ALINEACIN DE LA ARQUITECTURA ORGANIZACIONAL
Movilizar, generar conciencia Remodelar procesos

sobre resultados y
desarrollar capacidades
Construir agendas Pactar contribuciones Alinear personas

estratgicas
Generar y difundir
conocimiento
Remodelar estructuras
Generar informaciones sobre el desempeo, diseminarlas

e insertarlas en el proceso de toma de decisin
MONITOREO Y EVALUACIN
Figura 4.4 - Metodologa de implementacin de la Gestin Matricial de Resultados
tado y combinado, en cada caso, para la efectiva atencin a una de-

terminada organizacin o gobierno, a partir de factores que deben
ser tomados en cuenta, tales como: contexto de actuacin, historial
de implantacin de experiencias de modernizacin organizacional,
perfil de los gestores y del equipo de trabajo, timing deseado para la
implementacin del modelo, etc.
Los siguientes captulos buscan desarrollar cada una de las
etapas descriptas en la Figura 4.4, presentando, ms detalladamen-
te, los pasos necesarios para la implantacin de cada una de las eta-
pas y experiencias exitosas de su aplicacin, lo que permite al lector
consolidar el concepto de gobernanza para resultados.
92
Captulo 4
ReferEncias
Bouckaert, Geert y Halligan, John. Managing Performance: Inter-

national Comparisons. Routledge. 2008.
Bouckaert, Geert y Halachmi, Arie. Organizational Performance
and Measurement in the Public Sector. Quorum. 1996.
Boyne, George et al. Public Service Performance: Perspectives on
Measurement and Management. Cambridge University Press. 2006.
Neely, Andy. Business Performance Measurement: unifying theory
and integrating practice.2ed. Cambridge University Press. 2007.
93
Captulo 5
Construyendo Agendas Estratgicas
Captulo 5
La agenda estratgica es un conjunto de definiciones sobre

los propsitos (generalmente en forma de declaraciones de misin,
visin, principios, etc.), sobre los resultados a ser logrados (gene-
ralmente en forma de objetivos, indicadores y metas) y sobre el
modo de lograrlos (generalmente en forma de un plan de acciones
o proyectos). Gobiernos en su conjunto, organizaciones pblicas y
sus unidades en particular, programas, polticas, proyectos, todas
esas categoras deben buscar construir sus agendas de manera sis-
temtica.
El proceso de construccin y explicitacin de la agenda estra-
tgica est basado en la movilizacin (interna y externa) y en las in-
formaciones sobre el contexto de actuacin de la organizacin y sus
partes interesadas, que pueden ser obtenidas mediante sondeos y
llevar a cabo anlisis prospectivos y comparaciones especficas con
casos referenciales (benchmarks). Las estrategias pueden ser deli-
beradas las previamente planificadas o emergentes, expresin
introducida tambin en los aos 70 por Mintzberg (1978) para refe-
rirse a las estrategias no planificadas, que, muchas veces, solamente
TOPE Est
rate
gia
Inte
nci
ona
l
Est
rate
gia
Del
iber
ada
Estrategia
No realizada Estrategia
Realizada
Estrategia
Emergente
BASE
Figura 5.1 - Estrategia deliberada o emergente

Fuente: Mintzberg et al (2000)
97
son percibidas a lo largo de su desarrollo o, incluso, despus de que

ocurrieron. La Figura 5.1 ilustra eso.
Existen muchas metodologas de construccin de la estrate-
gia. Cada una de ellas tiene ventajas y limitaciones, segn el caso,
el tipo de organizacin y su contexto. Sin desmedro de otras me-
todologas, el Instituto Publix adopta como estndar el Balanced
Scorecard (BSC);), porque proporciona traduccin, consolidacin y
comunicacin de la estrategia basada en su mensuracin objetiva y
sistmica en forma de mapas estratgicos que pueden ser desplega-
dos en sus componentes (objetivos, indicadores, metas, acciones,
proyectos, etc.).
Una buena agenda estratgica debe obedecer a tres criterios
esenciales: legitimidad (satisfaccin de las expectativas de las par-
tes interesadas), coherencia (los elementos programticos objeti-
vos, programas, proyectos, entre otros , deben ser convergentes
entre s y con los resultados de las polticas pblicas en general) y
foco (conjunto mnimamente relevante y significativo de resultados
y esfuerzos).
Este captulo presenta una descripcin de la etapa de anlisis
del ambiente institucional y una descripcin ms detallada de la ela-
boracin de los tres elementos de la agenda estratgica: a) propsi-
to, que incluye definicin de misin, visin y valores; b) resultados,
por medio de la construccin de mapas estratgicos, indicadores y
metas; y c) esfuerzos de implementacin, por medio de la definicin
de iniciativas estratgicas.
5.1. Comprendiendo el ambiente institucional

Comprender el ambiente institucional en el cual la organizacin
opera y con el cual establece innumerables interacciones constituye
una actividad fundamental de la construccin de la agenda estratgi-
ca. No se trata apenas de identificar variables del macroambiente (a
partir de las cuales es posible inferir o suponer tendencias econmi-
cas, polticas, tecnolgicas, sociales, etc.) o del ambiente operacio-
nal (reveladoras del probable comportamiento de los proveedores
y beneficiarios) de la organizacin, sino, esencialmente, de ver los
98
Captulo 5
ambientes externo e interno a partir de la perspectiva de sus partes

interesadas (stakeholders), sus expectativas, demandas, intereses y
predisposiciones. Como todo anlisis ambiental que tiene intencio-
nes anticipatorias, hay en esta etapa una inevitable combinacin de
elementos racionales (datos y anlisis basados en evidencias) e ima-
ginativos (percepciones de analistas y partes interesadas).
Durante el proceso de establecimiento de la estrategia, se
recomienda realizar algunos anlisis que servirn como directrices
a lo largo de todo el proceso de establecimiento de propsito (mi-
sin, visin y valores), de definicin de resultado (construccin del
mapa estratgico, indicadores y metas) y del establecimiento de los
esfuerzos de implementacin (iniciativas estratgicas). Los anlisis
son: a) anlisis SWOT; b) construccin de escenarios; y c) gestin de
los stakeholders.
El anlisis SWOT (Strengths, Weaknesses, Opportunities and
Threats) es una herramienta utilizada en el anlisis de los ambien-
tes interno y externo de la organizacin para la formulacin de es-
trategias. Permite identificar los puntos fuertes y dbiles, as como
las oportunidades y amenazas a la organizacin.
El ambiente externo, portador de amenazas y oportunidades,
es representado por el conjunto de tendencias sobre variables ex-
ternas normalmente fuera del control del decisor que provoca
impactos relevantes en el desempeo organizacional. Esos impac-
tos pueden ser una oportunidad, una situacin potencialmente fa-
vorable, que debe ser explorada, o una amenaza, una situacin po-
tencialmente desfavorable, que debe ser neutralizada.
El ambiente interno, portador de puntos fuertes y dbiles, es
representado por el conjunto de variables internas normalmente
dentro de la gobernabilidad del decisor , que expresa los puntos
fuertes (potencialidades) y los puntos dbiles (vulnerabilidades) de la
organizacin. La matriz SWOT puede ser visualizada en la Figura 5.2.
Escenarios son caminos posibles en direccin al futuro. No
se trata de la realidad a ser lograda, sino de representaciones cuyo
objetivo es orientar la accin presente a la luz de los futuros posibles
y deseables. Por lo tanto, los escenarios representan ambientes fu-
turos alternativos y la explotacin en forma sistemtica de las con-
secuencias de la incertidumbre. Es una visin internamente consis-
99
OPORTUNIDADES AMENAZAS
MATRIZ
SWOT
FUERZAS Cmo las fuerzas pueden Cmo las fuerzas pueden

impulsar oportunidades? neutralizar amenazas
Cmo una oportunidad puede Cmo evitar que una amenaza

potencializar una fuerza? pueda destruir una fuerza
DEBILIDADES Cmo evitar que una Cmo evitar que una

vulnerabilidad impida una vulnerabilidad potencialice
oportunidad? una amenaza?
Cmo una oportunidad puede Cmo evitar que una amenaza
reducir una vulnerabilidad? potencialice una vulnerabilidad?
Figura 5.2. MATRIZ SWOT
tente de lo que el futuro podra llegar a ser.

La construccin de escenarios, que incluye a menudo el an-
lisis SWOT y el anlisis de los stakeholders, es llevada a cabo para
responder a las siguientes indagaciones:
Cmo y qu situaciones hipotticas podran emerger e
implicar una reorientacin?
Qu alternativas de reaccin y reorientacin existen para
trabajar con situaciones hipotticas?
Por ltimo, stakeholders (partes interesadas) son organiza-

ciones o individuos portadores de intereses, demandas y expecta-
tivas sobre la organizacin que de alguna forma afectan o son afec-
tados por lo que la organizacin hace. Segn Mitchell et al. (1997),
la influencia potencial de los stakeholders sobre la organizacin est
relacionada con tres atributos: poder, legitimidad y urgencia. El atri-
buto poder es explicado por la existencia de los recursos coercitivos
(fuerza fsica, armas y poder normativo), de los recursos utilitarios
(tecnologa, dinero, conocimiento, logstica y materias primas) y de
los recursos simblicos (prestigio, estima y cario) para imponer la
demanda de un actor sobre los dems. El atributo legitimidad es ex-
presado a partir de suposiciones o percepciones sobre la aceptacin
social de sus demandas y acciones. El atributo urgencia es evaluado
en razn de la posibilidad de daos y prdidas derivados de la ausen-
cia de respuesta a las demandas de un actor.
100
Captulo 5
La teora de los stakeholders sostiene que la capacidad de su-

pervivencia de la organizacin a lo largo del tiempo est relaciona-
da con su legitimidad, o sea, con la satisfaccin de las partes inte-
resadas de forma no discriminatoria. Eso quiere decir que, aunque
difcilmente se pueda satisfacer a todos los stakeholders de forma
ecunime, no se puede dejar a ninguno de ellos profundamente in-
satisfecho.
La gestin de stakeholders comprende el conjunto de activi-
dades que busca identificar, calificar, evaluar (riesgos y potencial de
accin) y mejorar la relacin con los stakeholders, as como generar
insumos para la reorientacin estratgica de la organizacin.
5.2. Definicin del propsito

El establecimiento del objetivo de la organizacin deriva de
tres grandes definiciones: misin, visin y valores.
5.2.1. Misin
Misin es un concepto utilizado en la administracin que pre-

tende expresar el propsito de la organizacin, informando lo que
ella es y lo que ella no es. Una buena misin es sucinta y comunicati-
va y debe identificar claramente a qu organizacin ella pertenece.
La discusin sobre la misin no se resume a la construccin de fra-
ses. Es un intenso debate estratgico sobre lo que la organizacin
genera (sus productos, tanto bienes como servicios, tangibles o no),
para qu ella los genera (cules son los impactos deseados en el
medio en que acta), cmo ella los genera (cules son los proce-
sos o requisitos involucrados) y para quin los genera (cules son
los beneficiarios). Eventualmente, una declaracin de misin puede
contener todas esas informaciones, pero no puede prescindir de por
lo menos una: el para qu. En un proceso de definicin de la misin,
es natural que las personas de diferentes reas quieran verse refle-
jadas en ella. Sin embargo, la misin es una declaracin de sentido
amplio que consolida una convergencia de objetivos mayores que
los de las reas organizacionales, aunque sea dependiente de todas.
101
Cmo? Qu? Para qu?
Organizacin Productos
Insumos Impactos
Programa o Proyecto (bienes o servicio)
Procesos de
trabajo
Planes de Accin
cosas a hacer
Quines son los beneficiarios Quin sufre

Para quin?
directos de los productos? los impactos?
Figura 5.3 - Cadena de Valor como recurso para formulacin de la misin
La declaracin de la misin exige que se piense en la organizacin

de forma amplia.
La cadena de valor es un buen recurso para la formulacin de
la misin porque permite que se enuncien de forma sistemtica y
objetiva sus posibles elementos: para qu, para quin, qu y cmo.
Despus de haber llegado a un consenso sobre esos elementos, el
paso siguiente es decidir cules van a integrar la definicin de misin
para, a continuacin, llegar a una redaccin final elaborada. La Figu-
ra 5.3, presentada a continuacin, muestra la cadena de valor como
recurso para formulacin de la misin.
El Cuadro 5.1 contiene ejemplos de misin de algunas organi-
zaciones: ICMBio, Terracap e Instituto PublIx.
Cuadro 5.1 - Ejemplos de Misin
ICMBio: Proteger el patrimonio natural y promover el desa-

rrollo socioambiental.
Terracap: Asegurar la gestin de las tierras pblicas y la ofer-
ta de emprendimientos inmobiliarios sostenibles, promo-
viendo el desarrollo econmico y social y la calidad de vida
de la poblacin del Distrito Federal y Entorno.
Instituto Publix: Desarrollar conocimientos innovadores en
gestin y transformarlos en resultados para gobiernos, or-
ganizaciones y personas.
102
Captulo 5
5.2.2. Visin
Visin representa el sueo, lo que la organizacin quiere ser

en el futuro. Se trata de una construccin racional, porque utiliza
datos y anlisis objetivos y, al mismo tiempo es una construccin
imaginativa, porque se relaciona con el imaginario, con la capacidad
visionaria de los lderes y de los dems involucrados.
El propsito de la visin es generar convergencia y propor-
cionar un ideal (de superacin, de transformacin) para orientar los
esfuerzos organizacionales. Los lderes tienen gran responsabilidad
en la creacin de visiones capaces de movilizar a organizaciones y
gobiernos. No obstante, la visin debe ser un elemento presente en
las mentes y corazones de todos.
Hay dos principales cuestiones que deben ser consideradas en
una definicin de visin: ser o parecer, y referencia. La mayora de las
declaraciones de visin comienza con ser reconocida como.... En
este sentido, lo que importa no es apenas ser reconocido, sino ser algo
o ser algo para alguien, lograr una determinada condicin. Referencia
tiene que ver con el posicionamiento de la visin. Hay visiones que
estn referenciadas en el ambiente (ser el nmero 1 del mercado), en
los procesos (ser lder en soluciones de transportes...) etc.
Cuadro 5.2 - Ejemplos de Visn
Gobierno del Estado de Minas Gerais: Convertir a Minas Ge-

rais en el mejor estado para vivir.
Intendencia de Curitiba: La mejor calidad de vida de las ca-
pitales brasileas.
Servicio Forestal Brasileo: Ser un rgano innovador y de
excelencia en la gestin pblica, percibido como un aliado
fundamental en el desarrollo de una economa forestal sos-
tenible, con inclusin social.
Tribunal de Cuentas de la Unin: Ser una institucin de ex-
celencia en el control y contribuir al perfeccionamiento de la
administracin pblica.
103
El Cuadro 5.2 presenta ejemplos de visin de distintos insti-

tuciones, como el Gobierno del Estado de Minas Gerais:, el Servicio
Forestal Brasileo y el Tribunal de Cuentas de la Unin.
5.2.3. Valores
Valores son principios o creencias que sirven como una orien-
tacin para comportamientos, actitudes y decisiones de las perso-
nas en el ejercicio de sus responsabilidades y en la bsqueda de los
resultados establecidos en la planificacin estratgica, con miras a
la realizacin de la misin y visin institucionales. En este sentido,
valores:
Definen y facilitan la participacin de los colaboradores en
la realizacin de la Misin organizacional;
Definen y facilitan la articulacin de la estrategia (misin,
visin y objetivos estratgicos);
Facilitan el compromiso de los colaboradores con la orga-
nizacin, el mercado, la comunidad y la sociedad;
Definen las reglas bsicas que orientan los comportamien-
tos y las actitudes de los colaboradores;
Proveen apoyo moral y tico para la organizacin.
Los Valores son innegociables y perennes. Deben definir las

reglas del juego y responder a temas esenciales, entre los cuales
se encuentran:
Cmo los colaboradores deben comportarse individual-
mente, relacionarse entre s y con los clientes?
Cmo la organizacin debe tratar a los clientes? Cmo
debe hacer negocios? Cmo debe relacionarse con la co-
munidad?
Cul es la responsabilidad de la organizacin con la socie-
dad?
Los valores, conjuntamente con la misin y la visin, deben

orientar la prctica diaria de todos los miembros de la organizacin
y constituir el verdadero conjunto de reglas que rige a la conducta
organizacional. Lo que se dice y se predica debe ser coherente con los
104
Captulo 5
comportamientos observados y servir para facilitar y promover la con-

vergencia en direccin a los resultados establecidos por la estrategia.
El panorama 5.3 presenta ejemplos de valores formulados por
algunas organizaciones.
Cuadro 5.3 - Valores
Los enunciados de los valores deben ser breves, como en

los siguientes ejemplos:
Foco en resultados, satisfaccin de los clientes, integri-
dad profesional, responsabilidad social y ambiental e in-
novacin.
Transparencia, confianza, trabajo en equipo, compromi-
so, espritu emprendedor y foco en el cliente.
Dedicacin, espritu de equipo, confianza, compromiso,
calidad e integridad.
5.3. Definiendo resultados
5.3.1. Construyendo el mapa estratgico
El Balanced Scorecard se consagr como metodologa de ges-

tin estratgica porque permite una explicitacin sistemtica de la
estrategia y facilita esa gestin. El mapa estratgico es el instrumen-
to de explicitacin de la estrategia, porque representa grficamente
las relaciones de causa y efecto de los objetivos y de los indicadores
de las perspectivas del BSC. Segn sus creadores, Kaplan y Norton
(2001), para muchas organizaciones, el Scorecard consolida la fase
inicial de un nuevo proceso gerencial: la traduccin de la visin y de
la estrategia en objetivos e indicadores, que pueden ser comunica-
dos a los actores internos y externos de la organizacin.
La claridad y coherencia del mapa estratgico, con sus ele-
mentos (perspectivas, objetivos, temas estratgicos y/o estrategias)
vinculados entre s, dependen, bsicamente, de tres factores:
105
Conocimientos de la misin institucional, que incluye el

contexto de actuacin y la realidad que rodea a la organi-
zacin;
Dominio de los conceptos de BSC, estrategia, procesos
y gestin de desempeo de manera general, adems de
otros conceptos relativos al proceso de planificacin y for-
mulacin de estrategias;
El uso de un mtodo slido y seguro para promover el de-
sarrollo de la visin y de las estrategias.
Inicialmente, las perspectivas del BSC fueron elaboradas en

el escenario del sector privado. Sin embargo, posteriormente, pa-
saron a ser adoptadas tambin en el escenario de la administracin
pblica y en las organizaciones del tercer sector. En el contexto de la
gestin pblica, la perspectiva financiera del BSC fue sustituida por
la perspectiva de la sociedad, tal como lo ilustra la Figura 5.4.
Tal como lo demuestra la estructura del mapa estratgico, para
Kaplan y Norton (2001), una de las premisas del BSC es el equilibrio
estratgico en diferentes perspectivas de actuacin. Un scorecard
adecuadamente elaborado debe contar la historia de la estrategia
de la organizacin por medio de una secuencia de relaciones de cau-
sa y efecto. El sistema de mensuracin debe explicitar las relaciones
(hiptesis) entre los objetivos (y las medidas) en las diferentes pers-
pectivas, de manera que puedan ser gerenciadas y validadas. Segn
Kaplan y Norton (2001), al tornar explcitas las hiptesis de causa y
efecto de la estrategia, los gestores pueden probarlas y adaptarlas
a medida en que aprenden mejor su implementacin y eficacia. Sin
relaciones explcitas de causa y efecto no existe aprendizaje estra-
tgico.
El gran diferencial del BSC es que sus perspectivas, de acuerdo
con las circunstancias del sector y la estrategia adoptada, pueden
ser alteradas. Las organizaciones deben buscar la mejor composi-
cin de indicadores y no limitarse nicamente a las cuatro perspecti-
vas bsicas trazadas por Kaplan y Norton.
Las perspectivas del BSC pueden ser identificadas a partir de
las respuestas a las siguientes preguntas: para que la organizacin, al
106
Captulo 5
Balanced Scorecard (BSC)
VISIN
Qu valor pblico
queremos generar para Perspectiva de la
la sociedad y Sociedad
el gobierno?
Qu segmentos Perspectiva del

atendemos y Cliente/
qu valor agregamos? Beneficiarios
Qu requisitos Perspectiva
deben pautar los de los Procesos
procesos? Internos
Qu competencias Perspectiva de
queremos Aprendizaje
desarrollar? y Crecimiento
Figura 5.4 - Mapa Estratgico adaptado a organizaciones del Sector Pblico.

cumplir su misin con elevado grado de fidelidad, logre su visin en
el plazo debido, en qu perspectiva debe perseguir un desempeo
excelente? En qu perspectiva el desempeo excelente es una varia-
ble determinante e interviniente de la efectividad de la estrategia?
La construccin de mapas estratgicos puede ser guiada por
diversas orientaciones metodolgicas. A continuacin son presenta-
dos tres pasos esenciales.
Definicin de las perspectivas. La cadena de valor puede,
una vez ms, ser un recurso til para la definicin de las
perspectivas del mapa estratgico, porque, en realidad,
el mapa estratgico es una cadena de valor representa-
da en la vertical, aunque la cadena de valor permita una
consideracin ms abarcadora de insumos (adems del
capital humano, de informacin y de organizacin) y de
impactos (adems de los impactos puramente financieros
sobre el stakeholder accionista, de acuerdo con el modelo
original). La Figura 5.5 ilustra la definicin del mapa estra-
tgico segn la cadena de valor;
Identificacin de objetos dentro de las perspectivas. La
definicin de los objetivos de forma ms abarcadora, a
107
VISIN DE FUTURO
Qu valor
Perspectiva Quin sufre el
Efectividad
IMPACTO pblico queremos
de la Sociedad impacto? generar para la sociedad?
Perspectiva A qu segmentos
RESULTADOS FINALSTICOS
Quin se beneficia
del Cliente/ PRODUCTOS directamente atendemos y qu
Beneficiario
Eficacia con el servicio? valor agregamos?
Perspectiva Qu requisitos
ACCIN / Quin colabora? deben pautar
de los Procesos PROCESO
Internos los procesos?
Eficiencia
Perspectiva de Qu competencias
Quin suministra
Aprendizaje INSUMOS los insumos? queremos desarrollar?
y Crecimiento
Figura 5.5 - Mapa estratgico segn la cadena de valor
partir de la estructuracin de la cadena de valor, permite

la identificacin de objetos (con relacin a los objetivos
que sern enunciados) tambin de forma ms abarcadora
dentro de las siguientes cuatro perspectivas:
Sociedad: permite la identificacin de distintos grupos
de stakeholders que sufren impactos positivos y nega-
tivos de la accin organizacional/gubernamental.
Clientes: permite la identificacin de grupos de bene-
ficiarios directos y grupos de productos y grupos de
locales y grupos de formas de acceso.
Procesos: permite la identificacin de grupos de pro-
cesos, unidades u organizaciones diferentes, inclusive
socios, en que los procesos suceden.
Aprendizaje: permite la identificacin de insumos es-
tratgicos por naturaleza, tipo de proveedor, trata-
miento, etc.
Enunciacin de los objetivos. Se trata de enunciar obje-

tivos tanto de esfuerzo como de resultados, de acuerdo
con la Figura 5.6. As, es fundamental que:
Desde la perspectiva de la sociedad, haya objetivos de
efectividad, relacionados con impactos deseables para
grupos de stakeholders;
108
Captulo 5
Desde la perspectiva del cliente, haya objetivos de

eficacia, relacionados con la cantidad, cobertura y ca-
lidad de los productos (bienes o servicios, tangibles o
no) entregados a los beneficiarios directos;
Desde la perspectiva de los procesos, haya objetivos
de eficiencia, ejecucin y excelencia, adems de obje-
tivos de eficacia de los procesos de apoyo;
Desde la perspectiva de aprendizaje y crecimiento,
haya objetivos de economicidad de insumos y eficien-
cia, ejecucin, excelencia y eficacia de los procesos de
apoyo relacionados con aprendizaje y crecimiento.
ESFUERZOS RESULTADOS
VISIN DE FUTURO
Qu valor
Perspectiva
pblico queremos Efectividad
de la Sociedad
generar para la sociedad?
Perspectiva Qu segmentos
Ejecucin del Cliente/ atendemos y qu Eficacia
Beneficiario valor agregamos?
Perspectiva Qu requisitos
Excelencia de los Procesos deben pautar Eficiencia
Internos los procesos?
Perspectiva de
Aprendizaje Qu competencias
Economicidad queremos desarrollar?
y Crecimiento
Figura 5.6 - Mapa estratgico y dimensiones del desempeo
Los objetivos agrupados en las perspectivas del mapa estrat-

gico son componentes esenciales de estas perspectivas y, de acuer-
do con Sponsor (2001), deben: facilitar la posterior medicin de la
gestin; permitir sinergias y reducir conflictos e incertidumbres;
servir como normas para la evaluacin de los individuos; establecer
prioridades; ayudar a concretizar los esfuerzos y favorecer el traba-
jo en equipo; ser motivadores para los responsables, mensurables,
posibles, jerrquicos, de consenso y comprensibles; consolidarse
como elementos estratgicos en la planificacin organizacional y de
control.
109
Economicidade est alineada al concepto de obtencin de recur-

sos con el menor peso posible, de acuerdo con los requisitos y
la cantidad exigidos por el input, para gestionar adecuadamente
los recursos financieros y fsicos.
Ejecucin se refiere a la realizacin de procesos y actividades de
acuerdo con los plazos y requisitos establecidos.
Excelencia se caracteriza por la adecuacin a los criterios y es-
tndares de calidad, con miras a la realizacin de los procesos,
actividades y proyectos en la bsqueda de la mejor ejecucin,
eficiencia y eficacia; es, por lo tanto, un elemento transversal de
la cadena de valor.
Eficiencia es la relacin entre los productos/servicios generados
(outputs) con los insumos empleados, generalmente en forma
de costos o productividad.
Eficacia es comprendida como la cantidad y la calidad de produc-
tos y servicios entregados al usuario (beneficiario directo de los
productos y servicios de la organizacin).
Efitividade son los impactos generados por los productos/servi-
cios, procesos o proyectos. La efectividad est vinculada al grado
de satisfaccin y tambin al valor agregado.
Con relacin a la forma de escritura, los objetivos deben seguir

un patrn iniciado por una accin (verbo), seguido por una conse-
cuencia (substantivo), que casi siempre es un resultado, pero que
puede ser un esfuerzo, y, finalmente, una descripcin o calificacin
(adjetivo). Por ejemplo: Garantizar (verbo) la gestin (substantivo)
eficiente de los recursos humanos de la organizacin X (adjetivo).
Las Figuras 5.7 y 5.8 presentan ejemplos de los mapas estrat-
gicos y de la descripcin de objetivos en las diversas perspectivas.
110
Captulo 5
MAPA ESTRATGICO - INSTITUCIN DEL REA AMBIENTAL
Asegurar la prctica y
conocimientos tradicionales Aumentar la representatividad de las
reas naturales efectivamente Evitar la extincin de las especies
asociados con el uso sostenible
protegidas en los biomas
Perspectiva de la biodiversidad en las Ucs
de la Sociedad
y del Gobierno
Ampliar el conocimiento sobre Contribuir al desarrollo
la biodiversidad local y regional por medio de
las Ucs
Garantizar el territorio y promover el Garantizar y ampliar la cantidad y

desarrollo socioambiental de las Ampliar la articulacin e integracin
calidad de los servicios y con rganos pblicos y privados
comunidades tradicionales en las
Ucs de uso sostenible y entorno recursos ambientales con miras a la conservacin
Perspectiva de las Ucs federales de las UCS
del Cliente/
Beneficiario
Perfeccionar y aplicar los Disponer de informaciones calificadas
Perfeccionar los mecanismos y expertise para la conservacin de la
de gestin de Ucs mecanismos de gestin
compartida de Ucs biodiversidad brasilea
y para gestin de Ucs
Ampliar la generacin y Aumentar la oportunidad de

diseminacin de conocimiento negocios tursticos, servicios Colocar a disposicin estructura
para la conservacin de la adecuada para uso pblico y Efectivar la puesta en marcha
ambientales y de uso sostenible de las Ucs federales
biodiversidad brasilea, con sensibilizacin de la poblacin
nfasis en las especies amenazadas de los recursos naturales en las
y en la gestin de las Ucs federales Ucs Federales
Perspectiva Desarrollar herramientas para

Aumentar la representatividad Aplicar estrategias de
de los de las Ucs federales en conservacin de las especies que el manejo sostenible sea Consolidar la gestin participativa
en todos los niveles
Procesos los biomas amenazadas efectivo en las Ucs de uso
sostenible
internos
Ampliar los recursos materiales,

Estructurar e implementar Optimizar los procesos
humanos y financieros para Crear y consolidar cultura e
sistemas de informacin para administrativos,
garantizar la consolidacin, imagen institucional
asegurar la integracin utilizando recursos tecnolgicos
sostenibilidad y el
de datos
desarrollo del instituto
Perspectiva de Establecer e implementar una Ampliar la capacidad crtica de la

Construir cultura institucional Ampliar la transparencia,
poltica de formacin para los institucin de absorber las
aprendizaje servidores del instituto y de innovaciones metodolgicas y de planificacin el flujo y el acceso a la
y crecimiento informacin para la sociedad
gestin de personas y tecnolgicas
Figura 5.7 - Mapa estratgico de Institucin del rea Ambiental
111
Mapa Estratgico Secretara de Estado de Planificacin y Gestin de Minas Gerais
VISIN DE FUTURO DEL GOBIERNO DEL ESTADO: CONVERTIR A MINAS GERAIS EN EL MEJOR ESTADO PARA VIVIR
Realizar el Estado para Resultados
Perspectiva de 2. Universalizacin y calidad

1. Calidad fiscal 3. Inversin y negocios
la Sociedad de los servicios
y del Gobierno
4. Gestin eficiente 5. Aumento de confianza en las

instituciones pblicas
Servidores rganos y entidades Ciudadanos Proveedores
6. Promover la 8. Promover la captacin y

profesionalizacin, 7. Simplificar procesos garantizar la asignacin 14. Simplificar la relacin 19. Simplificar la relacin del
valorizacin, meritocracia administrativos eficiente de los del Estado con el ciudadano Estado con los proveedores
y calidad de vida recursos pblicos
8. Promover la captacin y
33. Simplificar la relacin garantizar la asignacin 14. Simplificar la relacin 19. Simplificar la relacin del
del Estado con eficiente de los del Estado con el ciudadano Estado con los proveedores
Perspectiva del el funcionario recursos pblicos
Cliente/
Beneficiario 9. Perfeccionar las
Entes federados y
Poderes del Estado relaciones de la SEPLAG 11. Apoyar la gobernanza 16. Garantizar la calidad Empresas
con rganos y entidades, corporativa de las de los servicios prestados
mejorando la comunicacin, empresas estatales por la SEPLAG
participacin y compromiso
de las reas
17. Promover la sinergia

de las acciones Alto liderazgo
intergubernamentales 22. Simplificar la relacin
13. Garantizar la del estado con las
implantacin de los empresas para apertura,
choques sectoriales de funcionamiento,
gestin, viabilizando los modificaciones y finalizacin
21. Asegurar la gestin de la
instrumentos necesarios estrategia y la coordinacin
18. Apoyar acciones 12. Asegurar la calidad,
productividad y control de Gobierno
gubernamentales
del gasto
27. Garantizar la integracin,

innovacin, eficiencia,
23. Garantizar la integracin, efectividad, y agilidad del
Perspectiva innovacin, eficiencia, 24. Garantizar la integracin, 25. Garantizar la integracin, 26. Garantizar la integracin, proceso, de gestin interna
de los efectividad y agilidad innovacin, eficiencia, innovacin, eficiencia, de innovacin, eficiencia,
de los procesos de efectividad y agilidad efectividad y agilidad del efectividad y agilidad
Procesos proceso de coordinacin del proceso de gestin
planificacin, del proceso de
internos presupuesto y evaluacin modernizacin institucional gubernamental central de 28. Garantizar la
gubernamental actividades de apoyo comunicacin
interna con calidad
Perspectiva del
29. Promover el desarrollo 30. Motivar, responsabilizar y 31. Diseminar / compartir la 32. Consolidar una
aprendizaje de las competencias comprometer a los funcionarios informacin y el conocimiento identidad organizacional
y crecimiento
Figura 5.8 - Mapa estratgico de la SEPLAG/MG
112
Captulo 5
1
5.3.2 Modelando indicadores y metas
Despus del despliegue de las perspectivas en objetivos, los

prximos pasos son la definicin de indicadores y metas, y de las
iniciativas estratgicas para su consecucin, abordadas en la seccin
siguiente.
Los indicadores consisten en medidas que proporcionan in-
formaciones y permiten la evaluacin del desempeo de la organi-
zacin, de acuerdo con tres aspectos relevantes: control, comunica-
cin y mejoramiento.
La formulacin de indicadores exige un conjunto de pasos ne-
cesarios para asegurar los principios de la calidad del sistema de me-
dicin del desempeo y su aplicacin al servicio de la organizacin.
En sntesis, los pasos son presentados en la figura 5.9.
Figura 5.9 Sntesis de los pasos para la modelacin de indicadores
1 Para mayores detalles, consulte la Gua Referencial para Medicin de Desempeo

y Manual para Construccin de Indicadores elaborada por la Secretara de Gestin del
Ministerio de Planeamiento, Presupuesto y Gestin, en conjunto con el Instituto Publix,
disponible en: <https://conteudo.gespublica.gov.br/folder_publicacoes/pasta.2009-
04-23.1308768764/Guia%20-%20Indicadores%20%28versao%20preliminar%20
Dez%2009%29.pdf>. Acceso el 02 feb. 2010.
113
5.3.2.1. Paso 1 - Identificando objetos de mensuracin
La identificacin de los objetos de mensuracin se realiza a

partir del mapa estratgico o de la cadena de valor, por tratarse
de un instrumento facilitador de la representacin del universo de
anlisis, lo que contribuye a una mejor comprensin del ambiente
interno y externo, as como para la explicitacin de los resultados e
impactos pretendidos por la organizacin, programa o gobierno.
5.3.2.2. Paso 2 - Definiendo indicadores
Los indicadores deben ser especificados por medio de medi-

das estadsticas, comnmente formadas por porcentaje, mediana,
nmero nominal, proporcin e ndice.
Los componentes bsicos de un indicador son:
Medida: dimensin cualitativa o cuantitativa que permite
clasificar las caractersticas, resultados y consecuencias
de los productos, procesos o sistemas;
Frmula: modelo matemtico que expresa la forma de
realizacin del clculo;
ndice (nmero): valor de un indicador en determinado
momento;
Patrn de comparacin: ndice arbitrario y aceptable para
una evaluacin comparativa de patrn de cumplimiento;
Meta: valor (nmero) orientado por un indicador con re-
lacin a un patrn de comparacin a ser logrado durante
cierto perodo.
En la identificacin y seleccin de un indicador es importante

considerar un conjunto de criterios bsicos, para garantizar su poste-
rior operacionalizacin. Los criterios centrales para un indicador son:
Selectividad o importancia: suministra informaciones so-
bre las principales variables estratgicas y prioridades de-
finidas de acciones, productos o impactos esperados;
Simplicidad, claridad, inteligibilidad y comunicabilidad:
los indicadores deben ser simples y comprensibles, capa-
ces de comunicar el mensaje y el significado. Los nombres
114
Captulo 5
y expresiones deben ser fcilmente comprendidos y co-

nocidos por todos los pblicos interesados;
Representatividad, confiabilidad y sensibilidad: capacidad
de mostrar la etapa ms importante y crtica de un proce-
so, proyecto, etc. Los datos deben ser precisos, capaces
de responder a los objetivos; deben ser recolectados en
la fuente de datos correcta y deben posibilitar la rpida
evaluacin de los efectos de determinada intervencin;
Investigativos: los datos deben ser fciles de analizar, tan-
to para registro como para retener informaciones y per-
mitir la emisin de juicios de valor;
Comparabilidad: los indicadores deben ser fcilmente
comparables con las referencias internas o externas, as
como con series histricas de acontecimientos;
Estabilidad: procedimientos son generados de forma sis-
temtica y constante, sin muchas modificaciones y com-
plejidades, ya que es relevante mantener el estndar y
permitir la serie histrica;
Costo-efectividad: proyectado para ser factible y econ-
micamente viable. Los beneficios en relacin a los costos
deben satisfacer a todos los otros dems niveles. No to-
das las informaciones deben ser mensuradas; es necesa-
rio evaluar los beneficios generados en comparacin con
el esfuerzo realizado.
Adems, es necesario identificar si la seleccin del indicador

responde a las expectativas de sus pblicos de inters, tales como
los rganos sectoriales, rganos centrales, rganos de control y
otros posibles interesados, con miras a asegurar la relevancia del
indicador propuesto.
Con relacin a los indicadores, la metodologa del BSC hace
referencia a dos tipos de indicadores:
Indicadores Lag (Resultados): normalmente miden los re-
sultados ya realizados y enfocan el desempeo final de las
actividades/procesos. Este tipo de indicador tiene como
limitacin la tendencia a ser imposible de administrar y
poco pasible;
115
Indicadores Lead (Tendencia): normalmente miden la ten-

dencia de acontecimiento y enfocan el monitoreo del pro-
greso de las actividades/procesos. Este tipo de indicador
tiene como limitacin el alto grado de incertidumbre de
los resultados nales en razn de su relacin de causali-
dad, no siempre vlida.
5.3.2.3. Paso 3 - Validando los indicadores con

las partes interesadas
Seleccionar y validar los indicadores con las partes interesa-

das es fundamental para la obtencin de un conjunto significativo
de indicadores que propicie una visin global de la organizacin y
represente su desempeo. El proceso de validacin es conducido
vis--vis con el anlisis de los criterios de evaluacin del indicador.
Durante la validacin, son tomados en cuenta diferentes criterios
presentados (ver paso 2 Establecimiento de indicadores), tales
como: selectividad; simplicidad y claridad; representatividad; rastre-
abilidad y accesibilidad; comparabilidad; estabilidad; costo-efectivi-
dad. Esos criterios servirn como base para la decisin de mantener,
modificar o excluir los indicadores inicialmente propuestos.
Despus de haber definido el conjunto de indicadores y de ha-
ber analizado a la luz de los criterios (principalmente, selectividad y
viabilidad), el paso de construccin de frmulas y establecimiento
de metas puede ser iniciado.
5.3.2.4. Paso 4 - Construyendo frmulas y estableciendo metas
La frmula describe cmo debe ser calculado el indicador, po-

sibilitando clareza con las dimensiones a ser evaluadas. La frmula
permite que el indicador sea: inteligible, interpretado uniformemen-
te, compatibilizado con el proceso de obtencin de datos, especfi-
co en lo que atae a la interpretacin de los resultados y apto para
proporcionar subsidios para el proceso de toma de decisiones.
En este sentido, se recomienda evitar frmulas de alta com-
plejidad o que no respondan a las cuestiones necesarias. La frmula
del indicador debe, sobre todo, ser de fcil comprensin y no invo-
lucrar dificultades de clculo o de uso, para proporcionar la obten-
116
Captulo 5
cin de un resultado, numrico o simblico, fcilmente comparable

con valores predeterminados, posteriores o anteriores, para respal-
dar el proceso de toma de decisin.
Cada frmula tiene una unidad de medida que confiere un
significado al resultado. Las unidades de medida pueden ser dife-
rentes. Sin embargo, su composicin debe seguir una lnea de razo-
namiento, que posibilite el anlisis del resultado obtenido y la com-
paracin con una serie histrica.
Las unidades de medida ms comunes son:
Indicadores Simples: Representan un valor numrico (una
unidad de medida) atribuible a una variable. Normalmen-
te, son utilizados para medir eficacia, o sea, la cantidad y
calidad de determinado producto o servicio entregado al
beneficiario. No expresa la relacin entre dos o ms varia-
bles. Ejemplo: nmeros de alumnos inscriptos en la ense-
anza secundaria;
Indicadores Compuestos: Los indicadores compuestos
expresan la relacin entre dos o ms variables. De acuer-
do con las relaciones entre las variables que los constitu-
yen y la forma en que son calculadas, se denominan de
maneras especficas. As, hay cuatro tipos de indicadores
compuestos:
Proporcin o Coeficiente: Es el cociente entre el n-
mero de casos pertenecientes a una categora y el
total de casos considerados. Ejemplo: coeficiente de
natalidad = nmero de nacidos / poblacin total.
Porcentaje: Obtenido a partir del clculo de las pro-
porciones, simplemente multiplicando el cociente ob-
tenido por 100. Los porcentajes y proporciones tienen
como objetivo principal crear comparaciones relativas
en que se destaca la participacin de determinada parte
en el todo. Ejemplo: porcentaje de alumnos inscriptos
en el 1r. ao de la enseanza media = (n de alumnos ins-
criptos en el 1r.ao de la enseanza media / n total de
alumnos inscriptos en la enseanza secundaria) x 100.
Razn o ndice: La razn de un nmero A con relacin
a otro nmero B se define como A dividido por B. El
117
trmino razn es usado normalmente cuando A y B re-

presentan categoras separadas y diferentes. Este co-
ciente es tambin llamado ndice e indica que se trata
de la razn entre dos dimensiones tales que una no
incluye a la otra. Ejemplo: ingresos per capita = Ingre-
sos / poblacin.
Tasa: Son coeficientes multiplicados por una potencia
de 10 y sus mltiplos con el objetivo de mejorar la com-
prensin del indicador.
Ejemplo: Tasa de natalidad = Coeficiente de natalidad
x 1.000.
Concomitantemente con la construccin de la frmula del
indicador, es necesario definir el origen de los datos extrados, o
sea, la fuente de datos que puede ser de una organizacin, unidad
organizacional, sistema informatizado u otra fuente, tales como in-
formes o estudios de origen externo. Ejemplos de algunas fuentes
son las bases estadsticas de indicadores sociales, econmicos, en-
tre otros: Instituto de Investigacin Econmica Aplicada (IPEA), Ins-
tituto Nacional de Estudios e investigaciones Educacionales Ansio
Teixeira (INEP), Banco Mundial, Programa de las Naciones Unidas
para el Desarrollo (PNUD), Organizacin para Cooperacin y Desa-
rrollo Econmico (OCDE). Es importante subrayar que la identifica-
cin de la fuente de los datos es un importante orientador para la
definicin de metas.
Despus de establecer las frmulas y las fuentes de los datos,
se procede al establecimiento de metas. La meta es una expresin
numrica que representa el estado futuro de desempeo deseado.
Todos los indicadores de desempeo deben tener metas y
puede ser definida ms de una meta por indicador. Las metas tienen
como objetivo ser suficientes para asegurar la efectiva puesta en
marcha de la estrategia.
Las metas contienen una finalidad, un valor y un plazo. La fi-
nalidad de cada meta es enunciada en la descripcin detallada del
indicador y expresa un propsito de la organizacin, un estado de
futuro esperado en un determinado perodo. Para eso, las metas
deben ser: posibles; desafiantes; directas; negociables; basadas en
series histricas, tendencias y benchmark.
118
Captulo 5
Se recomienda buscar referenciales comparativos (bench-

marks) pertinentes cuando se trate de indicadores consagrados y
de amplia utilizacin. Las informaciones de benchmarks pueden ser
obtenidas internamente o externamente a la unidad de anlisis a
partir de referenciales, tales como otra organizacin, proceso, ser-
vicios, productos o resultados considerados notoriamente destaca-
dos. Incluye el levantamiento de medias sectoriales, organizaciones
similares en la misma zona geogrfica o que proveen tipos simila-
res de servicios y productos en diferentes regiones. En sntesis, el
benchmark busca sugerir valores referenciales para comparacin
del desempeo de la organizacin (o Gobierno) con relacin a cada
indicador establecido.
En el caso de indicadores especficos, como es el caso de in-
dicadores concernientes a un contexto singular, en general, deben
ser construidas las metas con base, principalmente, en series hist-
ricas de desempeo, que estn alineadas con los objetivos estrat-
gicos pretendidos.
Algunos cuidados deben ser tomados al establecer metas:
Considerar los desempeos anteriores;
Describir el escenario en que se inserta el objeto del indi-
cador;
Poseer una comprensin clara de la fase de referencia ini-
cial, o sea, de la lnea de base (Vo). Ejemplo: ltimo ao,
valor de la ltima mensuracin hecha, promedio de la ten-
dencia, etc.;
Definir metas factibles, considerando la disponibilidad de
los recursos requeridos;
Considerar los factores: el volumen de recursos disponi-
bles para el proyecto, las condicionantes del ambiente
(polticas, econmicas, capacidad organizacional) etc.;
Ser cauteloso para no establecer metas audaces, ya que
se trata de un indicador nuevo, nunca utilizado anterior-
mente. En este caso, se recomienda utilizar una serie de
metas establecidas de acuerdo con escenarios previstos.
Lo ideal es que un Cuadro de Indicadores y Metas, en el formato

presentado en la Figura 5.10, pueda representar al conjunto mnima-
119
CUADRO DE INDICADORES Y METAS

Indicadores Unidad de Medida Metas
Objeto de Mensuracin Fuente de datos Peso
(Nombre y Frmula)
(objetivo del mapa estratgico/
elemento de la cadena de valor)
Tiempo 1 Tiempo 2 Tiempo 3 Tiempo n
1.
120
2.
n
Figura 5.10 - Ejemplo sinttico de cuadro de indicadores y metas genrico.
CUADRO DE INDICADORES Y METAS DE LA RNP
GRUPOS TIPO Indicadores

OBJETIVOS
DEFINICIN Unid, Vo 2000 2001 2002 2003
OPERACIN DE LA Eficiencia 1. Tasa de utilizacin de la banda (bps utilizado/bps contratado) % 3 100 80 80 80 80

RED
Eficacia 2. ndice medio de xito en la entrega (paquetes recibidos sobre paquetes transmitidos) % 3 80 90 95 98 98
3. Tiempo de entrega (ida y vuelta) entre dos puntos U (ms) 3 300 250 200 150 150
4. Grado de cobertura de la Internet 2 (nmero de POPs en la RNP2) U 2 0 4 8 11 13
5. Disponibilidad media de la red (tiempo de red up/tiempo total) % 3 99,5 99,5 99,7 99,7 99,7
6. Cantidad de instituciones de enseanza e investigacin atendidas por la RNP U 2 40 52 60 60 60
Efetividade 7. ndice de satisfaccin de los usuarios de la RNP (a ser obtenido mediante bsqueda cualitativa) I 4 65 70 75 80 95
121
8. Nmero de horas/persona participantes en eventos de capacitacin (cursos, seminarios,
CAPACITACIN Eficacia U 3 4800 5000 6400 6400 8000
conferencias y workshops)
Captulo 5
DIFUSIN Eficacia 9. ndice de calidad del website (de acuerdo con metodologa e investigacin especfica) I 2 8,4 8,4 8,6 9 >9
DE INFORMACIONES
10. Nmero de suscriptores de publicaciones de la RNP (Nettools, news generation, edupage) U 2 4300 5000 5000 5500 5500
REPRESENTACIN Eficacia 11. Nmero de participaciones en eventos U 1 4 4 4 4 4

INTERNACIONAL
Red Nacional de Enseanza e Investigacin RNP.
12. Nmero de posiciones de participacin en organizaciones conexas U 1,5 1 2 2 2 3
PROSPECCIN 13. Nmero de Informes tcnicos relacionados con experimentos en tecnologas

Eficacia U 1,5 9 9 9 9 9
TECNOLGICA relevantes para operacin de la RNP
GESTIN Eficiencia 14. ndice de evolucin tecnolgica (en funcin de la tecnologa de transmisin y del ciclo I 3 0 4,2 5,0 7,0 10
INSTITUCIONAL de actualizacin del backbone)
15. Puntuacin del modelo de gestin de acuerdo con los criterios del Premio Nacional de la Calidad U 3 120 180 200 250 300
objetivo del mapa estratgico o elemento de la cadena de valor.
Un.=unidad; I=ndice
El Cuadro 5.4 presenta el ejemplo de indicadores y metas de la
mente expresivo y significativo de indicadores y metas relativos a cada
Cuadro 5.4 - Indicadores y metas de la Red Nacional de Enseanza e Investigacin.

5. Estableciendo esfuerzos de implementacin:

iniciativas estratgicas
Las iniciativas son las responsables de la consecucin de los

resultados. Por lo tanto, la ejecucin de la estrategia es gerenciada
por medio del seguimiento de las iniciativas estratgicas (KAPLAN y
NORTON 2004, p. 55).
Las iniciativas estratgicas pueden ser de tres tipos:
Procesos: conjuntos de actividades desarrolladas de for-
ma regular y continuada por la organizacin. Tienen pro-
veedores, entradas, salidas y clientes. En un proyecto de
BSC es importante desarrollar el mapa de procesos de la
organizacin, porque los resultados logrados tambin
son el fruto de la ejecucin de los procesos. Un analista de
desempeo o tomador de decisiones, al rastrear un resul-
tado o posibilidad de resultado, llegar, inevitablemente,
a un proceso o ms, en la medida en que los mismos estn
identificados y relacionados con los objetivos. De esta for-
ma, la calidad de una eventual decisin para interferir en
el resultado podr ser cada vez mejor;
Proyectos: Es comn, actualmente, que las organizacio-
nes utilicen grandes volmenes de recursos en proyectos
de mejoramiento, de perfeccionamiento y de creacin de
actividades. En ltima instancia, estos proyectos estn
orientados hacia la adecuacin competitiva de dichas or-
ganizaciones y, por lo tanto, ejercen fuerte impacto en el
desempeo organizacional;
Eventos: Los eventos son acciones que ocurren en un de-
terminado momento cronolgico, pero que pueden ser
precedidos de proyectos y tener efectos duraderos.
El Cuadro 5.5 presenta ejemplos de iniciativas y acciones en

diferentes organizaciones: Ministerio de Salud, Terracap e Iphan.
122
Captulo 5
Cuadro 5.5 - Iniciativas y acciones
Ministerio de Salud
Ejemplos de acciones:
Implantar 150 servicios-centinela del trabajador antes del 2011,
con un costo medio de R$ 30 mil anuales.
Fomentar la realizacin de pruebas, por medio de la REQBIO
Red Brasilea de Centros Pblicos de Bioequivalencia, con
miras a satisfacer la demanda de la industria nacional. Meta:
300 pruebas del 2009 al 2011 (100 pruebas al ao).
Ampliar, antes del 2011, la cantidad de farmacias de la red pro-
pia del Programa Farmacia Popular de Brasil, pasando de 300
a 600 unidades.
Implantar, antes del 2011, 55 Unidades de Respuesta Rpida es-
taduales y en capitales y una unidad para atender al Mercosur
(Paraguay).
Revisar el proceso de resarcimiento, con revisin de las nor-
mas, estableciendo nuevas metodologas que mejoren la capa-
cidad de operacin del sistema.
Ampliar el acceso y calificar los procedimientos diagnsticos
para el control de cnceres de cuello de tero y de mama, de
manera que pase de 6,8 millones de exmenes citopatolgicos
en 2007 a 8,8 millones al ao, en el grupo de edad de 25 a 59
aos; ofrecer 4,5 millones de exmenes mamogrficos/ao, en
el grupo de edad de 50 a 69 aos, antes del 2011.
Modernizar, antes del 2011, la estructura fsica del 75% (20 LA-
CEN) de los laboratorios centrales y de referencia en salud p-
blica e implantar antes del 2011, 27 unidades de biologa mole-
cular.
Reducir un 10% el coeficiente de deteccin de casos nuevos de
hansenasis en menores de 15 aos, en el pas, antes del 2011.
Reducir la incidencia de tuberculosis, de manera tal que pasen
de 80.000 casos, en 2007, a 70.000 casos en el 2011.
123
Atender al 60% de las necesidades del Programa Nacional de

Inmunizaciones, lo que implica el dominio del ciclo tecnolgico
de las vacunas del PNI y la generacin de 2.000 empleos direc-
tos e indirectos.
Concluir el anlisis de los procesos solicitados de importancia
estratgica para el pas, que satisfagan criterios de relevancia
pblica, de acuerdo con norma especfica: a) registro: 75 das y
b) post-registro: Das.
As Figuras 5.11 e 5.12 apresentam exemplos de Plano de Ao

e responsveis, enquanto a Figura 5.13 apresenta iniciativas
estratgicas e aes correspondentes.
Acciones con ms de un responsable Secretara / Entidades
1.11.1 - Formar a 5.000 lderes de movimientos sociales sobre SGEP

los determinantes y el derecho a la salud e implantar y apoyar FIOCRUZ
a 27 equipos estatales en todos los municipios anteriormente
mencionados de 100 mil habitantes para la planificacin y la
ejecucin de acciones de enfrentamiento de iniquidades.
2.5.1 - Aumentar el nmero de farmacias de la red propia del SCTIE

programa Farmacia Popular de Brasil, pasando de 300 a 500 FIOCRUZ
farmacias, antes del 2011.
3.2.1 - Aumentar la cantidad de medicamentos producido SCTIE

por los 19 laboratorios oficiales de medicamentos en un 50% FIOCRUZ
(medido en unidades farmacuticas), antes del 2001.
4.4.1 - Especializar a 52.172 profesionales de nivel superior de SGTES

los equipos de Salud de la Familia, el 65% del total. FIOCRUZ
4.5.1 - Capacitar a tcnicos en las reas de: Radiologa, SGTES

Patologa Clnica y Citotcnico, Hemoterapia; Mantenimiento FIOCRUZ
de Equipos, Higiene Dental - THD / Auxiliar de Consultorio
Dental, Prtesis Dentaria, Agente Comunitario de Salud -
Formacin Inicial, Vigilancia en Salud, Enfermera, Cuidadores
para personas de edad.
4.6.1 - Calificar a profesionales que ejercen funcin de gestin SGTES

o gerencia en las instancias federal, estadual y municipal del FIOCRUZ
Sistema nico de Salud (SUS).
6.2.1 - Realizar 700 cursos y seminarios, para formar a 270 mil SGEP
actores sociales y capacitar a 100 mil consejeros en informtica FIOCRUZ
e informacin en salud, antes del 2011.
Figura 5.11 - Plan de accin y responsables
124
TERRACAP
Propuesta Inicial de Plan de Accin para Comunicacin
Pblico Medio de Comunicacin Accin Insumos del proyecto para la accin Responsable Apoyo Plazo Observaciones
Elaborar y divulgar cartel con el Mapa Estratgico de la

Cartel Mapa Estratgico CPLAM ASCOM
Terracap (Visin, Misin y Objetivos)
Elaborar y divulgar documento electrnico explicativo Modelo de gestin para resultados, Balanced Scorecard
Cartilla digital CPLAM ASCOM
conteniendo el modelo de gestin de la estrategia (BSC)
Preparar arte final con el Mapa Estratgico y adquirir el Mapa Estratgico

Mouse pad CPLAM ASCOM
material para todos los empleados de la empresa
Pblico Colocar a disposicin Cuadros de Gestin a la Vista Informes de evaluacin de los resultados Directorios y
Cuadro de Gestin a la Vista digitales (LCD) CPLAM
digitales en puntos estratgicos de la empresa gerencias
Interno
Realizar conferencias abiertas en auditorio para divulgacin

Informes de gestin de la estrategia y consecucin de las Directorios y Conferencias peridicas de 1 hora, transmitidas en string a
Eventos peridicos de divulgacin de resultados del Modelo de Gestin de la Estrategia, uso del BSC y CPLAM
metas del PPR gerencias todos los empleados
resultados logrados
Conferencias sobre planeamiento, Mapa Estratgico, Conferencias abiertas impartidas: a) por un deportista
Realizar conferencia de divulgacin del modelo de gestin de Directorios y Conferencista externo,
Seminario para divulgacin del proyecto Modelo de Gestin de la Estrategia renombrado; b) por un consultor del Instituto Publix; y
la estrategia, del Mapa Estratgico y de los prximos pasos gerencias ASCOM, Publix c) por un representante de la CPLAM
Redactar mensaje peridico dirigido a todos los empleados Informes sobre el seguimiento del proyecto y resultados
Email (Proyecto Orion informa) con informes sobre la evolucin del proyecto y sus logrados CPLAM ASCOM
resultados
125
Desarrollar pgina con acceso restricto a los empleados Informaciones, noticias, cuadros de seguimiento de
Intranet CPLAM CODIN
de la Terracap implantacin y de monitoreo de los resultados del proyecto
Captulo 5
Presentar los resultados generados por el proyecto de

Congresos y eventos de gestin pblica gestin de la estrategia III CONSAD, XV CLAD, Revista Documentacin del proyecto y de sus resultados CPLAM Publix
de la Escuela de Gobierno del GDF, entre otros
Pblico Preparar informes ejecutivos destinados a autoridades Actividad permanente, realizada siempre que haya entrega
Informes Ejecutivos CPLAM ASCOM
Externo relacionadas con el proyecto de productos
Preparar informes sobre las iniciativas ms relevantes Informe preparado peridicamente para publicacin en el
Aspectos destacados realizadas y los resultados logrados en el mbito de la Iniciativas relevantes realizadas y resultados logrados CPLAM ASCOM Portal del GDF, para comunicacin a los dems rganos y
empresa entidades y a la sociedad (transparencia en la gestin)
Figura 5.12 - Plan de accin de comunicacin

Terracap
Iniciativas estratgicas Acciones correspondientes
Consolidar la aplicacin del nuevo - Promover debates pblicos para diseminar la importancia del
y ampliado concepto de Patrimonio patrimonio cultural para un nuevo modelo de desarrollo del pas.
Cultural en la accin finalstica del - Actualizar los planes, programas y proyectos a partir del nuevo
Iphan (Instituto del Patrimonio concepto de patrimonio cultural.
Histrico y Artstico Nacional).
Ampliar la legitimacin de la - Concebir, llevar adelante e implantar programas y acciones de

Poltica Patrimonial educacin patrimonial.
en la sociedad. - Realizar articulaciones interinstitucionales con otros rganos del
gobierno, del sector privado y de la sociedad civil organizada para
diseminar la importancia del patrimonio cultural para el desarrollo
de una nacin.
Construir mancomunadamente - Realizar debates pblicos para la concepcin, desarrollo

e implantar el Sistema Nacional e implantacin del Sistema Nacional del Patrimonio.
del Patrimonio Cultural. - Establecer instrumentos de gestin compartida del SNP.
- Definir el modelo de gobernanza del SNP, con especificacin clara
del papel de cada actor, estrategia de accin, sistemtica de
uso compartido de informaciones.
Formatar, negociar e implantar - Realizar diagnstico de las oportunidades de mejoramiento en la

la reestructuracin del Iphan. estructura del Iphan, a partir de la identificacin de puntos
estrangulamiento, definicin de nuevas prioridades.
- Plantear y validar una nueva estructura organizacional, que
contemple el equilibrio entre las representaciones en las diferentes
regiones y tambin los roles y responsabilidades de las diferentes
unidades, as como el surgimiento de nuevas prioridades.
Adecuar cuantitativa y - Diagnosticar al cuadro de personal del Iphan a la luz de su estrategia

cualitativamente el cuadro organizacional, objetivos y valores.
tcnico a las demandas por - Establecer prioridades y definir propuesta de readecuacin
servicios del Iphan. cuantitativa y cualitativa de su fuerza laboral.
- Desarrollar e implementar plan de capacitacin tcnica.
Aumentar la eficiencia en la - Establecer estrategias para reducir las dispersiones de las acciones
prestacin del servicio a la y favorecer las polticas nacionales unificadas.
poblacin, aumentando la - Involucrar al rea jurdica en la discusin e implementacin de la
sinergia entre las reas estrategia de la institucin.
administrativa y tcnica. - Elaborar regimiento interno y dems reglamentaciones para el
cumplimiento de su misin institucional.
Figura 5.13 - Iniciativas estratgicas y acciones correspondientes

Iphan
126
Captulo 5
ReferEncias
KAPLAN, R. S.; Norton, D. P. The Strategy-Focussed Organization.

Boston, Harvard Business School Press. 2001.
MINTZBERG, H. Patterns in strategy formation. Management Science,
v. 29, n. 9. 1978.
MINTZBERG, H., AHLSTRAND, B. y LAMPEL, J. Safari de estratgia:
um roteiro pela selva do planejamento estratgico. Editora Bookman.
2000.
Mitchell, R., Agle, B. & Wood, D. Toward a theory of stakehold-
er identification and salience: defining the principle of who and what
really counts. Academy of Management Review, 22:853-886. 1997.
SPONSOR Consultoria. Transformando la estrategia en resultados
por medio de las personas. Presentacin corporativa. Madrid. 2001.
127
Captulo 6
Alineando Estructuras
Implementadoras y Pactando
Resultados
Captulo 6
Las estructuras implementadoras deben ser comprendidas

aqu en su sentido amplio, como unidades de una o ms organizacio-
nes que tienen la funcin de realizar la estrategia. No contemplan
apenas a la estructura organizacional, sino tambin a los procesos y
a la fuerza laboral que podrn estar ubicados dentro de los lmites
de una o ms organizaciones, situacin cada vez ms comn.
La efectiva implementacin de las estrategias exige esfuerzos
de alineacin de las estructuras implementadoras. Ms que especi-
ficar acciones y responsables, transponer el puente entre lo estra-
tgico y lo operacional exige actuacin coordinada, evaluacin de
condiciones y riesgos de implementacin, gestin de obstculos y
una orientacin de la asignacin de recursos para las acciones rela-
cionadas a la implementacin de la agenda estratgica.
El proceso de alineacin incluye cuatro etapas:
Definicin de la matriz de contribucin de las unidades
y/o procesos para la consecucin de los resultados pro-
puestos, con especificacin de resultados, acciones y re-
quisitos de coordinacin de las unidades y de los procesos
involucrados;
Pactuacin interna de la contribucin de las unidades y
procesos para la consecucin de los resultados propues-
tos, incluyendo, adems de los resultados y acciones cor-
respondientes, la definicin de los recursos necesarios, de
los mecanismos de monitoreo y de los incentivos;
Diagnstico de las unidades y de los procesos pactados,
con vista a la identificacin de riesgos y obstculos que se
oponen a la implementacin y a las acciones de mejora-
miento correspondientes;
Apoyo a la remocin de obstculos y a la promocin de
mejoramientos de gestin, que deber incluir la alineaci-
n de los procesos de apoyo responsables del suministro
de recursos y de la gestin de personas, pero tambin po-
dr incluir procesos ms abarcadores de revisin de la es-
tructura, de procesos, de cuadros funcionales, etc.).
131
Con relacin a la alineacin de los procesos de apoyo, cabe

subrayar la necesidad de implementacin de un modelo de presu-
puesto para resultados que promueva el mejoramiento de la calidad
del gasto pblico: la vinculacin entre recursos y resultados (que
integran los instrumentos de planeamiento y gestin presupuesta-
ria a partir de la remodelacin de programas del Plan Plurianual); la
constante evaluacin del resultado de la aplicacin de los recursos;
y establecer requisitos de flexibilidad de gestin asociados con la
consecucin de metas.
6.1. Definiendo la matriz de contribucin y

las alineaciones vertical y horizontal
La matriz de contribucin sucede por el cruce de los elemen-

tos de la estrategia, no importa cules, con los elementos de las es-
tructuras implementadoras, tal como lo ilustra la Figura 6.1. Lo que
aparece es una red de nudos implementadores, ya sea un conjunto
unitario de relativamente baja complejidad (sealados en verde)
con objetivos con apenas un punto de implementacin, u organi-
zaciones que implementan apenas un programa , o un conjunto
de mltiples elementos de alta complejidad relativa, con objetivos
de mltiples puntos de implementacin y organizaciones que imple-
mentan mltiples programas.
La matriz de contribucin no agota el universo de actuacin
de las unidades implementadoras ni la totalidad de elementos de la
estrategia. Primeramente, no se limita a las organizaciones guber-
namentales y puede incluir relaciones intergubernamentales (con
organizaciones de entes federativos distintos), con organismos
internacionales y con socios privados (organizaciones no guberna-
mentales, asociaciones pblico-privadas, etc.). Segundo, las unida-
des tienen agendas paralelas vinculadas a otros programas (no prio-
ritarios) y pblicos de inters que exigen una atencin legtima.
El conjunto de redes o nudos identificados en la matriz debe
ser tratado tanto desde una perspectiva horizontal como vertical,
lo que cierra un circuito matricial (Figura 6.1) mediante dos formas
132
Captulo 6
Agenda Estratgica
Visin
Metas Movilizadoras
Ejecutivo
Principal
Proyecto Estratgico 3
Proyecto Estratgico n
RED DE NUDOS
Unidad 1 EN LA
VERTICAL
Unidad 2
Estructura
Unidad 3
Unidad n
RED DE NUDOS
EN LA
HORIZONTAL
Socio
Humberto Martins
Figura 6.1 - Construccin de la matriz de contribucin
(alineaciones verticales y horizontales)
esencialmente complementarias de alineacin para la generacin

de resultados: a) alineacin vertical: alinea los puntos de implemen-
tacin de diferentes organizaciones en el mbito de cada programa,
lo que define arreglos especficos de coordinacin; y b) alineacin
horizontal: alinea las organizaciones (sus agendas estratgicas y ar-
reglos operativos) con los resultados de los programas que las atra-
viesan.
6.1.1. Alineacin Vertical
La alineacin vertical implica alinear las diferentes unidades

que implementan un determinado objetivo. Se trata de establecer,
para cada objetivo, la red de unidades/organizaciones (guberna-
mentales y asociadas) involucrada en su puesta en marcha. En este
133
sentido, podr haber redes de nudos simples u objetivos intrasecto-

riales que son implementados por una nica unidad/organizacin.
Pero tambin podr, y cada vez ms frecuentemente, haber redes
de nudos complejos u objetivos multisectoriales, implementados
por dos o ms unidades/organizaciones.
Promover la alineacin vertical de cada objetivo implica defi-
nir arreglos de coordinacin, determinando su plan de implemen-
tacin y la contribucin dada por las partes, escogiendo tambin a
los gerentes del objetivo o coordinadores de la red de nudos imple-
mentadores. Los arreglos de coordinacin deben corresponder a di-
ferentes grados y niveles de interdependencia (bilaterales, multila-
terales, etc.) entre los nudos implementadores que integran una red
de gobernanza en el mbito de un mismo objetivo. En este sentido,
hay dos cuestiones fundamentales: la primera es crear, en el mbi-
to de la red de implementacin del objetivo, una visin sistmica
comn. La interdependencia como factor desencadenante de la
coordinacin es mediada por su percepcin [...] hasta que dos uni-
dades se reconozcan como mutuamente dependientes, ser difcil
que acepten espontneamente la necesidad de coordinacin. Este
dficit de percepcin es frecuente en organizaciones y unidades
cuya introspeccin y aislamiento las vuelve miopes para visualizar
la coincidencia con otras en un ambiente de trabajo (ECHEVARRIA,
2001, p. 3). La segunda es la necesidad de no estandarizar los arre-
glos de coordinacin de las redes de implementacin de objetivos,
porque, as como las estructuras organizacionales, se someten a cri-
terios de contingencia niveles ms complejos de interdependencia
externa y/o interna, que demandan arreglos de coordinacin ms
o menos complejos (ECHEVARRIA, 2001; BRINKERHOFF, 1996). La
Supervisin externa Supervisin Autocoordenacin Rotacin Colegiado
Figura 6.2 - Arreglos de coordinacin de redes para implementacin de programas

Fuente: Marini & Martins (2004). Un Gobierno Matricial: estructuras en red para la
generacin de resultados de desarrollo. IX Congreso del CLAD. Madrid, noviembre (2004).
134
Captulo 6
Figura 6.2 ilustra los distintos arreglos de coordinacin de redes de

nudos implementadores de programas, a saber: supervisin exter-
na, supervisin, auto-coordinacin, rotacin y colegiado.
La seleccin del responsable del objetivo debe pautarse por la
alineacin entre perfiles gerenciales personales y requeridos por las
especificidades del arreglo. Es preferible que el responsable de ob-
jetivos intrasectoriales sea el propio dirigente de la unidad/organiza-
cin. Con relacin a los objetivos multisectoriales, su responsable o
coordinador de la red de unidades/organizaciones debe depender
del arreglo de coordinacin adoptado.
La alineacin vertical no ofrece apenas una plataforma de im-
plementacin, sino tambin una plataforma de formulacin matri-
cial de resultados. La Figura 6.3 ilustra la alineacin vertical con la
red de nudos.
Agenda Estratgica
Visin
Metas Movilizadoras
Ejecutivo
Principal
Proyecto Estratgico n
RED DE NUDOS
Unidad 1 EN LA
VERTICAL
Unidad 2
Estructura
Unidad 3
Unidad n
RED DE NUDOS
EN LA
HORIZONTAL
Socio
Humberto Martins
Figura 6.3 - Alineacin vertical
135
6.1.2. Alineacin Horizontal
Realizar la alineacin horizontal es integrar y ajustar las uni-

dades/organizaciones con los objetivos con los cuales se relacio-
nan, analizando y promoviendo su adecuacin y preparacin. Vistos
desde la perspectiva horizontal, habr conjuntos de nudos simples,
formados por unidades/organizaciones uniprogramticas (involu-
cradas con la implementacin de apenas un objetivo o programa),
y conjuntos de nudos complejos, formados por unidades/organiza-
ciones multiprogramticas (involucradas con la implementacin de
dos o ms objetivos o programas, unisectoriales o multisectoriales).
La alineacin horizontal es esencialmente una tarea de conciliacin
y convergencia de agendas, que busca colocar en la agenda de la
organizacin su contribucin a la generacin de resultados de los
objetivos prioritarios. La Figura 6.4 ilustra esa bsqueda de conver-
gencia entre las metas de objetivos y las metas organizacionales.
Agenda Estratgica
Viso
M etas M o b ilizad o ras

Projeto Estratgico 1
Projeto Estratgico n
Executivo
Principal
Pa c tua o Pa c tua o Pa c tua o Pa c tua o Pa c tua o

de de de de de
re sulta do re sulta do re sulta do re sulta do re sulta do
Pa c tua o de
Un id ad e 1 re sulta do
Pa c tua o de
Estrutura
Pa c tua o de
Pa c tua o de
Un id ad e n re sulta do
R ED E D E N S
Pa c tua o de NA
P arceiro re sulta do H OR IZ ON T AL
Figura 6.4 - Alineacin Horizontal
136
Captulo 6
Colegiado
Presidente
Desarrollo Institucional
Consejo
Consultivo
Apoyo Corporativo
Director Director Director Director
Plan. Operacional y Presupuesto

Gestin Comp. Amb./ Rec. Esp.
Creacin, Plan. y Eval. de UC
Manejo para Conservacin
Poblaciones Tradicionales
Investigacin y Monitoreo
Finanzas y Recaudacin
Uso Pblico & Negocios
Consolidacin Territorial
Gestin Socioambiental
Adm y Tec Informacin
Gestin de Personas
Gestin de Desempeo
Proteccin
UC / NGI
Regional
Coord.
UC / NGI
UAAF
UC / NGI
Regional
Coord.
UAAF
UC / NGI
UAAF
UC / NGI
Regional
Coord.
UAAF UC / NGI
UAAF
UC / NGI
Regional
Coord.
UAAF UC / NGI
UAAF Centro
Centro
Figura 6.5 - Matriz de Contribucin de Institucin del rea ambiental
La alineacin de las agendas debe resultar, en cierta medida,

en una perspectiva micro-organizacional, en la alineacin del mo-
delo de gestin de las organizaciones, para ajustar estrategias (la
nueva agenda, conciliada con los resultados de los programas que
atraviesan la organizacin), estructuras, procesos, perfil de la fuerza
laboral y sistemas de informacin.
La Figura 6.5 ilustra una matriz de contribucin de una insti-
tucin del rea ambiental. Es posible observar la interseccin de los
procesos con la estructura, representada por las unidades organiza-
cionales (UAAF).
6.2. Afirmando la pactuacin interna
La alineacin vertical se establece con la pactuacin verti-

cal, la implantacin de formas de pactuacin de resultados entre el
137
liderazgo de la organizacin/gobierno (contratante) y la red de

implementacin de cada objetivo (contratado, representado por
el conjunto de unidades/organizaciones implementadoras), con el
responsable de objetivo, el coordinador de la red de nudos imple-
mentadores. Los resultados, objeto de la pactuacin, deben ser las
metas de los objetivos (presumiblemente alineadas con las metas
movilizadoras), y el liderazgo de la organizacin/gobierno debe
asegurar los medios necesarios para su consecucin, con trata-
miento diferenciado en la asignacin de recursos (no contingencia,
precedencia en la asignacin de fuerza de trabajo y recursos de in-
formacin, flexibilidades gerenciales, principalmente con relacin a
compras y contratos, etc.), lo que expande la concepcin de presu-
puesto orientado para resultados. El monitoreo y la evaluacin de la
pactuacin deben ser responsabilidad de la Central de Resultados,
que ser objeto de un captulo especfico, a continuacin, y debe
haber claros incentivos vinculados al mrito (reconocimiento o cen-
sura pblica de gerentes de programas y equipos involucrados) y
financieros (bonos y remuneracin variable para gerentes de pro-
gramas y equipos involucrados) que refuercen el logro de las metas
pactadas por los responsables de la implementacin.
De manera similar a la alineacin vertical, la pactuacin de
resultados entre los lderes de la organizacin/gobierno, contra-
tantes, y unidades/organizaciones, contratadas, tambin es es-
tablecida en la alineacin horizontal. Adems, existe la pactuacin
externa, mediante el establecimiento de trminos de asociacin
mancomunada o congneres con organizaciones extraguberna-
mentales (organizaciones no gubernamentales, asociaciones p-
blico-privadas, etc.). Los resultados pactados deben estar mnima-
mente reflejados en las metas de los programas que se relacionan
con la organizacin y otros resultados prioritarios vinculados a otras
demandas identificadas. Igualmente, en ese caso, el liderazgo de la
organizacin/gobierno debe asegurar los medios necesarios para
el pleno cumplimiento del pacto. El monitoreo y la evaluacin son
realizados por la Central de Resultados, mediante incentivos vincu-
lados al crdito (reconocimiento o censura pblica de dirigentes de
138
Captulo 6
organizaciones) y financieros (bonos y remuneracin variable para

dirigentes de organizaciones y equipos involucrados).
El modelo de pactuacin de resultados deber comportar los
elementos: a) Metas o resultados; b) Medios, en sentido amplio,
reglas, recursos y obligaciones; c) Controles o formas de verifica-
cin de la consecucin de los resultados pactados; y d) Incentivos
positivos y negativos, materiales y simblicos. Esta arquitectura del
modelo est ilustrada en la Figura 6.6.
METAS
- convergencia con polticas pblicas
- accin x desempeo
- realismo
- desafo
MEDIOS
- recursos financieros
- patrimonio & RH
CONDICIONES
- flexibilidad otorgada
- flexibilidad utilizada BUENAS DESEMPEO=
EXPERIENCIAS CONSECUCIN DE
CONTRACTUALES LOS RESULTADOS
CONTROL
- relacin con supervisor
- seguimiento
- representacin ante el contratado
- control interno & externo
- transparencia & control social
INCENTIVOS
- punicin de errores FACTORES INTERVINIENTES
- premio de aciertos
Figura 6.6 - Arquitectura del modelo de evaluacin de experiencias contractuales.

Fuente: MARTINS, H. Cultura de Resultados e Avaliao Institucional: Avaliando Experincias
Contratuais na Administrao Pblica Federal. In: VII Congresso Interamericano do CLAD
sobre a Reforma do Estado e da Administrao Pblica, 2002, Lisboa.
En toda experiencia contractual, es fundamental que sean

evaluadas las condiciones consideradas necesarias para la generaci-
n de buenas experiencias contractuales con relacin a cada uno de
los elementos. Las condiciones para una buena experiencia contrac-
tual estn detalladas en el Cuadro 6.1 como buenas condiciones y
ms condiciones. Algunas pueden ser utilizadas para evaluar ca-
sos concretos, de acuerdo con sus especificidades.
139
VARIABLES BUENAS CONDICIONES MALAS CONDICIONES
El contratante sabe lo que quiere lograr y el contrato refleja esa El contratante sabe lo que quiere lograr y el contrato refleja esa
Convergencia posicin. Las metas son coherentes con los objetivos de polticas posicin. La relacin metas-resultados de poltica pblica no es
pblicas clara o es divergente
Hay metas de desempeo, mediante indicadores que buscan Hay apenas metas de accin (o metas de plan: cosas que deben
Accin x mensurar de forma objetiva y abarcadora el grado de eficiencia, hacerse) con plazos y responsables. Los indicadores son el grado
Desempeo eficacia y efectividad de los procesos organizacionales. de implementacin de las acciones previstas.
METAS
La relacin medios-metas es clara; calculada en funcin de un plan La relacin medios-metas no es clara; no hay un plan de accin que
Realismo que permite el dimensionamiento de acciones necesarias para la permita el dimensionamiento de acciones necesarias para la
consecucin de los estndares de desempeo establecidos. consecucin de las metas pactadas.
El logro de las metas exige acciones de superacin del estndar El logro de las metas pactadas no implica el aumento de
Desafo de desempeo anterior, incluso porque habr supuestamente productividad/eficiencia, eficacia y efectividad, que mantienen el
mejores condiciones para esto. patrn de desempeo anterior.
Recursos La garanta de transferencia de los recursos pactados y/o fuentes No hay mnimas garantas de cumplimiento del cronograma
alternativas de recursos (comerciales o fomento) asegura flujo financiero; rupturas en el flujo de recursos inviabilizan el logro de las
Financieros constante de recursos y garantizan el logro de las metas. metas obligando a frecuentes reprogramaciones
Hay dificultades para la formacin del cuadro ideal de RH (propios,

Patrimonio Hay cuadros e instalaciones apropiadas; el proceso de cesin y
tercerizados, etc.) y de instalaciones apropiadas en funcin de
patrimonio y de personal es rpido.
& RH
MEDIOS
dificultades de adquisicin, contratacin, cesin, etc.
No hay ampliacin significativa de las flexibilidades gerenciales;

Flexibilidad Hay significativa expansin de las flexibilidades: reglas diferenciadas
prevalece la sumisin a las reglas-estndar de la administracin
de gestin que permiten el desarrollo de sistemas propios de gestin.
otorgada pblica.
La flexibilidad otorgada es efectivamente utilizada y se refleja en los La flexibilidad otorgada no es plenamente utilizada; hay barreras
Flexibilidad sistemas de gestin promoviendo mayor agilidad en los procesos de reglamentarias, legales y culturales que obstaculizan su plena
utilizada trabajo y en el proceso de toma de decisin. utilizacin.
La relacin contratante-contratado es tutelar: la supervisin sigue

Relacin con La relacin supervisor-contratado est basada en la exigencia de
un patrn de subordinacin basado en la atribucin de acciones
supervisor los resultados pactados en el contrato.
especficas y demandas paralelas a lo pactado.
Comit de El comit tiene un carcter auditor e inquisidor; realiza un control a

El comit realiza el seguimiento indicativo del logro de las metas,
posteriori buscando razones y responsables de metas no cumplidas
seguimiento sealando medidas o reorientaciones ex ante.
y procedimientos en desacuerdo.
CONTROL
La representacin del contratante en instancias colegiadas del La representacin del contratante en instancias colegiadas del
Representacin contratado provoca interferencias en las decisiones ejecutivas,
contratado cumple una funcin de control estratgico, definiendo
en el contratado directrices y fiscalizando resultados. indicando acciones y cuestiones operacionales.
Control interno Preocupacin preponderante con los resultados establecidos en el Preocupacin predominante con la conformidad legal de los actos
contrato y con las condiciones de xito de las relaciones y procedimientos; preocupacin secundaria o irrisoria con los
y externo contractuales. resultados.
Las metas y su seguimiento (informes, eventos, instrumentos,

Transparencia criterios, etc.) son divulgadas interna y externamente de manera Las metas y su seguimiento (informes, eventos, instrumentos,
y control social tal que cualquier interesado pueda saber qu y cmo est siendo criterios, etc.) no son divulgadas interna y/o externamente.
evaluado.
Los errores (irregularidades, mal desempeo o desvo de conducta)

Errores generan puniciones (despido o alejamiento de dirigentes, consejeros Los errores son encubiertos o ignorados y no generan aprendizaje.
INCENTIVOS
o miembros de comits) y aprendizaje.
Aciertos (desempeo pactado, superacin de metas, soluciones

Aciertos innovadoras, resolucin de problemas, etc.) son premiados con Aciertos son considerados mera obligacin.
bonos, garantas y reconocimiento (imagen).
El desempeo pactado fue considerado insatisfactorio, insuficiente El desempeo pactado fue considerado satisfactorio, suficiente o
DESEMPEO o hubo incumplimiento del contrato. hubo pleno cumplimiento del contrato.
Cuadro 6.1 - Evaluacin de las condiciones para buenas experiencias contractuales.

Fuente: MARTINS, H. Cultura de Resultados e Avaliao Institucional: Avaliando Experincias
Contratuais na Administrao Pblica Federal. In: VII Congresso Interamericano do CLAD
sobre a Reforma do Estado e da Administrao Pblica, 2002, Lisboa.
140
Captulo 6
El siguiente texto presenta un modelo de documento de

pactuacin interna de resultados, utilizado en el Ministerio de
Salud y en la Agencia Nacional de Salud Suplementaria ANS.
Modelo de Pactuacin Interna
Trmino de Contractualizacin
Trmino de Compromiso que firma el Ministro de Estado de la Salud con la

Agencia Nacional de Salud Suplementaria, con la finalidad de contratar la
puesta en marcha del Programa Ms Salud.
El Ministro de Estado de Salud, Jos Gomes Temporo, en calidad de promi-

tente, y Fausto Pereira dos Santos, en calidad de comprometido, celebran el
presente Trmino de Compromiso que se rige por las siguientes clusulas.
Clusula Primera De la finalidad y del Objeto de la Contractualizacin.
El presente Trmino de Compromiso tiene la finalidad de contractualizar res-

ponsabilidades para el logro de resultados del Programa Ms Salud, expre-
sados en el Panel Global de Gestin que consta en el Anexo 1.
Prrafo nico. Constituyen objetos de Contractualizacin:
I. las contribuciones estratgicas de la Agencia Nacional de Salud Suplemen-

taria, los indicadores de las contribuciones estratgicas y metas correspon-
dientes a los objetivos de contribucin de la Agencia, que constan en el Ane-
xo 2, que representan la forma en que sta contribuir al logro de las metas
fsicas y financieras presentadas en el Programa Ms Salud;
II. las acciones del Programa Ms Salud bajo responsabilidad directa de la
Agencia, que constan en el Anexo 3, y sus respectivos detalles, que constan
en el Anexo 4.
CLUSULA SEGUNDA De las Obligaciones del Comprometido
El comprometido se obliga a:
I. lograr los resultados y ejecutar las acciones que son el objeto de la con-
tractualizacin.;
II. realizar, peridicamente, de acuerdo con lo que observa la clusula cuar-
ta, reuniones de evaluacin de los resultados de sus contribuciones estrat-
gicas, indicadores de las contribuciones estratgicas, metas correspondien-
tes y acciones bajo su responsabilidad;
III.. elaborar y presentar, siempre que le sea solicitado, ante la Secretara
Ejecutiva, los informes gerenciales que demuestren la real ejecucin del ob-
jeto pactado.
141
CLUSULA TERCERA De las Obligaciones del Promitente
El promitente, por medio de la Secretara Ejecutiva, se obliga a:
I. proceder al seguimiento de la ejecucin de este Trmino de Compromiso;

II. garantizar la provisin de los recursos necesarios para su ejecucin, tal
como lo seala el documento del Programa Ms Salud (Plan Plurianual - PPA
y Expansin);
III. tomar medidas para la divulgacin interna y externa de su ejecucin.
CLUSULA CUARTA Del Seguimiento y de la Evaluacin de los Resultados
El desempeo del comprometido ser evaluado por la Secretara Ejecutiva,

de acuerdo con Sistemtica de Seguimiento y Evaluacin.
Prrafo nico. El seguimiento de la ejecucin del Trmino de Compromiso

ser preparado por medio de:
I. informes mensuales de status de monitoreo que contiene:

a. comparacin entre metas y acciones previstas y realizadas, por unidad
comprometida, las razones de la eventual no consecucin, indicaciones de
ajustes y recomendaciones, con aval del promitente;
b. comparacin de los resultados logrados por la Secretara/Entidad de sus
contribuciones estratgicas, indicadores y metas correspondientes con re-
comendaciones para correcciones de rumbo, con aval del promitente.
II. reuniones bimestrales de evaluacin de los resultados logrados por la
Secretara/Entidad en lo que se refiere a las contribuciones estratgicas,
indicadores de las contribuciones estratgicas, metas correspondientes y
acciones bajo su responsabilidad con el Ministro de Estado de Salud y/o Se-
cretaria Ejecutiva;
III. reuniones semestrales de monitoreo del promitente y de los comprome-
tidos para presentacin de los informes de monitoreo y eventuales recon-
tractualizaciones con colegiado de dirigentes del Ministerio de Salud.
CLUSULA QUINTA De los Recursos Financieros
Para el financiamiento de las cargas resultantes de la ejecucin del presente

Trmino de Compromiso, el promitente, convocado en lo dispuesto en la
Clusula Tercera, tomar las medidas necesarias para el mantenimiento de
los recursos presupuestarios y financieros necesarios para la realizacin de
las respectivas acciones.
Prrafo nico. Las dotaciones o destinaciones de recursos especficas, por

demandas que son objeto de expansin de los recursos del Plan Plurianual,
sern debidamente procesadas y condicionan el cumplimiento efectivo de
las acciones.
142
Captulo 6
CLUSULA SEXTA De la Vigencia y de la Revisin
El presente Trmino de Compromisos estar en vigor desde el 04 de julio del

2008 hasta el 31 de diciembre del 2011.
Prrafo nico. La recontractualizacin parcial o total de este Trmino de
Compromisos ser formalizada mediante Trmino Aditivo para ajustes del
objeto de contractualizacin resultantes de su monitoreo y evaluacin.
CLUSULA SPTIMA - De las Penalidades
El incumplimiento injustificado del presente Trmino de Compromiso por

una de las partes podr implicar, entre otras medidas, la recomendacin por
el promitente para reasignar recursos a otras acciones prioritarias del Pro-
grama Ms Salud que estn presentando mejor desempeo. Sern conside-
radas situaciones de incumplimiento:
I. la no observancia injustificada, aunque parcial, de las clusulas y del objeto

de contractualizacin;
la falta de atencin, injustificada, dada a las recomendaciones de la Secre-
tara Ejecutiva que obtengan el aval del promitente.
CLUSULA OCTAVA De la Publicidad
El Trmino de Compromiso y sus respectivos aadidos e informes de moni-

toreo y evaluacin sern colocados a disposicin en el portal electrnico del
Ministerio de Salud.
Y, por estar as de acuerdo con las disposiciones de ste, el Ministro de Esta-

do de Salud y el Director Presidente de la Agencia Nacional de Salud Suple-
mentaria, firman el presente Trmino de Compromiso.
Brasilia, 04 de juliode 2008.
Jos Gomes Temporo

Ministro de Estado de Salud
Fausto Pereira dos Santos

Director Presidente de la Agencia Nacional de Salud Suplementaria
143
El Cuadro 6.2, presentado a continuacin, contiene el caso de

pactuacin de resultados en Minas Gerais.
Cuadro 6.2 Pactuacin de Resultados: Minas Gerais
En el Gobierno estadual de Minas Gerais, fueron identifica-

das 11 reas de Resultados y dos dimensiones complementares,
la Calidad Fiscal y la Calidad e Innovacin en la Gestin Pblica,
tal como est ilustrado en la Figura 6.7.
MINAS - EL MEJOR ESTADO PARA VIVIR
PLAN DE DESARROLLO INTEGRADO DE MINAS GERAIS - 2007/2023
Perspectiva
Integracin
Integrada del Inversiones Red de Equidad Sostenibilidad
Territorial
Capital y Negocios Ciudades y Bienestar Ambiental
Competitiva
Humano
ESTADO PARA RESULTADOS
REA DE RESULTADOS
Educacin Inversiones y Valor Desarrollo Calidad

de Calidad Agregado de la Produccin do Norte de Minas, Ambiental
CALIDAD E INNOVACIN
EN GESTIN PBLICA
Jequitinhonha, Mucuri
CALIDADE FISCAL
Protagonismo Innovacin, Tecnologa y Rio Doce

Defensa Social
Juvenil y Calidad
Reduccin de la Pobreza
Vida Logstica de Integracin e Inclusin Productiva Red de Ciudades
Saludable y Desarrollo y Servicios
DESTINATARIOS DE LAS POLTICAS PBLICAS
Personas
Empresas Equidad
Instruidas, Jvenes Ciudades Seguras
Dinmicas e entre Personas
Calificadas e Protagonistas y Bien Cuidadas
Innovadoras y Regiones
Sanas
Figura 6.7 - Mapa Estratgico del Estado para Resultados
Para la pactuacin de esos resultados, fue necesario rever

la sistemtica de evaluacin institucional basada en los Acuer-
dos de Resultados y la poltica de incentivos. El nuevo modelo
presupone la contratualizacin en dos etapas:
La 1 etapa, enfocada en los compromisos a ser logrados
para la realizacin de la agenda estratgica (reas de Resulta-
dos) para cada sistema operacional (secretaras y entidades vin-
144
Captulo 6
culadas), inclusive los resultados finalsticos, el cumplimiento de

lo que fue planificado en los Proyectos Estructuradores, metas
de racionalizacin del gasto y tambin el cumplimiento de la
Agenda Sectorial.
La 2 etapa, enfocada en el desarrollo del Acuerdo de la 1
etapa, con el objetivo de identificar el grado de compromiso y
responsabilidad de cada equipo de trabajo, en cada rgano, en
la consecucin de las metas globales.
6.3. Formulando el diagnstico de las

unidades y de los procesos pactados
El diagnstico institucional busca evaluar la efectiva prepara-

cin para la puesta en marcha del nuevo lineamiento estratgico.
El diagnstico debe ser abarcador y apoyar la ejecucin de la contri-
bucin de la unidad/organizacin. El cambio organizacional puede
implicar la revisin de estructuras, procesos, personas, sistemas de
informacin, entre otros, para el mejoramiento y la alineacin de
todo el conjunto de las reas de gestin a las nuevas estrategias.
El diagnstico podr evidenciar diferentes condiciones orga-
nizacionales de implementacin, tales como: organizaciones que
estn prontas para contribuir a la generacin de resultados de los
objetivos con los cuales se relacionan, en relativa armona con otras
exigencias; unidades/organizaciones que requieren pequeos ajus-
tes con miras a habilitarse a contribuir de forma efectiva al logro
de las metas de los objetivos, lo que implica la necesidad de pactar
metas de desarrollo institucional y obtener algn auxilio externo en
este sentido; unidades/organizaciones que tienen escasas condicio-
nes de contribucin y requieren intervencin o esfuerzo intensivo
de transformacin. El conjunto de diagnsticos podr ser un valioso
145
insumo para la formulacin de polticas abarcadoras de gestin p-

blica, de forma que podr modelar instrumentos, focos e incentivos
especficos para la modernizacin desde la perspectiva micro-orga-
nizacional.
Para que el diagnstico suministre una visin completa sobre
el desempeo, es importante que sea realizado un anlisis multidi-
mensional que contemple dimensiones tales como estrategia, es-
tructura, modelo institucional, procesos, personas, sistemas de in-
formaciones y costos e inversiones. Una de las ventajas del empleo
de esta metodologa es la posibilidad de una mirada ms amplia
sobre toda la institucin, que permita la evaluacin de cada dimen-
sin y sus interrelaciones con las dems. Las dimensiones analizadas
estn representadas en la Figura 6.8, y la descripcin de cada dimen-
sin consta en la Cuadro 6.1.
Figura 6.8 - Um diagnstico multidimensional (BRASIL 2009)
146
Captulo 6
Dimensin Descripcin
Evala el proceso de gestin estratgica, que va

1. Posicionamiento desde la formulacin hasta la puesta en marcha,
estratgico comunicacin y definicin de herramientas de
monitoreo de los indicadores de su ejecucin.
Identifica los criterios de departamentalizacin y

divisin del trabajo adoptados, las informalida-
Estructura
des existentes y su adecuacin con relacin a la
estrategia y a los procesos de la organizacin.
Analiza si el modelo jurdico de la unidad en an-

lisis es pertinente a la administracin directa o si
Modelo Institucional
sera ms adecuado otro modelo, tal como em-
presa estatal, fundacin, autarqua, entre otros.
Identifica los principales macroprocesos, sus

proveedores y beneficiarios, y evala si el pro-
Procesos
ducto generado atiende a los requisitos de sus
usuarios en calidad y eficiencia.
Consolida el cuadro de personal inclusive ser-

vidores efectivos y sin vnculo, consultores, ter-
Personas
cerizados y Tcnicos Especializados (CTU), anali-
zando la distribucin por rea y perfil.
Realiza el relevamiento de todos los sistemas
utilizados, su funcin, analizando si responden
Sistemas de Informacin a las necesidades de sus usuarios en materia de
calidad y confiabilidad de las informaciones su-
ministradas.
Compara el presupuesto disponible con el nece-
sario para la realizacin de las acciones propues-
Costos e Inversiones
tas y la capacidad de ejecucin fsico-financiera
del rea.
Cuadro 6.1 - Descripcin de las dimensiones del diagnstico multidimensional (BRASIL 2009)
147
Figura 6.9 - Ejemplo de diagnstico organizacional
Procesos Estructura Estrategia

Actuacin Reactiva Actuacin Reactiva
Fragmentacin
Foco operacional
Hipertrofia SE
Burocracia y
Productos generados estrangulamientos Fragmentacin
Inadecuados Hipertrofia SAS de las Polticas
Baja Formalizacin Desalineacin
Informalidad
Ausencia de control Estratgico Cmo aumentar la
Duplicidad de Apoyo capacidad de
implementacin
Control Falta de de la estrategia del
Ausencia
Ineficiente integracin Ministerio de
Vnculo Precario Flexibilidad
Salud?
Asignacin Tiempo de respuesta TIC
Dimensionamiento
Inadecuada
Sistemas legados Servicios del SUS (Sistema nico de Salud)
Prdida de Calificacin
recursos Duplicidad Suministros SUS
Costos Sistemas Personas Modelo

de Informacin Institucional
Figura 6.10 - El Radio-X del diagnstico multidimensional

del Ministerio de Salud (BRASIL 2009)
148
Captulo 6
Para apoyar el proceso de diagnstico, podrn ser utilizadas

diferentes herramientas. En este sentido, para el anlisis de los pro-
cesos, se utiliza el mapa de relacin. Para la estructura, un organi-
grama auxilia en la identificacin de reas formales e informales,
mientras que para la fuerza de trabajo es posible hacer un anlisis
de su distribucin por tipo de vnculo o incluso de perfil. Esos instru-
mentos de anlisis estn representados en la Figura 6.10.
Para la presentacin del diagnstico, es posible utilizar algu-
nas formas de representacin que le permitan a la organizacin la
comprensin de su situacin actual. Para eso, es posible utilizar el
diagrama de causa y efecto representado en la Figura 6.11 que se
refiere al problema analizado sus principales causas agrupadas por
afinidad.
Otro instrumento es el panel del diagnstico multidimensio-
nal, que sintetiza los tpicos descritos de la situacin en la ocasin
del anlisis, los problemas encontrados y las propuestas de cambio
en cada una de las dimensiones. Un sealizador (verde, amarillo o
rojo) puede identificar tambin la gravedad de la situacin de la Uni-
dad, tal como lo muestra la Figura 6.12.
Figura 6.11 - Panel del diagnstico multidimensional (BRASIL 2009)
149
6. Apoyando la remocin de obstculos

y promoviendo mejoramientos de gestin
El xito de iniciativas de alineacin entre la agenda estratgi-
ca y las diferentes dimensiones de la gestin (personas, procesos,
estructuras) es el resultado, en gran parte, de la capacidad de lide-
razgo existente en la organizacin como fuerza movilizadora para
la remocin de obstculos y la promocin de mejoramientos. La
institucionalizacin de valores y de una cultura orientada a la con-
secucin de resultados, guiada por objetivos comunes, depende del
factor humano y, principalmente, de la capacidad de los lderes de
influenciar sus equipos. Por lo tanto, es esencial trabajar este aspec-
to para la implementacin de un Modelo de Gestin para Resulta-
dos, principalmente en el sector pblico, en virtud de peculiaridades
del modelo de ocupacin de cargos de direccin.
A pesar de no haber consenso acerca de una definicin nica
y exacta de coaching, este puede ser entendido como un sistema
de desarrollo y de aprendizaje, mediante la realizacin de conver-
saciones estructuradas que conducen a la discusin, la reflexin y
la realizacin de experiencias. Se trata de liberar el potencial de una
persona para maximizar su desempeo, ayudarle a aprender en vez
de ensearle.
En este contexto, entre los diferentes enfoques metodolgi-
cos existentes para proporcionar mejoramientos organizacionales,
el coaching se destaca justamente por actuar directamente en el
comportamiento de las personas, con foco en el cambio de compor-
tamientos, el desarrollo de la competencia de liderazgo y el cambio
organizacional.
El coaching puede y debe, en este sentido, tratar de la preven-
cin y de la correccin de problemas de desempeo, tales como la
remocin de obstculos que se oponen a la realizacin de las inicia-
tivas que apoyan la ejecucin de la estrategia.
El proceso de coaching incluye la identificacin de informacio-
nes a respecto del lder, tales como valores, competencias, caracte-
rsticas personales, coherencia y relacin con el equipo. La confiden-
150
Captulo 6
cialidad de dichas informaciones es la premisa de dicho proceso. A

partir de este conjunto de informaciones y con base en el contexto
y en los desafos vivenciados, se estructura un plan de accin para
conducir al lder a sus resultados, mediante el establecimiento de
metas pactadas entre las partes. Algunos modelos utilizan un siste-
ma de remuneracin por desempeo, o sea, el coach recibe su remu-
neracin solamente si el lder logra las metas establecidas.
Generar resultados en ambientes complejos depende funda-
mentalmente de la capacidad de alinear efectivamente las estructu-
ras implementadoras y mantenerlas actuando de forma integrada y
orquestada, lo que exige una revisin continuada de los elementos
del proceso de alineacin (matriz de contribucin, (re)pactuacin
interna, diagnstico de las unidades y procesos pactados, remocin
de obstculos y mejoramientos de gestin).
ReferEncias
BRASIL, Ministrio da Sade. Secretaria-Executiva. Mais Gesto

Mais Sade : Governana para resultados no Ministrio da Sade /
Ministrio da Sade, Secretaria-Executiva. Braslia: Ministrio da
Sade. 2009.
Brinkerhoff, Derick W. Coordination Issues in Policy Implemen-
tation Networks: an illustration from Madagascars environmental
action plan. In: World Development, vol. 24, n 9 1996 (pp. 1497-
1510). 1996.
Echevarria-Ariznabarreta, Koldo. Capital social, cultura or-
ganizativa y transversalidad en la gestin pblica. VI Congreso Inter-
nacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administra-
cin Pblica, Buenos Aires, Argentina 5-9 Nov. 2001.
151
Marini, C. & Martins, H. Um Governo Matricial: Estruturas em

rede para gerao de resultados de desenvolvimento. IX Congreso
del CLAD. Madrid. Nov. 2004.
MARTINS, H. Cultura de Resultados e Avaliao Institucional: Ava-
liando Experincias Contratuais na Administrao Pblica Federal.
In: VII Congresso Interamericano do CLAD sobre a Reforma do Esta-
do e da Administrao Pblica.Lisboa. 2002.
152
Captulo 7
Alineando y Optimizando Procesos
de Trabajo
Captulo 7
Procesos de trabajo son una dimensin fundamental del mo-

delo de gestin para resultados en la medida en que constituyen
arreglos estructurados de actividades que generan y entregan los
productos, tanto bienes como servicios, tangibles o no, de una orga-
nizacin, programa o proyecto a los debidos beneficiarios. Hay dos
temas esenciales que constituyen los dos grandes objetivos de la
(re)modelacin de procesos: alineacin y optimizacin.
Primeramente, se espera que los procesos de trabajo finals-
ticos estn calibrados para generar los productos propuestos de
forma alineada con la agenda estratgica, generando valor para el
beneficiario. Anlogamente, se espera que los procesos de apoyo
administrativo (incumbidos de la gestin de recursos, como los
recursos financieros, humanos, tecnolgicos, etc.) y corporativos
(como planeamiento, relacin, etc.) estn alineados con los requisi-
tos de funcionamiento de los procesos finalsticos. No menos impor-
tante, es el tema de la optimizacin. Procesos consumen recursos
que representan costos directos e indirectos.
La optimizacin de procesos es convergente con el imperati-
vo de la eficiencia: hacer ms y mejor con menos recursos. Optimi-
zar procesos significa (re)configurarlos, alterando sus reglas y pro-
cedimientos, generalmente con el empleo de nuevas tecnologas
para hacerlos ms giles, confiables, baratos, flexibles (capaces de
incorporar nuevas demandas y soluciones) e integrados con proce-
sos en el mbito de otras organizaciones para tratamiento de temas
transversales.
La gestin de procesos tambin es un proceso, que debe pro-
porcionar alineacin y optimizaciones constantes, aunque diferen-
tes factores puedan propiciar momentos de intensa redefinicin
tales como redefiniciones en la agenda estratgica o cambio de
paradigmas tecnolgicos.
Hay muchas metodologas y herramientas especficas de (re)
modelacin de procesos, cuya seleccin y aplicacin varan de acuer-
do con la naturaleza del proceso y de la organizacin, pero casi inva-
155
riablemente todas preconizan selectividad y algunas etapas-patrn

utilizadas por el Instituto Publix: identificacin, mapeo y definicin
de requisitos; diagnstico; elaboracin e implementacin de planes
de mejoramiento; elaboracin de sistemas de medicin, monitoreo
y evaluacin (oficina de procesos).
7.1. La gestin matricial de procesos

La gestin de procesos incluye la interrelacin de las activi-
dades y procesos organizados dentro de la lgica de una cadena
de agregacin de valores dirigida a la consecucin de los objetivos
estratgicos de la organizacin.
La gestin de procesos ha ocupado espacio destacado en el
mbito de la modernizacin de las organizaciones del sector pblico,
considerndose que: a) resulta en un mayor valor para el beneficia-
rio; b) promueve la integracin y orientacin para resultados entre
las diversas unidades organizacionales; y c) posibilita la racionaliza-
cin de recursos presupuestarios, financieros, humanos, materiales,
tecnolgicos.
Cabe aadir que, en consonancia con la tendencia del sector
pblico de actuar en red, la gestin de procesos permite identificar
alternativas extraorganizacionales (mediante tercerizaciones y aso-
ciaciones mancomunadas), que han demostrado que son ms ven-
tajosas para los beneficiarios y para el poder pblico.
De esta forma, este captulo agrega al modelo de gestin ma-
tricial el enfoque sobre los procesos interorganizacionales que atra-
viesan las unidades implementadoras y son responsables, con otras
iniciativas estratgicas, de la consecucin de resultados de Gobierno.
Segn Marini y Martins (2004), la lgica del gobierno matricial
se sobrepone a la estructura gubernamental predominantemente
mecanicista. La posibilidad de estructuracin en red representa la
esencia de la metodologa de gestin de procesos en el gobierno
matricial, porque se refiere a procesos estratgicos que implemen-
tan polticas pblicas con temticas transversales y que constituyen
un eslabn integrador de las unidades de la estructura implemen-
tadora. En sntesis, dicha alineacin lleva a la sincronizacin de las
actividades para crear sinergia y lograr resultados expresivos. La
156
Captulo 7
Figura 7.1 - Gestin de procesos en el Gobierno Matricial
Figura 7.1 presenta la gestin de procesos insertada en el gobierno

matricial.
La concretizacin de la visin no es lograda apenas mediante
la ejecucin de iniciativas temporarias y singulares. Su realizacin
necesita acciones continuas y estratgicas, realizadas por los rga-
nos constituyentes de la estructura gubernamental. En este sentido,
se busca identificar los procesos prioritarios necesarios para la eje-
cucin de la agenda de gobierno. Estos son derivados de la visin y
de las reas de resultado, para asegurar que sus resultados sean re-
sultados de Gobierno. Esta es la lgica de constitucin de la cartera
de procesos estratgicos.
Despus de la identificacin de los procesos estratgicos, se
relaciona la contribucin de cada proceso con las reas de resulta-
dos de Gobierno. A continuacin, se procede a la identificacin de
las contribuciones de cada unidad implementadora a la realizacin
del proceso. La Figura 7.2 ilustra la relacin entre reas de resultado,
cartera de procesos y unidades.
157
VISIN
rea de Resultado 1 rea de Resultado 2 rea de Resultado 3 rea de Resultado 4
Proceso Proceso Proceso Proceso Proceso Proceso

Estratgico 1 Estratgico 2 Estratgico 3 Estratgico 4 Estratgico 5 Estratgico n
Unidad 1
Unidad 2
Unidad 3
Unidad 4
Unidad 5
Unidad n
Figura 7.2 - Relaciones entre reas de resultado, cartera de procesos y estructura

implementadora
COMPETENCIAS COMPLEMENTARIAS
Subprocesos
Unidad 1
Cadena de Valor de la
Macroproceso
Unidad 1
Subprocesos 75%
Unidad 2
75% Cadena de Valor de la

Macroproceso
Unidad 2
25%
Proceso
Estratgico
Figura 7.3 - Contribuciones en red de las unidades para el logro de resultados

Adaptado de Amato Neto (2005)
158
Captulo 7
Desde el punto de vista interorganizacional, la actuacin de

las unidades implementadoras en los procesos estratgicos es rea-
lizada por medio de las contribuciones en red para el logro de resul-
tados. La participacin de cada unidad implementadora se realiza
de acuerdo con su competencia, y las responsabilidades pueden ser
ponderadas de forma diferenciada, de acuerdo con las especificida-
des de actuacin organizacional de cada unidad (Figura 7.3).
Uno de los factores crticos de xito para propiciar la actuaci-
n coordinada de las unidades de la estructura implementadora con-
siste en la actuacin de los lderes organizacionales para influenciar
equipos y promover la gestin de procesos basada en principios de
eficacia, eficiencia y efectividad. Se trata de promover transforma-
ciones en la esfera cultural, movilizando a todos los niveles jerrqui-
cos de las organizaciones involucradas. Para que esto sea posible,
es necesario priorizar inversiones en el desarrollo de competencias
gerenciales para las personas que ocupan cargos de gestin. Ellas
son las responsables de evitar la fragmentacin de los procesos, lo
que contribuye a que el proceso de agregacin de valor no sea des-
continuado. Sin una estructura de gestin de procesos que los trate
de manera integrada, la agregacin de valor se pierde al pasar entre
organizaciones, sectores y unidades organizacionales.
7.2. Alineando y Optimizando Procesos
La gestin de procesos organizacionales consiste en identifi-

car, alinear y optimizar los procesos organizacionales y sus interre-
laciones, lo que permite que la organizacin tenga una visin com-
pleta y esencialmente integrada del ambiente interno y externo,
identificando y movilizando a los principales actores involucrados.
El objetivo principal de la gestin de procesos es que estn ali-
neados con la estrategia y garanticen la generacin y la entrega de
resultados a los beneficiarios y a la sociedad. Adems, su orientacin
es promover:
Optimizacin de procesos con foco en la eficiencia;
Conformidad y consistencia del proceso;
159
Mitigacin y gestin de riesgos;

Integracin y automatizacin de procesos;
Acciones de mejoramiento organizacional (procesos, per-
sonas, tecnologa).
La figura 7.4 presenta, a continuacin, una metodologa de

gestin de procesos con las respectivas etapas.
Figura 7.4 - Etapas de la metodologa de gestin de procesos

La gestin matricial de procesos comienza con la alineacin
entre los procesos y la estrategia de la organizacin. Esta alineacin
es importante para que puedan ser priorizados los esfuerzos de an-
lisis y rediseo de los procesos que tengan mayor impacto sobre la
estrategia y peor desempeo. La gestin de procesos se preocupa,
en este sentido, en alinear ms que en optimizar, como forma de
garantizar que los mejoramientos realizados en los procesos contri-
buyan a un mejoramiento de la capacidad de ejecucin de la agenda
estratgica.
El primer elemento necesario para esta alineacin es el enten-
dimiento de la cadena de valor de la organizacin, que es un ins-
trumento utilizado para realizar el anlisis de toda accin o proceso
necesario para generar o entregar productos o servicios a un be-
neficiario, orientado por los criterios de eficacia, eficiencia y efecti-
vidad. La cadena de valor es una representacin de las principales
actividades de una organizacin y permite una mejor visualizacin
del valor o del beneficio agregado en el proceso. Es utilizada tambi-
n para la definicin de los resultados e impactos de los procesos de
las organizaciones. Un diagrama de cadena de valor permite definir
los resultados que la organizacin pretende lograr, establecer cua-
les son los productos o servicios que la organizacin desea entregar
160
Captulo 7
y cuales son los procesos necesarios para generar los productos o

servicios estipulados.
El relevamiento es hecho desde fuera hacia adentro del proce-
so, o sea, se parte de los impactos que deben ser generados como
beneficios del proceso. Conocidas las expectativas y los resultados
que se busca lograr, es establecido el objetivo de mensuracin de
la efectividad deseada para el proceso. Cabe destacar que generar
productos no tiene el mismo significado que generar impactos: la
generacin de impactos es funcin del grado de satisfaccin de los
grupos destinatarios del producto generado. En la Figura 7.5, se ve
el modelo metodolgico que representa la cadena de valor.
DIMENSIONES DEL
DESEMPEO
Organizacin Productos MISIN

Insumos Impactos
Programa o Proyecto (bienes o servicios)
Procesos de
trabajo
Planes de Accin
cosas que
deben hacerse
VISIN
Quines son los Quines son los Quines son los beneficiarios Quin sufre
proveedores? colaboradores? directos de los productos? los impactos?
Figura 7.5 - La cadena de valor
Otro instrumento utilizado para promover la alineacin entre

los procesos y la estrategia es el mapa de relacin, un diagrama uti-
lizado para identificar las interrelaciones entre procesos y los princi-
pales actores involucrados. En realidad, el mapa de relacin consti-
tuye una descripcin detallada de la cadena de valor. El anlisis de
este ltimo permite identificar alternativas de actuacin organiza-
cional, creando redes de trabajo y de cooperacin y estableciendo
relaciones de asociacin mancomunada y tercerizacin de servicios.
La gran ventaja de analizar y repensar la forma de actuacin orga-
nizacional es la posibilidad de aumentar los niveles de desempeo,
ya que la estructura implementadora tiende a ser la ms inteligente
posible. La Figura 7.6 presenta un modelo de mapa de relacin.
161
Consultores
Estudos A Mapa de Relacionamento Servio Florestal Brasileiro
E2
Sociedade
Organismos
F
Internacionais Monitoramento das polticas de gesto de florestas pblicas

Recursos B J Proteo de
Gesto de Florestas Auditorias Monitoramento de florestas pblicas Setor
Entidades K Pblicas florestais Contratos e combate a Produtivo
auditoras ilegalidades
Auditoria de A iINMETRO
C
contratos Comunidades
C
D Locais
ICMBio Concesses Florestais Gesto de florestas
E1 pblicas
Desenvolvimento
Gesto UCs D Elaborao
F Licitao Gesto de Contratos sustentvel Organizaes
Informao PAOF das reas de
E1 de base
Apoio G concesso
SISNAMA H
Construo de
Fiscalizao E2 Manejo Florestal Comunitrio conhecimentos ONGs
D
Desenvolvimento
F Mapeamento de socioeconomico de Conciliar
Organizaes Apoio ao manejo Arranjos produtivos
de base comunidades comunidades uso e
G florestal comunitrio locais
residentes em FP atravs do conservao Universidade
Demandas F K manejo florestal das florestas,
valorizando-as
162
INCRA L em benefcio
A E1
das geraes Entes
Informao G presentes
Federados
Fomento atividade florestal sustentvel e futuras
B Aporte de Recursos Pesquisa e Desenvolvimento
SPU
Captao Caracterizao Apoio gesto florestal Desenvolvimento
tecnolgica Associaes
Informao H I (recursos e projetos) nos Estados Criao e de capacidades
Capacitao em Empresariais
disseminao de
Universidade, B manejo florestal
Desenv. Tecnolgico Gesto florestal conhecimentos
EMBRAPA, Apoio a projetos Cadeias Produtivas em FLONAS
FAP, CIRAD M
Organismos
Pesquisa I Internacionais
MMA A
Informaes Florestais
Apoio e E1
J Oferta de servios ICMBio
Informao Sistema Nacional de Informaes Florestais Cadastro das Florestas Pblicas
G Consolidao e especializados
disponibilizao
ONGs Inventrio Setor Portal Servio Demarcao
H Identificao Delimitao de informaes
Nacional Florestal Florestal Florestal
Demandas K florestais
J SISNAMA
FUNAI
L
Informao L
Assessoria
Conselho Assessoria Assessoria Apoio a Assessoria Finanas e Coordenao
Estratgica RH Logstica TI Ouvidoria IBAMA
Consultivo Jurdica Internacional Colegiados Comunicao Oramento das URs
(Gabinete)
FNDF
Orientaes M
Figura 7.6 - Mapa de relacin
Captulo 7
Con la cadena de valor y su despliegue en el mapa de relacin,

ser posible elaborar una matriz con la interseccin de los procesos
con la agenda estratgica. Para eso, se debe analizar la estrategia
por medio de los factores-clave que corresponden al conjunto de
condiciones o variables crticas de xito necesarias para que la or-
ganizacin realice los objetivos estratgicos. Para cada uno de los
factores-clave, es necesario relacionar todos los procesos necesa-
rios para su satisfaccin tal como lo ilustra la Figura 7.7.
Figura 7.7 - Matriz de relacin de los procesos con la estrategia
A partir de esta matriz, es posible analizar la relacin de los

procesos con la estrategia en el sentido horizontal y vertical:
Anlisis horizontal: identifica cada proceso y su relacin
con los factores-clave. Es posible identificar, por ejemplo,
procesos que no hacen ninguna contribucin a la estrate-
gia y evaluar la posibilidad de su eliminacin;
Anlisis vertical: evala los factores crticos y cules son
los procesos que apoyan su ejecucin. Es posible evaluar
la necesidad de la creacin de nuevos procesos que pue-
dan dar apoyo a la ejecucin de los factores-clave y conse-
cuentemente de los objetivos estratgicos.
Despus de la construccin de la matriz de relacin, es nece-

sario realizar una ponderacin de la importancia relativa de cada
163
factor-clave y de la intensidad de su correlacin con los procesos.

Con ese objetivo, deben ser estipulados pesos para cada factor-cla-
ve y debe evaluarse cmo cada proceso est relacionado con l. Se
atribuye valor 1 a los procesos con menor correlacin y valor 3 a los
procesos con mayor intensidad de correlacin con el factor-clave.
Como resultado, ser posible evaluar cules son los procesos que
deberan ser priorizados para anlisis y rediseo con el objetivo de
aumentar la capacidad de la organizacin de ejecutar su agenda es-
tratgica, tal como lo muestra el Cuadro 7.1.
Cuadro 7.1 - Relacin de los factores crticos con los procesos
Sin embargo, solamente la identificacin de los procesos ms

relevantes para la ejecucin de la agenda estratgica no es suficien-
te para determinar cules debern ser los procesos prioritarios que
deben ser diseados. Es necesario evaluar tambin la calidad del de-
sempeo de cada proceso utilizando una escala que clasifica desde
crtico hasta ptimo el desempeo actual de los procesos. Con esas
informaciones, ser posible construir la matriz de alineacin y priori-
zacin de los procesos presentada en la Figura 7.8.
Esta matriz permitir la clasificacin de los procesos en 4 cua-
drantes, lo que auxiliar en la priorizacin del grupo de procesos que
ser objeto de anlisis y rediseo de acuerdo con la descripcin:
Urgencia: procesos prioritarios que necesitan transforma-
ciones emergenciales, porque tienen desempeo crtico o
malo y alto impacto sobre la estrategia.
164
Captulo 7
Figura 7.8 - Matriz de Alineacin y priorizacin de los procesos
Perfeccionar: procesos secundarios que tambin presen-

tan desempeo crtico o malo, pero tienen impacto de
moderado a dbil sobre la estrategia;
Adecuar: procesos que ya presentan un buen desempeo
y tienen alto impacto sobre la estrategia; necesitan sola-
mente adecuaciones;
Mejorar: es el ltimo grupo de procesos a ser analizado
porque, adems de tener un desempeo satisfactorio, tie-
ne bajo impacto sobre la estrategia.
La segunda etapa de la gestin de procesos consiste en la

elaboracin de los mapas de los procesos prioritarios. Los mapas
presentan la visin global del proceso y representan, de forma cla-
ra, las etapas, sectores, departamentos, reas y organizaciones por
los cuales atraviesan. La Figura 7.9 presenta el modelo de mapa de
relacin.
Adems del mapa del proceso que representa las etapas del
proceso, tambin se hace el relevamiento de los sistemas de infor-
macin y el cuantitativo y perfil de la fuerza de trabajo necesarios
para la ejecucin del proceso.
165
Figura 7.9 - Mapa de proceso
Despus que los procesos crticos son definidos y mapeados,

comienza la tercera etapa: anlisis e identificacin de problemas.
Esta etapa incluye: relevamiento de los principales problemas de
desempeo y sus impactos en la organizacin. Para auxiliar en la
identificacin de los problemas de los procesos deben ser evaluados
aspectos tales como:
Los insumos suministrados responden a las necesidades
del proceso?
Los productos generados por el proceso responden a las
expectativas de los beneficiarios?
Existe variabilidad en el desempeo del proceso?
Existe error o duplicacin de trabajo en el proceso?
La fuerza de trabajo asignada en el proceso es apropia-
da para su ejecucin en trminos cuantitativos y cualita-
tivos?
Los sistemas utilizados en cada etapa responden a las ne-
cesidades del proceso?
Despus de la identificacin de los problemas, son ordenados
por prioridad como forma de dirigir la bsqueda de las causas de
166
Captulo 7
los problemas que tengan mayor impacto sobre el desempeo del

proceso. En esta etapa puede ser utilizada la Matriz GUT, que es una
herramienta de anlisis de problemas con objetivo de priorizarlos.
Esa matriz clasifica cada problema en lo que atae a su gravedad,
urgencia y tendencia. La gravedad evala el impacto del problema
sobre personas, resultados, procesos u organizaciones y los efec-
tos que surgirn en el caso de que el problema no sea resuelto. La
urgencia analiza si es necesaria una accin inmediata para resolver
el problema y la tendencia con el potencial de crecimiento del pro-
blema, evaluando la tendencia de crecimiento, reduccin o desa-
paricin del problema. A cada una de esas variables se atribuye un
puntaje en una escala de 1 a 5 y el producto de esta matriz ser la
clasificacin en orden decreciente de importancia de los problemas
del proceso.
Otro instrumento para el relevamiento de los principales pro-
blemas de desempeo y de propuestas de resolucin es el formula-
rio de oportunidades de mejoramiento. Con l, es posible identifi-
car los problemas, su impacto en los procesos, el tiempo necesario
para intervencin y, as, permitir priorizar los problemas que tengan
mayor impacto sobre el proceso y posean el menor tiempo para in-
tervencin, tal como es presentado en la Figura 7.10.
Despus de la identificacin y priorizacin de los problemas
ser posible hacer un diagnstico matricial de los procesos. Este
diagnstico permite un anlisis horizontal del proceso e identifica
cules son los problemas que limitan su desempeo. El mismo diag-
nstico posibilita un anlisis vertical del proceso e indica cul es el
problema que tiene mayor impacto sobre el desempeo del porta-
folio de procesos de la organizacin. Un ejemplo del diagnstico
matricial de procesos est representado en la Figura 7.11.
La cuarta etapa consiste en la identificacin de las principales
causas de los problemas priorizados. Con ese objetivo, puede ser
utilizado el diagrama de causa y efecto que permite identificar las
causas relacionadas con el problema y agruparlas por afinidad. Des-
pus de la identificacin de las causas del problema, es necesario
priorizarlas utilizando, por ejemplo, un sistema de votacin mlti-
ple. Las causas debern ser priorizadas de manera tal que el 20% de
167
Macroproceso: ADQUISICIN
Proceso: 01.01 Adquisicin y Distribucin de Material Fecha: Agosto 2007

Males o
Actividad/ Intervencin
Problema Impactos Impacto Observaciones
Descripcin Rpida?
Negativos
Planificacin Demora en el Actuacin de La Gerencia de Produccin y
desarticulada proceso de varios procedimientos Material de Apoyo (GPMA)
entre las unidades adquisicin. de Adquisicin realiza la programacin de los bienes
(Especialidades para insumos de consumo regular.
de reas Mdicas Aumento de los conexos.
materiales costos. No Los materiales especficos tambin
especficos). Son recibidos, son solicitados por el rea, pero la
Multiplicidad de en promedio, 4 planificacin es preparada por la
procesos. pedidos de Coordinacin de reas Mdicas.
168
adquisicin iguales
al da.
Programacin
Cuatrimestral
de Adquisicin Mala especificacin Aumento del nmero Ocurren, en promedio,
de compras de cuestionamientos 5 especificaciones
(demora en la a las erradas o dirigidas a
especificacin Coordinaciones proveedores
de los materiales, Especialistas. especficos al da.
errores en la
especificacin dirigida Necesidad de En promedio, 15
reinstruir el procesos al da No
a un proveedor
especfico). proceso. necesitan ser
reinstruidos.
Demora en el proceso
de Ocasiona retraso de 2
adquisicin a 3 meses en el
proceso de adquisicin
Figura 7.10 - Formulario de oportunidades de mejoramiento
Captulo 7
Figura 7.11 - Diagnstico matricial de los procesos
Problema
Figura 7.12 - Diagrama de causa y efecto
ellas sean clasificadas como prioritarias, el 30% como secundarias y

las dems como menos relevantes para el problema, tal como est
representado en la figura 7.12. As, las causas con mayor impacto en
el problema de desempeo del proceso debern ser orientadoras
de las discusiones de la prxima etapa de construccin de los esce-
narios de rediseo.
La quinta etapa consiste en el desarrollo de propuestas de
mejoramiento y rediseo por medio de la construccin de escena-
rios con el objetivo de identificar la forma en que el proceso puede
ser rediseado para resolver las causas de los problemas. Con ese
objetivo, son elaborados mapas de procesos desde la ptica de di-
169
ferentes soluciones propuestas. Las simulaciones son analizadas y

electas de acuerdo con su viabilidad e impactos en los resultados.
Algunas preguntas pueden ayudar en la discusin para elaboracin
de los escenarios de rediseo de los procesos:
Existe la posibilidad de eliminar alguna etapa? Cul de las
etapas no adiciona valor?
Existe la posibilidad de combinar una etapa con otras?
Existe la posibilidad de cambiar la secuencia de las eta-
pas? Cules pueden ocurrir paralelamente para reducir el
tiempo de ciclo de proceso?
Es posible eliminar alguna etapa?
Existen puntos de estrangulamiento en el proceso?
Cmo podran ser eliminados?
Es importante subrayar que es necesario vincular la respon-
sabilidad de la gestin del proceso a alguien, gestor o unidad im-
plementadora. Esta definicin debe ser considerada en el momento
del rediseo de los procesos, para promover el compromiso de los
actores involucrados en el proceso.
Figura 7.13 - Desarrollo de propuestas de mejoramiento
170
Captulo 7
La Figura 7.13 ilustra la simulacin de la implantacin de una

propuesta de solucin. El primer mapa retrata el proceso en el mo-
mento del mapeo, y el segundo seala las actividades que seran
eliminadas del proceso con la implementacin de la resolucin; el
tercer mapa presenta el proceso despus de la implementacin de
la resolucin.
La sexta etapa de la metodologa trata de la estructuracin
de sistemtica de monitoreo y evaluacin de los procesos. La es-
tructuracin de la sistemtica comprende: la definicin de indica-
dores y metas de desempeo de proceso; la definicin de actores,
de la periodicidad de evaluacin y de puntos de control del proce-
so; la contractualizacin de resultados; la creacin de un oficina de
seguimiento de procesos; la especificacin de ambiente de Sala de
Situacin para monitoreo de resultados por medio de paneles de
control integrados con la Central de Monitoreo y Evaluacin. Esta in-
tegracin es importante para que el monitoreo de los procesos sea
realizado en conjunto con el monitoreo de las iniciativas y con los
indicadores de resultado de los objetivos estratgicos. As, podre-
mos evaluar cmo el mejoramiento del desempeo de los procesos
est contribuyendo a la ejecucin de la estrategia organizacional. La
Figura 7.14 ilustra el ambiente de la sala de situacin para monitoreo
de resultado.
Figura 7.14. Ambiente de Sala de Situacin para monitoreo de resultados
171
Cuadro 7.2 - Cuadro comparativo de las herramientas para modelacin de procesos.

Adaptado de Oliveira (2006)
La ltima etapa de la metodologa comprende la planificacin

y la implementacin de las soluciones propuestas, la capacitacin
de las personas involucradas de acuerdo con las atribuciones y los
resultados a ser logrados; incluye tambin la gestin del cambio e
implementacin del proceso de mejora continuada.
Para la modelacin de los procesos, pueden ser utilizadas di-
ferentes herramientas de tecnologa de informacin como apoyo.
Cada solucin tiene sus caractersticas que necesitan ser evaluadas,
con miras a identificar la solucin ms apropiada para cada organiza-
cin o tipo de proceso que debe ser gerenciado. Una visin general
de las principales herramientas y sus funciones est representada
en el Cuadro 7.2.
La metodologa utilizada en gestin de procesos parte de la
comprensin de la agenda estratgica y es proyectada para orga-
nizar, gerenciar y evaluar una o ms organizaciones. La agenda de
gobierno es el elemento unificador de objetivos y congrega a los re-
sultados de las varias unidades involucradas alrededor de las metas
movilizadoras.
172
Captulo 7
La gestin de procesos aborda el diseo, (proyecto), y la im-

plantacin de procesos, el establecimiento de sistemas de mensu-
racin que estn alineados con los objetivos gubernamentales y la
educacin del cuerpo directivo de las organizaciones implementa-
doras para que ellos efectivamente lleven a cabo la gestin de los
procesos.
En sntesis, los resultados esperados con la aplicacin de la
metodologa presentada son: a) identificacin y mapeo de los pro-
cesos estratgicos; b) identificacin de la red de actores internos
y externos de la organizacin; c) identificacin de las lagunas de
desempeo (oportunidades de mejoramiento); d) simplificacin y
racionalizacin de los procesos; e) capacitacin del cuerpo de los
dirigentes en gestin de procesos (apropiacin de conocimiento
de la metodologa); f) estructuracin de sistemtica de monitoreo
y evaluacin de los resultados de los procesos; y g) modelacin del
proceso de mejoramiento continuado.
Esta metodologa se destaca por sus conceptos innovadores,
entre los cuales cabe mencionar la creacin de la oficina de proce-
sos, la contractualizacin de resultados de procesos que implican
diversas unidades implementadoras y la modelacin de un proceso
de mejoramiento continuado de la gestin de procesos.
173
ReferEncia
AMATO NETO, Joo (organizador). Redes entre organizaes: do-

mnio do conhecimento e da eficcia operacional. So Paulo. Ed.
Atlas. 2005.
Marini, C.; Martins, H. Um Governo Matricial: estruturas em
rede para gerao de resultados de desenvolvimento.
In: IX Congre-
so Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Admi-
nistracin Publica. Madrid. 2004.
OLIVEIRA, Saulo Barbar (organizador). Gesto por processos: fun-
damentos, tcnicas e modelos de implementao: foco no sistema
de gesto de qualidade com base na ISO 9000:2000. 2 ed. Rio de
Janeiro. Qualitymark. 2006
174
Captulo 8
(Re)Modelando Estructuras
Organizacionales*1
*1Contiene trechos de Martins, H.F. (2005). Modelos de Gesto e Arquitetura Organizacional.

Brasilia : ENAP, 2005. MARTINS, H.F.; MARINI, C. (2006). Guia de Modelagem de Estruturas
Organizacionais. So Paulo: Edies Fundap. MARTINS, H.F.; DANTAS, V. (2005). La modela-
cin matricial de la estructura organizacional: el caso de la Secretara del Trabajo de la Inten-
dencia de So Paulo. X Congreso del CLAD, Santiago, Chile.
Captulo 8
Estructuras son un conjunto recurrente (porque instituciona-

lizado) de relaciones (de autoridad, de subordinacin, de responsa-
bilidad y de jurisdicciones sobre determinados temas, tal como est
representado en el organigrama) que organizan el trabajo entre los
miembros de una o diversas organizaciones (caso de estructuras
extraorganizacionales, arreglos en red que implican socios y otras
partes interesadas relevantes en la organizacin del trabajo). La fun-
cin de la estructura es realizar la estrategia. El mejor diseo de
estructura depende de la estrategia y, por lo tanto, es contingen-
cial (aunque pueda someterse a ciertas regularidades y estndares,
en particular en el mbito de la administracin pblica). Estructuras
desalineadas estn un obstculo a la estrategia.
Anlogamente a los procesos, es necesario alinear y optimizar
las estructuras para realizar la agenda estratgica. Alinear significa
concebir un diseo con un grado de flexibilidad y autonoma cohe-
rente con la naturaleza de la estrategia. Estrategias en contextos
sujetos el aumento variabilidad cualitativa y cuantitativa de deman-
das y tecnologas requieren estructuras flexibles (para rpida incor-
poracin de nuevas demandas y tecnologas), mientras que estrate-
gias en contextos sujetos a relativa estabilidad se realizan de forma
satisfactoria con estructuras ms rgidas.
Optimizar estructuras significa organizar el trabajo alrededor
de competencias esenciales (con asociaciones mancomunadas o
contrato de lo que puede ser mejor hecho por terceros), eliminar
redundancias, paralelismos, yuxtaposiciones y excesos. Estructuras
no cuestan apenas dinero; estructuras disfuncionales desdibujan el
proceso de toma de decisin.
Gestin de la estructura tambin es un proceso. No slo los
ajustes internos demandan atencin continuada, aunque puedan
intensificarse en determinados momentos por razones diferentes.
La tendencia de crecimiento de la estructura extraorganizacional,
con la formacin de redes de organizaciones, exige transformacio-
nes significativas en el trabajo gerencial que pasa a enfocar ms la
relacin y la integracin que la supervisin.
177
Al promover la alineacin de las organizaciones con los obje-

tivos de la agenda estratgica, puede haber casos en que no todas
las organizaciones que constituyen la red implementadora estn en
condiciones de generar los resultados esperados. En esos casos, po-
dra ser necesario realizar una intervencin para que la estructura
organizacional posibilite el cumplimiento de su estrategia.
No hay muchas metodologas e instrumentos de alineacin y
de optimizacin de estructuras; predominn altas doses de forma-
lismo y empirismo en la mayor parte de las intervenciones. La me-
todologa de modelacin de estructura demostrada en este texto
fue desarrollada de forma alineada con la metodologa del Gobierno
Matricial (aunque pueda ser adoptada para redisear organizacio-
nes que todava no avanzaron en la gestin para resultados). Este
captulo tiene el objetivo de auxiliar a las organizaciones a realizar
un proyecto exitoso de modelacin de estructura con el objetivo de
viabilizar el logro de los resultados previstos en su agenda.
8.1. Arquitectura Organizacional

La cuestin metodolgica ms general es la concepcin de
una arquitectura abarcadora (un conjunto de principios y estnda-
res que orientan la organizacin de las actividades para implemen-
tar una estrategia) que capte el negocio (perspectiva funcional de
la estrategia) y la organizacin (perspectiva construccionista de
elementos del modelo de gestin orientados a la implementacin
de la estrategia) (NADLER & TUSHMAN, 1997; KOTTER, 1998 y 1995;
MALHOTRA, 1996; KAPLAN & NORTON, 2001; HAMEL & PRAHALAD,
1994) . En este sentido, es fundamental observar el principio de la
congruencia (NADLER & TUSHMAN, 1997), segn el cual cuanto ma-
yor sea el grado de congruencia o alineacin de los diversos compo-
nentes de la arquitectura organizacional, mejor ser el desempeo
de la organizacin.
En lnea con esa funcin-puente (entre estrategia y plataforma
implementadora) de la arquitectura organizacional y con el enfoque
del gobierno matricial, una metodologa matricial para la definicin de
la estructura organizacional, que es el objeto de este captulo, tiene
cuatro mdulos: a) la construccin de la agenda estratgica; tradu-
178
Captulo 8
cida en unidades programticas de resultados (polticas, programas,

proyectos o denominaciones congneres) que contengan, de hecho,
una definicin objetiva de los resultados a ser logrados (por medio
de indicadores de eficiencia, eficacia y efectividad); b) la definicin
de las interrelaciones (localizacin de los nudos) entre las unidades
programticas de resultado (programas, por ejemplo) y la platafor-
ma implementadora existente (organizaciones); c) la definicin de
la arquitectura organizacional de los elementos de la estrategia, o
el modelo de gestin de las redes de gobernanza formadas por los
nudos de sus organizaciones implementadoras; y, finalmente, d) la
arquitectura organizacional propiamente dicha de las organizacio-
nes implementadoras de los programas, a partir, por su parte, de la
alineacin de sus agendas con miras a incorporar su contribucin en
la promocin de los resultados de los elementos de la estrategia que
las atraviesan y de la definicin de una arquitectura que incluya una
estructura coherente con la promocin de los resultados esperados.
Hay, en ese caso, una yuxtaposicin (integradora) de arqui-
tecturas, una de las cuales es orgnica, fluida, virtual, en red, vin-
culada a los elementos de la estrategia y otra es ms concreta, en
el sentido de que est fijamente asociada a una determinada orga-
nizacin. En efecto, una de las propuestas centrales del gobierno
matricial es que ninguna de las dos arquitecturas es capaz de, por si
sola, generar la alineacin necesario para que los resultados progra-
mados sean logrados. La Figura 8.1 busca ilustrar esa propuesta y la
arquitectura matricial.
Una arquitectura organizacional apropiada, coherente, es la que
ofrece una alineacin entre la estrategia (o conjunto de propsitos y
resultados deseados) y sus elementos esenciales: estructura (arreglo
jerrquico de unidades organizacionales), procesos (conjuntos estruc-
turados de acciones que generan productos/servicios entregados a
los beneficiarios), cuadros (conjunto de personas que actan en los
procesos y sus competencias) y sistemas de informacin (conjunto de
datos e informaciones necesarios para el proceso de toma de decisin
y los recursos de informacin de software y hardware necesarios). En
este caso, la estrategia es la variable ordenadora: estructuras, proce-
sos, cuadros funcionales y recursos de informacin deben ser forma-
tados para colocar en accin opciones estratgicas especficas.
179
Perspectiva Perspectiva
Funcional: Construccionista:
RESULTADOS ARQUITECTURA ACTIVIDADES
ORGANIZACIONAL
Caja Negra Caja Blanca
(no importa como) (no importa que)
Arquitectura Arquitectura
Organizacional Organizacional
de los Programas de las Organizaciones
(redes de gobernanza) (estructuras
organizacionales)
Estructuras
Elementos de la Estrategia
Implementadoras
Figura 8.1 - Arquitectura matricial (con adaptaciones a partir de Hoogervorst, 2003)
De esta manera, estrategias alineadas con contextos de baja

complejidad, caracterizados por la previsibilidad y estabilidad de
demandas (baja variabilidad en las necesidades de los beneficiarios
y, por consiguiente, en los productos/servicios) y ofertas tecnol-
gicas (bajo grado de innovacin del producto y del proceso), se ali-
nean con modelos de gestin con caractersticas ms burocrtico-
mecanicistas. Hay dos variables-clave que deben ser consideradas:
porte e incertidumbre de la tarea. Organizaciones de gran tamao
son ms proclives a la burocratizacin. Por otro lado, ambientes
estables proporcionan bajo nivel de incertidumbre de la tarea que,
en ese caso, impone, en nombre de la eficiencia (la relacin ptima
entre recursos y productos), un diseo organizacional ms rgido y
programable.
En efecto, los modelos de gestin mecanicistas tienen las si-
guientes caractersticas:
La estrategia es ms estable y reactiva;
El conjunto de productos (bienes o servicios) es ms es-
tandarizado, menos o poco diferenciado;
Los procesos de trabajo son ms rutinarios, programa-
bles, reglamentados y autnomos (circunscritos dentro
de la organizacin);
180
Captulo 8
Las estructuras son ms rgidas, verticalizadas y reproducen

una separacin entre manos y cerebros (unos piensan,
otros ejecutan; quien piensa no ejecuta; quien ejecuta no
piensa), demarcando de forma muy contundente instancias
de decisin y planeamiento/formulacin (una cpula pen-
sante) e instancias de ejecucin (una base operacional);
Los cuadros funcionales son ms fijos (ms empleados del
cuadro que colaboradores eventuales), las competencias
son pre-definibles y la capacitacin es orientada por cono-
cimientos disponibles en el mercado;
La cultura organizacional tiende a subrayar valores como
disciplina, obediencia e impersonalidad;
El liderazgo emana ms ntidamente de la autoridad del
cargo formal;
La comunicacin es ms formal y tiende a seguir la jerar-
qua;
Los sistemas de informacin son centralizados y hermti-
cos (caja-negra). Un modelo de gestin con estas caracte-
rsticas ofrece mayor eficiencia en ambientes estables.
Estrategias alineadas con contextos de alta complejidad, ca-
racterizados por incertidumbre, ambiguidade, pluralidad e inestabi-
lidad de las demandas (alta variabilidad en las necesidades de los
beneficiarios y, por consiguiente, en los productos/servicios) y ofer-
tas tecnolgicas (alta innovacin del producto y del proceso), se
alinean con modelos de gestin con caractersticas ms orgnicas.
Ambientes inestables o turbulentos proporcionan alto grado de in-
certidumbre de la tarea, lo que, en ese caso, impone, en nombre de
la efectividad (el impacto necesario a partir de los productos nece-
sarios), un diseo organizacional ms flexible y capaz de reprogra-
marse para responder rpidamente a las variaciones del contexto.
En efecto, los modelos de gestin mecanicistas tienen las si-
guientes caractersticas:
Estrategia cambiante, emergente y proactiva, orientada a
la creacin del futuro basado en pilares autopoiticos (en
que la organizacin pasa a modelar al ambiente ms de lo
que ste ltimo modela a la organizacin);
181
El conjunto de productos (bienes o servicios) es ms di-

versificado, ms o muy diferenciado y puede, en ltima
instancia, ser totalmente personalizado;
Los procesos de trabajo son estructurados, pero menos
rutinarios, menos programables y menos reglamentados,
y estn sometidos a constantes innovaciones e integracio-
nes laterales con organizaciones asociadas;
Las estructuras son ms flexibles, horizontalizadas (menos
niveles jerrquicos y hay eliminacin de intermediarios
en los niveles de gerencia media) y buscan una integraci-
n entre manos y cerebros (la cpula predominantemente
pensante participa en cuestiones operacionales y la base
operacional piensa estratgicamente y conquista mayor
autonoma/empowerment);
Los cuadros funcionales son ms variables (menos emple-
ados del cuadro y ms colaboradores eventuales y asocia-
dos), algunas competencias son pre-definibles, pero hay
competencias emergentes y conocimientos generados
exclusivamente dentro de la organizacin;
La cultura organizacional tiende a subrayar valores tales
como iniciativa, audacia y sensibilidad;
El liderazgo emana de la capacidad de resolver problemas y
trabajar con personas y situaciones difciles bajo presin;
La comunicacin es ms informal y multidireccional;
Los sistemas de informacin son descentralizados y acce-
sibles a todos. Un modelo de gestin con estas caracters-
ticas ofrece mejor capacidad de respuesta en ambientes
inestables.
De esta forma, el mejor modelo de gestin, el ms adecua-

do, es el que promueve la estrategia y, al mismo tiempo, contiene
una estrategia alineada con el contexto. Modelos mecanicistas u
orgnicos no son buenos ni malos a priori; su adecuacin es siempre
contingente, aunque todas las organizaciones tengan trazos de am-
bos (que reas como produccin o operaciones y rea administra-
tiva suelen ser ms mecanicistas, mientras que reas de bsqueda,
182
BUROCRACIA LA ORGANIZACIN
MECANICISTA FLEXIBLE
A B C D
Previsibilidad y control de El futuro es una lnea recta y hay un Hay varios futuros alternativos que pueden El futuro es un espacio de eventos que El futuro es una resultante impredecible
los resultados nico futuro previsible. ser identificados y recorridos. puede implicar en innumerables de posibilidades ambiguas.
posibilidades no claramente delineadas
dentro de una franja.
Estabilidad de las demandas y Relativamente estable: recursos Ritmo de cambio moderado: demandas en Condiciones de obtencin de recursos y Altamente impredecible: condiciones
disponibilidad de recursos garantizados y demandas conocidas. expansin (servicios ms sofisticados o demandas dinmicas, pero predecibles. inusitadas de obtencin de recursos y
diversificados) y esfuerzos para obtencin posibilidades ilimitadas de nuevas
de fuentes alternativas de recursos. demandas.
Grado de pluralidad institucional La organizacin est enfocada en el Presiones localizadas de actores con Presiones localizadas de un conjunto Pluralidad de presiones de la sociedad civil,
inters de un actor interesado demandas que requieren atencin previsible de actores con demandas que gobierno u otros actores internos y externos
predominante (gobierno/instituidor) y no espordica. requieren atencin especfica constante. sobre la organizacin que demandan respuestas
hay presiones de otros actores. rpidas y urgentes de forma impredecible.
COMPLEJIDAD DEL CONTEXTO

Grado de diversificacin de los Prestacin eficiente de un servicio Prestacin eficiente inicialmente de un Desarrollo y prestacin de servicios nuevos Exigencia de incorporacin de rpidas
servicios prestados estandarizado. servicio estandarizado, pero supeditado a y eficientes en ambiente competitivo (otros innovaciones en nuevos servicios para
modificaciones y perfeccionamientos. actores o instancias pueden cumplir parte explotacin de nuevas situaciones de
del papel de la organizacin). competitividad.
183
Cargos y funciones Cargos claramente definidos de acuerdo Divisin rudimentaria de las responsabilidades Posiciones flexibles en la organizacin: las Cargos flexibles que no especifican ms
de acuerdo con una estructura funcional, pero
con modelo jerrquico. Cada persona reas estn dirigidas a la actividad principal que actividades individuales
Captulo 8
el modelo jerrquico sufre modificaciones para

solamente hace lo que est previsto en su responder a las contingencias, haciendo que de la organizacin. circunstanciales.
cargo o funcin. la divisin de funciones se vuelva inestable.
Liderazgo Autoridad claramente definida y atribuida de Autoridad no claramente definida, pero Lmites de autoridad y responsabilidad no Estndares de liderazgo en constante
acuerdo con la posicin jerrquica formal. siguiendo la jerarqua, salvo en los casos definidos. Liderazgo es un atributo de cambio: roles son definidos a partir de cambios
Importancia dada a la antigedad. de reuniones y comits especficamente personas con habilidad para resolver los de circunstancias. Liderazgo es una funcin de
convocados. problemas que aparezcan. la capacidad de detectar y resolver problemas.
Comunicacin Formal, estandarizada segn reglas y Formal, segn reglas y convenciones, pero Reuniones frecuentes en contexto de Completamente libre e informal, altamente
vertical (de arriba hacia abajo) suplementado por comits y reuniones. consulta permanente en todos los niveles y integrada, multidireccional, integrada a
Hay posiciones en la base libres para reas. Integracin de procesos para la procesos informatizados en todos los
consultar a la cpula. generacin de informaciones gerenciales. niveles y reas.
MODELO DE GESTIN
Compromiso Compromiso con las responsabilidades de Compromiso con el propio cargo, pero Compromiso frente a las demandas de las Completo compromiso frente a las
los cargos. Lealtad y obediencia son reconociendo la necesidad de flexibilidad propias posiciones funcionales asociadas a actividades centrales de la organizacin
valores centrales. frente a las contingencias de la situacin. las demandas de colaboracin ms amplia e dentro de su conjunto y habilidad para trabajar
interpretacin flexible de la funcin. con considerable tensin e incertidumbre.
Cuadro 8.1 - Definicin del modelo de gestin - congruencia entre factores externos e internos
desarrollo y mercadeo son ms orgnicas). El Cuadro 8.1. ilustra la

necesidad de bsqueda de la congruencia entre factores externos e
internos de la modelacin organizacional.
Despus de que hayan sido definidos los contornos del mode-
lo de gestin, la siguiente pregunta se refiere a la estructura: cul
es el mejor diseo estructural?
8.2. Comprendiendo las etapas de la

modelacin de la estructura
Un diseo estructural tiene cinco bloques lgicos, y cada uno
de ellos exige una modelacin especfica y un montaje final. Los
bloques lgicos son: a) cpula, en que se incluye la estructura de
gobernanza corporativa (las instancias mximas deliberativas que
controlan a la organizacin); b) ncleo operacional, el espacio en
que los procesos de trabajo finalsticos operan para producir los re-
sultados definidos por la estrategia; c) apoyo administrativo, donde
se sitan los procesos de gestin de insumos (recursos humanos,
financieros, logsticos, materiales, etc.) que sern aplicados en los
Cpula
Apoyo Lnea Intermediaria Apoyo

Tcnico Administrativo
Ncleo Operacional
Figura 8.2 - El modelo genrico de arquitectura organizacional propuesto por Mintzberg
184
Captulo 8
procesos finalsticos; d) apoyo tcnico-corporativo, que incluye los

procesos de definicin de requisitos tcnicos, desarrollo de produc-
tos, planeamiento corporativo y desarrollo institucional; y e) lnea
intermediaria, la estructura de coordinacin que debe proporcionar
integracin horizontal (entre los procesos finalsticos y entre ellos y
los de apoyo) e integracin vertical (entre el nivel operacional, fina-
lstico y de apoyo y la cumbre). La Figura 8.2 ilustra la interrelacin
entre esos bloques a partir del Modelo Genrico de Arquitectura
Organizacional propuesto por Mintzberg (1979). Ms all de los en-
foques clsicos, Mintzberg (1979) fue pionero al proponer un enten-
dimiento y una metodologa de concepcin de estructuras a partir
de su abordaje configuracional (esencialmente tributario de la visin
del ajuste estructural o congruencia, segn expresin propia).
Mintzberg sugiere que la coordinacin de esas partes puede
ocurrir, bsicamente, de tres maneras: por ajuste/negociacin re-
cproca (o autocoordinacin); por supervisin jerrquica (funcin
clsica de la estructura organizacional); o por estandarizacin (de
los insumos, del proceso o del producto). La estructura eficiente
es la que viabiliza, con el menor costo posible, el funcionamiento
del ncleo operacional vinculado a una determinada estrategia. En
este sentido, por considerar que el ncleo operacional representa
a la produccin y la cpula representa al modelo de gobernanza
corporativa, un gran reto es mantener la funcionalidad y la minimi-
zacin de la lnea intermediaria (locus altamente supeditado a la in-
cidencia de costos de transaccin).
Las cuestiones esenciales de la modelacin organizacional son,
en esta perspectiva: Cunto de supervisin jerrquica es necesaria
para articular a las partes lgicas del diseo organizacional? Cul
es el diseo que ofrece la mejor supervisin/coordinacin? Cules
deben ser las unidades organizacionales y cmo dichas unidades se
agrupan jerrquicamente?
8.2.1. Modelando la cpula

La funcin de la cpula es coordinar a las dems partes de la
estructura y ejercer la funcin de relaciones de frontera, interac-
tuando con el ambiente externo en el mbito institucional.
185
La definicin del bloque cpula es una consecuencia del mo-

delo de gobernanza corporativa, que refleja los derechos de propie-
dad y los vnculos institucionales de la organizacin. Los modelos de
gobernanza son formados esencialmente por instancias deliberati-
vas (asambleas, consejos, comits, etc.) y ejecutivas (dirigente prin-
cipal y otros ejecutivos dirigentes), pero pueden incluir instancias
consultivas (comits, foros, cmaras, grupos, redes, consejos tem-
ticos, etc. sin poder deliberativo, pero que ejercen influencia en las
deliberaciones porque pueden orientarlas). El propio concepto pre-
dominante de gobernanza corporativa sugiere la separacin entre
instancias deliberativas (generalmente representadas directa o indi-
rectamente por los detentadores de derechos de propiedad, otros
derechos o fuertes vnculos institucionales) e instancias ejecutivas
(generalmente ocupadas por ejecutivos con mandato) como medio
de forjar una relacin contractual entre propietarios/detentado-
res de derechos (que definen las lneas generales de las polticas de
la organizacin y deliberan sobre los resultados que deben ser logra-
dos) y gestores (que implementan esas polticas y persiguen los re-
sultados definidos) con el propsito de asegurar que la organizacin
est siendo administrada en defensa del inters de los primeros.
La estructura de gobernanza corporativa es esencialmente
un mecanismo de control (y, subsidiariamente, un mecanismo de
participacin e interlocucin, a partir de instancias consultivas). Sin
embargo, incluso cuando hay una clara separacin de funciones deli-
berativas y ejecutivas(en la cual, por ejemplo, la instancia deliberati-
va no se inmiscuye en cuestiones operacionales, confiriendo amplia
autonoma ejecutiva a los dirigentes y, por otro lado, los ejecutivos
no maniobran las deliberaciones), hay profundas implicaciones en la
funcin ejecutiva, de alta direccin, de la cpula. Arreglos simples,
tales como estructuras unitarias (la direccin delibera) o colegiado
simple (una nica unidad colegiada deliberativa/controladora), pue-
den restringir la legitimidad organizacional, pero simplifican el pro-
ceso de deliberacin, de rendicin de cuentas de la direccin, y tien-
den a proporcionar mayor agilidad en el proceso de toma de decisin
organizacional. La diferenciacin y la jerarquizacin de estructuras
deliberativas (asamblea, consejo de administracin, consejo fiscal,
186
Captulo 8
etc., a ejemplo de las sociedades annimas) y consultivas pueden

aumentar la legitimidad de la organizacin, pero hace que los proce-
sos deliberativos (que tienen que incluir un abanico mayor de intere-
ses y opiniones), de rendicin de cuentas (ante ms actores y segn
requisitos diferenciados) y decisorio (la agenda de la direccin est
ms orientada hacia arriba que hacia abajo en la organizacin,
imponiendo estructuras intermediarias de coordinacin) ms lentos
y complejos. Aunque, en algunos casos (sociedades annimas, fun-
daciones, etc.), la legislacin imponga ciertas estructuras de modelo
de gobernanza corporativa, es deseable un diseo simple.
Adems de las instancias de gobernanza corporativa, la de-
finicin de las unidades organizacionales de la cpula incluye defi-
niciones con relacin a la direccin (reas de responsabilidad o un
rgimen colegiado de direccin ejecutiva) y a las unidades de staff/
asesora (que la mayora de las veces representan unidades que des-
empean procesos de apoyo, pero tpicamente de lnea, no de ase-
soramiento). En lo que atae a la estructura del cuerpo directivo,
es frecuente y deseable (por la correspondencia con relacin a la
estrategia) que el criterio de departamentalizacin sea por rea de
resultado, pero pueden aplicarse otros (producto, funcin, proceso,
conocimiento, regin, temas, segmentos beneficiarios e incluso pro-
cesos de apoyo). En lo que se refiere a los agregados de la estructu-
ra directiva, las unidades de staff, es importante que ellas se limiten
a funciones tpicas mnimas de asesoramiento, apoyo corporativo y
apoyo de gabinete (secretara ejecutiva, jefe de gabinete, asistentes
personales, asesoramiento de medios de comunicacin, relaciones
corporativas, relaciones legislativas, etc.), y dejen los procesos de
apoyo tcnico y administrativo en unidades de lnea (eximiendo, por
lo tanto, a las unidades decisorias centrales e impidiendo la replica-
cin de estructuras de lnea en las unidades de asesoramiento).
Modelos de gestin ms mecanicistas tienden a presentar
una estructura de gobernanza corporativa con las siguientes carac-
tersticas: a) estricta separacin deliberacin-ejecucin (que acaba
reproduciendo la separacin entre manos y cerebros), motivada b-
sicamente por la desconfianza; b) concentracin de poder delibera-
tivo en una determinada categora de stakeholder (generalmente el
187
accionista o el rgano al cual la organizacin se vincula); c) baja re-

presentatividad institucional en instancias consultivas, que tienden
a tener un papel ms tcnico; y d) concentracin del poder ejecutivo
en una posicin jerrquica superior de ejecutivo principal, al cual se
subordinan los dems dirigentes.
Modelos de gestin ms orgnicos tienden a presentar una
estructura de gobernanza corporativa con las siguientes caracters-
ticas: a) integracin deliberacin-ejecucin, en la cual los ejecutivos
de la organizacin y, eventualmente, de organizaciones asociadas
participan activamente en las formulaciones deliberadas, motiva-
dos bsicamente por la cooperacin y conjugacin de intereses; b)
ejercicio del poder deliberativo, considerados los intereses de dife-
rentes categoras de stakeholder (accionista que, incluso como el
principal, no descuida otras partes tales como beneficiarios, cola-
boradores, proveedores, asociados, etc.); c) alta representatividad
institucional en instancias tanto deliberativas como consultivas, que
tienden a tener un papel activo de participacin e interlocucin; y d)
los dirigentes de la organizacin comparten el poder ejecutivo, para
formar una instancia ejecutiva colegiada (directorios colegiados,
consejo director, etc.), cuyo dirigente mximo tiene una funcin de
representacin institucional.
8.2.2. Modelando el ncleo operacional
El ncleo operacional es el centro de la estructura y constituye

la plataforma implementadora de la estrategia. El ordenamiento del
ncleo operacional comienza en la identificacin de los procesos, (o
macroprocesos, a partir de los cuales los insumos son transformados
en productos o servicios entregados a los beneficiarios) que, al in-
formar el como o los grandes conjuntos de acciones necesarias para
la realizacin de la estrategia, informa las principales reas de resul-
tado de la organizacin. La estructura del ncleo operacional debe
proporcionar, sobre todo, la integracin horizontal, la coordinacin
y el control entre los procesos de trabajo y dentro de ellos (aunque
la coordinacin dentro de cada proceso de trabajo tambin ocurra
por especificacin del proceso, del producto y de las competencias).
188
Captulo 8
De esta manera, el grado de complejidad/diferenciacin estructural

del ncleo operacional est relacionado predominantemente con
los siguientes factores (definidores de criterios de departamentali-
zacin): a) diferenciacin de productos/servicios/reas de resultado;
b) segmentos de beneficiarios; c) regiones de actuacin; y d) temas
o cuestiones relevantes (vnculos institucionales, asuntos sensibles
que implican riesgos, reglamentaciones gubernamentales, etc.).
La cuestin esencial de la modelacin del ncleo operacional
es la definicin de la unidad responsable de la entrega del produc-
to/servicio. Se cuestiona si esa definicin se pautar, a priori, por el
tipo de producto/servicio, por la regin en que es entregado, por el
beneficiario, por cuestiones relevantes, o por una combinacin de
estos criterios. La Figura 8.3 propone una matriz de definicin de
criterios de departamentalizacin a partir de la cual se vuelve visible
la aplicacin de mltiples criterios de departamentalizacin en las
principales reas de resultado derivadas de la estrategia.
CRITERIOS DE DEPARTAMENTALIZACIN DEL NCLEO OPERACIONAL
CONOCIMIENTO / SEGMENTO
PRODUCTO PROCESO REGIN TEMA OTRO
HABILIDAD BENEFICIARIO
1 2 N 1 2 N 1 2 N 1 2 N 1 2 N 1 2 N 1 2 N
Macroproceso /
rea de resultado 1
ESTRATEGIA Macroproceso /
(QU HACER?) rea de resultado 2
Macroproceso /
rea de resultado N
Figura 8.3 - Matriz de definicin de criterios de departamentalizacin
La departamentalizacin/diferenciacin por proceso o pro-

ducto (muy comn en las estructuras divisionarias de las grandes
organizaciones) es conveniente en el caso de productos/servicios
estandarizados y regulares, sin diferenciaciones y oscilaciones signi-
ficativas en la demanda (en razn de regiones, segmentos o temas
relevantes). La departamentalizacin/diferenciacin por conoci-
miento o habilidades es conveniente en los casos en que el proce-
so productivo es intensivo en conocimientos muy especficos. La
departamentalizacin/diferenciacin por regin y beneficiarios es
conveniente cuando hay grandes diferencias (polticas, econmicas,
189
sociales, culturales, etc.) entre las diferentes regiones y segmentos

beneficiarios para los cuales los productos/servicios son destinados
y entregados, lo que puede implicar diferenciaciones de productos,
de arreglos logsticos de distribucin, de formas de intermediacin,
de divulgacin, ventas y post-ventas. La departamentalizacin/dife-
renciacin por temas o cuestiones, generalmente un criterio suple-
mentario de departamentalizacin (que se aade matricialmente o
no a otro), es conveniente en el caso de la existencia de riesgos (de
naturaleza ambiental, social, etc.) o reglamentaciones gubernamen-
tales que impongan estndares y prcticas fiscalizadoras.
Una estrategia de una organizacin de pequeo porte basada
en un nico producto estandarizado, con tecnologa simple, apenas
para un segmento de clientes y en una nica regin impone pocos de-
safos a la modelacin del ncleo operacional, generalmente con una
nica unidad de produccin u operaciones. Organizaciones de
gran porte que desarrollan estrategias complejas basadas en produc-
tos diferenciados, altamente intensivos en tecnologa, orientados a
distintos segmentos, en distintos locales y supeditadas a incontables
riesgos y regulaciones, necesitarn una compleja estructura en su
ncleo operacional. Dicha estructura posiblemente combinar dos o
ms criterios de departamentalizacin de forma cruzada (formando
una estructura matricial) o replicada (con unidades segn un criterio,
subordinadas a unidades de acuerdo con otro criterio) o formando
una estructura celular, atomizada, hologrfica o en red (denomina-
ciones comunes para situaciones en la cual el ncleo operacional se
divide en varias organizaciones, formando una constelacin de orga-
nizaciones asociadas, cada una de ellas con un estndar peculiar de
estructura para cumplir una funcin en el conjunto).
A medida en que el grado de complejidad de la estrategia im-
pone diferenciacin, descentralizacin u atomizacin del diseo or-
ganizacional ms amplias y ms complejas, mayor es la necesidad
de mecanismos integradores, tales como comits, grupos o fuerzas-
tarea, equipos de proyecto, gerentes integradores, etc. La propia
estructura matricial es a menudo utilizada como una resolucin in-
tegradora, porque tanto puede implicar la creacin de equipos de
proyecto ad hoc como integraciones punto a punto, que forman
190
Captulo 8
una red de clientes internos. En ltima instancia, la integracin de

la organizacin-red, con sus partes/unidades altamente autnomas,
1
ocurre ms por ajuste mutuo , o autocoordinacin, que por supervi-
sin jerrquica, lo que no impide la existencia de dispositivos inte-
gradores o de una cabeza integradora (sin la cual, muchas veces
el ncleo operacional, ya atomizado, se fragmenta).
Estructura funcional con colegiado

Estructura funcional Estructura matricial
de dirigentes
Estructura funcional integrada Estructura celular en red
Figura 8.4 - Tipos de estructura organizacional
En todo caso, modelos de gestin ms mecanicistas utilizan

con mucha propiedad estructuras funcionales; modelos con carac-
tersticas hbridas utilizan variantes de la estructura funcional (cuya
rigidez y verticalidad son atenuadas por dispositivos integradores).
Entre estas variantes se incluye la estructura matricial; modelos or-
gnicos utilizan, en el lmite, estructuras celulares en red. La Figura
8.4 ilustra este movimiento a partir de tipos de estructura organiza-
cional distintos.
1 La lgica del ajuste mutuo es similar a los mecanismos de mercado porque presume que,
cuando hay entre las partes la nocin de que la cooperacin entre ellas generar valor y la
distribucin de ese valor generado entre las partes ser justa (responder a las expectativas
de cada parte), una especie de mano invisible promueve espontneamente la integracin,
minimizando la incidencia de costos de coordinacin
191
8.2.3. Modelando las reas de apoyo
La funcin del bloque lgico de apoyo es viabilizar, priori-

tariamente, el trabajo del ncleo operacional, pero tambin de la
cpula y de la lnea intermediaria. Corresponde al rea de apoyo ad-
ministrativo gestionar los recursos humanos, financieros, materia-
les, logsticos, etc. La funcin del apoyo tcnico es formular, definir
normas y estandarizar, planificar (desde los aspectos estratgicos
hasta los operacionales) y controlar los procesos organizacionales.
La modelacin de ambas reas no es trivial, no implica la creacin de
una unidad para cada rea de apoyo. Hay tres principales considera-
ciones a este respecto.
Primeramente, hay en el bloque de apoyo actividades que
se vinculan lgica y directamente (no necesariamente de forma je-
rrquica): a) al ncleo operacional (el caso de la gestin de logs-
tica, de la estandarizacin y elaboracin de normas tcnicas, de la
gestin de materiales, equipos e instalaciones, etc.); b) a la cpula,
porque tienen alcance organizacional (caso del apoyo jurdico, del
desarrollo institucional, incluso de la planificacin, del desarrollo de
nuevos productos, de las relaciones institucionales, del marketing,
de la gestin financiera, etc.); y c) a ambos (el caso de la gestin
de recursos humanos, de la gestin del conocimiento, de la gestin
de recursos de informacin, entre otros, que tienen aspectos muy
operacionales, de aplicacin en el ncleo operacional, y, al mismo
tiempo, tienen aspectos estratgicos, que influyen en las decisiones
estratgicas).
Segundo, el hecho de haber una diversidad de funciones de
apoyo (tcnico y administrativo) no implica la necesaria existencia
de una unidad especfica para cada funcin. Hay funciones de apo-
yo que son autoejecutadas de forma directa por la cpula (casos
tpicos de planeamiento sin unidades de planeamiento) o por el n-
cleo operacional (caso tpico de las reas de produccin, logstica e
ingeniera con relacin al apoyo tcnico) o son ejecutadas de forma
indirecta por contrato (caso tpico de las funciones tercerizadas).
Tercero, se aplican a las unidades que desempean actividades
de apoyo tcnico o administrativo vinculadas al ncleo operacional
192
Captulo 8
o a la cpula los mismos posibles criterios de departamentalizacin

que se aplican al ncleo operacional, o sea, el apoyo tambin puede
estar organizado por producto (interno), proceso, conocimiento/
habilidad, regin, segmento beneficiario, tema, etc.
8.2.4. Modelando la lnea intermediaria
Definidos los bloques lgicos (cpula, ncleo operacional y

apoyos), la definicin de la lnea intermediaria constituye la fase de
montaje y terminacin de la estructura, porque constituye la cola
que une sus partes bsicas. A rigor, la lnea intermediaria comien-
za en la parte inferior de la cpula (las unidades de direccin cor-
porativa/organizacional) y termina en la parte superior del ncleo
operacional (las unidades que entregan los productos/servicios). Su
funcin esencial es la integracin lateral (coordinar las unidades del
ncleo operacional y algunas unidades de apoyo) y vertical (hacer
que la estrategia llegue a la base y hacer que la base llegue a la es-
trategia).
Desde la lnea intermediaria hacia arriba, la naturaleza del tra-
bajo es predominantemente gerencial (aunque la cpula exige ms
competencia estratgica, poltica y relacional, la lnea intermediaria
exige tambin grandes dosis de habilidades de asignacin, interper-
sonales y de informacin), al contrario del ncleo operacional y de
los apoyos, cuya naturaleza de los trabajos es predominantemente
tcnica, aunque no exclusivamente tcnica. Es en la lnea interme-
diaria que ser demandado, en alto grado, un portafolio ms abar-
cador de habilidades gerenciales y tcnicas.
La lnea intermediaria representa tambin una va de distribu-
cin de poder (delegado de la cpula). La lnea intermediaria opera,
en cierta medida, la descentralizacin vertical (el grado de transfe-
rencia de poder decisorio al ncleo operacional) y la descentraliza-
cin horizontal (el grado de transferencia de poder decisorio a las
reas de apoyo).
La modelacin de la lnea intermediaria nunca es trivial, pero
debe cumplir algunos requisitos. Primeramente, debe ser mnima. El
diseo ptimo eliminara la lnea intermediaria porque, a principio, la
193
intermediacin implica potenciales costos de transaccin y compor-

tamientos oportunsticos. El valor agregado de la lnea intermediaria
es la integracin (horizontal y vertical), y hay casos muy difciles de
ser evaluados objetivamente, en que los costos de la integracin su-
peran sus beneficios.
Segundo, los criterios de departamentalizacin de la lnea in-
termediaria deben seguir, de alguna forma, los de la cpula y del
ncleo operacional. Es verdad que hay situaciones en las cuales esos
criterios pueden discrepar y hacer que el diseo de la lnea inter-
mediaria sea tan crtico como complejo. Una situacin en la cual los
bloques no se unen, imponiendo un diseo excesivamente malo a la
lnea intermediaria, puede dar lugar al rediseo tanto de la cpula
como del ncleo operacional, a partir de la seleccin de criterios de
departamentalizacin ms afinados.
Tercero, la definicin de niveles jerrquicos y de grados ade-
cuados de amplitud de comando es altamente variable y dependien-
te de la naturaleza de la organizacin, de la cultura organizacional,
de la tarea y del diagrama de personal (de los estilos gerenciales
de la cpula; de la base, del ncleo operacional, y de la propia lnea
intermediaria).
Cuarto, la definicin de la lnea intermediaria debe considerar
la distribucin espacial de las partes que debe integrar, ya que po-
drn ser necesarias integraciones fsicas y logsticas entre unidades
virtuales, ubicadas remotamente o formas de teletrabajo y colabo-
raciones a distancia.
El Cuadro 8.2 presenta como ejemplo el caso de reestructu-
racin organizacional del Ministerio de Salud, con la finalidad de ali-
near la estructura con la estrategia. Es ilustrada la fragmentacin de
los procesos en la estructura del ministerio y, a continuacin, son
mencionadas las principales transformaciones en la estructura de la
Secretara Ejecutiva.
194
Captulo 8
Cuadro 8.2 - Alineando la estructura con la estrategia: caso del Ministerio de

Salud
El Ministerio de Salud construy su agenda estratgica

para el perodo 2007-2011 compuesta por programas prioritarios
para el mejoramiento de la calidad y la expansin de la oferta
de servicios de salud pblica. Con el objetivo de aumentar su
capacidad de ejecucin de esa estrategia, fue realizado, por el
Instituto Publix, un proyecto de alineacin organizacional que
involucra procesos, estructura y personas.
CGOF
SPO Planejamento
CGP
Programao
ASCOM CGDI
MS
ASPAR CGRL
Gab Min SAA
AISA CGRH CSMC
CONJUR
ASCER CGMDID CPDRH
DATASUS
SE
DAD
Ncleos SICPS
AESD CATMAT
FNS NUNES
DIPE CGIS
SVS SAS SGEP SGTES SCTIE
DSAST DAB DAGEP DEGES DAF
DASIS CGDANT DAE DEMAGS DEGERTS DCIS
DST AIDS DAPE DENA SUS Dir Programa DECIT
DVEP DRAC DOGES
CGDEP PNH
DIGES DARAS
Gestin Apoyo Informacin y Prevencin Promocin y Atencin Desarr. del CT&I Servicios Tc.Adm Veedura Apoyo
Estratgica Tc.Adm Conocimiento y Vigilancia atencin primaria Especializada Sistema nico en Salud al Sistema nico Institucional
al MS de Salud (SUS) de Salud (SUS)
Figura 8.5 Procesos fragmentados por la estructura en el Ministerio de Salud
195
En este proceso de cambio organizacional, se identific que

la estructura no estaba alineada con esa estrategia, y dificultaba
su implementacin debido a problemas tales como informalidad,
fragmentacin de los procesos, duplicacin de reas de apoyo y
criterios de departamentalizacin inadecuados. La Figura 8.5 ilus-
tra el organigrama del Ministerio de Salud y muestra como su mo-
delo de divisin del trabajo fragmentaba sus procesos.
Con ese diagnstico, fue construida para el Ministerio de
Salud una nueva propuesta de estructura en que se destacaba la
Secretara Ejecutiva. Como rea de apoyo, ella es responsable de la
prestacin de servicios tcnico-administrativos (finanzas, recursos
humanos, tecnologa de la informacin, logstica, servicios genera-
les) y, en el caso del Ministerio de Salud, ejerce tambin el papel
finalstico de suministrar bienes e insumos para el SUS.
Cambios de estructura en la Secretara Ejecutiva del Ministerio de Salud
reas Diagnstico Transformaciones con nueva estructura
Logstica Proceso de compra Ineficiente, gran cantidad de Construccin del planeamiento de la demanda
compras emergenciales, desabastecimiento e anual y Modelo Logstico Integrado y
ineficiencia del transporte descentralizacin del almacenamiento y la
distribucin
Tecnologa de la Informacin Plazos y calidad de atencin no satisfactorios, Cambio para tercerizacin de servicios, creacin
superdimensionamiento del rea de sistemas de la oficina de proyectos, nuevo proceso de
por el modelo de tercerizacin de mano de obra. relacin con usuarios y centralizacin de la
infraestructura.
Ncleos Estaduales Demandas administrativas de ms de 90.000 Creacin de rea responsable de atencin a las
servidores sin seguimiento, falta de demandas administrativas, identificacin de las
estandarizacin de procedimientos y esfuerzos mejores prcticas de gestin y estandarizacin del
repetitivos entre los ncleos. modelo de operacin de los ncleos estaduales.
Desarrollo Institucional Atencin reactiva a la demandas especficas, Con la nueva posicin se pas a monitorizar la
superdimensionamiento del equipo para ejecucin ejecucin de la Agenda Estrategia y a partir de
de todas las acciones solicitadas e inexistencia de ah fueron identificados los proyectos prioritarios
proceso para seguimiento de los resultados del para la intervencin de forma proactiva y la
Ministerio de Salud. optimizacin del cuadro de personal.
Gestin de Personas Procesos operacionales sobrecargaban el foco

Centralizacin de reas con procesos similares,
de actuacin, haba duplicidad de diferentes
foco en el desarrollo de acciones estratgicas de
reas de apoyo y superdimensionamiento de la
gestin de personas como gestin por
fuerza de trabajo causada por la ausencia de
competencia y desarrollo profesional
automatizacin de los procesos.
Gestin de costos Presupuesto de R$50 mil millones para el ao Identificacin de R$100 millones de economa
de 2009 y falta de un sistema de seguimiento potencial y creacin de un proceso de monitoreo
del gasto y su calidad generando desperdicio y de los principales gastos del Ministerio de Salud.
asignaciones inadecuadas.
Figura 8.6 - Cambios de estructura en la Secretara Ejecutiva

del Ministerio de Salud
196
Captulo 8
De esta forma, al ejercer esos dos roles, la Secretara Eje-

cutiva representaba un factor crtico de xito para la ejecucin de
todos los programas de salud del Ministerio, y su modelo de orga-
nizacin limitaba su capacidad de respuesta y generacin de resul-
tados. Sus principales problemas y las soluciones implementadas
con el cambio de la estructura estn descritos en la Figura 8.6.
Como resultado de esos cambios en la estructura, el Minis-
terio de Salud consigui aumentar su capacidad de generacin de
resultados, redujo los puntos de estrangulamiento en sus procesos
de trabajo y optimiz la asignacin de su fuerza de trabajo.
Finalmente, la modelacin organizacional es un proceso no

slo de formulacin e implementacin de nuevos arreglos sino tam-
bin de institucionalizacin de nuevos estndares de interaccin
entre personas en una determinada organizacin, lo que exige la
desinstitucionalizacin de las estructuras anteriores. De esta forma,
no slo deben ser pensados como algo supeditado a implementa-
ciones modulares, experimentaciones y redefiniciones a lo largo del
camino, sino tambin, y sobre todo, como procesos de transforma-
cin organizacionales en los cuales no se modifican apenas las es-
tructuras, que requieren que una serie de aspectos sea observada
(entre los cuales se destacan la reasignacin de personas, la capaci-
tacin, incluso y principalmente gerencial, y los incentivos para ad-
hesin a la nueva estructura).
ReferEncia
HAMEL, G.; PRAHALAD, C. K. Competing for the Future. Boston,

Harvard. Business School Press. 1994.
KAPLAN, R. S.; Norton, D. P. The Strategy-Focussed Organization.
Boston, Harvard Business School Press. 2001.
197
KOTTER, J. P. The Leadership Factor. New York, The Free Press. 1988.
MALHOTRA, Y. Enterprise Architecture: An Overview. Brint Institute.
1996.
MINTZBERG, H. The structuring of organizations: A synthesis of the
research. New Jersey, Prentice-Hall Inc. 1979.
NADLER, D. A; TUSHMAN, M.L. Competing by Design. New York, Oxford
University Press. 1997.
198
Captulo 9
Promoviendo la Alineacin de las
Personas y Reinventando el Sistema
de Gestin de Personas*
* Contm excertos de MARINI, Caio. Gesto de Pessoas e a Abordagem do Governo Matricial:

o papel das escolas de governo no alinhamento estratgico da arquitetura governamental. IX
Congreso del CLAD. Madri.2004.
Captulo 9
Se entiende que organizacin, segn el concepto clsico, es

un conjunto de personas que actan de forma coordinada para lo-
grar determinados resultados. Este captulo trata de la dimensin
personas, y, as como la dimensin procesos (Captulo 7), tiene dos
temas esenciales: la alineacin y la optimizacin (o la bsqueda de
mejores desempeos).
Alinear personas significa orientarlas para lograr los objeti-
vos estratgicos. Para esta alineacin, es necesario que las percep-
ciones (valores) que justifiquen la consecucin de dichos objetivos
sean compartidas y es necesario, tambin, contar con un conjunto
de personas con los conocimientos, las habilidades y las actitudes
que son necesarias para lograr ese fin.
Optimizarlas significa construir un sistema de gestin, con po-
lticas, herramientas e instrumentos, que apoye e incentive el desa-
rrollo de competencias y la capacidad de generar resultados.
Este captulo aborda la concepcin de un nuevo modelo de
gestin de personas para el sector pblico, alineado con la agenda
estratgica de gobierno, que se vuelve necesario frente a las trans-
formaciones de la sociedad moderna y sus impactos en la dimensin
humana de las organizaciones.
9.1. El imperativo de la alineacin en razn

de los nuevos tiempos
Con el surgimiento de un nuevo contexto de la sociedad del
conocimiento que tiene como caractersticas distintivas la comple-
jidad y la permanente transformacin (en contrapartida con el con-
texto tradicional, relativamente simple y estable tpico de la socie-
dad industrial), cambian los modelos de gestin, originariamente
de carcter burocrtico mecanicista (orientados a la conformidad
normativa) en evolucin hacia modelos de gobernanza (orientados
para resultados), cuyo reto consiste en fortalecer las capacidades,
no solamente de la administracin pblica sino tambin de toda la
201
red de actores involucrados en el proceso de implementacin de la

agenda estratgica de desarrollo (subrayada en el Captulo 5).
Como consecuencia, se vuelve imperativo promover la ali-
neacin de las personas (especialmente de los lderes) en lo que se
refiere al perfil de competencias y reinventar los sistemas de ges-
tin de personas (en especial, carreras, remuneracin, capacitacin)
para responder a las exigencias de los nuevos tiempos que incluyen
profundas transformaciones en el mercado de trabajo, en especial
en el sector pblico. La necesidad de fortalecer la imagen del servi-
cio pblico ante la sociedad y de reorientar los mecanismos de ges-
tin para resultados llev al surgimiento de iniciativas dirigidas a la
reduccin de las diferencias entre el mercado de trabajo pblico y
privado. Sobre este tema, Longo (2003) destaca algunas tendencias
en el ambiente que rodea al empleo pblico:
Uniformidad y estandarizacin, tpicos de la era industrial,
dan lugar a la diversidad de flexibilizacin de los contratos
de trabajo, con tendencias a la redefinicin y descentrali-
zacin de los locales de trabajo;
Prdida gradual de la estabilidad que siempre caracteriz
al empleo pblico. La nueva relacin pasa a ser explicada
por el concepto de la empleabilidad, en que la seguridad
ya no deriva de estar empleado, sino de la capacidad de
ser empleable;
Del Homo Faber al Homo Sapiens, lo que significa reducir
la importancia del trabajo menos calificado, que tiende a
ser mecanizado, o externalizado, y subrayar la gestin del
capital intelectual como diferencial competitivo;
Paradojas en el mercado de trabajo reduccin del em-
pleo en los mbitos operacionales y crecimiento de la de-
manda de trabajo calificado imponen a los gobiernos el
reto de la reconversin laboral;
Reconfiguracin de las jornadas de trabajo en consecuencia
de la necesidad de flexibilizacin de los regmenes para au-
mentar la capacidad de respuesta, la incorporacin masiva
de las mujeres al mercado de trabajo y necesidad de compa-
tibilizar la vida profesional con la vida personal estn estimu-
lando nuevas modalidades de trabajo virtual o a distancia.
202
Captulo 9
9.2. Construyendo una nueva gestin de personas

La discusin acadmica sobre el desarrollo humano en las or-
ganizaciones tuvo como hito la obra de Mary Parker Follett, extra-
amente olvidada en su momento, quizs por preconcepto y segu-
ramente por incomprensin: sus argumentos eran muy avanzados
para su poca. Es como mnimo curiosa la coincidencia de las ideas
de esta brillante intelectual con la agenda actual del rea de gestin
de personas. Las propuestas de Follett estaban basadas en el traba-
jo social y en el estudio de las personas como componentes centra-
les de las organizaciones. En particular, defendi el fortalecimiento
de la conciencia social, la democratizacin de la administracin y el
concepto de integracin en la bsqueda de la solucin de conflic-
tos. Ella fue, segn Peter Drucker, la profetisa de la gestin y ayud
a construir las bases de la escuela de las relaciones humanas, muy
conocida por la experiencia realizada por Elton Mayo, en la Western
Electric Company. De esta manera se inauguraba una nueva era en
la teora administrativa orientada hacia la consideracin de los mo-
tivos y comportamientos humanos oponindose al enfoque meca-
nicista de la administracin que estaba vigente en aquel momento.
Conquistar la lealtad y promover la motivacin de las personas eran
los objetivos centrales del movimiento, cuya premisa era la existen-
cia de un conflicto entre los intereses individuales y los objetivos or-
ganizacionales. Desde entonces, importantes conquistas y nuevas
exigencias fueron incorporadas, adems de las diferentes denomi-
naciones atribuidas a este campo de estudio y de prcticas adminis-
trativas: administracin de personal, relaciones industriales, geren-
cia de recursos humanos y, ms recientemente, gestin de personas
(GEP gestin estratgica de personas).
No se trata, sin embargo, dar un nuevo nombre a un viejo pro-
blema. Significa fundamentalmente asegurar centralidad al tema
colocando a la gestin de personas en el foco principal, como parte
integrante de la estrategia organizacional. Pero, para eso, es nece-
sario superar algunas barreras:
(GEP) Gestin Estratgica de Personas presupone la exis-
tencia de una cultura de pensamiento estratgico en las
203
organizaciones. Puede parecer obvio, pero no hay gestin

estratgica de personas cuando no hay gestin estratgi-
ca en la organizacin;
Tambin es necesario superar la cultura operacional vigente
que hace que las tradicionales reas de RH funcionen como
si fueran registros notariales. Este cambio incluye la revisi-
n del marco jurdico- legal, casi siempre rgido e inflexible,
y el uso intensivo de modernas tecnologas de informacin
y comunicacin, para dar mayor eficiencia operacional y
permitir acciones de naturaleza ms estratgica;
La necesidad de reinvencin del liderazgo, que pasa a ser
esencialmente relacional, en la medida en que la consecu-
cin de los resultados expresados en la agenda estratgi-
ca va ms all de los lmites de las unidades gubernamen-
tales e incluso de los lmite de los gobiernos, lo que exige
esfuerzos de articulacin con otros gobiernos, con el sec-
tor privado, el tercer sector y con otros actores. El anti-
guo liderazgo basado en el comando y control ya no es
suficiente. El desafo que ser enfrentado por el lder con-
temporneo pasa a ser de dos naturalezas: movilizar sus
equipos y articularse con otros equipos y lderes para la
consecucin de los objetivos buscados (MARINI, 2009).
Con miras a establecer las bases para una nueva gestin de

personas en el sector pblico, fue aprobada, en la V. Conferencia
Iberoamericana de Ministros de la Administracin Pblica y Reforma
del Estado, en julio de 2003, la Carta Iberoamericana de la Funcin
1
Pblica (2003).
El reto fundamental, en esta nueva concepcin de GEP, es el
establecimiento de una convivencia equilibrada entre mrito y fle-
xibilidad. El primero garantiza idoneidad para la realizacin de las
tareas, asegura la defensa del fin pblico frente al inters particular
1 Con los siguientes objetivos:

Definir bases que configuren un sistema profesional, moderno y efectivo de servicio civil,
como pieza-clave de la gobernabilidad democrtica de las sociedades contemporneas.
-Configurar un marco genrico de principios, polticas y mecanismos de gestin (lenguaje comn).
-Servir como fuente de inspiracin para aplicaciones concretas, reglamentaciones, desarrollo
y reformas dirigidas hacia la modernizacin de los sistemas nacionales de servicio civil.
204
Captulo 9
y proporciona seguridad jurdica, mientras que la flexibilidad propor-

ciona receptividad a las prioridades polticas y a las necesidades de
la sociedad y contribuye a una mayor eficiencia y orientacin para
resultados. Aunque pueda trasparecer una visin dicotmica, am-
bas dimensiones se desarrollan fortalecindose recprocamente en
un crculo virtuoso de importancia esencial para la gobernabilidad
de los sistemas poltico-administrativos contemporneos. (LON-
GO, 2007)
En oposicin a la visin tradicional que daba a las personas un
carcter de insumo (recursos humanos), haca hincapi en el control
(de las manos) y reduca su administracin a apenas su dimensin
operacional, la Nueva Gestin de Personas destaca el conocimien-
to como diferencial competitivo, enfatiza el compromiso (de las
mentes) y, como consecuencia, eleva la gestin de personas al nivel
ms estratgico de la organizacin. Con el objetivo de establecer
orientaciones para esta nueva fase, se propone un Mapa Estrat-
gico para Nueva Gestin de Personas (Figura 9.1). El mapa parte de
la Agenda Estratgica de Gobierno y establece la alineacin como
macro-objetivo que, a continuacin, es desarrollado en objetivos
por perspectivas: destinatarios (el valor que la GEP aade a cada
parte interesada), procesos (la reinvencin necesaria) y aprendizaje
y crecimiento.
La agenda propuesta parte del presupuesto de que las perso-
nas constituyen la base sobre la cual todos los dems elementos del
modelo de gestin se apoyan.
La implementacin de un modelo de gestin de personas de
tipo estratgico necesita, en primer lugar, identificar quienes son las
personas que realizan la estrategia. Eso significa definir no slo el
perfil (de competencias y valores) de las personas, sino tambin la
cantidad de personas necesarias para cumplir con la agenda estrat-
gica, de corto, mediano y largo plazo.
La Agenda Estratgica para la Nueva Gestin de Personas, en
coherencia con los cambios del modelo de gestin del Estado, hace
hincapi en el papel del liderazgo para ese contexto de transicin
del Estado hacia el modelo de actuacin en red, que promueve la
articulacin entre los diferentes actores y grupos de inters.
205
AGENDA ESTRATGICA DE GOBIERNO
MACRO-OBJETIVO DE LA NUEVA GP: Alineacin de personas y reinvencin del sistema de GEP
PERSPECTIVA DE LOS DESTINATARIOS (STAKEHOLDERS)
SOCIEDAD GOBIERNO FUNCIONARIO
Cmo la nueva
Cmo la nueva Cmo la nueva
GP contribuye al
GEP contribuye a GP contribuye al
alcance
agregar valor desarrollo
de los objetivos
pblico ? de los Funcionarios?
gubernamentales?
PERSPECTIVA DE LOS PROCESOS
GARANTIZAR LA INTEGRACIN, INNOVACIN Y EL MEJORAMIENTO DE LA EFICIENCIA OPERACIONAL
Productividad Relacin Reinvencin

Atraccin y Cargos, Desarrollo con de los
y
seleccin de carreras y de organizaciones sistemas
calidad
personas ascenso competencias profesionales de gestin
de vida
de personas
PERSPECTIVA DEL CRECIMIENTO Y DEL APRENDIZAJE
Dimensionamiento
Valores de la fuerza de Competencias Liderazgo
trabajo
Figura 9.1 - El Mapa Estratgico de la nueva gestin de personas
En la era del conocimiento, donde el capital humano es reco-

nocido como el principal activo de las organizaciones, el proceso de
gestin de personas tambin se reinventa, adaptando sus sistemas
de gestin a esta nueva realidad. Tradicionalmente orientados hacia
el mbito operacional (actividades de naturaleza notarial), los siste-
mas necesitan evolucionar hacia una gestin estratgica de perso-
nas, por medio de la adecuacin de las herramientas de gestin de
personas y del desarrollo de una poltica de remuneracin basada en
competencias y desempeo.
206
Captulo 9
9.3. Alineando la Fuerza de Trabajo

La implementacin de un Modelo de Gestin para Resultados
depende de un equipo con perfil y cuantitativo adecuados a los desa-
fos de la unidad organizacional para la efectividad de la implemen-
tacin de la estrategia. El Dimensionamiento de la Fuerza de Trabajo
incluye esa alineacin del cuadro funcional con el objetivo de mejo-
rar su capacidad de implementacin de la agenda estratgica.
Alinear la fuerza de trabajo exige establecer el dimensiona-
miento cualitativo y cuantitativo adecuado de los cuadros funciona-
les, lo que comprende la definicin del cuantitativo de colaborado-
res necesarios en cada unidad y sus perfiles, en una perspectiva de
mediano y largo plazos para todos los tipos de vnculos de la fuerza
de trabajo definidos (cuadro propio de personal, tercerizados y per-
sonas contratadas temporalmente). Con este objetivo, varios aspec-
tos necesitan ser evaluados:
Agenda Estratgica. A partir del anlisis de la agenda es-
tratgica sern retirados elementos que tengan impacto
en la fuerza de trabajo, tales como la expansin de pro-
gramas, el lanzamiento de nuevos proyectos, la eliminaci-
n de acciones o la redefinicin de la posicin de la orga-
nizacin;
Cuadro Funcional. Son evaluados factores de la fuerza de
trabajo tales como vnculo, unidad de trabajo, horario de
trabajo, formacin, experiencia, funcin, ndices de au-
sentismo, entre otros. A partir de estas informaciones, es
posible hacer un diagnstico del perfil y de la distribucin
de la fuerza de trabajo;
Procesos. La identificacin y el mapeo de los macropro-
cesos de la organizacin permite la construccin de la ca-
dena de valor, volviendo posible identificar la asignacin
del cuadro funcional de la organizacin en las reas fina-
lsticas, de apoyo administrativo y gestin corporativa.
Esta relacin posibilitar, por ejemplo, la evaluacin de
superdimensionamentos de reas de apoyo en desmedro
207
de la funcin finalstica de la organizacin. Este mapa de

procesos tambin ofrece elementos para la proyeccin de
la cantidad y la descripcin detallada del perfil de la fuerza
de trabajo necesaria para la ejecucin de cada proceso;
Evolucin de la fuerza de trabajo. Con base en el escena-
rio de dimensionamiento escogido por la organizacin, se
proyecta la evolucin de la fuerza de trabajo involucrando
previsin de jubilacin de funcionarios e ingreso de nue-
vos funcionarios seleccionados en concursos de oposici-
n. Este anlisis ofrece una visin de la evolucin inercial
de la fuerza de trabajo y su adecuacin a los retos organi-
zacionales;
Mejores Prcticas en el Sector Pblico. De acuerdo con el
perfil de la unidad organizacional, son realizados anlisis
comparativos con otros rganos en el gobierno federal,
estadual y municipal con el objetivo de identificar indica-
dores como referencia para el dimensionamiento. Esos in-
dicadores, con el anlisis de procesos y la proyeccin de la
evolucin, permiten un anlisis de la situacin actual y la
identificacin de oportunidades de desarrollo;
Identificacin de los Factores Crticos. Los factores cr-
ticos son las variables que pueden tener influencia en la
fuerza de trabajo como cambios en la legislacin, agenda
estratgica, estructura organizacional, procesos de tra-
bajo, sistemas de informacin e innovacin tecnolgica,
entre otros.
La evaluacin de estos aspectos permite elaborar proyeccio-

nes que correlacionan la cantidad de personas con el perfil necesa-
rio para la realizacin de la agenda estratgica, por medio de una
lgica de contribucin para cada objetivo estratgico. Ms que la
cantidad necesaria de fuerza de trabajo, esta metodologa abarca
la alineacin de competencias y de valores organizacionales, y tiene
siempre en cuenta los resultados que la organizacin desea lograr,
siempre de acuerdo con una lgica de gestin para resultados.
208
Captulo 9
9.4.Alineacin de Valores
Alinear valores significa fomentar el despertar de una con-
ciencia para resultados, una actitud emprendedora, una postura
meritocrtica y un estndar tico republicano, ya que la administra-
cin pblica es un bien pblico que debe estar al servicio de sus leg-
timos beneficiarios (ciudadanos u organizaciones), para agregarles
el mximo valor posible.
La carta Iberoamericana de la Funcin Pblica (2003), define
los valores necesarios para mejorar la administracin pblica:
Para la consecucin de un mejor Estado, instrumento

indispensable para el desarrollo de los pases, la profe-
sionalizacin de la funcin pblica es una condicin ne-
cesaria. Se entiende como tal la garanta de posesin por
los funcionarios pblicos de una serie de atributos tales
como el mrito, la capacidad, la vocacin de servicio, la
eficacia en el desempeo de su funcin, la responsabili-
dad, la honestidad y la adhesin a los principios y valores
de la democracia.
Valores son aprendidos en la vivencia y procesos de capacita-

cin que inducen a reflexiones crticas pueden ser excelentes cata-
lizadores. Sobre todo, los valores son exigidos y reforzados por los
lderes y por el sistema de reglas e incentivos organizacionales.
Los valores son orientadores de las polticas y prcticas orga-
nizacionales y son importantes parmetros para el proceso de toma
de decisin, porque representan la forma de pensar y de actuar de
una organizacin. En un contexto de cambio desde un sistema basa-
do en controles hacia un sistema basado en resultados, existen nue-
vos entendimientos y, por lo tanto, nuevos valores. Las personas de
la organizacin deben compartir los mismos valores, o se correra
el riesgo de haber dispersin de esfuerzos y, a veces, existencia de
conflictos. Por eso, el proceso de consolidacin de valores debe ser
orientado y transmitido de forma clara y amplia a todos los niveles
jerrquicos.
209
9.5. Alineando Competencias

Alinear competencias consiste en identificar el perfil de com-
petencias (conocimientos, habilidades y actitudes) y adoptar inicia-
tivas de atraccin, desarrollo y retencin del capital intelectual ne-
cesario para la implementacin de la agenda estratgica. El reto de
la implementacin, en un contexto caracterizado por la transforma-
cin y complejidad, exige modelos de gobernanza ms sofisticados,
lo que presupone el desarrollo permanente de nuevas capacidades
para las personas y los equipos.
En este sentido, se destaca la importancia del modelo de ges-
tin por competencias que, a partir de la agenda estratgica, busca
identificar las competencias esenciales que la organizacin debe po-
seer, mapear las competencias existentes dentro de la organizacin,
identificar la brecha entre las competencias necesarias y las existen-
tes y, a partir de ese diagnstico, iniciar procesos de adquisicin,
desarrollo, aplicacin, retencin y evaluacin. La Figura 9.2 presenta
las lagunas de competencia.
Competencias
Necesarias
Gap 0 Gap 1
Competencias
Actuales
T0 T1
Figura 9.2 - Identificao de lacunas de competncia
Fuente: BRANDO, Hugo Pena; GUIMARES, Toms de Aquino. Gesto de
Competncias e Gesto de Desempenho: tecnologias distintas ou instrumentos de
um mesmo construto? Revista RAE Revista de Administrao de empresas, So
Paulo, v.41, n.1, p. 8-15, jan./mar. 2001.
210
Captulo 9
Segn Stollenwerk (2001, p. 152), el conocimiento, la compe-

tencia y la experiencia informales o no estructurados, dominados
apenas individualmente y no compartidos por medio de mecanismos
adecuados, son fcilmente perdidos y olvidados y no pueden ser or-
ganizados y almacenados para su aplicacin en procesos, productos
y servicios de la organizacin, lo que causa impacto no slo en su
desempeo, sino tambin en su capacidad de aprender e innovar.
9.6. Reinventando el liderazgo: del liderazgo

jerrquico hacia el liderazgo relacional
En la vigencia del contexto tradicional (simple y estable), don-

de el Estado asuma el papel de protagonista en la escena del desa-
rrollo, el elemento bsico de la gestin, que tena como fundamento
la burocracia mecanicista, era apenas el fortalecimiento de las capa-
cidades de la administracin pblica. El liderazgo se basaba en los
principios del comando y control, a partir de la clara delimitacin de
roles entre jefes y subordinados, y las personas, vistas como mano
de obra, eran rigurosamente controladas.
En la vigencia del nuevo contexto, surge la necesidad de forta-
lecer las capacidades no slo de la administracin pblica sino tam-
bin de toda la red de actores involucrados en el proceso. Surgen los
nuevos tiempos, los tiempos de gobernanza, y, como consecuen-
cia, surge la necesidad de promover una nueva alineacin, incluyen-
do, especialmente, la necesidad de repensar el papel del liderazgo,
esencialmente relacional, en la medida en que la consecucin de los
objetivos expresados en los proyectos de desarrollo asume cada vez
ms un carcter horizontal, yendo ms all de los lmites de los go-
biernos y exigiendo esfuerzos de articulacin con otros gobiernos y
asociaciones mancomunadas. El antiguo liderazgo basado en el co-
mando y control ya no es suficiente. El desafo que ser enfrentado
por el lder contemporneo pasa a ser de dos naturalezas: movilizar
sus equipos y articularse con otros equipos y lderes para la conse-
cucin de los objetivos buscados. En el primer caso emprende con
su equipo, abandonando el papel tradicional de controlar las manos
211
y asumiendo el rol de comprometer las mentes. En el segundo, ne-

cesita desarrollar la capacidad de convencimiento (persuasin), por-
que que no hay jerarqua ms all de las fronteras institucionales. Se
trata de lderes que construyen relaciones.
Sin embargo, en el conjunto de los cambios oriundos de la re-
definicin del papel del Estado - que incluyen la formacin de asocia-
ciones mancomunadas, la retomada de la contractualizacin, la ins-
titucin de mecanismos de participacin social, la implantacin de
tecnologas de gobierno electrnico que garanticen transparencia
y accesibilidad, entre otras -, poca atencin ha sido dada a la necesi-
dad de fortalecer (o incluso de construir) e institucionalizar sistemas
de alta direccin pblica.
La calidad de las polticas pblicas, tanto en lo que se refiere
a su formulacin como a su puesta en marcha, depende, en gran
parte, de la capacidad de la administracin pblica, personalizada
en sus lderes, de comprender ese juego poltico en la opcin (mu-
chas veces dramtica) que debe hacerse. De esa manera, el proceso
de toma de decisin necesita transcender la vieja discusin tpica
de las estructuras comando-control: debe ser realizado desde arri-
ba hacia abajo (el jefe decide) o desde abajo hacia arriba (la base
decide). Los nuevos tiempos (de gobernanza) presuponen proce-
sos decisorios desde afuera hacia adentro (la sociedad decide), para
asegurar mayor legitimidad a las decisiones. En la implementacin,
en consecuencia de la imposibilidad de responder a la totalidad de
las demandas, se vuelve necesario introducir mecanismos de alianza
con algunos sectores de la sociedad para aumentar la cobertura de
la prestacin de los servicios. En ambos casos, la calidad (de la for-
mulacin y de la implementacin) va a depender de la capacidad de
articulacin (relacional) de los lderes.
Para eso, se vuelve fundamental reflexionar sobre atributos
del perfil de competencias del nuevo lder y sobre la necesidad de
repensar las formas de seleccin, desarrollo y retencin, mecanis-
mos de responsabilizacin y de incentivo para el ejercicio de este
nuevo liderazgo.
En el contexto del sector pblico, es notable la relevancia de
esta capacidad relacional en el enfrentamiento de los desafos en el
212
Captulo 9
campo de la poltica pblica, en que la tendencia dominante es la de

la permanencia (e incluso el agravamiento) de la brecha (gap) entre
demanda social (de atencin a las necesidades de la poblacin) y la
capacidad del Estado (expresada en el presupuesto pblico) de sa-
tisfacer esas demandas. Para complicar an ms, alrededor de esta
brecha acta un conjunto de individuos representando a grupos de
inters especficos y buscando capturar (muchas veces de forma le-
gtima) el proceso de priorizacin.
Potencializar procesos sociales creativos, guiar a la sociedad
en direccin a valores diferentes, juego poltico, opcin trgica y
movilizacin de apoyos son funciones incompatibles con la cultura
de liderazgo jerrquico, tambin dominante en la mayor parte de
las administraciones pblicas de la regin. Nuevamente, el desafo
es lograr resultados en contextos donde el lder no siempre tiene
gobernabilidad sobre las variables crticas, lo que presupone el de-
sarrollo de capacidades relacionales de liderazgo.
Desarrollar un nuevo perfil de competencias y enfrentar los
desafos anteriormente sealados presupone la utilizacin de ins-
trumentos gerenciales. El arsenal es ilimitado y la oferta, tanto por
la academia como por empresas de consultora, sigue aumentando.
Algunos de esos instrumentos son de uso consagrado y estn sien-
do perfeccionados a lo largo del tiempo; otros tienen vida corta y
rpidamente pierden la validad. Esto impone l gestor el desafo de
la seleccin y de la adaptacin de los instrumentos para atender a
sus finalidades.
9.7. Gestin del desempeo basada en pactaciones

El contrato de gestin es la herramienta bsica del gobierno
matricial, y es adoptado en las perspectivas horizontal y vertical. El
primer caso se consuma con la implantacin de formas de pactua-
cin de resultados entre gobierno (contratante) y la red de imple-
mentacin de cada programa (contratado, representado por el
conjunto de organizaciones implementadoras), representado por el
gerente del programa, en la calidad de coordinador de la red de nu-
dos implementadores. En el segundo caso, la pactuacin de resulta-
dos entre gobierno (como contratante) y organizaciones (como
213
Proyecto Proyecto Proyecto Proyecto

Estratgico Estratgico Estratgico Estratgico
A B C N
CONTRATOS DE GESTIN
ALINEACIN HORIZONTAL
Unidad 1
Unidad 2
Acuerdos de desempeo
horizontales individuales
Acuerdos de desempeo
horizontales por equipos
Unidad 3
Unidad 4
Unidad N
Figura 9.3 - Acuerdos de desempeo derivados de la alineacin horizontal
ACUERDOS DE DESEMPEO DERIVADOS DE LA ALINEACIN VERTICAL
Proyecto Proyecto Proyecto Proyecto Proyecto

Estratgico Estratgico Estratgico Estratgico Estratgico
1 2 3 4 N
Unidad 1
Unidad 2
Unidad 3
Unidad 4
Unidad N
ALINEACIN VERTICAL
CONTRATOS DE GESTIN
Acuerdos de desempeo horizontales por equipos
Acuerdos de desempeo horizontales individuales
Figura 9.4 - Acuerdos de desempeo derivados de la alineacin horizontal
214
Captulo 9
contratadas, por medio de sus dirigentes) configura la alineacin

vertical. Los resultados objeto de la pactuacin deben ser mnima-
mente la contribucin al logro de las metas de los programas que se
relacionan con la organizacin y otros resultados prioritarios vincu-
lados con otras demandas identificadas. De esta manera, realizados
las alineaciones horizontal y vertical sobre la base de los contratos
de gestin de programas y de organizaciones, el prximo paso con-
siste en suministrar al rea de gestin de personas los instrumentos
que comprometan a los equipos con los resultados establecidos. En-
tre ellos estn:
Acuerdos de desempeo (por equipos e individuales) des-
de la perspectiva horizontal. De esta manera, cada equipo
y cada individuo establece sus compromisos orientados al
alcance de los objetivos de los programas (Figura 9.3);
Acuerdos de desempeo (por equipos e individuales) des-
de la perspectiva horizontal. De esta manera, cada equipo
y cada individuo establece sus compromisos orientados al
alcance de los objetivos de los programas (Figura 9.4).
9.8. Desarrollando una poltica de remuneracin ba-

sada en competencias y desempeo
Establecidos los contratos de gestin y definidos los acuerdos
de desempeo, el prximo paso consiste en disear una poltica de
gestin de personas basada en competencias y resultados. Eso impli-
ca repensar las formas tradicionales de remuneracin adoptadas en
la administracin pblica, que son de alta complejidad operacional
y completamente desvinculadas de los resultados organizacionales.
El movimiento en las carreras, va procesos de ascenso, en la mayor
parte de los casos obedece a criterios de antigedad o es basada en
evaluaciones poco criteriosas, lo que contribuye a la falta de com-
promiso de las personas con los resultados organizacionales.
Se propone como alternativa la adopcin de un nuevo enfo-
que, basado en los siguientes principios:
El conocimiento es el valor central de la organizacin para
la consecucin de sus objetivos y la gestin del conoci-
215
miento es el instrumento bsico de alineacin entre la po-

ltica de RH y la estrategia organizacional;
El compromiso de las personas con el resultado es el fac-
tor-clave de xito para la obtencin de un desempeo su-
perior;
El desempeo de los equipos y de las personas debe ser re-
conocido y recompensado a partir de criterios meritocrti-
cos, transparentes y legitimados dentro de la organizacin;
La evaluacin de desempeo debe ser un instrumento del
fortalecimiento institucional y del desarrollo personal;
Como consecuencia, deben ser evitados procedimientos
que incentiven la competencia predadora en el mbito de
la organizacin;
Las competencias necesarias para el logro de los objetivos
(de programas y organizaciones) y el grado de consecuci-
n de dichos objetivos son los elementos bsicos para el
establecimiento de la remuneracin.
De esta manera, de forma resumida, la poltica de remunera-

cin propuesta deber contener tres componentes:
El primero de ellos, fijo, que corresponde a la remuneracin
bsica del funcionario, pagado mensualmente.
El segundo, variable, corresponde al stock de competencias
acumuladas por los funcionarios, es pagado, tambin, mensualmen-
te. Esas competencias son definidas por una instancia central de
monitoreo estratgico de gobierno denominada Central de Resul-
tados y son las competencias necesarias para la consecucin de
los objetivos contenidos en los contratos de gestin (de programas
y organizaciones). Este es el punto ms sofisticado del modelo pro-
puesto y es aqu presentado de forma tambin preliminar. Algunos
requisitos son fundamentales para el funcionamiento adecuado de
este modelo:
Las competencias deben tener vinculacin directa con los
objetivos de los contratos de gestin;
Deben ser valoradas de acuerdo con el grado de relevan-
cia para la estrategia organizacional y varan a lo largo de
216
Captulo 9
los aos: una determinada competencia puede, por ejem-

plo, valer 100 puntos actualmente y bajar a 70 puntos en
el futuro, de la misma forma en que una competencia
emergente puede tener un valor menor actualmente y au-
mentar en el futuro en razn de su relevancia para el logro
de los objetivos;
As, un contrato de gestin (de programa o de organiza-
cin) debe ser desarrollado en un conjunto de competen-
cias necesarias con el respectivo dimensionamiento de la
cantidad de personas con dichos atributos;
Las competencias son clasificadas, cada una, en niveles de
profundidad, y las personas sern calificadas de acuerdo con
ese grado: senior, pleno y jnior. Esa certificacin deber ser
otorgada por un comit especializado (externo o interno).
Finalmente, el tercer componente de la remuneracin corres-

ponde a los resultados de los acuerdos de desempeo (de progra-
ma y de organizacin) a los cuales las personas estn vinculadas.
Deber ser pagado semestralmente o de acuerdo con los perodos
de evaluacin de los contratos de gestin. En resumen, el modelo
propuesto tiene la siguiente composicin: Remuneracin = (valor
fijo + valor por competencia) mensual + (valor por resultado del pro-
grama + valor por resultado por organizacin) semestral.
En sntesis, el conocimiento se convirti en el principal recur-
so de las organizaciones y ha sido el elemento central de los siste-
mas de gestin, no slo de personas, sino tambin de la gestin de
la estrategia en su conjunto.
El abordaje del gobierno matricial incorpora la gestin de per-
sonas como elemento capaz de viabilizar la agenda estratgica de
gobierno e inserta un nuevo conjunto de atributos (gestin del co-
nocimiento, reformulacin de los sistemas e instrumentos de ges-
tin de personas, reinvencin del liderazgo) adaptado al modelo de
gobernanza que se impone en estos nuevos tiempos.
217
ReferEncias
ABRUCIO, Fernando. O impacto do modelo gerencial na administra-
o pblica: um breve estudo sobre a experincia internacional re-
cente. Braslia, ENAP. 1996
BRANDO, Hugo Pena; GUIMARES, Toms de Aquino. Gesto de
Competncias e Gesto de Desempenho: tecnologias distintas ou
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218
Captulo 10
Monitorando, Evaluando,
Ajustando...
Captulo 10
Con la agenda estratgica y con el proceso de alineacin de

las unidades implementadoras (esencialmente por medio de con-
tractualizacin), la etapa de Monitoreo y Evaluacin constituye el
tercer pilar del modelo de Gestin Matricial de Resultados.
Monitorizar y evaluar significa generar informaciones sobre
el desempeo de algo (organizacin, poltica, programa, proyecto,
persona, etc.), para explicarlo (identificacin de factores inhibido-
res y promotores de resultados), y hacer uso de tales informaciones
incorporndolas al proceso de toma de decisin del objeto moni-
toreado o evaluado, con el objetivo de buscar aprendizaje, trans-
parencia y responsabilizacin. Aunque sean conceptos afines, el
monitoreo suele referirse a la generacin de informaciones sobre el
esfuerzo (seguimiento de iniciativas), y la evaluacin suele referirse
a la generacin de informaciones sobre el logro de resultados.
Desde el punto de vista de un modelo de gestin para resul-
tados, monitoreo y evaluacin son mecanismos de control y correc-
cin que permiten verificar la extensin en la cual la agenda estrat-
gica es pertinente y est siendo realizada, adems de averiguar si los
esfuerzos emprendidos estn dirigidos a ella. El punto crtico con
relacin a sistemas de monitoreo y evaluacin es generar y colocar
a disposicin informaciones de forma clara y gil para hacer correc-
ciones en el momento oportuno y, consiguientemente, propiciar
aprendizaje.
Un sistema de monitoreo y evaluacin incluye definiciones so-
bre los objetos que sern monitorizados y evaluados; sobre los pla-
zos y procedimientos de obtencin, tratamiento y disponibilizacin
de los datos e informaciones, sobre los sujetos involucrados y sobre
los instrumentos y formas de disponibilizacin de las informaciones
generadas.
221
10.1. Objetos de Monitoreo y Evaluacin y

Sistema de Puntuacin
El monitoreo y la evaluacin deben abarcar objetos tanto
del esfuerzo como del resultado. Los objetos del esfuerzo pueden
ser iniciativas (marcos, acciones, proyectos o procesos, incluso de
mejora de la gestin, por medio de sus indicadores de ejecucin,
excelencia y economicidad, segn el caso), estn o no dispuestas
en instrumentos de pactuacin de resultados. En este sentido, cabe
realizar un esfuerzo de integracin de oficinas de proyectos y/o de
procesos al conjunto del sistema de monitoreo y evaluacin.
Los objetos del resultado son los elementos programticos
de la agenda estratgica, tanto en forma de objetivos, o proyectos
como en forma de metas movilizadoras (por medio de sus indica-
dores de efectividad, eficiencia y eficacia, segn el caso), estn o no
dispuestos en instrumentos de contractualizacin interna o externa.
En este sentido, el sistema de monitoreo y evaluacin debe incorpo-
rar, de forma integrada, arreglos normalmente denominados ofici-
nas de proyectos y de procesos, en una perspectiva estratgica.
Se busca la evaluacin por separado de cada objeto y del con-
junto de objetos, por medio de un sistema de puntuacin. Esta for-
ma de evaluacin permite tanto la identificacin de problemas de
desempeo localizados referenciados en determinados conjuntos
de esfuerzos o resultados en lo que atae a la generacin de una
nota global para toda la organizacin (o programa, poltica, proyec-
to, etc.) representa la operacionalizacin de su concepto peculiar
de desempeo, que puede ser comparado en el tiempo, con casos
similares, con miras al aprendizaje y al mejoramiento continuado.
La generacin del puntaje de cada objeto debe basarse en la
construccin de una escala que permita medir la consecucin de
cada meta prevista para cada indicador relacionado con el objeto. Al
compararse, en un determinado perodo de evaluacin, la meta pre-
vista con la meta lograda, dicha escala permite evitar situaciones
binarias, en las cuales se atribuye cero a la ausencia de logro o s
por el alcance o superacin, y se establecen fajas de aceptacin (que
222
Captulo 10
Resultado Observado Nota Atribuida
90 a 100% 10
80 a 89,9% 9
70 a 79,9% 8
60 a 69,9% 7
50 a 59,9% 6
Por debajo del 50% 0
Cuadro 10.1 - Escala de puntuacin
deben ser calibradas de acuerdo con la sensibilidad del indicador)

y de corte. De acuerdo con el caso (naturaleza de los indicadores),
es posible que haya una escala patrn para todos los indicadores,
grupos de indicadores o parmetros propios para cada indicador. El
Cuadro 10.1 contiene un ejemplo ilustrativo de escala de determina-
cin de notas de 0 a 10, asociadas a valores realizados.
Despus de haber atribuido un puntaje a todos los indicadores
(de esfuerzo y de resultado), resta establecer una ponderacin entre
ellos para generar una puntuacin global. Seguramente, cada caso
exigir una combinacin distinta de pesos por indicador (de acuerdo
con su grado de significancia, incluso al asumir que l ya haya pasa-
do por pruebas de selectividad en el momento de la formulacin) y
para grupos de indicadores, tanto por perspectiva (del BSC), grupos
de stakeholders, macroprocesos, reas de resultados, como, en lti-
mo anlisis, por esfuerzo y por resultados. Las reglas generales son
simples: indicadores de resultados deben poseer ponderacin mayor
que los de esfuerzo (no hay nmeros cabalsticos, pero el peso de los
resultados debe preponderar) y reas de resultado finalsticas deben
pesar ms que reas de apoyo. El Cuadro 10.2 presenta un ejemplo de
nota ponderada derivado de un proceso de evaluacin.
223
Indicador Peso Pactado Realizado Grado de Logro (%) Nota Total de Puntos
1 3 22 27 123 10 30
2 2 2 2 100 10 20
3 2,5 100% 100% 100 10 25
4 1,5 1 1 100 10 15
5 3 100 97,59% 98 10 30
6 3 99,70% 99,77% 100 10 30
7 2,5 100% 94% 94 9 22,5
8 1 4 4 100 10 10
9 2,5 275 182,6 66 6 15
10 3,5 73 75,74 104 10 35
11 3 8.640 9.450 109 10 30
12 1 8 12 150 10 10
Totais 28,5 272,5
Puntuacin Global 9,56
Cuadro 10.2 - Comparativo de las metas programadas y de los

resultados logrados de la Red Nacional de Enseanza e Investigacin
10.2 Comprendiendo el proceso y las

modalidades de Monitoreo y Evaluacin
El proceso de Monitoreo y Evaluacin define la forma y el ti-

ming en que los datos sern obtenidos, tratados y, principalmente,
colocados a disposicin. Incluye definiciones de plazos, o definicio-
nes sobre el perodo de evaluacin, alcance, productos y actores de
las evaluaciones, de manera que formen conjuntos integrados de
modalidades de monitoreo y evaluacin.
Con relacin a los plazos, un ciclo de evaluacin (generalmen-
te coincidente con un ciclo de pactuacin) puede dividirse, segn
el caso, en perodos diferentes de evaluacin (mes, cuatrimestre,
ao, etc.) y comprender diferentes arreglos de objetos de evalua-
cin, procedimientos y partes involucradas. Generalmente, hay tres
principales modalidades de evaluaciones, ex cursum y ex post: a)
evaluacin de esfuerzos en perodos cortos (de uno a tres meses);
b) evaluacin de esfuerzos y resultados en perodos medios; y c)
evaluacin de resultados al final del ciclo de evaluacin.
224
Captulo 10
La primera modalidad est enfocada en esfuerzos. Es muy

comn que el monitoreo de iniciativas (marcos, acciones, etc.) se
establezca en perodos de evaluacin relativamente cortos/frecuen-
tes, en bases mensuales, bimestrales, trimestrales, etc. Es deseable
que este tipo de evaluacin sea parte esencial del proceso gerencial
de las unidades evaluadas involucradas en la implementacin, cu-
yos lderes tienen un rol esencial en el mantenimiento de una cons-
tante comunicacin. La participacin de unidades evaluadoras (ex-
ternas o supervisoras de las unidades implementadoras) debe ser
proporcional al grado de crtica y sensibilidad de los objetos de la
evaluacin. Es preferible que las unidades evaluadoras tengan una
presencia ms incisiva en la evaluacin de resultados que de inicia-
tivas, excepto en los casos en que los riesgos justifican la gestin
intensiva de iniciativas. El producto de esta modalidad de Monitoreo
y Evaluacin debe ser mnimamente un conjunto de informaciones
sobre la marcha de las iniciativas en forma de un informe sucinto
de ejecucin y de exposicin en el panel de control, con las debidas
consideraciones sobre eventuales reprogramaciones de iniciativas y
resultados.
Los perodos de evaluacin de los resultados pueden variar
mucho de acuerdo con la naturaleza de los indicadores y con los
plazos de vencimiento de las metas, que pueden ser relativamente
cortos (de cuatro a seis meses) o largos (de uno a dos aos). Esta
modalidad est enfocada en esfuerzos y resultados y se destaca la
posibilidad de reprogramacin de ambos. En todo caso, finalizado
un perodo de evaluacin de resultados, las unidades evaluadas ela-
boran:
Clculos del logro de los resultados (indicadores y metas
programados x logrados, puntuados de acuerdo con siste-
ma especfico) y de la ejecucin (iniciativas programadas x
realizadas), y generacin de las notas correspondientes;
Anlisis indicativos del alcance de los resultados progra-
mados en el punto de evaluacin futuro (prximo perodo
de evaluacin);
Justificaciones sobre eventuales incumplimientos (real o
indicativo) o superaciones.
225
En esta ocasin, cabe a la unidad/autoridad evaluadora ma-

nifestarse sobre la aceptacin o el rechazo de las justificativas para
eventuales incumplimientos (real o indicativo) o superaciones, eva-
luar si el eventual incumplimiento ocurri debido negligencia, trans-
formaciones en las condiciones del contexto (crisis, falta de recursos,
etc.) o fallas de formulacin (inconsistencia de metas), y entonces
hacer recomendaciones y proponer ajustes. Si correspondiera, la
unidad/autoridad evaluadora podr realizar auditora de datos para
verificar la generacin de los indicadores. El producto de esta etapa
es la presentacin de los resultados, ejecuciones y evaluaciones, por
medio de informes, de divulgacin en panel de control y de eventos
colectivos de rendicin de cuentas, que, adems, tiene un saludable
efecto de exposicin de quienes deben presentar resultados.
Otra modalidad de Monitoreo y Evaluacin es la evaluacin
de resultados al final de un ciclo de evaluacin (aunque tambin de
acuerdo con la extensin de este, pueda ser pertinente la realiza-
cin de una evaluacin de medio-trmino). Esta modalidad coloca el
foco en los resultados, ya que, al final de un ciclo de evaluacin, ya
no tiene sentido evaluar los esfuerzos y no caben ms reorientacio-
nes, excepto en otros ciclos de evaluacin. De forma muy similar a la
modalidad anterior, las unidades evaluadas elaboran:
Clculos del logro de resultados (indicadores y metas pro-
gramados x logrados, puntuados de acuerdo con sistema
especifico) y generacin de las notas correspondientes;
Anlisis sobre la pertinencia y coherencia de los resulta-
dos programados y logrados;
Justificaciones sobre eventuales incumplimientos (real o
indicativo) o superaciones.
Adems de la manifestacin sobre la aceptacin o el rechazo

de las justificaciones sobre eventuales incumplimientos (reales o in-
dicativos) o superaciones, y de la evaluacin de si el eventual incum-
plimiento ocurri debido a negligencia, cambios en las condiciones
del contexto (crisis, falta de recursos, etc.) o fallas de formulacin
(inconsistencia de metas), con o sin auditora de datos, la unidad/au-
toridad evaluadora promueve la presentacin de los resultados por
226
Captulo 10
medio de informes, de divulgacin en panel de control y de eventos

colectivos de rendicin de cuentas que, por las caractersticas de fi-
nal de un ciclo de evaluacin, deber involucrar a un mayor conjunto
de actores externos, incluso evaluadores externos y enfoques que
busquen contrastar evaluaciones diferentes alrededor de temas,
problemas o temas predefinidos. El Cuadro 10.1 ilustra el modelo de
Monitoreo y Evaluacin del ayuntamiento de Curitiba.
Es importante considerar que las modalidades de evaluacin
pueden (y las dos ltimas deben, principalmente la ltima) combinar
evaluaciones endgenas (en el mbito del modelo de gestin para
resultados), por actores evaluados (autoevaluacin) y actores eva-
luadores (generalmente supervisores de los primeros), con segui-
mientos exgenos, por evaluadores independientes, contratados
para actuar sobre determinados objetos en determinados momen-
tos del ciclo de evaluacin (principalmente al final).
10.3. Definiendo la central de resultados
Central de resultados es apenas una de las denominaciones

de una unidad de monitoreo y evaluacin, que tiene la incumbencia
de coordinar los procesos de Monitoreo y Evaluacin y operar un
panel de control. Es la herramienta esencial de diseminacin interna
y externa de las informaciones generadas (esencial para su incorpo-
racin a los procesos de toma de decisin).
La central de resultados es la sala de situacin y la central de
planeamiento del gobierno o de la organizacin, no slo porque
monitoriza, informa y (re)programa, sino tambin, por dichas razo-
nes, coordina y ejerce un control estratgico vital, ya que debe estar
atenta a las reorientaciones necesarias, y no slo al registro pasivo
de los actos y hechos o al simple anlisis de si ellos convergen o di-
vergen de los resultados pretendidos.
La metfora de la sala de situacin o sala de guerra deja claro
que la central de resultados es un instrumento esencial de delibera-
cin, una central de accin, a partir de la cual decisiones correctivas,
punitivas, compensatorias y de asignacin de recursos deben proce-
227
Evaluaciones
Mensual Cuatrimestral Anual Cuadrienal

Objetos de Programas Resultados Anlisis del indicativo Evaluacin del alcance Evaluacin del alcance y
M&A (indicadores de alcance de los de los resultados pertinencia de los
y metas resultados resultados
pactadas)
Proyectos Resultados Anlisis del indicativo Evaluacin del alcance Evaluacin del alcance y
(indicadores de alcance de los de los resultados pertinencia de los resultados
y metas resultados
gerenciales y
de productos
228
Ejecucin Seguimiento Evaluacin de la ejecucin Evaluacin de la ejecucin
(marcos) gerencial
Evaluador / Eventos Reunin mensual de Unidad de gestin Unidad de gestin Unidad de gestin
Seguimiento en cada Reunin Cuatrimestral Reunin anual de M&A Evaluadores externos
Unidad Sectorial (EP) de M&A con presencia con presencia del Intendente Seminario de evaluacin
Unidad de gestin del Intendente Cuadrienal con participacin
(casos seletos) de la sociedad civil
Productos Informe de Ejecucin Informe Cuatrimestral de Informe Anual de evaluacin Informe Cuadrienal de
(informaciones Evaluacin de la ejecucin del contrato de gestin evaluacin de los contratos
(nota de la ejecucin, (nota ponderada y de gestin (nota ponderada y
indicativos, recomendaciones) recomendaciones recomendaciones)
Informes de evaluaciones
externas)
Cuadro 10.1 - Modelo de Monitoreo y Evaluacin del Ayuntamiento de Curitiba
Captulo 10
der de ciclos cortos de feedbacks. El foco no est en la obtencin y en

el procesamiento de la informacin, sino en la calificacin del juicio y
en la reduccin del tiempo de reaccin. (Thiry-Cherques y Costa s.d.)
Los determinantes de la viabilidad econmica de una sala de
guerra son el volumen de informaciones y el tiempo de respuesta
requerido. Se trata, por lo tanto, de redes nodales con gran cantidad
de informaciones, pero con tiempo suficiente para la reflexin antes
de la toma de decisiones. La combinacin que justifica el montaje de
una sala de situacin o sala de guerra combina los factores de volu-
men mximo y tiempo mnimo.
La central de resultados constituye los nervios y el cerebro del
modelo de gobernanza para resultados. Por esta razn, debe ser
dotada de centralidad clara e inequvoca y debe estar muy cerca del
ejecutivo principal. La Figura 10.1 ilustra la posicin de la central de
resultados, destacndose las flechas puntuadas que representan los
principales flujos de informacin.
Figura 10.1 - Posicin de la Central de Resultados
229
Aunque deba, en la mayora de los casos, constituir una unidad

organizacional especfica, es fundamental tener claro que la central
de resultados forma parte de una estructura en red que incluye uni-
dades evaluadas y equipos de evaluadores (internos y/o externos).
El equipo de la central de resultados debe ser formado por monito-
res/evaluadores que se dedicarn a una cartera de unidades evalua-
das, pactaciones o reas de gobierno. Mientras tanto, capacitacin
intensiva es esencial no slo para propiciar el desarrollo de capaci-
dades tcnicas, sino, principalmente, para desarrollar habilidades de
relacin mediante un estndar de actuacin proactiva.
Finalmente, es vital la integracin entre la central de resul-
tados, la comunicacin social y los sistemas de control interno y
externo, esencialmente para promover la transparencia y la respon-
sabilizacin. De esta manera, la central de resultados puede engen-
drar arreglos peculiares, tales como colegiados (comits de evalua-
cin internos o externos) responsables de la rendicin de cuentas,
transparencia, control social, etc. En este sentido, se recomienda la
institucin de un consejo, formado por representantes de las dife-
rentes partes interesadas, con el rol de disponer sobre los ciclos y
las modalidades del proceso de monitoreo y evaluacin, para darle
mayor legitimidad.
10.4. Elaborando el panel de control

y diseminando las informaciones
Un panel de control es un dispositivo de visualizacin de un

conjunto relevante y necesario de indicadores expuestos en forma
de grficos y cuadros, con sealizadores de tal manera que las infor-
maciones sobre el desempeo de los objetos de un sistema de ges-
tin para resultados puedan ser transferidas a sus usuarios, para ser
prontamente consumidas y absorbidas en sus procesos decisorios.
De esta forma, los dos principales requisitos crticos de un pa-
nel de control son:
Forma y disposicin: las informaciones deben ser amiga-
bles para los usuarios y deben estar agrupadas de acuerdo
230
Captulo 10
con sus necesidades y formas de comprensin. Exceso de

informaciones, contaminacin visual y formas complejas
de disposicin y presentacin de datos e informaciones
no ayudan. Es fundamental que el panel de control tenga
un diseo funcional e interesante;
Acceso y tempestividad: es esencial que los usuarios de la
informacin puedan recibir los datos e informaciones ne-
cesarios a tiempo y, eventualmente, interactuar cargando
datos con gran facilidad de acceso.
La Figura 10.2 presenta dos ejemplos de partes del panel de

control del Ministerio de Salud.
Un bien panel de control puede ser elaborado y colocado a
disposicin de mltiples formas: webpages, banners, monitores/dis-
plays, carteles, sistemas informatizados. La eleccin de una o ms
formas de operarlo depender de la necesidad (principalmente en
funcin de la dinmica de actualizacin de los indicadores y de los
requisitos de acceso y disponibilizacin) y de la disponibilidad de re-
cursos para tanto.
En todos los casos, un sistema informatizado de gestin para
resultados, en cuyo mbito el panel de control es el elemento cen-
tral, deber ser moldado de acuerdo con los requisitos lgicos del
modelo de gestin para resultados, y no el contrario; deber pautar-
se por los principios de la simplicidad, presentacin amigable a los
usuarios y plataforma web para acceso externo e interno y servir de
base de relacin de la red de Monitoreo y Evaluacin.
La Figura 10.3 representa ejemplos de pantallas de visualiza-
cin del panel de control por medio del programa Matricialnet.
10.5. Limitaciones y atributos de un buen

modelo de Monitoreo y Evaluacin
En sntesis, lo esencial en el desarrollo de modelos de monito-
reo y evaluacin es desconstruir el mito del control perfecto y total.
No hay modelos perfectos en trminos de alcance, metodologa y
231
Figura 10.2 - Panel de control del Ministerio de Salud
232
Captulo 10
233
234
Captulo 10
Figura 10.3 - Telas de MatricialNet
timing. Es imposible (e inviable) evaluar todo, sin limitaciones, en

el tiempo correcto. Evaluaciones cuestan, metodologas son limita-
das (incluso con la creciente aplicacin en bsqueda acadmica para
Monitoreo y Evaluacin), el tiempo fluye de forma inestable (puede
abreviar o extender perodos de evaluacin), y hay mltiples pro-
blemas de confiabilidad y calidad de informaciones (desde el clsico
problema de asimetra de informaciones hasta la difcil participacin
de unidades ejecutoras que actan en la punta en complejos arre-
glos de implementacin en red). Adems, eso todo se aplica a obje-
tos dinmicos, complejos y multifacticos, que requieren mltiples
formas yuxtapuestas de evaluacin para aumentar la seguridad de
las conclusiones y mitigar problemas de calidad de los datos (inter-
na, externa, autoevaluacin, cualitativa, cuantitativa, con desempe-
o pactado, calculado, percibido, comparado, etc.).
En este sentido, la meta-evaluacin, o sea, la evaluacin del
modelo de evaluacin, debe ser siempre un componente activo de
los modelos propuestos, con miras a minimizar limitaciones y pro-
mover mejoramientos en bases sostenibles.
Cuando se trata de Monitoreo y Evaluacin, hay ptimos mo-
delos que evalan lo que es relevante, minimizando limitaciones
235
metodolgicas, y que ocurren en el timing apropiado; hay tambin

modelos sub-ptimos, que no logran tanto, pero no dejan de ser v-
lidos, ya que su implantacin debe ser percibida como un proceso
de aprendizaje y perfeccionamiento. De esta manera, es preferible
tener un modelo limitado a no tener ninguno. Pero, en una u otra
situacin, lo mejor es no olvidar los atributos de un buen modelo:
Selectividad: seleccin de los objetos de acuerdo con cri-
terios de significancia;
Coherencia: alineacin entre objeto y metodologa;
Integracin: intramodelo y extra con otros modelos;
Simplicidad y adecuacin instrumental: eleccin y desar-
rollo de instrumentos de acuerdo con criterios de funcio-
nalidad;
Calidad: verosimilitud y timing de las informaciones gene-
radas;
Consumo y apropiacin: aprovechamiento de la informa-
cin en el proceso gerencial por dentro y por fuera (va
mecanismos de transparencia, responsabilizacin y parti-
cipacin de pblicos externos);
Confiabilidad: credibilidad de las informaciones y explica-
ciones generadas;
Legitimidad: participacin de los pblicos de inters;
Cuestionabilidad: confrontacin de informaciones, verifi-
caciones cruzadas y auditora de datos.
ReferEncias
Thiry-Cherques e Costa (sem data). Salas de Guerra. EBAPE-FGV. Sem
data
236
Captulo 11
Promoviendo la Sostenibilidad
de los Modelos de Gestin para
Resultados*1
*Contiene trechos de Martins, H. y Marini, C., Os bruxos da gesto pblica: reflexes sobre
consultoria organizacional no setor pblico. XII Congresso del CLAD. Santo Domingo,
novembro (2007)
Captulo 11
El objetivo de este volumen fue elaborar una argumentacin

prctica sobre la gobernanza para resultados, con el objetivo de
subrayar su necesidad y posibilidad de implementacin. Esto es im-
portante porque gestin para resultados puede ser muchas cosas al
mismo tiempo. Puede ser retrica, discurso, ilusin, pero tambin
puede ser realidad, prctica concreta de muchos gobiernos que de-
sean realizar transformaciones positivas para mejorar las condicio-
nes de desarrollo.
En este volumen, se busc elaborar una argumentacin a par-
tir de varios elementos, que desembocan en el modelo de la gestin
matricial de resultados, un instrumento de la gobernanza para resul-
tados. El argumento es el siguiente:
Modelos abarcadores e integrados de gestin para resul-
tados son elementos esenciales de la gobernanza con-
tempornea, ya que permiten que toda la sociedad y el
sistema poltico se orienten hacia resultados, de manera
que se consolide un modelo de estado-red;
Segn la literatura gerencial de punta y las experiencias
paradigmticas, modelos abarcadores e integrados de
gestin para resultados deben ser dinmicos (engendrar
la continua formulacin, implementacin, evaluacin de
resultados), abarcadores (integrar esfuerzos y resultados)
y multidimensionales (considerar y alinear mltiples facto-
res que actan predominantemente en la produccin de
resultados, tales como estrategias, estructuras, procesos,
personas, recursos, entre otros);
La gestin matricial de resultados se ajusta a estos requi-
sitos y se diferencia por lo menos en dos direcciones: a)
al subrayar la necesidad de alineacin de la estructura
implementadora con la estrategia no slo por medio de
dispositivos de despliegue de la estrategia (en resultados
o iniciativas ms especficos vinculados a unidades organi-
zacionales), sino tambin por una visin total y contractu-
al de las interrelaciones entre elementos de la estrategia
239
y de la estructura (que permiten tratamientos adaptados

a partir de cada elemento de la estrategia y de la contri-
bucin de sus respectivas unidades implementadoras as
como a partir de cada unidad implementadora y de los res-
pectivos elementos de la estrategia a los cuales debe con-
tribuir); y b) al vincular a la matriz que combina elementos
de la estrategia con elementos de la estructura con una
visin de transformacin organizacional, integrando ajus-
tes en las estructuras, procesos y gestin de personas.
Pero, si fuera convincente, cmo convertir a este argumen-

to en accin? Cmo implementar un modelo de gestin para resul-
tados capaz de crear valor pblico, de ser sostenible, continuado y
capaz de perfeccionarse? Resumidamente, gestin para resultados
es un proceso. Como tal, tiene que ser modelado, inducido, adminis-
trado y posee requisitos crticos. Sobre todo, exige el desarrollo de
capacidades para que sea apropiado y se sustente. Este es el tema
de este captulo final, que buscar presentar algunas reflexiones
acerca de esas cuestiones.
11.1. Gobernanza para resultados es un proceso:

cuidado con los modismos!
Eso significa que un modelo de gestin para resultados no es

algo que se compra, se instala y se opera como un software. Gestin
para resultados es un proceso de cambio organizacional o guberna-
mental que busca introducir transformaciones en las estrategias, es-
tructuras, procesos, personas y en la asignacin de recursos. Como
tal, funciona con una pluralidad de aspectos de la realidad organiza-
cional y exige una apropiada estrategia de intervencin. No se trata
de pensar en procesos de cambio de manera formal (emanada de
actos legales) o heurstica (ordenada segn fases predefinidas), sino
que es necesario reconocer que procesos de transformacin son
una combinacin inestable (impredecible en lo que atae a la posi-
bilidad de controlarlos ex-ante, ex-cursum o ex-post) de problemas,
240
Captulo 11
soluciones, apoyos y emprendedores del cambio, lderes que logran

construir una visin del cambio (a partir de la construccin de signifi-
cados sobre problemas y soluciones) y movilizan apoyos (internos y
1
externos) creando ventanas de oportunidades o aprovechndolas.
Esta comprensin puede revelar muchas posturas e imposturas en
la determinacin de poner en marcha un modelo de gestin para
resultados.
La visin del problema de desempeo es, por lo tanto, una
primera cuestin que involucra la adopcin de modelos de gestin
para resultados en el sector pblico. Es necesario que los dirigen-
tes en el sector pblico eviten desarrollar visiones reduccionistas
de problemas de desempeo, generalmente atribuidos a la falta de
recursos (normalmente financieros, pero tambin recursos huma-
nos, gerenciales y, muchas veces, fatal y pesimistamente referen-
tes a dificultades derivadas de marcos normativos relacionados con
adquisiciones y asignacin de recursos en general); a la ilusin de
que una agenda excesivamente enfocada permitir la solucin de
cuestiones estructurantes y transversales; a la negligencia de ries-
gos y oportunidades que se reconfiguran muy dinmicamente en el
contexto. Sucumbir a este modelo de percepcin de problemas no
revela la precedencia de la estrategia, portadora de una percepcin
de problemas a partir de la visin de futuro y, principalmente, de la
perspectiva de las partes interesadas beneficiarias.
Otra cuestin crtica es el tiempo: el sentido de oportunidad,
el aprovechamiento en tiempo til de ventanas de oportunidad,
siempre circunstanciales e inestables. En este sentido, es esencial
que no se confunda rapidez y sentido de oportunidad con una ac-
tuacin exclusivamente enfocada en el corto plazo. La oportunidad
de realizar el futuro est en el presente. El presente desprovisto de
ideal de futuro es una mera repeticin del pasado.
1 Esta concepo de lgica de los procesos de transformacin es tributaria de la visin de la
seleccin temporal aleatoria en anlisis de polticas pblicas, a ejemplo del modelo de corrien-
tes mltiples (multiple streams) de Kingdon (1984). Los postulados bsicos del modelo de
Kingdon afirman que decisiones de polticas pblicas (formulacin y reformulacin) suceden
por la combinacin de un problema, un flujo poltico y un flujo de poltica pblica, que con-
vergen y son catalizados por la accin emprendedora de un lder o emprendedor de poltica
pblica: personas trabajan en problemas cuando una combinacin particular de problema,
soluciones y participantes en una seleccin posibilita esto. (Kingdon, 1984:86)
241
En este sentido, aunque la gestin para resultados pueda servir

para la solucin de problemas focalizados (en el tiempo y en el espacio
de la actuacin gubernamental), la motivacin mayor de un modelo
de gestin para resultados debe ser un ideal transformador, la cons-
truccin del futuro basado en nuevas posibilidades de desarrollo.
Complementariamente con el problema del problema, el pro-
blema de la solucin consiste en la fetichizacin o atribucin de cua-
lidades y efectos extraordinarios a determinadas soluciones: ideas,
mtodos, instrumentos, generalmente acompaados de una marca
(grife) que se vuelve notable y establece una referencia. El proble-
ma de la solucin es, en este sentido, la prevalencia de la solucin
del problema basada en una inflacin de expectativas. El fetiche es
una ilusin, una artificialidad, un simbolismo que a veces preside los
juicios y opciones relativos a instrumentos y herramientas para im-
plementar la gestin para resultados. El reduccionismo lgico y la
consideracin del todo por la parte, son una consecuencia habitual
del fetiche alrededor de soluciones relacionadas con la gestin para
resultados.
Por detrs del fetiche y del reduccionismo, subsisten diferen-
tes visiones sobre la organizacin objeto de intervencin tanto una
organizacin gubernamental, en particular, como la administracin
gubernamental en su conjunto. Una postura objetiva tiende a consi-
derar a la organizacin como una cosa siendo arreglada, desmon-
tada, remodelada. Generalmente, por detrs de la visin objetivista
hay una nocin mecanicista, en el sentido de que las organizaciones
son conjuntos de elementos programables bajo condiciones esta-
bles de operacin controlada. Se enaltece al conocimiento tcnico
aplicable, el dominio de instrumentos y herramientas, y se busca una
implementacin programada y controlada de la solucin visada.
La visin subjetivista considera y trata a la organizacin como
una entidad, un organismo vivo que interacta (con el medio y con
otros organismos) segn estndares complejos y cuyo comporta-
miento obedece a una lgica compleja pautada por la imprevisibi-
lidad, pluralidad y ambigedad. El proceso de aproximacin proble-
ma-solucin es permeado por interacciones simblicas y voluntarias
sometidas a mltiples influencias de la cultura, de las relaciones de
242
Captulo 11
poder y de las personalidades involucradas. La sensibilidad es tan

esencial como el conocimiento tcnico aplicado, y la implantacin
es vista como un proceso inestable, sometido a hallazgos, nuevos
aprendizajes y reorientaciones.
Ambas posturas pueden ser pragmticas y adecuadas en de-
terminadas circunstancias. Pero una postura excesivamente obje-
tivista puede llevar a creer en la posibilidad ilimitada de interven-
ciones quirrgicas (generalmente relacionadas con procesos y
estructuras), como soluciones completas, como si una parte pudie-
se ser tratada independientemente de su interrelacin con el todo,
revelando una miopa fragmentaria altamente reduccionista. Por
otro lado, una postura excesivamente subjetivista, aunque reconoz-
ca y considere el lado simblico de la organizacin, no es inmune
al fetiche por enfoques subjetivistas (generalmente relacionados
con desarrollo de personas, clima y cultura organizacionales) que
se limitan a sus aspectos subjetivos sin las debidas conexiones con
otras dimensiones ms objetivas (tales como estrategia, estructura,
procesos, etc.).
Muy a menudo, se observa la prevalencia de ciertos enfoques
que, por la exposicin y notoriedad en los medios de comunicacin
social, adquieren propiedades mgicas para solucionar problemas y
tienden a ser consideradas como una panacea. Muchos modelos de
gestin para resultados se reducen a metodologas-patrn, ilustra-
das en la figura de la caja mgica de herramientas autoaplicables y
a menudo de forma descontextualizada. Paquetes, personas e ins-
tituciones son consagrados y sacralizados como extraos objetos
de deseo de gobernantes y dirigentes pblicos, envueltos en estra-
tegias seductoras de ventas y promocin. Adems de estrategias
efectivas de marketing, seguramente hay efectos reales positivos y
efectos simblicos de los modismos la sensacin de un conjunto
de dirigentes de sentirse en lnea con las tendencias del mercado de
soluciones gerenciales.
243
11.2. Movilizacin, desarrollo de

capacidades y apropiacin
La postura del desarrollo de capacidades est basada en la
transferencia de tecnologa, en la participacin y en la capacitacin,
en el discernimiento crtico, en la evaluacin conjunta y en la difu-
sin de innovaciones, factores esenciales para asegurar la calidad,
y la sostenibilidad de las intervenciones. Movilizacin, conciencia
para resultados, comunicacin y participacin son factores crticos
esenciales.
La implantacin de modelos de gestin para resultados re-
quieren una condicin central: apropiacin, o la capacidad del be-
neficiario de dominar el proceso de generacin de resultados, apro-
pindose de ellos en el sentido instrumental y en el sentido de los
beneficios generados. No se trata de la transferencia de conocimien-
tos para buscar su exacta reproduccin; se trata de la transferencia
de conocimientos para generar una recreacin ms apropiada a los
casos en cuestin.
Desarrollo de capacidad es, por definicin, un curso de accin
endgena, basada en activos y capacidades existentes y en la habi-
lidad de personas, instituciones y de la sociedad en general de des-
empear funciones, solucionar problemas, fijar y lograr objetivos.
La suposicin central, por lo tanto, es que las capacidades existen
y deben ser desarrolladas, con la atribucin de un rol predominan-
te al conocimiento y a las instituciones locales, con el objetivo de
instrumentarlas para el ejercicio de sus funciones, en substitucin
de la mera importacin de soluciones-patrn (one size fits all). El de-
sarrollo de capacidades locales permite que el desarrollo sea ms
sostenible.
El desarrollo de capacidades es un proceso endgeno que
ocurre en todas las sociedades en los niveles individual, organiza-
cional y social. Este proceso puede ser apoyado o distorsionado por
una intervencin externa. El desarrollo de capacidades es voluntario
y demanda motivacin, lleva tiempo y muchas veces no se armoniza
con presiones por resultados de corto plazo porque es un proceso
244
Captulo 11
especfico que resiste a circuitos previamente establecidos, ya que

est basada en la expansin y el fortalecimiento de capacidades
existentes, siendo dinmico y abierto a la adaptacin.
La apropiacin es el dominio de ideas, estrategias, procesos,
recursos y resultados, tanto de parte de gobiernos, como de segmen-
tos sociales (sociedad civil y mercados) involucrados. La apropiacin
es una condicin previa para el compromiso y para desarrollo de ca-
pacidades. Ms all de las discontinuidades poltico-administrativas,
la falta de apropiacin es la gran causa de que muchos intentos de
implementacin de la gestin para resultados fracasen.
11.3. Institucionalizando el proceso de

transformacin
Finalmente, promover la sostenibilidad de los modelos de

gestin para resultados significa implementar un proceso de trans-
formacin que incluye cambio de cultura y de actitudes, lo que no es
una tarea trivial. Al contrario, va a necesitar liderazgo y compromi-
so en un contexto caracterizado por resistencias y ambigedades.
Todo cambio crea un clima de inestabilidad, lo que es natural frente
a lo nuevo, que supone un costo inicial de aprendizaje. Tambin, ine-
vitablemente asociada a un proceso de transformacin, est la posi-
bilidad de ganancias y prdidas, desde la perspectiva de los actores
involucrados en el proceso.
Introducir modelos de gestin para resultados significa esta-
blecer una estrategia que, por intermedio de mecanismos que neu-
tralicen las amenazas y potencialicen las oportunidades, enfrente
desafos, por lo menos, en tres direcciones:
Revisin del esquema jurdico legal, muchas veces restric-
tivo y casi siempre orientado a la conformidad normativa.
Parte del presupuesto de que la buena gestin se limita
al cumplimiento del principio de la legalidad. Claramente,
no se propone el incumplimiento de la legislacin vigente.
Al contrario, se propone una nueva institucionalidad que
enfatice los resultados;
245
Innovacin gerencial, que implica la introduccin de nue-

vos instrumentos de gestin, tanto en la formulacin
como en la implementacin y control de resultados;
Adopcin de una nueva cultura orientada a resultados,
que representa el desafo-sntesis. Si el propsito es el
de la sostenibilidad, no basta cambiar el ordenamiento
jurdico e introducir innovaciones si no hay una vigorosa
estrategia de concientizacin para lo nuevo basada en el
aprendizaje.
Sobre este tema, Peter Senge (1990), en La Quinta Discipli-
na, enfatiza que el xito de una organizacin est directamente re-
lacionado con su capacidad de aprender: las mejores organizacio-
nes del futuro sern las que descubrirn como despertar el empeo
y la capacidad de aprender de las personas en todos los niveles de
la organizacin. Eso significa mucho ms que obtener informacin.
En una conferencia para el programa Leardership and Mastery, com-
pilada por Ray y Rinzler (1993), Senge afirma: aprender tiene muy
poco que ver con informarse. En esencia, aprender consiste en me-
jorar la capacidad. Aprender es crear y construir la posibilidad para
hacer lo que antes no podamos. El aprendizaje est ntimamente re-
lacionado con la accin, lo que no ocurre con la absorcin de la infor-
macin. Una de las razones por las cuales el aprendizaje tradicional
es tan tedioso es esta: la absorcin de informaciones es aburridsi-
ma, demasiado pasiva. Ya el verdadero aprendizaje est siempre en
el cuerpo, se conecta con la accin.
As, es fundamental explicitar con mucha objetividad los resul-
tados pretendidos con el cambio y las consecuencias positivas y nega-
tivas, para ampliar el espacio de adhesin. Normalmente el cambio es
asociado al riesgo, pero muchas veces el riesgo mayor es no cambiar!
Concluyendo, promover la institucionalizacin de este proce-
so de cambio en la direccin de la gestin para resultados significa
trabajar con dos elementos-clave, que funcionan como sujeto y ob-
jeto del cambio: quien presta el servicio (los servidores pblicos) y
quien se beneficia de l (el ciudadano). El cambio ser efectivo si
existe compromiso de los funcionarios con los resultados que crean
valor pblico en la percepcin de los ciudadanos.
246
Captulo 11
ReferEncias
Kingdon, J. Agendas. Alternatives and Public Policies. Harper.

1984.
Lopes, C. y Theisohn, T. Ownership, leadership and transfor
mation.
Can we do better for capacity development? UMDP - Ear
thscan. 2004.
MARTINS, H. e MARINI, C. Os bruxos da gesto pblica: reflexes
sobre consultoria organizacional no setor pblico. XII Congresso
del CLAD. Santo Domingo. Nov. 2007
Ray, M e Rinzler, A. O novo paradigma nos negcios- estrat
gias emergentes para a liderana e mudana organizacional, Cul
trix- Amana. So Paulo. 1993.
Senge, P. A quinta disciplina- arte, teoria e prtica da organizao
de aprendizagem. Editora Best Seller. So Paulo. 1990.
247
Sobre o Instituto Publix
El objetivo del Instituto Publix es desarrollar conocimientos

innovadores en gestin y transformarlos en resultados positivos
para gobiernos, organizaciones y personas. Gestin para Resultados
es nuestra especialidad.
Desarrollamos soluciones que integran estrategias, estructu-
ras, procesos, personas, monitoreo y evaluacin. Los diferenciales
del Instituto Publix son:
Abordaje de trabajo basado en el desarrollo de capacida-
des y en la apropiacin del conocimiento por los equipos
de los clientes;
Utilizacin de metodologas innovadoras que son una pla-
taforma de integracin de otras diversas metodologas,
propiciando una adaptacin a las necesidades y caracte-
rsticas especficas de cada caso.
En los ltimos diez aos, hemos tenido la oportunidad de es-
tar en el centro de relevantes transformaciones en la gestin pblica
en Brasil y en el mundo. Nuestra lista de clientes incluye a organiza-
ciones pblicas de variadas dimensiones y diferentes reas de polti-
cas pblicas en los tres poderes. Estamos en casi todos los estados
brasileos, en municipios, en el Gobierno Federal, en gobiernos de
otros pases y en organismos internacionales. Entre nuestros princi-
pales proyectos, se destacan:
Choque de Gestin en Minas Gerais;
Diagnstico Institucional de la Administracin Pblica An-
golea (UNDESA/ONU);
Estudio sobre mejores prcticas en Gestin de Personas
en Amrica Latina (BID);
249
Relevamiento sobre formas de relacin con entidades de
colaboracin (Ministerio de Planeamiento);
Diagnstico y plan de accin para el fortalecimiento de la
gestin para resultados en el Gobierno Federal (Ministe-
rio de Planeamiento y BID);
Desarrollo de red gubernamental de la Regulacin y estu-
dio sobre la organizacin y el funcionamiento de las Vee-
duras de las Agencias Reguladoras Ministerio de Gober-
nacin (Casa Civil) de la Presidencia de la Repblica);
Poltica de Gestin Pblica del Estado de Esprito Santo;
Implantacin de ncleos de administracin sistmica (unifi-
cacin de reas de apoyo) en el Gobierno de Mato Grosso;
Modelacin Organizacional (Gobierno del Estado de So
Paulo);
Modelo de Gestin para Resultados del Ministerio de Salud;
Gestin para resultados en la Secretara de Trabajo del
Ayuntamiento de So Paulo;
Programa de Desarrollo de Lderes Empresariales y Guber-
namentales para la Agenda de Competitividad Nacional
(BID/Gobierno de Paraguay);
Red de Modernizacin de la Administracin Pblica del
Estado de Par;
Modelo de Gestin para Resultados del Gobierno del Dis-
trito Federal;
Contractualizacin de Resultados en el Ayuntamiento de
Curitiba.
El Instituto Publix tiene un catlogo de cursos en temas re-

lacionados con la gestin para resultados, que rene a dirigentes,
especialistas y protagonistas en un enriquecedor ambiente de
aprendizaje. Para mayor informacin, ingrese al website: www.insti-
tutopublix.com.br/conhecimento.
250
Sobre os autores
Alexandre Borges Afonso
Cursando Maestra en Administracin y Polticas Pblicas en

el ISCTE de Lisboa, post-graduado en Marketing por la Fundacin
Getulio Vargas y graduado en administracin por la UnB. Ya ocup
posiciones ejecutivas en empresas privadas y en la administracin
pblica, en especial en el Ministerio de Administracin y Reforma
del Estado y en el Ministerio de Planeamiento, Presupuesto y Ges-
tin. Es conferencista en el rea de gestin pblica en eventos aca-
dmicos y profesionales en Brasil y en el exterior y consultor de or-
ganismos internacionales. Es Director del Instituto Publix.
Email: Alexandre.afonso@institutopublix.com.br
Caio Marini
Especialista en ingeniera industrial por la PUC/RJ y adminis-

trador pblico por la EBAPE/FGV. Ya ocup posiciones ejecutivas en
empresas privadas y en la administracin pblica, en especial en el
Ministerio de Administracin y Reforma del Estado, en la Secreta-
ra de Estado del Patrimonio y Administracin y en el Servicio Fede-
ral de Procesamiento de Datos del Ministerio de Finanzas Pblicas,
donde fue Director de Negocios. Es consultor de organismos inter-
nacionales (BID, Banco Mundial y Naciones Unidas) en proyectos
de cooperacin tcnica internacional en las reas de Reforma del
Estado y modernizacin de la gestin pblica. En Brasil, acta como
consultor de diferentes organizaciones federales, estaduales, muni-
cipales y del tercer sector. Es profesor-colaborador de la Fundacin
Don Cabral y de escuelas de gobierno en Brasil y en el exterior. Es
251
autor de diferentes publicaciones en el pas y en el exterior sobre
gestin estratgica, transformacin del Estado y desarrollo geren-
cial. Es coautor, con Humberto Martins, del abordaje del Gobierno
Matricial. Es Director del Instituto Publix.
Email: caiomarini@institutopublix.com.br
HUMBERTO FALCO MARTINS
Doctor en Administracin, PhD en administracin pblica por

la EBAPE/FGV y especialista en Polticas Pblicas y Gestin Guber-
namental por la ENAP. Ya ocup posiciones ejecutivas en empresas
privadas y en la administracin pblica, en especial en el Ministerio
de Administracin y Reforma del Estado y en el Ministerio de Planea-
miento, Presupuesto y Gestin, donde fue Secretario de Gestin,
delegado de Brasil ante el Comit de Gestin Pblica de la OCDE y
Presidente de la Red de Gestin Pblica y Transparencia del BID. Es
profesor-colaborador de la Fundacin Don Cabral y de escuelas de
gobierno en Brasil y en el exterior. Es conferencista, autor de innu-
merables publicaciones y consultor de organismos internacionales
en diferentes temas relacionados con la gestin pblica. Es coautor,
con Humberto Martins, del abordaje del Gobierno Matricial. Es Di-
rector del Instituto Publix.
Email: humberto@institutopublix.com.br
JOO PAULO MARTINS MELO
Graduado en Administracin por la UnB, cursa especializacin

en Gestin de Negocios en la Fundacin Don Cabral. Ya particip en
proyectos de consultora para el Ministerio Pblico Federal y para
el poder ejecutivo en las esferas federal, estadual y municipal, para
empresas pblicas y privadas, de todos los portes, con actuacin en
el sector bancario, inmobiliario, educacional, alimenticio, de tecno-
loga de informacin, saneamiento y construccin civil. Tambin rea-
liz proyectos e investigaciones para organismos internacionales,
entre los cuales estn la Comisin Europea, la Organizacin Paname-
ricana de Salud y el Banco Mundial. Imparte cursos y conferencias
252
en eventos acadmicos y profesionales.
Email: jpmelo108@gmail.com
JOO PAULO MOTA CORDEIRO
Cursa Maestra en la Facultad de Tecnologa de la UnB (Dep-

to. Ingeniera Elctrica), en las reas de Estrategia, Modelos de Ges-
tin y Tecnologa de la Informacin con nfasis en el sector pblico.
Tiene postgrado en Administracin Estratgica de Sistemas de In-
formacin por la FGV y se gradu en Administracin de Empresas
en la UnB. Ya particip en proyectos de consultora para el poder
ejecutivo en el mbito Federal, Estadual y Municipal y para organi-
zaciones pblicas y privadas de todos los portes. Tambin coordin
proyectos de desarrollo e implantacin de sistemas de informacin
estratgica y de monitoreo y evaluacin. Profesor invitado en Pro-
gramas de graduacin en Administracin de la UnB. Imparte cursos
y conferencias en eventos acadmicos y profesionales. Es consultor
del Instituto Publix.
Email: joao.mota@institutopublix.com.br
GILBERTO PORTO BARBOSA
Graduado en Administracin, post-graduado en Contralora e

Inteligencia Competitiva por la UnB y en Estrategia por la Harvard
Business School. Tiene experiencia en proyectos de consultora para
el sector pblico y privado. Editorialista del Peridico Correio Bra-
ziliense sobre Gestin Empresarial. Acta como profesor en cursos
de graduacin, postgrado y educacin ejecutiva en la UnB y FGV. Es
Consultor y Gerente de Proyectos del Instituto Publix.
Email: Gilberto.porto@institutopublix.com.br
MARCELO RODRIGUES TREVENZOLI
Graduado en Administracin con habilitacin en Administra-

cin de Empresas por la Universidad de Brasilia - UnB. Tiene expe-
riencia en proyectos de consultora en gestin para el sector pblico
y privado, adems de experiencia en investigaciones; particip en
253
proyecto de iniciacin cientfica de la UnB (PIBIC/CNPq/UnB) y en
investigaciones para organismos internacionales (Banco Mundial/
CLAD). Es conferencista en eventos acadmicos y profesionales y
consultor del Instituto Publix.
Email: Marcelo@institutopublix.com.br
MAURILIO HENRIQUE CORRA ENGEL
Graduado en Ingeniera Civil por la UFRJ. Especialista en Ad-

ministracin de Empresas por la PUC-RJ, Administracin Pblica por
la ENAP y FGV, Poltica y Estrategia por la ESG-RJ y Gestin de Nego-
cios por la IBM - Educacin y Columbia University. Ocup posiciones
relevantes en diferentes instituciones pblicas, en especial en el Mi-
nisterio de Salud, en la Secretara de Planificacin y Evaluacin del
Ministerio de Planeamiento, en el Servicio Federal de Procesamien-
to de Datos del Ministerio de Finanzas Pblicas, donde actu en las
reas de planeamiento empresarial, contralora, administracin, fi-
nanzas y negocios y en la Empresa de Tecnologa de la Informacin
y Comunicacin del Ayuntamiento de So Paulo, donde actu en
las reas de planeamiento empresarial, administracin y finanzas.
Conferencista en las reas de gestin sobre resultados y de gestin
de TIC en foros de administracin municipal y en seminarios y con-
gresos de administracin pblica en el pas y en el exterior. Imparte
cursos de capacitacin para gobiernos y organizaciones. Es consul-
tor en proyectos de modernizacin en gestin pblica y asociado al
Instituto Publix.
Email: maurlio.engel@institutopublix.com.br
NATLIA LATINO ANTEZANA
Graduada en Administracin por la Universidad de Brasilia. Tie-

ne experiencia en proyectos de planeamiento estratgico, optimiza-
cin de procesos, dimensionamiento de fuerza de trabajo, desarrollo
e implementacin de modelos de monitoreo y evaluacin y desarro-
llo gerencial para organizaciones del sector pblico en las esferas fe-
deral, estadual y municipal. Particip en proyectos e investigaciones
para organismos internacionales orientados al fortalecimiento de la
254
gestin pblica en Brasil. Es consultora del Instituto Publix.
Email: natalia.latino@institutopublix.com.br
SARA LIN LEVY
Formacin en Administracin de Empresas por la Universidad

de Brasilia y en Publicidad y Propaganda por el UniCEUB. Est cur-
sando postgrado en Marketing en la ESPM. Acta como gestora de
marketing y consultora en gestin pblica en el Instituto Publix. Tie-
ne experiencia en marketing, comunicacin, gestin pblica y geren-
ciamiento de proyectos y productos. Fue consultora en marketing
en la AD&M Consultora Empresarial y trabaj en la Brasil Telecom,
en las reas de desarrollo de productos y relacin con el cliente.
Tambin actu en empresa propia de consultora en marketing. Es
conferencista en congresos en Brasil y en el exterior y organiz un
evento internacional.
Email: sara.levy@institutopublix.com.br
TIAGO SILVA SANTOS
Cursa graduacin en Administracin en la UnB. Oup posicio-

nes en empresas privadas, en especial en la Ambev y actualmente es
consultor del Instituto Publix. Particip en proyectos de consultora
para el sector pblico y privado, en organizaciones como el Ministe-
rio de Salud y el Gobierno del Distrito Federal.
Email: Tiago.silva@institutopublix.com.br
VITOR DE ARAJO PEIXOTO
Cursa graduacin en Administracin en la UnB. Fue Consul-

tor y Director de AD&M Consultora Empresarial y actualmente es
consultor del Instituto Publix. Particip en proyectos de consultora
para el sector pblico, en organizaciones como el Ministerio de Sa-
lud, adems de proyectos de consultora para el sector privado, en
organizaciones del sector financiero, de alimentacin, de tecnologa
de informacin y de construccin civil.
Email: vitor.peixoto@institutopublix.com.br
255
Los fondos de la venta de este libro sern invertidos
ntegramente en proyectos sociales y ambientales del
Instituto Publix

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Una Gua de Gobernanza

Proyecto Grfico e Editoracin

Martins, Humberto Falco; Marini, Caio e outros. Una gua

1. Administracin pblica. 2. Gobernanza.

El enfoque en los resultados de la administracin pblica es

Nuria Cunill Grau

La publicacin del libro Una Gua de Gestin para Resultados

El trmino gobernanza significa ms que gestin y ms que

Humberto Falco Martins

CAPTULO 1 - Estado y Gestin Pblica:

Este primer captulo es contextual y su propsito es ofrecer al

1.1. El contexto de transformacin y la

La principal caracterstica del contexto contemporneo es la

La tan propalada globalizacin, un proceso histrico com-

En particular, a los efectos de este captulo, cambia rpida-

de la sociedad industrial LA SOCIEDAD para la sociedad del conocimiento

Figura 1.1 - El contexto de transformacin y la necesidad de alineacin

El entendimiento de las cuestiones y retos contemporneos

1.2. Antecedentes: la evolucin hacia el

ANTECEDENTES... DEL ESTADO PRE-MODERNO AL ESTADO POSTMODERNO (CONTEMPORNEO) EN 3 MOVIMIENTOS

El momento de consolidacin del estado moderno representa

de la barrera de circulacin de dinero entre pases) estn entre los

Gran - Bretaa Reduccin de gastos: privatizaciones; disminucin de la mquina estatal

- Reforma de la legislacin contable/financiera y de la legislacin

Reduccin de costos a travs de la disminucin de la mquina estatal,

Australia Mejoramiento de la eficiencia, creacin de la carrera de administrador

Francia Contractualizacin: contratos de gestin con establecimientos pblicos.

Cuadro 1.1 - Ejemplos de transformaciones generadas por la reforma del Estado

1.3. Estado y gestin pblica contemporneos

Equilibrio entre las esferas del estado, 3er sector y mercado

Crisis de la Reforma Cuestiones Globales Radicalizacin de la Democracia

cer sector. Se destaca la necesidad de equilibrio institucional entre

Ciudadanos INTERESES TERCER

fortalecimiento institucional. Recientemente, la crisis de 2008 sea-

cripto como una encrucijada. El reto de modernizar la gestin pblica

Una buena gestin es la que llega a resultados. En el sector

proyectos y diferentes organizaciones) para lograrlos, adems de in-

2.1. Balanced Scorecard

cesidades y contingencias especficas de cada organizacin. Abarca

2.2. Bain & Company

La metodologa utilizada por la Bain & Company, desarrollada

Bain & Company

CAMINO HACIA LOS

Diagnstico completo de Panel de control

1 Tema 2-3 mtricas-clave

Planes de accin detallados

3 Tema 2-3 mtricas-clave

Figura 2.2 - Modelo Bain & Company

El punto fuerte de esta metodologa es la simplicidad de su

2.3. Prisma de Desempeo

- Satisfaccin de los stakeholders

Figura 2.3 - Las cinco caras del modelo Prisma de Desempeo

Determinadas las caras del Prisma relacionadas con la satisfac-

2.4. Hoshin Kanri

Figura 2.4 - Desarrollo de las Directrices

y validacin, son definidos los equipos de implementacin respon-

MODELO HOSHIN KANRI

Figura 2.5 - Modelo Hoshin Kanri

Una ventaja comparativa del Modelo Hoshin Kanri es la que se

2.5. Gestin de la Calidad Total

sentido, el concepto de la calidad en el tiempo tiene, segn varios

MODELO TOTAL QUALITY MANAGEMENT

Gestin de la Calidad Total