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861 (2016-2017) N 1861 (2016-2017) N 1

PA R L E M E N T WA L L O N
SESSION 2016-2017

6 JUILLET 2017

Rapport de la Commission denqute parlementaire


charge dexaminer la transparence et le
fonctionnement du Groupe PUBLIFIN *

RAPPORT

prsent au nom de la Commission denqute parlementaire

par

MM. Mouyard, Baurain et Lefebvre

4e session de la 10e lgislature site internet: www.parlement-wallonie.be


* Voir CRIC (2016-2017) Nos 111, 112, 113, 114, 123, 124, 127, 128, 129,  courriel: courriel@parlement-wallonie.be
141, 143, 144, 145, 146, 148, 149, 150, 179, 184, 196, 198, 206 et 211.

Mesdames,
Messieurs,
Votre Commission denqute parlementaire charge
dexaminer la transparence et le fonctionnement du Groupe
Publifin sest runie le 16 fvrier, le 20 fvrier, le 21 fvrier,
le 23 fvrier, le 8 mars, le 9 mars, le 10 mars, le 13 mars, le
16 mars, le 23 mars, le 24 mars, le 27 mars, le 28 mars, le 30
mars, le 6 avril, le 13 avril, le 14 avril, le 20 avril, le 24 avril,
le 10 mai, le 15 mai, le 18 mai, le 1er juin, le 8 juin, le 15 juin,
le 22 juin et le 3 juillet 2017 afin dexaminer la transparence
et le fonctionnement du Groupe Publifin (1).

(1) Ont particip aux travaux : Mme Baltus-Mres, MM. Baurain (Rapporteur), Crucke, Dupont, Evrard, Fontaine, Fourny,
Gillot, Haze, Kilic, Lefebvre (Rapporteur), Legasse, Maroy, Mouyard (Rapporteur), Mmes Nicaise, Poulin, MM. Prvot, Puget,
Mmes Ryckmans, Vandorpe, Vienne, Warze-Caverenne, Zrihen (Prsidente).
Ont assist aux travaux : Mmes Bonni, Gonzalez Moyano, Leal Lopez, Moinnet, M. Onkelinx, Mmes Pcriaux, Potigny, M. Sampaoli,
Mme Simonet, M. Stoffels.

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TABLE DES MATIRES

Titre 1er. Gnralits....................................................................................................................................... 6

Partie 1. Institution, mission et comptences de la commission denqute..................................................... 6


1.1. Institution de la commission denqute............................................................................................ 6
1.2. Mission et comptences de la commission denqute...................................................................... 6
1.3. Dure du mandat de la commission denqute................................................................................. 7

Partie 2. Aperu des travaux............................................................................................................................. 8


2.1. Mthode de travail............................................................................................................................ 8
2.2. Dsignation dexperts....................................................................................................................... 8
2.3. Auditions........................................................................................................................................... 8
2.4. Devoirs dinstruction........................................................................................................................ 11
2.5. Interventions de la S.A. NETHYS.................................................................................................... 12

Titre 2. Constatations, analyses et recommandations................................................................................. 15

Prambule......................................................................................................................................................... 15

Rsum............................................................................................................................................................. 15

Partie 1. Comits de secteur............................................................................................................................. 17


1.1. Constats............................................................................................................................................. 17
1.1.1. Comit de secteur consultatif pour le fonctionnement du secteur 4 SOCOLIE....................... 17
1.1.2. Comit de secteur 5 Gaz........................................................................................................... 18
1.1.3. Comit de secteur Energie, comit de sous-secteur Lige Ville
et comit de secteur Tlcoms ................................................................................................ 19
1.1.3.1. Rgles en vigueur en matire de mandat dintercommunales suite aux
lections locales doctobre 2012....................................................................................... 19
1.1.3.2. Cration, objectifs et mise en uvre des comits de secteur............................................ 19
1.1.3.3. Installation des comits et fixation des rmunrations..................................................... 19
1.1.3.4. Rglement dordre intrieur des comits de secteur et mode de fonctionnement............ 21
1.1.3.5. Prolongation des comits de secteur aprs la modification statutaire du 29 juin 2015..... 22
1.1.4. Dficit de transparence caractris et indices de dissimulation................................................ 23
1.1.5. Rparation du prjudice............................................................................................................ 24
1.2. Recommandations............................................................................................................................. 24

3
Partie 2. Rmunrations des administrateurs et gestionnaires de lintercommunale et de ses filiales............. 25
2.1. Rmunrations des administrateurs.................................................................................................. 25
2.1.1. Constats..................................................................................................................................... 25
2.1.1.1. Rgles en vigueur.............................................................................................................. 25
2.1.1.2. Cellule de contrle des mandats....................................................................................... 25
2.1.1.3. Absence de mise en uvre de certaines dispositions........................................................ 26
2.1.1.4. Perception de rmunrations via des socits................................................................... 26
2.1.2. Recommandations..................................................................................................................... 26
2.2. Rmunrations des membres de la direction de lintercommunale et de ses filiales........................ 27
2.2.1. Constats..................................................................................................................................... 27
2.2.1.1. Pratiques en matire de rmunration des dirigeants ....................................................... 27
2.2.1.2. Statut du personnel de management................................................................................. 28
2.2.2. Recommandations..................................................................................................................... 29
2.3. Externalisation du paiement des rmunrations de la direction et des notes de frais....................... 30
2.3.1. Constats..................................................................................................................................... 30
2.3.2. Recommandation...................................................................................................................... 31

Partie 3. Notion dintrt communal................................................................................................................ 32


3.1. Constats............................................................................................................................................. 32
3.1.1. Lobjet dtermin dintrt communal dans le CDLD ............................................................. 32
3.1.2. La diversification...................................................................................................................... 33
3.1.3. Dplacement du pouvoir........................................................................................................... 34
3.1.4. Intrt communal et intrt socital.......................................................................................... 35
3.2. Recommandations............................................................................................................................. 35

Partie 4. Contrle rgional............................................................................................................................... 36


4.1. Constats............................................................................................................................................. 36
4.1.1. Perte de la tutelle rgionale....................................................................................................... 36
4.1.1.1. Lentre de Fourons dans le capital de TECTEO.............................................................. 36
4.1.1.2. Le recours la tutelle contre le rglement de travail de TECTEO................................... 36
4.1.1.3. Conclusions....................................................................................................................... 38
4.1.2. Absence de mise en uvre de dispositions dcrtales.............................................................. 38
4.1.3. Absence daction de lautorit de tutelle................................................................................... 39
4.1.4. Rapport de ladministration en janvier 2017............................................................................ 39
4.1.5. Le chef de cabinet adjoint du Ministre des Pouvoirs locaux.................................................... 40
4.1.6. Absence de dsignation dun administrateur rgional.............................................................. 40
4.2. Recommandations............................................................................................................................. 40

Partie 5. Exercice des pouvoirs au sein de lintercommunale et de ses filiales................................................ 42


5.1. Constats............................................................................................................................................. 42
5.1.1. Droit en vigueur pour les intercommunales.............................................................................. 42
5.1.2. Affaiblissement de la capacit de contrle des communes....................................................... 42
5.1.3. Conventions de service............................................................................................................. 43
5.1.4. Rsultat de laffaiblissement du contrle par les associs locaux............................................ 43
5.1.5. Contrle par lAssemble gnrale........................................................................................... 43
4
5.1.6. Contrle par le Conseil dadministration.................................................................................. 44
5.1.7. Rle limit du service juridique de PUBLIFIN-NETHYS....................................................... 45
5.1.8. Conflits dintrts...................................................................................................................... 45
5.1.9. Constats..................................................................................................................................... 46
5.2. Recommandations............................................................................................................................. 46

Partie 6. Les marchs publics dans le Groupe PUBLIFIN............................................................................... 48


6.1. Constats............................................................................................................................................. 48
6.1.1. Remarque prliminaire.............................................................................................................. 48
6.1.2. Droit des marchs publics applicable aux diffrentes entits du groupe.................................. 48
6.1.3. Relations intragroupes et droit des marchs publics................................................................. 48
6.1.4. Droit des marchs publics dans les relations avec quelques tiers............................................. 50
6.1.5. Droit des marchs publics et les socits de management........................................................ 51
6.2. Recommandations............................................................................................................................. 51

Partie 7. Le Gestionnaire de Rseau de Distribution gaz et lectricit RESA........................................... 52


7.1. Constats............................................................................................................................................. 52
7.1.1. volution du gestionnaire de rseau......................................................................................... 52
7.1.2. Conformit de la structuration du groupe................................................................................. 52
7.1.2.1. Les ngociations autour du dcret du 11 avril 2014 modifiant le dcret
du 12 avril 2001 relatif lorganisation du march rgional de llectricit
et la transformation du groupe TECTEO.......................................................................... 52
7.1.2.2. Violation des articles 6 et 7 du dcret du 12 avril 2001 relatif lorganisation
du march rgional de llectricit................................................................................... 53
7.1.2.3. Le personnel de RESA...................................................................................................... 55
7.1.3. Politique de distribution de dividendes de RESA..................................................................... 56
7.1.4. Risque de subsidiation croise.................................................................................................. 57
7.1.5. Indpendance du GRD.............................................................................................................. 59
7.1.5.1. Sparation des mtiers...................................................................................................... 59
7.1.5.2. Composition du Conseil dadministration........................................................................ 59
7.1.5.3. Responsabilit de la CWaPE............................................................................................. 60
7.1.6. Redevance de voirie lectricit........................................................................................... 61
7.1.7. Plafonnement des rmunrations des dirigeants de GRD......................................................... 61
7.1.8. Charges de pension................................................................................................................... 62
7.1.9. Rgulateur................................................................................................................................. 62
7.2. Recommandations............................................................................................................................. 62

Partie 8. Recommandations gnrales.............................................................................................................. 64

Votes................................................................................................................................................................. 65

Rapport............................................................................................................................................................. 65

Annexes............................................................................................................................................................ 66
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TITRE 1ER. GNRALITS

Partie 1. Institution, mission et comptences de la commission denqute

1.1. Institution de la commission denqute


Une proposition de rsolution de MM. Christophe Collignon (PS) et Dimitri Fourny (cdH) visant instituer une
commission denqute parlementaire charge dexaminer la transparence et le fonctionnement du Groupe Publifin
(Doc. 742 (2016-2017) N 1 4) a t adopte lunanimit par la commission des affaires gnrales et des relations
internationales le 15 fvrier 2017.
Elle a t adopte le 15 fvrier 2017 en sance plnire du Parlement de Wallonie (voir annexe 1).
La commission denqute a t constitue par le Parlement de Wallonie au cours de la sance plnire du 15 fvrier
2017 et sa composition, fixe 12 membres effectifs et 12 membres supplants, dsigns suivant le systme de la repr-
sentation proportionnelle des groupes politiques reconnus et comprenant aussi trois membres avec voix consultative
ayant galement des supplants, a t arrte comme suit:
Membres effectifs :
pour le groupe PS : Mme Zrihen, MM. Prvot, Lefebvre, Legasse, Mmes Poulin et Vienne;
pour le groupe MR : MM. Crucke, Mouyard, Maroy et Evrard;
pour le groupe cdH : MM. Fourny et Baurain;
pour le groupe Ecolo : M. Haze, avec voix consultative;
MM. Gillot (PTB-GO !) et Puget (Indpendant), avec voix consultative.
Membres supplants :
pour le groupe PS : Mme Bonni, MM. Stoffels, Martin, Fontaine, Kilic et Dupont;
pour le groupe MR : Mmes Potigny, Nicaise, Warze-Caverenne et Baltus-Mres;
pour le groupe cdH : Mmes Moinnet et Vandorpe;
pour le groupe Ecolo : Mme Ryckmans, avec voix consultative;
M. Warnier (PTB-GO !), avec voix consultative.
Au cours de sa premire runion du 16 fvrier 2017, prside par Mme Christiane Vienne, doyenne dge, la commis-
sion denqute a procd la nomination de son bureau, compos comme suit :
Prsidente: Mme Zrihen (PS);
Premier vice-prsident: M. Crucke (MR);
Deuxime vice-prsident: M. Prvot (PS);
Troisime vice-prsident: M. Fourny (cdH);
Membre invit: M. Haze (Ecolo);
Rapporteurs : MM. Mouyard (MR), Baurain (cdH) et Lefebvre (PS).
En suite de linstallation de son bureau, la commission denqute a adopt son rglement dordre intrieur (voir annexe 2).

1.2. Mission et comptences de la commission denqute


Larticle 1er de la rsolution adopte par le Parlement de Wallonie institue la commission denqute et la charge de :
I.
p rocder un inventaire complet des dcisions des organes du Groupe PUBLIFIN en lien avec les comits de sec-
teur;
d analyser le mode de dsignation, les mcanismes de dcisions et le fonctionnement des organes du Groupe
PUBLIFIN et de contrle de celui-ci et du respect des pouvoirs et dlgations;
 valuer les rmunrations octroyes aux diffrents organes de dcision et/ou consultatifs et aux cadres dirigeants
du Groupe PUBLIFIN, en ce compris le fonctionnement du comit de rmunration et des comits de secteur, et
les mcanismes de contrle de ces rmunrations, y compris celles des cadres dirigeants, ainsi que les ventuelles
pratiques dingnierie fiscale;
e xaminer lvolution de lorganisation, de la composition et du fonctionnement de la structuration et des organes de
lensemble du Groupe PUBLIFIN, savoir de cette intercommunale, de ses filiales et sous-filiales, en ce compris
son actionnariat;

6
 valuer lensemble des activits du Groupe PUBLIFIN et les ventuelles consquences, notamment financires, en
ce compris les flux intra-groupe, sur le prix de lnergie et la rmunration des actionnaires;
II.
 tudier les ventuels dysfonctionnements au sein des organes de contrle tels que, entre autres, la tutelle rgionale
sur les intercommunales et la Direction du Contrle des mandats locaux;
III.
 tablir la liste de tous les services ou organes divers qui, de quelque manire que ce soit, ont pu constater ou per-
mettre les dysfonctionnements ventuels constats et nen ont ou nen auraient pas inform les services ou autorits
comptents;
IV.
f ormuler des recommandations, en lien avec les ventuels dysfonctionnements que ses travaux auraient mis en
lumire. Ces recommandations devront conduire llaboration de toute proposition de modification dcrtale ou
rglementaire ou de toute proposition de rsolution dans le but damliorer les mcanismes de fonctionnement, de
bonne gouvernance, de transparence et de contrle du Groupe PUBLIFIN et, le cas chant, le contrle dactivits
publiques sous forme dintercommunale ou de toute autre structure publique.
Larticle 2 de la rsolution investit la commission denqute de tous les pouvoirs prvus par la loi du 3 mai 1880 sur
les enqutes parlementaires et prcise galement que la commission:
peut entendre toute personne quelle estime devoir faire comparatre;
peut disposer de toutes les pices quelle juge ncessaires lexcution de sa mission;
peut procder des constatations sur place;
doit veiller ce que son travail ninterfre pas avec dventuelles enqutes judiciaires.

1.3. Dure du mandat de la commission denqute


En vertu de larticle 8 de la rsolution, la commission denqute est charge de faire rapport au Parlement dans les
cinq mois de son installation, sauf dcision expresse du Parlement de lui accorder un dlai supplmentaire pour dposer
son rapport.
Ce dlai vient chance le 15 juillet 2017.

7
Partie 2. Aperu des travaux

2.1. Mthode de travail


La commission denqute a dbut ses travaux le 20 fvrier 2017.
Au cours de cette runion, il a notamment t dcid:
de procder la dsignation dexperts et dentamer laudition de tmoins;
que le bureau de la commission denqute prparerait les travaux de la commission, savoir la formulation de proposi-
tions relatives la dtermination des pices et documents solliciter par la commission denqute ainsi que la dtermina-
tion des personnes entendre par la commission denqute.
Par la suite, le bureau de la commission denqute sest runi de multiples reprises et a travaill llaboration dun
rapport intermdiaire ainsi qu la prparation du prsent rapport.
Les rapporteurs tiennent saluer le travail qui a t ralis par les membres du bureau.
Le Greffe du Parlement a t charg de rpertorier et de conserver, le cas chant dans les conditions de confidentialit
demandes, les documents reus par la commission denqute dont laccessibilit a t constante.
Le 10 mai 2017, la commission denqute a tabli un document de travail intitul: Rapport intermdiaire de la
commission denqute parlementaire charge dexaminer la transparence et le fonctionnement du Groupe PUBLIFIN.
Le 3 juillet 2017, la commission denqute a adopt le prsent rapport.

2.2. Dsignation dexperts


Larticle 7 de la rsolution prvoit que la commission denqute peut, dans les limites budgtaires et aux conditions
fixes par le Bureau du Parlement, faire appel des experts indpendants.
Parmi un panel dexperts et de professeurs comptents en droit public et administratif ainsi quen droit financier et
comptable, la commission denqute a dsign les experts suivants:
Mme Durviaux, Professeur lUniversit de Lige et avocate spcialise en droit des marchs et contrats publics;
M. Pierre-Olivier de Broux, Professeur lUniversit Saint-Louis spcialis en droit public et europen de lconomie
ainsi quen droit administratif;
M. Wilfried Niessen, Professeur lUniversit de Lige spcialis en matire comptable et financire;
M. Henri Olivier, Professeur mrite de lUniversit de Lige spcialis en droit conomique ainsi quen droit comptable
et financier.
Les experts dsigns par la commission denqute ont t chargs de lui soumettre :
des propositions qui leur paraissent de nature lui permettre de remplir son mandat tel que dfini larticle 1er de la
rsolution;
des propositions relatives laudition de tmoins;
des hypothses en vue de la constatation et de linterprtation des faits constats loccasion de lanalyse des pices
communiques la commission et de laudition des tmoins;
des avis sur des questions spcifiques;
des propositions de recommandations, en lien avec les ventuels dysfonctionnements que les travaux de la commission
auraient mis en lumire.
Les experts ont assur la commission denqute un soutien scientifique constant, en ce compris au cours des audi-
tions.

2.3. Auditions
Cinquante-deux tmoins ont t entendus au cours de sances dauditions qui se sont droules du 20 fvrier 2017 au
22 juin 2017.
Larticle 3 de la loi du 3 mai 1880 sur les enqutes parlementaires prvoit la publicit des runions de la commission,
celle-ci pouvant tout moment dcider le contraire.
Ds lors, la commission denqute a invit les tmoins qui souhaitaient tre entendus huis clos lui en adresser la
demande justifie.
Tous les tmoins qui ont formul une telle requte, savoir lors des auditions des 20 fvrier, 23 fvrier et 23 mars
2017, ont t entendus huis clos pour la partie de leur intervention qui le ncessitait.

8
En vertu du rglement dordre intrieur de la commission denqute, laudition de chacun des tmoins a fait lobjet
dun compte rendu intgral, lexception des interventions huis clos, et les tmoins ont t invits signer le procs-
verbal de leur audition aprs avoir confirm quils persistent dans leurs dclarations.
Lorsquun tmoin a souhait apporter des prcisions son compte rendu daudition ou sil a souhait rectifier le
propos, une note additionnelle a t annexe au procs-verbal.
La liste des tmoins que la commission denqute a entendus est la suivante.
Le 20 fvrier 2017:
M. Gil Simon, Secrtaire gnral de la S.A. NETHYS et de la SCiRL PUBLIFIN;
Mme Isabelle Rasmont, Commissaire-rviseur de la SCiRL PUBLIFIN (audition partiellement huis clos);
M. Manuel Vieira, Rviseur de plusieurs entits de la SCiRL PUBLIFIN (audition partiellement huis clos).

Le 21 fvrier 2017:
M. Georges Pire, Vice-prsident du Conseil dadministration de la S.A. NETHYS et ancien Vice-Prsident de la SCiRL
PUBLIFIN;
M. Dominique Drion, ancien Vice-prsident du Conseil dadministration de la S.A. NETHYS et de la SCiRL PUBLIFIN.

Le 23 fvrier 2017:
M. Luc Lambrecht, Prsident du Tribunal de premire instance du Luxembourg (audition partiellement huis clos);
Mme Ccile Orban, Juge dinstruction au Tribunal de premire instance du Luxembourg (audition partiellement huis
clos).

Le 9 mars 2017:
M. Andr Gilles, Prsident du Conseil dadministration de la SCiRL PUBLIFIN et du Conseil dadministration de la S.A.
NETHYS;
M. Cdric Halin, chevin des finances de la Commune dOlne.

Le 10 mars 2017:
M. Stphane Moreau, Directeur gnral de la S.A. NETHYS.

Le 13 mars 2017:
M. Claude Emonts, ancien Prsident du comit de secteur nergie de la SCiRL PUBLIFIN;
M. Mohammed Bougnouch, ancien Prsident du comit de sous-secteur Lige-Ville de la SCiRL PUBLIFIN;
Mme Catherine Megali, ancienne Prsidente du comit de secteur Telecom de la SCiRL PUBLIFIN;
M. Ren Duria, responsable administratif au sein de la SCiRL PUBLIFIN/la S.A. NETHYS.

Le 16 mars 2017:
Mme Christine Planus, employe au sein de la SCiRL PUBLIFIN et dlgue principale CGSP;
Mme Olivia Gabriel, employe au sein de la SCiRL PUBLIFIN et dlgue principale CSC;
Mme Bndicte Bayer, Directrice gnrale de la SCiRL PUBLIFIN et membre du Comit de direction de la S.A. NETHYS.

Le 23 mars 2017:
Mme Lannoy, Directrice gnrale de la Direction gnrale oprationnelle des Pouvoirs locaux, de lAction sociale et de
la Sant du Service public de Wallonie;
M. Stphane Marnette, Inspecteur gnral de la Direction gnrale oprationnelle des Pouvoirs locaux, de lAction sociale
et de la Sant du Service public de Wallonie;
Mme Nicole Matagne, Directrice f.f. de la Direction du Contrle des mandats locaux du Service public de Wallonie (audi-
tion partiellement huis clos).

9
Le 24 mars 2017:
M. Claude Parmentier, ancien chef de Cabinet adjoint au sein du Cabinet du Ministre des Pouvoirs locaux, de la Ville,
du Logement et de lnergie du Gouvernement wallon et administrateur au sein de la SCiRL PUBLIFIN, de la S.A.
NETHYS et de la S.A. RESA;
M. Paul Furlan, ancien Ministre des Pouvoirs locaux, de la Ville, du Logement et de lnergie du Gouvernement wallon.

Le 27 mars 2017:
M. Francis Ghigny, ancien Prsident de la commission wallonne pour lnergie (CWaPE);
M. Franois Possemiers, ancien Prsident de la commission de Rgulation de llectricit et du Gaz (CREG).

Le 28 mars 2017:
M. Pol Heyse, Directeur financier de la S.A. NETHYS.

Le 30 mars 2017:
M. Jean-Marc Nollet, ancien Vice-prsident et Ministre du Dveloppement durable, de lnergie, du Logement, de lIm-
mobilier, de la Fonction publique, de la Recherche scientifique, des Infrastructures et de lAlliance emploi-environnement
du Gouvernement wallon;
M. Jean-Claude Marcourt, Vice-prsident et Ministre de lconomie, de lIndustrie, de lInnovation et du Numrique du
Gouvernement wallon.

Le 6 avril 2017:
M. Andr Stein, ancien membre du Conseil dadministration de la SCiRL PUBLIFIN et ancien membre du comit de
secteur nergie de la SCiRL PUBLIFIN;
M. Raphal Amieva-Acebo, ancien membre du Conseil dadministration de la SCiRL PUBLIFIN et ancien membre du
comit de secteur nergie de la SCiRL PUBLIFIN;
M. Maxime Bourlet, ancien membre du Conseil dadministration de la SCiRL PUBLIFIN et ancien membre du comit de
secteur nergie de la SCiRL PUBLIFIN;
Mme Marie-Nolle Mottard, ancienne membre du Conseil dadministration de la SCiRL PUBLIFIN et ancienne membre
du comit de secteur nergie de la SCiRL PUBLIFIN;
Mme Vinciane Pirmolin, ancienne membre du Conseil dadministration de la SCiRL PUBLIFIN et ancienne membre du
comit de secteur nergie de la SCiRL PUBLIFIN;
M. Eric Vanbrabant, ancien membre du Conseil dadministration de la SCiRL PUBLIFIN et ancien membre du comit de
secteur nergie de la SCiRL PUBLIFIN.

Le 13 avril 2017:
M. Pierre Stassart, membre du Conseil dadministration de la SCiRL PUBLIFIN et membre du Conseil dadministration
et du comit stratgique de la S.A. NETHYS;
Mme Virginie Defrang-Firket, ancienne Vice-prsidente du Conseil dadministration de la SCiRL PUBLIFIN;
M. Didier Hamers, ancien Vice-prsident du Conseil dadministration de la SCiRL PUBLIFIN;
M. Marc Hody, membre du Conseil dadministration de la SCiRL PUBLIFIN.

Le 14 avril 2017:
M. Willy Demeyer, Prsident de la fdration provinciale de Lige du PS;
M. Daniel Bacquelaine, Prsident de la fdration provinciale de Lige du MR;
M. Dominique Drion, ancien Vice-prsident du Conseil dadministration de la S.A. NETHYS et de la SCiRL PUBLIFIN
et Prsident de la fdration provinciale de Lige du cdH;
M. Christian Noiret, ancien co-prsident de la Coordination provinciale Ecolo de la province de Lige;
M. Andr Gilles, Prsident du Conseil dadministration de la SCiRL PUBLIFIN et du Conseil dadministration de la S.A.
NETHYS.

10
Le 18 mai 2017:
M. Olivier Spirlet, Chef comptable de la S.A. NETHYS;
M. Yves Bernard, Directeur du service juridique de la S.A. NETHYS.

Le 1er juin 2017:


M. Stphane Renier, Prsident et ancien Directeur juridique de la CWaPE;
M. Antoine Thoreau, Directeur de la Direction socio-conomique et tarifaire de la CWaPE.

Le 8 juin 2017:
M. Huub Broers, Bourgmestre de la Commune de Fourons;
M. Guy Verlaine, ancien Inspecteur gnral de la Direction gnrale oprationnelle des Pouvoirs locaux, de lAction
sociale et de la Sant du Service public de Wallonie;
Mme Sylvie Marique, ancienne Directrice gnrale de la Direction gnrale oprationnelle des Pouvoirs locaux, de
lAction sociale et de la Sant du Service public de Wallonie.

Le 15 juin 2017:
M. Diego Aquilina, Directeur gnral de la S.A. Intgrale et administrateur dit externe de la S.A. NETHYS et adminis-
trateur de la S.A. AGM;
M. Gil Simon, Secrtaire gnral de la S.A. NETHYS et de la SCiRL PUBLIFIN.

Le 22 juin 2017:
M. Pol Heyse, Directeur financier de la S.A. NETHYS.
Ces auditions ont mobilis 172 heures de runion de la commission denqute (voir annexe 3).

Les comptes rendus des auditions publiques sont disponibles sur le site web du Parlement de Wallonie: http://bit.ly/
parlement-wallonie-cepp.

2.4. Devoirs dinstruction


Larticle 4, 1er, de la loi du 3 mai 1880 sur les enqutes parlementaires prvoit que la commission denqute peut
habiliter son prsident prendre toutes les mesures dinstruction prvues par le Code dinstruction criminelle.
Larticle 4, 2, de la mme loi dispose quen vue de laccomplissement de devoirs dinstruction, la commission
denqute peut requrir le premier prsident de la cour dappel, qui dsigne un ou plusieurs conseillers de la cour dappel
ou un ou plusieurs juges du tribunal de premire instance du ressort dans lequel les devoirs dinstruction doivent tre
accomplis.
En rponse la lettre du 16 fvrier 2017 par laquelle la commission denqute faisait savoir au Premier prsident de
la cour dappel de Lige, M. Marc Dewart, quelle envisageait de requrir laccomplissement de devoirs dinstruction, le
Prsident du Tribunal de premire instance du Luxembourg, M. Luc Lambrecht, et le Juge dinstruction au Tribunal de
premire instance du Luxembourg, Mme Ccile Orban, ont t dsigns en qualit de magistrats instructeurs par ordon-
nance du Premier prsident de la Cour dappel de Lige du 17 fvrier 2017.
Par courriel du 21 fvrier 2017, la commission denqute a charg les magistrats instructeurs de vrifier la ralit de
ltat de sant de M. Andr Gilles, absent pour cause de maladie lors de son audition prvue le mme jour.
Ce devoir dinstruction a t excut le 21 fvrier 2017.
La Prsidente de la commission denqute a fait part du rsultat aux membres de la commission le mme jour: ce
devoir a permis dtablir la ralit de ltat de sant de M. Andr Gilles.
La commission denqute a reu, le 8 mars 2017, linitiative de M. le Procureur gnral de Lige, un procs-verbal
rdig par la Police judiciaire de Lige dans le cadre de linformation conduite dans le dossier PUBLIFIN.
Selon ce procs-verbal, dinformations disponibles, les nomms Andr Gilles et Stphane Moreau auraient t tous
les deux prsents au sige de la socit () ce mercredi 22 fvrier durant toute la journe (). Ils y auraient ainsi ralis,
ou fait raliser, toute une srie de documents demands par la commission denqute parlementaire, et qui nexistaient
pas. () Certains membres du personnel [de PUBLIFIN-NETHYS] auraient le sentiment quen plus de slectionner des
documents demands par la commission, on serait en train den faire disparatre.

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A la suite de ces informations, et aprs concertation avec les magistrats instructeurs, par dcision du 9 mars 2017
adresse aux magistrats instructeurs, la commission denqute a sollicit les devoirs suivants :
la saisie de tout support permettant de disposer de documents (figurant dans une liste) utiles aux travaux de la commission
denqute et den valider lauthenticit;
lidentification et la localisation des changes tlphoniques intervenus, du 20 au 24 fvrier 2017, entre MM. Andr
Gilles, Georges Pire, Dominique Drion, Stphane Moreau, Pol Heyse, Daniel Weekers, Frdric Vandeschoor, Mme
Bndicte Bayer, MM. Gil Simon, Jos Donvil et Ren Duria;
lidentification de la prsence de MM. Andr Gilles, Georges Pire, Dominique Drion et Stphane Moreau au sige des
socits du Groupe PUBLIFIN du 20 au 24 fvrier 2017;
une enqute sur les comptes bancaires des socits du Groupe PUBLIFIN depuis le 1er janvier 2015 pour identifier les
mouvements financiers vers les comptes bancaires de MM. Andr Gilles, Georges Pire, Dominique Drion, Stphane
Moreau, Pol Heyse, Daniel Weekers, Frdric Vandeschoor, Mme Bndicte Bayer, MM. Gil Simon et Jos Donvil;
les auditions de Mmes Bndicte Bayer et Carine Hougardy sur les faits recenss dans un pro justitia du 1er mars 2017
(procs-verbal n 004235/2017).
Ces devoirs dinstruction ont t excuts partir du 9 mars 2017.
La Prsidente de la commission denqute en a fait part aux membres de la commission le mme jour et les informa-
tions sollicites ont t progressivement reues dans les semaines qui ont suivi.
La saisie des documents utiles a permis dtablir lauthenticit dune srie de documents remis la commission den-
qute par PUBLIFIN-NETHYS; aucune pice na permis dtablir que des documents auraient t fabriqus lattention
de la commission denqute.
Lidentification et la localisation des changes tlphoniques intervenus, notamment le 22 fvrier, contredisent en
partie les affirmations contenues dans le procs-verbal tabli par la Police judiciaire de Lige.
Lenqute sur les comptes bancaires a permis dtablir lauthenticit des documents relatifs la socit AGM, transmis
par NETHYS la commission denqute.
Lexamen des supports lectroniques saisis par la police judiciaire, et en particulier le relev des fichiers supprims
sur certains ordinateurs de NETHYS, relev effectu par la police judiciaire, font par contre apparatre une suppression
systmatique, le 22 fvrier, dun objet dans les annexes signes et dans dautres documents dun rpertoire intitul
COMITE DE NOMINATION ET DE REUNERATION (sic.), et ce pour des documents lectroniques crs entre
2012 et 2016. Ce rpertoire lectronique analys par la police judiciaire se trouvait sur un ordinateur de NETHYS dont
elle avait fait une image, quelle avait ensuite transmise la commission denqute.
Par courriel du 6 juin 2017, la commission denqute a adress aux magistrats instructeurs une demande de recherche
de plusieurs documents qui auraient t supprims, le 22 fvrier 2017, sur un des disques durs dont question, et de lui
communiquer le rpertoire concern et son contenu lectronique dans une version lisible.
Ces devoirs dinstruction ont t excuts le 13 juin 2017.
La Prsidente de la commission denqute a fait part du rsultat aux membres de la commission le 22 juin 2017.
La police judiciaire a fait savoir que, pour des raisons techniques, elle ntait plus en mesure de lire le contenu des
images de disque dur ralises le 9 mars 2017. Faute de temps disponible, la commission denqute na donc pas pu
approfondir ces lments.
Le produit de ces devoirs est laiss la discrtion du Parquet gnral.
Par courriel du 21 juin 2017, la commission denqute a demand aux magistrats instructeurs leur assistance afin
dobtenir le contrat demploi dure indtermine conclu entre lAssociation ligeoise dlectricit et M. Stphane
Moreau, Directeur gnral de NETHYS, le 1er septembre 2005.

2.5. Interventions de la S.A. NETHYS


Par courrier du 28 mars 2017, les cabinets davocats Frederick, Leroy, Henry & Masset et Linklaters LLP, conseils de
la S.A. NETHYS, ont fait part la commission denqute de :
leur souhait dobtenir une copie de la dcision officielle de la commission denqute de procder aux devoirs dinstruction
du 9 mars 2017;
leur souhait dobtenir une copie du procs-verbal dtaill de toutes les pices qui ont t saisies le 9 mars 2017, en parti-
culier relativement aux ordinateurs et tablettes de Mmes Bndicte Bayer et Carine Hougardy;
leur souhait que toutes les informations et tous les documents saisis lors de la perquisition du 9 mars 2017 et qui ne
tombent pas dans le champ de la saisine de la commission denqute, qui ds lors ne pouvaient tre saisis et ne pourront
tre utiliss dune quelconque manire, soient restitus la S.A. NETHYS;

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leur incomprhension quant la manire de procder de la commission denqute au regard des droits des tmoins enten-
dus.
Par courrier du 30 mars 2017, la commission denqute a notamment indiqu aux cabinets davocats Frederick, Leroy,
Henry & Masset et Linklaters LLP, conseils de la S.A. NETHYS :
que lordinateur du bureau de Mme Bndicte Bayer et lordinateur portable de Mme Carine Hougardy leur ont t resti-
tus le 13 mars 2017 et que les deux tablettes et les trois ordinateurs portables de Mme Bayer taient en cours de restitu-
tion par la mme voie que prcdemment;
que les documents qui ont t mis en possession de la commission denqute par les magistrats dsigns auprs de la
commission sont en rapport avec le mandat de la commission denqute et que les mmes magistrats ont indiqu que les
donnes informatiques qui ont t copies entrent dans le mme cadre;
que la commission denqute et, plus largement, le Parlement ont pris toutes les prcautions utiles afin que le prescrit de
la loi du 3 mai 1880 sur les enqutes parlementaires soit respect de mme que les demandes de confidentialit lies tant
des questions de protection de la vie prive que du secret des affaires.
Par courrier du 12 avril 2017, les cabinets davocats Frederick, Leroy, Henry & Masset et Linklaters LLP, conseils de
la S.A. NETHYS, ont indiqu:
avoir not que la commission denqute et le Parlement ont pris toutes les prcautions utiles en relation avec la protection
de la vie prive et le secret des affaires;
retenir que le courrier du 30 mars 2017 de la commission denqute ne conteste pas que la perquisition opre fut dcide
sur la seule base du pro justitia (procs-verbal n 004235/2017);
souhaiter que les donnes confidentielles et les donnes qui ne tombent pas dans le champ de la saisine de la commission
denqute ne soient copies, divulgues ou communiques quiconque, spcialement aux enquteurs de police judiciaire
qui ne pouvaient prendre connaissance que des donnes strictement limites aux fins de la commission denqute et que
ces donnes nauront pas se retrouver dans dautres dossiers dont le Parquet de Lige et/ou le Parquet gnral de Lige
et/ou Juges dinstruction sont en charge;
souhaiter recevoir une copie de la dcision officielle de la commission denqute de procder aux devoirs dinstruction;
souhaiter recevoir une copie du procs-verbal dtaill de toutes les pices qui ont t saisies le 9 mars 2017;
supposer que la Prsidente de la commission denqute aura eu coeur de rappeler aux membres de la commission les
principes de droit des tmoins entendus.
Par courrier du 14 avril 2017, la commission denqute a notamment indiqu aux cabinets davocats Frederick, Leroy,
Henry & Masset et Linklaters LLP, conseils de la S.A. NETHYS:
prendre note de la perception de sa lettre du 30 mars 2017, constatant quelle relve videmment de leur libert dexpres-
sion;
prendre toutes les prcautions lgales, utiles et ncessaires en relation avec la protection de la vie prive et le secret des
affaires.
Par courrier du 20 avril 2017, les cabinets davocats Frederick, Leroy, Henry & Masset et Linklaters LLP, conseils de
la S.A. NETHYS, ont indiqu :
souhaiter que la commission denqute communique son rapport intermdiaire leur cliente afin de pouvoir formuler,
dans un dlai raisonnable, ses observations sur ce rapport;
que le rapport de la commission denqute ne peut en aucun cas formuler en termes catgoriques des observations consta-
tant la responsabilit des personnes et que, compte tenu du manque de retenue des membres de la commission cet gard,
souhaiter rappeler ce principe fondamental.
Par courrier du 24 avril 2017, la commission denqute a indiqu aux cabinets davocats Frederick, Leroy, Henry &
Masset et Linklaters LLP, conseils de la S.A. NETHYS:
que les rapports parlementaires tant publics, il sera videmment loisible la S.A. NETHYS den faire tous les commen-
taires quelle souhaite;
que les rapports des travaux dune commission sont approuvs par la commission concerne qui est seule comptente.
Par courrier du 10 mai 2017, les cabinets davocats Frederick, Leroy, Henry & Masset et Linklaters LLP, conseils de
la S.A. NETHYS, ont indiqu que :
les comportements des commissaires auraient, diverses reprises, tant au sein de la commission denqute quen dehors
des auditions, bafou les droits lmentaires de leur cliente;
la commission denqute aurait systmatiquement ignor les remarques formules cet gard et quelle aurait persist
violer de manire rcurrente les droits lmentaires de leur cliente;
ces comportements attesteraient du refus de la commission denqute daccomplir, en toute objectivit et indpendance,
la mission qui lui a t confie;
leur cliente a dcid de porter ce constat en justice pour demander rparation de latteinte ses droits et que la citation est
en voie de signification par huissier.

13
Le 10 mai 2017, la S.A. NETHYS a donn citation Mme Olga Zrihen, MM. Patrick Prvot, Jean-Luc Crucke, Dimitri
Fourny et Stphane Haze comparaitre le 23 mai 2017 par devant le Tribunal civil de premire instance de Namur au
motif que depuis linstitution de la commission denqute, certains de ses membres auraient bafou les droits fondamen-
taux de la S.A. NETHYS et se seraient livrs de multiples dclarations calomnieuses son gard.
Le 22 mai 2017, le Parlement de Wallonie a dcid de faire intervention volontaire dans le cadre de laction civile mise
en uvre par la S.A. NETHYS contre les dputs wallons Mme Olga Zrihen, MM. Jean-Luc Crucke, Patrick Prvot,
Dimitri Fourny et Stphane Haze et de charger le Bureau de toute mesure dexcution de la dcision.
Le Parlement de Wallonie a fait choix des mmes conseils que ceux quil a mis disposition des dputs cits.
Par courrier du 14 juin 2017, M. Pierre Meyers, Prsident du Conseil dadministration de la S.A. NETHYS, a indiqu
M. Andr Antoine, Prsident du Parlement de Wallonie, et la Prsidente de la commission denqute:
que le Conseil dadministration de la S.A. NETHYS a lu avec intrt les conclusions intermdiaires des travaux de la
commission denqute ainsi que les recommandations qui y sont formules;
que le Conseil dadministration de la S.A. NETHYS a demand au cabinet davocats Linklaters LLP danalyser dun point
de vue strictement juridique les conclusions intermdiaires des travaux de la commission denqute;
souhaiter vouloir discuter avec le bureau de la commission denqute et M. le Prsident du Parlement de Wallonie des
conclusions de cette analyse juridique avant quelle soit communique aux actionnaires de la S.A. NETHYS.
Par courrier du 15 juin 2017, M. Andr Antoine, Prsident du Parlement de Wallonie, et la Prsidente de la commission
denqute ont indiqu M. Pierre Meyers:
quil nentre pas dans les missions dune commission denqute parlementaire, de son bureau ou du Prsident de lAssem-
ble dentrer dans un dialogue singulier avec une entreprise prive, ses dirigeants ou ses conseils;
que la commission denqute parlementaire tablit des rapports qui sont soumis lassemble plnire et qui, rendus
publics, offrent qui de droit la possibilit de tenir compte des conclusions dgages lissue de ses travaux.
Par courrier du 23 juin 2017, M. Pierre Meyers, Prsident du Conseil dadministration de la S.A. NETHYS, a indiqu
M. Andr Antoine, Prsident du Parlement de Wallonie, et la Prsidente de la commission denqute regretter quil
nait pas t donn suite la dmarche de la S.A. NETHYS visant discuter des conclusions de lanalyse juridique
effectue par le cabinet davocats Linklaters LLP du rapport intermdiaire de la commission denqute et a communiqu
ladite tude juridique.
Par courrier du 26 juin 2017, M. Andr Antoine, Prsident du Parlement de Wallonie, et la Prsidente de la commis-
sion denqute ont indiqu M. Pierre Meyers quil sera donn connaissance de ltude juridique du cabinet davocats
Linklaters LLP aux membres de la commission denqute.

14
TITRE 2. CONSTATATIONS, ANALYSES ET RECOMMANDATIONS

Prambule
La commission denqute doit, selon les termes de la rsolution qui la fonde, faire rapport au Parlement au plus tard
le 15 juillet 2017.
La commission denqute sest concentre sur les entits principales du groupe PUBLIFIN-NETHYS. Pour cette
raison, elle na, par exemple, pas analys en profondeur OGEO FUND, le fonds de pension du groupe, en dpit des liens
organisationnels et financiers entre OGEO, PUBLIFIN et NETHYS (1) Il en va de mme de la SOCOFE, qui fdre les
intrts communaux dans le secteur de lnergie, notamment, et dont NETHYS est lun des principaux actionnaires.
Il faudra donc y revenir selon dautres modalits, par exemple une tude linitiative du Gouvernement wallon.
Il importe galement de souligner quau moment de dposer son rapport au Parlement, la commission denqute
navait pas eu lopportunit de prendre connaissance des conclusions de laudit command par le Gouvernement wallon.
En outre, ladministratrice et ancienne membre du comit de rmunration de NETHYS na pas pu tre auditionne.
Par ailleurs, la commission denqute sest entoure dexperts juridiques et financiers tout au long de ses travaux afin
danalyser au mieux PUBLIFIN et ses filiales (2). Ceux-ci ont t entendus huis-clos et ont particip activement au
travail de la commission.
Enfin, la commission denqute souligne une confusion certaine dans les titres et positions de plusieurs cadres diri-
geants. La difficult didentifier la fonction de certaines personnes auditionnes au regard des dcisions prises est relle.
Pour cette raison, en labsence de titre clair pour certaines personnes, ou en raison de la confusion sur le rle exact quils
occupent au moment de prendre certaines dcisions, il est alors renvoy la dnomination PUBLIFIN-NETHYS.
La commission denqute a formul des constats raliss au cours des auditions et aprs analyse des documents pro-
duits dans le cadre de ses travaux, a mis des recommandations.
Il appartiendra aux autorits et juridictions ventuellement saisies de trancher de manire prcise les questions relevant
de leurs comptences respectives. En toute hypothse, la commission entend transmettre son rapport final au Parquet
gnral afin quil puisse connatre des lments qui relvent de sa comptence, et entend agir de mme lgard des
autres autorits concernes (Inspection sociale, ONSS, INASTI, tutelle, CWaPE, Secrtariat gnral du SPW, communes
et province associes).
Les constats et recommandations de la commission denqute ne sont cependant fonds que sur les informations dont
elle a eu connaissance dans le cadre de ses travaux, de sorte quaucun fait constat dans le prsent rapport ne peut tre
considr comme tabli de manire dfinitive et incontestable, pour les besoins dune action civile ou pnale. La com-
mission rappelle en effet son attachement la prsomption dinnocence et aux droits de la dfense.
Lensemble des constats quelle a effectus visent strictement faire voluer la lgislation ou les pratiques administra-
tives et identifier les responsabilits politiques, mais pas fonder lexistence de fautes civiles ou pnales.

Rsum
La premire partie du rapport est consacre aux comits de secteur. Aprs avoir mis en lumire les circonstances de
leur cration, la commission a pu constater que la rmunration des membres des comits de secteur na pas t fixe par
lAssemble gnrale de PUBLIFIN comme lexigeaient les statuts de lintercommunale. Les comits de secteur nont
pas fonctionn normalement au regard du rglement dordre intrieur et ont eu une activit quasi inexistante. Ils auraient
d disparatre avec la modification statutaire du 29 juin 2015 dans leur fonction consultative. En outre, les rmunrations
octroyes aux membres des comits de secteur, disproportionnes par rapport aux prestations accomplies, saccom-
pagnent dun dficit de transparence caractris du management du Groupe et dindices de dissimulation.
La commission formule des recommandations en vue dobtenir le remboursement des rmunrations indment per-
ues par les prsidents et les membres des comits de secteur et damliorer le cadre normatif.
La deuxime partie du rapport est consacre aux rmunrations des administrateurs et gestionnaires de lintercom-
munale et ses filiales. Aprs avoir rappel le cadre normatif en vigueur pour la rmunration des administrateurs, le rle
de la cellule de contrle des mandats, labsence de mise en uvre de certains dispositifs et le problme de la perception
de rmunrations via des socits, la commission formule des recommandations en vue damliorer le cadre normatif.
Les pratiques en matire de rmunration des dirigeants de lintercommunale et de ses filiales rvlent de nombreuses
anomalies, outre leur montant disproportionn: opacit et carence du fonctionnement du Comit de rmunration, cumul
de fonction salarie et dindpendant dans le chef dune mme personne, augmentation de rmunration sur plusieurs
annes avec effet rtroactif pour certains membres et remboursement de charges sociales dues par le directeur gnral en
tant quindpendant, problmatique des bonus et de leurs critres dattribution.

(1) Notons ce sujet qu la lumire de la ralit conomique de ces entits, les critres danalyse de lautorit belge des services et marchs finan-
ciers, la FSMA, ont men cette dernire considrer OGEO et PUBLIFIN comme tant un seul et mme groupe, ainsi que latteste le procs-
verbal du Conseil dadministration de NETHYS runi le 5 juillet 2016.
(2) En droit des socits (article 6, 2 du Code des socits) et dans ce rapport, le terme filiale recouvre la notion de sous-filiale.
15
La commission formule des recommandations en vue dobtenir le remboursement des sommes illgitimement perues
par les membres des Comits de direction du groupe PUBLIFIN-NETHYS, de saisir linspection sociale et dadapter le
cadre normatif en vue dintroduire des plafonds stricts de rmunration.
La troisime partie du rapport est consacre la notion dintrt communal. Elle comporte plusieurs sections relatives
la notion dintrt communal, la diversification des activits du groupe, le dplacement du pouvoir au sein du groupe
dans sa structuration actuelle.
La commission formule des recommandations en vue dencadrer la diversification et la filialisation tout en renforant
les mcanismes de tutelle. En particulier, la commission recommande aux organes comptents du Groupe de repenser le
fonctionnement et le primtre dintervention dans le strict respect de la Constitution et du Code de la dmocratie locale
et de la dcentralisation.
La quatrime partie du rapport est consacre au contrle rgional. Absence de mise en uvre de dispositions dcr-
tales, absence daction de lautorit de tutelle lorsquelle perd le contrle en 2009 et lorsquelle retrouve son pouvoir
de tutelle en 2014, rapport de ladministration en janvier 2017 affect de nombreuses erreurs ou omissions, prsence
au sein du cabinet du ministre en charge des pouvoirs locaux en qualit de chef de cabinet adjoint dun homme cl du
groupe PUBLIFIN-NETHYS, absence de dsignation dun administrateur rgional, le contrle exerc par la Rgion sur
le groupe PUBLIFIN-NETHYS est affect de nombreuses anomalies et carences.
La commission formule des recommandations en vue de redynamiser le contrle rgional et propose la mise en place
dun contrle externe par la Cour des comptes dans les intercommunales dune certaine taille.
La cinquime partie du rapport est consacre lexercice du pouvoir, au sein de lintercommunale et de ses filiales.
Elle comporte plusieurs sections: rappel du cadre juridique en vigueur, mise en lumire de laffaiblissement de la capa-
cit de contrle des communes (certaines tapes de la chane des dcisions ayant conduit la restructuration du groupe
ne pouvant ce jour toujours pas tre tablies), multiples initiatives des dirigeants de PUBLIFIN-NETHYS ayant pour
effet dchapper plusieurs lgislations, mises en uvre des conventions de service en vue de dplacer le centre stra-
tgique du groupe au sein de NETHYS, limites du contrle de lassemble gnrale et du Conseil dadministration, et
conflits dintrts.
La commission formule des recommandations en vue de rvaluer la structure et le fonctionnement du groupe
PUBLIFIN-NETHYS. Elle engage le Conseil dadministration de PUBLIFIN renouveler intgralement le Conseil
dadministration de NETHYS et ce dernier recomposer le Comit de direction de NETHYS.
La sixime partie du rapport est consacre aux marchs publics dans le groupe PUBLIFIN. Elle comporte plusieurs
sections relatives lapplication du droit des marchs publics aux diffrentes entits du groupe, aux carences dans lap-
plication du droit des marchs publics dans les relations intragroupes et dans les relations avec quelques tiers (marchs
des rviseurs, de consultances et socits de management).
La commission formule des recommandations en vue de revoir la structure et le fonctionnement du groupe en vue
dassurer le respect du droit des marchs publics.
La septime partie du rapport est consacre la qualit de gestionnaire de rseau de distribution de gaz et dlectricit:
RESA. Elle comporte plusieurs sections: volution du gestionnaire de rseau, absence de conformit de la structuration
du groupe par rapport aux dcrets gaz et lectricit, politique de distribution des dividendes de RESA, risque de
subsidiation croise, indpendance du GRD, redevance voirie lectricit, plafonnement des rmunrations des dirigeants
de GRD et charges de pensions.
La commission formule plusieurs recommandations en vue notamment de mettre la structuration du groupe en confor-
mit avec les dcrets gaz et lectricit, de solliciter la CWaPE pour une analyse approfondie des transferts
financiers au sein du groupe et du respect des dcrets gaz et lectricit, et damliorer lencadrement normatif
en vigueur.
La huitime partie du rapport indique une volont ferme de la commission de mener une rflexion sur la cration de
sanctions administratives et pnales complmentaires et formule des recommandations gnrales.

16
Partie 1. Comits de secteur

1.1. Constats

1.1.1. Comit de secteur consultatif pour le fonctionnement du secteur 4 SOCOLIE


Dans le cadre de la fusion par absorption de la Socit Cooprative Ligeoise dlectricit (SOCOLIE), un holding
nergtique, par lALE, le maintien des organes de lentit absorbe a fait lobjet dun accord pralable la fusion. Deux
conditions suspensives taient prvues avant dacter la fusion, savoir laccord de lautorit de tutelle et celui du Conseil
de la concurrence (3). Ces deux autorits se prononceront favorablement labsorption.
La cration du premier comit de secteur consultatif, le comit de secteur consultatif pour le fonctionnement du
secteur 4 SOCOLIE sinscrit donc dans cette optique de fusion et a t dcide en Assemble gnrale dans le contexte
de la fusion le 30 dcembre 2006 (4).
Cette fusion sinscrit par ailleurs dans le cadre de la circulaire du 27 avril 2006 sur les tapes de rapprochement
et modalits dorganisation des secteurs dactivits publie par le Ministre des Affaires intrieures et de la Fonction
publique. Dans cette circulaire, le Ministre prcise que:
En ce qui concerne lorganisation des secteurs dactivits, le processus de rationalisation des intercommunales
conduit, dans la plupart des cas, crer, dans les intercommunales absorbantes, plusieurs secteurs dactivits auxquels
des communes diffrentes seront associes. Il apparat ncessaire de conserver une certaine dcentralisation par secteurs
au sein de ces intercommunales, sans toutefois crer de nouveaux organes de gestion. (5).
Les dispositions de la circulaire sont intgres dans les statuts de lALE fin 2006 larticle 29 (6).
Ce comit de secteur naurait exist que quelques semaines, entre la date de prise deffet de la fusion suite la ren-
contre des conditions suspensives et le renouvellement des organes opr en juin 2007.
Alors que le Secrtaire de direction de lALE cette poque (7) qualifie ce comit de pseudo comit de secteur,
il doit tre relev que le Ministre des Affaires intrieures et de la Fonction publique de lpoque, suite lAssemble
gnrale, a formul son opposition la rmunration des membres de ce comit de secteur.
En effet, il savre que le Ministre avait envoy un courrier, courant janvier 2007, stipulant :
Je ne moppose pas la cration dventuels organes consultatifs (dnomms comits de secteur); Nanmoins en
application des articles L1532-4 et L1532-5 du Code de la dmocratie locale et de la dcentralisation, aucun jeton,
indemnit ne pourra tre octroy aux membres de ces comits. (8)
La rmunration attribue aux membres, le cas chant, du comit de secteur SOCOLIE poserait question puisque le
Ministre interprte les articles L1532-4 et L1532-5 du Code de la dmocratie locale et de la dcentralisation (CDLD)
comme interdisant toute rmunration au sein dorganes consultatifs. Ce courrier du Ministre sinscrivait dans le cadre
de la rforme de 2006 en matire de mandats qui introduisait notamment un article L1523-17, al.2 dans le CDLD. Cet
article visait confier la rmunration des membres dorganes de gestion un comit de rmunration cr au sein du
Conseil dadministration (CA). Selon le Professeur de Broux :
les balises multiples prvues en matire de rmunration et de mandat au sein des intercommunales ne permettent
plus dautres rmunrations ou jetons de prsence que celles prvues ou permises par le CDLD. La libert dorganisation
est ici bride par le lgislateur, qui a spcifiquement lgifr sur le sujet des rmunrations et des jetons de prsence au
sein des intercommunales. Cette position a dailleurs encore t renforce par la rforme de 2014.
Le courrier du Ministre, cit plus haut, confirme lesprit sous-jacent de la rforme. Ds 2006, la lgalit de lattribu-
tion de rmunration des membres de comits consultatifs est clairement remise en cause par le Ministre comptent
qui prend une position claire et ferme sur le sujet. Or, selon linformation de la commission, lintercommunale na pas
contest auprs du Ministre lanalyse quil dfendait du CDLD. La position prise par le Ministre en janvier 2007 na pas
t rpercute correctement en interne. Le Prsident de lALE a indiqu ses instances, selon le procs-verbal du 7 mai
2007 du Bureau Excutif de lALE et du comit de secteur consultatif pour le fonctionnement du secteur 4, quavec
(3) P.W.- C.R.I.C. N 150 (2016-2017) - Vendredi 14 avril 2017.
(4) Procs-verbal de lAssemble gnrale de fusion et modification des statuts de lALE, Lige, 30 novembre 2006, p.7 et p.26.
(5) Ministre des Affaires intrieures et de la Fonction publique, circulaire sur les tapes de rapprochement et modalits dorganisation des sec-
teurs dactivits, Namur, 27 avril 2006.
(6) Association Ligeoise dElectricit, Modification des statuts publie au Moniteur belge le 15 dcembre 2006.
(7) P.W.- C.R.I.C. N 127 (2016-2017) - Vendredi 10 mars 2017.
(8) Ministre des Affaires intrieures et de la Fonction publique, Courrier relatif au Procs-verbal de lAssemble gnrale extraordinaire du 30
novembre 2006 de lALE, Namur, 30 janvier 2007, p.1.

17
laccord de lAutorit de tutelle (9), TECTEO pouvait maintenir les indemnits des anciens membres du Conseil
dadministration et du Bureau excutif attachs aux mandats exercs en SOCOLIE.
Cette affirmation est contraire la ralit.

1.1.2. Comit de secteur 5 Gaz


Le comit de secteur 5 Gaz sinscrit dans le cadre de la fusion entre TECTEO et lintercommunale ALG. Labsorption
de lALG avait notamment pour condition que les organes dcisionnels de celle-ci soient conservs au travers dun
comit de secteur. Les ngociations ayant abouti, cest le Bureau excutif conjoint entre les organes de TECTEO et de
lALG qui dcide de crer le comit de secteur (10).
Deux semaines plus tard, suite lAssemble gnrale, le Bureau excutif approuve le procs-verbal du Bureau ex-
cutif prcdent en y prcisant par ailleurs les rmunrations.
Comme pour lphmre comit de secteur SOCOLIE, les membres sont en ralit les anciens membres du Conseil
dadministration et du Bureau excutif de lALG. De la mme faon que dans le comit de secteur SOCOLIE, les
membres sont rmunrs sur base de jetons de prsence pour les ex-administrateurs de lALG et dindemnits forfai-
taires fixes pour les anciens membres du Bureau excutif de lALG.
TECTEO nest plus soumise, dans lesprit des dirigeants de lintercommunale, la tutelle wallonne tant donn son
caractre interrgional (11). La loi du 22 dcembre 1986 relative aux intercommunales sapplique lintercommunale et
non le CDLD. La rmunration des membres de comits consultatifs nest pas interdite par ladite loi de 1986. La situa-
tion est plus floue que sous lempire du CDLD.
Le comit de secteur 5 gaz fut mis en place sur la base de larticle 29 des statuts en vigueur cette poque, cest--dire
les statuts de juin 2010, prvoyant que :
Les activits de lassociation dcrites son objet social peuvent, par dcision du conseil dadministration, sexercer dans
le cadre de secteur ou de sous-secteurs dactivit distincts. Dans ce cas, le conseil dadministration fixe, aux termes dun
rglement dordre intrieur, lorganisation, les limites des comptences et la composition des ventuels organes consultatifs
(dnomms comit de secteur). Le conseil dadministration peut attribuer un nom spcifique ces secteurs ou sous-secteurs.
En revanche, larticle 35 de ces mmes statuts prvoit que : lAssemble gnrale est seule comptente pour la fixation
des indemnits et jetons de prsence accorder aux membres [] des organes consultatifs spcifiques aux secteurs dacti-
vit . Lorgane qui a formellement dcid de la cration de ce comit de secteur est le Bureau excutif (12), en violation de
larticle 29 des statuts de lintercommunale. Le Conseil dadministration de lintercommunale sest ensuite limit tablir
sa composition (13). LAssemble gnrale na adopt aucune dlibration relative aux rmunrations des membres de celui-
ci. La dlibration conjointe des bureaux excutifs de TECTEO et de lALG, qui cre ce comit de secteur (14) ne contient
au demeurant aucune rfrence larticle 29 et larticle 35 des statuts, pas davantage que le courrier de TECTEO
lensemble des collges communaux concerns qui les informent de la fusion et des engagements pris dans ce contexte (15).
La commission doit constater que les rmunrations verses taient dpourvues de tout fondement lgal ou statutaire.
Le comit de secteur 5 gaz sest runi une fois par mois et avait aussi pour mission de faciliter la fusion des deux inter-
communales et de rassurer les mandataires les plus inquiets. LAdministrateur-dlgu de NETHYS indique ce sujet :
Je crois que la confiance sest cre au fur et mesure avec la rgion vervitoise et avec la communaut germano-
phone et aprs, il ny a plus eu aucun problme de fonctionnement (16). Le comit de secteur avait aussi, selon dautres
sources, pour mission informelle de rassurer le personnel de lALG inquiet pour son futur et de favoriser lharmonie de
la fusion (17). Le courrier de TECTEO lensemble des collges communaux concerns stipule galement quil :
conviendra aux quatre fdrations politiques provinciales denvisager les suites donner aux instances de TECTEO :
maintien dun comit de secteur gaz, cration dun comit de secteur tlcoms ou largissement du Conseil dadministra-
tion de TECTEO ? Dans ltat actuelle des choses, la question est ouverte et peut tre dbattue. (18)
(9) Procs-verbal de la sance commune du Bureau Excutif de lA.L.E. et du comit de secteur consultatif pour le fonctionnement du secteur 4,
Lige, 7 mai 2007, p.3. La citation entire est la suivante: M. le Prsident indique quil ne sagit pas dun nouveau mandat, mais quavec laccord
de lAutorit de tutelle, il rappelle quil a t dcid de mettre en place, aprs ralisation des conditions suspensives et jusqu lAssemble gnrale
de juin 2007, un comit de secteur consultatif pour le fonctionnement du secteur 4 (SOCOLIE), compos des anciens membres du Conseil
dAdministration, du Bureau permanent et du Collge des Commissaires de la SOCOLIE, pour autant que ceux-ci rpondent aux conditions
prescrites par le Code de la dmocratie locale et de la dcentralisation pour remplir les fonctions dAdministrateur dune intercommunale et de
maintenir le montant des indemnits et jetons de prsence qui taient attachs aux mandats exercs en SOCOLIE.
(10) Extrait conforme du procs-verbal de la sance commune des Bureaux excutifs de TECTEO de lALG, Lige, 15 novembre 2010.
(11) Voir Partie 4.
(12) Procs-verbal de la sance commune des Bureaux Excutifs de TECTEO et de lALG, Lige, 15 novembre 2010.
(13) Procs-verbal de la sance du Conseil dadministration de TECTEO, Lige, 22 dcembre 2010.
(14) Procs-verbal de la sance commune des Bureaux Excutifs de TECTEO et de lALG, Lige, 15 novembre 2010.
(15) Courrier de TECTEO Group lattention des Collges communaux des communes associes de lA.L.G. et de TECTEO, Lige, 23 novembre
2010.
(16) P.W.- C.R.I.C. N 127 (2016-2017) - Vendredi 10 mars 2017.
(17) P.W.- C.R.I.C. N 150 (2016-2017) - Vendredi 14 avril 2017.
(18) Courrier de TECTEO Group et ALG lattention des Collges communaux des communes associes de lA.L.G. et de TECTEO, Lige, 23
novembre 2010.
18
Ce courrier est sign par les Prsidents et les directeurs gnraux des deux intercommunales TECTEO et ALG et pr-
sentait le comit de secteur gaz comme un organe qui avait pour mission de perptuer la gestion de lactivit gazire
au sein de TECTEO (19), alors que le comit tait consultatif ce qui fut dailleurs rappel demble lors de la premire
runion (20).
Linformation donne aux associs ntait donc pas correcte. Les personnes auditionnes par la commission denqute
ont exprim une unit de vue quant au travail effectivement accompli et au fonctionnement normal dudit comit. Les
procs-verbaux corroborent ce point de vue pour les 18 premiers mois, mais il faut cependant noter une activit plus
rduite par la suite.
Le comit de secteur 5 gaz a t dissout au terme de la priode prvue et annonce dans le courrier envoy aux com-
munes.

1.1.3. Comit de secteur nergie, comit de sous-secteur Lige Ville et comit de secteur Tlcoms

1.1.3.1. Rgles en vigueur en matire de mandat dintercommunales suite aux lections locales doctobre 2012
Le Code de la dmocratie locale et de la dcentralisation prvoit que les conseils dadministration des intercommu-
nales sont composs sur base de la reprsentation proportionnelle. Au lendemain des lections locales de 2012, les fd-
rations politiques actent les rsultats et les siges de chaque famille politique. En fonction de ceux-ci est applique la cl
DHondt pour une dvolution des mandats pourvoir proportionnellement aux rsultats du scrutin.
Par la suite, les fdrations politiques ont d tablir la dvolution des mandats au sein des intercommunales afin de
respecter les quilibres fixs par le CDLD et les statuts des intercommunales. Outre lquilibre politique, un quilibre
entre les reprsentants provinciaux et communaux devait galement tre trouv ainsi quun quilibre des genres et un
quilibre territorial (21). Aucune runion plnire entre les quatre Prsidents de fdrations na eu lieu ce sujet (22).

1.1.3.2. Cration, objectifs et mise en uvre des comits de secteur


Les Prsidents des trois fdrations concernes ont initi la cration des comits de secteur et ont propos les noms
de leurs membres.
Le but poursuivi par la cration de ces trois comits de secteur reste incertain. Il y a en tout cas un cart manifeste entre
les missions des comits de secteur telles que prsentes par les Prsidents des trois fdrations et par leurs initiateurs
avec ce que sera in fine la ralit de ceux-ci. Le Prsident de la fdration MR a indiqu quil pensait ainsi nommer des
mandataires au sein de comits quasi-excutifs et le Prsident de la fdration PS que les runions seraient frquentes
et constitueraient une vritable charge de travail. Ds lorigine, la rmunration se base sur la norme prvue par le CDLD
pour les bureaux excutifs, les rmunrations sont fixes et les Prsidents de fdrations concerns en taient conscients.
Les futurs membres en matire nergtique ou de tlcommunication nont pas t nomms en tenant compte de leur
comptence dans ces secteurs complexes. Un Prsident de comit de secteur a prcis que pour la plupart des conseillers
communaux qui intgraient son comit, il sagissait de leur premier mandat au sein de TECTEO (23). Plusieurs dentre
eux ont indiqu lors de leur audition ne pas savoir en quoi consisterait leur travail.

1.1.3.3. Installation des comits et fixation des rmunrations


Linstallation des trois comits de secteur se fait donc suite laccord des trois Prsidents de fdrations concerns.
Selon plusieurs tmoins, la fixation des rmunrations a t discute au sein du Bureau excutif sortant de PUBLIFIN,
en date du 18 juin 2013 (24). Ainsi, un Vice-Prsident de PUBLIFIN explique que cette dlibration [concernant la
cration et fixation des rmunrations] a t prpare par le bureau excutif sortant (25). Plusieurs tmoins ont galement
prcis que cela avait t discut sur base dune proposition du management (26).
Sur base du travail du Bureau excutif sortant, le Conseil dadministration cre ces comits de secteur le 21 juin 2013,
dans le respect des statuts, cette fois, sur base de larticle 29 (27), dans la foule de lAssemble gnrale.
(19) Ibidem.
(20
) Procs-verbal de la runion du comit de secteur 5 Gaz, Lige, 11 janvier 2011.
(21) P.W.- C.R.I.C. N 150 (2016-2017) - Vendredi 14 avril 2017.
(22) Ibidem
(23) P.W.- C.R.I.C. N 128 (2016-2017) - Lundi 13 mars 2017.
(24) Procs-verbal de la sance du Bureau excutif de TECTEO, Lige, 18 juin 2013.
(25) P.W.- C.R.I.C. N 113 (2016-2017) - Mardi 21 fvrier 2017.
(26) P.W.- C.R.I.C. N 150 (2016-2017) - Vendredi 14 avril 2017..
(27) Procs-verbal de la sance du Conseil dadministration de TECTEO, Lige, 21 juin 2013, pp.5 et 6.

19
Selon le procs-verbal, le Conseil dadministration fixe aussi les rmunrations. Cependant, comme dj voqu ci-
avant (28), la fixation de la rmunration relevait de lAssemble gnrale et non du Conseil dadministration. Larticle
35 des statuts ne souffre daucune ambigut sur la comptence de lAssemble gnrale pour fixer les rmunrations
dorganes consultatifs.
De lavis unanime des experts de la commission denqute, larticle 35 des statuts en vigueur le 21 juin 2013 na pas
t respect. Cet avis est dailleurs partag par le Directeur du service juridique de PUBLIFIN-NETHYS (29). Ce dernier
a galement regrett quon ne lait pas consult lorsquil eut t intressant de le faire en 2013 pour sinterroger sur
lapplication dun article 35 (30). Plus largement, ses services nont dailleurs t consults sur aucun des actes lis la
cration des comits de secteur, leur fonctionnement, leur maintien aprs la modification statutaire de 2015, ou encore
leur rglement dordre intrieur par exemple.
Conformment la jurisprudence du Conseil dtat (31), il faut donc constater que le Conseil dadministration de
lintercommunale, en violant ses statuts, a commis un excs de pouvoir.
En outre, plusieurs anomalies doivent encore tre soulignes.
Premirement, selon plusieurs administrateurs prsents cette runion du 21 juin 2013 et auditionns par la commis-
sion denqute, aucun montant na t voqu lors de cette runion, contrairement ce que mentionne le procs-verbal
de la sance du 21 juin 2013. Seule une allusion au fonctionnement du comit de secteur 5 Gaz (comit qui avait fonc-
tionn entre 2011 et 2012 dans le contexte de la fusion difficile TECTEO-ALG) (32) aurait t faite par le Prsident du
Conseil dadministration. Sous rserve des explications qui suivent sur leur mode de consultation et dapprobation, le
procs-verbal na toutefois pas fait lobjet dune demande de modification de la part dun administrateur.
Deuximement, aucun point relatif la fixation des rmunrations nest mentionn dans lordre du jour du Conseil
dadministration et aucun document nest joint lordre du jour ce sujet. La ralit matrielle de la dcision est donc
tout le moins sujette caution (33).
Troisimement, les projets de procs-verbaux ne sont pas transmis aux membres du Conseil dadministration et ne
peuvent tre consults quau sige de lintercommunale, pendant la sance suivante du Conseil dadministration. Le
projet de procs-verbal nest ds lors jamais approuv en tant que tel, ni a fortiori sign par les membres du Conseil dad-
ministration. Ce mode de fonctionnement peu transparent est formalis dans le rglement dordre intrieur du Conseil
dadministration de PUBLIFIN du 16 dcembre 2015.
Quatrimement, et plus fondamentalement, cest la porte relle de la dcision elle-mme qui est mise en doute. En
effet, dune part, le procs-verbal indique que les modalits de rmunration seront fixes par le Comit de rmunration
de lintercommunale. Le Comit de rmunration de lintercommunale ne le fera jamais (34), ce qui est confirm notam-
ment par le chef comptable de PUBLIFIN-NETHYS (35). Dautre part, le procs-verbal fait rfrence aux rmunrations
prvues dans le comit de secteur gaz. Or, une large majorit des membres de ce comit touchaient uniquement un jeton
de prsence, comme expliqu plus haut. On constate que des rmunrations fixes seront pourtant verses lensemble
des membres. Ce qui ne correspond pas lusage antrieur. A ce sujet, le chef comptable de PUBLIFIN-NETHYS
explique que le procs-verbal mentionne la notion dmolument, et non pas de jeton. Selon lui, ds lors quil sagissait
dmoluments, ctait un fixe et ctaient les mmes fixes que pour lancien comit gaz(36).
Le Secrtaire gnral de NETHYS a ajout que cette notion dmolument est toujours entendue comme tant une
rmunration fixe, de faon gnrale dans les intercommunalesdont il a connaissance (37). Cette justification ne rsiste
pas lanalyse. La notion dmolument na pas de dfinition juridique prcise. Il ressort au contraire des travaux parle-
mentaires et des commentaires doctrinaux que la notion dmolument, telle quelle est utilise dans le CDLD, ne vise
pas seulement les traitements fixes mais galement les jetons de prsence (38).

(28) Supra, point 1.1.2.


(29) P.W.- C.R.I.C. N 184 (2016-2017) - Jeudi 18 mai 2017.
(30) Ibidem.
(31) Voy. notamment C.E., arrt n 102.804 du 23 janvier 2002.
(32) P.W.- C.R.I.C. N 148 (2016-2017) - Jeudi 6 avril 2017.
(33) A linstar dautres points largement dvelopps avec chiffres et dtails, dans le procs-verbal, alors quils ont galement t discuts sans
aucune note.
(34) P.W.- C.R.I.C. N 149 (2016-2017) - Jeudi 13 avril 2017.
(35) P.W.- C.R.I.C. N 184 (2016-2017) - Jeudi 18 mai 2017.
(36) Ibidem.
(37) P.W.- C.R.I.C. N 206 (2016-2017) - Jeudi 15 juin 2017
(38) Voy. notamment larticle L1123-15 3 CDLD, qui trouve son origine dans larticle 103, al. 2 de la loi communale de 1836. La notion dmolument
qui y est utilise a toujours t comprise comme relative aux profits ventuels qui proviennent de la charge (et en particulier des jetons de prsence),
par opposition au revenu fixe qui constitue le traitement du bourgmestre ou des chevins (voy. notamment C. Wiliquet, La loi communale du 30
mars 1836 et les lois modificatives Commentaire pratique, Frameries, Dufrane-Friart, 2 ed., 1900, p. 297, n1323; Ch. Repr., sess. ord. 1952-1953,
n686, p. 3 : En outre la sous-commission a estim devoir prciser que le mot molument doit tre interprt comme rmunration et ne vise pas
les frais de reprsentation ou de dplacements ventuellement allous ; ritr encore dans Ch. repr. sess. ord. 1953-1954, n 195, p. 4).

20
Il faut encore observer que des moluments ont t prvus pour le Conseil dadministration de NETHYS et que
ces rmunrations varient selon la prsence effective des membres. Plus largement, le chef comptable de PUBLIFIN-
NETHYS prcise encore ce sujet que:
la phrase [du procs-verbal de la sance du 21 juin 2013] sur la dclinaison des modalits de paiement [] ma paru
raisonnablement obscure, je nai pas bien compris ce quelle impliquait. Nanmoins, nous y avons procd, comme cela
se fait dans dautres intercommunales, en payant au dpart le montant plein, quitte rajuster par la suite. Le comit de
rmunration ne sest jamais prononc et na donc visiblement jamais vu la ncessit de prciser dautres modalits de
paiement que celles appliques au Comit de secteur V gaz.
A cet gard, sil est vrai que le Comit de rmunration ne sest jamais prononc, la commission denqute ne peut
par contre partager le point de vue selon lequel le Comit de rmunration naurait jamais vu la ncessit de prciser des
modalits de rmunration, puisque le Comit de rmunration na pas t saisi du dossier, en violation de la dcision
prise par le Conseil dadministration. De manire assez contradictoire, le chef comptable de PUBLIFIN-NETHYS a
ensuite qualifi la dcision du Conseil dadministration du 21 juin 2013 de particulirement explicite(39). Il explique
enfin que la transmission du procs-verbal et [] la confirmation [du paiement] prorata temporis du premier mois(40)
a t ralise par courrier lectronique par le secrtaire des comits de secteur, sur instruction du Secrtaire gnral de
NETHYS. Cest donc sur instruction du Secrtaire gnral que le service comptabilit a dbut le paiement (41).
Cinquimement, les membres ayant la double appartenance, comit de secteur et membre du Conseil dadministration,
ne reoivent pas des jetons de prsence pour leur travail au Conseil dadministration mais bien une rmunration unique
quivalente la rmunration reue comme membre dun comit de secteur sans quaucune dcision en ce sens nait pu
tre identifie par les personnes auditionnes par la commission (voy. infra, point 1.1.5.).
En conclusion, sans prjudice des interrogations quant sa ralit matrielle, le procs-verbal du Conseil dadminis-
tration du 21 juin 2013, nest pas suffisant pour fonder le paiement des rmunrations. Il serait vain, en outre, de chercher
un fondement de secours dans la trs relative publicit qui a t donne ces rmunrations (rapport annuel, comptes
annuels et dclarations de mandat), ou dans lapprobation des comptes et la dcharge donne aux administrateurs par
lassemble gnrale. En effet, comme le Professeur de Broux la indiqu la commission, larticle 411, al. 2, du Code
des socits prcise que la dcharge donne aux administrateurs: () nest valable que si les comptes annuels ne
contiennent ni omission, ni indication fausse dissimulant la situation relle de la socit et, quant aux actes faits en
dehors des statuts ou en violation du prsent code, que sils ont t spcialement indiqus dans la convocation..
En lespce, lAssemble gnrale de lintercommunale na jamais t spcialement informe de la rmunration
dcide par le Conseil dadministration du 21 juin 2013 en violation des statuts, et na donc jamais pu valider celle-ci.

1.1.3.4. Rglement dordre intrieur des comits de secteur et mode de fonctionnement


Le Conseil dadministration a formalis en date du 12 novembre 2013 le rglement dordre intrieur (ROI) des trois
comits de secteur, en prvoyant un nombre minimum de quatre runions, en dterminant le rle de leurs Prsidents et du
Comit de direction de NETHYS pour la convocation et la fixation de lordre du jour (42), en prvoyant la formulation de
recommandations et en tablissant un certain nombre de principes quant lengagement et lassiduit de ses membres (43).
Par ailleurs, tous les membres des comits de secteur ont d signer une Dclaration de confidentialit lors de leur
entre en fonction, par laquelle ils sengageaient sassurer que le comit se runit intervalle rgulier et reoit une
information suffisante et en temps utile pour que les Membres puissent valablement dlibrer (44).
Il est tabli que les comits de secteur ont eu une activit extrmement faible, rduite pour lessentiel une fonction
dinformation de ses membres, et qui semble en tout cas disproportionne par rapport aux rmunrations verses. Ils
ne respectent par ailleurs pas plusieurs des lments de leur propre ROI (nombre minimal de runions, formulation de
recommandations, quorum de prsence, engagements pris par ses membres). Les trois comits ont sombr dans la mme
lthargie (45) et ont t confronts un manque dassiduit de leurs membres.
Ni les Prsidents de comits, ni les membres la fois de comits de secteur et du conseil dadministration, ni les
membres du Comit de direction de NETHYS, ne sen sont mus formellement auprs de quiconque. Le management
ralisait lordre du jour des comits de secteur, fixait leurs dates de runions, assurait les procs-verbaux et le suivi et
participait leur animation. Il na pas non plus estim devoir ragir alors que des dysfonctionnements constats se multi-
pliaient et quil tait dans une position telle quil aurait d agir au regard des rgles lmentaires de bonne gouvernance.
(39) P.W.- C.R.I.C. N 184 (2016-2017) - Jeudi 18 mai 2017.
(40) Ibidem.
(41) Voy. le courrier lectronique du 27 juin 2013 transmis par le chef comptable de PUBLIFIN-NETHYS (pice 134, annexe 2)
(42) Article 2: () la comptence de dcider que le Comit de Secteur nergie se runira tel jour, telle heure, appartient au Prsident du
Comit de Secteur nergie en concertation avec le Comit de Direction de Tecteo Services Group; article 5: la comptence de dcider de
lordre du jour des runions appartient au Prsident du Comit de Secteur nergie en concertation avec le Comit de Direction de Tecteo Ser-
vices Group.
(43) PUBLIFIN, Rglement dordre intrieur des comits de secteur, Lige, 2013.
(44) Ibidem.
(45) Procs-verbaux des comits de secteur nergie, comit de sous-secteur Lige Ville et comit de secteur Tlcoms, Lige, de 2013 et
2016.

21
Au demeurant, le ROI tait mal conu depuis le dpart puisquil ne prvoyait que quatre runions au minimum par an
alors que les rmunrations taient mensuelles et fixes mme sil est vrai quune partie des administrateurs de linter-
communale ignoraient la hauteur des rmunrations.
Selon les informations recueillies par la commission denqute, il apparat que deux membres ont alert une seule
reprise le Prsident de leur comit de secteur sur cette situation trs problmatique, sans raction particulire (46). Une
autre membre indique galement avoir alert le Prsident de PUBLIFIN et un des Vice-Prsidents de cette situation (47),
mais cet lment est contest par le Prsident de lintercommunale (48) et le Vice-Prsident en question na pu tre inter-
rog cet gard. Lchevin des finances de la commune dOlne et un membre du Conseil dadministration de PUBLIFIN
indiquent avoir galement alert un autre Vice-Prsident, sans quune relle suite ne soit apporte au problme (49). En
toute hypothse, dans ltat de nos informations, aucun des membres de comit de secteur ne semble avoir exprim de
faon formalise une quelconque alerte par rapport cet tat de fait, alors quils bnficiaient chaque mois dune rmu-
nration importante sans aucune ou quasiment aucune prestation.
Enfin, on notera que les comits nergie et Lige Ville se runissaient au mme moment et au mme endroit. Or les
procs-verbaux, quasiment identiques, diffrent sur la personne qui prside la sance. Pour une version, il sagira du
Prsident du comit nergie, pour lautre du Prsident du comit Lige Ville. A la question de savoir pourquoi il en est
ainsi, le secrtaire des comits de secteur, explique quil faut reconnatre que cest une maladresse administrative qui
fait que cela dtrne la paternit des propos de lun au dtriment de lautre [] (50). Il nen reste pas moins que lun des
deux procs-verbaux nest pas conforme la ralit.

1.1.3.5. Prolongation des comits de secteur aprs la modification statutaire du 29 juin 2015
Selon lanalyse du Professeur de Broux, en ce qui concerne la facult de crer des organes qui ntaient prvus ni par
la loi du 22 dcembre 1986 ni par le CDLD, savoir des comits consultatifs :
Deux principes sopposent : celui de la lgalit (tout ce qui nest pas autoris est interdit) et celui de la libert dorga-
nisation (tout ce qui nest pas interdit ou rglement est autoris). Selon la littrature juridique, le principe de lgalit
est dduit de larticle 33 de la Constitution : la lgalit est exige ds lors quest concerne une parcelle de puissance
publique donc par exemple pour des comits de secteur dcisionnel. En revanche, les comits de secteur viss par les
statuts tant explicitement consultatifs (et leur mise en uvre concrte confirme manifestement ce caractre tout le
moins consultatif la commission a mme voqu le terme dinformatif) nexercent aucun pouvoir, ni ne disposaient de
la moindre parcelle de puissance publique. .
A partir de la modification statutaire du 29 juin 2015 cependant, larticle 29, al. 2, disparat des statuts et est remplac
par deux nouveaux articles : larticle 17, al. 2 (51) et larticle 32 (52). Ces articles reprennent quelques lments de lancien
article 29 et font expressment rfrence larticle L1523-18, 1 - 2 CDLD, permettant donc la cration de comits de
secteur entendus comme des organes de gestion manant du Conseil dadministration et ayant une facult dcisionnelle
dans certains secteurs. La tutelle a accept cette modification statutaire (53).
Malgr cette modification statutaire, les comits de secteur en place continuent dexister et de connatre les mmes
dysfonctionnements que par le pass. Selon lanalyse du Professeur de Broux :
Il est en tout cas surprenant que lintercommunale ne semble pas stre pos cette question alors quelle supprime
lancien article 29, al. 2 de ses statuts. Si on fait nouveau prvaloir la libert dorganisation, lexistence de comits de
secteur consultatifs pourrait paratre admissible. Mais en supprimant la disposition qui les permettait expressment, []
lintercommunale a souhait juridiquement leur suppression ou leur volution en comits de secteur dcisionnels, bien
quelle nait pas mis en uvre ce souhait. .
La proposition de modification statutaire de 2015 fut entreprise avec la collaboration des services juridiques de
NETHYS. Le Directeur du service juridique explique en effet que:
Si lintercommunale [navait] pas rgl et ne [stait] pas mise en conformit au niveau de ses statuts, nimporte quel
tiers, le lendemain de la date dchance [prvue par lAccord de coopration du 24 avril 2014] [] pouvait trs bien
nous poursuivre devant le tribunal civil et demander la dissolution de lintercommunale(54).
(46) P.W.- C.R.I.C. N 128 (2016-2017) - Lundi 13 mars 2017.
(47) P.W.- C.R.I.C. N 148 (2016-2017) - Jeudi 6 avril 2017.
(48) P.W.- C.R.I.C. N 150 (2016-2017) - Vendredi 14 avril 2017.
(49) P.W.- C.R.I.C. N 149 (2016-2017) - Jeudi 13 avril 2017.
(50) P.W.- C.R.I.C. N 128 (2016-2017) - Lundi 13 mars 2017.
(51) Article 17, al. 2, des statuts de PUBLIFIN adopts le 29 juin 2015: En outre, conformment larticle 1523-18 du Code de la dmocratie
locale et de la dcentralisation, le Conseil dAdministration peut dlguer sous sa responsabilit une partie de ses pouvoirs un ou plusieurs
organes restreints de gestion, notamment pour grer un secteur particulier de lIntercommunale..
(52) Article 32 des statuts de PUBLIFIN adopts le 29 juin 2015: Les activits de lassociation peuvent, par dcision du Conseil dAdministration
sexercer dans le cadre de secteurs ou sous-secteurs. Dans ce cas, le Conseil dAdministration fixe, aux termes dun rglement dordre intrieur,
lorganisation, les limites des comptences et la composition de ces Comits de secteurs; le Conseil dAdministration peut attribuer un nom
spcifique ces secteurs ou sous-secteurs. Ces Comits de secteurs sont composs au minimum de quatre (4) membres et sont dsigns la
proportionnelle de lensemble des conseils des communes et des provinces associes, conformment aux articles 167 et 168 du Code lectoral.
Des experts peuvent tre invits assister aux runions, sans voix dlibrative..
(53) AGW du 11 septembre 2015.
(54) P.W.- C.R.I.C. N 184 (2016-2017) - Jeudi 18 mai 2017.
22
Le Directeur du service juridique de NETHYS a toutefois indiqu ne pas avoir eu connaissance de la prolongation de
lactivit des comits de secteur malgr leur suppression dans les statuts, ce qui illustre une mise lcart du service juri-
dique par rapport aux enjeux stratgiques ou sensibles et/ou une volont dans le chef du comit de direction de maintenir
les comits de secteur en dpit du caractre illgal de cette situation.
A partir du 1er juillet 2015, en outre, le droit wallon sapplique nouveau compltement PUBLIFIN (55). Or, en ce
qui concerne les rmunrations, comme expos ci-avant, les balises multiples prvues en matire de rmunration et de
mandat au sein des intercommunales ne permettent plus dautres rmunrations ou jetons de prsence que ceux prvus
ou permis par le CDLD. La rmunration des membres des comits de secteur est donc, partir du 1erjuillet 2015 et
jusque dcembre 2016, illgale.

1.1.4. Dficit de transparence caractris et indices de dissimulation


Les rmunrations octroyes aux membres des comits de secteur, manifestement disproportionnes par rapport aux
prestations accomplies, saccompagnent dun dficit de transparence caractris du Groupe et dindices de dissimulation.
Premirement, les nombreuses entraves du secrtariat gnral et de ses services lgard des investigations dun
mandataire local issu de la commune dOlne, commune associe de lintercommunale ont t largement mises au jour:
absence de rponses aux questions lgitimes et prcises poses, lenteurs caractrises et obstacles multiples pour dcou-
rager ou fatiguer linterlocuteur (56).
Deuximement, des informations non conformes la ralit ont t dlivres par le Secrtaire gnral de NETHYS
lAssemble gnrale de PUBLIFIN du 24 juin 2016, en particulier lorsquil indique que la frquence des runions
rpond aux dispositions du rglement dordre intrieur de ces comits (57). Une rponse tout aussi errone sera donne
par ses services en fvrier 2017 au mme mandataire local lorsque le secrtaire administratif indique, propos dun
comit de secteur SOCOLIE, que renseignement pris linterne, il ny a pas eu de comit de secteur spcifique
lpoque suite cette opration (58) alors que les procs-verbaux de 2006 mentionnent lexistence, certes trs phmre,
dun tel comit.
Troisimement, les rapports annuels dactivits de lintercommunale PUBLIFIN laissent penser que les comits de
secteur ont une activit effective.
Quatrimement, certains lments ne sont pas divulgus aux membres du Conseil dadministration, savoir : lab-
sence de point lordre du jour sur les rmunrations, labsence de note annexe lordre du jour ou mme dpose en
sance ce sujet, les questionnements sur la ralit matrielle de la dlibration, labsence de transmission et dapproba-
tion du procs-verbal ainsi que labsence dimpulsion ou dalerte par rapport au vide de contenu des comits de secteur.
Cinquimement, dans le cadre de lenqute diligente par la tutelle en janvier 2017 suite au dclenchement du scan-
dale, le secrtariat gnral de PUBLIFIN a transmis la tutelle, la signature de la Directrice gnrale de PUBLIFIN,
un extrait du procs-verbal du Conseil dadministration du 21 juin 2013.
Dans cet extrait, la phrase: La dclinaison des modalits de rmunration seront fixes par le Comit de rmun-
ration de lintercommunale a t retire. Les travaux de la commission denqute ont montr que cet organe aurait
d ncessairement se runir. La suppression de cette phrase serait motive, selon le Secrtaire gnral de PUBLIFIN-
NETHYS, par labsence de plus-value dans le cadre de lenqute administrative (59). La communication de cet extrait
conforme(60) incomplet est dautant plus tonnante que ce procs-verbal ntait pas explicitement demand par la
tutelle et que sa transmission relevait donc dune action volontaire de lintercommunale (61). Compte tenu du caractre
central de cette phrase (la seule soustraite des deux pages de dlibrations), la commission denqute ne peut comprendre
cette omission que comme une dmarche volontaire visant dissimuler cette information lautorit de tutelle. A la
question de savoir qui avait dcid la suppression de cette phrase, le Secrtaire gnral de PUBLIFIN-NETHYS a fait
valoir son droit de ne pas rpondre lors de sa seconde audition (62).
Siximement, les rapports relatifs aux rmunrations de lintercommunale dposs chaque anne en application du
dcret du 28 avril 2014, via courrier la signature du Secrtaire gnral de NETHYS, et signs par le Prsident du
Comit de rmunration, galement Prsident du Conseil dadministration, ne font aucune mention des rmunrations
au sein des comits de secteur, et en particulier pas de la rmunration des administrateurs de lintercommunale qui sont
galement membres des comits de secteur.

(55) Voir Partie 4, point 4.1.3.


(56) P.W.- C.R.I.C. N 124 (2016-2017) - Jeudi 9 mars 2017.
(57) Procs-verbal de lAssemble gnrale de PUBLIFIN du 24 juin 2016.
(58) Annexes la dposition de lchevin des finances de la commune dOlne, Annexe 19bis, Namur, 9 mars 2017.
(59) Ibidem.
(60) Un extrait-conforme, linverse dune copie-conforme, peut omettre certains passages avec les prcautions de langage administratif
dusage.
(61) P.W.- C.R.I.C. N 206 (2016-2017) - Jeudi 15 juin 2017.
(62) P.W.- C.R.I.C. N 206 (2016-2017) - Jeudi 15 juin 2017, p. 47.

23
Au contraire, ces rapports entretiennent volontairement le flou en laissant croire que tous les administrateurs qui ne
sont pas membre du Bureau excutif de lintercommunale peroivent un jeton de prsence de 121,05 euros, ce qui nest
pas conforme la ralit : les six administrateurs qui sont membres dun comit de secteur bnficient uniquement de
la rmunration fixe prvue dans les comits de secteur, qui est sans commune mesure avec ce jeton de prsence et qui
nest donc pas dclare. A ce propos, le Secrtaire gnral de NETHYS estime quele tableau repris dans le rapport remis
la tutelle montre un montant globalis pay aux administrateurs (63). Or, nouveau, ce montant ne comprend pas les
montants perus par les 6 administrateurs membres dun comit de secteur. Le Secrtaire gnral de NETHYS a enfin
avanc la thse dun renoncement au jeton de prsence promrit dans le cadre de la participation au Conseil dadminis-
tration, sans pouvoir tayer le fondement de cette thse et, a fortiori, la forme de ce renoncement (64). Il sensuit, en toute
hypothse, que les rapports tablis ne sont pas conformes aux obligations dcrtales et, en particulier, larticle 1523-17
du CDLD insr par le dcret du 28 avril 2014.

1.1.5. Rparation du prjudice


A partir des constats quelle a pu tablir et des explications fournies, la commission denqute estime que les sommes
verses aux Prsidents et membres des comits de secteur sans quune prsence et une prestation suffisante nait t
accomplie en contrepartie ont t illgitimement perues et doivent faire lobjet dun remboursement.
Sans prjudice dune dmarche volontaire des personnes concernes et de leur fdration politique, que plusieurs ont
dailleurs annonce, une faute ne peut tre constate in fine de faon contraignante que par le juge comptent. Les l-
ments mis en lumire par la commission denqute sont nanmoins trs convergents et suffisamment caractriss pour
aborder la question du remboursement.
Il appartient au Conseil dadministration de PUBLIFIN de prendre ses responsabilits et de rclamer le rembourse-
ment des sommes indment verses aux Prsidents et membres des comits de secteur. Le cas chant, le Conseil dad-
ministration peut, sur base de larticle 1382 du Code civil, saisir le juge civil qui devra valuer ltendue du dommage
pour lintercommunale au cas par cas pour chaque rmunration verse un membre de comit de secteur.
Le Conseil dadministration peut galement se retourner civilement contre les responsables du management pour la
mise en paiement des rmunrations au-del de la porte relle de la dlibration du 21 juin 2013, en se fondant sur les
illgalits qui leur incombent (65), les indices de dissimulation qui ont t relevs par la commission denqute, ainsi que
les dysfonctionnements dont ils seraient co-responsables.
Subsidiairement, sur base de larticle 408 du Code des socits (66), lintercommunale pourrait se retourner contre le
Conseil dadministration du 21 juin 2013 dans la mesure o il aurait avalis la rmunration des comits de secteur (67),
sous rserve de la ralit matrielle de cette dlibration, de linformation diffrencie dont disposaient les administra-
teurs et des contradictions quant la porte relle de cette dlibration (rfrence au comit de secteur 5 Gaz incorrec-
tement applique, absence de dcision du Comit de rmunration, rgime des administrateurs membres des comits de
secteur).

1.2. Recommandations
1. Engager le Conseil dadministration de PUBLIFIN organiser le remboursement volontaire par les membres des comits
de secteur des sommes indment perues et en cas de refus dun ou plusieurs membres, de saisir le juge comptent;
dfaut pour le Conseil dadministration de le faire, prendre toutes les mesures de tutelle coercitives pour assurer le rem-
boursement des rmunrations indment perues;
2. Demander lautorit de tutelle de dsapprouver les comptes de 2015 et 2016 de PUBLIFIN titre conservatoire tant
donn laction ncessaire du Conseil dadministration en matire de remboursement;
3. Prciser dans un dcret interprtatif du CDLD que ne sont autorises que les rmunrations qui sont expressment pr-
vues par le Code. En toute hypothse, ces rmunrations ne peuvent concerner que des organes dcisionnels;
4. Prvoir une rmunration lie quoiquil arrive au taux de prsence, y compris au sein des organes de gestion.

(63) Ibidem.
(64) Ibidem.
(65) Notamment, le maintien des comits de secteur en 2015 malgr leur suppression statutaire.
(66) Article 408 du Code des socits: Les administrateurs sont responsables, conformment au droit commun, de lexcution du mandat quils
ont reu et des fautes commises dans leur gestion.
Les administrateurs sont solidairement responsables, soit envers la socit, soit envers les tiers, de tous dommages et intrts rsultant dinfrac-
tions aux dispositions du prsent code ou des statuts sociaux.
Ils ne seront dchargs de cette responsabilit, quant aux infractions auxquelles ils nont pas pris part, que si aucune faute ne leur est imputable
et sils ont dnonc ces infractions lassemble gnrale la plus prochaine aprs quils en auront eu connaissance.
(67) Certains administrateurs ont en effet indiqu ne pas avoir abord ce point lors du Conseil dadministration du 21 juin 2013. Le Professeur
de Broux explique que la dcharge accorde annuellement aux administrateurs par lassemble gnrale ne concerne donc pas les infractions
au Code des socits ou aux statuts en vertu de larticle 411 du Code des socits.

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Partie 2. Rmunrations des administrateurs et gestionnaires de lintercommunale et de ses filiales

2.1. Rmunrations des administrateurs

2.1.1. Constats

2.1.1.1. Rgles en vigueur


Les rgles relatives au cumul des mandats et des rmunrations des mandataires publics dans les intercommunales
sont fixes par les articles L5111-1 et suivants du Code de la dmocratie locale et de la dcentralisation.
Au sein du groupe PUBLIFIN-NETHYS se retrouvent des mandataires exerant la fois, dune part, un mandat driv
au sein dun organe de gestion de lintercommunale, au dpart de leur mandat originaire, dautre part un mandat driv
de mandat driv au sein dune filiale de lintercommunale, voire de socits apparentes.
Le Code de la dmocratie locale et de la dcentralisation (article L5111-1) dfinit le mandat driv comme toute
fonction exerce par le titulaire dun mandat originaire et qui lui a t confie en raison de ce mandat originaire, soit par
lautorit dans laquelle il exerce celui-ci, soit de toute autre manire. Quant au mandat priv, il est tout mandat exerc
dans un organe de gestion dune personne juridique ou dune association de fait et qui nest pas un mandat driv.
Dans ce contexte, une mme personne peut tre amene exercer au sein du groupe des mandats dont la somme des rmu-
nrations dpasse celle de son mandat originaire excutif. De plus, certains mandataires peroivent via leurs mandats au sein
de NETHYS et de ses filiales des sommes bien suprieures la rtribution de leur mandat exerc au sein de la maison-mre
PUBLIFIN. Ainsi en va-t-il de lancien Prsident de lintercommunale et des anciens vice-prsidents de NETHYS.
Les rmunrations de certains mandataires politiques dpassent donc largement la rmunration lie lexercice du
mandat au sein de lintercommunale, et conduisent mme certains dpasser le plafond lgal de 150% de lindemnit
parlementaire si lon y inclut les mandats privs qui, dans ltat actuel du droit et de la jurisprudence, sont en dehors
des sommes comptabilises lintrieur du plafond de 150%, ce mme sils sont exercs au sein de socits partielle-
ment ou entirement dtenues par les pouvoirs publics.

2.1.1.2. Cellule de contrle des mandats


Au sujet de cette possibilit pour les mandataires publics de dpasser le plafond lgal de 150% (68) en exerant des
mandats dits privs, il apparat que la Cellule de contrle des mandats a attir lattention de lancien Ministre en charge
des Pouvoirs locaux sur cette problmatique dans ses rapports annuels successifs et quelle y a questionn la porte
donner un arrt rendu par le Conseil dtat en la matire, et selon lequel la rmunration perue en raison de mandats
dits privs ne devait pas tre prise en considration pour le calcul du plafond lgal (69).
En parallle, en date du 14 mai 2012, le conseil de lancien Ministre en charge des Pouvoirs locaux lui a crit pour lui
transmettre larrt du Conseil dtat du 3 mai 2012 et lui indique alors quil sagit l lui semble-t-il dune interprta-
tion particulirement discutable des textes. Il linterroge surtout sur la suite donner au nouveau recours form par le
mme requrant contre une nouvelle dcision identique de la Cellule de contrle des mandats et prsente trois options.
Faisant suite la note verte du 16 mai 2012 travers laquelle le Cabinet du Ministre lui transmet le courrier prcit pour
analyse et rapport, la Cellule de contrle des mandats indique au Ministre que la premire option (acquiescement) ne
doit absolument pas tre retenue, mais quil convient de retenir les deux autres options, savoir la poursuite de cette
seconde procdure et ladoption dun dcret interprtatif.
La commission denqute a malheureusement d constater que le Ministre a dcid de retenir la voie de lacquiesce-
ment et na pas suivi les deux propositions soutenues par la Cellule de contrle des mandats (70).
La Directrice faisant fonction de la Cellule de contrle des mandats crit une nouvelle fois au Ministre en date du 21
dcembre 2012: une inconnue demeure sur la porte gnrale de larrt toutes les catgories de mandats prvues par
le Code. () Dans les faits, cette exclusion na pas eu, jusqu prsent, de consquences gnrales sur lapplication du
texte.. Elle prconise nanmoins au Ministre que le lgislateur prcise ses intentions en clarifiant en consquence les
diffrentes catgories de mandats..
Pour une raison non explique, le Ministre a dcid de se soumettre linterprtation du Conseil dtat dans le cas
despce, et il na pas suivi la proposition suggre par son conseil et soutenue par la Cellule de contrle des mandats
dadopter un dcret interprtatif. Les alertes successives de ladministration sont restes sans raction dans le chef du
Ministre durant plusieurs annes. Le Ministre a indiqu avoir finalement prsent des propositions au sujet de ces man-
dats privs ou drivs de drivs ses collgues du Gouvernement courant 2015 mais cela na manifestement pas
(68) Plafond de 150% de lindemnit parlementaire, qui est applicable aux lus, quils soient parlementaires ou lus locaux et qui quivaut un
montant annuel brut de 183.519,45 euros en 2017.
(69) Arrt du Conseil dtat n 219.146 du 3 mai 2012.
(70) Note verte du 16 mai 2012 transmettant les options exprimes par Maitre Uyttendaele dans le cadre de laffaire Rgion wallonne c/ Desama.

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abouti, sans que la cause nait t ce stade identifie. En raction aux propos de lancien Ministre des Pouvoirs locaux
qui lui taient rapports lors de son audition en commission denqute, le Ministre de lconomie a indiqu:
Je nai malheureusement pas de rponse votre question. Je tiens dire que, l o jai eu des responsabilits, nous
avions pris des mesures pour quil y ait un retour vers le mandat primaire et cest ce que, dailleurs, le Gouvernement a
dcid de faire, et de mettre en uvre lavenir.(71).
En outre, le Ministre des Pouvoirs locaux na pas transmis les rapports annuels de la Cellule de contrle des mandats
au Gouvernement ni au Parlement, depuis 2010.
Enfin, il apparat que la Cellule de contrle des mandats a ultrieurement dcid de donner une porte gnrale
larrt prcit du Conseil dtat et donc de considrer comme privs, et par consquent en dehors du plafond de 150%,
les mandats drivs de mandats drivs.
A la lumire de cet pisode, la responsabilit politique de lancien Ministre des Pouvoirs locaux dans lexclusion des
mandats dits privs du plafond de rmunration prvu par le CDLD est indniable.

2.1.1.3. Absence de mise en uvre de certaines dispositions


Ceci illustre en outre limpact de labsence de mise en uvre par le Gouvernement du dcret du 24 avril 2014 portant
assentiment laccord de coopration relatif la cration dune commission de dontologie et dthique, en tant quauto-
rit indpendante notamment charge dassurer cette mission de contrle des mandats et rmunrations des lus locaux.
Subsidiairement, une excution du dcret du 28 avril 2014 modifiant certaines dispositions du Code de la dmocratie
locale et de la dcentralisation en vue damliorer le fonctionnement et la transparence des intercommunales, notamment
travers une normalisation de linformation issue des intercommunales dans des tableaux harmoniss, aurait galement
permis didentifier les rmunrations manifestement disproportionnes par rapport aux prestations accomplies, sans
prjudice des lments qui semblent avoir fait lobjet dune opration de dissimulation dans le chef de lintercommunale.

2.1.1.4. Perception de rmunrations via des socits


Par ailleurs, la commission denqute a constat que la rmunration attribue certains mandataires politiques pour
lexercice de mandats dadministrateur voire de Prsident de conseil dadministration au sein de filiales du groupe (entre
autres, prsidence de la socit NeWIN, prsidence honoraire et administrateur de la socit EDF Luminus) est perue
par lintermdiaire dune socit, ce qui pose dvidentes questions vis--vis de lthique et du droit des marchs publics.

2.1.2. Recommandations
1.  largir le champ dapplication des rgles prvues aux articles L5111-1 et suivants du CDLD aux filiales et toute per-
sonne morale dtenue hauteur de 20% minimum par les pouvoirs publics (par une ou plusieurs communes, provinces,
intercommunales, rgies communales ou provinciales autonomes) ou toute autre entit publique. Il faut lgifrer afin
que les rmunrations lies aux mandats actuellement dits privs soient comprises dans le calcul du plafond de
150% applicables aux lus exerant un ou plusieurs mandats dadministrateur public;
2.  Soumettre les mandataires non-lus aux mmes rgles de plafonnement de revenus que les mandataires lus dans les
limites des prrogatives des Parlement et Gouvernement wallons;
3.  tendre le champ dapplication des articles L1125-11 et L2212-81ter du CDLD (72) aux personnes morales contrles
par les intercommunales afin que lincompatibilit prvue entre les fonctions exerces au sein dun collge communal
ou provincial et au sein dun organe de direction dune intercommunale en tant que membre permanent ne puisse dsor-
mais plus tre contourne par la cration dune filiale;
4. Mettre en uvre la commission de dontologie et dthique prvue par le dcret du 24 avril 2014. Les missions de cette
commission sont (73) de:
a. rendre des avis, la demande dun mandataire public (dont membre du Gouvernement), sur une situation parti-
culire de dontologie, dthique ou de conflits dintrts le concernant;
b. formuler des avis ou des recommandations caractre gnral, lexclusion de cas particuliers visant nom-
mment un ou plusieurs mandataires publics, en matire de dontologie et dthique et de conflits dintrts,
dinitiative, la demande du Gouvernement wallon, ou sur base dune demande signe par au moins un tiers
des membres du Parlement wallon;

(71) P.W.- C.R.I.C. N 146 (2016-2017) - Jeudi 30 mars 2017.


(72) Pour rappel, larticle L1125-11 du CDLD dit: Sans prjudice de larticle L1531-2, par. 6, un membre dun collge communal dune com-
mune associe ne peut siger en qualit de membre permanent au sein dun organe de direction dune intercommunale. Larticle L2212-81ter
du CDLDdit : Sans prjudice de larticle L1531-2, par. 6, un membre dun collge provincial dune province associe ne peut siger en qualit
de membre permanent au sein dun organe de direction dune intercommunale.
(73) Il sagit des missions prvues dans lAccord de coopration du 13 mars 2014 entre la Communaut franaise, la commission communautaire
franaise et la Rgion wallonne portant cration dune commission de dontologie et dthique.

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c. exercer, lorsque le mandataire public est galement un mandataire local, les comptences de lorgane de contrle
vises aux articles L5111-1 5611-1 du CDLD (contrle des mandats) et assurer le respect des dispositions du
CDLD et de la Loi organique des CPAS relatives aux jetons de prsence et rmunrations des lus locaux;
d. rdiger un projet de Code au plus tard trois mois aprs son installation, qui contient des rgles de nature donto-
logique, dthique, de conflits dintrts ainsi que toute ligne directrice juge utile par la commission en matire
de dontologie et dthique et de conflits dintrts;
5.  largir les missions de la commission dthique et de dontologie tous les membres de cabinets ministrielsainsi
quaux administrateurs des intercommunales et de leurs filiales;
6.  Excuter le dcret du 28 avril 2014 prcit afin quun cadastre des mandats soit mis en place intgrant des informations
relatives aux rmunrations au sein des intercommunales;
7.  Instaurer de nouvelles dispositions en matire de transparence et de publicit visant ltablissement dun cadastre com-
plet reprenant, selon des modalits dfinir (transmission de linformation, centralisation), lensemble des organes mis
en place par les pouvoirs locaux, leur composition, la frquence des runions et les prsences ces runions, ainsi que
les rmunrations ou jetons de prsence, le cas chant;
8.  Instaurer une nouvelle incompatibilit entre une mission de gestion journalire (membre permanent dun organe de
direction dune intercommunale ou membre dun organe de gestion excutif) et:
a. lexercice dune fonction dirigeante au sein dun cabinet ministriel;
b. lexercice dun mandat de dput dans une assemble parlementaire.
9. Limiter les prsidences et vice-prsidences un Prsident et un Vice-Prsident;
10. Limiter les rmunrations fixes aux Prsidents et Vice-Prsidents assumant des responsabilits de gestion journalire
ou dlgus des fonctions de gestion au sein de filiales;
11. Encadrer lventuelle rmunration fixe par un principe de dgressivit en cas dassiduit insuffisante. Les jetons de
prsence sont lis une prsence minimale calcule en fonction des votes des dlibrations des organes de gestion pour
viter que certains ne se limitent signerles registres des prsences;
12. Dfinir dans le CDLD les missions et les rgles de fonctionnement des comits de nomination et de rmunration des
intercommunales, en visant notamment limiter le pouvoir de ces comits une fonction de proposition et davis, en
interdisant aux membres qui exercent une fonction excutive de prendre part aux dcisions relatives ces fonctions, et
en dtaillant les informations devant se retrouver dans le rapport de rmunrations annuel communiqu au Gouverne-
ment et au Parlement wallon. Il est galement propos de prvoir lgalement la tenue dau moins une runion physique
de ce comit, aux fins dtablir le rapport mentionn ci-avant et de procder une valuation de la politique de rmu-
nration des mandataires et des membres des organes de direction de lentit laquelle se rapporte le comit;
13. tendre la norme prvue dans le dcret du 6 novembre 2008 visant interdire aux mandataires publics dexercer tout
mandat public par le biais dune socit interpose, tout administrateur ou gestionnaire dentits contrles, directe-
ment ou indirectement, par un ou plusieurs pouvoirs locaux. Cette norme sera galement intgre dans le CDLD.

2.2. Rmunrations des membres de la direction de lintercommunale et de ses filiales

2.2.1. Constats

2.2.1.1. Pratiques en matire de rmunration des dirigeants


La commission denqute a pris connaissance de la rmunration des membres du Comit de direction de NETHYS et
de la direction de PUBLIFIN, et en particulier des conventions de management conclues avec chacun de leurs membres,
ainsi que des procdures ayant conduit leur adoption.
Par dcision du 17 juillet 2013 voquant un souci de confidentialit, les membres du Conseil dAdministration
approuvent lensemble des recommandations formules par le Comit de nomination et de rmunration dans son rap-
port dactivits et dcident de dlguer ses pouvoirs en matire de rmunration et/ou rtributions quelconques, recru-
tements, nomination et rvocation, au dit Comit constitu le 29 juin 2012 pour mise en uvre et excution des dcisions
prises(74). Sur base de cette dlgation du Conseil dadministration, le Comit de nomination et de rmunration de
NETHYS fixe les rmunrations de ses administrateurs et dirigeants.
Plusieurs anomalies ont t constates.
Premirement, le plafond annuel fix par la Rgion wallonne de 245.000 euros pour les gestionnaires est trs large-
ment dpass par chacun des membres du Comit de direction par rapport au montant recommand par la circulaire du
Ministre des Pouvoirs locaux du 11 dcembre 2014 (75).
(74) Procs-verbal du 17 juillet 2013.
(75) Ce plafond est fix de manire similaire par larticle 15bis du Dcret du 12 fvrier 2004 relatif au statut de ladministrateur public, modifi
par le Dcret du 24 novembre 2016.

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Deuximement, des bonus court terme pour plusieurs membres du Comit de direction sont verss chaque anne.
Or, si des indicateurs gnraux (indicateurs financiers, oprationnels et de leadership) ont bien t prsents et adopts en
sances des 3, 13 et 20 juin 2013 du Comit de nomination et rmunration (76), la commission denqute note labsence
dobjectifs individuels pralablement chiffrs, lis ces indicateurs (77). Or, en dpit de cette absence, la plupart des
membres du comit de direction ont obtenu 100% de leur bonus court terme pour 2015.
Troisimement, la plupart des conventions prvoient la modalit suivante : [les] modalits de dtermination (objec-
tifs, seuils, dclencheurs, etc.) seront dfinies chaque anne par le CNR et feront lobjet dune annexe annuelle, consi-
dre comme faisant partie de la prsente convention , ou une modalit similaire, tant pour les bonus court terme
qu long terme. Plusieurs personnes auditionnes et concernes ont dclar que ces annexes nexistent pas (78). Outre le
fait que les conventions conclues ne sont donc pas respectes, ce constat renforce lanomalie prcdente, en confirmant
quaucun objectif chiffr nest fix pralablement et individuellement pour loctroi des bonus concerns.
Quatrimement, pour plusieurs membres du Comit de direction, il est encore prvu un bonus long terme, dont les
conditions doctroi nont pas pu tre claircies par les tmoins auditionns et qui semble pouvoir tre octroy sur une
base discrtionnaire. Le procs-verbal du Comit de nomination et de rmunration du 24 mars 2016 voque plusieurs
indicateurs long term incentives pour la plupart des membres du comit de direction, mais aucun terme de mesure
chiffre nest prvu.
Cinquimement, par dcision du Comit de nomination et de rmunration du 3 dcembre 2013, les cotisations din-
dpendant dans le cadre des missions exerces pour TECTEO , et plus exactement lensemble des cotisations sociales
de travailleurs indpendants, majorations, frais et intrts de retard dus ce titre depuis le deuxime trimestre 2007 ,
seront prises en charge par NETHYS puisque le directeur gnral de NETHYS aurait t rtroactivement oblig de
saffilier une Caisse en tant quindpendant titre complmentaire depuis le 8 juin 2007 compte tenu de lexercice de
diffrents mandats dans plusieurs socits .
Siximement, des augmentations trs importantes de rmunration avec effet rtroactif de plusieurs annes ont t
accordes par dcision du comit de rmunration de lintercommunale du 29 juin 2012, certains membres du Comit
de direction et ce, la veille du transfert de leur contrat TECTEO Services Group (futur NETHYS).
Septimement, la composition du comit de nomination et de rmunration de NETHYS, notamment lors de loctroi
des bonus, pose galement question. La composition de ce comit est de trois membres, savoir, lpoque examine,
un Vice-Prsident et une administratrice, rejoints par un expert, qui est galement Prsident du conseil dadministration
dEDF Luminus. En outre, les runions du comit ont pratiquement toujours lieu en prsence des principaux membres
du comit de direction, qui ne sortent, un par un, que lorsque leur rmunration personnelle est voque. Les procs-
verbaux du Comit de nomination et de rmunration montrent par ailleurs que ce sont principalement les membres du
comit de direction qui sexpriment lors des runions.

2.2.1.2. Statut du personnel de management


Quant au rgime social des membres du Comit de direction, des questions de droit doivent galement tre examines.
Plusieurs membres du Comit de direction sont engags par NETHYS sous le statut dindpendant, et il ressort du sup-
port de la prsentation faite par lAdministrateur-dlgu de NETHYS le 10 mars 2017 devant la commission denqute
que NETHYS recourt aux services de 162 consultants indpendants (79).
Ainsi que le souligne le Professeur de Broux :la rgularit du statut du management de NETHYS est encore pose
sous deux autres angles: le respect du droit des marchs publics et le respect du statut dindpendant pour ceux qui lont
adopt .
Quant au statut dindpendant, selon lanalyse du Professeur de Broux :
la rgularit du statut dindpendant relve de la comptence de linspection sociale, essentiellement comptente
pour requalifier une relation de travail. Le principe est la libert de la nature de la relation de travail, pour autant que
lexcution effective du travail soit en concordance avec ce choix.
En ce qui concerne en particulier le statut de lAdministrateur dlgu de NETHYS, deux contrats distincts ont t
conclus: un contrat de travail, tout dabord, qui remonte son engagement comme directeur gnral de TECTEO sous
le statut demploy, et une convention de management ensuite, au mme titre que les autres membres du comit de
direction, voque dans le point prcdent, et conclue en 2013, sous le statut dindpendant. Par avenant du 23 avril
2013, le contrat de travail est suspendu. Cet avenant prvoit que le contrat est automatiquement ractiv si le mandat
dAdministrateur dlgu prend fin , tant entendu que lanciennet continue courir durant toute la priode de sus-
(76) Procs-verbaux des runions du Comit de nomination et de rmunration de NETHYS des 3, 13 et 20 juin 2013.
(77) Lesquels sont tout fait envisageables au regard des indicateurs utiliss. A titre dexemple, les rsultats financiers du groupe sont un indi-
cateur financier, et le pourcentage du variable accord pourrait tre li dune manire ou dune autre au pourcentage de variation du rsultat
financier. De mme, la capacit respecter le budget prvu, ou rester en de de celui-ci pourrait tre chiffr et permettre dadapter propor-
tionnellement le variable accorder.
(78) P.W.- C.R.I.C. n 127 (2016-2017) - Vendredi 10 mars 2017; C.R.I.C. n 129 (2016-2017) - Jeudi 16 mars 2017, p. 46.
(79) Chiffres 2016.

28
pension du contrat. Lavenant prvoit galement lapplication de toutes les clauses de rupture, et inclut dans le calcul
de lindemnit ou du pravis toute la priode de suspension du contrat de travail. En dautres termes, lAdministrateur
dlgu de NETHYS dispose de deux indemnits de rupture.
Selon le Professeur de Broux, la suspension dun contrat de travail avec maintien de lanciennet est une pratique
connue en droit social (notamment lorsquun travailleur est envoy pour une priode plus ou moins longue ltranger:
il est alors soumis deux contrats de travail, lun en droit belge et lautre relevant du pays o il sjourne). Dans ce cas, en
gnral, le second contrat est amnag pour exclure le cumul des indemnits de rupture (par exemple seule lindemnit
la plus leve est due). Tel nest pas le cas en lespce. Lexistence de deux contrats nest donc pas en soi juridiquement
problmatique, mais les modalits de ceux-ci, ds lors quelles sont cumules au bnfice de lAdministrateur dlgu
(en particulier en ce qui concerne lindemnit de rupture), sont critiquables et contraires lintrt de la socit. Enfin,
combine au paiement rtroactif des cotisations sociales de travailleur indpendant par NETHYS, la coexistence dun
contrat de travail et dune convention de management mrite certainement un examen de linspection sociale pour vali-
der la qualification de la relation de travail du directeur gnral de NETHYS (80).
En ce qui concerne par ailleurs le cas spcifique de la Directrice gnrale de lintercommunale, celle-ci a expliqu lors
de son audition tre la fois employe de cette dernire en tant que Directrice gnrale et membre du Comit de direction
de NETHYS en qualit dindpendante. Plus prcisment, du 7 janvier 2008 au 30 juin 2012, elle est en effet sous contrat
de travail avec lintercommunale. Le Conseil dadministration du 12 juin 2012 dcide de la nommer Directrice gnrale
de lintercommunale partir du 1er juillet 2012. Lors de la mme runion, il est galement dcid de transfrer celle-ci
mi-temps TECTEO Services Group (aujourdhui NETHYS), laissant sous-entendre quun mi-temps continuerait tre
prest au sein de lintercommunale, en sa nouvelle qualit de Directrice gnrale. Selon la lettre de notification de ces
dcisions, signe par TECTEO et date du 30 juin 2012, lintresse ne sera donc plus membre de notre personnel la
date du 30 juin 2012 minuit. Les deux documents (procs-verbal du 12 juin 2012 et lettre du 30 juin 2012) sont donc
contradictoires. Par ailleurs, aucun document nest produit qui atteste dune dcision de ne rmunrer ce mi-temps qu
concurrence d1/5e temps, ni cette date, ni ultrieurement.
Il est ensuite mis fin de commun accord au contrat de travail mi-temps avec NETHYS le 19 juillet 2013, au moment
o la directrice gnrale de lintercommunale passe sous statut dindpendant au sein de NETHYS (ce qui distingue sa
situation de celle de lAdministrateur dlgu de NETHYS : le contrat de travail na ici pas t suspendu).
Cette situation pourrait constituer un indice de subordination susceptible de requalifier son contrat avec NETHYS en
contrat de travail, ou un indice de mandat (81) susceptible de requalifier son contrat de travail avec PUBLIFIN en activit
indpendante.

2.2.2. Recommandations
1. Engager le Conseil dadministration de PUBLIFIN examiner la rgularit des contrats et des rmunrations verses aux
membres du Comit de direction de NETHYS, dun point de vue social, du point de vue du droit des marchs publics et
dun point de vue statutaire (effet rtroactif, annexes manquantes, rmunrations variables sans objectifs chiffrs,...) et
valuer toutes les possibilits daction pour aboutir au remboursement des sommes illgitimement perues et pour emp-
cher le maintien et/ou la mise en uvre des deux indemnits de rupture prvues en faveur de lAdministrateur dlgu
de NETHYS. A dfaut pour le Conseil dadministration de le faire, prendre toutes les mesures de tutelle coercitives pour
aboutir au rsultat;
2. Saisir lInspection sociale des constats ayant suscit le questionnement de la commission au regard du droit social,
notamment la prise en charge par lentreprise, avec effet rtroactif, des lois sociales payes par le directeur gnral en
tant quindpendant; ainsi que le statut dindpendant de membres du Comit de direction;
3. Adopter une lgislation spcifique aux rmunrations des fonctions dirigeantes au sein des intercommunales et de leurs
filiales dans les limites des prrogatives du lgislateur wallon. La rmunration des dirigeants, cest--dire des membres
dun organe de direction dune intercommunale ou de toute autre structure dtenue par une intercommunale, ne peut
excder le montant prvu actuellement par la circulaire du Ministre des Pouvoirs locaux du 11 dcembre 2014 (82), et des
chelles intermdiaires doivent tre prvues au regard de la description des responsabilits de la fonction. A lintrieur du
plafond doit tre tablie une proportionnalit en rapport avec limportance de lintercommunale, de son chiffre daffaires,
du volume du personnel et de la tension salariale. La rmunration perue dans le cadre dune filiale doit tre prise en
compte dans le calcul du plafond et ne peut excder celui-ci;
4. Limiter les rmunrations des gestionnaires dintercommunales et leurs filiales une rmunration fixe, sans possibilit
doctroi de rmunrations variables complmentaires;
5. Prvoir en outre la rtrocession au profit de la maison-mre de toute rmunration perue par un membre du management
au sein dune filiale suite lexercice dun mandat dans un organe de gestion de celle-ci;
(80) On peut en effet sinterroger sur la diffrence des prestations attendues pour lun et pour lautre contrat, en prenant en considration la lettre
et/ou lesprit de lart. 5bis de la loi du 3 juillet 1978, selon lequel Des prestations de services complmentaires excutes en application dun
contrat dentreprise sont prsumes ltre en application dun contrat de travail sans que la preuve du contraire puisse tre apporte lorsque le
prestataire des services et le bnficiaire de ceux-ci sont lis par un contrat de travail pour lexercice dactivits similaires.
(81) Au sens de lart. 3, 1, al. 4 de larrt royal n 38 organisant le statut social des travailleurs indpendants.
(82) Cest--dire 245.000 euros.

29
6. Lgifrer en vue dappliquer le plafond de 245.000 euros prcit et les autres balises prvues par le dcret du 24 novembre
2016 aux cadres dirigeants des intercommunales et leurs filiales, pour lensemble des situations actuelles et futures;
7. Organiser la transparence des rmunrations des cadres dirigeants des intercommunales et de leurs filiales.

2.3. Externalisation du paiement des rmunrations de la direction et des notes de frais

2.3.1. Constats
Si autrefois le paiement des rmunrations des membres des organes de gestion et de direction du groupe tait ralis
par le service comptable, tel nest plus le cas depuis plusieurs annes. En effet, le paiement des rmunrations verses
aux membres du Conseil dadministration et du Comit de direction de NETHYS est effectu par la socit AGM S.A.
administre par les trois administrateurs dits externes de NETHYS. Cette dcision dexternalisation a t prise par
les signataires de laccord avec AGM, cest--dire deux membres du Comit de Direction, et non pas via une dcision
du Conseil dadministration, selon le Secrtaire gnral de NETHYS (83). Pour justifier ce mode de dcision, NETHYS
prend appui sur larticle 17 de ses statuts, lequel nonce que:
la socit est reprsente dans les actes, y compris ceux o interviennent un fonctionnaire public ou un officier
ministriel et en justice, en Belgique et ltranger, par deux membres du Comit de direction agissant conjointement,
ceux-ci nayant pas justifier vis--vis des tiers dune dlibration pralable du conseil. [].
Chaque mois, le service comptable de NETHYS effectue un virement dun premier compte NETHYS, contrl par
le service comptable, vers un second compte NETHYS, contrl par AGM S.A. sur base dune instruction reue du
Directeur financier de NETHYS. Selon le chef comptable de PUBLIFIN-NETHYS, le montant standard habituel est
de 300.000 euros mensuels. Cela peut tre plus sur demande particulire(84). Ce montant na ds lors t ajust qu la
hausse. Il apparat mme la vue des documents reus par la commission denqute que les versements effectifs excu-
ts en 2016 aboutissent un total annuel dpassant le double des montants verss au titre de montant standard habituel
mensuel tel quindiqu par le chef comptable de PUBLIFIN-NETHYS. Ceci serait d, selon ladministrateur dAGM en
charge des paiements, galement administrateur dit externe chez NETHYS, au fait que puisquen 2014-2015, il ny
a pas eu de bonus qui ont t pays [], tout a t pay en 2016(85). En outre, le versement mensuel, passe en fvrier
2017 de 300.000 euros 500.000 euros (86). De ce fait, la somme totale qui devrait tre atteinte la fin de lanne 2017
dpassera vraisemblablement les six millions deuros, sans quelle soit cette fois justifie par le versement simultan de
bonus de plusieurs annes conscutives.
Le chef comptable de PUBLIFIN-NETHYS prcise quil a t dcid (...) de faire appel cette socit pour ex-
cuter les paiements du management, pour des raisons de confidentialit(87). Il apparait toutefois quoutre le Conseil
dadministration et le comit de direction, certains cadres de NETHYS, mais aussi certains membres du personnel, sont
rmunrs via ce circuit confidentiel. Ladministrateur dAGM en charge des paiements, galement administrateur dit
externe au Conseil dadministration de NETHYS, explique que cela est d au fait quela branche activit direc-
tion, ou branche corporate, gravitant autour de la direction a t incluse dans ce circuit au moment du transfert de
ce personnel de lintercommunale vers TECTEO Services Group (88).
Il faut signaler que certains membres de cette branche corporate ignorent quils sont pays via ce mcanisme
qualifi de confidentiel.
Le service comptabilit ne dispose que de documents agrgs, le dtail tant dtenu de faon exclusive par le Direc-
teur financier de NETHYS. Cette pratique pose de srieuses questions en termes de transparence et de contrle public,
mme si [l]e commissaire rviseur [...] a loccasion de vrifier la matrialit des dpenses et lexistence des pices
justificatives(89). A la question de savoir si cette pratique revient tablir une comptabilit parallle, le chef comptable
de PUBLIFIN-NETHYS explique:
Est-ce que lon peut appeler cela une comptabilit parallle ? Comme je vous lai dit, le dtail de ces paiements, de
ces charges, ne se trouve pas dans mes comptes et le dtail en est disponible chez M. Heyse. Cest exact. (90)
Ladministrateur dAGM en charge des paiements, galement administrateur dit externe au Conseil dadministra-
tion de NETHYS, estime quil sagit dun processus correctement reflt dans les comptes de NETHYS(91), mme
sil sagit dun montant agrg.

(83) P.W.- C.R.I.C. N 206 (2016-2017) - Jeudi 15 juin 2017.


(84) P.W.- C.R.I.C. N 184 (2016-2017) - Jeudi 18 mai 2017.
(85) P.W.- C.R.I.C. N 206 (2016-2017) - Jeudi 15 juin 2017.
(86) Courrier lectronique du Directeur financier de NETHYS du 7 fvrier 2017.
(87) Ibidem.
(88) P.W.- C.R.I.C. N 206 (2016-2017) - Jeudi 15 juin 2017.
(89) Ibidem.
(90) Ibidem.
(91) P.W.- C.R.I.C. N 206 (2016-2017) - Jeudi 15 juin 2017.

30
Il faut aussi noter que la socit AGM paie tant des rmunrations dindpendants ou autres que des factures(92). Il
sagirait de factures de fournisseurs, dont le service comptable ne dispose que de chiffres agrgs. Selon les informations
reues par la commission denqute, dautres paiements sont galement effectus pour des infractions de roulage, des
frais de reprsentation, etc. Ces infractions seraient envoyes par les socits de leasing NETHYS (93).
Enfin, certaines notes de frais relatives des missions accomplies ltranger, en France et au Congo, sont galement
prises en charge par NETHYS via AGM. Ces missions sont ralises au profit de filiales, savoir lAvenir Dveloppe-
ment en France, et vraisemblablement, sagissant du Congo, au profit dELICIO et dadministrateurs investissant titre
priv, voire au profit de la socit Electricit Bassin dIvugha, dans laquelle ELICIO na quune participation.
Toutes les notes de frais sont valides par ladministrateur-dlgu de NETHYS puis par le Directeur financier de
NETHYS. Tous les paiements sont excuts directement par ladministrateur dAGM en charge des paiements, gale-
ment administrateur dit externe au Conseil dadministration de NETHYS. Il ny a pas de plafond de paiement en ce qui
concerne les notes de frais (94).

2.3.2. Recommandation
Prvoir de manire explicite au sein du CDLD que toute dcision dexternaliser le paiement de toute rmunration ou
autres frais, des administrateurs, cadres, ou autres membres du personnel dintercommunales ou de leurs filiales soit
notifie la tutelle.

(92) Ibidem.
(93) P.W.- C.R.I.C. N 211 (2016-2017) - Jeudi 22 juin 2017.
(94) Ibidem.

31
Partie 3. Notion dintrt communal

3.1. Constats
Les notions dintrt communal et dintrt provincial sont mentionnes dans la Constitution pour dfinir les com-
ptences des communes et des provinces (95). Il existe diffrentes modalits pour grer ces intrts. En particulier, les
communes peuvent dcider de sassocier pour grer ensemble des objets dtermins dintrt communal.

3.1.1. Lobjet dtermin dintrt communal dans le CDLD


Il fallut attendre la rvision constitutionnelle de 1921 pour quune loi autorise les communes sassocier pour grer et
exploiter en commun tout objet dintrt communal bien dtermin. La loi du 22 dcembre 1986 a confirm lexigence
que les intercommunales grent des objets dtermins dintrt communal.
Selon lanalyse du Professeur Durviaux:
Si la notion dintrt communal (et provincial) nest pas dfinie par la Constitution, mais laisse linitiative et
lapprciation des communes et provinces, la jurisprudence et le lgislateur ont toujours impos que les communes
sassocient pour un objet dtermin. Il sagissait dviter la cration de structures qui puissent sortir ainsi du primtre
de comptences des communes et provinces, en se voyant confier des comptences multiples et gnrales.
Si la plupart des intercommunales ont des objets dtermins, certaines, singulirement celles actives dans le domaine
du dveloppement conomique ont un objet social rdig trs largement qui leur permet parfois de prendre toute initia-
tive en rapport direct et indirect () avec le dveloppement conomique de la rgion sur tous ces aspects.
Les intercommunales sont des personnes morales de droit public.
Larticle 1512-3 du CDLD sinscrit dans le prolongement de ce qui prcde puisquil dispose que: Plusieurs com-
munes peuvent, dans les conditions prvues par le prsent Livre, former des associations ayant des objets dtermins
dintrt communal. Ces associations sont dnommes ci-aprs intercommunales.
A bien des gards, lintercommunale nest pas un instrument juridique dpass, ou uniquement adapt la gestion
dune infrastructure simple comme une piscine (au demeurant plus souvent gre au travers dune rgie communale
autonome que par le biais dune intercommunale), pas plus que lintercommunale ne serait devenue subitement une
structure inadapte aux activits du groupe PUBLIFIN.
En effet, de nombreuses intercommunales exercent des activits dINVEST (ou de gestion de participations finan-
cires)(96), de manire efficace et en recherchant la poursuite des intrts qui leur sont confis par les communes :
FINEST, FINIMO, I.FM, IPFH, IDEFIN, IDELUX Finances, IFIGA, PUBLILEC, SLF, SLF Finances, SEDIFIN, SOFI-
LUX. Leur objet social est gnralement en lien avec les missions dune autre intercommunale. Par exemple, lobjet
social de la SOFILUX est Dune part lacquisition de parts sociales dans le capital de socits actives dans des secteurs
dintrt conomique gnral, en vue de favoriser des synergies de nature optimiser la comptence communale en ce
qui concerne la distribution publique dlectricit, de gaz. Dautre part, le financement des activits de lintercommunale
Interlux pour compte des communes affilies..
Les intercommunales sont nombreuses dans les secteurs de lnergie, de la gestion des eaux, le mdico-social, lexpan-
sion conomique, les dchets, lenvironnement, notamment.
Encore faut-il, en vertu de larticle L1512-6 du CDLD, que Quel que soit leur objet, les associations de projet et
les intercommunales exercent des missions de service public et ce titre sont des personnes morales de droit public.
Cette qualification a plusieurs consquences:
Le caractre public des associations de projet et des intercommunales est prdominant dans leurs rapports avec leurs
associs, leurs agents et tout tiers ainsi que dans toute communication interne ou externe(97);
Les intercommunales peuvent poursuivre en leur nom des expropriations pour cause dutilit publique, contracter des
emprunts, accepter des libralits et recevoir des subventions des pouvoirs publics (98);
Tout apport et toute acquisition doivent tre affects la ralisation de lobjet social de lassociation de projet ou de
lintercommunale;
Les intercommunales ou associations de projet qui ralisent un chiffre daffaires annuel net de plus de quarante millions
deuros et auxquelles des droits spciaux ou exclusifs ont t attribus par un pouvoir public, ou qui sont charges de la
gestion dun service dintrt conomique gnral au sens de larticle 86, 1er du trait des Communauts europennes, et
qui reoivent une compensation de service public sous quelque forme que ce soit pour ce service, et qui en mme temps
exercent dautres activits doivent tenir en outre des comptes spars;
(95) Articles 41 et 162 de la Constitution.
(96) Et aussi des activits industrielles et commerciales des missions de service public.
(97) Art. L1512-6, 1er al.3, du CDLD.
(98) Art. L.1512-6, 2, du CDLD.

32
Les comptes spars doivent reflter les diffrentes activits exerces par la mme entreprise ainsi que sa structure finan-
cire et organisationnelle en faisant ressortir :
a. les charges et produits associs aux diffrentes activits;
b. le dtail de la mthode dimputation ou de rpartition des charges et produits entre les diffrentes activits.
Pour les intercommunales, ces donnes font partie intgrante des comptes de lexercice concern et sont soumises aux
dispositions de larticle L3131-1, 3, 2 (99).
Quelles que soient les controverses juridiques qui entourent lidentification dun service public, il est admis que les
lois du service public constituent le rgime juridique spcial minimum applicable tout service public organique,
quel que soit son mode de gestion.
Ces rgles dcoulent de lorigine, de la nature et de lessence mme du service public. Elles sont au nombre de trois:
la loi du changement ou dadaptabilit (ou principe de mutabilit), la loi de la continuit et de la rgularit et, enfin, la
loi dgalit des usagers.
En toute hypothse et pour de simples raisons smantiques sans espace pour la controverse juridique, assurer un divi-
dende aux communes et provinces associes ne peut tre considr comme une mission de service public (100)..
En dautres termes, la restructuration du groupe dans son principe ne respecte pas les contraintes juridiques qui sap-
pliquent lintercommunale telle que rgie par la loi du 22 dcembre 1986 ou par le CDLD. En effet, les objets dter-
mins dintrt communal doivent tre logs dans les statuts de lintercommunale pour permettre un contrle direct de
lactionnaire public. Ce nest pas tant la notion dintrt communal qui est en jeu que la manire dont le groupe sest
rorganis pour grer ces activits dintrt communal en dehors de lintercommunale, sans la protection juridique qui
est organise par le CDLD.

3.1.2. La diversification
Selon le Professeur Durviaux:
Il nest pas rare que les intercommunales poursuivent plusieurs activits (nergie et tlcommunications expansion
conomique et dchets) ou au contraire, se spcialisent dans une activit (secteur de leau secteur mdico-social).
Les regroupements de lnergie et de la tldistribution lpoque sexpliquaient en partie par le contexte lgal et
concret: les communes jouissaient dun monopole de droit pour llectricit basse tension et dun monopole de fait
pour le gaz et la tldistribution en raison de la circonstance que lexploitation du rseau impliquait lutilisation des
voiries communales.
Le secteur des tlcommunications est aujourdhui entirement libralis, le secteur de lnergie a t fondamentale-
ment rorganis la suite des directives europennes de libralisation.
Les raisons du regroupement des secteurs de lnergie et des tlcommunications (notion plus large que la tldistri-
bution) sont lies aux volutions technologiques fulgurantes qui influenceront, terme, tout le modle conomique de
ces deux secteurs avec des enjeux socitaux importants (smart grids/accessibilit lnergie et aux services de tlcom-
munications garantie pour tous).
Le regroupement de plusieurs activits ou le choix de la spcialisation (mono-activit) dpend donc de facteurs divers
dordre technique, conomique et politique.
Il nexiste cet gard aucune contrainte juridique particulire si ce nest la limite de lintrt communal.
Dun point de vue thorique, la diversification des activits (et des activits dinvest) nimplique pas ipso facto un
processus de filialisation, lorganisation de secteurs diffrents permettant parfois de raliser une gestion optimum. On
trouve cette organisation dans certaines intercommunales pures de financement, par exemple lI.P.F.H. (101) et IDEFIN
(102) qui est quant elle organise en diffrents secteurs dactivits conomiques (secteur 1 lectricit, secteur 2 gaz).
Au demeurant, la filialisation nest pas conue dans le CDLD comme un instrument de diversification des activits,
mais comme une possibilit de prises de participation dans des socits existantes dont lobjet social peut contribuer la
ralisation des objets dtermins dintrt communal confis lintercommunale par les communes (ou une province).
Toujours dun point de vue thorique, la filialisation peut galement prsenter un intrt lorsquil sagit disoler un
risque ou dorganiser les ressources spcialises (par exemple, les ressources humaines), ou des ressources spcifiques
(par exemple, les moyens financiers) aux diffrentes activits. Il sagit alors damliorer et de simplifier la gouvernance
et la transparence financire.
(99) Art. L1512-7 du CDLD.
(100) Larticle 3 de la loi du 22 dcembre 1986 prcisant que: Les intercommunales sont des personnes morales de droit public. Quels que soient
leur forme et leur objet, elles nont pas un caractre commercial.
(101) Intercommunale Pure de Financement du Hainaut.
(102) Intercommunale De Financement de Namur.

33
Le CDLD ne contient quune seule disposition relative la filialisation.
Il sagit de larticle L1512-5 qui dispose que: Les intercommunales peuvent prendre des participations au capital de
toute socit lorsquelles sont de nature concourir la ralisation de leur objet social.
Toute prise de participation au capital dune socit est dcide par le conseil dadministration; un rapport spcifique
sur ces dcisions est prsent lassemble gnrale, conformment larticle L1523-13, 3.
Toutefois, lorsque la prise de participation dans une socit est au moins quivalente un dixime du capital de celle-ci
ou quivalente au moins un cinquime des fonds propres de lintercommunale, la prise de participation est dcide par
lassemble gnrale, la majorit simple des voix prsentes, en ce compris la majorit simple des voix exprimes par
les dlgus des associs communaux(103).
Quelques observations simposent.
La prise de participation est conue comme un moyen de contribuer la ralisation de lobjet social, et non un moyen
de le raliser. Si la nuance peut paratre subtile, elle nest pas sans incidence. La prise de participation dans des socits
existantes, actives dans des secteurs qui sont en lien avec lobjet social (qui ne peut tre en rapport quavec des intrts
communaux dtermins) de lintercommunale serait donc tout fait possible.
En revanche, dans le cas despce, le dmantlement dune structure existante avec lapport de ses diverses branches
dactivits des socits filiales ne respecte pas cette disposition, puisquil ne sagit pas de contribuer la ralisation
de lobjet social, mais bien de confier une socit prive un objet dtermin de lintercommunale en sexonrant des
contraintes juridiques (et notamment du contrle dmocratique des associs communaux et provinciaux) prvues par le
CDLD.
Dans la pratique, la rorganisation de TECTEO est manifestement contraire la lettre et lesprit du CDLD. .
Le Professeur Durviaux rappelle encore que ce nest quen 1996 quun dcret a habilit les intercommunales
crer les filiales. La loi du 22 dcembre 1986 tait muette sur cette question. Or, en vertu du principe de spcialit des
personnes morales de droit public, seul le lgislateur peut lautoriser crer ou prendre des participations dans le capital
dune socit. Ds lors, si la logique du groupe PUBLIFIN est suivie - non application du CDLD -, la base juridique pour
crer des filiales semble faire dfaut.
Plus spcifiquement, lachat du groupe de presse des ditions de LAvenir par une intercommunale avait fait dbat il
y a quelques annes.
Depuis lors, NETHYS na cess de multiplier les investissements dans des nouveaux crneaux dactivit, quil sagisse
de nouveaux secteurs, comme celui des assurances avec le rachat de lIntgrale, ou quil sagisse de nouveaux territoires
comme le rachat dactions dans la presse provenale ou les investissements raliss au Kenya, et en ex-Yougoslavie suite
labsorption dElectra Winds, devenue ELICIO, ou plus rcemment au Congo par lintermdiaire de sa filiale ELICIO
(voy. infra, point 5.1.9). Une telle diversification apparait toujours plus loigne de lintrt communal qui fonde laction
des pouvoirs locaux.
La diversification en dehors du territoire ne peut en aucun cas se fonder sur larticle L1524-1 du CDLD qui prvoit les
modalits de participation des communes, associations de projet et intercommunales des personnes morales de droit
public dpassant les frontires nationales, conformment aux conventions et traits internationaux.
Il importe que les associs de lintercommunale puissent directement prendre part aux dcisions relatives la diversi-
fication des activits, puisquil sagit en dfinitive dinterprter les objets dtermins dintrt communal qui sont confis
lintercommunale. Lorsquil sagit de modifier les objets confis, il faut encore revenir vers les communes, seules
comptentes pour apprcier cette question.
Les diffrentes dcisions relatives la diversification des activits ou la modification des objets dtermins doivent
tre contrles par la tutelle.

3.1.3. Dplacement du pouvoir


Selon le Professeur Durviaux:
En vertu de larticle 9 de la loi de lorganique relative aux intercommunales, Les personnes de droit public asso-
cies lintercommunale ne peuvent sengager que divisment et jusqu concurrence dune somme dtermine. Toute
modification aux statuts qui entrane pour les communes des obligations supplmentaires ou une diminution de leurs
droits doit faire lobjet dune dlibration des conseils communaux..
La mme disposition figure larticle L1523-6 du CDLD.
En vertu de ces dispositions (lapplication de larticle 9 de la loi du 22 dcembre 1986), la restructuration de TECTEO
dbouchant sur la cration de PUBLIFIN, FINANPART, NETHYS, RESA et autre sous-filiale ne pouvait tre dcide

(103) Ainsi remplac par le Dcr./W. du 19juillet 2006, art. unique, qui ne contient aucune disposition spcifique relative son entre en vigueur
et a t publi le 23aot 2006.

34
par les organes de lintercommunale. Elle devait ncessairement tre dcide par les conseils communaux et provin-
ciaux, parce quelle entrane une diminution drastique des droits des Communes et de la Province au sein de la nouvelle
structure, ces dernires ne pouvant plus en aucune manire contrler NETHYS. Sauf erreur de ma part, ces dlibrations
nont pas t prises par les conseils.
Les pouvoirs locaux associs se trouvent engags sans quaucun dbat nait eu lieu sur lopportunit dinvestisse-
ments diversifis . Or, lintrt communal sen trouve singulirement dnatur, ce qui est problmatique lorsquil sagit
de dcider de tels dveloppements indits. Contrairement au rachat du cble wallon, qui est historiquement situ dans
une mission de service public et qui a fait lobjet de dlibrations dans les communes avant de le dcider, ces nouveaux
dveloppements toujours plus loigns de lintrt communal voient le patrimoine des associs publics investi sans
quils aient voix au chapitre.Ces nouveaux risques sont pris avec des moyens publics, sans aval pralable et clair des
associs. Au contraire, ils sont accomplis au terme dune restructuration qui empche toute influence significative des
associs communaux.

3.1.4. Intrt communal et intrt socital


De faon gnrale, la question se pose de la confrontation de deux objectifs mis en uvre par le Groupe, entre lintrt
communal et un intrt socital (cration demplois), souvent mis en avant par les dirigeants lors des auditions.
Ces deux objectifs peuvent tre considrs en soi comme lgitimes, mais ce qui ne ressort pas des objets dtermins
dintrt communal doit trouver un autre fondement dans un cadre plus appropri, par exemple au niveau de linitiative
publique rgionale, et un certain nombre dactivits doivent tre rexamines.

3.2. Recommandations
1. Exercer effectivement la comptence de tutelle de conformit lintrt gnral prvue par la Constitution et les dcrets,
notamment pour garantir que lobjet social et les activits des intercommunales et leurs filiales respectent le cadre prvu
pour leur action (intrt communal, objets dtermins, mission de service public et dlibrations des conseils commu-
naux en cas dobligations supplmentaires ou de diminution de leurs droits);
2. Organiser une tutelle spciale dautorisation sur la dcision de confier une socit filiale un objet qui contribue directe-
ment aux missions de service public poursuivies par la socit mre, et dans cette hypothse, assurer que la socit mre
dispose bien dun contrle effectif de la filiale;
3. Prvoir que les rgles dorganisation et de tutelle applicables lintercommunale seront applicables, mutatis mutandis,
la filiale et lentit dont le capital est majoritairement contrl par les pouvoirs locaux;
4. Organiser les modalits dune tutelle spciale dapprobation effective pour toute prise de participation (104) de lintercom-
munale et de ses filiales afin de sassurer que ces participations sinscrivent bien dans le plan stratgique de lintercom-
munale et dans le primtre des activits poursuivies par lintercommunale et ses filiales;
5. Engager les organes des diffrentes entits du groupe PUBLIFIN-NETHYS, en concertation avec le Gouvernement, et
en pleine considration des enjeux lis lemploi, repenser le fonctionnement et le primtre dintervention du groupe
dans le strict respect de la Constitution et du Code de la dmocratie locale et de la dcentralisation en vigueur et venir,
notamment en envisageant de cder des tiers certaines participations, lies notamment des activits situes lext-
rieur du pays, dans des conditions optimales sous langle conomique, ou de cder des socits publiques rgionales les
participations lies des activits qui dpassent le primtre dintervention de lintercommunale;
6. Imposer que toute restructuration et modification des structures existantes en lien avec les intrts communaux grs par
une intercommunale implique ncessairement(en approfondissant larticle L1523-6 du CDLD) :
a. une dcision pralable des diffrents conseils communaux et le cas chant provinciaux sur base dune prsenta-
tion de lintercommunale avec un plan stratgique;
b. le cas chant, la consultation obligatoire des autorits de rgulation;
c. une mesure de tutelle spciale dautorisation;
d. un mcanisme de sortie facilite pour les communes en dsaccord.

(104) Cest--dire une participation de minimum 20%.

35
Partie 4. Contrle rgional

4.1. Constats

4.1.1. Perte de la tutelle rgionale

4.1.1.1. Lentre de Fourons dans le capital de TECTEO


Depuis les annes 70, Intermosane tait le cblodistributeur dans la commune de Fourons. Elle fut longtemps la seule
entreprise proposer un service de tldistribution dans cette commune (105).
Les auditions du Secrtaire gnral de lintercommunale et du bourgmestre de Fourons ne permettent pas de dter-
miner qui a pris linitiative de suggrer ladhsion de la commune de Fourons lintercommunale ni quelles taient les
relles motivations des acteurs.
Ils voquent tous deux une mme runion au cours de laquelle le projet a t abord.
Le premier explique que celle-ci a eu lieu dans le contexte dune suppression de certaines chaines analogiques pour
permettre le dveloppement de la tldistribution numrique (106).
Le second voque la satisfaction des services offerts par lintercommunale et la volont dobtenir plus de chaines
nerlandophones tout comme la crainte de ne plus bnficier de la tldistribution (107).
Ces explications ne rsistent pas lanalyse puisque aucune chaine flamande na t ajoute loffre aprs ladhsion
de la commune de Fourons et quune intercommunale peut offrir des services en dehors du ressort territorial de ses
associs, comme cest prcisment le cas pour le cble wallon au-del des communes associes au sein de PUBLIFIN.
Le bourgmestre de Fourons a finalement admis que ses craintes taient infondes et quil ne se serait sans doute rien
pass si la commune navait pas adhr lintercommunale.
Il est ds lors impossible de dterminer les motivations relles des acteurs participants linitiative de ladhsion de
la commune de Fourons.
Lintgration de Fourons dans le capital de TECTEO fut ralise le 7 juillet 2009, par dcision du Conseil dadminis-
tration. Or, cette date, larticle 5 des statuts de TECTEO stipule que: La Socit est rgie par le livre V de la premire
partie du Code de la dmocratie locale et de la dcentralisation ainsi que par le Code des socits [] . En outre, le
CDLD, en son article L1511-1, prcise que: Le prsent Livre sapplique aux cooprations entre communes dont le res-
sort gographique ne dpasse pas les limites de la Rgion wallonne . Fourons ne pouvait donc pas devenir associe de
TECTEO sans modification statutaire pralable de TECTEO, mme si lautorit de tutelle flamande de Fourons, le col-
lge des gouverneurs, a approuv cette association par expiration du dlai de tutelle. Le caractre illgal de cette entre
dans le capital na pas t compris par le bourgmestre de Fourons, qui a indiqu lors de son audition qu la lumire des
lments dont il a pris connaissance, il ne poserait pas le mme choix aujourdhui (108).
Au sujet de lentre de Fourons dans le capital de TECTEO, le Secrtaire gnral de TECTEO (109) a affirm devant la
commission de lconomie, du Commerce extrieur et des Technologies nouvelles du Parlement de Wallonie, locca-
sion dauditions sur TECTEO en juin 2010, que:
Cest vrai que nous avons, nous-mmes, pos la question lAdministration de la Rgion wallonne quand la Com-
mune de Fourons est entre dans notre capital, de savoir si nous devions encore transmettre ces diffrentes pices la
tutelle. Il nous a dabord t rpondu que nous pouvions le faire, ce que nous avons continu faire, et ensuite, en effet,
sest pos le problme de cette tutelle sur les intercommunales bi-rgionales et sur ces actes transmissibles.(110)
Ces propos ont t dmentis par linspecteur gnral de la Direction de la lgislation en charge des Pouvoirs locaux
en poste au moment des faits (111).

4.1.1.2. Le recours la tutelle contre le rglement de travail de TECTEO


Le 13 aot 2009, un nouveau rglement de travail est adopt pour le personnel de TECTEO. Un recours est introduit
auprs de la tutelle concernant certaines dispositions de celui-ci. Il ressort des pices dposes par la DGO5 que lInspec-
teur gnral de la Direction de la lgislation des Pouvoirs locaux en 2009, a indiqu dans une note adresse sa directrice
gnrale que selon lui, lintercommunale ntait pas habilite devenir une intercommunale bi-rgionale (112).

(105) P.W.- C.R.I.C. N 198 (2016-2017) - Vendredi 8 juin 2017.


(106) P.W.- C.R.I.C. N 206 (2016-2017) - Jeudi 15 juin 2017.
(107) P.W.- C.R.I.C. N 198 (2016-2017) - Vendredi 8 juin 2017.
(108) Ibidem.
(109) Actuel Secrtaire gnral de NETHYS.
(110) P.W. - C.R.I.C. N 141 (2009-2010) - Mardi 15 juin 2010.
(111) P.W.- C.R.I.C. N 198 (2016-2017) - Vendredi 8 juin 2017.
(112) P.W.- C.R.I.C. N 143 (2016-2017) - Vendredi 24 mars 2017.
36
En substance, cet Inspecteur gnral considrait que lexistence dun accord de coopration entre les Rgions tait
une condition pralable pose par le lgislateur spcial et quil convenait dappeler et dannuler dans le cadre de la
tutelle gnrale, lacte de lintercommunale ayant pour objet lacceptation de la commune de Fourons comme asso-
ci.Il estimait cette dcision contraire larticle 5 des statuts de TECTEO en vigueur lpoque, aux articles L1511-1
et L1512-3 CDLD qui ne prvoient pas la possibilit pour une intercommunale rgionale de se transformer en nou-
velle intercommunale bi-rgionale, ainsi quaux lois spciales du 8 aot 1980 (art. 92bis, 2, d) et du 16 juillet 1993,
en ce quelles ncessitaient un accord sur la tutelle avant de crer une nouvelle structure bi-rgionale. Sa thse repose
sur des travaux prparatoires au Snat en date du 30 mars 1999 et diverses analyses juridiques (113).
Selon lanalyse du Professeur de Broux:
Sur le plan juridique, le raisonnement ainsi tenu est parfaitement clair et incontestablement dfendable. Le dlai
pour agir prvu par le CDLD pour la tutelle dannulation tait (et est toujours) de 30 jours aprs la communication
de lacte litigieux. Mais il ny a pas de dlai pour la communication dactes non viss par le code, telle la dcision de
lintercommunale de sassocier avec Fourons. La jurisprudence impose uniquement un dlai raisonnable. En prenant
connaissance en aot 2009 de ladhsion de Fourons en juillet 2009, la tutelle tait parfaitement dans les temps pour
demander la communication de cette dlibration..
Cest du reste ce que lautorit de tutelle a fait travers son courrier du 28 septembre 2009 et son courrier de rappel
du 18 novembre 2009. Aucune suite na t rserve ces demandes dans les dlais.
Nanmoins, selon la Directrice gnrale de lpoque de la Direction Gnrale des Pouvoirs Locaux (DGPL)(114),
le dossier TECTEO fit lobjet dune runion le 9 novembre 2009 entre elle-mme, le chef de cabinet du Ministre des
pouvoirs locaux ainsi que son chef de cabinet adjoint, le Directeur gnral de TECTEO, le conseil de TECTEO, le
Ministre de lconomie et un de ses collaborateurs. La Directrice gnrale de lpoque de la DGPL explique la pr-
sence du Ministre de lconomie dans le cadre de sa comptence sur les cblodistributeurs(115)(116).
Cette prsence du Ministre de lconomie est toutefois interpellante alors que le Ministre des Pouvoirs locaux nest
pas prsent personnellement et que le Ministre de lnergie na pas t associ la dmarche.
Face la thse de ladministration telle quvoque ci-avant, le conseil de TECTEO a fait valoir la primaut du
principe dautonomie communale et de la libert dassociation ainsi que lapplication de la loi de la loi du 22 dcembre
1986 relative aux intercommunales. La note du Conseil de lintercommunale TECTEO, sur laquelle sest base
TECTEO pour faire entrer Fourons dans le capital, prcise que: on ne peut faire application une intercommunale
des dispositions contenues dans le CDLD si son ressort gographique stend au-del des frontires de la Rgion wal-
lonne(117). Le Secrtaire gnral de NETHYS sappuie sur cette note pour justifier labsence de communication avec
lautorit de tutelle. Il rappelle galement que lpoque tait la transformation de TECTEO en intercommunale bi-
rgionale: aprs Fourons, cest la commune dUccle qui sest associe; et par ailleurs un accord existait pour fusionner
TECTEO et lintercommunale bruxelloise BRUTL (mme si cet accord na, finalement, jamais t excut).
La commission denqute ne peut se rallier cette approche ds lors que lintercommunale, avant la modification
statutaire et son approbation par lautorit de tutelle, reste soumise la tutelle rgionale.
La Directrice gnrale de lpoque de la DGPL a indiqu que:
de la confrontation des diffrentes thses exprimes, la thse [du conseil de TECTEO] a t prfre en ce
qui concerne larrive de Fourons par le pouvoir politique lissue de cette runion. Par consquent, il na pas t
demand ladministration de constituer un dossier afin dappeler la dlibration qui accueillait Fourons au sein de
TECTEO. (118).
A lissue de la runion du 9 novembre 2009, il est donc dcid par le Ministre des Pouvoirs locaux, reprsent par
son chef de cabinet, en prsence du Ministre de lconomie, que TECTEO peut devenir interrgionale sans accord de
coopration mais quune modification statutaire reste ncessaire pour ne plus faire rfrence au CDLD.
La commission denqute conteste cette conclusion compte tenu du fait que les statuts interdisaient lentre au sein
de TECTEO dune commune extrieure au territoire wallon. TECTEO tait et devait rester sous tutelle rgionale.
Cest le 17 dcembre 2009 que TECTEO procdera cette modification statutaire visant intgrer la commune de
Fourons.
Cet acte ne sera cependant jamais envoy lautorit de tutelle, en violation de larticle L3131-1 CDLD stipulant
que: Sont soumis lapprobation du collge provincial, les actes des autorits communales portant sur les objets
suivants: [] 5 les actes des organes des intercommunales ayant pour objet ladoption de leurs statuts et des modi-
fications de ceux-ci. Un acte soumis tutelle dapprobation ne commence produire ses effets en droit quaprs
(113) Annexes la note du 30 octobre 2009 de lInspecteur gnral relative au statut de TECTEO suite larrive de la commune de Fou-
rons.
(114) Ancien nom de la DGO5.
(115) P.W.- C.R.I.C. N 198 (2016-2017) - Vendredi 8 juin 2017.
(116) Arrt du Gouvernement wallon du 17 juillet 2009 fixant la rpartition des comptences entre les Ministres et rglant la signature des
actes du Gouvernement.
(117) Bourtembourg & Co, TECTEO, intercommunale trirgionale est-elle soumise la tutelle de la Rgion wallonne?, Lige, 2009.
(118) P.W.- C.R.I.C. N 198 (2016-2017) - Vendredi 8 juin 2017.
37
approbation par la tutelle, indpendamment de la question de savoir si un accord de coopration tait ncessaire ou non.
Il revenait la tutelle dapprouver ou de rejeter les statuts du 17 dcembre 2009 pour acter la fin de son contrle, ce que
la non-transmission de la dcision de TECTEO la empch de faire.
La commission denqute constate ds lors que la modification statutaire de TECTEO est illgale.
Le 31 mars 2010, alors que ladministration sollicite le Ministre pour annuler la disposition litigieuse du rglement de
travail, celui-ci linforme par courrier que TECTEO a retir, lors dun conseil dadministration organis la veille, ladite
disposition et que: lintercommunale nest, aujourdhui, plus soumise aux dispositions du Code de la dmocratie locale
et de la dcentralisation(119). Cest loccasion de ce courrier que ladministration apprend lexistence de la modifica-
tion statutaire de TECTEO et la formalisation de la position prise par le Ministre.
La commission considre que le courrier du 31 mars 2010 du Ministre des Pouvoirs locaux envoy TECTEO prenant
acte de la modification statutaire ne peut en aucun cas tre considr comme un arrt dapprobation du Ministre (120).

4.1.1.3. Conclusions
La commission denqute constate que le Ministre des Pouvoirs locaux a privilgi la thse dfendue par le conseil de
lintercommunale plutt que celle dfendue par son administration, et quil a ainsi volontairement abandonn un instru-
ment de contrle essentiel sur lintercommunale. Or, cest durant la priode o la tutelle na plus t exerce que la plu-
part des dysfonctionnements constats par la commission ont eu lieu et se sont mis en place: filialisation et conventions
de services entre les filiales, diversification de lobjet social, cration des comits de secteur en 2010 et en 2013, rmu-
nrations et contrats des membres du Conseil dadministration et du management de lintercommunale et ses filiales.
La responsabilit ainsi prise est dautant plus grande que la thse dfendue par lintercommunale cette poque ne
peut tre considre comme plus solide juridiquement que celle de ladministration. Selon le Professeur de Broux, en
effet:
dautres arguments peuvent soutenir la thse de ladministration, en particulier les travaux prparatoires de larticle
92bis de la loi spciale du 8 aot 1980 (121); la thse de lintercommunale est au contraire particulirement fragile
lorsquelle se fonde sur la libert dassociation des communes, libert dont la reconnaissance aux communes est en soi
trs controverse (122), et qui est en toute hypothse encadre par larticle 162, al. 4 de la Constitution: la libert des
communes de sassocier sexerce strictement dans les conditions et suivant le mode fix par le dcret rgional (123), dcret
qui ntait, en lespce, pas respect.
Le choix de privilgier la thse qui dpossdait la Rgion wallonne de son pouvoir de tutelle tait donc, sans conteste,
le mauvais choix.

4.1.2. Absence de mise en uvre de dispositions dcrtales


La commission denqute a aussi constat la carence du Gouvernement ou du Ministre des Pouvoirs locaux dans la
mise en uvre de plusieurs dcrets adopts par le Parlement en ne prenant pas les textes ncessaires leur excution.
Ainsi, le Gouvernement na pas excut le dcret du 28 avril 2014 prvoyant la dsignation de dlgus au contrle
au sein des intercommunales stratgiques, lun sous lautorit du Ministre en charge des Pouvoirs locaux et lautre sous
lautorit du Ministre en charge de lconomie.
Cette inaction reste incomprhensible, dautant que la DGO5 a rapidement formul un projet darrt dexcution,
quelques mois aprs ladoption du dcret.
Outre les attributions dfinies par le Code de la dmocratie locale et de la dcentralisation, ces dlgus auraient
permis lexercice dun contrle sur place, avec une prsence au sein des organes de gestion, de sorte que la capacit
daction de la tutelle aurait t renforce.
Le dcret du 11 avril 2014 modifiant le dcret relatif lorganisation du march rgional de llectricit dispose que
le Gouvernement dtermine un montant minimal et un montant maximal entre lesquels les rmunrations imputables
lactivit de gestionnaire de rseau devront tre fixes. Le Gouvernement devait agir et ne la pas fait.

(119) Courrier du Ministre des Pouvoirs locaux lintention du Prsident de TECTEO, Namur, 31 mars 2010.
(120) A titre dexemple, il tombe sous le sens que ce courrier ne peut tre compar larrt ministriel du 11 septembre 2015 par lequel le mme
Ministre approuvera les statuts de PUBLIFIN dans le cadre de lexercice de la tutelle.
(121) Selon ces travaux prparatoires, la consquence de lobligation de conclure un accord de coopration pour les intercommunales bi-rgionale
est la suivante: les procdures, rglements et situations de fait existant au 1er janvier 1989 restent applicables ces intercommunales jusqu la
conclusion dun accord de coopration (Doc.parl., Snat, sess. 1992-1993, n 558/1, p. 45 (nous soulignons). Le lgislateur spcial de 1993 na
donc pas vis ni permis des situations nouvelles, postrieures la rgionalisation.
(122) La Cour constitutionnelle a ainsi affirm (C.C., arrts n 36/2014 du 27 fvrier 2014, B.3. et n 73/2014 du 8 mai 2014, B.24.1.) que: La
libert dassociation a pour objet de garantir la cration dassociations prives et la participation leurs activits. Elle ne concerne pas les com-
munes (nous soulignons). Voy. aussi F. Belleflamme, P.O. de Broux et M. El Berhoumi, Les personnes morales de droit priv et de droit
public , note sous C.C., n 115/2004 du 30 juin 2004, n118/2007 du 19 septembre 2007 et n 40/2011 du 15 mars 2011, dans Le droit interna-
tional et europen des droits de lhomme devant le juge national, dir. S. van Drooghenbroeck, Bruxelles, Larcier, 2014, p. 58-72.
(123) Comme le rappelle encore explicitement la section de lgislation du Conseil dtat dans son avis du 6 fvrier 2014, n55.009, p. 4.
38
Le dcret du 21 mai 2015 modifiant le dcret relatif au march rgional du gaz a reproduit la mme disposition. Le
Gouvernement na pas plus excut cette disposition.
Il convient encore de relever labsence de mise en uvre du dcret du 24 avril 2014 portant assentiment laccord de
coopration relatif la cration dune commission de dontologie et dthique, en tant quautorit indpendante notam-
ment charge dassurer une mission de contrle des mandats et rmunrations des lus locaux.
En outre, une excution du dcret du 28 avril 2014 modifiant certaines dispositions du Code de la dmocratie locale et
de la dcentralisation en vue damliorer le fonctionnement et la transparence des intercommunales, notamment travers
une normalisation de linformation issue des intercommunales dans des tableaux harmoniss, aurait galement permis
didentifier les rmunrations abusives, sans prjudice des lments qui ont fait lobjet dune opration de dissimulation
dans le chef des dirigeants des intercommunales concernes.

4.1.3. Absence daction de lautorit de tutelle


Plus largement, il faut observer quaucune initiative na rellement t entreprise par ladministration ni sollicite par
le Ministre en charge des Pouvoirs locaux, lorsque la Rgion a retrouv sa comptence de tutelle au 1er juillet 2014, pour
apprhender de faon proactive et documente cette intercommunale PUBLIFIN et pouvoir exercer valablement cette
comptence de tutelle, alors que le combat men pour rsoudre cette problmatique des intercommunales interrgionales
tait prcisment motiv, en priorit, par la volont de retrouver une capacit de contrle de PUBLIFIN. Les rapports
publis par lintercommunale contenaient cependant des indications prcises relatives sa restructuration qui auraient
d interpeler lautorit de tutelle.
Par ailleurs, comme le souligne le Professeur de Broux, le 16 juillet 2015 est cependant adopt un dcret qui repousse
lchance de mise en conformit avec la lgislation rgionale jusquau 1er juillet 2017 pour les intercommunales ges-
tionnaires de rseaux de distribution dlectricit, de gaz ou de communication. Comme la expos le Professeur
de Broux dj en 2015 (124):
ce champ dapplication ne peut concerner les intercommunales interrgionales qui nagissent pas en qualit de ges-
tionnaire de rseaux. A cet gard, bien quvoque dans les dbats parlementaires, lintercommunale PUBLIFIN ne peut
pas prtendre lapplication de ce dcret, ds lors que ce sont ses filiales, de forme prive et commerciale, qui agissent
comme gestionnaire de rseau, et non lintercommunale elle-mme, et ce depuis le 22 juin 2015 et la finalisation de
lapport de branche du GRD Gaz la sous-filiale RESA (parue au M.B. du 7 juillet 2015). A la date du 1er juillet 2015,
PUBLIFIN nest donc plus une intercommunale gestionnaire de rseau, et na donc jamais pu bnficier du dcret du 16
juillet 2015, entr en vigueur le 1er juillet 2015. Une consultation du cabinet Bourtembourg destine lintercommunale
et conseil habituel de celle-ci, date du 27 janvier 2017, le confirme dans des termes lapidaires.
Cette conclusion est dailleurs galement partage par le Directeur du service juridique de PUBLIFIN-NETHYS (125).

4.1.4. Rapport de ladministration en janvier 2017


Le rapport de ladministration dpos en janvier 2017 suite au dclenchement du scandale des comits de secteur est
galement troublant (126).
En particulier, il dveloppe deux options juridiques quant lapplication ou non PUBLIFIN du dcret du 16 juillet
2015 reportant de deux ans lentre en vigueur du droit rgional pour certaines intercommunales, et donc quant lappli-
cation PUBLIFIN du Code de la dmocratie locale. Or, ladministration indique avoir dj expos ces deux options au
Ministre loccasion de la prparation de larrt ministriel dapprobation de la modification des statuts de lintercom-
munale du 29 juin 2015. Le Ministre a alors tranch en approuvant cette modification des statuts par arrt ministriel
en date du 11 septembre 2015 (127). Il est tonnant que ladministration ressuscite en 2017 une deuxime hypothse alors
que ladoption de larrt ministriel de septembre 2015 constitue un arbitrage dans le chef du Ministre.
Lapplication de ce dcret PUBLIFIN est devenue sans objet puisque PUBLIFIN nest plus un GRD suite au transfert
des actifs opr en juin 2015 (128).
Au-del, au moment de conclure quant la rgularit des rmunrations, le rapport omet de considrer les statuts de
lintercommunale, quil voque pourtant dans ses constats et qui nont en toute hypothse pas t respects (129). Il ne
(124) P.O. de Broux, Dcret de la Rgion wallonne du 16 juillet 2015, Revue du droit des industries de rseau, 2015/4, p.579-581.
(125) P.W.- C.R.I.C. N 184 (2016-2017) - Jeudi 18 mai 2017.
(126) Nonobstant les oprations de dissimulation de lintercommunale voques dans ce rapport et dont ladministration ne peut naturellement
pas tre tenue responsable.
(127) Mme si, tout aussi curieusement, cet arrt ne fait pas rfrence dans ses considrants ces deux hypothses et loption quil retient. Tou-
jours est-il que le dcret du 16 juillet 2015 nest pas mme mentionn dans les considrants de larrt ministriel du 11 septembre 2015.
(128) Cela tait cependant moins clair lors de lexamen par le Parlement de la proposition de dcret. Il faut rappeler que la demande dauditions des
bnficiaires prsums de cette proposition a t refuse et que lexamen en commission se fit le jour suivant lAssemble gnrale de PUBLIFIN
du 29 juin 2015.
(129) Enfin, subsidiairement, en indiquant que ces rmunrations sont en tout cas contestables sur le plan thique, le rapport semble quitter le
domaine du droit pour se situer sur un plan moral, alors que sa comptence constitutionnelle ne porte pas seulement sur la lgalit mais gale-
ment sur la conformit lintrt gnral.

39
prend pas non plus en compte les nombreux manquements au rglement dordre intrieur de ces comits. Ce rapport
comporte ds lors de nombreuses erreurs et omissions difficilement explicables. Il ne peut donc ni suffire ni servir
contester le constat prcdent: la tutelle est rtablie depuis le 1er juillet 2014, mais lautorit de tutelle a fait preuve dune
abstention ou dune rserve regrettable depuis cette date.

4.1.5. Le chef de cabinet adjoint du Ministre des Pouvoirs locaux


Dans ce contexte, la prsence au sein du cabinet du Ministre en charge des Pouvoirs locaux en qualit de chef de
cabinet adjoint, dun administrateur/membre excutif notamment de lintercommunale PUBLIFIN, NETHYS et RESA
constitue une autre anomalie flagrante.
Le Ministre a potentiellement t abus par la dclaration de mandats dpose par son chef de cabinet adjoint. Les
explications formules par ce dernier quant aux consignes qui lui auraient t donnes au moment de remplir sa dcla-
ration, restent obscures.
Ceci tant et nonobstant les dclarations de lintress et du Ministre, il existe l une apparence de conflit dintrts,
qui prend une dimension particulire compte tenu des carences soulignes dans laction du Ministre en lien avec lobjet
de la commission denqute.
Si le chef de cabinet adjoint sest dfendu de toute ingrence, le procs-verbal, transmis la commission loccasion
de laudition de la directrice gnrale et de linspecteur gnral de la DGO5 fait tat dune runion entre PUBLIFIN, la
DGO5 et le cabinet du Ministre lors de laquelle la question des statuts de PUBLIFIN a t aborde. La tenue de cette
runion a t confirme par le Directeur du service juridique de PUBLIFIN-NETHYS. Cela contredit les dclarations
antrieures du chef de cabinet adjoint du Ministre et du Ministre qui affirmaient que ce dernier navait jamais trait la
question de PUBLIFIN au sein du cabinet.

4.1.6. Absence de dsignation dun administrateur rgional


Le Gouvernement na pas non plus dsign son reprsentant au sein du Conseil dadministration de PUBLIFIN,
travers la SOGEPA, alors que la possibilit lui en tait donne. Mme si un administrateur a un rle diffrent dun com-
missaire du Gouvernement, le Ministre de lconomie sest priv dun levier qui lui aurait permis de mieux apprhender
la situation de lintercommunale, dtre potentiellement inform de la ralisation de ses missions, voire de pouvoir for-
muler une position avant ladoption dune dcision stratgique.
En effet, les articles 11 et 12 du dcret du 12 fvrier 2004 relatif au statut de ladministrateur public prvoient que:
Ladministrateur public sassure, auprs du Prsident de lorgane de gestion de lorganisme, que le Ministre de tutelle
ou toute autre personne dsigne par le Gouvernement est inform de manire rgulire de la ralisation des missions de
lorganisme et aussi que:
Lorsque lorgane de gestion de lorganisme envisage dadopter une dcision stratgique, ladministrateur public
sassure au pralable, auprs de son Prsident, que le Ministre-Prsident du Gouvernement, le Ministre du Budget et
le Ministre de tutelle ou toute autre personne dsigne par le Gouvernement ont t informs de lenjeu et des cons-
quences de la dcision prendre.
Comme lanalyse le Professeur de Broux:
Si le dcret de 2004 nest pas directement applicable lintercommunale PUBLIFIN, il couche sur le papier des
principes de gouvernance publique qui me paraissent largement partags, mme si pas toujours explicitement, notam-
ment par la plupart des statuts des personnes morales de droit public belge; par les articles L1532-1 et suivants du CDLD
relatifs aux administrateurs des intercommunales wallonnes; par la Cour des comptes; ou encore par les rcents rapports
de lInstitut Guberna.

4.2. Recommandations
1. Rtablir sans dlai, dans les faits, la tutelle pleine et entire de lautorit rgionale, y compris sur lorganisation, le fonc-
tionnement et les statuts de lintercommunale PUBLIFIN, en vigueur en droit depuis le 1er juillet 2014;
2. Excuter larticle 3122-3 bis du CDLD mis en place par le dcret du 28 avril 2014 et dsigner les dlgus au contrle au
sein des intercommunales stratgiques et tendre leurs prrogatives;
3. Ouvrir au sein de la DGO5 un guichet qui puisse accompagner les administrateurs au sein des intercommunales et plus
largement les lus locaux quant lexercice de leurs droits et devoirs;
4. Intensifier le dispositif de formation pour les lus locaux permettant dacqurir, en dbut puis en cours de mandat, les
comptences utiles lexercice du mandat;

40
5. Introduire un vritable contrle externe des finances et des structures des intercommunales, notamment aux intercommu-
nales dune certaine taille ainsi que celles qui seront vises par larticle L3122-3bis CDLD, via la possibilit introduite
depuis la sixime rforme de ltat de confier la Cour des comptes de nouvelles missions de contrle contre rmun-
ration (130);
6. Renforcer la tutelle sur toutes les conventions passes par une intercommunale avec ses filiales ou entre celles-ci, de
mme que sur tous les contrats des cadres dirigeants des intercommunales et de leurs filiales.

(130) Constitution, art. 180, al.3.

41
Partie 5. Exercice des pouvoirs au sein de lintercommunale et de ses filiales

5.1. Constats

5.1.1. Droit en vigueur pour les intercommunales


Les dispositions du Code de la dmocratie locale et de la dcentralisation contiennent des dispositions relatives
lexercice des pouvoirs au sein des intercommunales. Sagissant de PUBLIFIN, o la prpondrance provinciale est
effective (53,91% du capital souscrit), larticle L1523-19 du CDLD prvoit que lorsquun associ provincial fait des
apports dpassant la moiti du capital de lintercommunale, hors parts privilgies, les statuts peuvent prvoir que :
la majorit des voix au sein des organes de gestion appartient la province. Dans ce cas, les dcisions de lassemble
gnrale, du conseil dadministration et des organes restreints de gestion ne sont prises valablement que si elles ont obtenu
la majorit des voix des associs provinciaux prsents ou reprsents au sein de ces organes,
la prsidence du conseil dadministration est confie un membre du conseil provincial. Dans cette hypothse, les ven-
tuels mandats de Vice-Prsidents ne peuvent pas tre attribus aux reprsentants de cet associ provincial.
En ce qui concerne les organes, en particulier pour lAssemble gnrale:
chaque commune dispose de 5 dlgus, dsigns par le conseil communal de chaque commune parmi les membres des
conseils et collges communaux, proportionnellement la composition dudit conseil, parmi lesquels trois au moins repr-
sentent la majorit du conseil communal (article L1523-11 CDLD). Il en va de mme en cas de participation provinciale.
chaque commune dispose lassemble gnrale dun droit de vote dtermin par les statuts ou le nombre de parts quelle
dtient. Les dlgus de chaque commune et, le cas chant, de chaque province ou C.P.A.S., rapportent lassemble
gnrale, la proportion des votes intervenus au sein de leur conseil.
dfaut de dlibration du conseil communal et, le cas chant, provincial ou de C.P.A.S., chaque dlgu dispose
dun droit de vote correspondant au cinquime des parts attribues lassoci quil reprsente. Toutefois, en ce qui
concerne lapprobation des comptes, le vote de la dcharge aux administrateurs et aux membres du collge des contr-
leurs aux comptes, les questions relatives au plan stratgique, labsence de dlibration communale, provinciale ou de
C.P.A.S. est considre comme une abstention de la part de lassoci en cause (article L1523-12 CDLD).
En ce qui concerne le Conseil dadministration (articles L1523-15 CDLD et 522 Code des socits):
les administrateurs reprsentant les communes associes sont dsigns respectivement la proportionnelle de lensemble
des conseils communaux des communes associes (cl DHondt);
aux fonctions dadministrateur rserves aux communes, ne peuvent tre nomms que des membres des conseils ou col-
lges communaux;
le nombre de membres du conseil dadministration ne peut tre infrieur dix units ni suprieur trente units. Le
nombre de siges est fix en fonction du nombre dhabitants de lensemble des communes associes de lintercommunale;
son pouvoir est limit par la loi et par les statuts de la socit.
Par ailleurs, lintercommunale est tenue de faire rapport de sa gestion de la manire suivante (article L1523-23. 1er
CDLD):
... les comptes annuels, le rapport du collge des contrleurs aux comptes, le rapport spcifique relatif aux prises de
participation, le plan stratgique tous les trois ans ou le rapport dvaluation annuel sur celui-ci, ainsi que le rapport de
gestion de lintercommunale, sont adresss chaque anne tous les membres des conseils communaux et provinciaux
des communes et provinces associes, en mme temps quaux associs et de la mme manire, afin que soit organis un
dbat dans chaque conseil ou dans une commission spciale organise cette fin au sein du conseil.
Lordre du jour de la sance du conseil communal suivant la convocation de lassemble gnrale doit contenir un
point relatif lapprobation des comptes et un point relatif au plan stratgique.

5.1.2. Affaiblissement de la capacit de contrle des communes


De longue date, les dirigeants de PUBLIFIN-NETHYS ont multipli les initiatives ayant pour effet dchapper plu-
sieurs lgislations, notamment la tutelle, et affaiblir la capacit de contrle des communes:
adhsion des communes de Fourons et Uccle, ayant pour effet de sortir du cadre rgional, de revenir sous lempire de la
loi du 22 dcembre 1986 et dchapper la tutelle rgionale;
dlgation de la gestion oprationnelle et stratgique des filiales, vidant lintercommunale de sa substance;
multiplication des tages de la structure et cration de FINANPART, dont lobjectif annonc tait daccueillir dautres
partenaires publics (BRUTL), mais dont lobjet social de participer dans des entreprises semble tre virtuel. En ralit,
aujourdhui, FINANPART constitue essentiellement un cran supplmentaire entre lintercommunale et le centre rel de
dcision quest NETHYS;

42
transfert des actifs de lintercommunale vers NETHYS et, pour ce qui concerne les GRD, vers RESA.
Lorganisation du Groupe (58 socits dont 13 avec un capital suprieur 25 millions deuros) apparat aujourdhui
inutilement complexe, avec 4 tages (voire 6 8 tages en prenant en compte toutes les participations).
Le pouvoir a ainsi t progressivement dplac et concentr au sein dun petit groupe de personnes au sein des ins-
tances de NETHYS (Conseil dadministration et Comit de direction). Le recrutement politique dune partie du manage-
ment contribue galement laffaiblissement des contre-pouvoirs et une culture de lentre-soi.
Plus largement, aucune initiative na t prise par le Gouvernement pour renforcer le cadre juridique des filiales des
intercommunales qui, sauf les dispositions propres certaines matires, ne doivent actuellement quasi rpondre aucune
balise et ne sont soumises aucune tutelle.
Le Ministre en charge des Pouvoirs locaux a indiqu avoir formul ses collgues des propositions courant 2015 ce
sujet et avoir constat quil ny avait alors pas daccord. Le Ministre de lconomie a toutefois contest avoir t saisi
de propositions concrtes ce sujet. Interrog par crit pour obtenir un tel document, le Ministre-prsident a indiqu ne
disposer daucune note de propositions ce sujet qui aurait t dbattue en intercabinets ou en sance du Gouvernement
wallon (131).

5.1.3. Conventions de service


Il a t constat que PUBLIFIN et NETHYS sont lies par une convention de services dexploitation du 23 juin 2014,
travers laquelle elles confient lautre lexercice dun certain nombre de tches.
Cette convention asymtrique est illustrative du rapport de pouvoir entre la socit mre et sa filiale: PUBLIFIN fait
priodiquement un rapport prcis et circonstanci au conseil dadministration et/ou au Comit de direction de NETHYS,
tandis que NETHYS fait priodiquement un rapport prcis et circonstanci la seule directrice gnrale de PUBLIFIN
(par ailleurs membre du Comit de direction de NETHYS). Cest donc la filiale NETHYS qui gre PUBLIFIN, la
socit-mre.
La disproportion des rmunrations respectives fixes pour les mandats exercs au sein de PUBLIFIN et au sein de
NETHYS mettent en relief la mme ralit. Plus encore, les membres du Conseil dadministration de NETHYS rendent
compte devant une Assemble gnrale compose de leurs propres employs.

5.1.4. Rsultat de laffaiblissement du contrle par les associs locaux


Il rsulte de ces volutions dans lorganisation du Groupe que des orientations importantes peuvent tre dfinies, et
lont t (rachat des Editions de lAvenir; rachat de lIntgrale; investissements en France, en Serbie, au Kenya et au
Congo), sans que les associs, pourtant propritaires in fine de lensemble, engags par ces dcisions et en supportant les
risques, naient plus rien dire et ne soient plus informs qua posteriori (quand ils sont informs).
Les rcents mouvements et cooptations au sein du Conseil dadministration de NETHYS et de certains de ses comits
alors que la socit est au cur dun scandale majeur, annoncs en outre quelques heures avant lAssemble gnrale de
PUBLIFIN (30 mars 2017) ou le jour de laudition des Prsidents des fdrations politiques en commission denqute
(13 avril 2017) peuvent illustrer une forme de confiscation du pouvoir. Cet tat de fait prive de majorit les reprsen-
tants des associs de lintercommunale au sein de ce Conseil dadministration, pour autant que certains administrateurs
puissent encore tre considrs comme reprsentant valablement la Province ou les communes associes, ce qui est plus
que contestable.

5.1.5. Contrle par lAssemble gnrale


La Province de Lige, en tout cas via certains de ses reprsentants, disposant de la majorit de lactionnariat, est le
vritable centre de dcision au sein de PUBLIFIN. Nanmoins, une commune peut peser, mme modestement, sur
les dbats.
Chaque commune associe dispose de cinq reprsentants au sein de lAssemble gnrale. Le rle de ces reprsentants
est multiple. Ils doivent reporter la voix de leur commune au sein de lAssemble gnrale, mais ils sont galement libres
de poser des questions, ouvrir des dbats, rclamer des explications ou des documents, etc. Cest galement l que les
communes peuvent notamment sintresser de prs aux diffrentes facettes de lintercommunale. Or, les lus locaux,
eux-aussi, pourraient sembler avoir abandonn tout contrle sur PUBLIFIN. Ainsi, en 2016, deux assembles gnrales
se sont tenues, le 24 juin et le 22 dcembre (soit quelques jours peine aprs lclatement de laffaire) et sur les 381
siges disponibles, on dnombre la prsence de 35 mandataires en juin, pour 42 seulement en dcembre.

(131) Courrier du Ministre-Prsident de la Rgion wallonne transmis la commission denqute le 30 mai 2017.

43
En outre, pour le mois de dcembre, 46 communes associes navaient mme pas envoy le moindre reprsentant.
Seule la prsence des reprsentants de la Province a permis lassemble de dlibrer valablement. Ainsi, plusieurs
communes navaient aucun reprsentant aucune des deux assembles de PUBLIFIN en 2016, alors quun seul sur les
cinq suffit pour transmettre officiellement la voix de sa commune.
Cette situation semble symptomatique dun dsintrt face une structure certes complexe, certes diversifie, mais qui
reste un outil public dont les communes et la Province de Lige sont responsables.
Il faut toutefois considrer que:
le cadre actuel de lintervention des communes est limit par lordre du jour de lAssemble gnrale fix par lintercom-
munale. La rcente runion de lAssemble gnrale de PUBLIFIN du 30 mars 2017 a illustr cette limitation de la capa-
cit daction : de nombreuses communes ont en effet tent, par ladoption dune dlibration de leur conseil communal,
dlargir FINANPART et NETHYS la proposition visant rflchir lavenir de PUBLIFIN. En vain, puisque ces
demandes ont t considres comme irrecevables par lintercommunale;
en organisant de faon mcanique le report en Assemble gnrale des votes intervenus au sein des conseils communaux,
le dcret wallon induit une certaine dresponsabilisation des dlgus communaux, dont la prsence ou non naffecte en
rien, en ce cas, le sens des dcisions de lAssemble gnrale;
les mandataires communaux ne disposent pas ncessairement de lexpertise ncessaire, au sein de leur personnel, pour
analyser avec prcision et justesse les tenants et aboutissants de chaque dossier, dautant plus dans une structure aussi
complexe que celle de PUBLIFIN.
Pour le surplus, les communes disposent effectivement de la possibilit de sopposer aux points soumis leur dlib-
ration. On notera ainsi que la commune dOlne stait oppose au dernier plan stratgique, estimant ne pas avoir suffi-
samment dinformation. Au sein de PUBLIFIN, cette capacit a toutefois t largement affaiblie par les initiatives de la
direction conduisant notamment rduire la capacit daction des communes et par la rtention dinformations. Ainsi,
le transfert des actifs opr en juin 2014 na par exemple jamais t soumis lapprobation des communes. De mme, le
rachat de lIntgrale ou les acquisitions dans le Sud de la France nont pas t voqus dans les plans stratgiques dont
les communes ont eu dbattre.

5.1.6. Contrle par le Conseil dadministration


Au sein du Conseil dadministration de PUBLIFIN, les administrateurs avaient la possibilit de peser sur les dcisions
prises au sein du Groupe. Cependant, les runions semblaient cadenasses par des accords pralables liant certains
administrateurs entre eux. Un certain nombre se sont montrs passifs, voire dpasss par des dossiers trop complexes.
De mme, certains administrateurs se sont tonns davoir t choisis pour occuper un sige au sein du Conseil dadmi-
nistration (132).
Dautres ont reconnu que si, lgalement, il leur tait possible de sopposer toute dcision, cela tait inimaginable (133),
notamment en raison du fait que les consquences taient importantes. A cet gard, le rle et la culture autocratique du
management, le manque systmatique de transparence, les carences dans son devoir dinformation aux administrateurs,
ont conduit dissimuler aux administrateurs les vritables dcisions.
Ainsi, un administrateur dclarait:
les administrateurs navaient plus vraiment de pouvoir sur tout ce qui tait lactivit oprationnelle du holding et
qui, en termes de missions de service public, tait bien les missions les plus importantes, ou encore que quand nous
posions des questions par rapport lactivit de certaines filiales, il a t rpondu plusieurs reprises - et mme de faon
trs virulente - certains administrateurs que nous tions les actionnaires majoritaires de FINANPART, que nous pou-
vions donc demander des comptes FINANPART, mais quil ntait pas question que nous en demandions aux filiales
de FINANPART(134).
Quant aux documents manant du Conseil dadministration, plusieurs tmoins dclarent que la plupart du temps aucun
document stratgique ntait disponible avant les runions, ou encore que les procs-verbaux ne sont pas envoys aux
administrateurs. Aucune copie nest possible. Ils ne sont consultables et amendables que lors de la sance suivante du
conseil dadministration(135).
Il a t aussi prcis que les runions du Conseil dadministration sont pilotes par les chefs de file des groupes
politiques. Ainsi, pour lachat des ditions de lAvenir, lors du Conseil dadministration du 17 septembre 2013, un
administrateur prcise:
Quand vous voulez prendre la parole et que votre chef de file je peux comprendre dit clairement : Nous, pour
les ditions de LAvenir, il ny a pas de problme, on est daccord. Je comprends que certains administrateurs soient plus
rticents(136).

(132) P.W.- C.R.I.C. N 148 (2016-2017) - Jeudi 6 avril 2017.


(133) Ibidem.
(134) Ibidem.
(135) P.W.- C.R.I.C. N 149 (2016-2017) - Jeudi 13 avril 2017.
(136) Ibidem.
44
Lors de ce mme Conseil dadministration, il ressort la lecture du procs-verbal que des administrateurs ont dpos
une srie de questions sur ce rachat, que le prsident leur a refus de poser oralement lors de la sance. A la lecture du
procs-verbal du Conseil dadministration suivant, le 12 novembre 2013, il apparat que le prsident refuse de les ins-
crire au procs-verbal, ces questions nayant pas t exprimes oralement le 17 septembre 2013. De plus, le prsident
est accompagn par deux avocats, chargs notamment de rappeler aux administrateurs leurs droits et devoirs, ainsi que
les poursuites y compris pnales dont ils peuvent faire lobjet en cas de non-respect de la confidentialit des dbats si ce
non-respect entrane un prjudice pour lintercommunale (137).
Enfin, il ressort que la double-casquette administrateur PUBLIFIN-NETHYS de certains renforait leur rle au sein du
Bureau excutif de PUBLIFIN et semblait ddouaner, en quelque sorte, les autres de leur responsabilit.

5.1.7. Rle limit du service juridique de PUBLIFIN-NETHYS


Le service juridique du groupe PUBLIFIN-NETHYS est compos de quatre services: une composante pr-conten-
tieux responsabilit civile; une composante judiciaire; une composante march public; une composante relative aux
tlcommunications, au droit intellectuel et la protection du consommateur (138). Le service juridique intervient dans
PUBLIFIN, NETHYS et RESA et relve de lautorit du Secrtaire gnral de NETHYS. Les autres socits du groupe
ne sont pas couvertes par ce service juridique (139). Le service juridique peut nanmoins tre consult ponctuellement sur
des questions prcises (140).
En toutes hypothses, le service juridique nest pas systmatiquement associ la prparation des actes des instances
du groupe. Cette tche ne relve daucun service juridique particulier puisquil ny a pas un comit juridique dins-
tance(141).
En ce qui concerne certaines matires spcifiques et techniques, le service juridique fait parfois appel des consul-
tants et juristes extrieurs. Plus interpellant, pour tous les actes juridiques de porte stratgique, il semble que le ser-
vice ait systmatiquement t contourn par le management. Ainsi, par exemple, le Directeur du service juridique de
PUBLIFIN-NETHYS prcise que: les conventions de service entre les socits [] ont t externalises(142).
La commission denqute constate que les actes juridiques de porte stratgiques dont la restructuration du Groupe en
2013 se sont faits sans lappui du service juridique interne. Malgr les diverses sollicitations tant crites que verbales,
la commission ne dispose daucun lment lui permettant de conclure quils ont t soumis une validation juridique
extrieure.
Dans un rapport adress au Comit de Direction en mars 2015, le Directeur du service juridique de PUBLIFIN-
NETHYS crit que le dpartement juridique, dans ltat actuel, ne semble pas tre reconnu comme un interlocuteur
de rfrence en matire juridique au sein du groupe et, force est de constater que son association effective aux questions
juridiques traites par les dpartements, reste encore largement lacunaire de manire transversale(143). Dans le mme
document, il indique encore que cette organisation expose par ailleurs le Groupe et/ou les dpartements concerns
des risques juridiques potentiels. Le Secrtaire gnral de NETHYS a cependant indiqu que: il y a eu beaucoup de
runions internes avec le dpartement juridique pour dj mieux sorganiser et mieux rpartir les choses(144).
Un point de vue divergent a t dvelopp par le Directeur du service juridique.

5.1.8. Conflits dintrts


Au moins deux dossiers laissent voir une apparence de conflit dintrt au sein du groupe PUBLIFIN-NETHYS.
Larticle 523 du Code des socits stipule que le conflit dintrt est : unintrt oppos de nature patrimoniale une
dcision ou une opration relevant du conseil dadministration.
Premirement, la socit AGM charge du paiement des rmunrations des membres de la direction de NETHYS a t
choisie par deux administrateurs en juillet 2012. Cette socit appartient trois personnes qui ont t dsignes comme
administrateurs dits externes de NETHYS en septembre 2014. Depuis cette dsignation, ceux-ci se trouvent de facto
en situation de conflit dintrt, notamment lorsquil sagit de dterminer le montant de la facture pour les services
rendus NETHYS.
Deuximement, la s.a. Electricit du Bassin dIvugha (ci-aprs s.a. EBI) est une socit constitue le 17 aot 2016 par
quatre associs: la socit ELICIO, filiale de NETHYS, ladministrateur dlgu de NETHYS, un administrateur dit
externe de NETHYS (devenu Prsident du Conseil dadministration de NETHYS depuis lors), et le responsable de

(137) Ibidem.
(138) P.W.- C.R.I.C. N 184 (2016-2017) - Jeudi 18 mai 2017
(139) Ibidem.
(140) Ibidem.
(141) Ibidem.
(142) Ibidem.
(143) Yves BERNARD, Legal et gestion interne, Lige, 9 mars 2015.
(144) P.W.- C.R.I.C. N 206 (2016-2017) - Jeudi 15 juin 2017.

45
la diversification linternational de NETHYS, tous trois agissant titre personnel (145). Lobjet de cette socit est de
construire des units de production dlectricit au Nord-Kivu (Congo).
Au sein dELICIO, la dcision de prendre une participation dans la s.a. EBI a t prise par le Conseil dadministration.
Les deux administrateurs de NETHYS investissant titre priv au sein de la s.a. EBI ne sigent pas dans ce conseil.
Toutefois, vu linterposition de filiales, vu le fait quau sein du Conseil dadministration dELICIO sigent des adminis-
trateurs ctoyant au sein du conseil dadministration et/ou du Comit de direction de NETHYS ceux qui investissent
titre priv dans la socit en question, et vu lloignement par rapport lobjet social de lintercommunale maison-mre
(question traite par ailleurs), cette situation interpelle la commission denqute.
Il faut dailleurs constater que lors du Conseil dadministration de NETHYS tenu en novembre 2016, les deux admi-
nistrateurs de NETHYS participant titre priv au capital de la s.a. EBI ont, conformment larticle 523 du Code des
socits, signal cette disposition du Code des socits visant la notion du conflit dintrt, tout en soulignant quen
lespce, il ny avait pas dintrts opposs entre eux et NETHYS.
Cest lors de cette runion que le conseil dadministration a marqu son accord de principe quant lengagement de
la socit dans une collaboration industrielle dfinir, plus particulirement par rapport un important investissement
financier de NETHYS dans les projets mens par la s.a. EBI (146). Plus rcemment, dans le courant du deuxime trimestre
2017, le comit stratgique de NETHYS a recommand au conseil dadministration de NETHYS dinvestir sept millions
de dollars dans le projet. A la date du 22 juin 2017, le Conseil dadministration navait pas dlibr sur ce dossier (147).
Lanalyse de la situation de conflits dintrts doit ici tre mene au regard du bnfice que retirent ou que pourraient
retirer les actionnaires de EBI s.a. de lintervention financire de NETHYS, alors mme que ces actionnaires:
sont, pour certains, des administrateurs de NETHYS;
ont, pour certains, eux-mmes prsent le point au Conseil dadministration de NETHYS fin 2016;
sont, pour certains, prestataires de service de NETHYS et voient lensemble de leurs notes de frais rembourses par
NETHYS via AGM, en ce compris des frais vraisemblablement exposs pour le compte dEBI s.a.
En outre, linvestissement dont question expose NETHYS des risques rglementaires, scuritaires et politiques.

5.1.9. Constats
Plus gnralement, la structure mise en place au sein du groupe PUBLIFIN permet de constater que:
la dlgation de la gestion oprationnelle et stratgique NETHYS loigne le pouvoir de dcision de lintercommunale;
les organes principaux de dcision en matire de stratgie de lensemble du Groupe sont concentrs chez NETHYS;
la politique de distribution du dividende est tablie par le Conseil dadministration et lAssemble gnrale de NETHYS,
o plusieurs membres du comit de direction de NETHYS sont prsents, avec pour consquence que lAssemble gn-
rale de PUBLIFIN ne dispose plus daucune marge de dcision sur le dividende octroy par FINANPART, qui lui est
dvolu par NETHYS;
les orientations principales du groupe PUBLIFIN sont dfinies au sein de NETHYS, ne permettant pas aux associs dtre
correctement et pralablement informs des dcisions stratgiques;
certains mandataires lus estiment quils exercent titre priv leurs mandats dans les filiales du groupe, organisant ainsi
une concentration des pouvoirs aux mains de quelques mandataires lus ou non-lus.

5.2. Recommandations
1. Renforcer la capacit effective des membres du conseil dadministration des intercommunales en matire de contrle
des filiales, directes ou indirectes;
2. Attribuer au Conseil dadministration de lintercommunale la comptence exclusive de la proposition de dsignation
des administrateurs des filiales reprsentant lintercommunale;
3. Limiter le processus de dlgation au bnfice du management tant au niveau de son objet que de sa dure et rappeler
au management quil ne peut en aucun cas se substituer aux administrateurs puisquil est soumis la surveillance du
Conseil dadministration;
4. Prvoir la cration systmatique dun comit daudit manant du Conseil dadministration de lintercommunale mai-
son-mre ainsi que la cration dun dpartement daudit au sein de lintercommunale maison-mre pour les intercom-
munales vises larticle L3122-3bis CDLD;
5. Inclure dans les Conseils dadministration dintercommunales au maximum deux administrateurs indpendants. Ceux-
ci seraient proposs par le Conseil dadministration (majorit de des membres) puis approuvs par lAssemble
gnrale (par de ses membres);
(145) Socit cre lors dune Assemble gnrale du 17 aot 2016, publie au Moniteur belge du 23 aot 2016.
(146) Procs-verbal du Conseil dadministration de NETHYS du 9 novembre 2016.
(147) P.W.- C.R.I.C. N 211 (2016-2017) - 22 juin 2017.

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6. Introduire la facult pour 1/3 des conseillers communaux de demander une audition dun reprsentant dintercommu-
nale au sein du conseil communal, en tout temps;
7. Fournir aux conseils communaux devant approuver les points de lordre du jour des Assembles gnrales dintercom-
munales des notes synthtiques et didactiques clairessur les points en question;
8. Renforcer le rle de ladministrateur en tendant lapplication du dcret du 12 fvrier 2004 sur le statut de ladminis-
trateur public pour les intercommunales, dont la liste est tablie par le Gouvernement (article L3122-3bis), au sein du
CDLD;
9. Prvoir un renforcement des mcanismes de publicit active et passive de ladministration prvus par le CDLD aux
filiales des intercommunales et prvoir un mcanisme pour assurer le respect effectif des rgles daccs aux documents
administratifs;
10. Permettre aux conseils communaux de dlibrer sur les points de lordre du jour de lAssemble gnrale de lintercom-
munale et pas seulement sur lordre du jour;
11. Permettre le droit de vote libre des dlgus pour lensemble des points en cas dabsence de dlibrations du conseil
communal dont ils sont issus;
12. Assurer une plus grande information des associs communaux de lintercommunale et de ses filiales dans llaboration
des plans stratgiques et prvoir leur valuation rgulire ainsi que leur adaptation chance rgulire. Dans ce cadre,
organiser des sances prparatoires au renouvellement de ces plans, notamment avec la prsence des dlgus commu-
naux, des chevins concerns, des membres du management et du conseil dadministration;
13. Systmatiser lenvoi des documents prparatoires lassemble gnrale, qui devront comporter une note de synthse
et une proposition de dcision pour chacun des points, afin de permettre aux conseils communaux de prendre position
en connaissance de cause;
14. Publier le cadastre centralis de lensemble des mandats publics et rmunrations des mandataires sur le site internet
de la Rgion, avec une dclinaison de cette publication sur le site internet de chacune des institutions publiques (Par-
lement, Gouvernement, provinces, communes, CPAS) pour ce qui concerne les mandataires qui sigent au sein de ces
institutions, accompagne de la composition des organes, de la prsence effective aux runions...;
15. Prvoir un reporting des dlgus aux conseils communaux aprs lassemble gnrale;
16. Restaurer la prsence de reprsentants des travailleurs au sein du Conseil dadministration de PUBLIFIN et de PUBLI-
FIN-NETHYS;
17. Renforcer la formation des administrateurs;
18. Rduire le nombre dadministrateurs, compris entre 10 et 20;
19. Prvoir un minimum de six runions du conseil dadministration par anne;
20. Introduire des dlais de convocation et dinformation pralable aux runions du conseil dadministration, en ce compris
des propositions de dcision pour chaque point inscrit lordre du jour, et la diffusion des projets de procs-verbaux
aux membres;
21. Supprimer le mcanisme de prpondrance provinciale prvu actuellement par larticle 1523-19 du CDLD;
22. tendre les incompatibilits prvues pour les intercommunales aux filiales et, pour ce qui concerne le management, les
largir aux cadres dirigeants, au-del du seul directeur gnral;
23. Rvaluer la pertinence de la structure et le fonctionnement du Groupe PUBLIFIN-NETHYS, pour remettre les moyens
dcisionnels aux mains des associs;
24. Permettre aux associs de reprendre le contrle effectif et direct de NETHYS par la suppression de FINANPART;
25. Engager le Conseil dadministration de PUBLIFIN renouveler intgralement le Conseil dadministration de NETHYS
(et de FINANPART dans lattente de sa suppression);
26. Engager le Conseil dadministration de NETHYS renouveler son Comit de direction;
27. carter les personnes dont la responsabilit est engage dans les manquements et dysfonctionnements identifis dans le
prsent rapport des organes de lensemble des filiales du Groupe PUBLIFIN;
28. Objectiver le recrutement du management des intercommunales via un dcret (profil de fonction, appel public, slection
objective);
29. Faciliter laccs aux ordres du jour et procs-verbaux des Assembles gnrales et Conseils dadministration pour
lensemble des lus locaux, y compris par voie lectronique;
30. Assurer une publicit en ligne des dcisions des runions de lAssemble gnrale et du Conseil dadministration
destination de la population;
31. Organiser un mcanisme permettant aux conseils communaux, en amont de lAssemble gnrale, de proposer, ou
moyennant par exemple un quorum, dimposer lajout de points lordre du jour de lAssemble gnrale dune inter-
communale.

47
Partie 6. Les marchs publics dans le Groupe PUBLIFIN

6.1. Constats

6.1.1. Remarque prliminaire


La commission denqute a t amene examiner la manire dont le Groupe PUBLIFIN grait les marchs publics
dans leurs relations externes (avec des prestataires tiers au groupe) et internes (entre les diffrentes entits du groupe).
Il ressort des pices dposes que la manire de respecter la rglementation relative aux marchs publics a, contrai-
rement dautres questions importantes, t examine par un cabinet davocats externe. La rorganisation du groupe a
pour consquence que les diffrentes entits de celui-ci sont rgies par des rgles diffrentes sous langle du droit des
marchs publics.

6.1.2. Droit des marchs publics applicable aux diffrentes entits du groupe
Si PUBLIFIN, intercommunale pure, est rgie par le rgime le plus contraignant, celui des secteurs classiques, cela
na que trs peu dimpact puisqutant devenue une Holding, elle na quasiment plus de chiffres daffaires propres ni
dactivit oprationnelle, selon le Professeur Durviaux. RESA, une personne morale de droit priv dtenue 100%
par NETHYS, GRD (148) et active dans le secteur de lnergie, est assujettie au droit des marchs publics des secteurs
spciaux en sa qualit dentreprise publique.
En revanche, dans la logique du groupe et de lavis de leurs conseils externes FINANPART (S.A.) et NETHYS ne
seraient pas assujetties au droit des marchs publics, leur objet social ayant t adapt, pour la seconde entit, cette fin.
Ils estiment, dune part, que FINANPART na pas t cre pour satisfaire un besoin dintrt gnral et quelle supporte
les risques de ses activits (149), dautre part, ils estiment que NETHYS, nest pas contrle par PUBLIFIN en raison des
lments suivants: les membres du conseil dadministration de NETHYS sont nomms par FINANPART (qui, dans
leur analyse, nest pas un pouvoir adjudicateur et nest donc pas assujetti au droit des marchs publics), les statuts de
NETHYS ne prvoient pas que les administrateurs doivent tre majoritairement publics.

6.1.3. Relations intragroupes et droit des marchs publics


Cette politique de gestion voulue et poursuivie par le groupe a cependant des consquences sur le fonctionnement
concret des diffrentes entits qui ne semblent pas avoir t perues par les personnes en charge de la gestion.
En effet, il existe plusieurs conventions dexploitation conclues entre les diffrentes entits du groupe : convent-
NETHYS/PUBLIFIN, prestations rciproques (150); conventions RESA/PUBLIFIN RESA/NETHYS (151); convention
PUBLIFIN/RESA.
Ces conventions ont t conclues avant les apports de branches dactivits de PUBLIFIN NETHYS et RESA en 2014
et 2015. Elles sinscrivent au demeurant dans la logique de dplacement du contrle et de confiscation du pouvoir au
bnfice de NETHYS de manire encore plus flagrante puisque NETHYS a t mise dans la position de prparer toutes
les dcisions stratgiques du Groupe PUBLIFIN et de ses filiales, de dcider de la stratgie commerciale pour toutes les
entits du Groupe, de disposer de lexpertise et de la connaissance pratique et des contacts ncessaires pour mener ces
activits, davoir la connaissance de toutes les donnes confidentielles du Groupe PUBLIFIN tout en prtendant sexo-
nrer, parce quelle est une filiale prive, de toute contrainte de droit public.
Il serait vain de prtendre que ces lments permettent de justifier une attribution sur base dune procdure ngocie
sans publicit NETHYS puisque ces lments sont la consquence dune violation du droit des marchs publics.
Il serait tout aussi vain de prtendre que les avenants intervenus en juin 2014 napportent pas de modifications subs-
tantielles puisque ce sont bien certaines conventions initiales qui sont illgales. Ces conventions pourraient tre lgales
dans une autre configuration du groupement, mais certainement pas dans la structuration actuelle du Groupe PUBLIFIN.

(148) Lactivit de GRD est vise par larticle 26 du titre II de la loi du 15 juin 2006.
(149) Elle ne peut ds lors tre considre comme une entit assujettie au sens de larticle 2, 1d de la loi du 15 juin 2006.
(150) Avenant du 23 juin 2004 la Convention de services dexploitation du 29 juin 2012 conclue entre NETHYS et PUBLIFIN. Selon Durviaux,
Elle sinscrit (comme les autres conventions de services) dans le prolongement dacte juridique antrieur soit une dcision du Conseil dadmi-
nistration de PUBLIFIN du 28 juin 2011 ( lpoque TECTEO) dcidant de confier NETHYS ( lpoque TECTEO services GROUP) au nom
et pour le compte de PUBLIFIN, lensemble des tches oprationnelles et journalires de la plupart de ses activits et de celles de ses filiales
(missions de support).
(151) Avenant du 23 juin 2014 deux conventions de services du 29 juin 2012. La convention entre PUBLIFIN ( lpoque TECTEO) et RESA du
29 juin 2012 a dlgu RESA la mission daccomplir lensemble des tches journalires ncessaires ou utiles lexploitation et au dveloppe-
ment optimal des activits quelle exerce en qualit de GRD gaz et lectricit et NETHYS la gestion oprationnelle des activits quelle exerce
dans les autres domaines que ceux de llectricit et du gaz notamment dans le secteur des tlcommunications ainsi que la gestion opration-
nelle des activits de ses filiales. Par une convention du 29 juin 2012 (du mme jour donc), RESA a confi NETHYS les missions qui venaient
de lui tre confies par PUBLIFIN.

48
De lavis unanime des experts, ces conventions ne respectent pas le droit europen des marchs publics ce qui devrait
conduire, pour cette seule raison, repenser le fonctionnement et la structure du groupe (152). Le Professeur Durviaux
indique ce sujet:
Si la volont (assume) tait que NETHYS chappe lapplication du droit des marchs publics, consquence de son
projet conomique qui implique de poursuivre des activits concurrentielles, il ne semble pas que le top management ait
pris conscience dune consquence indirecte de ce chemin, dduite de la jurisprudence de la Cour de justice relative aux
relations dites in house ou quasi in house, aujourdhui consolide dans la dernire version des directives relatives
aux marchs publics (et dans la future loi de transposition), savoir limpossibilit de bnficier de la possibilit de
conclure des contrats entre les diffrentes entits du groupe relevant pour certaines clairement du champ dapplication
du droit des marchs publics ( savoir PUBLIFIN et RESA).
En quelques mots, la relation in house implique de qualifier en droit un rapport (153) qui se noue entre deux ou plusieurs
autorits publiques. Elle sest renouvele en droit europen des marchs publics (154), et plus gnralement des contrats
publics (155) compte tenu de ltendue de lobligation gnrale de mise en concurrence dgage par la Cour de justice.
Cette jurisprudence de la Cour de justice est fonde sur les directives de marchs publics (pour les marchs publics)
et sur le droit primaire (notamment les articles 12, 43 et 49 Trait CE aujourdhui, respectivement, art. 18, 49 et 56 du
Trait sur le fonctionnement de lUnion europenne ou TFUE) (pour les concessions de services publics).
Un march public est, daprs les directives applicables, un contrat titre onreux(156). Or, lexistence dun contrat
prsuppose quil y ait une convention entre deux personnes distinctes. Par consquent, il suffit, en principe, que le
march ait t conclu entre, dune part, un pouvoir adjudicateur et, dautre part, une personne juridiquement distincte de
ce dernier (157) qui peut donc tre un autre pouvoir adjudicateur.
La rgle est donc lapplication du droit des marchs publics tout rapport contractuel ( titre onreux), y compris entre
des autorits publiques juridiquement distinctes.
Ne sont pas reprises dans ce principe, les relations internes, dites organiques: un rapport (organique, par exemple)
entre deux services ou dpartements de la mme administration (aucun de ceux-ci ne disposant dune personnalit
juridique distincte) ne sera pas soumis la rglementation: il ne constitue pas un contrat puisquil ny a juridique-
ment quune seule et mme personne morale: Une autorit publique, qui est un pouvoir adjudicateur, a la possibilit
daccomplir les tches dintrt public qui lui incombent par ses propres moyens, administratifs, techniques et autres,
sans tre oblige de faire appel des entits externes nappartenant pas ses services. Dans un tel cas, il ne peut pas tre
question de contrat titre onreux conclu avec une entit juridiquement distincte du pouvoir adjudicateur. Ainsi, il ny a
pas lieu dappliquer les rgles communautaires en matire de marchs publics(158).
Dans le cadre de lexception in house, la Cour de justice assimile un rapport entre un pouvoir adjudicateur et une
personne juridiquement distincte de celui-ci une relation interne audit pouvoir adjudicateur; la rglementation des
marchs publics est alors rpute ne pas sappliquer, faute de contrat. Ceci revient (feindre d) ignorer quil y a juridi-
quement deux personnes distinctes (ou plus).
Il faut pour cela que lautorit publique exerce sur la personne en cause un contrle analogue celui quelle exerce
sur ses propres services et que cette personne ralise lessentiel de son activit avec la ou les [autorits publiques]
qui la dtiennent(159).
(152) Lors de son audition, le Directeur du service juridique de PUBLIFIN-NETHYS a indiqu ne pas avoir t consult pour llaboration de ces
conventions.
(153) Il peut sagir, selon le droit national concern, dun rapport contractuel ou dun rapport organique, hirarchique, etc.
(154) Directive 2004/17/CE du Parlement europen et du Conseil du 31 mars 2004 portant coordination des procdures de passation des mar-
chs dans les secteurs de leau, de lnergie, des transports et des services postaux, J.O.U.E., L.134, 30 avril 2004, p. 1; directive 2004/18/CE du
Parlement europen et du Conseil du 31 mars 2004 relative la coordination des procdures de passation des marchs publics de travaux, de
fournitures et de services, J.O.U.E., L.134, 30 avril 2004, p. 114.
(155) Obligation consacre propos des contrats publics titre onreux chappant au champ dapplication des directives cites la note pr-
cdente (tels que les concessions de services publics): C.J.C.E., 7 dcembre 2000, Telaustria et Telefonadress, aff. C-324/98, Rec. C.J.C.E., p.
I-10745.
(156) Art. 1.2. a) de la directive 2004/18/CE; art. 1.2. a) de la directive 2004/17/CE.
(157) C.J.C.E., 18 novembre 1999, Teckal, C-107/98, points 49 et 50; C.J.C.E., 13 janvier 2005, commission c. Espagne, C-84/03, point 38; C.J.C.E.,
13 octobre 2005, Parking Brixen, C-458/03, point 58; C.J.C.E., 11 mai 2001, Cabotermo, C-340/04, points 32 et 33; C.J.C.E., 10 avril 2008, Ter-
moraggi, C-327/03, point 18.
(158) C.J.C.E., 11 janvier 2005, Stadt Halle, C-26/03, point 48; C.J.C.E., 13 octobre 2005, Parking Brixen, C-458/03, point 61; C.J.C.E., 13 no-
vembre 2008, Coditel Brabant, C-324/07, point 48; C.J.C.E., 9 juin 2009, commission c. Allemagne, C-480/06, point 45; C.J.C.E., 10 septembre
2009, Sea, C-573/07, point 57.
(159) Jurisprudence constante: C.J.C.E., 18 novembre 1999, Teckal, C-107/98, point 50; C.J.C.E., 11 janvier 2005, Stadt Halle, C-26/03, point
49; C.J.C.E., 13 janvier 2005, commission c. Espagne, C-84/03, point 38; C.J.C.E., 13 octobre 2005, Parking Brixen, C-458/03, points 58 et 62;
C.J.C.E., 20 octobre 2005, commission c. France, C-264/03, point 50; C.J.C.E., 10 novembre 2005, commission c. Autriche, C-29/04, point 34;
C.J.C.E., 12 janvier 2006, ANAV, C-410/04, point 24; C.J.C.E., 11 mai 2006, Carbotermo, C-340/04, point 33; C.J.C.E., 18 janvier 2007, Jean
Auroux e.a. c. Commune de Roanne, C-220/05, point 63; C.J.C.E., 19 avril 2007, Asemfo c. Tragsa, C-295/05, point 55; C.J.C.E., 18 dcembre
2007, Asociacin Profesional de Empresas (Correos), C-220/06, point 58; C.J.C.E., 8 avril 2008, commission c. Italie (Agusta), C-337/05, point
36; C.J.C.E., 10 avril 2008, Termoraggi, C-323/07, point 18; C.J.C.E., 17 juillet 2008, commission c. Italie (Mantoue), C-371/05, point 22; C.J.C.E.,

49
Ces deux conditions distinctes sont cumulatives: si lune nest pas remplie, cela dispense la Cour de vrifier si lautre
est satisfaite (160) et entrane lapplication du droit des marchs et contrats publics.
Elles ont notamment pour but dviter que le jeu de la concurrence soit fauss (161).
Comme toute exception, celle de lin house est dinterprtation stricte et cest celui qui entend sen prvaloir
quincombe la charge de la preuve que les circonstances exceptionnelles justifiant la drogation existent effectivement
(162). Quelle que soit la structure du capital de NETHYS, le problme rside dans ses activits concurrentielles ou dites
parfois de marchs.
En effet, la Cour ne conclut lexistence dun contrle analogue que si la socit adjudicataire na pas une vocation
de march rendant prcaire le contrle(163) des pouvoirs adjudicateurs qui la dtiennent. Parfois, elle parle galement
ce sujet d autonomie caractrise(164). Cette vrification tend en somme sassurer que lactivit de ladjudicataire
est bien circonscrite des activits dintrt gnral, quelle nest pas exerce des fins commerciales et ne poursuit pas
un intrt distinct de celui des pouvoirs adjudicateurs qui la dtiennent.
cet gard, la Cour recourt plusieurs indices pour conclure lexistence dune vocation de march. Tel est le
cas si: la socit adjudicataire doit ouvrir (ou envisage douvrir) son capital des actionnaires privs (165); lorganisation
interne de la socit adjudicataire est celle dune socit forme commerciale (socit anonyme), sans mcanismes sup-
plmentaires (166); lobjet social de la socit adjudicataire est largi des activits commerciales et/ou dpasse le cadre
du march attribu (167); le domaine gographique dactivits de la socit adjudicataire dpasse le cadre du territoire
du ou des pouvoirs adjudicateurs qui la dtiennent (168); la socit adjudicataire a la possibilit dexercer ses activits au
profit doprateurs conomiques privs (169).
Lensemble de ces indices est manifestement runi dans le chef de NETHYS. Partant, NETHYS ne peut se voir confier
des prestations directement par contrat de la part de PUBLIFIN, pas plus quelle ne peut se voir confier des prestations
directement par contrat, de la part de RESA. Dautant que, seconde condition de la relation in house, lessentiel des
activits de NETHYS ne sont pas accomplies au bnfice de PUBLIFIN.
Linterposition de NETHYS entre PUBLIFIN et les autres filiales dont RESA, empche dans la logique du Groupe, de
considrer quil existe un contrle analogue de PUBLIFIN sur RESA.
En conclusion, lanalyse de la lgalit des conventions dexploitation permet de mettre en vidence que la restructu-
ration du Groupe PUBLIFIN conue uniquement au regard du droit des socits, ne tient pas compte des contraintes du
droit des marchs publics. Elle devrait tre repense pour cette seule raison.

6.1.4. Droit des marchs publics dans les relations avec quelques tiers
A plusieurs reprises, la commission a tent dobtenir des explications relatives la politique du Groupe PUBLIFIN au
sujet des nombreux consultants intervenant pour les diffrentes entits, et singulirement sur les marchs de rvisorat en
raison de laugmentation significative des honoraires verss au Rviseur PricewaterhouseCoopers (170).
Selon les annexes c.5.15 aux comptes, lors de lexercice 2014, PUBLIFIN a command des missions complmentaires
son rviseur hauteur de 577.560 euros, dont 566.560 euros de missions autres que des missions dattestation, alors
que le montant des moluments est la base de 100.000 euros. Des pratiques similaires dans des proportions moindres
sont observes en 2015. Les comptes de PUBLIFIN et de NETHYS font ainsi tat de missions extrieures la mission
rvisorale pour des montants importants. De manire cumule pour PUBLIFIN et NETHYS, pour les annes 2013
2015, le groupe a dpens pour 1.802.000 deuros en la matire.

13 novembre 2008, Coditel Brabant, C-324/07, point 26; C.J.C.E., 9 juin 2009, commission c. Allemagne, C-480/06, point 34; C.J.C.E., 10 sep-
tembre 2009, Sea, C-573/07, point 36; C.J.U.E., 22 dcembre2010, Mehilinen et Terveystalo Healthcare, C-215/09, point 32.
(160) C.J.C.E., 18 dcembre 2007, Asociacin Profesional de Empresas (Correos), C-220/06, point 59 (condition de l essentiel de lactivit pas
remplie, donc pas de vrification de la condition du contrle analogue); C.J.C.E., 8 avril 2008, commission c. Italie (Agusta), C-337/05, points
40 et 41 (absence de contrle analogue, donc pas de vrification de la condition de l essentiel de lactivit).
(161) C.J.C.E., 11 mai 2001, Cabotermo, C-340/04, point 59.
(162) C.J.C.E., 11 janvier 2005, Stadt Halle, C-26/03, point 46; C.J.C.E., 13 octobre 2005, Parking Brixen, C-458/03, point 63; C.J.C.E., 12 janvier
2006, ANAV, C-410/04, point 26.
(163) C.J.C.E., 13 octobre 2005, Parking Brixen, C-458/03, point 67; C.J.C.E., 13 novembre 2008, Coditel Brabant, C-324/07, point 36; C.J.C.E., 10
septembre 2009, Sea, C-573/07, point 57.
(164) C.J.C.E., 13 octobre 2005, Parking Brixen, C-458/03, point 70; C.J.C.E., 13 novembre 2008, Coditel Brabant, C-324/07, points 36 et
38.
(165) C.J.C.E., 13 octobre 2005, Parking Brixen, C-458/03, point 67.
(166) C.J.C.E., 13 octobre 2005, Parking Brixen, C-458/03, point 67; C.J.C.E., 13 novembre 2008, Coditel Brabant, C-324/07, point 37.
(167) C.J.C.E., 13 octobre 2005, Parking Brixen, C-458/03, point 67; C.J.C.E., 13 novembre 2008, Coditel Brabant, C-324/07, point 38; C.J.C.E., 10
septembre 2009, Sea, C-573/07, points 74 et 76.
(168) C.J.C.E., 13 octobre 2005, Parking Brixen, C-458/03, point 67; C.J.C.E., 10 septembre 2009, Sea, C-573/07, points 75 et 76.
(169) C.J.C.E., 10 septembre 2009, Sea, C-273/07, point 77.
(170) La Cour de justice considre en effet quune nouvelle passation de march public simpose en cas de modification substantielle du march
notamment lorsquelle modifie le march dans une mesure importante, selon le Professeur Durviaux.

50
Interrog ce sujet, le directeur financier a dclar: En 2010, quand on a attribu le march PwC, quelques mois
plus tard, on absorbait lALG qui avait aussi dj PwC comme commissaire rviseur et, en 2013, lors de cette assemble
gnrale, on avait intgr Intermosane secteur I dans les comptes de RESA. Cest cela qui a cr une augmentation des
honoraires du rviseur, simplement par reconduction du mandat de commissaire en 2013 jusque 2016(171).
La commission denqute a demand des explications complmentaires, plus prcisment une note reprenant les
justifications des honoraires complmentaires allous aux rviseurs dentreprises de 2013 2015 et dtaillant les mar-
chs publics passs cet gard. Par un courrier du 20 avril 2017, NETHYS a adress un listing pour les trois annes
concernes, reprenant les diffrents honoraires (montant, nature de la prestation, dbiteur). Il convient de noter que les
prestations ont t faites pour PUBLIFIN, NETHYS, FINANPART, RESA, et diffrentes sous-filiales de NETHYS.
Des renseignements complmentaires ont t produits : un tableau dtaill financier reprenant tous les paiements ra-
liss au bnfice de PwC pour des prestations accomplies pour les diffrentes entits du groupe, sans ventilation totale
par entits du Groupe (172) et des dcisions dattribution de diffrents marchs publics par lALG, par TECTEO, par
PUBLIFIN, par RESA (173).
Il est cependant impossible de relier les diffrents lments entre eux, ni de comprendre les extensions des marchs
publics confis initialement par PUBLIFIN et RESA PwC dans le cadre dune procdure de marchs publics puisquau-
cune dcision de modifications ou dextensions de march na t produite par le Groupe pour expliquer les montants
des prestations payes PwC.

6.1.5. Droit des marchs publics et les socits de management


Selon le Professeur Durviaux:
Depuis la directive 92/50/CEE, les contrats demploi ne sont pas assujettis au droit des marchs publics (174): le lien
de subordination qui est li au concept exclut la qualification de march. Par contre, ds quune relation de travail ne
repose pas sur un contrat demploi, le droit des marchs publics est cens sappliquer. Aussi, lexercice dune activit
professionnelle en personne physique ou en socit nest pas neutre sur lapplication des procdures de slection: appel
candidatures et procdure de recrutement objectif pour lengagement par contrat ou sous statut pour une structure
publique ou application du droit des marchs publics en dehors dun lien de subordination (pour les entits assujetties au
droit des marchs publics). Cet aspect du droit des marchs publics est largement ignor dans la pratique par les pouvoirs
publics et la t dans le Groupe PUBLIFIN.

6.2. Recommandations
1. Mettre le groupe et son fonctionnement en conformit avec le droit des marchs publics; cela semble devoir invitable-
ment amener revoir le primtre des activits poursuivies par NETHYS et laffectation des ressources humaines dans
le groupe;
2. Procder lvaluation concrte du respect du droit des marchs publics en ce qui concerne les marchs de rviseurs, de
consultants et les socits de management.

(171) P.W.- C.R.I.C. N 145 (2016-2017) - Mardi 28 mars 2017.


(172) Cf. les cahiers des charges relatifs aux marchs des rviseurs et autres justifications expliquant les montants.
(173) Annexe au rapport tabli par le Directeur du service juridique de NETHYS en 2015 sur le dispositif juridique du Groupe
PUBLIFIN.
(174) Article, 1, a, VIII, 8me considrant.

51
Partie 7. Le Gestionnaire de Rseau de Distribution gaz et lectricit RESA

7.1. Constats

7.1.1. volution du gestionnaire de rseau


La socit anonyme RESA rsulte schmatiquement de lvolution suivante:

1923 Cration de lALE SCiRL (Association ligeoise dlectricit)


2005 Changement de nom : TECTEO SCiRL
2010 Fusion par absorption de lALG par TECTEO
2012 Cration de RESA Services S.A. par TECTEO SCiRL et TECTEO Services Group
S.A.
19 dcembre 2013 Projet dapport des 5 branches dactivit de PUBLIFIN au bnfice de sa filiale
oprationnelle dexploitation, NETHYS. Ce projet prvoyait que lapport des branches
dactivit GRD gaz et lectricit taient notamment subordonns la modification, avant
lAssemble gnrale de NETHYS devant accepter ces apports, des modifications des
dcrets gaz et lectricit. Ces modifications ont toutefois fait entrave au projet initial de
PUBLIFIN-NETHYS qui tait dapporter les branches dactivits GRD gaz et lectricit
au sein de NETHYS.
11 avril 2014 Adoption du dcret modifiant le dcret du 12 avril 2001 relatif lorganisation du
march rgional de llectricit. Possibilit pour le GRD-lectricit de prendre la forme
dune personne morale de droit priv.
7 mai 2014 Dpt auprs du Tribunal de Commerce dun projet dapport de la branche dactivits
Electricit par TECTEO SCiRL RESA S.A.
3 juillet 2014 Apport de la branche dactivits lectricit par TECTEO SCiRL RESA S.A. La
Valorisation de lapport se chiffre 485.147.212 euros.
RESA S.A. devient le GRD lectricit avec effet rtroactif au 1er janvier
2014
28 janvier 2015 Dpt auprs du Tribunal de Commerce dun projet dapport de la branche dactivits
Gaz par PUBLIFIN SCiRL RESA S.A.
21 mai 2015 Adoption du dcret modifiant le dcret du 19 dcembre 2002 relatif l'organisation du
march rgional du gaz. Possibilit pour le GRD-gaz de prendre la forme dune
personne morale de droit priv.
25 juin 2015 Apport de la branche dactivits Gaz par PUBLIFIN SCiRL RESA S.A. La
Valorisation de lapport se chiffre 422.671.780 euros.
RESA S.A. devient le GRD gaz avec effet rtroactif au 1er janvier 2015

7.1.2. Conformit de la structuration du groupe

7.1.2.1. Les ngociations autour du dcret du 11 avril 2014 modifiant le dcret du 12 avril 2001 relatif lorga-
nisation du march rgional de llectricit et la transformation du groupe TECTEO
Dans le contexte de ngociation autour du projet de dcret modifiant le dcret du 12 avril 2001 relatif lorganisation
du march rgional de llectricit, les demandes de TECTEO, mais aussi ORES, ont fait lobjet de lattention du Gou-
vernement qui en a dbattu en interne (175). La principale demande de TECTEO tait de pouvoir faire du gestionnaire de
rseau (GRD) une personne morale de droit priv.
Lancien Ministre de lnergie a expliqu ce propos que: si lon fait la somme des balises gouvernance, des balises
indpendance, des balises renforcement de la CWaPE, des balises majorit spciale, et cetera, il y en a 40 qui ont t
amenes notamment par les amendements(176). Ces balises ont notamment permis, selon lancien Ministre de lner-
gie, dempcher la dilution du GRD dans NETHYS (177). Cette ambition peut en effet tre dduite du projet dapport de
branche dpos au greffe du tribunal Lige.

(175) P.W.- C.R.I.C. N 146 (2016-2017) - Jeudi 30 mars 2017.


(176) P.W.- C.R.I.C. N 146 (2016-2017) - Jeudi 30 mars 2017.
(177) Ibidem.

52
Du point de vue du rgulateur nergtique, la CWaPE, lvolution du GRD RESA et sa situation au sein du Groupe
PUBLIFIN-NETHYS ont t suivies a posteriori. Ainsi, le Prsident du Comit de Direction et ancien directeur juri-
dique de la CWaPE affirme:
La structure PUBLIFIN-NETHYS est une structure que nous avons dcouverte au fil de lactualit. Pour la premire
fois, le 4juin2014, une prsentation a t faite dans nos bureaux des projets poursuivis par le gestionnaire de rseau
ligeois, par rapport la transformation de ses structures. (178).
Parmi les documents remis par PUBLIFIN la commission se trouve ce courrier adress par RESA la CWaPE le
10 juillet 2014. Dans ce courrier portant sur lvolution de la structuration du groupe, RESA informe le rgulateur sur
les apports de branches dactivits rgules GRD Electricit et GRD gaz la socit bnficiaire RESA S.A.. Dans
ce courrier figure un schma illustrant la cascade de socits au dpart de PUBLIFIN. RESA est plac en-dessous de
NETHYS qui elle-mme est place en-dessous de FINANPART. En guise de conclusion, le membre du comit de direc-
tion de RESA qui signe le courrier crit que:
compte tenu de lopration dapport intervenue au bnfice de RESA S.A., et de la reprise par cette dernire de
lensemble des droits et obligations de la scrl TECTEO, agissant en qualit de GRD dlectricit (et terme de gaz
aprs modification du cadre dcrtal) sur lensemble du territoire des communes dont elle a fait lobjet de dsignations
par le Gouvernement wallon, nous avons lhonneur de vous informer officiellement de changements intervenus dans la
structuration de notre groupe et vous sollicitons, en vertu de larticle 17, pour connatre lventuelle dmarche officielle
complmentaire la prsente entreprendre afin doprer le transfert de la qualit de GRD de TECTEO SCiRL (devenue
PUBLIFIN SCiRL) vers RESA S.A..
La CWaPE ne donnera aucune suite formalise ce courrier, prcisant devant la commission denqute que le trans-
fert de la qualit de GRD soprait de plein droit en vertu du dcret du 12 avril 2001 relatif lorganisation du march
rgional de llectricit et que les instances de RESA et du Groupe PUBLIFIN-NETHYS avaient dj pris les dcisions
vises par le courrier. Le Prsident du Comit de Direction de la CWaPE prcise lors de son tmoignage en commission
denqute:
On a quand mme toujours eu limpression de courir derrire les volutions observes chez RESA, NETHYS,
Tecteo. On les reoit le 4juin leur demande. ce jour-l, la convocation de leurs instances avait dj t programme.
Ils dcident le 20juin et tout est confirm par un courrier qui nous parvient quelques jours plus tard.(179).
Enfin, dans un document intitul document de la CWaPE validant la titularisation en tant que GRD, envoy par
NETHYS la commission denqute, NETHYS indique que:
A loccasion de lapport de branches dactivits GRD dune intercommunale vers une personne morale de droit
priv, le dcret lectricit modifi le 11 avril 2014 indique bien que la qualit de GRD est transfre de plein droit la
personne morale de droit priv.
Il ny avait donc pas, notre connaissance, dacte formel poser par la CWaPE validant la titularisation en tant que
GRD de RESA S.A..

7.1.2.2. Violation des articles 6 et 7 du dcret du 12 avril 2001 relatif lorganisation du march rgional de
llectricit
Concernant la qualit de filiale de NETHYS endosse par le GRD RESA, le Professeur Durviaux estime que la
structure du capital de RESA ne respecte pas les dcrets gaz et lectricit.
Pour tayer cette analyse, le Professeur Durviaux dveloppe le raisonnement suivant:
Si larticle 6, 1er, 2 du dcret lectricit dispose que le GRD peut tre une personne morale de droit priv, dte-
nue et contrle, directement ou indirectement, au minimum 70 pour cent par des personnes morales de droit public,
larticle 7 dispose quant lui dans son paragraphe 1er qu Au minimum 70% des parts reprsentatives du capital du
gestionnaire du rseau de distribution sont dtenues par les communes et, le cas chant, par les provinces , le dernier
alina prcise que les parts dtenues par les communes et les provinces, en application du prsent paragraphe, peuvent
ltre, soit directement, soit par lintermdiaire dune intercommunale pure de financement. .
La combinaison des deux dispositions et du pourcentage rserv aux personnes morales de droit public (dans larticle
6) et aux communes (dans larticle 7), soit 70%, implique ncessairement que lexpression indirectement de larticle
6 ne peut viser que lintercommunale pure de financement (de larticle 7).
Partant, dans le cas despce, linterposition de FINANPART et de NETHYS entre les communes et provinces et leur
intercommunale (PUBLIFIN) (indpendamment de la question de savoir si PUBLIFIN peut tre considre comme une
intercommunale de financement) est contraire aux dispositions prcites.
Le mme raisonnement vaut, mutatis mutandis, pour les articles 5 et 6 du dcret du 19 dcembre 2002 relatif lorga-
nisation du march rgional du gaz..
(178) P.W.- C.R.I.C. N 196 (2016-2017) - Jeudi 1er juin 2017.
(179) Ibidem.

53
A ce sujet, le Directeur du service juridique de PUBLIFIN-NETHYS prcise a contrario quil avait soutenu lide que
RESA pouvait tre effectivement dtenue indirectement puisquelle tait dans les conditions de larticle 6 (180).
Quant au Prsident du Comit de Direction de la CWaPE et ancien directeur juridique, il dveloppe une rflexion
similaire tout en pointant une prtendue anomalie dans le dcret:
Nous avons un article 7 dans le dcret qui stipule que les GRD doivent tre dtenus 70% par des communes ou des
provinces; le cas chant, indirectement par une intercommunale pure de financement.
On constate effectivement une contrarit, une anomalie entre cet article 6 qui vise spcialement les personnes morales
de droit priv et qui parle dune dtention de parts hauteur de 70% au profit de personnes morales, sans autre prcision
et puis cet article 7 qui est plus restrictif mais qui vise plus largement les gestionnaires de rseaux.
Mon sentiment est que, malgr tout, quand on lit les travaux prparatoires, encore une fois, lon se rend compte que
la volont du lgislateur tait clairement de valider un montage connu qui circulait propos de TECTEO, NETHYS,
PUBLIFIN, RESA. Ctait vraiment la volont. Si cette anomalie existe, cest probablement une erreur de plume du
lgislateur, un moment donn, un oubli. (181).
Lbauche dargumentation consiste construire, a posteriori, une contradiction entre larticle 6, 1er, 2 du dcret et
son article 7, en prtendant que le doute conduit faire prvaloir le texte postrieur (soit, dans cette construction, larticle
6 issu de la rforme de 2014) pour valider en quelque sorte, la structure actuelle du Groupe PUBLIFIN et du capital de
RESA invoquant des erreurs de plume du lgislateur, et les travaux prparatoires.
Lbauche dargumentation ne rsiste pas lanalyse : dune part, les dispositions ne sont en rien contradictoires, mais
au contraire, se compltent harmonieusement, et dautre part, les travaux parlementaires confirment la volont claire du
lgislateur.
Enfin, laudition du Ministre de lnergie de lpoque, met en vidence lensemble des demandes formules par les
GRD dont ORES et TECTEO , les diffrentes interventions du Cabinet du Ministre de lconomie sur ce point en
particulier, lpoque, pour illustrer prcisment que si certaines ont t traduites parce questimes lgitimes et nces-
saires (182), elles ont t accompagnes de balises claires afin de prserver le contrle des pouvoirs locaux notamment et
les activits dintrt gnral et de service public (183).
Quant la validation dun modle quaurait voulu PUBLIFIN, cette hypothse est dmentie par les faits puisque le
dcret de 2014 a prcisment conduit lintercommunale revoir ses plans par rapport au projet quelle avait dpos au
Greffe du Tribunal de commerce.
Le Professeur Durviaux dveloppe cette argumentation de la manire suivante:
A. Labsence de contradiction entre les articles 6 et 7 du dcret
Larticle 6, 1er, 2 du dcret dispose que le GRD est une personne morale de droit priv, dtenue et contrle, direc-
tement ou indirectement, au minimum 70 pour cent par des personnes morales de droit public(184).
Larticle 7, 1er dispose quant lui qu Au minimum 70% des parts reprsentatives du capital du gestionnaire du
rseau de distribution sont dtenus par les communes et, le cas chant, par les provinces(185).
Le dernier alina de la mme disposition prcise que les parts dtenues par les communes et les provinces, en application du
prsent paragraphe, peuvent ltre, soit directement, soit par lintermdiaire dune intercommunale pure de financement(186).
Les trois prcisions se compltent harmonieusement et sans contradiction puisque le contrle direct ou indirect de la
personne morale de droit priv, par 70% des personnes morales de droit public (article 6, 1er, 2), est prcis par larticle
7, 1 : pour le contrle direct, les 70% des parts reprsentatives du capital du GRD sont dtenus par les communes et
le cas chant par des provinces; pour le contrle indirect, les parts des communes et provinces doivent tre loges dans
une intercommunale pure de financement (personne morale de droit public).

B. La volont du lgislateur ne fait aucun doute


Pour mmoire, les articles 6 et 7 du dcret ont t modifis par le dcret du 11 avril 2014. Les modifications ne figu-
raient pas dans le texte labor initialement par le ministre, mais rsultent damendements dposs par les parlementaires
Tachenion, Desgain et Fourny (Doc. Parl., Doc 1020 (2013-2014) n4) et par les parlementaires Tachenion, Desgain et
Prvot (Doc., Parl., Doc 1020 (2013-2014) n13).
(180) P.W.- C.R.I.C. N 184 (2016-2017) - Jeudi 18 mai 2017
(181) P.W.- C.R.I.C. N 196 (2016-2017) - Jeudi 1er juin 2017.
(182) Ce qui peut toujours tre critiqu a posteriori. Ainsi, la ncessit dtre cot en bourse pour une filiale dune intercommunale, ou lexplica-
tion qui consiste soutenir quil est plus facile davoir accs aux marchs des capitaux laisse perplexe. Lemprunt obligataire ralis illustre bien
limportance pour les banques dune structure dont 70% des actionnaires sont publics.
(183) P.W- C.R.I.C. N146 (2016-2017) Jeudi 30 mars 2017.
(184) Ainsi remplac par le Dcr./W. du 11avril 2014, art.3, 1, qui ne contient aucune disposition spcifique relative lentre en vigueur de cet
art. et a t publi le 17juin 2014.
(185) Ainsi remplac par le Dcr./W. du 17juillet 2008, art.7, qui entre en vigueur le 7aot 2008 en vertu de son art.92, al1er.
(186) Ainsi insr par le Dcret-progr. du 22juillet 2010, art.16, qui produit ses effets le 7aot 2008 en vertu de son art.123, 4.

54
Ils nont t examins ni par la section lgislation du Conseil dtat ni par la CWaPE. Cependant, les justifications
explicites de ces amendements convergent et soutiennent le texte clair du dcret.
Par lamendement n1 (187), dans les deux documents, il sagissait de permettre que des personnes morales de droit
priv soient dsignes comme GRD pour leur permettre de rechercher des capitaux, tout en insrant des garanties,
compte tenu de limportance et la spcificit des activits des GRD. La plus importante tant lobligation de dtention
et de contrle direct ou indirect, au minimum 70% par des communes et le cas chant des provinces. Il sagit de leur
assurer une capacit de contrle certaine et prenne au cours de la vie de la nouvelle structure en vue dassurer le respect
de lintrt gnral et le respect des missions de service public.
Par lamendement n2 dpos le 24 mars 2014 (Doc. 1020, n4), il est dabord propos de modifier larticle 7 pour
prciser que les rgles spcifiques dacquisition et de reprsentativit des parts organiss larticle 7 du dcret lec-
tricit sont uniquement applicables pour les GRD constitus sous la forme dune personne morale de droit public.
Par lamendement n 2 dpos le 11 avril 2014 (Doc. 1020, n 13), il est finalement propos de supprimer cette limita-
tion, afin de maintenir un tronc commun le plus large possible de rgles applicables aux GRD quelles que soient leurs
formes juridiques. La justification de lamendement est donc limpide : lexigence de composition du capital prvue
larticle 7 a t examine par le lgislateur de 2014, et il a explicitement souhait quelle reste applicable pour les GRD
constitus sous la forme dune personne morale de droit priv..
Les amendements 1, 4, 5 et 6 compltent le dispositif en introduisant des balises pour protger les actifs des GRD et
instaurer des rgles pour assurer une bonne gouvernance.

C. Confirmation de la volont du lgislateur dans le dcret gaz


Les articles 5, 1er du dcret du 19 dcembre 2002 dispose galement que le GRD peut tre une personne morale de
droit public, qui peut notamment prendre la forme dune intercommunale, ou une personne de droit priv, dtenue et
contrle, directement ou indirectement, au minimum 70 pour cent par des personnes morales de droit public.
Cette disposition a t remplace par le Dcr./W. du 21mai 2015, art.3, 1, qui produit ses effets le 31dcembre 2014
en vertu de son article 55.
Larticle 6, 1er dispose galement quAu minimum 70% des parts reprsentatives du capital du gestionnaire de
rseau sont dtenus par les communes et, le cas chant, par les provinces(188).
Larticle 6 1er, in fine dispose de manire tout aussi claire que Les parts dtenues par les communes et les provinces,
en application du prsent paragraphe, peuvent ltre, soit directement, soit par lintermdiaire dune intercommunale
pure de financement.(189).
Contrairement aux dispositions analogues figurant dans le dcret lectricit, ces dispositions ont t transmises la
section lgislation du Conseil dtat qui na fait aucune observation sur celles-ci et na donc dcel aucune erreur de
plume, ni contradiction.
La commission denqute ne peut que constater que la structure du capital de RESA ne respecte pas les articles 6 et 7 du
dcret lectricit et les articles 5 et 6 du dcret gaz et invite le Groupe PUBLIFIN se conformer sans dlai la lgislation.

7.1.2.3. Le personnel de RESA


Le problme du personnel propre de RESA est li larticle 16 du dcret lectricit, larticle 17 du dcret gaz et larticle
26, 2, c) de la directive europenne 2009/72 (190). A la lecture des travaux prparatoires, ces articles doivent sinterprter
comme: soit permettant au GRD de crer une filiale, soit imposant au GRD de disposer de personnel propre en suffisance. La
volont de lauteur du projet est que les gestionnaires de rseaux se rapproprient lactivit de gestion des rseaux et ne consti-
tuent pas simplement des coquilles vides(191). Dans le cadre des questions sur la structuration du groupe et la place du GRD
dans celui-ci, la faveur des auditions des responsables de NETHYS et de RESA, il est vite apparu que la gestion quotidienne
du rseau du GRD RESA tait ralise au sein de NETHYS, ainsi que par le personnel de PUBLIFIN.
Cela ressort en effet des conventions de services de 2012 et 2014 signes par RESA avec PUBLIFIN, dune part, et
NETHYS, dautre part. Ces conventions, de mme que les prsentations du Groupe PUBLIFIN exposes au dbut des
travaux de la commission denqute, attestent du fait que tant le personnel de PUBLIFIN que celui de NETHYS prestent
des services en faveur de RESA, en ce compris certains services considrs comme stratgiques et confidentiels pour un
GRD, les demandes de raccordement, la gestion des actifs, ladministration des ventes, lclairage public,
Questionn ce sujet, le Prsident du Comit de Direction de la CWaPE, et ancien directeur juridique, a indiqu que
larticle 16 concernait le GRD qui a confi lexploitation une filiale. Ce nest pas le cas de RESA, dont certaines op-
(187) Doc., Parl., Doc 1020 (2013-2014) nos 4 et 13, amendement n 1.
(188) Ainsi remplac par le Dcr./W. du 17juillet 2008, art.7, qui entre en vigueur le 7aot 2008 en vertu de son art.67, al.1er.
(189) Ainsi insr par le Dcret-progr. du 22juillet 2010, art.20, qui produit ses effets le 7aot 2008 en vertu de son art.123, 4.
(190) L art. 26, 2, c) de la directive europenne 2009/72 impose au GRD de disposer dun personnel propre en suffisance lorsque le GRD fait
partie dune entreprise verticalement intgre entendez dun groupe commercial tel le groupe PUBLIFIN-NETHYS.
(191) Doc., Parl.wallon, sess. 2007-2008, n 813/1, p. 26.

55
rations remontent par contre au niveau de la maison-mre. Il a galement indiqu quun avis tait en prparation et que
la structure de RESA navait pas, selon lui, t envisage par le dcret(192).
Or, loppos de la logique prsente par la CWaPE et comme dj expos, le dcret na expressment envisag que
le scnario dune dlgation oprationnelle des rseaux au travers dune filiale, larticle 16, 1er, du dcret lectricit.
Cest la seule situation dans laquelle le GRD ne doit pas disposer dun personnel propre. Ds lors que la dlgation
opre par RESA ne concerne pas une filiale, elle ne respecte pas les prescrits du dcret en la matire.
En outre, lorsque le GRD na pas cr de filiale (et quil dispose donc en principe dun personnel propre), il est soumis
des obligations plus strictes si un producteur, fournisseur ou intermdiaire dtient, directement ou indirectement des
parts reprsentatives du capital dun gestionnaire de rseau nayant pas confi lexploitation journalire de ses activits
une filiale(193). Dans ce cas, une srie dactivits doivent tre confies, au sein du GRD, aux mains exclusives dadmi-
nistrateurs indpendants. Cest notamment le cas du dveloppement du rseau, du relev des compteurs et du traitement
des donnes rsultant de ce relev, ou de la comptabilit relative la gestion du rseau. Or, en lespce, eu gard aux
tches confies NETHYS par la convention de service de 2014, ces activits semblent en grande partie exerce par
le personnel de NETHYS, sous la responsabilit du management de NETHYS. Et NETHYS est plus que vraisembla-
blement un producteur, fournisseur ou intermdiaire au sens des dcrets lectricit et gaz, notamment au travers de ses
activits nergtiques (ELICIO, SOCOFE, PUBLILEC,).
Curieusement, NETHYS semble avoir t consciente ds lorigine de ce problme.Une des conventions intragroupes
transmises la commission denqute semble lavoir t dans une version provisoire, et contient la phrase suivante: la
collaboration entre RESA Services et TECTEO Services Group peut-elle se concevoir sans contrevenir aux contraintes
de confidentialit quimpose le Dcret? . La rponse est incontestablement ngative mais la convention a nanmoins
t conclue sans rencontrer ni rsoudre le problme.
Une mise en conformit sans dlai par RESA, et dfaut une intervention imprative de la CWaPE, relative aux
conventions de services de 2012 et de 2014 conclues avec NETHYS et PUBLIFIN est donc indispensable pour assurer
le respect des articles 12 et 16 du dcret lectricit et des articles 13 et 17 du dcret gaz relatifs aux activits stratgiques
et confidentielles du GRD, et visant garantir lindpendance de celui-ci.

7.1.3. Politique de distribution de dividendes de RESA


RESA, agissant en tant que GRD, exerce des missions rgules et monopolistiques. La commission denqute a donc
examin laffectation des flux financiers provenant de RESA.
La figure n1 ci-dessous illustre les montants des dividendes in fine verss aux actionnaires de PUBLIFIN, soit la
province et aux communes (colonnes 1 et 5). Il ne sagit donc pas des montants des dividendes octroys par RESA ses
actionnaires. En effet, en 2015, alors que RESA a dcid doctroyer un dividende de 48.399.546 euros(194) ses action-
naires (NETHYS 99,9%), on remarque dans le tableau ci-dessous que le montant revenant in fine aux actionnaires
publics est de 25.450.000 euros (dduction faite de la redevance de voirie), soit un peu plus de la moiti (52,6%) du
montant distribu par RESA.

Figure n1 : Dividendes verss aux actionnaires, Prsentation Power Point du Secrtaire gnral de NETHYS, 20
fvrier 2017, slide n34. Ce tableau nillustre pas les dividendes verss par les diffrentes filiales
NETHYS et FINANPART.

(192) P.W.- C.R.I.C. N 196 (2016-2017) - Jeudi 1er juin 2017.


(193) Art. 16, 1er, al. 2 dcret lectricit et art. 17, 1er, al. 2 dcret gaz voy. aussi les art. 12, 2, du dcret lectricit et 13, 2, du dcret gaz.
(194) Comptes annuels 2015 de RESA S.A.

56
Au dpart du GRD, il faut distinguer deux sources de profits permettant le versement dun dividende lactionnaire de
RESA, cest--dire NETHYS: lactivit GRD-lectricit dune part, GRD-gaz dautre part.
Concernant le GRD-lectricit, les dividendes correspondent une somme lgrement suprieure lquivalent de la
redevance voirie pour la partie lectricit. Cela signifie quau-del de la redevance voirie que RESA verse PUBLI-
FIN, le dividende se limite des montants trs bas, soit environ 1 million deuro/an entre 2013 et 2015 pour le secteur
1 lectricit.
Bien que cette politique de distribution na pas fait lobjet de contestations provenant des actionnaires publics, la struc-
ture mise en place loigne ceux-ci de la dcision. En effet, aprs avoir intgr le dividende de RESA dans son chiffre
daffaires,le Conseil dadministration de NETHYS affecte celui-ci ses activits ou investissements (notamment le
dveloppement de VOO ou ELICIO, par exemple), et ensuite seulement fait une proposition son Assemble gnrale
pour laffectation de son bnfice et, le cas chant, pour le distribuer en dividendes. Ces dividendes remontent ensuite
dans FINANPART et arrivent enfin dans PUBLIFIN. Ds lors, quand les actionnaires publics, lAssemble gnrale
de PUBLIFIN, se prononcent sur la distribution des dividendes vers les communes et la province, ils ne sont pas saisis
de lensemble des bnfices du groupe, et ne peuvent donc pas prendre position sur les montants qui ont t rservs
successivement par NETHYS et FINANPART.
Pour la CWaPE, le contrle est opr au niveau de la proposition tarifaire du GRD qui inclut une rmunration du
capital investi. Par contre, le rgulateur na pas de vue sur lutilisation des dividendes dans le cas dun GRD au sein dun
groupe. Selon lancien Prsident du comit de direction de la CWaPE lors de son audition (195), les cots-dividendes
et les cots-redevance de voiries, cest tout fait normal que cela soit pay aux communes. Si les communes le mettent
dans PUBLIFIN et que PUBLIFIN lutilise toute autre chose, cest permis et nous ne le contrlons pas..
Il ajoute, au sujet de lutilisation de dividendes du GRD au bnfice dactivits de la maison-mre NETHYS, que:
ce nest pas considr comme une subsidiation croise. Effectivement, nous ne contrlons pas cet aspect-l. ()
Une subsidiation croise, cest quand des cots sont pays par le consommateur du rseau pour autre chose que pour le
rseau. Or, ici, ce que je vous dis, cest quil ny a pas des cots qui servent autre chose que pour le rseau, sauf que le
dividende, cest pour cela quil est investi, lui, peut tre utilis autre chose...(196).
Le Directeur de la Direction socio-conomique et tarifaire de la CWaPE a dvelopp un raisonnement semblable lors
de son tmoignage:
Concernant les remontes de dividendes, il faut savoir que RESA lectricit et RESA Gaz disposent de dividendes
qui sont calculs conformment la mthodologie tarifaire en vigueur en Rgion wallonne. Il ny a pas eu plus ou moins
de dividendes qui ont t gnrs par lactivit rseau que ce qui naurait pu tre fait chez ORES et chez dautres petits
GRD.
Il y a bien une formule. La formule lheure actuelle qui calcule ce que lon appelle cette marge bnficiaire quitable est
une formule qui tient compte des paramtres propres chaque gestionnaire de rseau de distribution. Il ny pas l, malice.
la question de laffectation des dividendes, je vous rappelle quen tant que rgulateur, je contrle que le montant des
dividendes qui est rpercut dans les tarifs est bien correct (). Laffectation de la marge bnficiaire, pour moi, est une
dcision du conseil dadministration du GRD qui en dcide de laffectation.
Un rgulateur pourrait dire une commune que par rapport des dividendes qui ressortent de ses activits de rseau,
il doit plutt investir dans une piscine, plutt quun centre culturel. Nous, nous contrlons vraiment le niveau de ce divi-
dende et que celui-ci est correct et est en affectation. (197).
En revanche, la remonte des dividendes au sein du groupe pose aussi la question de la taxation multiple pratique
chaque tage. Toutefois, selon lanalyse des Professeurs Wilfried Niessen et Henry Olivier: PUBLIFIN dduit de
sa base taxable les revenus dfinitivement taxs (RDT) (95% des dividendes qui ont dj t taxs lISOC dans les
socits qui les attribuent). Une simplification de la structure permettrait dallger la taxation du groupe. Plusieurs
personnes auditionnes ont prsent FINANPART comme un vhicule permettant denvisager laccueil dactionnaires
publics comme BRUTL. Il faut constater que cet tage est dsormais dnu dintrt.

7.1.4. Risque de subsidiation croise


Le dcret du 11 avril 2014 modifiant le dcret du 12 avril 2001 relatif lorganisation du march rgional de llec-
tricit assigne une tche la CWaPE en matire de subsidiation croise, libelle comme suit larticle 43, 2, du dcret
du 12 avril 2001:
16 lorsque le GRD, ou la filiale dsigne conformment larticle 16, ralise dautres activits que la gestion des
rseaux lectrique ou gazier, la CWaPE est habilite vrifier quil ny a aucune subsidiation croise entre les activi-
ts de gestion des rseaux lectrique et gazier et les autres activits, cette fin le gestionnaire ou la filiale est tenu de
rpondre toute question ou demande de documents manant de la CWaPE..
(195) P.W.- C.R.I.C. N 144 (2016-2017) - Lundi 27 mars 2017.
(196) Ibidem.
(197) P.W.- C.R.I.C. N 196 (2016-2017) - Jeudi 1er juin 2017.

57
Le dcret du 19 janvier 2017 interdit du reste toute subsidiation croise, sans la dfinir, en son article 4:
2. La mthodologie tarifaire respecte les principes suivants : [] 18 la subsidiation croise entre activits rgules
et non rgules est interdite .
Le projet James, men en juillet 2016 au sein de RESA consiste en un emprunt obligataire souscrit hauteur de
500 millions deuros par le GRD et a suscit de nombreuses questions. Lemprunt obligataire a notamment permis
RESA de (198):
procder au remboursement dun prt intra-groupe long terme octroy par NETHYS RESA pour un montant de 154
millions deuros li principalement au secteur gaz et la problmatique de 2010-2011;
procder au remboursement dun prt intra-groupe court terme octroy par NETHYS RESA pour un montant de 41
millions deuros;
oprer une rduction de capital de RESA pour un montant de 250 millions deuros via un remboursement en numraire
ses actionnaires NETHYS (99,9%) et WBCC.
Au sujet de cette opration, lancien Prsident du Comit de direction de la CWaPE a dclar la commission denqute
quecela na rien voir avec la [subsidiation] croise, cest pour diminuer le cot pour le consommateur final (199). Il
prcisa galement que [le] fait de rembourser une partie des fonds propres ne gnre pas de bnfices. Il ny a pas de
bnfices gnrs. Il ny a pas le moindre centime en plus qui est pay par le consommateur (200).
Le Directeur de la Direction socio-conomique et tarifaire de la CWaPE a galement concentr les commentaires
lgard de cette opration James autour de la notion de ratio de fonds propres par rapport lendettement, soulignant les
effets bnfiques de lopration sur la rmunration des capitaux.
Les 445 millions deuros reus en NETHYS de RESA sont utiliss comme suit, au 31/12/2016 (201):
remboursement des avances en trsorerie des filiales: 50,8 millions deuros;
remboursement des billets de trsorerie chance: 60,5 millions deuros;
avances dans les projets ELICIO (olien offshore): 185 millions deuros;
prises de participation dans de nouvelles socits (achat de lIntgrale): 60,7 millions deuros.
La commission denqute observe que:
La diminution de capital de 250 millions deuros permet RESA de transformer sa structure bilantaire et de diminuer
ses fonds propres, ce qui amliore la rmunration du capital selon les paramtres dfinis par le rgulateur. Il demeure
par contre la question du remboursement en numraire au bnfice de NETHYS: en principe, les actionnaires publics
(communes et province) auraient d tre consults.
Une juste application des articles 6 et 7 du Dcret lectricit (et des dispositions analogues du Dcret gaz) aurait en effet
impliqu la remonte des capitaux vers ces actionnaires publics (202);
Au contraire, la diminution de capital a t utilise par NETHYS pour se diversifier dans des secteurs non-rguls et
concurrentiels. Ainsi, NETHYS a octroy des avances de fonds ELICIO dans le cadre de projets oliens offshore en Mer
du Nord. Les liquidits dgages par la diminution de capital ont galement permis lacquisition de lIntgrale, socit
dassurances. Sans prjudice des enjeux poss en termes de respect de lintrt communal et de contrle par la tutelle, les
pouvoirs locaux auraient d pouvoir dlibrer de laffectation de ces moyens et de tous les objets de la diversification;
Lemprunt obligataire a t conclu sous certaines conditions.
A ce sujet, voici ce que dclarait le Directeur financier de NETHYS lors de sa premire audition (203): Les obliga-
taires ont impos RESA que son actionnaire soit plus de 50% NETHYS, dans le cadre de lemprunt obligataire..
Toutefois, aprs une analyse du prospectus dmission dobligations, il savre que ces propos ntaient pas conformes
la ralit. Si les prsentations aux investisseurs faisaient tat de lactionnariat actuel de RESA, et quaucun changement
en la matire na t voqu leur gard (ce qui ntonne pas vu quon se situe alors au premier semestre 2016), cela ne
signifie pas pour autant quun tel changement serait rendu impossible au regard des conditions dans lesquelles lemprunt
a t conclu, pour autant que le capital de RESA demeure in fine aux mains dactionnaire(s) public(s).
Le Directeur financier de NETHYS la reconnu dans un courrier adress la commission denqute en date du 23 mai
2017 et lors de sa deuxime audition.
En conclusion, le Professeur de Broux observe que le lgislateur europen na pas interdit la raffectation libre des
bnfices de lactivit de GRD par son actionnaire: il a uniquement impos la sparation des mtiers et lindpendance
du GRD (directive 2009/72). Selon le lgislateur europen, ce GRD indpendant peut financer, au travers de ses divi-

(198) Slide 103 de la prsentation de lAdministrateur-dlgu de NETHYS, lors de la sance du 10 mars 2017 de la commission den-
qute.
(199) P.W.- C.R.I.C. N 144 (2016-2017) - Lundi 27 mars 2017.
(200) Ibidem.
(201) Slide 105 de la prsentation de lAdministrateur-dlgu de NETHYS, lors de la sance du 10 mars 2017 de la commission denqute. Le chef
comptable de PUBLIFIN-NETHYS a confirm ces lments.
(202) Voir supra.
(203) P.W.- C.R.I.C. N 145 (2016-2017) - Mardi 28 mars 2017.

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dendes, nimporte quelle autre activit: cela relve exclusivement de la responsabilit de lactionnaire. Le lgislateur
belge na donc pas explicitement interdit non plus cette raffectation des bnfices.
Ceci tant, le malaise provoqu par une subsidiation indirecte de VOO ou ELICIO grce aux bnfices de lactivit
monopolistique de RESA serait inexistant si les articles 6 et 7 (voire 12 et 16) du dcret lectricit (et ses quivalents gaz)
avaient t respects. En ce sens, larticulation des deux problmatiques permet de conclure que le lgislateur wallon a
empch cette forme de subsidiation croise ou, tout le moins, a impos que les bnfices repassent par les communes,
le cas chant via leur intercommunale de financement, pour leur permettre deffectuer dmocratiquement le choix de
laffectation des dividendes perus grce au GRD. Tel na pas t le cas en lespce.
Cette pratique doit tre corrige sans dlai.

7.1.5. Indpendance du GRD


La problmatique de lindpendance du GRD a t instruite en commission denqute, tant au regard des activits
menes par le groupe dans les activits de production et de fourniture via participations dnergie, quau regard de la
composition des organes de gestion.

7.1.5.1. Sparation des mtiers


La directive europenne 2009/72/CE encadre strictement la sparation des mtiers nergtiques en vue de garantir
lindpendance des mtiers monopolistiques que sont le transport et la distribution dlectricit.
Dans ce contexte, elle prvoit les garde-fous suivants :
Considrant 11 de la directive : [] il ne devrait pas tre possible dexercer un contrle ou des pouvoirs sur une entre-
prise de production ou de fourniture en mme temps quun contrle sur un rseau de transport ou un gestionnaire de rseau
de transport [] .
Considrant 15 : [] afin dassurer lindpendance totale de la gestion des rseaux par rapport aux structures de fourni-
ture et de production, et dempcher les changes dinformations confidentielles, une mme personne ne devrait pas tre
la fois membre des organes de direction dun gestionnaire de rseau de transport ou dun rseau de transport et membre
des organes de direction dune entreprise assurant une des fonctions suivantes : production ou fourniture. [] .
Ce qui sapplique au transport vaut mutatis mutandis pour la distribution.
Larticle 26 de ladite directive traduit ces objectifs en dispositions lgales, et prvoit notamment une srie dexigences
lorsque le gestionnaire de rseau de distribution (GRD) fait partie dune entreprise verticalement intgre, ce qui est le
cas de RESA. En particulier, et outre la question de la composition du Conseil dadministration, le GRD doit tablir
un programme dengagements, qui contient les mesures prises pour garantir que toute pratique discriminatoire est
exclue, et des mesures appropries doivent tre prises pour que les intrts professionnels des responsables de la
gestion du GRD soient pris en considration de manire leur permettre dagir en toute indpendance.
En outre, ltat membre (la Rgion wallonne en lespce) doit veiller ce que ses activits soient surveilles par les
autorits de rgulation.
En lespce, le respect de ces exigences nest pas tabli, ni par RESA, ni par la CWaPE qui est charge den garantir le
respect. La situation est donc problmatique quant la sparation des activits nergtiques voulue par la libralisation
du secteur.

7.1.5.2. Composition du Conseil dadministration


Selon une note de RESA lagence de notation MOODYs, trois administrateurs du Conseil dadministration de
RESA sont des administrateurs indpendants au sens du dcret du 12 avril 2001 relatif lorganisation du march
rgional de llectricit (204). En ralit, ce faisant, RESA confond les notions dadministrateur indpendant et dexpert
indpendant vises par le dcret du 12 avril 2001.
A larticle 7ter, al. 1, 4 du dcret, il est exig que le Conseil dadministration [du GRD] compte au minimum 20
pour cent dexperts indpendants au sens de larticle 526ter du Code des socits.

(204) Il faut par ailleurs signaler que ces trois administrateurs se sont dj prsents comme indpendants au sein du conseil dadministration
de NETHYS, par exemple dans un courrier destin au Parlement wallon (Courrier des trois administrateurs externes de NETHYS au Parlement
wallon, Lige, 17 janvier 2017). Un administrateur sest cependant qualifi dexterne lors de son audition, et non dindpendant au sein du
conseil dadministration de NETHYS (P.W.- C.R.I.C. N 206 (2016-2017) - Jeudi 15 juin 2017).

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A larticle 2, 20, dudit dcret, ladministrateur indpendant est en revanche dfini comme suit:
ladministrateur du gestionnaire de rseau [] qui :
a) nexerce aucune fonction ou activit, rmunre ou non, au service dun producteur, dun fournisseur ou dun inter-
mdiaire et na pas exerc une telle fonction ou activit au cours des vingt-quatre mois prcdant sa nomination en tant
quadministrateur, et
b) ne bnficie daucun avantage matriel octroy par lune des personnes vises au littera a), ni par lune de leurs
entreprises associes ou lies, qui, de lavis de la CWaPE, est susceptible dinfluencer son jugement.
A larticle 13 de lArrt du Gouvernement wallon du 21 mars 2002 relatif aux gestionnaires de rseaux, il est exig
que le GRD soit administr par un conseil dadministration dont la moiti au moins des membres sont des administra-
teurs indpendants, au sens de larticle 2, 20 prcit. Or, ds la premire audition de lancien Prsident de PUBLIFIN,
de NETHYS, et de RESA, la commission denqute a pu constater quil tait simultanment:
Prsident de la S.A. NETHYS, maison-mre dELICIO N.V., socit active dans la production dlectricit (olien, bio-
masse, ) active entre autres en Wallonie;
Prsident de RESA S.A., GRD dsign par le Gouvernement wallon pour les territoires de 73 communes wallonnes;
Prsident de la SOCOFE S.A., holding financier propritaire dune multitude de participations principalement au sein
dentreprises nergtiques en Wallonie (transport, production, fourniture);
Administrateur dEDF Luminus, producteur et fournisseur ayant reu la licence de fourniture pour tre active en Wallonie.
Dautres administrateurs de RESA taient ou sont dans des situations analogues. En outre, les Conseils dadministra-
tion de RESA et de NETHYS taient et sont toujours des Conseils dadministration quasi-miroir.
Or, selon le Professeur de Broux, tout administrateur de NETHYS doit ncessairement tre considr comme une
personne qui bnficie dun avantage octroy par une entreprise lie (NETHYS) un producteur ou un fournisseur
(ELICIO, SOCOFE, PUBLILEC,).
La notion dentreprise lie est elle-mme dfinie larticle 11 du Code des socits, comme visant les socits contr-
les par une autre socit ou les socits qui la contrlent. Sous rserve de lapprciation de la CWaPE exige par larticle
2, 20, il rsulte ds lors des Conseils dadministration miroirs de RESA et NETHYS quil ny a aucun administrateur
indpendant au sein de RESA, en violation des articles 13 et 15 de lAGW du 21 mars 2002 relatif aux gestionnaires
de rseaux, des articles 12 et 16 du dcret lectricit et des articles 13 et 17 du dcret gaz. Il nest pas davantage certain
que le Conseil dadministration de RESA respecte la composition majoritaire de reprsentants des actionnaires publics
exige par larticle 7ter, al. 1, 3 du dcret lectricit et larticle 6ter, al. 1, 3 du dcret gaz.

7.1.5.3. Responsabilit de la CWaPE


En vertu notamment de larticle 26, 3, de la directive europenne, il revient la CWaPE de contrler le respect de la
sparation des mtiers et en particulier la composition des organes de RESA.
Le Prsident du Comit de Direction du rgulateur et ancien directeur juridique de la CWaPE a expliqu que la CWaPE
oprait des contrles ponctuels, par phase.
Ainsi, aprs stre concentr en 2015 et en 2016 sur le contrle du respect des obligations de service public par les
GRD, le rgulateur prcise quil axera son travail en 2017 sur lindpendance et la gouvernance :
il y a un vaste contrle qui est ralis auprs des gestionnaires de rseaux pour vrifier, justement, le respect par
ceux-ci des obligations prvues en termes dindpendance, de gouvernance, de structure des instances, pas seulement
au niveau thorique parce quon connait les statuts des GRD, mais on aimerait bien voir dans les faits comment cela se
passe. On rclame donc des rapports des conseils dadministration pour voir comment se positionnent les administrateurs
qui ne sont pas indpendants. Ce travail est en cours et on attend des rsultats pour le mois de dcembre. Oui, nous fai-
sons des travaux prventifs aussi. Le problme, trs honntement, cest quon ne peut pas travailler sur tous les volets en
mme temps. On doit faire des choix parce que la CWaPE, de faon responsable, doit planifier ses contrles. Une anne,
cest tel volet qui est contrl. Une autre anne, cest tel autre volet qui est contrl.(205).
Le non-respect de ces conditions dindpendance du GRD est une cause de manquement grave, du GRD au sens de
larticle 10, 2 des dcrets lectricit et gaz, qui peut conduire la rvocation du GRD (art. 26 et suivants de lAGW du
21 mars 2002 relatif aux gestionnaires de rseaux). La vrification par la CWaPE de la capacit de NETHYS influencer
le jugement des administrateurs de RESA tait donc indispensable pour sassurer le respect de lindpendance du GRD;
labsence de contrle sur ce point constitue indniablement un manquement du rgulateur. Cette comptence spcifique
du rgulateur doit tre mise en uvre de manire prioritaire.

(205) P.W.- C.R.I.C. N 196 (2016-2017) - Jeudi 1er juin 2017.

60
7.1.6. Redevance de voirie lectricit
La redevance de voirie pour le rseau lectrique est prvue par larticle 20 du dcret lectricit du 12 avril 2001 et
lAGW du 28 novembre 2002. Larticle 20 du dcret stipule que Le gestionnaire de rseau doit sacquitter dune rede-
vance rgionale annuelle auprs des communes pour occupation du domaine public par le rseau dont il assure la gestion.
[] . Au commentaire de larticle 31 du dcret du 17 juillet 2008 modifiant le dcret du 12 avril 2001 spcifiant le
caractre rgional de la redevance, il est aussi expliqu que:
Cette disposition vise adapter le rgime de la redevance due par les gestionnaires de rseaux aux communes pour
loccupation du domaine public. Dans la mesure o la redevance dont il sagit est cre par la Rgion, que les critres
de calcul de la redevance sont dtermins par le dcret et que cest ladministration rgionale qui en fixe le montant, il
sagit dune redevance rgionale. [].
La redevance lectricit a t transfre statutairement le 20 dcembre 2002 lintercommunale dans les termes suivants :
Chaque commune associe fait apport pour la section gographique en vue de laquelle elle est affilie : [] dans les
limites lgales, des redevances pour occupation du domaine public par le rseau lectrique () (206).
Selon le Directeur financier de NETHYS:
les associs communaux [] ont accept [] que la rpartition entre elles de cette redevance voirie soit calcule
non plus par rapport aux longueurs de rseau, aux kilowatts, mais par rapport au grid fee, et ce, pour essayer dinstaurer,
entre ces communes, ces associs, une solidarit entre les rseaux dits ruraux et les rseaux urbains.(207).
Ceci implique une modification du calcul de la redevance puisquelle est alors redistribue en fonction de limportance
des parts de chaque commune dans lintercommunale et non plus en fonction de lutilisation effective du rseau.
Nanmoins, bien que cette modification statutaire ait t accepte par la tutelle (208), il y a lieu de considrer, selon
lanalyse du Professeur de Broux, que la lgalit dun tel apport est susceptible de faire lobjet dun dbat juridique.
Selon lart. 13, al. 2 de lAGW du 28 novembre 2002, le paiement est effectu auprs de chaque commune ou de toute
autre personne morale dsigne par elle. Selon lui et en sappuyant sur le principe de lgalit, il ne sagit pas dun
fondement lgal qui permet aux communes de transfrer le produit de la redevance rgionale; cela permettrait seulement
den concder la perception.
Plus fondamentalement, lapport statutaire de 2002 a t supprim des statuts en 2015. Le transfert direct de la rede-
vance PUBLIFIN ne peut ds lors mme plus se fonder sur les statuts. Selon le Directeur financier de NETHYS, le
retrait de la clause en 2015 ne vient pas supprimer leffet du transfert de la perception de la redevance des communes vers
lintercommunale (209). Cette argumentation ne repose toutefois sur aucun fondement juridique, en particulier lorsquil
sagit de droger un dcret. Aucun document reu par la commission denqute ne vient du reste tayer laffirmation
du Directeur financier de NETHYS.
Ds lors et dans ltat actuel des choses, la redevance voirie doit tre directement verse aux communes associes.
Au demeurant, selon lanalyse des Professeurs Wilfried Niessen et Henry Olivier, la contribution directe aux com-
munes permettra dviter la taxation lISOC et du prcompte mobilier rsultant de la transformation du montant de la
redevance en dividendes.
La commission denqute souligne encore que la perception de la redevance ne pourrait tre confie une personne
juridique distincte des communes que dans le cadre dune relation in house supposant le respect du droit des marchs
publics ou des concessions.

7.1.7. Plafonnement des rmunrations des dirigeants de GRD


Larticle 7ter du dcret du 12 avril 2001 relatif lorganisation du march rgional de llectricit, tel que modifi en
2014, vise spcifiquement encadrer les rmunrations des administrateurs et directeurs des gestionnaires de rseau (210).
Il y est clairement prvu que le Gouvernement dtermine un montant minimal et maximal entre lesquels les rmunra-
tions imputables lactivit de GRD devront tre fixes. Or, la disposition en question na pas t excute.

(206) Article 2 des statuts tel que modifi par lAssemble gnrale du 20 dcembre 2002 de lALE et tel quen vigueur jusquau 29 juin
2015.
(207) P.W.- C.R.I.C. N 145 (2016-2017) - Mardi 28 mars 2017.
(208) Arrt ministriel du 10 fvrier 2003.
(209) PW.- C.R.I.C. N 211 (2016-2017) - Jeudi 22 juin 2017.
(210) Doc. 1020 (2013-2014) - N 13. Le commentaire de larticle amend prcise que: [] le prsent amendement dlgue au gouvernement la
comptence de fixer un plafond maximum et minimum de la rmunration admissible au titre de lactivit de GRD. Par rfrence la circulaire
du 3 avril 2014 fixant lencadrement et le plafonnement de la rmunration des gestionnaires publics dans les organismes publics : 1 le montant
annuel maximal de la rmunration en ce qui concerne lactivit de gestionnaire de rseau de distribution pourra tre fix 245 000,00 EUR brut
[] .

61
7.1.8. Charges de pension
Le 25 mai 2016, la Cour constitutionnelle rendait un arrt suite au recours de la CWaPE, dont la conclusion annule
larticle 12,2 qui tablit la mthodologie et dtermine les modalits dintgration et de contrle des cots non grables
constitus par les charges de pension des agents sous statut public du gestionnaire de rseau ou de la filiale ayant une
activit rgule de gestion de rseau de distribution (211). Le principe est donc admis que la qualification des cots comme
grables ou non grables est une comptence exclusive du rgulateur de lnergie en Rgion wallonne, la CWaPE.
Toutefois, la qualification dun cot comme non-grable a un impact sur les tarifs de distribution appliqus dans la
facture des clients finaux. Cela sapplique particulirement RESA puisquune convention de service permet au person-
nel statutaire de PUBLIFIN, dont les pensions sont donc dfinies lgalement, de prester au bnfice de RESA.

7.1.9. Rgulateur
Le tmoignage du Prsident du Comit de Direction et ancien Directeur juridique de la CWaPE a permis de constater
que le rgulateur nergtique nopre pas de contrle permanent de plusieurs dispositions fondamentales des dcrets gaz
et lectricit, ce qui relve de ses missions.
Ainsi en va-t-il notamment du contrle du respect des articles 6 et 7 du dcret lectricit, ou encore du contrle de
lindpendance des gestionnaires des GRD. Sur ce dernier aspect, il rpond que:
Sur la situation [du Prsident du Conseil dadministration de RESA], on navait peut-tre pas connaissance de
tous ses mandats lpoque. Par contre, on a mis le doigt sur une difficult dans le chef de [lAdministrateur dlgu
de NETHYS], un moment donn, administrateur dEDF Luminus. On lavait interpell lpoque, il a fallu un cer-
tain temps avant quil nous rponde. Cest ce moment-l que lon a dcouvert toute une argumentation qui permet
de contourner un peu lobstacle, mais qui nous pose problme et qui devrait, mon avis, tre clarifi dans les textes
lavenir. Cest cette question de je ne suis pas administrateur, mais je suis le reprsentant dune personne morale . Les
rgles qui sappliquent ladministrateur-personne physique ne sont donc pas applicables.(212).

7.2. Recommandations
1. Mettre la structure du groupe en conformit lgard des dcrets gaz et lectricit et prendre toutes les mesures
permettant dassurer la lgalit des actes poss par chaque entit et notamment le GRD. En consquence, prendre toutes
les mesures utiles cette fin et notamment remonter les actions, voire les actifs, de RESA dans PUBLIFIN sans cot
pour celle-ci afin de lier directement le GRD son actionnariat public et en assurer la stricte indpendance lgard
des autres activits menes au sein du groupe;
2. A dfaut pour les organes comptents de prendre les mesures reprises au point 1, prendre une mesure coercitive de
tutelle pour arriver ce rsultat;
3. Dsigner au sein du Conseil dadministration et des autres organes de gestion de RESA des administrateurs sigeant
exclusivement au sein de PUBLIFIN et des administrateurs et des experts indpendants conformment aux lgisla-
tions en vigueur (en particulier, aux articles 2, 20 et 7ter du dcret lectricit et aux articles 13 et 15 de lAGW du 22
novembre 2002 relatif aux gestionnaires de rseaux);
4. Garantir intgralement pour les administrateurs et les cadres dirigeants des GRD lincompatibilit avec tout emploi
ou mandat au sein dune entreprise de production ou de fourniture dnergie, en ce compris en qualit de reprsentant
dune personne morale;
5. Solliciter la CWaPEafin:
a. quelle procde effectivement lanalyse des diffrents dispositifs de transferts financiers raliss au sein du groupe
dont RESA fait partie, notamment limpact du projet James, au regard de sa mission dfinie larticle 43, 2,
16 du dcret du 12 avril 2001 relatif lorganisation du march rgional de llectricit, au regard des dispositions
similaires prvues dans le dcret du 19 dcembre 2002 relatif lorganisation du march rgional du gazet au regard
de larticle 4, 2, 18 du dcret du 19 janvier 2017 relatif la mthodologie tarifaire applicable aux gestionnaires de
distribution de gaz et dlectricitet quelle veille au respect des dcrets du 12 avril 2001 et 19 dcembre 2002 dans
leur intgralit;
b. de vrifier lindpendance de RESA, en particulier ses organes de gestion, au regard de larticle 26 Directive 2009/72/
CE du Parlement europen et du Conseil du 13 juillet 2009 concernant des rgles communes pour le march intrieur
de llectricit et abrogeant la Directive 2003/54/CE, au regard des articles 12 et 16 du dcret du 12 avril 2001 relatif
lorganisation du march rgional de llectricit et au regard de lAGW du 21 mars 2002;
c. quelle estime limpact des charges de pension sur les tarifs suite larrt du 25 mai 2016 de la Cour constitutionnelle
pour tous les GRD concerns par limpact de larrt.

(211) Arrt de la Cour constitutionnelle du 25 mai 2016, Doc. 514 (2015-2016) N 1.


(212) P.W.- C.R.I.C. N 196 (2016-2017) - Jeudi 1er juin 2017.

62
6. Inviter la CWaPE remettre au Parlement, pour le 30 juin 2018 au plus tard, un rapport spcifique portant:
a. sur lvolution de son mode de fonctionnement sur la base des constats et recommandations de la commission
denqute;
b. sur le suivi des recommandations de la commission denqute.
7. Renforcer lindpendance de la CWaPE notamment au niveau de son financement et du mode de dsignation de sa
direction;
8. Rappeler la CWaPE le respect impratif des dlais dans la remise de son rapport annuel;
9. Engager RESA verser directement la redevance voirie aux communes, dans ltat actuel des statuts de PUBLIFIN;
10. Excuter la disposition vise larticle 7ter du dcret du 12 avril 2001 relatif lorganisation du march rgional de
llectricit visant dterminer un montant minimal et un montant maximal pour la fonction dirigeante des GRD entre
lesquels les rmunrations imputables lactivit de GRD sont fixes, ainsi que les critres objectifs appropris;
11. tudier la mise en uvre dun dispositif lgal visant protger le cble en tant quactif public linstar des garanties
prvues pour les GRD lectricit et gaz.

63
Partie 8. Recommandations gnrales

Sans prjudice des dcisions et actes illgaux voqus dans ce rapport et qui devront faire lobjet de poursuites par les
autorits comptentes, la commission denqute a constat labsence de sanctions administratives ou pnales spcifiques
en cas de non-respect de certaines dispositions lgales.
Cela nexonre daucune responsabilit les personnes qui ont pris des dcisions, qui ont commis des actes ou qui
ont adopt des comportements contraires la loi et lthique. Cela contribuera toutefois prvenir dautres drives
lavenir.
En consquence, la commission denqute adresse une recommandation gnrale au Gouvernement wallon et demande
de produire une tude sur linstauration de sanctions administratives ou pnales en cas de violation du cadre lgal.
Cette tude devra notamment contribuer la cration dun nouveau chapitre de sanctions dans le Code de la dmocra-
tie locale et de la dcentralisation et dans les dcrets relatifs aux marchs rgionaux de llectricit et du gaz.
Par ailleurs, pour assurer le suivi des recommandations formules dans ce rapport, la commission denqute invite
lintercommunale PUBLIFIN remettre au Parlement, trimestriellement et pour la premire fois en date du 31 octobre
2017, un rapport spcifique portant sur le suivi des recommandations de la commission denqute qui la concerne.
De mme, la commission denqute recommande aux ministres comptents de faire rapport au Parlement, pour
dcembre 2017 au plus tard, sur la mise en oeuvre des recommandations de la commission, en indiquant de manire
dtaille les motifs qui auront ventuellement justifi de scarter en tout ou en partie de chaque recommandation de la
commission.
Enfin, un certain nombre de recommandations du prsent rapport sadressent aux organes du groupe PUBLIFIN-
NETHYS. A dfaut dune action de ces organes, la commission denqute engage le Gouvernement, et si besoin le
lgislateur, prendre toutes les mesures de tutelle requises.

64
VOTES

Le rapport a t approuv lunanimit des membres


votants. Les membres avec voix consultative ont sou-
tenu le rapport.

RAPPORT

lunanimit des membres, il a t dcid de faire


confiance la Prsidente et aux Rapporteurs pour lla-
boration du rapport.

Les Rapporteurs,  La Prsidente,


G. Mouyard O. Zrihen
P. Baurain
B. Lefebvre

65
ANNEXES

Annexe 1: Rsolution visant instituer une commission denqute parlementaire charge dexaminer la transparence
et le fonctionnement du Groupe Publifin
Annexe 2: Rglement dordre intrieur de la commission
Annexe 3: Statistique des runions
Annexe 4 : Liste des abrviations

66
ANNEXE 1

742 (2016-2017) N 4 742 (2016-2017) N 4

PA R L E M E N T WA L L O N

SESSION 2016-2017

15 FVRIER 2017

RSOLUTION
visant instituer une commission denqute parlementaire
charge dexaminer la transparence et le fonctionnement du Groupe Publifin *

TEXTE ADOPT EN SANCE PLNIRE

4e session de la 10e lgislature site internet : www.parlement-wallonie.be


* Voir Doc. 742 (2016-2017) Nos 1 3 courriel : courriel@parlement-wallonie.be

67
TEXTE ADOPT EN SANCE PLNIRE

RSOLUTION
visant instituer une commission denqute parlementaire
charge dexaminer la transparence et le fonctionnement du Groupe Publifin

Le Parlement de Wallonie, valuer lensemble des activits du Groupe Publifin


et les ventuelles consquences, notamment finan-
A. Vu larticle 40 de la loi spciale du 8 aot 1980 de
cires, en ce compris les flux intra-groupe, sur le
rformes institutionnelles;
prix de lnergie et la rmunration des actionnaires.
B. Vu la loi du 3 mai 1880 sur les enqutes parlemen-
taires; II. Elle est aussi charge dtudier les ventuels dys-
fonctionnements au sein des organes de contrle tels
C. Vu le dcret de la Rgion wallonne du 15 septembre
que, entre autres, la tutelle rgionale sur les intercom-
1982 relatif aux enqutes parlementaires;
munales et la Direction du Contrle des mandats locaux.
D. Vu larticle 55 du Rglement du Parlement de Wallo-
nie; III. La commission est galement charge dtablir
la liste de tous les services ou organes divers qui, de
E. Vu la rsolution du 1er fvrier 2017 portant cration
quelque manire que ce soit, ont pu constater ou per-
dune commission spciale charge dexaminer la
mettre les dysfonctionnements ventuels constats et
transparence et le fonctionnement du Groupe Publi-
nen ont ou nen auraient pas inform les services ou
fin;
autorits comptents.
F. Considrant que le Groupe Publifin sentend comme
tant compos de la SCRL Publifin, de la S.A. Nethys, IV. Enfin, elle est charge de formuler des recomman-
de toutes ses filiales, sous-filiales et participations dations, en lien avec les ventuels dysfonctionnements
significatives ainsi que de toute socit ou association que ses travaux auraient mis en lumire. Ces recomman-
y lie, directement ou indirectement. dations devront conduire llaboration de toute propo-
sition de modification dcrtale ou rglementaire ou de
Dcide,
toute proposition de rsolution dans le but damliorer
1. dinstituer une commission denqute parlementaire les mcanismes de fonctionnement, de bonne gouver-
charge dexaminer la transparence et le fonctionne- nance, de transparence et de contrle du Groupe Publi-
ment du Groupe Publifin; fin et, le cas chant, le contrle dactivits publiques
I. En particulier, la mission de la commission den- sous forme dintercommunale ou de toute autre structure
qute consiste : publique.

procder un inventaire complet des dcisions des 2. que la commission denqute :


organes du Groupe Publifin en lien avec les comits est investie de tous les pouvoirs prvus par la loi
de secteur; du 3 mai 1880 sur les enqutes parlementaires;
analyser le mode de dsignation, les mcanismes peut entendre toute personne quelle estime devoir
de dcisions et le fonctionnement des organes du faire comparatre;
Groupe Publifin et de contrle de celui-ci et du res-
peut disposer de toutes les pices quelle juge
pect des pouvoirs et dlgations;
ncessaires lexcution de sa mission;
valuer les rmunrations octroyes aux diffrents
peut procder des constatations sur place;
organes de dcision et/ou consultatifs et aux cadres
dirigeants du Groupe Publifin, en ce compris le doit veiller ce que son travail ninterfre pas avec
fonctionnement du comit de rmunration et des dventuelles enqutes judiciaires;
comits de secteur, et les mcanismes de contrle
3. que la commission denqute est compose, par la
de ces rmunrations, y compris celles des cadres
sance plnire, de 12 membres effectifs et de 12
dirigeants, ainsi que les ventuelles pratiques din-
membres supplants, dsigns suivant le systme de
gnierie fiscale;
la reprsentation proportionnelle des groupes poli-
examiner lvolution de lorganisation, de la com- tiques reconnus, ainsi que de trois membres avec
position et du fonctionnement de la structuration voix consultative, ces derniers pouvant consulter les
et des organes de lensemble du Groupe Publifin, pices, intervenir dans les dbats et poser des ques-
savoir de cette intercommunale, de ses filiales et tions;
sous-filiales, en ce compris son actionnariat; 4. que la commission denqute lit en son sein un pr-
sident et trois vice-prsidents;

68
5. que les dbats et auditions sont publics, la commis-
sion denqute pouvant en dcider autrement tout
moment;
6. que la commission denqute arrte son rglement
dordre intrieur;
7. que la commission denqute peut, dans les limites
budgtaires et aux conditions fixes par le Bureau du
Parlement, faire appel des experts indpendants;
8. que la commission denqute fait rapport au Parle-
ment dans les cinq mois de son installation, sauf dci-
sion expresse du Parlement de lui accorder un dlai
supplmentaire pour dposer son rapport;
9. que le mandat de la Commission spciale charge
dexaminer la transparence et le fonctionnement du
Groupe Publifin prend fin le 15 fvrier 2017 au soir.

69
ANNEXE 2

REGLEMENT D'ORDRE INTERIEUR

A. Publicit

Les sances sont publiques, moins que la commission d'enqute ne dcide le contraire.

Chaque membre du Parlement peut assister aux runions de la commission, y compris celles qui se
tiennent huis clos.

Un collaborateur par groupe politique peut assister aux runions qui se tiennent huis clos pour
autant qu'un membre de son groupe soit prsent. Chaque prsident de groupe communique au dbut
des travaux de la commission le nom du collaborateur de son groupe.

Les dates et heures des runions de la commission et des auditions ainsi que la liste des tmoins
convoqus pour tre entendus en sance publique sont publis sur le site web du Parlement.
Si un tmoin demande l'anonymat, celui-ci est garanti.

B. Runions, convocations et auditions

Le Bureau de la commission prpare l'agenda des runions.


Il est compos du Prsident de la commission et des trois vice-prsidents. Les membres avec voix
consultative appartenant un groupe politique sont invits aux runions.

Les tmoins et les experts sont convoqus par simple lettre, dans un dlai raisonnable, et ne sont
cits par huissier de justice qu'au cas o, sans raison valable, ils ne se rendent pas la convocation.

Avant chaque audition, le prsident de la commission rappelle au tmoin les dispositions de la loi
du 3 mai 1880 sur les enqutes parlementaires et l'invite prter serment.

Pendant son audition, le tmoin ne peut tre assist.

Peuvent seuls prendre la parole pendant une runion de la commission, outre les tmoins et les
experts :
- les membres effectifs de la commission ;
- les membres de la commission avec voix consultative ;
- les supplants des membres effectifs et des membres avec voix consultative pour autant que le
membre qu'ils supplent soit absent.

C. Serment

Conformment l'article 8 de la loi du 3 mai 1880 :


- les tmoins prtent le serment suivant : Je jure de dire toute la vrit et rien que la vrit ;
- les experts prtent le serment suivant lorsqu'ils tmoignent : Je jure de dire toute la vrit et rien
que la vrit ;
- les experts prtent le serment suivant lorsqu'ils confirment leurs rapports : Je jure avoir accompli
ma mission en honneur et conscience, avec exactitude et probit ;
- le personnel du Greffe et les collaborateurs des groupes politiques concerns prtent le serment
suivant : Je jure de conserver le secret des dlibrations et des documents et dclarations dont
j'aurai connatre .

70
D. Procs-verbaux et comptes rendus

Un procs-verbal de chaque runion de la commission est tabli par le secrtariat de la commission.


Sans prjudice de ce qui est prvu pour les auditions huis clos, les procs-verbaux sont
consultables au secrtariat de la commission par tout membre du Parlement ainsi que par les
collaborateurs des groupes politiques ayant prt serment.

Le tmoin ou l'expert est invit signer le procs-verbal de son audition aprs lecture et aprs avoir
confirm qu'il persiste dans ses dclarations.
Ce procs-verbal comprend la dposition ainsi que les questions et rponses qui sen sont suivies.

Un compte rendu intgral des runions est publi.


Il n'est pas tabli de compte rendu avanc.

Quand un tmoin a t entendu huis clos, le compte rendu intgral fait une simple mention de
l'audition et le compte rendu intgral de celle-ci est dpos au secrtariat de la commission o il
peut tre consult par tout membre de la commission, par tout membre avec voix consultative, par
tous les supplants ainsi que par les collaborateurs des groupes politiques ayant prt serment.
Les membres du Parlement n'appartenant pas la commission peuvent consulter au secrtariat les
comptes rendus des auditions huis clos auxquelles ils ont assist.

Il est tenu un registre de la consultation des procs-verbaux et des comptes rendus en rapport avec
une audition huis clos.

E. Consultation et diffusion des documents

Les documents communiqus la commission sont consultables au Greffe du Parlement par tout
membre de la commission, par tout membre avec voix consultative et par les collaborateurs des
groupes politiques ayant prt serment. Un collaborateur ne peut consulter un document qu'en
prsence d'un dput de son groupe.

La consultation intervient les jours de la semaine entre 9h et 17h moyennant un pravis de 15


minutes.
Pour toute autre priode de consultation, un pravis de 2 heures est ncessaire.
Il est tenu un registre de consultation.

La consultation se fait en prsence d'un fonctionnaire du Parlement.


Les tlphones portables et tablettes doivent tre dposs l'entre de la salle.
Aucune copie ne peut tre prise mais la prise de notes est autorise.

A l'unanimit, le Bureau de la commission peut dcider de dlivrer des copies de documents.


Il prcise chaque fois le nombre d'exemplaires et si du papier numrot doit tre utilis.

F. Relations avec la presse

A l'issue de chaque runion huis clos, la commission d'enqute se concerte sur les donnes qui
peuvent tre communiques la presse.
Le prsident fait cette communication aux journalistes immdiatement aprs la runion, en prsence
des membres de la commission qui le souhaitent.

71
ANNEXE 3

STATISTIQUE DES RUNIONS

La commission denqute a consacr au total 29 runions (runions de travail et auditions) ses


travaux.
Elle a sig 180 heures et 47 minutes en sance publique et 19 heures et 48 minutes huis clos.

Le bureau de la commission a consacr 33 runions ses travaux pour un total de 58 heures et 45


minutes en runion huis clos.

72
ANNEXE 4

LISTE DES ABRVIATIONS

AGW Arrt du Gouvernement wallon

ALE Association ligeoise d'Electricit

ALG Association ligeoise du Gaz

BRUTL Socit intercommunale pour la Diffusion de la Tlvision

C.R.I.C. Compte rendu intgral de commission

CDLD Code de la dmocratie locale et de la dcentralisation

CNR Comit de nomination et de rmunration

CPAS Centre public d'action sociale

CWaPE Commission wallonne pour l'Energie

DGO5 Direction gnrale oprationnelle des Pouvoirs locaux, de


l'Action sociale et de la Sant

DGPL Direction Gnrale des Pouvoirs Locaux

GRD Gestionnaire de rseau de distribution

ISOC Impt des socits

ORES Oprateur de rseaux d'nergies

P.W. Parlement de Wallonie

ROI Rglement d'ordre intrieur

SCiRL Socit cooprative intercommunale responsabilit limite

SOCOLIE Socit Cooprative Ligeoise d'Electricit

TFUE Trait sur le fonctionnement de l'Union europenne

WBCC Wallonie Bruxelles Contact Center

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