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ARTIGOS REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLTICA V. 21, N 46: 125-146 JUN.

2013

GOVERNANA AMBIENTAL NO BRASIL: ECOS DO


PASSADO

Joo Batista Drummond Cmara

RESUMO
O presente artigo trata de uma anlise da ao governamental para o controle do uso dos recursos naturais no
Brasil, desde o descobrimento, em 1500. Teve como objetivo compreender o processo de formulao e execuo de
polticas ambientais, considerando a evoluo de conceitos, regras e instituies do perodo colonial at os dias
atuais, caracterizando as bases histricas, institucionais e legais que moldaram a atual governana ambiental
brasileira. A pesquisa foi realizada consultando referncias bibliogrficas e documentos governamentais com
dados e informaes diversos. Pode-se observar que ao longo da histria do Pas, a ao governamental concentrou-
se nas aes de comando e controle, com regras e instituies especficas para determinados recursos naturais, com
pouca ou nenhuma integrao com outras polticas ou processos gerenciais de uso de recursos naturais, situao
que mudou significativamente aps a instituio da Lei n 6.938/81, da Poltica Nacional do Meio Ambiente,
quando houve correspondncia da evoluo da gesto ambiental no Brasil com os conceitos, princpios, diretrizes
e critrios de governana ambiental e seus resultados. Apesar dos avanos em direo aos critrios de reforma e
modernizao do Estado como descentralizao, participao, democratizao, capacitao gerencial, eficincia
e eficcia, a relao da sociedade, do Governo e do setor privado com a natureza ainda reflete uma viso colonial
utilitarista, imediatista e de uso insustentvel dos recursos naturais, aliada a problemas de execuo das normas e
regras, causando degradao ambiental e comprometendo o desenvolvimento sustentvel. Indicam a necessidade
de se avaliar mais criticamente os alcances da Poltica Nacional do Meio Ambiente em funo da contnua perda
dos recursos e servios ambientais e o elevado padro de consumo da sociedade em bases no sustentveis, requerendo
mudanas de atitude do cidado em relao ao uso e proteo dos recursos e servios ambientais. Os resultados
alcanados contribuem para a discusso da relao histrica de uso e ocupao do territrio nacional e suas
consequncias para a sustentabilidade.
PALAVRAS-CHAVE: governana, governana ambiental, governabilidade, gesto ambiental, poltica ambiental,
desenvolvimento sustentvel, teoria da ao coletiva.

I. INTRODUO. instituies, processos e comportamentos que afetam


a maneira como os poderes so exercidos na esfera
Para identificar e descrever a governana ambiental
de polticas ou aes ligadas s relaes da sociedade
no Brasil preciso considerar o contexto histrico da
com o sistema ecolgico (CAVALCANTE, 2004). A
formulao e execuo de polticas de uso e controle
construo da poltica ambiental brasileira encontra-
dos recursos naturais, at a consolidao da Poltica
se no mesmo patamar das demais polticas pblicas,
Nacional do Meio Ambiente. Este estudo faz uma
que so moldadas, muitas vezes, sobre alicerces
reflexo da situao atual da gesto ambiental e seus
poltico-institucionais construdos na histria poltica
reflexos no modelo de desenvolvimento econmico
do Brasil, com forte vis no papel controlador do
brasileiro, buscando responder seguinte pergunta:
Estado, que consubstancia as bases da governabilidade
quais os fatores que influenciam na governana
e da governana.
ambiental no Brasil e como eles relacionam entre si?
Para respond-la, foram considerados os marcos O processo de formulao e execuo das polticas
histricos mais significativos, alm dos atos normativos, pblicas no Brasil mudou continuamente desde o
gerenciais e polticos. Tambm fizeram parte dessa perodo do descobrimento, cujo modelo autoritrio e
anlise as fases da histria e suas contribuies para a burocrtico foi aos poucos sendo substitudo por
evoluo conceitual e gerencial da gesto ambiental, processos mais democrticos e participativos,
em relao aos aspectos do uso dos recursos naturais, induzidos pelas mudanas verificadas no contexto das
desde o Descobrimento do Brasil at 2011. polticas internacionais. Essas mudanas foram
influenciadas pelos problemas econmicos, sociais e
Adotou-se como conceito de governana ambiental,
ambientais resultantes de modelo de desenvolvimento
neste estudo, o arcabouo institucional de regras,
baseado na teoria econmica neoclssica, de uso

Recebido em 24 de janeiro de 2009.


Aprovado em 28 de junho de 2009.
Rev. Sociol. Polt., Curitiba, v. 21, n. 46, p. 125-146, jun. 2013 125
GOVERNANA AMBIENTAL NO BRASIL: ECOS DO PASSADO

imediatista, visando ao lucro, e descompromissado da democratizao das polticas pblicas e da


com as causas ambientais. A adoo desse modelo e o participao social no processo de tomada de deciso
crescimento dos problemas por ele gerados tm e na ao descentralizada do Estado. Para isso, busca-
resultado no surgimento de vrios movimentos sociais se agir dentro dos princpios constitucionais e do
que pressionaram - mais notadamente a partir dos anos arcabouo legal que rege a ao das instituies
de 1960 - e ainda pressionam as estruturas de poder brasileiras, que seguem a tendncia mundial de
centralizadas e autoritrias, induzindo transformaes reestruturao do papel do Estado nas polticas
na ordem jurdico-institucional e poltica nos pases e pblicas e suas consequncias nos modelos de
nas suas inter-relaes. Assim, foram-se mudanas desenvolvimento de cada pas. Consolidar a
na estrutura e no papel do Estado e da economia descentralizao e constituir processos decisrios
mundial. diversos - como conselhos e comits para a gesto
ambiental em diversos temas (como pesca, florestas,
Dessa forma, a evoluo da poltica ambiental
unidades de conservao, bacias hidrogrficas, entre
brasileira um reflexo da evoluo das polticas
outros) - uma atitude que aponta para a
pblicas no contexto internacional, da adoo dos
democratizao do processo decisrio na formulao
princpios da descentralizao, da desestatizao, da
de polticas pblicas no Brasil.
participao social e da institucionalizao de
processos gerenciais integrados e dinmicos. Tais As transformaes mais marcantes no contexto
mudanas se do, principalmente, a partir da percepo da poltica ambiental so tratadas neste estudo, que
da falncia dos atuais modelos de desenvolvimento e busca compreender a aplicabilidade dos conceitos
suas influncias negativas na sociedade, na economia oriundos da teoria social e da teoria institucional,
e no meio ambiente, resultando em transformaes levando em conta seus reflexos nas transformaes
de paradigmas de polticas e de instituies pblicas, da sociedade brasileira e da sua relao com os
sociais e privadas e suas inter-relaes no uso dos recursos naturais. De modo geral, o conceito de
recursos ambientais, na apropriao dos territrios e governana tratado na literatura como algo associado
nos modelos de gesto adotados. capacidade de o Estado formular e implementar
polticas pblicas efetivas. A governana atua
Desde o perodo colonial, o uso dos recursos
fortemente nos temas ambientais mais destacados no
naturais vem sendo realizado por meio de normas e
contexto nacional e internacional (tais como
instituies que reforam o papel do Estado como
aquecimento global, buraco na camada de oznio,
mandatrio. Ele baseia-se fortemente nos sistemas de
perda da biodiversidade, escassez de gua, comrcio
definio de titularidade jurdica de propriedade do
internacional e meio ambiente, padres de consumo,
Estado e de concesso de uso, com adoo de
mudanas tecnolgicas e estratgias empresariais na
instrumentos econmicos como taxas, impostos e
busca do desenvolvimento sustentvel), resultando em
cobranas aliadas fiscalizao e aplicao de
modelos de articulao institucional que propiciam a
penalidades mediante infraes das regras institudas,
gesto ambiental do desenvolvimento.
caracterizando sistemas de comando e de controle.
Tal condio pressupe capacidade gerencial nos II. EVOLUO DA GOVERNANA AMBIENTAL
sistemas operacionais, conhecimento das dinmicas NO BRASIL DE 1500 A 1930 DO SCULO XX.
ambientais, efetividade no comando e no controle e
A interveno do Estado no uso dos recursos
respeito s normas e instituies, por parte da
naturais no Brasil teve incio imediatamente aps o
sociedade, e, muitas vezes, por parte do prprio
Descobrimento e consolidou-se no perodo colonial,
Estado, enquanto usurio direto de recursos naturais.
com o controle do acesso s das terras pelo sistema
Historicamente, pode-se observar que, desde o de Sesmarias realizado pela Corte Portuguesa. Naquele
Descobrimento e o estabelecimento dos primeiros perodo, foram institudas, nas terras pblicas, polticas
colonizadores portugueses, a natureza objeto de de controle do uso da gua subterrnea para fins de
explorao para fins econmicos, a exemplo do abastecimento humano e a explorao de recursos
comrcio internacional do pau-brasil, usado como minerais e de madeiras, principalmente o pau-brasil.
madeira ou para a extrao de seus pigmentos como Quando a conquista do territrio brasileiro se efetivou,
corante. Desde aquela fase aos dias atuais, ocorrem a partir de 1530, o Estado portugus decidiu utilizar
formas distintas e fases de explorao dos recursos (com algumas adaptaes) o sistema sesmarial no
naturais, que propiciam as bases para a legislao alm-mar, sendo o sistema de capitanias o escolhido
ambiental brasileira e sua aplicao na gesto ambiental. por D. Joo III para ser aplicado na colnia. Era uma
forma de promover a ocupao da terra sem onerar a
A institucionalizao da Poltica Nacional de Meio
Coroa, uma vez que todos os gastos ficavam a cargo
Ambiente no Brasil tem buscado incorporar princpios
do donatrio (DINIZ, 2005). A Sesmaria era uma

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subdiviso da Capitania e tinha o objetivo de que as Da pode-se observar o rigor na aplicao das
terras fossem aproveitadas. O primeiro a ter liberdade penalidades institudas em Portugal na poca
de distribuir terras no Brasil foi Martim Afonso de possivelmente em funo das economias voltadas para
Souza, ainda em 1532, cuja carta-patente pode ser a comercializao de frutas. Destaca-se tambm a
considerada como o primeiro documento oficial de autoridade do Estado portugus no controle dos
distribuio de terras no Brasil (DINIZ, 2005). recursos naturais, j que colocava como penalidade
mxima a condenao de expulso permanente para o
Esse sistema sesmarial de terras perdurou no Brasil
Brasil. As Ordenaes Manuelinas (que formavam a
at 17 de julho de 1822, quando a Resoluo n 76,
compilao legal sobre a legislao florestal no Livro
atribuda a Jos Bonifcio de Andrade e Silva, instituiu
V, Ttulo C) caracterizavam o corte de rvores como
o alvar, instrumento de titulao de terras.
crime e foram consideradas uma saudao ao Rei D.
Posteriormente, a Lei n 601/1850 regulamentou o alvar
Manuel, tendo o incio de sua vigncia em 1495 e
e o regime de terras, que permaneceu o direito privado
trmino em 1521 (WAINER, 1991). Felipe II, o
por ocupao primria (usucapio), principalmente no
Monarca de origem espanhola, chegou ao poder em
interior do Pas (GDF, 1975). Em 17 de julho de 1822,
1595 e reordenou a legislao, enriquecendo-a com
o Prncipe Regente, aconselhado por Jos Bonifcio,
novos princpios que resultaram nas Ordenaes
extinguiu o sistema sesmarial. O novo sistema de
Filipinas, em 1603, que prevaleceram em Portugal at
ocupao, com cultura efetiva e morada habitual, foi
1867 e no Brasil at 1916 (MILAR, 2001). Em 1605,
um dos grandes responsveis pela devastao das
foi editado o Regimento do Pau-Brasil, por Felipe II,
florestas (MAGALHES, 2002).
no qual era fixada a explorao em 600 toneladas por
Durante o perodo colonial, os recursos naturais ano, com o objetivo apenas de limitar a oferta de
eram considerados de propriedade do Estado, que madeira no mercado europeu e manter preos
mantinha restries legais sua explorao. Um elevados. Esse regulamento teve vigncia at 1859
exemplo o das polticas de proteo da fauna, j que (WAINER, 1991).
alguns animais no podiam ser caados e a pesca era
No entanto, a legislao portuguesa nunca chegou
restrita (Ordenaes Filipinas, Livro 5, Ttulo
a ser aplicada efetivamente no Brasil. A degradao
LXXXVIII). O proprietrio dos animais era o dono
das florestas brasileiras iniciou-se com a explorao
das terras onde eles se encontravam (Ordenaes
extrativa do pau-brasil, atividade que esgotou, em
Filipinas, Livro 2, Ttulo LIX, 7, e Ttulo L).
poucas dcadas, as matas costeiras do pas (PRADO
Quando no se encontravam em alguma propriedade
JNIOR, 1998). Desse modo, pode-se inferir que
territorial definida ou no possuam qualquer marca
apesar da existncia da legislao, o prprio governo
que indicasse seu dono, eram considerados cousas
no lhe dava ateno, agindo de modo a favorecer o
achadas ao vento (Ordenaes Filipinas, Livro 3,
processo de uso e ocupao dos territrios e a
Ttulo XCIV apud NTO, 1999). Tais princpios
assegurar a colonizao portuguesa e seus meios de
legais, associados ao poder de polcia, asseguravam a
produo, altamente predatrios, tendo em vista os
governabilidade do Estado sobre esses recursos,
altos rendimentos resultantes da explorao madeireira.
restringindo a liberdade para explor-los.
Algumas aes mais voltadas proteo das
O primeiro dispositivo legal de proteo florestal
florestas foram realizadas pelo Rei Dom Joo VI,
foi a Ordenao determinada pelo Rei D. Afonso IV,
imediatamente aps sua vinda para o Brasil, em 1808.
em 12 de maro de 1393. Esse dispositivo foi
Uma delas foi a criao do Jardim Botnico, em 13 de
posteriormente compilado no Livro V, Ttulo LVIIII,
junho daquele ano, no Rio de Janeiro, para a
das Ordenaes Afonsinas, e proibia o corte deliberado
aclimatao de plantas tropicais e o cultivo de
de rvores frutferas, que ficou classificado como
especiarias vindas da ndia. Em 1809, Dom Joo VI
injria ao rei (WAINER, 1991). As Ordenaes e Leis
promulgou uma lei que libertava os escravos delatores
do Reino de Portugal, de 1500, espelhavam a
de infraes cometidas contra a natureza,
preocupao do Governo com as florestas e
demonstrando sua ateno quanto aos temas ligados
determinavam, entre outras, que o corte de rvores
ao meio ambiente.
frutferas, em qualquer parte que estiver, pagar a
estimao dela ao seu dono em tresdobro. E se o dano O monoplio do corte, plantio e comercializao
que assim fizer nas rvores for valia de quatro mil do pau-brasil (Caesalpinia echinata Lam) pelo Estado
reis, ser aoutado e degradado 4 anos para frica. E mostrou-se ineficaz devido ao processo predatrio de
se for valia de 30 cruzados, e da para cima, ser sua explorao, o que causou sua reduo. Em 1826,
degradado para sempre para o Brasil (CARVALHO, j se falava da sua escassez, o que induziu o Estado a
1991). tomar medidas para sua proteo, tais como a exemplo

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da determinao Junta da Fazenda Pblica de da grande seca de 1791-1792, estabelecendo severo


Pernambuco de reproduzir rvores da espcie, numa controle ao desmatamento, que culminaram com a
tentativa de evitar a falta da madeira (MAGALHES, criao da funo de juiz de conservao florestal em
2002). O pau-brasil era utilizado largamente pelos ndios 1796 (BURSZTYN, 1990, p. 25).Em 1823, Jos
brasileiros para a confeco de arcos, flechas, pinturas Bonifcio de Andrade e Silva redigiu uma
na pele e de roupas. Eles transferiram a tcnica da Representao Assembleia Constituinte e Legislativa
extrao do corante do cerne da rvore aos do Imprio do Brasil. No documento que tratava da
portugueses, que desenvolveram um comrcio Escravatura, Jos Bonifcio fez uma eloqente defesa
internacional marcante at o surgimento das anilinas da necessidade de conservar os recursos naturais do
como corantes e a oferta no mercado de outras pas (PDUA, 1987). Em 1830, foi promulgado o
madeiras. A escassez do pau-brasil, devido ao processo Cdigo Criminal, em cujos artigos 178 e 257 eram
de explorao predatrio, levou essa espcie quase estabelecidas penas para o corte ilegal de rvores
extino (RESENDE, 2006). O crescimento (SWIOKLO, 1990).
econmico do Brasil foi ecologicamente incorreto
Em 1920, o governo federal tratou a questo
desde a explorao do pau-brasil e assim se manteve
florestal em uma legislao mais especfica e
durante o desenvolvimento de monoculturas tais
apropriada para a sua gesto. Naquele ano, o ento
como os que embasaram os ciclos da cana-de-acar
presidente Epitcio Pessoa instituiu uma subcomisso
e do caf, em processos que devastaram florestas como
para elaborar um anteprojeto de lei, transformada no
a Mata Atlntica (SGUIN & CARRERA, 1999).
Decreto n 23.793, de 1934, que ficou conhecido
Nas Sesmarias praticava-se o mtodo de corte e como Cdigo Florestal (AHRENS, 2003). Esse cdigo
queima da floresta para a fertilizao do solo e limpeza inovou ao impor limites no direito de uso da
do terreno, levando necessidade da expanso das propriedade privada, por meio da instituio da reserva
propriedades sempre que os senhores das terras legal denominada, poca, de Quarta Parte, por ser
fizessem solicitao Coroa Portuguesa (PDUA, uma reserva obrigatria de 25% da vegetao nativa
1987). Portanto, o desenvolvimento de lavouras no de cada propriedade rural. (DEAN, 1996). Mais tarde,
Brasil, no Perodo Colonial, baseou-se fortemente na em 1965, esse Cdigo foi atualizado e transformado
expanso da fronteira agrcola sobre a vegetao na Lei n 4.771, vigente at hoje.
natural, com pouca ou nenhuma preocupao com o
Em 1850, teve incio uma presso por parte dos
uso racional, em longo prazo, das reas agrcolas j
proprietrios de terras para acabar com as restries
institudas. Naquela poca, pouco valiam as leis que
da conservao das madeiras de interesse da Coroa
visavam conservao das florestas, pois parecia no
(ANTUNES, 2000). A Lei n 601, de 18 de setembro
haver conscientizao da sua importncia Isso se dava,
de 1850, conhecida como Lei das Terras, estabeleceu
possivelmente, pela falta de razes dos colonizadores
que a aquisio de terras somente pudesse ser feita
com o Brasil, o que fazia com que predominasse um
por compra, ficando proibido o usucapio sobre terras
carter utilitarista e predatrio das oligarquias rurais
pblicas, doravante considerada crime. Desse modo,
latifundirias que visavam ao lucro de curto prazo.
a terra passou a ser mercadoria, perdendo seu aspecto
Assim, as terras eram levadas degradao e de privilgio (CARRERA, 1999). Em 1872, o Decreto
exausto, sem que houvesse qualquer preocupao n 4.887 deu incio atividade florestal particular do
em introduzir novas tcnicas mais apropriadas para comrcio legal de madeiras, assinado pela Princesa
evitar o desgaste do solo, possivelmente devido ao Izabel Regente. Naquele ano, passou a funcionar a
sentimento de abundncia inesgotvel dos recursos Companhia Florestal Paranaense, na Provncia do
naturais (WAINER, 1991). Nas colnias nas quais os Paran, no municpio de Borda de Campo, montou
europeus se fixaram foram desenvolvidas instituies uma fbrica a vapor para serrar pinho, mas no
polticas com o controle eficaz das elites. J nas prosperou devido s dificuldades para o transporte da
colnias com alta densidade de populao, sistemas madeira (PEREIRA, 1950).
extrativos de produo e poucos europeus, colocaram
Posteriormente, com o Imperador Pedro II e a
o poder nas mos das elites e construram um aparato
partir da constatao dos danos causados cidade do
estatal concebido para utilizar a coero contra a
Rio de Janeiro devidos ao desmatamento da Floresta
maioria da populao (ACEMOGLU, JOHNSON &
Atlntica nas encostas da Serra do Mar causado pelo
ROBINSON, 2004).
para o plantio cafeeiro, foi realizado um projeto de
A partir de 1713, aps a verificao da ocorrncia reflorestamento. Tal iniciativa foi considerada uma
de secas associadas ao desmatamento para a expanso ao destacada de recuperao ambiental. Os
da agricultura, o Estado editou vrios decretos, manguezais tambm foram protegidos de corte,
buscando controlar tais prticas, especialmente a partir situao tutelar mantida ainda hoje na legislao

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florestal, que os define como reas de preservao objetivando a proteo da sade humana e,
permanente (art. 2 do Cdigo Florestal). Em 1821, indiretamente, o meio ambiente. Essa fase foi chamada
foi promulgada a legislao sobre o uso da terra, que por Benjamin (2000) de laissez-faire ambiental e o
previa a manuteno de reservas florestais em um sexto que importava era alargar as fronteiras produtivas da
das reas vendidas ou doadas, visando ao suprimento agricultura, da pecuria ou da minerao. Com a
de madeiras e de lenhas (DALTRO, 2002). Esses criao, em 1874, da Associao Brasileira de
preceitos foram mantidos nas legislaes sucessivas, Minerao - que foi transformada nos anos de 1930,
estando atualmente definidos no Cdigo Florestal como em Departamento Nacional de Produo Mineral
sendo reserva legal instituda 80% na regio amaznica (DNPM) - o controle governamental na atividade
e 20% no restante do Pas. minerria foi institudo com mais efetividade (DNPM,
2008). Ao final do sculo XIX, a minerao brasileira
Antigamente a gua subterrnea era controlada pelo
foi suplantada no cenrio internacional devido
Estado por meio de uma autorizao central no
obsolescncia tecnolgica do seu processo de
Primeiro Reinado (1822-1831), na Regncia Trina
produo, o que causou desequilbrio entre o
(1831-1840) e no Segundo Reinado (1840-1889),
potencial mineral e a participao no mercado
ficando seu uso praticamente sem controle do Estado
internacional, gerando perdas em relao produo
no perodo de 1889 (Primeira Repblica) at 1930, A
dos Estados Unidos, Austrlia e frica do Sul. As
situao foi revertida, com retorno ao controle pelo
atividades garimpeiras e industriais minerais
Estado no governo de Getlio Vargas (1930-1945),
rudimentares foram modificadas para padres
quando foi promulgada a Lei do Direito de gua no
tecnolgicos mais efetivos somente a partir dos anos
Brasil (Cdigo das guas), assim como os cdigos
de 1930, com a produo de ferro-gusa e ao em
de minerao, florestal entre outros (REBOUAS,
Minas Gerais.
1976).
Apesar da fundao da Escola de Minas de Ouro
No perodo colonial, com a queda no mercado do
Preto, em 1866, visando modernizar a produo
acar, houve o desenvolvimento da minerao de ouro
mineral, somente com a criao do Departamento
e diamante. A partir do sculo XVIII, a populao
Nacional de Produo Mineral (DNM), em 1934, o
passou a se expandir nas regies que concentravam a
pas passou a contar efetivamente com uma instituio
atividade extrativa dessas riquezas em Minas Gerais,
voltada para o desenvolvimento de seus recursos
Gois e Mato Grosso. Alm disso, a pecuria passou
minerais e hdricos. A partir dos anos de 1960, a
a avanar pelo interior, consistindo o principal fator
indstria mineral brasileira expandiu-se de maneira
de ocupao da Amaznia naquele perodo. A partir
significativa, destacando a ao governamental que
da passaram a ocorrer rupturas no esquema
resultou na implementao do I Plano Mestre Decenal
latifundirio escravista da monocultura e a surgir vrios
para o Setor de Minerais, com a instituio de um
ncleos urbanos formados pelos bandeirantes e pelas
novo Cdigo de Minerao e a criao da Companhia
atividades de garimpo de ouro e diamantes no Brasil
de Recursos Minerais (CPRM apud SENADO
Central e na regio amaznica.
FEDERAL, 2000).
Ao final do sculo XVIII, a Coroa Portuguesa
Pode-se observar, portanto, que do Descobrimento
adotou medidas drsticas de controle da atividade
at os anos de 1930 a governana ambiental pautou-
minerria, exigindo cotas de tributao e impondo uma
se em normas nacionais emanadas pelo governo
cobrana exacerbada de impostos, que ficou
central que tinham cunho punitivo, com aes de
conhecida como derrame. Essas medidas induziram
comando e controle voltadas para assegurar a
o surgimento um movimento social contrrio a tal
produtividade e o desenvolvimento econmico, e com
poltica, chamado de Inconfidncia Mineira. Entre
pouca ateno ao uso sustentvel ou de longo prazo
1808 e 1822 foi adotado um conjunto de medidas no
dos recursos naturais. Os investimentos em cincia e
governo de D. Joo VI, visando recuperar a economia
tecnologia foram canalizados para a produo, de modo
mineral. Entre essas providncias, se realizaram mais
a assegurar competitividade no mercado internacional,
pesquisas e exploraes diversificadas de carvo
aumentando o consumo de recursos naturais e a
mineral no Sul, petrleo, ouro e mangans na Bahia, o
degradao ambiental. Consequentemente, as
que culminou na criao de fbricas e companhias
instituies fortaleceram as elites no controle do uso
minerais. Com a Independncia, em 1822, uma nova
e ocupao do solo e na apropriao dos recursos
Constituio introduziu noes de direito de pesquisa
naturais, como uma estratgia de governana baseada
e lavra de jazidas minerais.
no comando e controle, com punies severas ao
Outras normas jurdicas para a proteo do meio descumprimento das normas, o que consolidou as
ambiente foram editadas ainda no perodo colonial, oligarquias rurais que dominaram as polticas pblicas

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at os anos de 1930 do sculo XX. Do Descobrimento dominou a ao governamental at os anos de 1970,


do Brasil em 1500, at meados do sculo XX, pode- influenciando nas fragilidades das aes das instituies
se dizer que muito pouca ateno foi dada proteo responsveis pelo controle no uso dos recursos
ambiental, com poucas normas de carter protecionista ambientais (RESENDE, 2006).
e leis para assegurar a perpetuao de alguns recursos
A Primeira Repblica, por ter sido marcada pela
naturais.
continuidade das fortes influncias do coronelismo
III. DOS ANOS 1930 A 1980 A EVOLUO DAS (que no recebia influncias das antigas oligarquias
INSTITUIES E A GOVERNANA AMBIEN- rurais), no rompeu com as estruturas
TAL socioeconmicas do passado colonial o que fez com
que a economia permanecesse voltada para o mercado
Apesar do acesso e uso dos recursos naturais
externo e baseada fortemente na monocultura
remontarem ao incio da colonizao, no contexto da
(RESENDE, 2006). A legislao ambiental dos anos
gesto pblica esse tema ocupou lugar marginal no
de 1930 visou regulamentar a apropriao de cada
pensamento nacional, principalmente quanto ao
recurso natural em mbito nacional, tendo em vista as
desmatamento (PDUA, 2002). A carncia de estudos
necessidades da industrializao crescente, com foco
mais aprofundados das prticas de explorao dos
voltado para a racionalizao do uso e explorao dos
recursos naturais, durante o perodo colonial dificulta
recursos naturais (gua, flora e fauna) e a
a construo de uma retrospectiva mais detalhada da
regulamentao das atividades extrativas (pesca,
gesto ambiental desse perodo, denotando, de certa
minerao), bem como definir reas de preservao
maneira, uma relao utilitarista e imediatista com os
permanente (ALMEIDA et al., 2000).
recursos naturais, com aes pontuais no controle do
seu uso, como deveres fundamentais do Estado e do A legislao florestal sofreu grandes
cidado. transformaes aps a dcada de 1930 e vem passando
por transformaes de uma legislao estritamente
A economia do Brasil, principalmente a partir dos
florestal e de cunho econmico para uma ambiental
anos de 1930, tem sido submetida a um processo de
mais pontual. Essas transformaes tm se processado
desenvolvimento amplamente dominado pela crena
por meio da edio de cdigos com o intuito de
desenvolvimentista de que quaisquer custos valem a
proteo, tendo se diversificado o controle do Estado
pena para crescer economicamente (DRUMMOND,
sobre os recursos naturais. Mas observa-se a
1999). Segundo Neder (2002), a coalizo entre as
manuteno das estruturas oligrquicas que continuam
foras polticas industrialistas, com as classes mdias
a exercer suas influncias e na governana dos temas
e do operariado urbano induziu regulao pblica
ambientais. Desse processo resultaram legislaes que
sobre os recursos naturais nos anos de 1920 e originou
regulamentaram o uso dos recursos naturais como: o
a Revoluo de 1930. O modelo de integrao (nacional
Cdigo das guas (Decretos n 24.643/34, n 24.672/
e societria) da recorrente marcou o incio de um
34, n13/35 e Decreto-Lei n 852/38); Cdigo Florestal
perodo caracterizado pelo controle federal sobre o
(Decreto n 23.793/37); Parques Nacionais (1937);
uso e ocupao do territrio e de seus recursos
Proteo ao Patrimnio Histrico e Artstico Nacional
naturais, numa lgica de disputa de hegemonia entre
(1937); Cdigo de Pesca (Decreto-Lei n 794/38 e
as foras polticas e as elites econmicas locais de
Decreto-Lei n 1.631/39); Cdigo de Minas (Decreto-
diferentes estados, e o governo central.
Lei n 1.895/40); Cdigo das guas Minerais (Decreto-
Os dois principais partidos polticos que desde o Lei n7.841/45).
Imprio asseguravam a governabilidade eram
Quanto fauna, o Decreto n 24.645/34 pouco
formados basicamente pelos fazendeiros que impediam
inovou quanto propriedade dos animais, pois manteve
quaisquer aes que procurassem impor restries ao
a fauna brasileira tutelada pelo Estado. Em nenhuma
desmatamento nas propriedades e, portanto
Constituio brasileira (1824, 1891, 1934, 1937, 1946,
caracterizavam tais aes como sendo contrrias ao
1967, EC 69 e 1988) os animais so declarados como
desenvolvimento agrcola e ao poder pblico dominante
bens da Unio (NTO, 1999). Com o advento do
(VOLPATO, 1986). O coronelismo dominou essa poca
Cdigo Civil, em 1916, os animais selvagens passaram
e contra ele ningum ousava exigir o cumprimento da
a ser coisas sem dono e sujeitos apropriao (Cdigo
legislao. Essa condio influenciou a governana
Civil, art. 593), passando a pertencer ao caador o
ambiental nesse perodo, com as instituies
animal por ele apreendido (Cdigo Civil, art. 595)
governamentais atuando de acordo com as foras
(NTO, 1999).
polticas e econmicas dominantes e gerando
impunidade aos infratores da legislao ambiental Nesse perodo foram criadas diversas instituies
vigente. Esse comportamento dos sistemas produtivos federais, com ao mandatria em todo o territrio

130
REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLTICA V. 21, N 46: 125-146 JUN. 2013

nacional, sendo que em alguns casos houve replicao uma legislao fragmentada e individualizada por tipo
de tais instituies em mbito estadual. So exemplos ou natureza do recurso natural ou de seu uso, foi
mais destacados dessas instituies federais: o modificada a partir dos anos de 1970, principalmente
Departamento Nacional de guas e Energia Eltrica aps a I Conferncia das Naes Unidas sobre Meio
(DNAEE); o Instituto Brasileiro de Desenvolvimento Ambiente, realizada em Estocolmo. Na ocasio, foi
Florestal (IBDF); o Departamento Nacional de criada a Secretaria Especial do Meio Ambiente (Sema)
Prospeco Mineral (DNPM); a Superintendncia do e a elaborada a regulamentao de temas ambientais
Desenvolvimento da Pesca (Sudepe); a integrados como recursos hdricos, fauna, flora e
Superintendncia de Desenvolvimento da Borracha poluio (ALMEIDA et al., 2000). Nesse perodo,
(Sudhevea); o Instituto do Patrimnio Histrico e vrios acordos internacionais multilaterais foram
Artstico Nacional (Iphan), entre outras. estabelecidos. Ressaltamos: a Conveno sobre
Lanamento de Dejetos por Navios (1972); a
O incio da governana sobre os recursos naturais
Conveno sobre Espcies da Flora e Fauna
foi caracterizado por aes de Governo que
Ameaadas de Extino (1972); o Tratado de
fomentavam o financiamento e o incentivo produo,
Cooperao Amaznica (1978) e a Conveno
induzindo a converso de princpios dessas leis em
Europeia sobre Poluio Transfronteiria (1979).
moeda econmica entre elites locais e o governo
central. Estabeleceram-se assim, nesse perodo, Os diversos modelos de poltica econmica adotados
relaes fortes de poder em uma estrutura centralizada, no Brasil, a partir dos anos de 1950, com o incremento
piramidal-hierrquica com conflitos, interesses e da produo industrial e a expanso da fronteira agrcola
dinmicas intra e inter-regionais, que se reproduzem mecanizada contriburam para o xodo rural e o
ao longo das dcadas seguintes (NEDER, 2002). No crescimento populacional das cidades, intensificando a
contexto da gesto dos recursos naturais, a partir dos urbanizao, fato gerador de maior demanda por recursos
anos de 1930, houve tendncia na regulao naturais bsicos na construo civil e na indstria
independente e no integrada dos seus usos, gerando (CMARA; CARVALHO, 2002). O desenvolvimento
polticas setorizadas que atendiam a grupos de industrial verificado no Brasil nos anos de 1960 e 1970
interesses diversos. Ocorreram, muitas vezes, conflitos motivou manifestaes sociais contrrias poluio
de uso dos recursos naturais e disputas polticas com verificadas nos centros industriais de Cubato, So
aes isoladas, descoordenadas e dissociadas do senso Paulo, Rio de Janeiro e Volta Redonda, cidades nas
comum ou da vontade da maioria dos atores sociais. quais o problema ambiental causou complicaes
graves de sade pblica e dos trabalhadores, alm de
O Estado brasileiro buscou, nos anos seguintes,
danos ecolgicos significativos.
exercer seu papel de gestor da conciliao de grupos
de interesse, abrindo espaos polticos para a Ao final da dcada de 1970 e incio dos anos de
manuteno de velhas oligarquias colonialistas. Entre 1980, foram conduzidos no Brasil os primeiros estudos
elas, destacamos: os produtores de acar e o extinto de avaliao de impacto ambiental em razo de
Instituto do Acar e do lcool (IAA); os cafeicultores exigncias do Banco Interamericano de
e o Instituto Brasileiro do Caf (IBC); os industriais e Desenvolvimento (BID) e do Banco Mundial (BIRD).
produtores rurais da Amaznia com a Superintendncia As agncias financiaram os projetos de implantao
de Desenvolvimento da Amaznia (Sudam); a das usinas hidreltricas de Sobradinho, Tucuru e o
Superintendncia de Desenvolvimento do Nordeste terminal Porto Ferrovirio Ponta da Madeira, alm do
(Sudene); os industriais de informtica com a asfaltamento da BR-364 (Cuiab/Rio Branco),
Secretaria Especial de Informtica (SEI), entre outros. facilitando a implantao de assentamentos rurais
Tais espaos vm sendo criados e extintos, causadores de grandes reas desflorestadas. No
sucessivamente, em funo das composies de entanto, como o Pas ainda no dispunha de normas
interesses polticos (BURSZTYN, 1990, p.131). ambientais prprias, esses estudos foram realizados
de acordo com as normas de agncias internacionais.
Somente nos anos de 1960 e 1970, com a
A ao de movimentos sociais contrrios ao ritmo de
intensificao do processo de industrializao no Brasil,
degradao ambiental, nessa poca, gerou articulaes
passou a ocorrer maior engajamento da sociedade nos
entre esses e outros organismos internacionais,
temas ambientais e sociais, notadamente com relao
ocasionando presses polticas que passaram a
s consequncias desastrosas verificadas com a
ameaar o fluxo de capitais estrangeiros que custeavam
poluio industrial e a contaminao de reas urbanas
parte dos programas de desenvolvimento econmico
prximas, que resultaram em problemas graves de
do Governo federal, demandando uma reviso
sade das populaes afetadas. A viso segmentada
profunda do contexto poltico-institucional no incio
da questo ambiental no Brasil, consubstanciada por
dos anos de 1980.

131
GOVERNANA AMBIENTAL NO BRASIL: ECOS DO PASSADO

IV. A GOVERNANA AMBIENTAL APS A LEI Par, gerou diversos impactos ambientais na regio,
N 6.938/81. desde as reas de lavra at o porto de escoamento no
litoral do Maranho. Destaca-se, como processo
A necessidade de um arcabouo legal e institucional
gerador da degradao ambiental da Floresta Amaznica,
para fazer frente aos desafios dos problemas
o parque siderrgico instalado ao longo da ferrovia.
ambientais marcantes nesse perodo contribuiu para
o estabelecimento da Poltica Nacional do Meio Com a instalao de empresas produtoras de ferro-
Ambiente, instituda pela Lei n 6.938/1981 (BRASIL, gusa subsidiadas pelos governos federal e estaduais (Par
1981), que estabeleceu diretrizes gerais dessa poltica e Maranho), que dependiam da utilizao do carvo
e seus instrumentos de implementao (art. 9), vegetal oriundo da floresta nativa para a alimentao de
destacando a exigncia, em nvel nacional, do altos-fornos para viabilizar preos competitivos, surgiram
licenciamento ambiental para as atividades utilizadoras manifestaes internas e externas da sociedade,
dos recursos naturais e consideradas efetivas ou pressionando instituies de fomento internacionais como
potencialmente poluidoras. o Banco Mundial e o FMI a forarem o Governo brasileiro
a adotar medidas efetivas de controle, induzindo na
Tal contexto poltico-institucional propiciou o
melhoria do licenciamento ambiental e na fiscalizao.
estabelecimento de uma malha de instituies federais,
Essa presso culminou na criao do Instituto Brasileiro
estaduais e municipais voltadas para a gesto ambiental
do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais renovveis
dos recursos naturais, ampliando o nmero de
(IBAMA). A Lei n 7.347, de 1986, que instituiu a Ao
participantes nos processos decisrios.Quanto ao uso
Civil Pblica Ambiental instrumentalizou a mobilizao
desses recursos, esta participao foi ampliada mais
da sociedade para um envolvimento mais significativo
efetivamente ao se instituir a gesto participativa e ao
no processo de tomada de deciso quanto a
se assegurar maior diversidade de atores sociais
empreendimentos causadores de impactos ambientais
envolvidos no planejamento e gesto do uso de recursos
mais expressivos. A lei foi aplicada no mesmo ano, em
naturais. A adoo, pela poltica nacional do meio
uma ao civil pblica contra o Projeto Grande Carajs,
ambiente, do Estudo de Impacto Ambiental (EIA) e
confrontando as empresas produtoras de ferro-gusa que
do respectivo Relatrio de Meio Ambiente (Rima) no
estavam causando desflorestamentos da Amaznia ao
Brasil, com base no art. 9 da Lei n 6.938/81 e,
longo da Estrada de Ferro Carajs da Companhia Vale do
posteriormente, a Resoluo n 01/86 do Conselho
Rio Doce.
Nacional do Meio ambiente (Conama) estabeleceu
mecanismos que favoreceram a governana ambiental Em 1988, foi promulgada a nova Constituio
ao introduzir as audincias pblicas no processo de Federal brasileira vigente, que dedicou um captulo
licenciamento ambiental, abrindo um importante espao inteiro s questes ecolgicas. Seu texto aborda a
de manifestao das populaes interessadas ou Poltica Nacional do Meio Ambiente e foi oficializado
afetadas por empreendimentos causadores de impactos logo aps a publicao, em 1987, do relatrio O Nosso
ambientais, assim como de mobilizao no processo Futuro Comum, pela Comisso Mundial sobre o Meio
de tomada de deciso. Os instrumentos de comando Ambiente e Desenvolvimento. Tal Comisso, presidida
e controle, caractersticos da poltica ambiental, so pela Primeira Ministra da Noruega, Gro Harlen
considerados de regulao direta, pois implicam o Brundtland, afirmava a necessidade de buscar o
controle sobre os locais que esto emitindo poluentes. equilbrio entre desenvolvimento e preservao dos
O rgo regulador estabelece uma srie de normas e recursos naturais (BRUNDTLAND, 1988). A
procedimentos, regras e padres a serem seguidos Constituio Federal brasileira, de 1988, trouxe o meio
pelos agentes poluidores, assim como penalidades ambiente para o foco das decises polticas,
diversas como multas e cancelamento de licenas e reconhecendo a ligao entre desenvolvimento social e
embargos, caso no cumpram o estabelecido. econmico e a qualidade do meio ambiente. Aos poucos,
comeou a se delinear uma abordagem integradora que
Nos anos de 1990, verificou-se uma relativa
se ope viso desenvolvimentista clssica adotada at
marginalizao das audincias pblicas durante os
ento. Foram feitas algumas alteraes relevantes na
processos de licenciamento ambiental, assim como
legislao referente fauna e flora nesse perodo. A
dificuldades de acesso informao por parte das
Lei n 9.605, de 12/2/1998, ao definir os animais
populaes afetadas, falta de transparncia na elaborao
silvestres, aumentou o campo de abrangncia no tocante
dos estudos de impacto ambiental (o que, estima-se,
fauna silvestre (art. 29, 3), tendo elevado categoria
favorecia o empreendedor), e falhas na funo de
de crime o que antes era contraveno (NETO, 1999).
regulao, tendo como resultado a emisso de licenas
ambientais com problemas (ZHOURI, 2006). O Projeto Ainda em 1989, o Cdigo Florestal teve alguns de
Grande Carajs de explorao de minrio de ferro, da seus artigos alterados pela Lei n 7.803, assim como
Companhia Vale do Rio Doce (CVRD), no estado do foram acrescentados outros artigos visando melhorar

132
REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLTICA V. 21, N 46: 125-146 JUN. 2013

a gesto florestal. Foi instituda a Reserva Florestal se assegurar a insero do pas na nova ordem mundial
Legal (RL), assim como a exigncia de ela ser Destacou-se a entrada efetiva na agenda governamental
averbada margem da matrcula do imvel, no cartrio da transformao do papel do Estado, assim como a
de registro, tendo ficado proibida sua alterao nos ocorrncia, no mesmo perodo, de maior abertura ao
casos de desmembramento e transmisso da mercado internacional e o forte ingresso do capital
propriedade a qualquer ttulo (BRASIL, 1989). A estrangeiro no processo de privatizao, gerando a
Medida Provisria n 1.551 (28/5/1997) tambm consolidao de um Estado mais democrtico e menos
alterou o Cdigo Florestal, tendo como uma das produtor, no sentido empresarial, assumindo uma
principais mudanas a utilizao de apenas 20% da condio mais reguladora ou normatizadora.
rea em propriedade localizada na Amaznia,
Verificou-se, ao longo do processo de liberalizao
aumentando a porcentagem da reserva legal, antes
da economia brasileira que se desenvolveu a partir dos
definida em 50% da propriedade (NETO, 1999).
anos de 1990, uma forte ofensiva contra a
Outra ao de Governo que visava consolidao responsabilidade ambiental do Estado. Os partidrios
das bases institucionais para a gesto ambiental no dessa liberalizao exigiam um Estado mnimo e
Brasil foi a criao do IBAMA, por meio da Lei Federal enxuto, ao mesmo tempo em que atacavam o sistema
n 7.735, de 22 de fevereiro de 1989, que uma de licenciamento ambiental por ser lento, atribuindo-
entidade autrquica de regime especial, com autonomia lhe a responsabilidade pela falta de emprego no pas,
administrativa e financeira, e personalidade jurdica como se sua ao tivesse algum peso diante dos efeitos
de direito pblico, com sede em Braslia, vinculada, do supervit primrio, das taxas de juros e de outros
ento, extinta Secretaria do Meio Ambiente da mecanismos recessivos da estabilizao monetria
Presidncia da Repblica (posteriormente, Ministrio (ACSELRAD, 2005). A reforma do Estado seguia a
do Meio Ambiente). O IBAMA foi criado com a lgica do saneamento financeiro do setor pblico e o
finalidade principal de executar as polticas nacionais reconhecimento da incompetncia do poder pblico
de meio ambiente referentes s atribuies federais na gesto de atividades de mercado, atribuindo ao setor
permanentes, relativas preservao, conservao privado a responsabilidade de assumir tais funes.
e ao uso sustentvel dos recursos ambientais, sua
Em 1990, o Programa Nacional de Desestatizao
fiscalizao e controle, e executar as aes supletivas
(PND), foi criado no primeiro dia do governo Fernando
da Unio em conformidade com a legislao em vigor
Collor de Mello por medida provisria e transformado
e as diretrizes daquele Ministrio, de acordo com o
rapidamente na Lei n 8.031 de 12 de abril de 1990. A
Decreto n 3.833/2001.
lei foi um marco no processo da reforma do Estado
Apesar de ter propiciado mais representatividade brasileiro, resultando em seguida na privatizao de
institucional e maior abrangncia no cenrio nacional, empresas estatais como a Vale do Rio Doce, empresas
a criao do IBAMA passou por fases distintas de siderrgicas e petroqumicas, portos, ferrovias e
reformulao, consolidao e insero no contexto do rodovias, bancos estaduais e regionais, entre outras.
Sistema Nacional do Meio Ambiente (Sisnama), tendo Essa fase de privatizaes foi incrementada, durante
ocorrido conflitos de competncia com instituies o governo Fernando Henrique Cardoso, pelo Banco
estaduais de meio ambiente devido no de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES).
regulamentao dos artigos 23, 24 e 34 da Constituio So exemplos significativos a privatizao da malha
Federal. O arcabouo legal brasileiro vem buscando oeste da Rede Ferroviria Federal (vendida a preo
descentralizar as aes do Poder Pblico, fortalecendo muito abaixo do mercado), das telecomunicaes, das
o papel dos estados e municpios na gesto atividades de resseguros, da refinao de petrleo, entre
governamental, mudando a lgica das antigas outras. Tais mudanas requereram reformulaes
Ordenaes que governavam o Brasil Colnia, no qual significativas na organizao interna do Estado, o que
a propriedade de todas as coisas tendia a ser do Rei, gerou a criao de 35 emendas constitucionais que
corporificando um Estado unitrio extinto em 1889 visaram assegurar a liberalizao de mercados e
com a Repblica e com a instituio da Federao reorganizar o sistema legal brasileiro para enfrentar
(NTO, 1999). com mais propriedade as imposies da globalizao
e a modernizao do Estado.
V. A GOVERNANA AMBIENTAL E AS TRANS-
FORMAES NA GESTO PBLICA NO O Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado,
BRASIL NOS ANOS 1990. elaborado em 1995 pelo ento Ministrio da
Administrao e Reforma do Estado, foi um elemento
A partir da dcada de 1990, ocorreram
norteador do processo de reforma do Estado
transformaes polticas, econmicas, tecnolgicas
brasileiro. Foram definidas as seguintes estratgias
e institucionais na gesto pblica no Brasil, buscando-
bsicas para o xito da reforma: 1) no plano fiscal, a

133
GOVERNANA AMBIENTAL NO BRASIL: ECOS DO PASSADO

busca de um novo padro de financiamento do setor instituies e agncias reguladoras no Brasil nos ltimos
pblico; 2) no plano organizacional, a criao de novos anos corrobora essa afirmao (LE PRESTRE, 2003).
modelos institucionais, com nfase na
O conceito de governana vincula-se prioridade
descentralizao, publicizao, privatizao e
do econmico sobre o poltico, do capital sobre o
terceirizao de servios; 3) no plano administrativo,
Estado, do mercado sobre a democracia, do lucro
a flexibilizao e orientao do planejamento e da gesto
sobre a justia social (MAPPA, 2004). Tal condio
para resultados, na utilizao intensiva de tecnologias
do predomnio da temtica financeira nas polticas
da informao e de comunicao, e na profissio-
pblicas mostra-se evidente ao se considerar o poder
nalizao de pessoal com foco nas carreiras estra-
institudo ao ministro de Estado da Economia e sua
tgicas de Estado (RIBEIRO, 2003).
importncia no processo decisrio nacional, nos
As transformaes decorrentes dos processos de ltimos anos, em detrimento de sua efetividade ou
desregulamentao, privatizao e desestatizao alcance de seus programas prioritrios, aliados ao foco
redefiniram o papel do Estado brasileiro, fazendo com dado no acompanhamento por meio da avaliao de
que o Estado fortalecesse seu papel regulatrio desempenho financeiro das aes contidas no Plano
(CAVALCANTI & PECI, 2001). Abriu-se espao para Plurianual. O Planejamento e o Oramento tm sido
a iniciativa privada em setores antes considerados fatores determinantes na formulao e execuo de
exclusivos da atuao estatal, a exemplo da explorao polticas pblicas no Brasil, podendo ser entendidos
de petrleo. As principais instituies representantes do como instituies que exercem papel fundamental no
Estado regulador so as agncias, institudas em mbitos ordenamento das relaes entre os atores para a
federal, estadual e municipal. No mbito federal execuo das polticas pblicas (SILVERWOOD-
destacam-se as agncias unissetoriais em setores como COPE 2005).
os de energia, telecomunicaes, petrleo e gs,
Reflexos desse contexto de gesto financeira na
vigilncia sanitria, transportes e outros setores
poltica ambiental vm se manifestando na poltica
econmico. So elas: Agncia nacional de Energia
ambiental, em presses sobre o sistema de
Eltrica (Aneel), Agncia Nacional de Petrleo (ANP),
licenciamento ambiental do governo federal e dos
Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria (Anvisa),
estados, para liberao imediata de obras do Plano de
Agncia Nacional de Telecomunicaes (Anatel),
Acelerao do Crescimento (PAC). Isso se verifica
Agncia Nacional de Sade Complementar (ANS) e
em obras como as das usinas hidreltricas de Santo
Agncia Nacional de guas (ANA), Agncia Nacional
Antnio e Jirau, (ambas no Rio Madeira, em
de Transportes Terrestres (ANTT). Todas atuam
Rondnia), no licenciamento da Usina Nuclear de
diretamente no controle da gesto do uso dos recursos
Angra 3 e na transposio do Rio So Francisco, entre
naturais e na qualidade ambiental e de vida da populao
outras. Para o alcance de tais licenas, foi necessrio
brasileira e sua criao visou consolidar o papel
que o governo federal fizesse uma mudana nos cargos-
regulamentador do Estado nessa nova perspectiva de
chave do setor ambiental, com nfase no Ministrio
polticas pblicas, confirmando a participao social
do Meio Ambiente (MMA) e no IBAMA. O MMA
em diversos mecanismos de gesto institudos.
instituiu, em maio de 2001, a Comisso Tripartite,
Em que pesem tais mudanas favorveis constituda por trs representantes do prprio
democratizao, Mappa (2004) cita que as reformas Ministrio, trs da Associao Brasileira de Entidades
polticas feitas nos pases do sul no correspondem Estaduais de Meio Ambiente (Abema) e trs da
democratizao do Estado nem das sociedades Associao Nacional de Municpios e Meio Ambiente
respectivas, mas, sim, o enfraquecimento do Estado, (Anamma). O objetivo foi promover a gesto ambiental
sua fragmentao, imploso e criminalizao. Destaca- compartilhada entre os entes federativos, de modo a
se no conceito de governana o ajuste e o supervit regulamentar no setor ambiental os princpios definidos
fiscal e leva-se o conceito de governana corporativa no art. 23 da Constituio Federal - que estabelece o
empresarial ao setor pblico, em especial em sua federalismo cooperativo, articulando as competncias
contabilidade financeira, impondo um padro comuns dos entes federados para proteger o meio
globalizado de gesto marcadamente dissociada da ambiente.
viso ecossistmica ou dos princpios do
Foram elaborados e institudos convnios para
desenvolvimento sustentvel. As aes institucionais
ajustes das aes institucionais, definindo-se
de gesto ambiental so contingentes, resultando
competncias e responsabilidades entre os poderes
geralmente em programas, projetos e novas instituies
pblicos federal, estadual e municipal para matrias
para enfrent-los, geralmente de curta durao, devido
de meio ambiente (MOURA, 2005). A Comisso
viso imediatista de resultados a serem alcanados
Tripartite foi instituda consolidando um pacto
nos processos de deciso polticos. A criao de
poltico para a busca da melhoria da governana

134
REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLTICA V. 21, N 46: 125-146 JUN. 2013

ambiental. As organizaes governamentais e o crescente dficit fiscal (BURSZTYN, 1990,


integrantes do Sistema Nacional de Meio Ambiente p.132).
(Sisnama), a exemplo das instituies pblicas
VI. DEMOCRACIA, DESCENTRALIZAO E PAR-
relacionadas a outras reas de polticas pblicas,
TICIPAO SOCIAL NA GOVERNANA
enfrentam problemas estruturais decorrentes da
AMBIENTAL NO BRASIL.
poltica econmica, que vm contribuindo para o
desaparelhamento do Estado. Os governos de diversos pases vm buscando
adaptar-se, na medida do possvel e com intensidades
Tais fatores levam ao licenciamento ambiental, que
diferenciadas, tendncia global de reduo do papel
deveria ter sua funo precpua de avaliao da
do Estado, devido s presses econmicas. Ao mesmo
sustentabilidade socioambiental de um
tempo, vem aumentando a participao da sociedade
empreendimento elevada, condio de mero
civil na formulao e execuo de polticas pblicas,
legitimador do crescimento econmico, como projeto
o que causa mudanas significativas na composio
da sociedade, colocando o meio ambiente como
dos atores sociais e tomadores de deciso no pas, a
recurso material a ser explorado. So notrias a falta
exemplo da proliferao de conselhos gestores,
de pessoal qualificado, a insuficincia de recursos
comits e grupos de trabalho multissetoriais a cada
oramentrios e financeiros e a desarticulao
vez mais e plurais quanto composio e
institucional entre as diversas esferas de governo. Essa
representatividade.
situao tem resultado em fragilidades, fraquezas e
conflitos de competncia, comprometendo o O debate sobre desenvolvimento, pobreza e
desenvolvimento sustentvel. desigualdade tem focado a questo da mudana
institucional, como aponta o relatrio do Banco Mundial
As organizaes no governamentais, preocupadas
Equidade e Desenvolvimento. No documento, afirma-
com a dinmica predatria do modelo de
se que o desenvolvimento depende tanto dos mercados
desenvolvimento resultante da abertura comercial e
como do bom funcionamento das instituies e, ainda,
da desregulamentao, sustentam que o licenciamento,
que a questo crucial para a promoo do
alm de necessrio, era insuficiente, apontando a falta
desenvolvimento em sociedades pobres a melhora
de fiscalizao como uma das causas da proliferao
das suas instituies (COELHO et al., 2005). Fligstein
de conflitos ambientais (ACSELRAD, 2005). Essa
(2001) e Abramovay (2005) apontam em direo
situao ocorre concomitantemente a um aumento da
semelhante quando associam processos de
presso interna e externa de movimentos sociais e
desenvolvimento capacidade de os atores em
polticos em prol da conservao da natureza, do
promover a comunicao, a negociao e a cooperao
controle da poluio, do uso de tecnologias alternativas,
entre atores do mercado, da sociedade e do Estado.
de novos mercados verdes, de alternativas viveis para
o desenvolvimento sustentvel, de mudanas nos A sociedade civil brasileira est vinculada
paradigmas de produo do setor empresarial e da emergncia de movimentos sociais assim como aos
mudana nos padres de consumo da sociedade processos pelos quais atores sociais modernos e
brasileira. Esse processo se d de forma desigual e democrticos surgiram, adquiriram uma nova
cria situaes crticas em regies de desfavorvel identidade democrtica e passaram a pressionar o
relao entre populao e recursos e de baixa eficincia Estado e o sistema poltico a se adaptarem a uma nova
do governo (VIOLA, 1996). Tal contexto reflete-se concepo acerca da moderna institucionalidade
no desequilbrio da distribuio espacial da governana democrtica, com maior atuao e responsabilidade
ambiental no Brasil, principalmente ao comparar as na formulao e execuo de aes inerentes das
regies Norte, Nordeste e Centro-Oeste com as regies polticas pblicas (JACOBI, 2006b). As ONGs
Sul e Sudeste, estas ltimas com maior presena do expandiram-se nos pases em desenvolvimento desde
Estado e maior mobilizao social para a temtica o incio da dcada de 1980, incluindo amplo conjunto
ambiental. de interesses, tais como direitos ambientais, humanos
e das mulheres (PRINCEN et al., 1994). Devido
O processo de abertura de canais de influncia
crescente interdependncia econmica e ecolgica,
poltica na ao do Estado com instituies setoriais
organizaes internacionais e ONGs tm sido cruciais
levou a uma configurao complexa e onerosa do
para a integrao de pases em desenvolvimento ao
aparelho do Estado, que sofre com a baixa eficincia
sistema mundial. No entanto, os interesses das
e pouca credibilidade, situao que se agravando com
organizaes internacionais e das ONGs so,
a prtica clientelista de recrutamento de pessoal e
provavelmente, mais consistentes com a agenda dos
interferncias polticas no processo de tomada de
pases industrializados do que com a agenda dos pases
deciso, comprometendo a efetividade das instituies
em desenvolvimento (MILLER, 1992).

135
GOVERNANA AMBIENTAL NO BRASIL: ECOS DO PASSADO

As dificuldades na implantao de polticas pblicas interessados. No caso de uso de recursos comuns


ambientais se encontram na complexidade do sob a responsabilidade do Estado, necessrio que
arcabouo jurdico e suas interfaces com outras este exera uma ao gerenciadora e controladora dos
polticas at na pouca uniformidade de conceitos na usos e dos usurios.
rea ambiental, nas incertezas da cincia quanto aos
A governana ambiental brasileira vem sofrendo
fenmenos naturais, na variedade das estruturas
diversas presses de grupos conflitantes, em especial
administrativas e nas tradies de processos
em relao ao comportamento dos atores sociais na
legislativos distintos da agenda ambiental, o que acaba
construo de polticas ambientais no Brasil. Exemplos
retardando sua concretizao (ACSELRAD, 2005). O
significativos so os do processo de licenciamento da
modelo de descentralizao das polticas sociais
transposio do Rio So Francisco e das usinas
aparece como estratgia inovadora para revigorar o
hidreltricas no Rio Madeira, Santo Antnio e Jirau, e,
Estado e minimizar a crise de gesto quanto
mais recentemente, da Usina Nuclear de Angra III e
ineficincia das polticas pblicas, valorizando poderes
usina hidreltrica de Belo Monte. Podem-se observar
locais e promovendo a participao dos cidados na
posies contraditrias e conflitos de interesse entre
gesto pblica (COSTA, 2003). O resultado o ganho
rgos governamentais, empresas privadas,
de importncia das relaes de interdependncia
organizaes no governamentais, representaes de
individual e coletiva na construo dos processos que
classe e de grupos organizados da sociedade. Tais
efetivam a governana. Tal interdependncia gera
empreendimentos foram decididos e includos como
cooperao ou conflitos que se traduzem numa melhor
metas prioritrias pelo governo federal com forte vis
ou pior condio de vida para os atores afetados, a
desenvolvimentista, o que ope as foras polticas
partir de normas de conduta estabelecidas, de regras
descompromissadas com o desenvolvimento nacional
do jogo definidas ou institudas de maneira formal ou
aos representantes de movimentos sociais radicais,
informal, e de modelos de desenvolvimento de
antagnicos aos interesses da sociedade e da Nao.
estratgias de ao de indivduos e grupos.
A poltica econmica influenciou fortemente a
Pode-se dizer que h, ainda, um longo caminho a
governana ambiental, com o desenvolvimento de
ser percorrido para a compreenso da contribuio
aes relativas ao PAC gerando conflitos de
da natureza humana na complexidade das relaes
competncia no licenciamento ambiental. Criou-se uma
interpessoais, grupais, raciais, estatais, institucionais,
situao de acirrada disputa entre grupos econmicos
no institucionais e sua contribuio para a governana
para a obteno dos contratos de prestao de servios
mundial e a sobrevivncia humana, influenciando,
(principalmente na construo civil), aliada ao
portanto, a governana ambiental e o alcance do
asseguramento, pela estrutura do Estado, da
desenvolvimento sustentvel. Os mecanismos de
governabilidade. Essa situao levou, muitas vezes,
controle ambiental, por parte dos governos, tm se
opresso de atores e grupos sociais atingidos pelas
mostrado ineficientes devido a diversas causas, entre
obras planejadas ou j em execuo, mostrando as
elas: fraquezas institucionais relativas s ingerncias
fragilidades ainda presentes no processo democrtico
polticas, por vezes antagnicas com os mandatos
da tomada de deciso quanto ao desenvolvimento
institucionais; superposio ou indefinio de
econmico do pas.
competncias; desarticulao entre as instituies e
organizaes diversas, que atuam no uso e ocupao A experincia dos comits de bacias hidrogrficas
do solo; e uso dos recursos naturais. So ainda demonstra a importncia do exerccio da participao
comuns a carncia de pessoal, insuficincia e civil nesses fruns, e sua manuteno como espaos
inadequao de infraestrutura e de recursos de um questionamento que no se realiza apenas da
financeiros, que geram debilidades na estrutura da forma do processo decisrio do Estado, mas, tambm,
governana ambiental instituda, com fortes reflexos das relaes entre Estado e sociedade civil, no campo
na degradao ambiental. das polticas pblicas (JACOBI, 2006a). O conceito
de descentralizao determina que os rgos e
O uso de recursos naturais considerados de
autoridades locais tenham poder de estabelecer regras
propriedade comum (como os hdricos ou alguns
e normas por conta prpria, de maneira independente,
pesqueiros, por exemplo), so geralmente regulados
mas no os exime do controle do Estado, visando
por instituies formadas a partir da busca de
garantir o atendimento dos interesses locais da
consensos que aperfeioem o acesso a todos os
sociedade como um todo e no de grupos mais fortes
interessados, reduzindo desequilbrios ou injustias
e mais organizados (SANTOS, 1997).
como privilgios de uns e restries a outros. Tais
instituies podem ser formais ou informais e Alm do Conama, vrios conselhos estaduais e
dependem do tipo de relacionamento entre os municipais foram criados a partir dessa lei, propiciando

136
REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLTICA V. 21, N 46: 125-146 JUN. 2013

a participao de diversos atores sociais na construo enfatizando a necessidade de dar conta dos custos
do processo de governana ambiental no Brasil. Apesar sociais do ajuste estrutural e de reduzir a pobreza,
disso, as possibilidades de criao de novas estruturas, conferindo grande prioridade reestruturao dos
que utilizem estratgias de transio e que se inscrevam servios sociais, com o objetivo de incrementar a
num tecido scio-institucional existente que tem uma equidade e a eficincia.
lgica peculiar fundada na disperso de esforos, na
VII. DISCUTINDO CONCEITOS, CRITRIOS E
fragmentao e na descontinuidade - so certamente
PRINCPIOS DA GOVERNANAAMBIENTAL.
limitadas (VIEIRA, 1998).
A governana ambiental, entendida como processo
A institucionalizao da Poltica Nacional de Meio
de interveno no controle do uso dos recursos,
Ambiente no Brasil tem buscado a incorporao de
encontra-se delineada como elemento norteador de
princpios da democratizao das polticas pblicas,
polticas pblicas, desde a Grcia Antiga. A palavra
da participao social no processo de tomada de
governo refere-se a atividades tomadas primariamente
deciso e da ao descentralizada do Estado. Age-se
ou integralmente pelos Estados (particularmente
dentro dos princpios constitucionais e do arcabouo
aquelas que operam no nvel do Estado-Nao), para
legal que rege a ao das instituies brasileiras,
manter a ordem pblica e facilitar a ao coletiva.
seguindo a tendncia mundial de reestruturao do
Governana refere-se emergncia de um novo estilo
papel do Estado. A concepo da estrutura gerencial
de governo, no qual os limites entre o setor pblico e
do Sisnama adota a gesto integrada e participativa,
o privado e entre o nvel nacional e internacional se
sendo composta por diversos rgos governamentais
fundem (JORDAN et al., 2003). O estudo de
e no governamentais setores empresariais,
governana estende-se a todas as perguntas
representaes de classe, entidades indgenas, entre
relacionadas forma como um grupo de pessoas
outras.
governa a si prprio e o meio em que vive. So,
Apesar da existncia de diversos conselhos portanto, poucos os assuntos em todas as cincias
ambientais, muitos funcionam de modo instvel com polticas e de economia poltica que no se enquadram
uma frgil insero popular, com pouca competncia no domnio da governana (KEEFER, 2004).
para definir grandes temas ambientais nas arenas de
A emergncia do conceito de governana no incio
discusso e formulao de polticas pblicas
dos anos de 1990 marcou um ponto de inflexo
(RIBEIRO, 2006). Alguns fatores podem explicar a
bastante claro na trajetria recente do Banco Mundial,
fragmentao das aes das polticas ambientais. Entre
que representou um deslocamento de preocupaes,
eles, o tratamento distinto e separado dos recursos,
de carter mais tcnico, ligadas s reformas
meios e sistemas ar, gua, energia, solos, plantas
burocrticas e ao gerenciamento de poltica
etc. No contexto administrativo do Estado, essa
econmica, para temas mais abrangentes como a
diviso se expressa pela criao de diferentes agncias
legitimidade e o pluralismo poltico. Em linhas gerais,
e instituies responsveis por diferentes reas/
a agenda de polticas do Banco Mundial deslocou-se
setores, de forma a tornar gerencivel sua
das reformas macroeconmicas para as reformas do
administrao.
Estado e da Administrao Pblica, objetivando
Tal concepo de sistema de gesto de poltica promover a boa governana e fortalecer a sociedade
demonstrou coerncia com a tendncia de se instituir civil (BORGES, 2003). O conceito de governana foi
a gesto democrtica e fortalecer as instituies sociais definido pelo Banco Mundial como sendo a maneira
em diversos nveis, encarando-os como atores ativos pela qual o poder exercido na administrao dos
na formulao e na execuo da Poltica Nacional do recursos econmicos e sociais do pas, com vistas ao
Meio Ambiente e servindo de exemplo para outras desenvolvimento, tendo estabelecido quatro
polticas pblicas, principalmente quanto dimenses-chave para a boa governana: administrao
consolidao da governana ambiental e sua do setor pblico; quadro legal; participao e prestao
contribuio no estabelecimento da governana de contas (accountability); e informao e
nacional. Houve, portanto, induo de processos que transparncia (WORLD BANK, 1992).
visaram estabelecer a governabilidade, com foco nas
No arcabouo conceitual de governana, so
reformas do setor pblico e no fortalecimento da
encontradas diversas definies que vo desde
participao (empowerment) da sociedade civil nas
definies genricas a definies de governana
polticas pblicas. Envolveram-se temas como a
especfica como a ambiental e a corporativa. A
capacitao institucional das diversas instituies de
Comisso sobre Governana Global das Naes Unidas
governo e no governamentais, representativas da
(COMMISSION ON GLOBAL GOVERNANCE,
sociedade civil organizada e buscou-se a melhoria da
1995) definiu governana como sendo a soma total
condio social, econmica e ambiental global,

137
GOVERNANA AMBIENTAL NO BRASIL: ECOS DO PASSADO

dos vrios modos como indivduos e instituies, recursos ecossistmicos, de modo a incorporar a
pblicos e privados, administram seus negcios temtica ambiental no seguinte conjunto heterogneo
comuns. Trata-se de um processo contnuo por meio de atores polticos envolvidos: movimentos sociais,
do qual interesses conflitantes ou diversos podem ser sindicatos, empresas privadas, organizaes
acomodados e uma ao cooperativa estabelecida. ambientais, cientistas, pesquisadores, grupos da
Esse processo inclui instituies e regimes formais sociedade civil, instituies governamentais, polticos
investidos de poder para impor a observncia das e outros (LITTLE, 2003).
regras, do mesmo modo que arranjos informais de
Governana pode ser entendida ainda como as
pessoas e instituies concordaram em estabelecer ou
tradies e instituies nas quais a autoridade exercida
percebem ser de seu interesse. Essa definio sugere
num pas. Mais especificamente, este inclui: 1) o
dois elementos centrais para a aceitao de um sistema
processo pelo qual os governos so selecionados,
de governana como justo e vlido: a vontade ou
acompanhados e substitudos; 2) a capacidade do
aceitao pelos associados pblicos e privados, de uma
governo para formular e implementar efetivamente
estrutura ampla em que gerenciem seus negcios; e
polticas slidas; e 3) o respeito de cidados e do
um processo de negociao e equilbrio de poder
Estado, para as instituies as quais governam, e a
(HAUSELMAN & VALLEJO, 2005).
interao entre economia e sociedade (KAUFFMANN,
So oito as caractersticas da boa governana: a KRAAY & MASTRUZZI, 2004).
participao, o estado de direito, a transparncia, a
Para desenvolver a governana, so apontados pelo
responsabilidade, a orientao por consenso; a
Banco Mundial e pelo Instituto Brasileiro de
igualdade e a inclusividade; a efetividade e a eficincia;
Governana Corporativa os seguintes critrios:
e o suporte auditoria (DRUMMOND et al., 2006,
descentralizao, participao, democracia,
p.1). A governana refere-se, ento, a atividades de
transparncia, equidade, prestao de contas,
gesto que dependem de objetivos comuns e
guidelines (instrues e padronizaes), matriz de
compartilhados, quase como um pacto tcito, e pode
responsabilidade (quem cria, aprova, atualiza),
ser conceituada como sendo o arcabouo institucional
estabelecimento de workflows (relaes intra e
de regras, instituies, processos e comportamentos
interinstitucionais na execuo de aes), um cdigo
que afetam a maneira como os poderes so exercidos
de conduta baseado confidencialidade, propriedade das
na esfera de polticas ou aes ligadas s relaes da
informaes, suporte a quem procurar em caso de
sociedade com o sistema ecolgico (CAVALCANTE,
dificuldades (INSTITUTO BRASILEIRO DE
2004, p.1). Pode-se dizer, portanto, que a governana
GOVERNANA CORPORATIVA IBGC, 2007).
se foca no processo decisrio e nos objetivos das
polticas pblicas e, em ltima instncia, na Com relao base conceitual que envolve estado
direcionalidade do modelo de desenvolvimento e poltica pblica, Diniz (1996, p. 12-13) descreve
nacional. A governana pode ainda ser entendida como dois conceitos configuradores da ao estatal distintos
sendo um processo de estabilizao da sociedade, face e complementares: governabilidade e governana.
aos conflitos internos e externos, a busca de insumos O primeiro entendido como as condies sistmicas
para sua sustentabilidade, assim como a construo mais gerais sob as quais se d o exerccio do poder
de objetivos e condutas para alcan-la, por meio de em uma dada sociedade, tais como a forma de
mecanismos formais e informais os quais definem governo, as relaes entre os poderes, os sistemas
condutas determinadas, satisfaam suas demandas e partidrios, entre outros; o segundo, como a
respondam s suas necessidades (ROSENAU, 2000). capacidade governativa em sentido mais amplo,
envolvendo a capacidade da ao estatal na
O Relatrio Perspectivas do Meio Ambiente Global
implantao das polticas e na consecuo das metas
(GEO-4), do PNUMA, define governana como sendo
coletivas, incluindo o conjunto dos mecanismos e
a maneira na qual a sociedade exerce controle sobre
procedimentos para lidar com a dimenso participativa
os recursos. Isso denota os mecanismos por meio
e plural da sociedade (idem).
dos quais o controle sobre os recursos definido e o
acesso regulado. Explica-se, ainda, que h governana Em situaes extremas, o governo pode existir
por meio do Estado, do mercado ou de grupos da sem governana e vice-versa, distinguindo-se, desse
sociedade civil e organizaes locais, sendo exercida modo, as duas noes e apontando para o governo
por instituies, leis, sistemas de direito de propriedade como autoridade formal, o poder de polcia, a habilidade
e formas de organizao social (UNEP, 2007). A de levar a efeito polticas pblicas, enquanto
governana ambiental pressupe vontade poltica e uma governana volta-se para a gesto estabelecida por
conscincia (com a qual a vontade poltica deve objetivos comuns e compartilhada (CAMARGO,
envolver-se) do papel de apoio vida exercido pelos 2003). relevante a importncia do capital social no

138
REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLTICA V. 21, N 46: 125-146 JUN. 2013

manejo coletivo de recursos naturais e no determinados objetivos, com estratgias e regras que
estabelecimento de governana, com benefcios diretos vigoram na sociedade, articulando instituies e
para o desenvolvimento de comunidades locais e organizaes que se coordenam e determinam as
populaes tradicionais, sendo muito efetivo no manejo relaes histricas da sociedade entre si e com os
integrado de bacias hidrogrficas, de unidades de recursos ambientais.
conservao, de recursos pesqueiros, de vida silvestre,
preciso evidenciar a influncia direta da teoria
de manejo florestal, entre outros (PRETTY, 2003).
da escolha pblica e sua viso sobre a democracia
Na ltima dcada, a agenda de polticas do Banco pluralista, que aponta a competio entre os grupos
Mundial deslocou-se do ajuste estrutural e das reformas de presso como a causadora de ineficincias
macroeconmicas para reformas do setor pblico, com econmicas e da presso de demandas particulares
vistas boa governana e ao empowerment da de grupos de interesse na agenda pblica (OLSON,
sociedade civil (BORGES, 2003). A governana 1999). Mediante a constatao das crises ambientais,
ambiental exige a participao do Estado em seus trs sociais e econmicas acentuadas nos ltimos anos,
nveis de governo (federal, estadual e municipal), h necessidade de se rever o modelo de
sociedade civil e setor privado, variando a importncia desenvolvimento econmico norteado pela teoria
de cada um em funo da escala de governana (TONI econmica neoclssica, que tem levado exausto
et al., 2006). Um sistema democrtico tem duas faces dos recursos naturais e a desequilbrios fortes entre
que so guiadas por normas: o partidarismo (ou pases desenvolvidos e em desenvolvimento,
processo de representao) e a imparcialidade do caracterizando o eixo de desequilbrio hemisfrico
processo de execuo, sendo que tais fatores qualificam Norte-Sul, norteador de diversas agendas globais
a boa governana e a qualidade de instituies atualmente.
governamentais, destacando a imparcialidade de
Apesar da aplicao dos princpios de participao
instituies governamentais que implementam polticas
social, da descentralizao do poder central e da
governamentais (DOBSON, 2000).
construo de agendas locais de desenvolvimento,
O conceito de governana provoca o processo pode-se observar que sua aplicabilidade no contexto
decisrio para que se torne algo legtimo e identificado das realidades culturais e institucionais estabelecidas
com os ideais de cooperao, solidariedade e vem dando pouco resultado em processos de
democracia que esto na gnese e organizaes dessa descentralizao poltica do poder e de tomada de
natureza. Portanto, envolve noes como participao, deciso, principalmente quando este realizado de cima
parceria, aprendizagem coletiva, regulao e prticas para baixo ou sem uma capacitao prvia dos atores
de bom governo como oramento participativo e sociais envolvidos. Muitas vezes, o poder central
aes de desenvolvimento local e regional (MALO, encontra dificuldade na articulao das esferas de poder
2001). um enorme desafio para a governana nacional, regional e local, na construo de agendas
ambiental lidar com o preconceito de razes fincadas de desenvolvimento - a exemplo das Agendas 21 locais.
no inconsciente coletivo nacional, que forma uma viso Frey e Rousseng (2003), ao analisarem a contribuio
pr-analtica e antiecolgica, forjada em velhas prticas governana ambiental dos municpios paranaenses
que ratificam a ideia de que aes de proteo ambiental pelo processo de elaborao das Agendas 21 locais,
suscitam resistncia sob a alegao de que o meio demonstraram a importncia de arranjos institucionais
ambiente uma barreira ao desenvolvimento nacional democrticos, de uma participao diversificada e
(CAVALCANTE, 2006, p.14), principalmente quando plural dos diferentes setores da cidade e do
esse preconceito emana de formuladores e gestores comprometimento efetivo dos governantes locais. A
de polticas pblicas. experincia brasileira mostra como o campo da gesto
pblica tem se caracterizado pela fragmentao das
Segundo North (1990), instituies podem ser
funes administrativas e das iniciativas de projetos
definidas como sendo as regras que guiam as relaes
ou programas de modernizao por setor,
humanas, criam incentivos e diminuem possveis
departamento, organizao, processo etc., sem que,
incertezas oriundas do convvio social, sendo
necessariamente, estabeleam vinculao entre si,
responsveis pela organizao dos espaos realizada
dificultando a percepo dos problemas tanto sob o
pelos grupos humanos, por meio de regras informais
prisma da complexidade quanto da sua dimenso
que correspondem aos anseios e reais necessidades
(RIBEIRO, 2003).
sociais daqueles que as estabelecem. Define-se ainda
que a organizao pode ser entendida como a O modelo de apropriao dos recursos ambientais,
agregao de indivduos que possuem alguma com base na propriedade privada e no direito de uso
identidade comum e unem-se para alcanar individual, pode ser questionado por representar grande

139
GOVERNANA AMBIENTAL NO BRASIL: ECOS DO PASSADO

fragmentao dos ecossistemas e interferncias criao de estruturas formais e informais pelos atores
profundas nos servios ambientais, apontando para a sociais envolvidos apresentam relaes positivas e
necessidade da gesto do territrio, onde os vnculos negativas, unidirecionais e assimtricas, horizontais e
ecolgicos no se tornam objetos de contratos de troca verticais, devido natureza do recurso ambiental, das
e no entram nos clculos decisrios dos atores culturas envolvidas, da complexidade da estrutura
econmicos (GODDARD, 1997). A baixa capacidade poltico-institucional e da abrangncia geogrfica do
das instituies pblicas na organizao da cooperao recurso em questo (BERKES, 2001; YOUNG, 2001).
entre as diversas atividades produtivas de um mesmo
Pode-se perceber a complexidade dessas relaes,
espao apresenta-se tambm como fator importante
ao longo do tempo, e os mecanismos de regulao
de interferncia em sinergias possveis para a utilizao
institudos, assim como as fraquezas e como estas
de recursos naturais, resultante da fragmentao e
so exploradas pelos mecanismos de mercado, por
setorializao administrativas, e direcionamento para
grandes corporaes e pela lgica do capital como
o desenvolvimento econmico dissociado da gesto
indutora do desenvolvimento local, regional e global,
ambiental (idem).
resultando, com raras excees, na degradao dos
Os graves problemas ambientais verificados recursos naturais e na degradao socioeconmica de
atualmente no pas, como as mudanas climticas e a reas sob explorao desses recursos (YOUNG, 2001;
perda da biodiversidade e dos recursos hdricos, exigem BERKES, 2001). A fraqueza dos mandatos
cada vez mais a capacidade de resposta dos rgos institucionais e legais e o baixo nvel de implementao
ambientais, exigindo a governana ambiental necessria das polticas e leis ambientais, em que as solues
para propiciar o desenvolvimento sustentvel. A polticas so pouco claras devido ao jogo de interesses
obrigao do Estado como premissa da ao diversos e pouca visibilidade dos resultados
ambientalista apontada por Le Preste (2003), ao dizer alcanados, comprometem a governana ambiental (LE
que o Estado deve identificar e definir o problema e PRESTRE, 2003).
os meios de ao, dar prioridade aos problemas
Segundo Ribot (2006) A sustentabilidade do manejo
ambientais na agenda pblica e decidir sobre a
de recursos naturais depende das tecnologias
repartio dos custos e arbitragens aceitveis, a fim
disponveis, de preos e das instituies. A presena
de obter a melhor qualidade do meio ambiente.
do Estado forte quando h falhas de mercado e de
As mudanas institucionais visam garantir um suas externalidades. So crescentes as polticas de
espao de negociao e articulao entre os diferentes devoluo de responsabilidades aos usurios locais de
segmentos dos grupos locais e os atores externos que recursos naturais, sendo que o sucesso depende da
afetam ou, potencialmente, podem afetar o capacidade local para a ao coletiva. O autor analisou
desenvolvimento territorial. Tal articulao, em tese, os efeitos democratizantes da descentralizao
permite que a populao local participe e tenha papel democrtica em pases em desenvolvimento,
de peso nas decises que afetam o desenvolvimento fortemente praticada nos ltimos 20 anos, que busca
socioeconmico do seu territrio (TONI et al., 2006). a proviso de servios por governos locais,
A ineficincia burocrtica, a busca de arrecadao e a desenvolvimento e manejo de recursos, fomentada por
corrupo so fatores que fortalecem o ceticismo nas governantes, agncias internacionais de
instituies pblicas, duvidando que estas possam ser desenvolvimento e outras instituies que transferem
capazes de administrar os recursos com sabedoria ou poder a instituies locais, empresas privadas e
aloc-los equitativamente. Tais fatores podem afetar organizaes no governamentais.
sobremaneira a capacidade institucional para a
Essa situao similar ao que vem acontecendo
governana ambiental e comprometer o alcance dos
no Brasil, com uma participao crescente de
mandatos institucionais e legais definidos
representaes de classe, ONGs, conselhos locais,
(ANDERSSON, 1991).
grupos de interesse, entre outros, que vm assumindo
A participao de grupos de interesse na poderes e responsabilidades governamentais em
formulao de polticas pode gerar problemas para a processos de descentralizao, a exemplo dos comits
governana quando as organizaes da sociedade civil de bacia hidrogrfica, populaes de reservas
no so adequadamente representativas de seus extrativistas, usurios de recursos em florestas
membros e os governos devem ter conscincia dos nacionais, comunidades de pescadores, entre outros.
interesses que esses grupos defendem, assim como As mobilizaes sociais e o envolvimento crescente
dos interesses que no representam (BORGES, 2003). das ONGs ambientalistas vm concentrando esforos
As relaes de interao institucional entre diferentes para a participao efetiva nos processos de tomada
escalas para a gesto ambiental e os processos de de deciso, fazendo-se presentes no interior do aparato

140
REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLTICA V. 21, N 46: 125-146 JUN. 2013

poltico-administrativo, em seus diversos nveis de e de quaisquer grupos de investigao, a organizao


atuao, mas divergindo muito entre si quanto s do movimento antipoluio, um sistema concebido de
proposies de sociabilidade e construo de forma adequada de indenizao, e vrias medidas que
identidades, refletindo na conformao da estrutura ajudem a combater os problemas sociais mais
de governana em suas reas de atuao (FERREIRA, significativos (FUNABASHI, 2006).
1996).
Agncias internacionais sustentam que os pases
O destino da sociedade fica predeterminado por em desenvolvimento podem impulsionar taxas de
uma elite de planejadores que ocupam posies crescimento econmico, por meio da introduo de
estratgicas na formulao de polticas, na medidas de boa governana, mas que, geralmente,
administrao governamental e no setor privado, e subestimam o tempo e o esforo poltico necessrio
afirma que a boa governana implica necessariamente para alterar a governana instituda e sobreestimam
na discusso ampla de iniciativas de polticas as repercusses dos impactos econmicos
causadoras de impactos considerveis com as (GOLDSMITH, 2007). Poucas so as aes efetivadas
populaes afetadas ou partes interessadas at o momento com o propsito de resolver a questo
(CAVALCANTE, 2006). A transferncia de poder do da fragmentao das polticas, sejam ambientais, sejam
espao central (nacional) para os espaos locais, a de outra natureza. Ao contrrio, as diferentes leis,
mudana do padro de relacionamento de instncias agncias, planos e programas, e outros instrumentos
decisrias situadas nos diversos espaos territoriais, criados durante esse perodo, apenas contriburam
e a integrao institucional devem ser exercidas para aumentar essa segmentao (CMARA &
plenamente, considerando as diferentes expresses do CARVALHO, 2002). Pode-se dizer ainda que a situao
conhecimento ecolgico tradicional e do atual da governana ambiental, fortemente centrada
conhecimento local como fontes suplementares de em instituies governamentais, encontra-se
conhecimento, sistemas de valores e tecnologias comprometida (em termos de credibilidade, pela
passveis de serem utilizadas na pesquisa sociedade) em funo da ineficincia burocrtica, da
interdisciplinar do eco desenvolvimento (SACHS, busca de arrecadao para a manuteno do sistema
1993). governamental e do fortalecimento do sistema de
comando e controle, e em funo da corrupo, fatores
Apesar do crescente interesse na governana
que fortalecem o ceticismo nas instituies pblicas
descentralizada, os governos locais em todo o mundo
(ANDERSSON, 1991).
tm recebido pouca ateno sistemtica (SELLERS
& LIDSTRM, 2007). Essa situao notria na A governana ambiental no Brasil apresenta
gesto ambiental municipal brasileira, em que pesem elementos tpicos das definies mais comuns de
os esforos da Anamma, do Instituto Brasileiro de governana, entre eles a descentralizao, a
Administrao Municipal, do Ministrio do Meio democracia e a participao, instrues e
Ambiente, do Ministrio das Cidades, entre outras padronizaes, apesar da pouca efetividade do seu
instituies. O estabelecimento de polticas pblicas alcance pleno. Transparncia, equidade, prestao de
legitimadas apenas pelo sistema de representatividade contas, matriz de responsabilidades, estabelecimento
e fundadas na autoridade formal demonstra-se ineficaz de fluxos de trabalho (workflows) interinstitucionais
para a soluo dos problemas ambientais (LERNER, na execuo de aes, cdigo de conduta e suporte
2006). A poltica econmica brasileira reproduz a ficam em planos secundrios no processo de gesto,
dinmica econmica capitalista e globalizada, comprometendo o alcance pleno da governana
imediatista e financeiramente predatria em termos de ambiental.
produo, que passa a ser a principal matriz orientadora
VIII. CONSIDERAES FINAIS.
e norteadora do crescimento econmico do pas, que,
com base nas polticas de curto prazo, d respostas A governana ambiental no Brasil vem sendo
mais rpidas e eficientes na dinmica financeira global estabelecida, desde o Descobrimento, por regras,
(SOUZA, 2004). Pode-se dizer que esse quadro resulta normas e instituies que regulamentam o acesso e
no enfraquecimento das polticas pblicas e sociais, uso dos recursos naturais, tendo sido mais marcado
no fugindo a essa regra a Poltica Nacional do Meio como poltica pblica a partir dos anos de 1930, com
Ambiente. o estabelecimento de diretrizes, princpios e regras
para o uso de recursos hdricos, minerais e florestas,
O fomento da governana ambiental a um nvel
o que acentuou o processo gerencial de comando e
mais concreto implica nas seguintes condies: a
controle com penalidades, taxas e impostos que pouco
sensibilidade da sociedade e a capacidade de definir
contriburam para seu uso racional. A concentrao
uma agenda, a autonomia do processo de investigao
de poder na gide de instituies pblicas criadas

141
GOVERNANA AMBIENTAL NO BRASIL: ECOS DO PASSADO

especificamente para tais fins resultou em polticas distribuio espacial. Tais especificidades de contextos
especficas e desarticuladas do contexto ambiental geopolticos e socioeconmicos levam
integrado e ecossistmico necessariamente conformao de estruturas
diferenciadas de governana ambiental.
A evoluo da governana sobre o uso dos recursos
naturais no Brasil moldou-se por uma cultura utilitarista H necessidade de se compreender as
e descompromissada com a sustentabilidade como ambiguidades dos processos econmicos e sociais no
estratgia de produo em longo prazo, aliada a baixos desenvolvimento das polticas pblicas no Brasil, uma
nveis de investimento em pesquisa, cincia e vez que a gesto ambiental requer mudanas de prticas
tecnologia em meios de produo e de apropriao e atitudes em busca da sustentabilidade, que
dos recursos naturais. Como resultado desse processo questionem o modelo atual de desenvolvimento ainda
houve perdas do capital natural em larga escala, assim gerador de externalidades ambientais, sociais e
como do potencial para o desenvolvimento econmicas e refletem problemas e dificuldades,
sustentvel, por causa da extino de espcies, perda gerando conflitos quanto ao uso, apropriao e gesto
de solo e degradao de ambientes naturais. dos recursos naturais. Tal viso, que parece nortear a
linha-mestra da formulao de polticas pblicas do
As fases de expanso e contrao do Estado,
atual governo, reproduz tais prticas ao definir como
perodos de concentrao e descentralizao, de
programa prioritrio um Plano de Acelerao do
autoritarismo e de democracia, parecem ter
Crescimento que visa pr em prtica o slogan
influenciado pouco no ritmo de destruio da natureza,
Espetculo do Crescimento como fora-motriz para
mostrando que o crescimento econmico sempre
a mobilizao social na construo de pactos para a
dominou a conduo da formulao de polticas
sua viabilizao.
pblicas, assim como influenciou o comportamento
da sociedade brasileira quanto ao seu padro de Essa tnica tem se reproduzido continuamente nos
consumo e de relao com a natureza. A governana programas e metas governamentais desde o
ambiental no Brasil se baseia na legislao ambiental, Descobrimento com respaldo social, em que pese
no sistema de licenciamento, na atuao do Ministrio haver resistncias de grupos sociais organizados que
Pblico, nos conselhos e comits institudos e nas percebem outros caminhos para o Brasil e tentam
lideranas polticas e suas influncias no processo mostr-los, insistentemente. Tais grupos agem
decisrio, nas atuaes das organizaes no conforme a afirmao de Cavalcante (2006), que
governamentais e na atitude do cidado como ressalta que consideraes de curto prazo determinam
consumidor sustentvel. o que ser empreendido, independentemente das
conexes entre decises econmicas e suas
O processo de governana ambiental tem buscado
consequncias e possibilidades ambientais,
alcanar os postulados das teorias sociais de ao
comprometendo a efetividade da governana
coletiva, do uso de recursos de propriedade comum,
ambiental.
da definio de agendas locais de desenvolvimento
sustentvel e do fortalecimento das instituies sociais, A governana ambiental, apesar de j bem
fortalecendo o papel da Poltica Nacional de Meio consolidada no Brasil, ainda carece de apoio na
Ambiente na consolidao do Estado moderno e da constituio de processos de gesto ambiental, nos
democracia. Democracia e participao, eficcia na seus aspectos legais, institucionais, de capacitao
gesto e utilizao adequada dos mecanismos de institucional, de representatividade dos atores sociais
mercado so processos fundamentais para o e de interface com as demais polticas pblicas. A
desenvolvimento social e para o crescimento compreenso da instituio da governana ambiental
econmico, e constituem critrios importantes para o pode contribuir na anlise da complexidade das
alcance da boa governana, includa nesta a governana interaes entre o governo, setor privado, terceiro setor
ambiental. e a sociedade, e suas relaes com o meio ambiente,
buscando identificar o contexto e as razes histricas
A reforma do Estado enfrenta o grande desafio da
da sua conformao.
busca do equilbrio entre a fico da igualdade das
partes que compem o sistema federativo e a realidade Torna-se uma necessidade, para a melhoria da
das desigualdades sociais, econmicas, culturais e governana ambiental, o conhecimento mais
ambientais que caracterizam as diferentes regies do aprofundado da natureza das relaes institucionais e
Pas, suas populaes, seus processos histricos de socioculturais envolvidas no uso de recursos naturais
uso e ocupao do territrio e dos recursos naturais, para um melhor dimensionamento das causas dos
levando definio de padres distintos de tamanho, insucessos ou fracassos, na tentativa de se alcanar o
centralidade, composio e estrutura do Estado e sua desenvolvimento sustentvel. O Brasil do terceiro

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milnio parece no ter conseguido, ainda, libertar-se comprometendo seu destaque no cenrio mundial
das amarras e alicerces colonialistas de polticas como uma nao que se desenvolve em sintonia com
pblicas utilitaristas e predatrias do meio ambiente, os princpios do desenvolvimento sustentvel.

Joo Batista Drummond Cmara (joaocamara2012@bol.com.br) doutor em Desenvolvimento Sustentvel


pelo Centro de Desenvolvimento Sustentvel da Universidade de Braslia CDS/UnB (2011) e analista ambiental
do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis (IBAMA).

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REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLTICA V. 21, N 46: 179-183 JUN. 2013

ENVIRONMENTAL GOVERNANCE IN BRAZIL: ECHOES FROM THE PAST


Joo Batista Drummond Cmara
This article deals with an analysis of government action to the control of the use of natural resources in Brazil,
since its discovery in 1500. Aimed at understanding the process of formulation and implementation of
environmental policies, considering the evolution of concepts, rules and institutions from the colonial period to
the present day, featuring the historical bases, institutional and legal issues that have shaped the current Brazilian
environmental governance. The survey was conducted by consulting references and government documents
with different data and information. It can be observed that throughout the history of the country, government
action focused on the actions of command and control, with rules and institutions for specific natural resources,
with little or no integration with other policies and management processes of natural resource use situation
changed significantly after the enactment of Law No. 6.938/81, under the National Environmental Policy when
there was correspondence of the evolution of environmental management in Brazil with the concepts, principles,
guidelines and criteria for environmental governance and its results. Despite advances towards the criteria of
reform and modernization of the state as decentralization, participation, democratization, managerial capacity,
efficiency and effectiveness, the relationship between society, government and the private sector with nature
still reflects a colonial utilitarian, immediate and unsustainable use of natural resources, coupled with problems
of implementation of rules and regulations, causing environmental degradation and jeopardizing sustainable
development. Indicate the need to evaluate more critically the scope of the National Environmental Policy due
to continued loss of environmental resources and services and the high standard of consumer society on a non
sustainable base, requiring changes in attitudes of citizens regarding the use and protection resources and
environmental services. The results achieved contribute to the discussion of the historical relationship of the
use and occupation of the territory and its consequences for sustainability.
KEYWORDS: Environmental Governance; Environmental Policy; Descentralisation; Modernization
of the State.

* * *

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