Mdulo 2:

POLITICAS PBLICAS

DE INFANCIA

Y ADOLESCENCIA
 MODULO 2

POLITICAS PUBLICAS DE INFANCIA Y ADOLESCENCIA

Introduccin general:

La aprobacin de la Convencin sobre los Derechos del Nio por parte de las Naciones Unidas,
el 20 de noviembre de 1989, y su rpida ratificacin por parte de la casi totalidad de los
Estados del mundo (193) no solo lo convierten en el instrumento de Derechos Humanos que
rene mayor consenso a nivel internacional sino que genera un conjunto de efectos sobre las
formas de concebir la niez, el lugar de los nios, nias y adolescentes en la sociedad, las
responsabilidades de los Estados y dems actores sociales para garantizar esos derechos y los
mecanismos de exigibilidad y monitoreo de su grado de ejercicio.

A partir de la ratificacin de la CDN se producen un conjunto de transformaciones en las

formas en que los Estados y las sociedades conciben el lugar social de la niez y la forma en
que implementan las Polticas Pblicas tendientes a garantizar sus derechos. Para facilitar la
comprensin del impacto de la CDN sobre las polticas pblicas dirigidas a infancia y
adolescencia, en la segunda semana de este mdulo profundizar a lo ya trabajado en el
Modulo Cero respecto a polticas pblicas y algunas de sus principales caractersticas.

Luego, en la segunda semana del mdulo, se profundizar sobre las polticas pblicas con
enfoque de derechos. De este modo, se realizar una introduccin a las polticas de proteccin
integral de la niez y se darn ejemplos de formas en que algunos Estados han diseado e
implementado polticas con este enfoque y algunas de sus implicancias.
 SEMANA 4 - MDULO 2

Objetivos de aprendizaje:

Profundizar la comprensin sobre en qu consiste una poltica pblica; sus definiciones y

marco conceptual-terico en el cual se sustenta, gestin e implementacin.

Proveer de herramientas claves a las personas que trabajan con N N A que les permitan
entender y al mismo tiempo confeccionar polticas destinadas a la infancia.

Contenidos:

- Ciclo de las polticas pblicas

- Fases del ciclo de las polticas pblicas
 DESARROLLO CONCEPTUAL

El ciclo de las polticas pblicas

Analizar el ciclo de las polticas pblicas permite reconstruir las fases del proceso que lleva de
la preocupacin por un tema-problema a la implementacin de una poltica pblica. De esa
reconstruccin se pueden identificar los actores colectivos e instancias institucionales que
participan de ese proceso de construccin y de toma de decisiones en relacin a ella.

Asimismo permite visualizar los conflictos de intereses, saberes y posicionamientos que se

expresan en las decisiones. Es importante tener en cuenta que estas reflejan siempre una
postura por accin o inaccin respecto de un paradigma, como se enunci en el punto
anterior.

Caractersticas del proceso:

Situaciones de poder compartido propias de cada campo de actividad.

Planificacin estratgica sujeta a la dinmica propia del campo social y poltico.
Negociacin-participacin en todas las fases entre diferentes grupos de poder, con sus
respectivos intereses. En la arena de la infancia la no participacin directa de los nios,
nias y adolescentes genera una dinmica especial. Sus intereses son representados
por otros.
Asignacin de recursos. Es el acto poltico ms importante.

Sustentabilidad social:

Debe dar cuenta del consenso que hace sustentable la inversin. Esto hace referencia a la
cohesin social, esto es las sensibilidades y valores que permiten que el conjunto de la
sociedad aporte parte de sus ingresos -a travs del sistema impositivo- para que sean
invertidos en polticas sociales con determinadas orientaciones y a favor de sectores sociales
de baja posibilidad de movilizacin y demanda.
FASES DEL CICLO DE LAS POLTICAS PBLICAS

A continuacin se presenta un grfico que ilustra las fases del ciclo de las polticas pblicas y
luego se explica en mayor profundidad cada uno de ellos.

PERCEPCIN Y CONSTRUCCIN DEL PROBLEMA

ACCIONES SOCIALES E INSTITUCIONALES

LEGITIMACIN

INCLUSIN EN LA AGENDA

FORMULACIN DE PROPUESTAS

INCUBACIN - DISOLUCIN- ADOPCIN DE LA POLTICA PBLICA

IMPLEMENTACIN

EVALUACION

CONFRONTACIN DE PERCEPCION
A) PERCEPCIN Y CONSTRUCCIN DEL PROBLEMA:

Toda Poltica Pblica se inicia con la percepcin de un problema. Este problema se construye
en base a un paradigma que supone ciertas causas, efectos y posibles lneas de intervencin
para avanzar hacia su solucin. Por ejemplo: presencia de nios en situacin de calle

B) ACCIONES SOCIALES E INSTITUCIONALES:

Demuestran la preocupacin de sectores afectados o sensibilizados por el problema. Estos

pueden ser organizaciones sociales preexistentes o movimientos que se convocan a partir del
problema. Tambin aparece la accin de los medios de comunicacin que desde posturas
diversas hacen visible o no una realidad y generan opinin pblica.Tal como advierte Eliseo
Vern1 en su investigacin sobre el proceso de la formacin de esa opinin pblica, dentro del
sistema productivo de la prensa escrita nos encontramos con que a nivel de las condiciones de
produccin del discurso acta una verdadera teora de la recepcin (el cmo ser percibido)
que es el resultado de la voluntad de dominio, por parte de los productores, del conjunto de
fenmenos de regulacin de su mercado.

Los actores polticos, al tomar el tema visibilizado le dan una expresin institucional.
Retomando el ejemplo anterior (presencia de chicos en situacin de calle), en esta fase el tema
llega al sistema poltico desde dos miradas diferentes, como pueden ser:

a) los comerciantes y vecinos se quejan de la creciente

presencia de nios en sus zonas de residencia y consideran
que esto afecta sus intereses y amenaza su seguridad.
b) Por otra parte organizaciones sociales y ONGs plantean la
preocupacin por los derechos de estos nios algunos de
los cuales habran abandonado la escuela.

C) LEGITIMACIN:

A partir de estas acciones polticas, sociales y comunicativas se acepta a nivel de la sociedad la

legitimidad de la preocupacin y la necesidad de hacer algo. Por sobre las diferentes
posturas existe consenso en que el Estado no puede permanecer pasivo ante el problema.

1
Vern. E Prensa escrita y Teora de los Discursos Sociales : produccin, recepcin, regulacin. en Fragmentos de
un tejido, Barcelona Gedisa, 2004.
D) INCLUSION EN LA AGENDA

Como consecuencia de la legitimacin del problema comienza a darse el debate acerca de las
formas de intervenir, el sentido de las intervenciones estatales, los recursos que deben
destinarse, sus fuentes de financiacin. La inclusin en la agenda poltica implica iniciativas
parlamentarias, referencias en programas de gobierno, definicin de movimientos sociales en
relacin al tema. Es a partir de estos debates que se produce la priorizacin (el grado de
importancia o urgencia) del problema. Por lo general esta etapa lleva a alinear a los diferentes
actores sociales y polticos en torno a diferentes posturas de anlisis del problema instalado.

E) FORMULACIN DE PROPUESTAS

A travs de un proceso de decantacin de ideas, confrontacin y negociacin comienzan a

formularse diferentes propuestas. Por ejemplo: retomando el tema de los chicos en situacin
de calle, se plantean distintas propuestas que reflejan las perspectivas planteadas desde el
inicio en el punto B:

a) Se trata de un problema de desviacin social que amenaza la seguridad pblica.

Debe invertirse dinero en la construccin establecimientos y conducir a los nios con
la ayuda de las fuerzas policiales. All sern retenidos, alimentados y educados. Sus
padres podran ser sancionados por omisin.

b) Nos encontramos ante una consecuencia de la pobreza. La mayor parte de esos

nios tienen familia. La estrategia es fortalecer a esas familias para que puedan
contener a sus hijos. Esto implica ayudas econmicas condicionadas a la reduccin de
la presencia de los nios en la calle y su concurrencia regular a las escuelas. Este
proceso debe ser acompaado por tcnicos que trabajen cara a cara con las familias.

F) INCUBACIN - DISOLUCIN- ADOPCIN DE LA POLTICA PBLICA

Las propuestas llevan un tiempo de incubacin. Los debates en torno a ellas dan lugar a
descartar unas, reformular otras. Luego viene el anlisis de factibilidad: costos, normativa
existente, intereses afectados, efectos secundarios que las medidas pueden generar.
Este periodo temporal puede llevar a que el problema pierda relevancia (al menos a los ojos de
la opinin pblica por su tratamiento desde los medios de comunicacin), a que la evolucin
espontnea del mismo haga caducar las propuestas o que efectivamente se resuelva adoptar
una poltica publica con relacin al tema. Por ejemplo: durante un tiempo se discute sobre el
tema. El problema persiste y las posturas en torno a el se radicalizan. Finalmente el gobierno
define una poltica de identificacin de los nios y conexin con sus familias con la finalidad de
proponerles un acuerdo de transferencia de renta condicionada y un plan de trabajo con ellos
y el nio.

G) IMPELEMENTACION

En esta etapa del proceso el protagonismo se desplaza de los polticos a los tcnicos y
planificadores. Es la puesta en marcha de la poltica pblica a travs de un proceso de
interaccin entre los objetivos y las acciones desarrolladas para alcanzarlos.

Implica la construccin de la llamada cadena de resultados donde cada actividad genera un

resultado o producto que a su vez habilita la consecucin de otro. Esto se da en funcin de una
gama de vnculos entre personas e instituciones que conforman un entramado o red de cuyo
funcionamiento depender el grado de xito de la poltica. Esta fase incluye diferentes
categoras de acciones:

- gestin de recursos
- formacin de equipos
- capacitacin para las acciones que se les encomendarn
- armonizacin de los diferentes tiempos de implementacin ( ingreso de
personal, construccin de infraestructura, acuerdos interinstitucionales,
marcos normativos)
- participacin e interlocucin con los destinatarios
- desarrollo de estrategias de mediacin y resolucin de conflictos entre los
diferentes actores
- elaboracin de planes y cronogramas

La implementacin de esta poltica implica la articulacin de varias instituciones. La obtencin

de recursos, la aprobacin por parte del parlamento de normas que autoricen la transferencia
de fondos pblicos a particulares, la conformacin de equipos de campo, elaboracin de
protocolos de actuacin y construccin de instrumentos que permitan evaluar los impactos.

H) EVALUACIN:

La evaluacin en polticas publicas de infancia suele tener un carcter continuo de seguimiento

de la gestin, retroalimentacin e introduccin de ajustes el la planificacin.

La evaluacin es en sentido estricto la comparacin entre los objetivos expresados en metas

objetivas y cuantificables y los efectivamente logrados. Pero en un nivel ms amplio se refiere
a los impactos o modificaciones en las expresiones ms visibles del problema a partir de las
acciones realizadas.

Al nivel tcnico de las evaluaciones se suma la dimensin poltica. Siempre retomando el

primer ejemplo (problema de chicos en situacin de calle): las evaluaciones realizadas dan
cuenta de una drstica reduccin del nmero de nios en calle (40 %). Se confirma la presencia
en las escuelas de la mayor parte de ellos.

Esto puede generar diferentes reacciones:

a) Se gast tiempo y dinero y sigue habiendo nios en zonas donde no deberan estar.
Los que no estn en calle estn en ambientes negativos que de un momento a otro los
mandan a conseguir dinero otra vez.

b) La estrategia fue exitosa. Se debe insistir en esa lnea de trabajo.

c) El regreso de esos nios a las escuelas gener un problema en las aulas. Las
maestras no tienen instrumentos para trabajar con nios con esas historias de vida.

I) CONFRONTACIN DE PERCEPCIONES:

A partir de la evaluacin se reabre una nueva fase de problematizacin referido a la situacin-

problema despus de haber actuado sobre ella a travs de la poltica implementada. Esto
implica una nueva confrontacin de percepciones en la que se expresan nuevamente los
diferentes paradigmas. Recordemos que estos incluan una construccin de la situacin
deseada y es en funcin de las distancias con esa imagen objetivo que se realizar la valoracin
de la poltica que se continuar, se profundizar o se modificar. Por Ejemplo:

a) La intervencin realizada es acorde a los derechos de los nios. Logr revertir la

situacin sin recurrir a la institucionalizacin.

b) La intervencin es tmida y no tiene en cuenta las caractersticas morales de las

familias de las que estos nios proceden.

c) Esta polmica divide a la opinin pblica dando cuenta de las distintas percepciones
acerca de la poltica implementada.

Bibliografa obligatoria:

- Consejo Cientfico CLAD: Bresser Pereira, L.C.; Gamier, L.; Oszlak, O.; Prats i Catal, J.;
Przeworski, A.; Alvarez Conde, E.; y Cunill Grau, N.. Una nueva gestin pblica para Amrica
Latina Pags. 403 a 424 en: Lecturas sobre el Estado y las polticas pblicas: un debate de ayer
para fortalecer el actual Publicacin del Proyecto de Modernizacin del Estado, Jefatura de
Gabinete de Ministros de la Nacin, Buenos Aires, Argentina 2007. disponible en:

http://www.jgm.gov.ar/archivos/pme/publicaciones/230.pdf

Bibliografa complementaria:

- ODonnell G. Apuntes para una teora del Estado, en Oszlak Oscar (Comp) Teora de la
burocracia estatal, Buenos Aires, Paids 1984

-Aguilar Villanueva l. Estudio introductorio, en Aguilar Villanueva, Luis (Comp) Problemas

pblicos y agenda de gobierno, Miguel Angel Porra, Mxico 1993.
SEMANA 5 - MDULO 2

OBJETIVOS DE APRENDIZAJE:

Comprender de qu manera la aplicacin de la Convencin sobre los Derechos de la

Nio puede impactar y transformar positivamente las polticas pblicas destinadas a la
infancia.

Comprender la dimensin de la Proteccin Integral en el diseo de polticas pblicas.

CONTENIDOS:

- Impacto de la CDN en las polticas pblicas de infancia y adolescencia

- Caractersticas de las polticas pblicas con enfoque de derechos.

- Polticas de proteccin integral

- Un ejemplo de poltica de proteccin integral (Caso de Chile)

Introduccin

A partir de la ratificacin de la CDN se producen un conjunto de transformaciones en las

formas en que los Estados y las sociedades conciben el lugar social de la niez y la forma en
que implementan las Polticas Publicas tendientes a garantizar sus derechos. Entre estas
modificaciones podemos destacar los siguientes aspectos:

a) Responsabilizacin de los Estados

Se trata de un tratado vinculante. Es decir que con su ratificacin el Estado asume el rol de
sujeto de obligaciones en tanto garante de esos derechos. Por tanto debe abordar la tarea de
traducir a la realidad los derechos humanos de los nios, nias y adolescentes. La Convencin
en su artculo 4 dice: Los Estados partes adoptarn todas las medidas administrativas,
legislativas y de otra ndole para dar efectividad a los derechos reconocidos en la Convencin.
En lo que respeta a los derechos econmicos, sociales, y culturales los Estados parte adoptarn
esas medidas hasta el mximo de los recursos que dispongan y cuando sea necesario dentro
del marco de la cooperacin internacional. Este conjunto articulado de medidas que adoptan
los estados para garantizar los derechos consagrados por la Convencin es lo que llamamos
polticas pblicas de infancia y adolescencia desde la perspectiva de derechos.

b) Nuevo paradigma

La introduccin de la perspectiva de derechos modifica radicalmente las anteriores

concepciones de la asistencia a la niez basada en un enfoque de necesidades introduciendo
la concepcin del nio o nia como sujeto de derecho, eje fundamental del nuevo paradigma.
Esto implica que no se trata de desarrollar acciones filantrpicas, ni pensar en trminos de
necesidades sino que se trata de derechos exigibles y no renunciables que los nios, nias y
adolescentes tienen por su sola condicin.

Como se esboz en el mdulo 1, la aprobacin de la CDN por parte de las Naciones Unidas
(1989) introduce un nuevo paradigma: El paradigma de la Proteccin Integral, llamado a
transformar el campo de las polticas de infancia. En esta semana del mdulo se profundizar
en las polticas pblicas con este enfoque.
Sin embargo, es importante destacar que en la actualidad, si bien existen avances en
considerar el nio o nia como sujeto de derecho y el inters superior del nio como referente
en la resolucin de conflictos y los mismos han sido recogidos en los marcos jurdicos, en el
discurso tcnico y en sectores importantes del sistema poltico, este paradigma an dista
mucho en impregnar las prcticas institucionales y la propia vida cotidiana que se despliega
tanto en mbitos pblicos como privados.

b) Transformaciones en la sociedad y la cultura

Los consensos alcanzados por la CDN a nivel internacional y su introduccin como referente
legal, poltico y tico a nivel de las diferentes realidades nacionales incide en el
reposicionamiento y fortalecimiento de diferentes sujetos sociales que se identifican con sus
principios y postulados comenzando a incidir el la opinin pblica a travs de la denuncia, la
propuesta y el seguimiento de los compromisos contrados por los Estados. Entre estos actores
incluimos los agentes del Estado, las Organizaciones de la Sociedad Civil, los movimientos
sociales, sectores acadmicos y del sistema poltico.

c) Sistema de monitoreo
Entre sus mandatos, la CDN incluye un proceso de monitoreo de los derechos de los nios,
nias y adolescentes donde tanto desde los Gobiernos como de los sectores organizados de la
Sociedad Civil se reportan los avances de los mismos al Comit de los Derechos del Nio de
Naciones Unidas quien emite sus recomendaciones a los respectivos Estados. El Art. 44 seala
que los Estados Partes se comprometen a presentar al Comit de los Derechos del Nio por
intermedio del Secretario General de las Naciones Unidas, informes sobre las medidas que
hayan adoptado para dar efecto a los derechos consagrados en la Convencin y del progreso
que hayan alcanzado en el goce de los mismos. Estos informes se presentan a los dos aos de
entrada en vigencia de la Convencin en cada pas y, en lo sucesivo cada cinco aos. El Comit
tambin toma en cuenta en su discusin informes presentados por la Sociedad Civil y propone
al Estado un conjunto de observaciones y recomendaciones solicitando a los Estados su ms
amplia difusin.
Qu es la Proteccin Integral y que caractersticas tienen las Polticas Pblicas desarrolladas
desde esta perspectiva?

Segn Carlos Enrique Tejeiro Lpez:2 al interior del concepto de proteccin "se encuentra la
bsqueda de la proyeccin general del nio y el adolescente como entes ticos, el desarrollo de
su misma personalidad en trminos de sus potencialidades".

Teniendo en cuenta ese concepto, la definicin de PROTECCION INTEGRAL es la caracterizacin

del conjunto de acciones, polticas, planes y programas que con prioridad absoluta se dictan y
ejecutan desde el Estado, con la firme participacin y solidaridad de la familia y la sociedad
para garantizar que todos los N N y A gocen de manera efectiva y sin discriminacin de los
derechos humanos a la supervivencia, al desarrollo y a la participacin considerando la
transversalidad que adquiere el concepto de inters superior. Al mismo tiempo, debe atender
las situaciones especiales en que se encuentran los nios individualmente considerados, o
determinado grupo de nios que han sido vulnerados en sus derechos.

La introduccin del enfoque de derechos en el diseo e implementacin de las polticas

pblicas implica rediscutir los modelos de atencin, las estrategias de promocin de la
participacin, las articulaciones interinstitucionales e intersectoriales, los sistemas de
informacin y monitoreo. Es un complejo proceso de deconstruccin-reconstruccin no solo
de los niveles institucionales sino de la vida social misma.

A riesgo de ser esquemticos sealaremos algunas de las caractersticas de las polticas de

infancia desde la perspectiva de derechos:

Trata de garantizar derechos. Esto conlleva la exigibilidad, la responsabilidad estatal y

el carcter universal de estos derechos.

Son polticas integrales: todos los derechos para todos los nios. Los derechos son
indivisibles, no hay derechos ms importantes que otros, guardan entre ellos una

2
Carlos Enrique Tejeiro Lpez, Teora General de Niez y Adolescencia(1998), p, 32, editado por UNICEF-Colombia
relacin sinrgica. La postergacin o vulneracin de un derecho conlleva la depresin
en el ejercicio de los otros. Cuando hablamos de todos los nios nos referimos al
carcter universal an cuando la interpretacin dinmica de la igualdad (equidad)
puede llevar a que existan acciones diferenciadas segn situaciones y niveles de
vulnerabilidad.

Dentro de la integralidad e indivisibilidad de los derechos, el derecho a ser informado,

a formarse su propia opinin y a expresarla con la consiguiente escucha de parte de
los adulto - es un derecho clave al momento de diferenciar al nio-sujeto de derecho
del nio-objeto de compasin o control social.

La integralidad exige un accionar articulado de parte de las instituciones de manera

de romper las lgicas sectorizadas que caracterizan a los Estados. La intersectorialidad
y su articulacin en los diferentes niveles operativos aparece as como uno de los
grandes desafos en la gestin de estas polticas

Si bien los Estados son los garantes de derechos, las polticas pblicas que buscan
garantizar su ejercicio procuran el involucramiento y la identificacin del conjunto de
la poblacin con el respeto y proteccin de los derechos de la niez. Lleva a repensar
las relaciones humanas no solo en los mbitos pblicos sino que penetran tambin lo
privado (familia, relaciones intergeneracionales). No se limita a brindarles servicios a
los nios y nias sino de darles un lugar social como personas y ciudadanos.

Las polticas pblicas desde la perspectiva de derechos atienden a las causas de la

vulnerabilidad o la vulneracin. No son polticas paliativas sino que en sus objetivos
ltimos deben propender al desarrollo pleno de los nios y nias como sujetos de
derecho.

Las polticas de infancia as entendidas deben ser sustentables. Dicha sustentabilidad

implica una dimensin poltica que garantice los consensos necesarios para su
permanencia a travs del tiempo y una sustentabilidad financiera que no es
independiente de la anterior.

La inversin en polticas de infancia es una forma de redistribucin de la riqueza. La

principal fuente de financiacin es el aporte tributario que permite al Estado disponer
de los recursos para solventar polticas de construccin de equidad y garanta de
derechos en los diferentes niveles. Dicha inversin no solo remite a la cantidad sino a
la calidad: impacto, distribucin de los servicios en el territorio, gestin y
administracin de recursos.

La introduccin de la dimensin econmica nos lleva a la importancia de la

priorizacin. Priorizar significa invertir en unas lneas de accin en desmedro de otras.
En las decisiones polticas a travs de las cuales se establecen estas prioridades se
refleja el grado de identificacin entre las polticas concretas que implementa un
determinado Estado y la perspectiva de derechos.

La categora sujeto de derecho trasciende el plano jurdico para ser una condicin
que impregna los vnculos interpersonales de las personas, en todos los planos y
mbitos de la vida. El nuevo concepto de sujeto de derecho integra as lo jurdico con
lo social y lo personal. Se promueve una concepcin de la democracia que trasciende
el sistema poltico para penetrar las relaciones humanas en lo social y lo cultural
alcanzando los espacios privados donde tradicionalmente predomin la
discrecionalidad del poder patriarcal. Los derechos as concebidos no son solo normas
sino fuente de valores ticos y horizonte de referencia para regular la convivencia
intergeneracional. Mientras estas transformaciones culturales no se produzcan el
reconocimiento legal de los derechos es necesario pero no suficiente para su pleno
ejercicio en los diferentes mbitos de socializacin.

Las polticas pblicas con enfoque de derechos son responsabilidad de los Estados
pero los trasciende. Su implementacin debe dinamizar y orientar las acciones que
realizan diferentes actores sociales (personas, comunidades, organizaciones sociales,
sociedad civil) articulando lo local, lo nacional, lo privado y lo pblico en relacin a la
efectiva observancia de los valores y principios ticos respaldados en los derechos
humanos. Debe propender al fortalecimiento de un Estado Social de derecho y una
sociedad de derecho. Esto tiene dos consecuencias:

1) La apropiacin de la poltica por parte de la sociedad habilita su

sustentabilidad y su permanencia a travs del tiempo.
 2) En un plano mas terico se supera la dicotoma entre posturas Estado
cntricas y las posiciones neoliberales que postularon un Estado
prescindente y omiso en relacin a su deber de garantizar derechos de la
poblacin.

La construccin de una cultura de derechos se basa en la complementariedad entre personas,

sociedad y Estado.

Ampliando el punto anterior resulta ilustrativo el planteo realizado por Alessandro Baratta3 en
el sentido de la transversalidad de los derechos que lleva a que estos deban derramar desde
las instituciones encargadas de su promocin y proteccin hacia el conjunto de la sociedad:
Una interpretacin sistemtica del artculo 3 de la Convencin sobre los Derechos del Nio de
1989 exige -segn mi opinin- que se supere el lmite sugerido por el tenor literario del primer
prrafo "en todas las medidas concernientes a los nios", asumiendo que normalmente todas
las medidas tomadas por instituciones pblicas o privadas del bienestar social, los tribunales,
las autoridades administrativas o los rganos legislativos tienen directa o indirectamente
relevancia para los nios. De esta manera, el criterio del "inters superior del nio se convierte
en el principio de la relevancia universal del inters del nio, lo cual implica la transversalidad
de las polticas pblicas y de las medidas internacionales dirigidas a la proteccin de los
derechos de los nios. Esto quiere decir que la proteccin de estos derechos no es
necesariamente slo la tarea de instituciones particulares con una competencia especfica, sino
de una estrategia general que potencialmente interesa a cualquier institucin pblica o privada
y a cualquier rgano del Estado o de sus entidades territoriales y de la comunidad
internacional. Este principio exige la coordinacin y la sinergia de todos los actores
potencialmente competentes

Universalidad, focalizacin y niveles de intervencin

Dentro del criterio de integralidad - todos los derechos para todos los nios- se hace
necesario identificar las diferencias y relaciones entre los diferentes niveles de complejidad de

3
Baratta, A, Infancia y democracia http://www.iin.oea.org/IIN/cad/SIM/pdf/mod1/Texto%204.pdf
las intervenciones que se enmarcan en estas polticas. En este sentido existen diferentes
criterios de diferenciacin:

a) De acuerdo al criterio ms bsico y tradicional, existen Polticas Pblicas Universales

destinadas a generar condiciones sociales, econmicas, culturales y de otra ndole para
la satisfaccin de los derechos colectivos y difusos de todos los nios, nias y
adolescentes.

b) Polticas Especiales destinadas bsicamente a atender determinadas circunstancias

que provocan situaciones de vulnerabilidad a grupos tambin determinados de nios,
nias y adolescentes.

Las primeras (a) provocan y generan disfrute Universal de Derechos, las segundas (b) protegen
frente a violaciones de estos, para liberar de afecciones sociales o de otra ndole a los nios.

Para Baratta4, consideradas en todo su repertorio, las polticas pblicas de proteccin de los
nios en el marco de la Convencin se distribuyen en cuatro niveles. Estos se presentan -como
lo ha mostrado Garca Mndez 5- en la forma de una pirmide cuya rea disminuye cuanto ms
nos desplazamos desde la base hacia la cspide.

La seccin ms ancha est representada por las polticas sociales bsicas (educacin, salud). En
el segundo nivel encontramos las polticas de ayuda social (medidas de proteccin en sentido
estricto); ms arriba las polticas correccionales (medidas socio-educativas de respuesta a la
delincuencia juvenil), y finalmente las polticas institucionales que se refieren a la organizacin
administrativa y judicial, es decir, a los derechos procesales fundamentales de los nios. El
principio central de la estrategia dirigida a implementar una proteccin integral de los
derechos de la infancia es el de restablecer la primaca de las polticas sociales bsicas,
respetando la proporcin entre stas y las otras polticas pblicas previstas en la Convencin..

Esto significa, en primer lugar, que las polticas sociales bsicas tienen una funcin primaria y
general y que con respecto a stas, todas las otras polticas deben ser subsidiarias y residuales;

4
Baratta ,A op.cit
5
Garca Mendez, E. Derecho de la infancia adolescencia en Amrica Latina, de la situacin irregular a
la proteccin integral. Santa Fe de Bogot, Forum Pacis, segunda Ed.1997 pgs 241 y siguientes
en segundo lugar, que la concepcin dinmica del principio de igualdad impone a los Estados-
parte de la Convencin y a la comunidad internacional respectivamente, el respeto de un
estndar mnimo de las normas del Estado social y de una regulacin del desarrollo econmico
que respete los criterios del desarrollo humano y no sea contrario a ellos.

Las normas de la Convencin ofrecen ejemplos elocuentes de una concepcin dinmica de la

igualdad en relacin con las reglas del Estado de bienestar y de la solidaridad internacional
(que apunta a una clase diferente de globalizacin de la que conocemos hoy).

Ejemplo de una poltica de proteccin integral en Chile:

Para ilustrar la forma en que se plasman el paradigma de proteccin integral en las polticas
pblicas, resulta importante conocer ejemplos de algunos pases. En este apartado, se
expondr el ejemplo de el Servicio Nacional de Menores de Chile (SENAME). El mismo
conceptualiza tres niveles de intervencin en las Polticas de Infancia:

1) Un primer nivel corresponde a una proteccin de carcter general y universal, que

debe ser accesible a todos los nios, nias, adolescentes y familias que lo requieran,
especialmente si estn viviendo en condiciones de pobreza o en situaciones de baja
complejidad6 relativas a la vulnerabilidad de sus derechos. Para este nivel, la accin del
Estado debe ser de apoyo y asesora tcnica, en pos de traspasar la experiencia
acumulada en todos los aos que ha debido asumir iniciativas ligadas a esta rea.

Esta proteccin general y/o universal, a la que se asocian normalmente polticas generales de
asistencia, promocinales, de provisin y redistributivas, debe tener una expresin en el
territorio para que sea capaz de integrar a los sectores involucrados en temas de infancia (de
educacin y salud) con la institucionalidad local definida por los municipios. Lo anterior

6
Se entender por niveles de complejidad lo siguiente: Nivel de Baja Complejidad: Presencia de situaciones y/o
conductas que se constituyen en seales de alerta para considerar, pero que no provocan un dao evidente en nios/as
y adolescentes en lo que al ejercicio de sus derechos se refiere. Nivel de Mediana Complejidad: Presencia de
situaciones y/o conductas que se constituyen en evidentes seales de alerta, que provocan dao y/o amenazan los
derechos de nios/as y adolescentes. Nivel de Alta Complejidad: Presencia de situaciones y/o conductas que
provocan un grave dao a la integridad fsica y/o psicolgica de nios/as y adolescentes.
permitira asegurar una mejor inversin de los recursos pblicos, una adecuada focalizacin y
un seguimiento pertinente para aquellos casos que deban ser atendidos en programas de
proteccin ms especializados.

Se trata justamente de instalar, en tanto sistema institucional articulado, esta proteccin y

prevencin general orientada a amplios grupos sociales, o a sujetos pertenecientes a grupos
ms especficos, caracterizados por sus condiciones de vulnerabilidad social y/o cultural.

2) Un segundo nivel, que contempla acciones de proteccin y de prevencin ms

focalizada, posee un carcter ms especfico y de cierta especializacin, en pos de
asumir problemticas ms complejas, tanto en territorios como en sectores sociales o
grupos. Se orienta a sujetos en situacin de vulneracin de derechos y de riesgo, que
pueden categorizarse a grandes rasgos como de mediana complejidad7. En este
sentido, se trata de un nivel caracterizado por intervenciones de proteccin y
prevencin focalizadas y selectivas. La intervencin socio-educativa apoyada por
intervenciones psicosociales est en el centro de la accin metodolgica de los
proyectos y conlleva ciertos grados de especializacin y de mayor experticia por parte
de los/as educadores/as y profesionales que all trabajan.

Es relevante consignar que los dos niveles antes descritos requieren operar absolutamente en
coordinacin y mutua colaboracin. La no existencia o una frgil presencia de sistemas de
proteccin y prevencin de primer nivel genera una fuerte presin sobre el segundo nivel,
limitando las posibilidades de llegar de manera ms focalizada a aquellos nios/as y
adolescentes que requieren de un trabajo de intervencin ms especfico, imposibilitando el
despliegue de estrategias y metodologas ms complejas, sobrecargando de tareas de un
primer nivel a los equipos ejecutores.

7
No referimos ejemplo, a situaciones de pre-desercin escolar, consumo an no problemtico de drogas, conductas
trasgresoras que no llegan a tipificarse de delito, vnculos intrafamiliares basados en relaciones sostenidas de
violencia, instalados en un contexto marcado por lo infraccional (violencia, trfico, etc.) en sus relaciones de pares.
En este sentido es importante contar con servicios en el territorio que operen como
articuladores de los dos niveles antes mencionados. Es decir, como una bisagra que abre
oportunidades de brindar una atencin oportuna, pertinente y eficiente para los/as nios/as
y/o adolescentes y sus familias, respondiendo verdaderamente a las necesidades de estos
grupos y permitiendo derivar asertivamente hacia los distintos programas, acciones y
prestaciones que el Estado tiene disponible.

3) En un tercer nivel, las acciones en el mbito de la proteccin asumen un carcter

mucho ms especializado. Este nivel se focaliza prioritariamente en problemticas
altamente complejas8 trabajando a travs de modalidades de intervencin especficas.
Generalmente, cubren espacios territoriales ms amplios que las modalidades que
operan en el segundo nivel.

En ellos, la intervencin psicosocial est en el centro de la accin, articulndose tambin con

iniciativas ms especializadas existentes en los sectores (particularmente del rea de la salud).
En este tercer nivel actan tambin los programas orientados a la atencin de los y las
adolescentes infractores de ley (tambin sujetos de proteccin de derechos como se establece
en la Convencin Internacional de los Derechos del Nio y Reglas de Beijing), mientras se
encuentran cumpliendo una medida o sancin. En este sentido, los programas que atienden a
infractores de ley deben desarrollar acciones de reparacin (en los casos donde se detecta la
presencia de vulneracin de derechos, no atendidos anteriormente), de responsabilizacin y
de reinsercin social de este grupo, haciendo de sta una intervencin integral. Tambin se
incluyen en este nivel acciones dirigidas a consumidores de drogas o a victimas de Explotacin
Sexual Comercial para citar solo los ejemplos mas frecuentes.

Es deseable que la articulacin de los tres niveles de proteccin se produzca en un espacio

territorial determinado y consensuado, priorizando para ello, aquellas que presentan una

8
Referido por ejemplo, a. desercin escolar prolongada, consumo problemtico de drogas, peores formas de trabajo
infantil, explotacin sexual comercial, conductas trasgresoras tipificadas como delito, familias ausentes o con
conductas altamente negligentes, vnculos familiares altamente violentos, viviendo en caletas, con requerimiento de
separacin de su ncleo familiar de origen, etc.
poblacin infanto adolescente viviendo en condiciones de mayor vulnerabilidad por las
condiciones sociales, culturales y econmicas de sus familias y comunidad.

El fortalecimiento de sistemas locales de proteccin, idealmente coordinado en estos tres

niveles, es la principal garanta de desjudicializacin de casos, evitando as que ciertas
problemticas sociales, susceptibles de ser resueltas por vas diferentes, tengan que llegar a
los tribunales, provocando sobre ellos una sobrecarga de demandas, pero al mismo tiempo
una judicializacin de problemas propios de la proteccin social.

El esquema que se presenta a continuacin muestra los 3 niveles recin descritos:

Nios, nias y adolescentes con problemticas

altamente complejas
Tribunales de Familia y Garanta

Proteccin y Servicios Especializados

Nios, nias y adolescentes en situacin de vulneracin de

derechos y de riesgo, que pueden categorizarse como de
mediana complejidad

Proteccin y Prevencin Focalizada

Oficinas de Proteccin de Derechos

Para todo nio, nia, adolescentes y familias. Por ejemplo, salud fsica y
mental, educacin preescolar, escolar, orientaciones educativas, apoyo en
parentalidad, vinculadas a polticas universales.

Proteccin y Servicios Generales

El enfoque de la universalidad y de los niveles de intervencin progresivos, esto es, de la

consecucin paulatina y planificada de metas propone entonces abandonar el paradigma de la
tradicional entrega de servicios orientados por criterios de eficiencia y eficacia y colocar a la
persona, a la familia, a la comunidad, al territorio, en el centro de las preocupaciones y
responsabilidades. Esto es colocar a partir de una Poltica Pblica, la opcin colectiva por
encima de cualquier inters particular, lo que es bueno por encima de lo que es til, lo
humano por encima de lo econmico. Asimismo, la adopcin de este enfoque implica mejorar
la participacin estatal, la coordinacin entre el Estado y las organizaciones de la sociedad civil,
la articulacin con el parlamento, las empresas y los medios de comunicacin, es decir,
mejorar la calidad de la representacin y la participacin y crear instancias de vigilancia
ciudadana.

SNTESIS:

La Convencin sobre los Derechos del Nio por parte de las Naciones Unidas, y
ratificacin por parte de la casi totalidad de los Estados del mundo no solo lo
convierten en el instrumento de Derechos Humanos que rene mayor consenso a nivel
internacional sino que genera un conjunto de efectos sobre las formas de concebir la
niez, el lugar de los nios, nias y adolescentes en la sociedad, las responsabilidades
de los Estados y dems actores sociales para garantizar esos derechos y los
mecanismos de exigibilidad y monitoreo de su grado de ejercicio.
Se trata de un tratado vinculante. Es decir que con su ratificacin el Estado asume el
rol de sujeto de obligaciones en tanto garante de esos derechos.
La perspectiva de derechos modifica radicalmente las anteriores concepciones de la
asistencia a la niez basada en un enfoque de necesidades .Esto implica que se trata
de derechos exigibles y no renunciables que los nios, nias y adolescentes tienen por
su sola condicin.
Los actores sociales que se involucran en este nuevo paradigma incluyen los agentes
del Estado, las Organizaciones de la Sociedad Civil, los movimientos sociales, sectores
acadmicos y del sistema poltico.
Se puede decir que una poltica pblica es el conjunto de acciones visibles a partir de
las instituciones estatales que son tambin reconocidos por otros agentes sociales
estructurando las relaciones entre Estado y sociedad y construyendo los rasgos de la
 estabilidad social. En tanto sistema, el Estado o lo poltico no est afuera de la
sociedad sino que es parte intrnseca de ella. Las polticas pblicas se caracterizan
como lneas de accin con autoridad que distribuyen bienes e incentivos.
Las Polticas Publicas de infancia presentan las siguientes caractersticas:
-La demanda es dispersa, efectuada por los actores sociales intervinientes.

-Los marcos institucionales tambin son dispersos,

-La organizacin sectorizada y fragmentada de los Estados es una condicin de

produccin de las acciones emprendidas.

- Las polticas pblicas de infancia y adolescencia tienden a ser distributivas en tanto

distribuyen recursos que son producidos por el total de la sociedad.

Las polticas sociales tienen:

Una intencionalidad histrica
Una concepcin acerca del papel del Estado y sus responsabilidades ante las
problemticas sociales.
Una lectura y jerarquizacin de las necesidades, derechos y potencialidades de
los destinatarios.
Un lugar social asignado tanto a los destinatarios de esas polticas como a las
que no integran esa categora.

PROTECCION INTEGRAL es la caracterizacin del conjunto de acciones, polticas,

planes y programas que con prioridad absoluta se dictan y ejecutan desde el Estado,
con la firme participacin y solidaridad de la familia y la sociedad para garantizar que
todos los NNA gocen de manera efectiva y sin discriminacin de los derechos humanos
a la supervivencia, al desarrollo y a la participacin considerando la transversalidad
que adquiere el concepto de inters superior.
Bibliografa obligatoria

-Baratta. A Infancia y democracia

Disponible en: http://www.iin.oea.org/IIN/cad/SIM/pdf/mod1/Texto%204.pdf

Bibliografa sugerida

-Tejeiro Lopez, C .Teora General de Niez y Adolescencia, (1998) UNICEF-Colombia

-Garca Mendez, E . Derecho de la infancia adolescencia en Amrica Latina, de la situacin

irregular a la proteccin integral. Santa Fe de Bogot, Forum Pacis, segunda Ed.1997