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O Plano Nacional de Educao e o regime de
colaborao
Carlos Augusto Abicalil*
RESUMO: O artigo atualiza as disposies e dinmicas da

cooperao federativa como imperativo constitucional e a
colaborao entre os sistemas de ensino dentro da nova con-
formao do Plano Nacional de Educao, considerando
suas diretrizes, metas e estratgias, algumas de suas ferra-
mentas organizadoras e tendncias em tenso.
Palavras-chave: Plano Nacional de Educao. Regime de

colaborao. Sistemas de ensino.
Introduo
A
intensa mobilizao pelo novo Plano Nacional de Educao (PNE) (BRASIL,
2014a), pela valorizao profissional e pela prioridade efetiva em investi-
mentos pblicos adicionais para a promoo da qualidade socialmente
referenciada foi visivelmente vitoriosa com a sano da Lei n 13.005, de 2014 sem qual-
quer veto. A releitura do chamado pacto federativo brasileiro um exerccio de alta
densidade. Comporta uma complexidade temtica intrnseca: a organizao federativa
da Repblica e seus objetivos, os princpios e finalidades da poltica pblica. Dessa forma,
a considerao dos imperativos democrticos da afirmao e da garantia de exerccio
do direito educao requer os ambientes de memria e de projeto, de debate aberto e
de proposio sujeita crtica.
A trajetria percorrida desde o Manifesto dos Pioneiros da Educao Nova (AZEVEDO
et al., 1932) no linear (CURY, 2009). Tem sido fortemente impactada pelos desenhos
do projeto nacional de desenvolvimento de cada perodo. Raramente se encontrou con-
dies institucionais to promissoras quanto na presente gerao. Conjugamos o mais
* Mestre em Educao e Gesto de Polticas Pblicas. Presidente da CNTE (1995/2002). Atualmente Con-
sultor no Senado Federal. Braslia/DF Brasil. E-mail: <abicalil@senado.gov.br>.
Revista Retratos da Escola, Braslia, v. 8, n. 15, p. 249-263, jul./dez. 2014. Disponvel em: <http//www.esforce.org.br> 249
Carlos Augusto Abicalil
duradouro perodo de vigncia das liberdades democrticas desde a Proclamao da

Repblica com inequvoca afirmao da sociedade civil, desafiadora da cultura pol-
tica fundada no patrimonialismo (MENDONA, 2000) e no fisiologismo, adicionada
ao novo perfil brasileiro no cenrio das relaes globais e na consolidao de um pro-
cesso recente de crescimento econmico com distribuio de renda e desconcentrao
da riqueza nacional, entre outros fatores marcantes.
O debate em torno do PNE trouxe matizes importantes, originados da prpria
Conferncia Nacional de Educao (BRASIL, 2010) e das exigncias de novos ordena-
mentos jurdico-constitucionais especialmente derivados da Emenda Constitucional n
59, de 2009, (BRASIL, 2009a). A intrnseca relao entre o PNE e a articulao do Sistema
Nacional de Educao (SNE) ganhou estatura constitucional indita, exigindo necess-
ria regulao atualizada da cooperao federativa e da colaborao entre os sistemas,
assim como uma nova interao intersetorial e interinstitucional das polticas pblicas
em cada esfera de governo. O artigo 13 da Lei n 13.005, de 2014, aponta para sua insti-
tuio em lei prpria a ser sancionada at junho de 2016.
A tendncia de pulverizao de iniciativas e competncias concorrentes entre estado
e municpios coloca em risco a unidade da educao bsica duramente conquistada
depois de dcadas a fio de lutas de setores populares e civis. O papel de construo
hegemnica da iniciativa pblica no pode ser desperdiado. Por a deveria passar a
criao de instncias integradoras dessas iniciativas, como a criao dos fruns de edu-
cao encarregados de organizar e promover as conferncias municipais, as conferncias
estaduais e a Conferncia Nacional de Educao, de carter peridico, para construir e
propor, avaliar e acompanhar a execuo dos planos em cada esfera. Ser de todo conve-
niente reestruturar os conselhos de educao de modo a torn-los mais representativos
das instncias da administrao pblica nos diversos nveis, dos profissionais da edu-
cao e da sociedade, notadamente das organizaes de defesa de direitos de cidadania
e de interesses de classe.
Um bloco de disposies constitucionais por fundamento
A proposta de SNE com relaes democrticas e de planos (decenais) que con-

tenham diretrizes, metas, estratgias e objetivos deve transformar-se em projetos de
lei (municipais, estaduais e federal) de iniciativa do Poder Executivo. Com status de lei
complementar, estar regulamentando o artigo 23 da Constituio Federal. Nela, as ins-
tncias de cooperao interfederativa no mbito da Unio (com representao tripartite)
e no mbito dos estados (com representao, no mnimo, bipartite entre o respectivo
estado e os municpios em sua jurisdio) devem ser claramente institudas com suas
composies, atribuies e capacidade de normatizao vinculante.
250 Revista Retratos da Escola, Braslia, v. 8, n. 15, p. 249-263, jul./dez. . Disponvel em: <http//www.esforce.org.br>
O Plano Nacional de Educao e o regime de colaborao
Cury (2009) lembra, ademais:

Assim, o pacto federativo dispe, na educao escolar, a coexistncia coordenada
e descentralizada de sistemas de ensino sob o regime de colaborao recproca:
. com unidade: art. 6 e art. 205 da CF/88,
. com diviso de competncias e responsabilidades,
. com diversidade de campos administrativos,
. com diversidade de nveis da educao escolar,
. com assinalao de recursos vinculados. (p. 22).
Os processos de delegao de poderes e de representao nos rgos do sistema, no

nvel escolar, municipal, estadual e nacional, devem ser claramente definidos de modo
a no gerar disputas de representao dos diversos segmentos envolvidos, com man-
datos expressos e condies de cessao explcitas.
O conceito de autonomia tem sido muito confundido com o de parceria e de exerc-
cio de gesto de pessoal e de servios, fundado na atividade gerenciadora de instituies
de carter privado. Ao se eleger os colegiados de escola, criados pelas leis de gesto,
como portadores dessa figura jurdica, uma administrao pblica que pretenda manter
essa caracterstica, necessariamente, dever estabelecer em lei seu carter de exclusivi-
dade (sem concorrncia com as associaes ou centros de pais e mestres, entidades de
natureza privada) na administrao de recursos pblicos e os limites de contratao,
excetuando servios educacionais regulares e objeto dos planos de carreira e de ingresso
por concurso pblico. Restringir e controlar a terceirizao, a sublocao de prdios e de
equipamentos, as concesses de espaos para atividades de empresa privada, a explora-
o econmica das cantinas e das atividades de reprografia e multimeios didticos etc.
so pontos de ateno permanente.
Por essa razo mesmo, a Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional (LDB)
(BRASIL, 1996) descreveu, sob a orientao constitucional, incumbncias de cada esfera
administrativa. Em todas elas o princpio da colaborao se repete, subordinado ao
cumprimento do direito pblico subjetivo ao qual correspondem deveres de Estado e
aes de governo, a superao de desigualdades, a formao bsica comum e a conso-
lidao de um padro de qualidade. Chama particular ateno a previso do pargrafo
nico do artigo 11: Pargrafo nico Os Municpios podero optar por se integrar ao
sistema estadual de ensino ou compor com ele um sistema nico de educao bsica.
(BRASIL, 1996).
Assim, pertinente salientar que convivemos com um determinado cenrio de
organizao em que as bases conceituais e legais dadas pela Constituio e pela LDB
definem papis e funes para a gesto da educao brasileira, em seus vrios nveis e
modalidades e, dentro desses marcos, enfrentamos tanto os obstculos quanto as bre-

chas para a construo do SNE.
Por isso mesmo oportuno recuperar o ativo de proposies legislativas fortemente
vinculado s propostas assumidas pelo Frum Nacional em Defesa da Escola Pblica
(FNDEP) que poderia ser representado em variadas disposies atualizadas no orde-
namento constitucional e legal, incluindo a LDB e o prprio PNE. Obviamente, muitas
das proposies da lei nacional devem obter reflexos correspondentes em legislaes
estaduais e municipais, especialmente referentes expresso das responsabilidades
especficas e encargos financeiros de cada esfera da administrao e aos instrumen-
tos de seu compartilhamento cooperativo; aos organismos democrticos de consulta,
de normatizao e de controle social; s instncias de formulao poltica e de planeja-
mento, entre outros.
No se pode desconsiderar, por fim, a Emenda Constitucional n 59, de 2009, de ini-
ciativa da senadora Ideli Salvatti, j promulgada. A proposta, originalmente voltada a
determinar o fim da incidncia da Desvinculao das Receitas da Unio (DRU) sobre os
recursos vinculados manuteno e desenvolvimento do ensino, alcanou uma dimen-
so muito mais intensa derivada da nova extenso da obrigatoriedade de toda a educao
bsica; da incluso da Unio como ente federativo corresponsvel pela educao obri-
gatria, pela instituio do Plano Nacional de Educao, de durao decenal, como eixo
articulador do SNE; e da fixao de meta percentual do Produto Interno Bruto (PIB) de
investimento pblico em educao.
Assim, h um bloco de disposies constitucionais que conforma as lentes a partir
das quais todo o texto do PNE deve ser lido e compreendido como tarefa pblica, inde-
pendentemente da esfera da administrao cuja atuao prioritria esteja consignada
e com vistas ao cumprimento integral de suas finalidades e objetivos. Compe-se, sem
excluso de outros dispositivos, dos artigos 23, 206, 211 e 214 da Constituio Federal
(BRASIL, 1988).
Colaborao e cooperao: sinonmia e distino
Do ponto de vista semntico, poder-se-ia ponderar que os termos colaborao e

cooperao possuem rigorosamente a mesma significao. Porm, do ponto de vista
constitucional, h que distinguir o sentido. Tal distino se d, essencialmente, pelo lugar
constitucional que ocupam: no artigo 23, referindo-se exclusivamente relao interfe-
derativa, entre os entes federados, alcanando todas as estruturas do Poder Pblico em
sentido restrito, requerendo a regulao das normas de cooperao. Nas disposies em
que a colaborao se apresenta, expressamente, a relao se d entre sistemas de edu-
cao, cujas instituies pblicas so partes, os entes federados possuem competncias
prioritrias especficas, organizam suas redes prprias s quais todas a instituies edu-
cacionais privadas (em sua multiplicidade de formas jurdicas admitidas em lei) esto
vinculadas. Essa complexa relao entre sistemas de educao, por outro lado, gera for-
mas distintas de relao institucional, ora por convnios, ora por adeso a programas,
ora por pactos ou acordos, ora por determinao legal. As variadas formas so atinen-
tes enorme diversidade de situaes a serem resolvidas em regime de colaborao.
A compreenso dessas modalidades relacionais est considerada de maneira did-
tica no artigo de Araujo (2010). No caso do PNE, o imperativo constitucional aponta para
aes integradas dos poderes pblicos, ampliando a dimenso do que seja efetivamente
o exerccio das competncias comuns para assegurar a manuteno e o desenvolvimento
do ensino em seus diversos nveis, etapas e modalidades. igualmente importante ressal-
tar que o fato de existirem o sistema federal, os sistemas estaduais e do Distrito Federal e
a potencialidade universal dos sistemas municipais no substitui per se o SNE. Tampouco
a tarefa do PNE em articul-lo suprime a tarefa de conceber sua consistncia distinta
do atual sistema federal e das meras relaes entre este e os demais sistemas de ensino.
O artigo 7 do PNE (BRASIL, 2104a) aponta claramente essa insuficincia no
ordenamento nacional. Por isso, o destaque da adoo de medidas adicionais e/ou de
instrumentos jurdicos que formalizem a cooperao, coordenao e colaborao rec-
procas. De igual modo, ser preciso conceber: que instncia decide sobre as medidas
governamentais, os instrumentos jurdicos, a organizao da oferta das modalidades da
educao? Com que composio representativa se far a instncia de negociao per-
manente e cooperao? Para quais finalidades? Com que procedimentos? No uso de
quais recursos?
A redao do artigo 8 (BRASIL, 2014a) alcana a relao intrnseca entre os pla-
nos de cada esfera administrativa, a necessidade de integrar polticas pblicas de outras
reas, a garantia da equidade na observncia da diversidade, a promoo da articulao
interfederativa e a participao democrtica na prpria elaborao dos planos. No h
como realiz-lo sem a considerao dessas mltiplas dimenses. H uma ntima rela-
o de coerncia com os artigos 205, 206 e 211 da Constituio Federal (BRASIL, 1988).
O artigo 11 do PNE (BRASIL, 2014a) acaba por instituir, de maneira muito parcial
ainda, o que chamou de Sistema Nacional de Avaliao da Educao Bsica. Por opor-
tuno, registro que preferiria a sugesto de diversas entidades do FNDEP de trat-lo em
lei prpria, como o faz com o Sistema Nacional e Avaliao do Ensino Superior (Sinaes).
Entretanto, a sano da lei do PNE interps essa abordagem, informando o papel coor-
denador da Unio, a forma colaborativa de sua composio com os estados, o Distrito
Federal e os municpios, na sua condio de entes federados, independentemente de
conformarem ou no sistemas prprios, integrados ou nicos (art. 11 da LDB). De modo
intrigante, entretanto, confere a um organismo da Unio o Instituto Nacional de Estu-
dos e Pesquisas Educacionais Ansio Teixeira (Inep) a tarefa de elaborar e calcular o
Ideb e os indicadores mencionados. Ademais, menciona a ocorrncia de acordo de

cooperao no caso dos estados e do Distrito Federal, quando mantiverem sistemas
prprios de avaliao nos respectivos sistemas de ensino, e dos municpios (que no
lograram competncia legal para a avaliao, ainda que com sistemas prprios, pelo
artigo 11 da LDB). Tal fato pode ser confirmado, tambm, pela redao da estratgia
7.32 do PNE (BRASIL, 2014a).
Eis, ento, no artigo 13 do PNE (Brasil, 2014a), a previso da lei do SNE que men-
cionamos logo no incio deste artigo. Fica clara a distino entre o atual sistema federal
e suas competncias, os sistemas estaduais e do Distrito Federal e os sistemas muni-
cipais constitutivos do sistema nacional. O PNE no substitui esse corpo articulador.
Antes pressupe que haja estruturas, organismos, relaes coordenadas para dar con-
sequncia s suas diretrizes, metas e estratgias. O legislador conferiu um prazo de dois
anos para tal tarefa que incorpora a capacidade de iniciativa legislativa de cada uma
das Casas do Congresso Nacional e do Poder Executivo. Esse artigo 13 tambm pode-
ria levar a reconsiderar com dimenso bem mais ampla a viso parcial do artigo 11 que
mencionamos anteriormente, tendo em vista que a avaliao parte indispensvel do
componente pblico do SNE.
Noutra oportunidade, valer discorrer, tambm, sobre outra dimenso das altera-
es constitucionais. O artigo 214 expressa o SNE e seu sentido aponta perspectivas bem
mais amplas do que as de um sistema de sistemas de ensino.
O horizonte das metas e estratgias do PNE
Avanando para a considerao das metas e estratgias do PNE, ser importante

notar que vrias delas reiteram expressamente a cooperao ou a colaborao. Isso no
significa que quaisquer das outras no reiteradas a dispensem. Antes, significa um realce
de condicionalidade principal de sua realizao ou execuo. Em diversas oportunida-
des, a colaborao o pressuposto do enunciado. Noutras, embora no se expresse, a
cooperao federativa o meio de sua execuo, como o caso explcito das metas de
valorizao profissional e de financiamento. Para efeito de elaborao deste artigo, des-
tacamos as metas e estratgias que expressamente mencionam a colaborao entre os
sistemas e a cooperao entre os entes federados, pondo a ateno principal nessa carac-
terstica do federalismo brasileiro. o caso da Meta 1 e de suas estratgias 1.1; 1.3 e 1.5
(BRASIL 2014a), referentes educao infantil na pr-escola.
Em que pese o artigo 5 da LDB mencionar o dever do Poder Pblico de recensear,
h iniciativas nos desdobramentos do plano que apontam para definies de metas de
expanso segundo um padro nacional de qualidade. Alguma instncia deve ser capaz
de conceber tal padro e pactuar as metas de expanso. Do mesmo modo, o Poder
Pblico deve recensear a populao demandante. A estratgia 1.3 aponta para uma ao
integrada no seu sentido mais radical. Entretanto, no capaz de afirmar se tarefa do
agente pblico municipal, estadual ou federal, mas os supe integrados, a partir da afir-
mao de que tal procedimento peridico realizado em regime de colaborao. Onde
o procedimento se define, se regula, se detalha, se integra? Mais claramente, ao men-
cionar um programa nacional de construo e reestruturao da rede fsica de escolas
pblicas de educao infantil, a explicitao da colaborao exige um organismo capaz
de medi-la. Embora constitua uma competncia prioritria dos municpios, notria a
responsabilidade comum para a garantia do acesso ao servio educacional, como antev
o artigo 23 da Constituio Federal.
No caso da meta 2 e suas estratgias 2.1 e 2.2, referentes universalizao do ensino
fundamental de nove anos (BRASIL, 2014a), ficamos diante de uma tarefa constitucional-
mente atribuda prioridade de estados e municpios. Originalmente, inclusive, somente
a eles incumbia a colaborao para cobrir a obrigatoriedade do ensino fundamental de
oito anos. A alterao do texto constitucional, entretanto, ampliou a educao obriga-
tria, introduziu a responsabilidade solidria da Unio e interps nova amplitude para
a cooperao federativa alcanando todas as modalidades, a indistino do corte etrio
da populao e a extenso dos programas complementares, importando diversas alte-
raes em outros instrumentos legislativos sobre salrios da educao, programas de
alimentao e transporte escolar, de material didtico, de formao inicial e continuada
para os profissionais da educao, entre outros.
A estratgia 2.1 similar 3.2 e 7.1, assim como a 2.2 similar 3.3 (BRASIL, 2014).
Menciona articulao e colaborao com os estados, o Distrito Federal e os municpios
e aponta uma inovao pouco clara, frente s competncias prprias do atual Conse-
lho Nacional de Educao (BRASIL, 1995) e daquela instncia permanente, criada
no artigo 7, que problematizei anteriormente. Ao primeiro, uma proposta de direitos
e objetivos de aprendizagem e desenvolvimento para os alunos. segunda, um pacto
de sua implantao, firmando que tais objetivos e direitos se configuram como a base
nacional comum curricular. Claramente, h um latente debate sobre a relao entre esses
termos e sua potencial reduo a um currculo nacional mnimo refutado pela legislao
brasileira, desde a Constituinte. Esses elementos me trazem mais firmeza para afirmar
que as temporalidades podem estar inadequadas, quando o artigo 13 d dois anos de
prazo para a configurao do SNE e o artigo 11 j institui um sistema nacional de ava-
liao to parcial.
Por bvio, no repetirei as mesmas argumentaes ao destacar a meta 3.
Na linha de expanso dos direitos que vem se consolidando desde a superao
do auge das concepes neoliberais que ocuparam espao na dcada de 1990, a sig-
nificativa alterao conceitual sobre educao especial e o direito das pessoas com
deficincia, que constituem a meta 4 e, notadamente, a estratgia 4.1 (BRASIL, 2014a),
embute a cooperao federativa e a colaborao entre os sistemas como seu pressu-

posto. Seja na forma de financiamento da dupla matrcula no Fundeb (BRASIL, 2007),
no credenciamento de instituies para autorizao do funcionamento de seus cursos, de
equipamentos e adequaes de acessibilidade, assim como na Certificao de Entidades
Beneficentes da Assistncia Social (BRASIL, 2009b), implicando relaes no mbito dos
sistemas federal, estaduais, distrital e municipais dessas instituies no atendimento a
normatizaes emanadas de rgos normativos especficos.
Sem qualquer meno explcita cooperao ou colaborao, a meta 5 incumbe
diretamente a ao dos estados, do Distrito Federal e dos municpios, alcanando os
respectivos sistemas em razo da oferta em instituies privadas. Entretanto, o direito
pblico subjetivo nela compreendido pressupe a ao colaborativa, tendo em vista
a garantia universal. No por acaso, a meta desprende-se da vinculao instituio
ofertante do servio educacional e vaza diretamente ao direito das crianas: Meta 5:
alfabetizar todas as crianas, no mximo, at o final do 3 (terceiro) ano do ensino fun-
damental. (BRASIL, 2014a).
De maneira semelhante, embora em grau bastante menor, a meta 6 coloca em tela
a educao em tempo integral. Desta feita, com o olhar sobre a oferta pblica. Explicita-
mente, assim, afeta a cooperao federativa. Note-se que a estratgia 6.1 infere um papel
distinguido da Unio, anotando o apoio por meio de atividades de acompanhamento
pedaggico e multidisciplinares por dentro das escolas (preponderantemente estaduais
e municipais). J em relao disposio das estratgias seguintes, relativas constru-
o, ampliao e reestruturao das escolas pblicas, a colaborao se efetiva mediante
a conformao de programa sem distino da abrangncia (6.2) ou de programa nacio-
nal (6.3), alcanando, inclusive, a formao de recursos humanos para a educao em
tempo integral (BRASIL, 2104a).
A meta 7 BRASIL, 2014a) a mais extensa nas referncias explcitas cooperao
interfederativa e colaborao entre os entes. O desafio da qualidade da educao bsica
no poderia renunciar a tal condicionalidade. Sua dimenso transversal fica explicitada
na relao direta com as caractersticas do que deve ser nacional, correspondente a uma
mesma dignidade de direito dos cidados independentemente da rede de ensino a que
se vinculam, etapa ou modalidade de educao bsica em que estejam inseridos. Assim
se repetem as referncias base nacional comum, aos indicadores de avaliao insti-
tucional, equalizao de oportunidades educacionais, aos parmetros de qualidade
dos servios e formao de professores, entre outras. Nesses aspectos, vale ressaltar
estruturas recentes de composio interfederativa que mantm relao direta com as
perspectivas desenhadas pelas suas estratgias. Assim se revelam a Comisso Intergo-
vernamental para o Financiamento da Qualidade da Educao Bsica, no mbito do
Fundeb (BRASIL, 2007) e o Comit de Gesto Estratgica do Plano de Ao Articuladas
(BRASIL, 2012) ou os Comits Interinstitucionais e Formao Inicial e Continuada dos
Profissionais da Educao Bsica (BRASIL, 2009c). notvel a reiterao presente nas

estratgias 7.1; 7.3; 7.5; 7.6; 7.13; 7.19; 7.21; 7.32 e 7.34 (Brasil, 2014a).
O bloco das metas de 8 a 11 incorpora a colaborao como pressuposto. Reitera a
afirmao do direito educao conjugado com a reduo das desigualdades de mlti-
pla natureza, assim como a distino de metas especficas por estrato social considerado
e sua integrao com as polticas de desenvolvimento social, cultural e econmico.
As metas 12 a 14 tambm no expressam os termos colaborao ou cooperao.
Entretanto, clarividente uma interface matricial na estratgia 12.18, ao mencionar o
apoio tcnico e financeiro da Unio para estimular a expanso de vagas, considerando
a capacidade fiscal dos estados e municpios mantenedores de instituies de ensino
superior e as necessidades na oferta e na qualidade da educao bsica - uma condio
quase matricial que implicar relaes mais orgnicas entre os entes federados e os sis-
temas de ensino correspondentes. Parte da complexidade do federalismo brasileiro em
matria educacional se configura exatamente na ausncia de exclusividade de iniciativa
de criao, de manuteno, de gesto e de financiamento de instituies pblicas vincu-
ladas a cada esfera da administrao e os nveis e modalidades da educao. A mesma
situao vai se repetir na estratgia 13.14 (diretamente relacionada com a meta 15), assim
como a previso de consrcios entre instituies pblicas de educao superior, inde-
pendentemente de vinculao administrativa a outro ente federado ou finalidade de
ensino, pesquisa e extenso. O mesmo se confirmar na meta 14 e na estratgia 14.2 con-
cernentes ps-graduao (Brasil, 2014a).
A sequncia das metas 15, notadamente nas estratgias 15.1, 15.11 e 15.13, e 16, nas
estratgias 16.1 e 16.6 (BRASIL, 2014a), trata de outro aspecto essencial de caracteriza-
o do nacional: a extenso do conceito dos profissionais e suas consequncias para a
formao inicial e continuada cuja ao fundamentada em planejamento estratgico
orgnico e articulado entre os entes federados.
Desafiando o velho entendimento das autonomias administrativas, confirmando
a constitucionalidade da obrigao comum de valorizar os profissionais da educao,
as metas 17 e 18 reafirmam o marco nacional das referncias de remunerao e de car-
reira, inclusive apontando temporalidades de seis e dois anos, respectivamente, para
sua consecuo. Evidentemente, a formatao do frum permanente pode ou no
ensejar perspectivas mais longevas e cortantes do que a representada pelo acompanha-
mento da atualizao progressiva do valor do piso e deve avanar nas atribuies que
se conciliem com as disposies da carreira e da remunerao apontadas pelo artigo 206
da Constituio Federal, condio sem a qual dificilmente se superaro os limites dos
entes federados e a aferio de sua capacidade financeira para a manuteno e desen-
volvimento do ensino pautado nos referenciais de qualidade e valorizao definidos
nacionalmente. imprescindvel a consolidao de referncias que suportem a ao da
Unio conduzida pelo dever de promover a reduo das desigualdades e exercer de
maneira equilibrada sua funo supletiva explicitamente supostas nas estratgias 17.1;
17.4; 18.3; 18.5 e 18.7 (BRASIL, 2014a).
A meta 19 reclama recursos e apoio tcnico da Unio para a efetivao da gesto
democrtica da educao. Interpe referncias abertas a critrios tcnicos de mrito e
desempenho e a consulta pblica comunidade escolar para tanto. H uma diretriz
implcita para a observncia dos estados, do Distrito Federal e dos municpios sob a con-
dio de eleger a ateno prioritria. Dificilmente uma redao to aberta encontrar,
por si, as condies objetivas para ponderar a prioridade para as transferncias volun-
trias. Sem sombra de dvida, no apenas para essa finalidade essencial, como para os
programas de formao e de prova nacional previstos, a exigncia de diretrizes nacionais
clarificadoras ser sua condio preliminar. Com igual cuidado, a definio do instru-
mento normativo que as fixe de maneira vinculante ser indispensvel se pretendemos
que a meta alcance efetividade prtica, tendo em vista, especialmente, as prescries da
estratgias 19.1; 19.2 e 19.8 (BRASIL, 2014a).
Por fim, a considerao da meta 20, a segunda mais extensa na reiterao expressa
da cooperao federativa e da colaborao entre os sistemas, no seria diferente, tendo
em vista a indita vinculao entre o financiamento pblico da educao nacional e o
PIB. De maneira direta, menciona a aferio da capacidade de atendimento e do esforo
fiscal de cada ente federado - j antevistos na LDB - e sua relao com a demanda a ser
satisfeita segundo um padro de qualidade nacional. Em que pese no constar do corpo
da lei do PNE, nem substituir a disposio do seu artigo 13, a lei complementar exigida
pelo artigo 23 da Constituio Federal ganha relevncia inconteste para o conjunto das
metas do PNE. De igual modo, a inominada instncia interfederativa do artigo 7 sugere
matrias de alta complexidade, de urgente regulamentao, de intensa conflitualidade
de interesses, de iminente ampliao das fontes de recursos e de fortalecimento da capa-
cidade de gesto pblica em todas as esferas da administrao. Aqui, seguramente, se
encontra nova e vigorosa vertebrao da Repblica Federativa para dispor a ao
pblica altura dos horizontes que o PNE vislumbrou, particularmente nas estratgias
20.1; 20.9; 20.10 e 20.12 (BRASIL, 2014a). Como meta estruturante essencial, versando
sobre o financiamento pblico e sua proporo frente ao Produto Interno Bruto, prev
outro patamar de qualidade social fundado no conceito de Custo Aluno Qualidade e na
correta definio dos critrios de cooperao, especialmente para as funes distributi-
vas e supletivas a cargo da Unio e dos estados em funo dos imperativos de equidade
e de universalidade do direito educao.
Uma travessia muito exigente
O prximo perodo ser muito exigente para essa disputa de projeto de nao.
Desafia para o amadurecimento da proposta, a articulao de alianas estratgicas, a
elaborao minuciosa da ttica poltica para alcan-lo na atualizao do ordenamento
legal infraconstitucional decorrente. No ser um processo linear.
Nesse contexto, diversas estratgias apontadas no novo PNE desafiam, desde j,
estruturas executivas no mbito federal que deem vazo, especialmente nas atribui-
es prprias do Ministrio da Educao, relao federativa e interinstitucional de
cooperao, articulao, assistncia tcnica e financeira; de regulao e articulao dos
rgos normativos; de acompanhamento, credenciamento, controle social democrtico
e avaliao; assim como de valorizao profissional (formao, carreira, remunerao
e seguridade). Essas novas estruturas devem estar em franca sintonia com as diretri-
zes expressas no PNE, com suas metas repercutidas em cada mbito da administrao
pblica e das iniciativas setoriais vinculadas aos sistemas de ensino; com planejamento,
proviso de fundos, instncias de deliberao, acompanhamento, controle, avaliao e
formulao funcionais e articulados; com o necessrio carter nacional de organizao.
H 20 anos, Cury (1993) advertia:
Deste modo, quer se realize no poder pblico municipal, estadual ou federal, o
encontro da universalidade do direito com a totalidade do sistema s se dar
quando os sujeitos sociais, interessados em educao como instrumento de cida-
dania, se empenharem na travessia deste direito dos princpios prtica social.
Deste modo, o impacto do sistema nacional de educao pode ser lido a partir
de dois plos mutuamente inclusivos, o da legislao que adota princpios e o
dos grupos sociais interessados em no ficar margem das conquistas demo-
crticas, entre as quais a educao pblica como direito de cidadania. (p. 43).
luz do novo ordenamento constitucional, o SNE j existe. O PNE aponta o pr-

prio aspecto funcional de articul-lo. Sua consistncia deve ser capaz de prover as aes
integradas dos poderes pblicos das diferentes esferas e de seus rgos para cumprir
as trajetrias apontadas nos seis eixos condutores, conforme se pode ler no artigo 214
da Constituio Federal (BRASIL, 1988).
Ganham destaque, por outro lado, as formulaes de avano na composio de ins-
tncias interfederativas de deciso, formulao e deciso operacional (ABRUCIO, 2010)
mais visvel como pleito e inovao no nvel da educao bsica (MARTINS, 2011)
e de controle, acompanhamento e participao democrtica. No entanto, alm das
medidas de coordenao federativa, necessrio ser avanar na normatizao das res-
ponsabilidades compartilhadas entre os entes federados (ARAUJO, 2010), assim como na
retomada de iniciativas de polticas nacionais que resguardem o protagonismo da ao
pblica (BALDIJO; TEIXEIRA, 2011) e as novas e ampliadas dimenses para enfeixar
em perspectiva os ordenadores do financiamento e da democratizao da gesto da

educao no PNE (DOURADO; AMARAL, 2011).
Assim, a preservao de condies essenciais de afirmao do SNE deve levar em
conta os fios em movimento nesse tecido. O aprofundamento da fragmentao e da dis-
perso no desejvel. O cenrio da deciso poltica ainda est enredado por iniciativas
fragmentadas que interferiro intensamente na sua composio. No apenas nas mat-
rias concorrentes, cuja seleo temtica procurei apresentar.
guisa de concluso, imperativa a retomada do que titulei proposta embrion-
ria (ABICALIL, 2010), a fim de atualiz-la luz das resolues da Conae, das referncias
incorporadas ao PNE, das propostas formalizadas em iniciativas legislativas, da refle-
xo em curso no mbito do Conselho Nacional de Educao, no Grupo de Trabalho
incumbido de propor os primeiros acordos e linhas gerais sobre o tema pela Secre-
taria de Articulao com os Sistemas de Ensino do MEC 1, nos ambientes acadmicos e
na sociedade civil e constituir os espaos de dilogo organizados em torno do objetivo
de aproveitar essa oportunidade fecunda.
Sem desconsiderar a importncia de iniciativas dos entes federativos na rea-
lizao do regime de colaborao exemplificadas pelos casos do Mato Grosso
(ABICALIL e CARDOSO NETO, 2010), do Rio Grande do Sul (LUCE e SARI,
2010) e do Cear (VIEIRA, 2010), penso que devemos caminhar resolutamente
na via da construo de um verdadeiro sistema nacional de educao, isto , um
conjunto unificado que articula todos os aspectos da educao no pas inteiro,
com normas comuns vlidas para todo o territrio nacional e com procedimentos
tambm comuns visando a assegurar educao com o mesmo padro de quali-
dade a toda a populao do pas. (SAVIANI, 2011, p. 16).
H energia suficiente para pulsar nos prximos passos.

O que chamei de proposta embrionria em 2010, vai tomando forma mais prxima
do que venha a ser uma das peas normativas mais essenciais ao SNE, mesmo sem esgo-
t-lo (ABICALIL, 2014).
Por mais precrias que possam parecer, a essa altura, essas disposies legais
em sntese primria so produto de um enorme esforo de colocar corpo em desejos,
percepes, pautas reivindicativas, teorizaes e disputas polticas que caminham h
quase um sculo. Elas conformam a base do Projeto de Lei Complementar n 413, de
2014 (BRASIL, 2014b), de autoria do Deputado Saguas Moraes (PT-MT), reeleito para
a legislatura 2015/2019.
H fervura suficiente para condens-las. No prescindir das contradies. E no
ser o fim.
Recebido em 18 de agosto e aprovado em 17 de outubro de 2014
Nota
1 Carlos Augusto Abicalil; Carlos Roberto Jamil Cury; Luiz Fernandes Dourado e Romualdo Portela (convi-
dados externos); Maria Beatriz Luce, Arnbio Marques e Flvia Nogueira (Ministrio da Educao). Dis-
ponvel em: <http://pne.mec.gov.br/images/pdf/sase_mec.pdf>.
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da Educao Bsica e de Valorizao dos Profissionais da Educao FUNDEB, de que trata o art. 60
do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias; altera a Lei n 10.195, de 14 de fevereiro de 2001;
revoga dispositivos das Leis ns 9.424, de 24 de dezembro de 1996, 10.880, de 9 de junho de 2004, e
10.845, de 5 de maro de 2004; e d outras providncias. Dirio Oficial da Unio, Braslia, DF, 21 jun.
2007.
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das Disposies Constitucionais Transitrias para reduzir, anualmente, a partir do exerccio de
2009, o percentual da Desvinculao das Receitas da Unio incidente sobre os recursos destinados
manuteno e desenvolvimento do ensino de que trata o art. 212 da Constituio Federal, d nova
redao aos incisos I e VII do art. 208, de forma a prever a obrigatoriedade do ensino de quatro
a dezessete anos e ampliar a abrangncia dos programas suplementares para todas as etapas da
educao bsica, e d nova redao ao 4 do art. 211 e ao 3 do art. 212 e ao caput do art. 214, com a
insero neste dispositivo de inciso VI. Dirio Oficial da Unio, Braslia, DF, 12 nov. 2009a.
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de assistncia social; regula os procedimentos de iseno de contribuies para a seguridade social;
altera a Lei no 8.742, de 7 de dezembro de 1993; revoga dispositivos das Leis nos 8.212, de 24 de julho
de 1991, 9.429, de 26 de dezembro de 1996, 9.732, de 11 de dezembro de 1998, 10.684, de 30 de maio de
2003, e da Medida Provisria no 2.187-13, de 24 de agosto de 2001; e d outras providncias. Dirio
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mbito do Plano de Aes Articuladas; altera a Lei no 11.947, de 16 de junho de 2009, para incluir os
polos presenciais do sistema Universidade Aberta do Brasil na assistncia financeira do Programa
Dinheiro Direto na Escola; altera a Lei no 11.494, de 20 de junho de 2007, para contemplar com recursos
do FUNDEB as instituies comunitrias que atuam na educao do campo; altera a Lei no 10.880, de 9
de junho de 2004, para dispor sobre a assistncia financeira da Unio no mbito do Programa de Apoio
aos Sistemas de Ensino para Atendimento Educao de Jovens e Adultos; altera a Lei no 8.405, de 9 de
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The National Education Plan and the collaborative regime

ABSTRACT: This article updates the provisions and dynamics of the constitutional imperative for fed-
eral cooperation and collaboration between the education systems within the new format of the Nation-
al Education Plan with consideration of its guidelines, goals and strategies, and some of its organizing
tools and trends in tension.
Keywords: National Education Plan. Collaborative. Education systems.
Le Plan National dEducation et le rgime de collaboration

RSUM: Cet article actualise les dispositions et les dynamiques de coopration fdrative comme
impratif constitutionnel et la collaboration entre les systmes denseignement dans la nouvelle mise en
forme du Plan National d Education, prenant en compte ses orientations, ses obectifs et ses stratgies,
certains de ses outils dorganisation et ses tendances en tension.
Mots-cl: Plan National dEducation. Rgime de collaboration. Systme denseignement.
El Plan Nacional de Educacin y el rgimen de colaboracin

RESUMEN: El artculo actualiza las disposiciones y dinmicas de la cooperacin federativa como exi-
gencia constitucional y la colaboracin entre los sistemas de enseanza dentro de la nueva conformacin
del Plan Nacional de Educacin, considerando sus directrices, metas y estrategias, algunas de sus herra-
mientas organizadoras y tendencias en tensin.
Palabras clave: Plan Nacional de Educacin. Rgimen de colaboracin. Sistemas de enseanza.

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O Plano Nacional de Educao e o regime de

Carlos Augusto Abicalil*

RESUMO: O artigo atualiza as disposies e dinmicas da

Palavras-chave: Plano Nacional de Educao. Regime de

duradouro perodo de vigncia das liberdades democrticas desde a Proclamao da

Um bloco de disposies constitucionais por fundamento

A proposta de SNE com relaes democrticas e de planos (decenais) que con-

Cury (2009) lembra, ademais:

. com unidade: art. 6 e art. 205 da CF/88,

. com diviso de competncias e responsabilidades,

. com diversidade de campos administrativos,

. com diversidade de nveis da educao escolar,

. com assinalao de recursos vinculados. (p. 22).

Os processos de delegao de poderes e de representao nos rgos do sistema, no

modalidades e, dentro desses marcos, enfrentamos tanto os obstculos quanto as bre-

Colaborao e cooperao: sinonmia e distino

Do ponto de vista semntico, poder-se-ia ponderar que os termos colaborao e

Ideb e os indicadores mencionados. Ademais, menciona a ocorrncia de acordo de

O horizonte das metas e estratgias do PNE

Avanando para a considerao das metas e estratgias do PNE, ser importante

embute a cooperao federativa e a colaborao entre os sistemas como seu pressu-

Profissionais da Educao Bsica (BRASIL, 2009c). notvel a reiterao presente nas

Uma travessia muito exigente

luz do novo ordenamento constitucional, o SNE j existe. O PNE aponta o pr-

em perspectiva os ordenadores do financiamento e da democratizao da gesto da

H energia suficiente para pulsar nos prximos passos.

Recebido em 18 de agosto e aprovado em 17 de outubro de 2014

______. Federalismo brasileiro e cooperao interfederativa em educao: entre as autonomias e a

ABRUCIO, Fernando Luiz. A dinmica federativa da educao brasileira: diagnstico e propostas

______. Lei n 11.494, de 20 de junho de 2007. Regulamenta o Fundo de Manuteno e Desenvolvimento

______. Emenda Constitucional n 59, de 11 de novembro de 2009. Acrescenta 3 ao art. 76 do Ato

______. Decreto n 6.755, de 29 de janeiro de 2009. Institui a Poltica Nacional de Formao

______. Ministrio da Educao. Documento final da Conae. Braslia: MEC,

DOURADO, Luiz Fernandes; AMARAL, Nelson Cardoso. Financiamento e gesto da educao e o

MARTINS, Paulo de Senna. Fundeb, federalismo e regime de colaborao. Campinas: Autores

MENDONA, Erasto Fortes. A regra e o jogo: democracia e patrimonialismo na educao brasileira.

SAVIANI, Dermeval. Plano Nacional de Educao, a questo federativa e os municpios: o regime de

The National Education Plan and the collaborative regime

Keywords: National Education Plan. Collaborative. Education systems.

Le Plan National dEducation et le rgime de collaboration

Mots-cl: Plan National dEducation. Rgime de collaboration. Systme denseignement.

El Plan Nacional de Educacin y el rgimen de colaboracin

Palabras clave: Plan Nacional de Educacin. Rgimen de colaboracin. Sistemas de enseanza.

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