Clase 2 - Gestion - de - Riesgo - en - Los - Gobiernos - Locales PDF

MANUAL DE GESTIN DE RIESGO EN LOS GOBIERNOS LOCALES
GESTIN DE RIESGO
EN LOS GOBIERNOS LOCALES
1
Daz Palacios, Julio
Gestin de riesgo en los gobiernos locales/ Julio Daz Palacios, Orlando Chuquisengo y
Pedro Ferradas / Lima: Soluciones Prcticas ITDG, 2005.
107 p.
ISBN 9972-47-117-9
GESTION DE LOS RIESGOS / AMENAZAS/ VULNERABILIDAD/ DESASTRES/ DESARROLLO/

LEGISLACIN SOBRE DESASTRES/ PREVENCION DE DESASTRES / PLANES DE
EMERGENCIA/ DEFENSA CIVIL/ PLANIFICACIN DEL DESARROLLO
124.330/D66
Clasificacin SATIS. Descriptores OCDE
ISBN N 9972-47-117-9
Hecho el depsito legal en la Biblioteca Nacional del Per N 2005-7941
Soluciones Prcticas - ITDG, 2005
Razn social: Intermediate Technology Development Group, ITDG Per
Domicilio: Av. Jorge Chvez 275 Miraflores, Lima 18, Per. Casilla postal 18-0620.
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Autores: Julio Daz Palacios, Orlando Chuquisengo y Pedro Ferradas

Colaboradores: Ral Wiener, Paul Dorregaray y Carlos Fras
Correccin de estilo: Omar Swayne
Coordinacin: Doris Meja y Alejandra Visscher
Diseo y diagramacin: Johnny Snchez
Supervisin grfica: Leonardo Bonilla
Impreso por: Forma e Imagen
Impreso en el Per, noviembre del 2005
Este documento ha sido elaborado con el apoyo financiero de ECHO. Los puntos de vista que en l se expresan no representan,
necesariamente, el punto de vista de la Comisin Europea.
2
CONTENIDO
PRESENTACIN 5
GLOSARIO DE SIGLAS 7
UNIDAD 1
LOS CONCEPTOS FUNDAMENTALES
1. AMENAZA, VULNERABILIDAD Y RIESGO 11
2. LOS DESASTRES 16
3. LA GESTIN DE RIESGO 17
4. LAS RELACIONES ENTRE RIESGO Y DESASTRE 19
5. DESASTRES Y DESARROLLO 19
6. LA CONSTRUCCIN SOCIAL DEL RIESGO 20
7. PREGUNTAS PARA EL LECTOR 23
UNIDAD 2
LOS DESASTRES EN EL PER
1. LAS PRINCIPALES AMENAZAS 27
2. UNA MIRADA A LOS DESASTRES EN EL PER 30
UNIDAD 3
EL SISTEMA NACIONAL DE DEFENSA CIVIL
1. EL SISTEMA NACIONAL DE DEFENSA CIVIL 39
2. POLTICAS PBLICAS PARA LA PREVENCIN DE DESASTRES 41
3. PROPUESTAS DE POLTICAS EN LA REDUCCIN DE DESASTRES 42
4. LA PROPUESTA APRENDIENDO A PREVENIR 44
5. EL MARCO LEGAL E INSTITUCIONAL 45
UNIDAD 4
HACIA LALAGESTIN
GESTINLOCAL
LOCAL
DE DE
RIESGO
RIESGO
1. LA EXISTENCIA DE LO LOCAL 51
53
2. LO LOCAL COMO EJE DE ARTICULACIN 55
53
3. LA GESTIN LOCAL DE RIESGO 56
54
4. LA GESTIN MUNICIPAL DE RIESGO 58
56
5. LAS REDES DE GESTIN DE RIESGO 59
57
6. APRENDIENDO DE LAS EXPERIENCIAS 60
58
59
3
UNIDAD 5
EL DESARROLLO LOCAL Y LA INCORPORACIN
DE LA PREVENCIN DE DESASTRES EN LA PLANIFICACIN
1. EL DESARROLLO LOCAL 63
2. LA PLANIFICACIN DEL DESARROLLO, LOS RIESGOS Y LOS DESASTRES 64
3. ESTRATEGIAS GENERALES PARA LOS GOBIERNOS LOCALES 64
4. EL ORDENAMIENTO DEL TERRITORIO Y LA REDUCCIN DE LA VULNERABILIDAD 66
UNIDAD 6
LOS PLANES DE PREVENCIN Y PREPARATIVOS
PARA LAS EMERGENCIAS
1. MARCO GENERAL 71
2. PLANES SUSTENTADOS EN LA INFORMACIN
Y EL CONOCIMIENTO POR LA EXPERIENCIA 72
3. PLANES DE PREVENCIN DE DESASTRES 73
4. PLANES DE PREPARACIN Y RESPUESTA A LAS EMERGENCIAS 74
5. PROCESO METODOLGICO PARA LA FORMULACIN DE PLANES
DE PREVENCIN Y DE EMERGENCIA 77
UNIDAD 7
INFORMACIN Y PARTICIPACIN PARA LA GESTIN DE RIESGO
1. LA IMPORTANCIA DE LA COMUNICACIN EN LA GESTIN DE RIESGO 85
2. LA PARTICIPACIN CIUDADANA Y LA GESTIN DE RIESGO 87
GLOSARIO DE TRMINOS MS COMUNES USADOS

EN SITUACIONES DE EMERGENCIA 93
BIBLIOGRAFA 105
4
PRESENTACIN
Esta gua est dirigida a los alcaldes y funcionarios municipales que, de acuerdo con la legislacin
peruana, tienen responsabilidades clave para la defensa civil y la gestin de riesgo en general,
pero tambin al conjunto de actores de la sociedad civil que participa en el desarrollo local.
Luego del terremoto de 1970 se produjeron cambios orientados a la creacin de una institucionalidad
de la defensa civil que progresivamente fue concebida como un sistema estrechamente vinculado
a la seguridad nacional y donde corresponda a los alcaldes liderar tanto la prevencin de desastres
como la respuesta a las emergencias.
Con el transcurso de los aos se han ido incorporando normas y promoviendo el fortalecimiento de
un sistema en donde los comits de defensa civil, con representacin de las instituciones locales,
deberan tener un funcionamiento permanente. En cada municipalidad debera existir una oficina
de defensa civil con su personal y funciones correspondientes. Lamentablemente, muchas
autoridades han dado poca prioridad a ello y apenas si se limitan algunas a convocar a los comits
cuando ocurren los desastres. No obstante, existen experiencias municipales muy relevantes donde
no solo se cuenta con oficinas y comits en funcionamiento, sino que se ha avanzado
sustantivamente para lograr la participacin de la poblacin en las obras de prevencin.
Algunos avances se correspondieron con procesos propiciados en el mbito mundial por las
Naciones Unidas y distintos organismos no gubernamentales, los que en diversos eventos -como
el realizado a inicios del 2005 en la ciudad de Kobe, Japn- han destacado la importancia de la
participacin local, tanto en el liderazgo municipal como en el comunitario para reducir los riesgos
de desastres. Coincidentemente con ello, en muchos pases de Amrica Latina se vienen produciendo
en los ltimos aos cambios institucionales de importancia, orientados a la transferencia de
funciones y recursos desde los gobiernos centrales hacia las municipalidades, y tambin a la
incorporacin de la denominada gestin de riesgo, surgida de la experiencia latinoamericana y
hoy asumida en muchos pases del mundo.
El compromiso de los gobiernos locales en la gestin de riesgo en sus comunidades es materia del
presente trabajo que se propone servir de herramienta para comprender los peligros a los que
estamos expuestos y la forma de hacernos menos vulnerables. Pretende tambin ser una gua de
accin y organizacin para adoptar decisiones pertinentes.
El trabajo se ha distribuido en siete unidades y un anexo sobre definiciones.
En la primera unidad se revisan los conceptos bsicos que guan la gestin de riesgo en general.
En la segunda se definen las amenazas ms importantes presentadas en el pas y la experiencia

histrica vivida en materia de desastres.
5
La tercera est referida a las respuestas pblicas para la prevencin frente a los desastres y en
particular al Sistema Nacional de Defensa Civil.
La cuarta aborda el tema de la organizacin de la gestin de riesgo en el mbito local.
La quinta unidad trata la gestin de riesgo dentro de la planificacin del desarrollo local.
En la sexta unidad se discuten los planes de emergencia para conjurar riesgos y desastres.
Finalmente, la unidad siete est referida a la informacin y participacin para la gestin de riesgo.
Es importante mencionar que esta publicacin ha sido elaborada en el marco del proyecto
Fortalecimiento de las capacidades locales para prevenir desastres y responder a las emergencias
en comunidades vulnerables del Callejn de Huaylas, departamento de Ancash (FOCAPRE), que
fuera financiado por ECHO y MPDL; y ha sido mejorada con los aportes del equipo del proyecto
Mejorando las capacidades locales para la reduccin de los desastres en la provincia de Santa
en el departamento de AncashPer que Soluciones Prcticas - ITDG viene ejecutando con el
apoyo financiero de Agro Accin Alemana y el Ministerio de Relaciones Exteriores-Berln, Seccin
de Ayuda Humanitaria.
6
GLOSARIO DE SIGLAS
ASDI: Agencia Sueca de Cooperacin Internacional para el Desarrollo

Ceresis: Centro Regional de Sismologa para Amrica del Sur
Cepal: Comisin Econmica para Amrica Latina
Cismid: Centro Peruano-Japons de Investigaciones Ssmicas y Mitigacin de Desastres
Conam: Consejo Nacional del Ambiente
DIRDN: Decenio Internacional para la Reduccin de los Desastres Naturales de las Naciones
Unidas
EPS: Entidades Prestadoras de Servicios
FCPV: Foro Ciudades para la Vida
Fusai: Fundacin Salvadorea de Apoyo Integral
IGP: Instituto Geofsico del Per
Inadur: Instituto Nacional de Desarrollo Urbano
Indeci: Instituto Nacional de Defensa Civil
Ingemmet: Instituto Geolgico, Minero y Metalrgico
Inrena: Instituto Nacional de Recursos Naturales
IRAS: Infecciones Respiratorias Agudas
LOM: Ley Orgnica de Municipalidades
Minsa: Ministerio de Salud
ONG: Organismo no gubernamental
OPS: Organizacin Panamericana de la Salud
PBI: Producto Bruto Interno
PCM: Presidencia del Consejo de Ministros
Predes: Centro de Estudios y Prevencin de Desastres
Sinadeci: Sistema Nacional de Defensa Civil
Sinapred: Sistema Nacional para la Prevencin, Mitigacin y Atencin de Desastres en
Nicaragua
Soluciones Prcticas - ITDG: antes Intermediate Technology Development Group (ITDG)
Sunass: Superintendencia Nacional de Servicios de Saneamiento
Unicef: The United Nations Childrens Fund (Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia)
7
8
UNIDAD 1
9
10
LOS CONCEPTOS FUNDAMENTALES
Las caractersticas ecolgicas, topogrficas, hidrogrficas y genticas de cada cerro, cada

pradera, cada quebrada en Amrica Latina han sido influidas por la historia particular de los
grupos humanos que han interactuado con los factores llamados naturales, adems de los
efectos del calentamiento global o degradacin del ozono que impactan el ambiente en cada
rincn del mundo. Hoy en da no tiene sentido hablar del estado natural.
Susan Paulson.1
1. AMENAZA, VULNERABILIDAD Y RIESGO 2
Qu es una amenaza?
Es la probabilidad de ocurrencia de un fenmeno natural o inducido por el hombre que puede

ocasionar graves daos a una localidad o territorio. Las principales amenazas a las que estamos
expuestos en el Per son los terremotos, sequas, inundaciones, aluviones, deslizamientos, heladas,
maremotos y erupciones volcnicas.
De acuerdo con su origen podemos clasificarlas en tres categoras:
Naturales Socionaturales Humanas
Se originan en la dinmica propia Aparentemente son naturales, pero Atribuidas directamente a la accin
de la tierra. en su ocurrencia y en la intensidad del ser humano sobre elementos de
de sus efectos intervienen los seres la naturaleza.
Los seres humanos no intervienen
humanos.
en la ocurrencia de estos Ejemplos:
fenmenos, menos estn en la Ejemplos:
La contaminacin del agua, tierra y
capacidad de evitarlos.
Inundaciones, sequas o aire.
Estos eventos pueden estar deslizamientos que muchas veces
Fuga de materiales peligrosos.
relacionados: son ms frecuentes e intensos
debido a la deforestacin y el manejo Acciones en el manejo de sustancias
Con el agua y clima, como es el caso
inadecuado de los suelos. txicas, radioactivas, etc.
de las fuertes lluvias, crecidas de los
ros, heladas o sequas.
Con la tierra, como son los sismos,
la erosin natural y sus efectos sobre
los deslizamientos y huaycos.
La informacin sobre las amenazas est disponible en las oficinas del Instituto Nacional de Defen-
sa Civil, en el Atlas de amenazas que dicha institucin public recientemente.
1
Susan Paulson: El mundo viene en chocolate y vainilla? Es el sexo natural y el gnero cultural? Quin conoce una
2
naturaleza virgen? Pg. 3, Sepia, PUC Nov. 1998 11
Sistema Nacional de Defensa Civil del Per (2004). Plan Nacional de Prevencin y Atencin de Desastres. Tomo II
Tambin en instituciones como el Instituto Geofsico del Per (IGP), Inrena, Conam, Cismid o
Ceresis. Asimismo, en los estudios de amenazas elaborados por diversas instituciones como es el
caso de Soluciones Prcticas - ITDG, Cruz Roja o Predes.
Qu es la vulnerabilidad?
Es el conjunto de condiciones ambientales, sociales, econmicas, polticas y educativas que hacen

que una comunidad est ms o menos expuesta a un desastre, sea por las condiciones inseguras
existentes o por su capacidad para responder o recuperarse ante tales desastres.
La vulnerabilidad de una comunidad cambia continuamente con las fluctuaciones de la poblacin,

la construccin de nuevas viviendas, carreteras, instalaciones industriales y otras infraestructuras.
El grado de vulnerabilidad de una poblacin expuesta a una amenaza puede ser reducido si es que
se disean acciones de preparacin para las emergencias o si se reducen las condiciones de riesgo
existentes mediante las polticas y estrategias de desarrollo local.
El principio bsico es: menos vulnerabilidad, menos desastres.
Factores que inciden en la vulnerabilidad3
Fsicos
Localizacin de poblaciones con respecto a una amenaza o en zonas de riesgos, como el cauce de
los ros o en zonas inundables, en las cuales influyen factores como la pobreza, el desconocimiento
o la falta de alternativas para su reubicacin.
Tcnicos
Construcciones inadecuadas, edificadas sin respetar las pautas tcnicas o que se encuentran en
estado de deterioro. Muchas de estas construcciones son consecuencia del incumplimiento de las
normas y procedimientos existentes en las municipalidades y otras por la ausencia de tales
procedimientos. La licencia de construccin debe ser un requisito a cumplir antes del inicio del
levantamiento de la vivienda.
Ecolgicos
Debilitamiento y/o destruccin de las reservas o recursos del ambiente (agua, suelo, flora, fauna,
biodiversidad) y ecosistemas naturales. Por ejemplo, la deforestacin aumenta la fragilidad frente
a las lluvias y provoca erosin, deslizamientos, derrumbes, inundaciones o avalanchas.
Econmicos
Se refiere a cmo se usan los recursos econmicos o la ausencia de ellos para las acciones de
prevencin. La pobreza de las poblaciones aumenta los riesgos de desastres. Los ms pobres son
siempre los ms expuestos a los desastres y sus impactos negativos pues, por lo general, ocupan
zonas en riesgo y disponen de viviendas con construcciones deficientes.
3
Gustavo Wilches-Chaux, citado por el Manual de Gestin Comunitaria de Riesgos del FCPV.
12
Sociales
Se refiere a la carencia de redes sociales y liderazgos capaces de generar cohesin y capacidad
para reducir los riesgos o responder adecuadamente a las emergencias.
Polticos
Grado de descentralizacin de las decisiones y fortaleza de las instancias locales, participacin de
la poblacin, representatividad y autonoma de las instituciones, para acciones de prevencin o
respuestas a los desastres.
Culturales
Autoestima colectiva, sentido de pertenencia a una comunidad, identidad nacional, regional y
local. En muchas comunidades se asumen los desastres como hechos que van a ocurrir de todas
maneras, lo que reduce el esfuerzo para prevenir los riesgos; mitos que tenemos sobre la ocurrencia
de los desastres, lo cual no permite plantear acciones para la prevencin o respuesta oportuna.
Educativos
Limitada calidad de la educacin e insuficiente incorporacin dentro de los programas de estudio
de las temticas de gestin de riesgo, proteccin ambiental o preparacin para emergencias.
Dimensiones de la vulnerabilidad
La vulnerabilidad est determinada por causas estructurales, procesos sociales y condiciones

inseguras que interactan entre s. El siguiente cuadro4 explica las dimensiones de la vulnerabilidad:
Dimensiones de la
Aspectos clave Factores relacionados
vulnerabilidad
Estructural. Corresponde a causas Las ideologas, la estructura de Conciencia ciudadana.

subyacentes o factores generales de poder o los sistemas econmicos. Desigualdades sociales.
condicin previa. Modelo econmico.
Acceso a los servicios de salud y
saneamiento.
Acceso a la educacin.
Acceso a la vivienda.
Dinmica social. Migraciones, procesos de Los niveles de pobreza existentes en

urbanizacin, polticas educativas o la sociedad.
ambientales. Caractersticas y cobertura de los
servicios.
Los sistemas sanitarios y de salud
de la poblacin.
Desarrollo de las organizaciones e
instituciones.
4
Ferradas, Pedro. Las aguas del cielo y la tierra. Pg 16.
13
Dimensiones de la
Aspectos clave Factores relacionados
vulnerabilidad
Las condiciones de inseguridad. Fsicos. Ubicacin en reas y zonas

peligrosas.
Caractersticas de las
construcciones de vivienda,
carreteras, infraestructura social y
productiva con relacin a las
distintas amenazas.
Las condiciones de salud y nutricin
de la poblacin.
Culturales. Conciencia de riesgo.

Acceso rpido a la informacin y
comunicacin.
Institucionales. Capacidad de respuesta de las

organizaciones locales e
instituciones responsables.
Entraan una significativa vulnerabilidad la ausencia de evaluaciones de riesgo en los programas

y proyectos de desarrollo, la ineficacia e ineficiencia de la normatividad vigente para preservar la
seguridad ciudadana, la centralizacin de las decisiones polticas y administrativas y el limitado
apoyo a las iniciativas e institucionalidad local para prevenir o responder a situaciones de desastre.
La desinformacin, la carencia de responsabilidades ciudadanas, el asistencialismo, la ausencia

de horizontes de desarrollo y progreso, el predominio de actitudes autoritarias y la exacerbacin
del individualismo condicionan la vulnerabilidad en la dimensin cultural.
La ocupacin de espacios anegadizos, la construccin sobre terrenos inestables, el deterioro de

las edificaciones y la ausencia y deficiencia de medidas de proteccin contribuyen a acentuar la
inseguridad fsica.
Son ms vulnerables a los desastres los segmentos pobres de la poblacin porque ven limitado o
prcticamente prohibido su acceso a terrenos y viviendas seguras, a la informacin y educacin y,
en general, a los recursos para prevenir, prepararse para enfrentar emergencias o para recuperarse
de ellas.
14
Qu es el riesgo?
Es la probabilidad de que el desastre suceda como consecuencia de la combinacin de las amenazas

con las condiciones de vulnerabilidad. El riesgo puede ser estimado por el probable nmero y
caractersticas de prdidas humanas, heridos, propiedades daadas e interrupcin de actividades
econmicas que podra producirse luego de un desastre.
Todos los desastres van construyndose o formndose antes de su ocurrencia con el desarrollo de
las condiciones de riesgo.
De un lado se generan las amenazas tanto por los cambios naturales en nuestro planeta como por
la creciente influencia de las actividades humanas: la contaminacin que provocan algunas grandes
empresas multinacionales est incidiendo sobre los cambios de clima en el planeta, agudizando
las sequas y fenmenos climticos como El Nio; la ocupacin (para fines de vivienda o agrcolas)
y modificacin de los cauces de los ros y quebradas; la erosin de los suelos a consecuencia de
prcticas inadecuadas en la minera, agricultura y ganadera; y la destruccin acelerada de los
bosques que contribuye an ms a la erosin de los suelos e inestabilidad de las laderas.
De otro lado, la vulnerabilidad de las personas ha tendido a incrementarse en nuestro pas con el
crecimiento de las ciudades en torno a las actividades productivas ms rentables, como es el caso
de la agricultura y la industria en la costa o la minera en la sierra; la ubicacin de carreteras y
centros poblados cerca de los cauces de los ros, la ocupacin de terrenos de mala calidad para
usos de vivienda, la construccin de viviendas sin la adecuada regulacin y direccin tcnica, la
construccin de locales de uso pblico en lugares inseguros, la debilidad de las instituciones
pblicas y privadas para incorporar en sus planes y polticas las estrategias para reducir los riesgos
que afectan, por ejemplo, la seguridad de los nios y maestros en las escuelas tanto por la insuficiente
formacin sobre los riesgos de desastres como por la deficiente calidad de las instalaciones.
15
Un aspecto realmente clave para la reduccin de los riesgos es la informacin y la educacin de la

comunidad. En casi todos los desastres la mayora de las vctimas podran haberse salvado con un
comportamiento adecuado que se logra con el concurso de los medios de comunicacin y de las
instituciones educativas. Las condiciones de riesgo tienden a crecer por la insuficiente vinculacin
de las autoridades municipales con los ciudadanos y del gobierno central con los gobiernos locales
y regionales.
Riesgo es el producto del peligro o amenaza por la vulnerabilidad:

RIESGO = PELIGRO ( AMENAZA) X VULNERABILIDAD.
El riesgo puede ser parcialmente dimensionado y zonificado, sea mediante evaluaciones

hechas por la propia comunidad organizada o por estudios con diversos grados de
complejidad.
Los datos relativos a los riesgos que pueden ser medidos o estimados cuantitativamente son la
frecuencia y los daos producidos por desastres anteriores y el nmero de personas, viviendas y
locales pblicos que pueden ser afectados.
Los datos que pueden expresarse en mapas son la localizacin de eventos peligrosos, la ubicacin
de poblaciones, instituciones e instalaciones (colegios, fbricas, instalaciones de agua, desage y
electricidad) en zonas de mayor o menor riesgo.
Pero hay otro tipo de datos que solo puede expresarse de manera cualitativa, como las relaciones
sociales o familiares afectadas, prdida de valores culturales, prdida de relaciones de vecindario,
problemas emocionales y cambios en las relaciones de poder.
2. LOS DESASTRES
Cuando un fenmeno destructivo acta sobre condiciones de vulnerabilidad produciendo graves

daos contra la vida y los bienes de las personas o interrumpiendo por ello el normal funcionamiento
de la sociedad se produce un desastre. Normalmente un desastre causa grandes prdidas humanas,
materiales, ambientales, culturales y econmicas. Adems, provoca gran sufrimiento en las
personas. La comunidad afectada no puede seguir adelante por sus propios medios, requiere de la
ayuda nacional y/o internacional.
El impacto de los desastres no debe ser medido solo en funcin de la valorizacin monetaria de los
daos. Es necesario tener en cuenta la valoracin social de tal impacto, las capacidades de
rehabilitacin y reconstruccin y, por lo tanto, las desigualdades sociales y el sistema de relaciones
entre lo local, regional y nacional.5
Mientras que en un desastre urbano puede resultar ms determinante la destruccin de viviendas,

en uno rural lo puede ser la destruccin de los medios e infraestructura productiva. Aunque en el
mbito local o regional los daos pueden tener un valor monetario similar, la capacidad o
posibilidad de reposicin puede variar en funcin de la concentracin y centralizacin de las
decisiones.
5
Ferradas, Pedro. Las aguas del cielo y la tierra. Predes. Lima 2000. Pg. 4.
16
La valorizacin econmica de los daos en las ciudades tiende a ser mayor que en el campo porque
all se concentra ms infraestructura, recursos productivos y de consumo. En las regiones con
mayor infraestructura productiva la valorizacin de los daos tender a ser mayor que en las
regiones con menor infraestructura. En pases donde se concentra la riqueza el valor econmico
de los daos tender siempre a ser mayor que en los pases donde se concentra la pobreza. La
cuantificacin del dao econmico es al desastre, lo que el ingreso per cpita es a la sociedad.
Por lo general, los desastres son consecuencia de las decisiones que la gente toma acerca del desarrollo
y del manejo de su entorno natural y social. Todos los desastres pueden ser minimizados o evitados si
las comunidades adaptan sus estilos de vida y plantean su desarrollo teniendo en cuenta los peligros
que provienen de la naturaleza y de las formas de vida sustentadas en el deterioro del medio ambiente.
Pero los desastres pueden causar ms destruccin y muerte si las personas no estn suficientemente
preparadas para responder ante ellos.
3. LA GESTIN DE RIESGO
Concepto
Para Orlando Chuquisengo y Luis Gamarra6, la gestin de riesgo es el proceso planificado,

concertado, participativo e integral de reduccin de las condiciones de riesgo de desastres de una
comunidad, de una regin o de un pas, ntimamente ligado a la bsqueda de su desarrollo
sostenible. Requiere principalmente de la integracin de este enfoque en los programas y proyectos
de desarrollo y de la intervencin integral de cada uno de los actores involucrados en l.
Por qu planificado?
Porque requiere del engranaje bsico de las ideas, de los intereses y las expectativas de
los actores, del establecimiento de prioridades sobre las propuestas de intervencin y,
principalmente, del reconocimiento de las responsabilidades de cada actor que interviene.
Por otro lado, se necesita ordenar el uso y ocupacin del territorio, mejorar las relaciones
con nuestro ambiente, cambiar actitudes, articular capacidades. Todo ello requiere un
proceso organizado y planificado.
Por qu participativo y concertado?

Porque al ser el problema parte del proceso de desarrollo local, tanto la generacin de la
condicin del riesgo como la solucin a su problemtica requieren del involucramiento
total de las instituciones y organizaciones comunales y regionales.
Por qu integral?
Porque reconociendo que los desastres no son producto de fuerzas externas a la poblacin
sino que son generados por el desequilibrio en nuestro desarrollo (social, econmico,
cultural, poltico, ambiental), las propuestas de intervencin deben ser igualmente
integrales. Por lo tanto, stas no deben orientarse solo a la capacitacin, construccin de
obras fsicas u organizacin, sino que deben articularse en propuestas complementarias
que apunten a un objetivo comn: el desarrollo integral y sostenible.
6
Chuquisengo, Orlando y Gamarra, Luis. (2001) Propuesta metodolgica para la gestin local de riesgo de desastre: Una
experiencia prctica. ITDG. 17
Los componentes bsicos y los principios
Allan Lavell resume los principios y los componentes bsicos del proceso de gestin de riesgo
en7:
Los principios bsicos:
a) Los niveles comunitarios locales son los ms apropiados para iniciar los procesos de gestin de riesgo
debidamente conectados con lo regional, nacional e internacional.
b) La gestin de riesgo no puede prescindir de la participacin activa y protagnica de los afectados, de las
visiones o imaginarios y de las prioridades de los actores.
c) La gestin local del riesgo requiere de la consolidacin de la autonoma y poder local y de las organizaciones
que representan a la poblacin afectada por el riesgo.
d) La gestin local de riesgo debe tomar en cuenta la normatividad y sistemas institucionales y nacionales
que sostienen la gestin local, a travs de procesos de descentralizacin.
Los componentes bsicos:
a. Toma de conciencia, sensibilizacin y educacin sobre el riesgo.
b. Anlisis de los factores y las condiciones de riesgo existentes o posibles.
c. Anlisis de los procesos que generan riesgo e identificacin de los actores responsables o que
contribuyen a acrecentarlo.
d. Identificacin de opciones de reduccin del riesgo, de los factores e intereses que obran en
contra de la reduccin, de los recursos posibles.
e. Proceso de toma de decisiones sobre las soluciones ms adecuadas en el contexto econmico,

social, cultural, poltico y ambiental.
f. Monitoreo permanente del entorno y comportamiento de los factores de riesgo.
Qu es una emergencia?
Es la alteracin o interrupcin intensa y grave de las condiciones normales de funcionamiento u

operatividad de una comunidad causada por la inminencia de un evento destructivo o por un
desastre en gestacin que requiere de una reaccin inmediata, que exige la atencin o preocupacin
de las instituciones del Estado, los medios de comunicacin y de la comunidad en general. Las
emergencias no siempre terminan en desastre ya que despus de reconocidas y declaradas puede
ocurrir que el fenmeno natural no se presente o que, por su baja magnitud, los efectos sean poco
importantes.
7
Allan Lavell (2002) Sobre la gestin de riesgo: Apuntes hacia una definicin.
18
4. LAS RELACIONES ENTRE RIESGO Y DESASTRE8
Reducir riesgos para alcanzar un mayor desarrollo econmico y social 9
La reduccin de los riesgos debe ser asumida como una cuestin central de la gestin del desarrollo.
No ser posible el desarrollo si los procesos orientados a este fin vienen acompaados del aumento
de los niveles de riesgo.
El riesgo es una condicin latente que implica la posibilidad de prdidas. Puede entenderse tambin
como clculo de costo y beneficio a obtener en tiempos determinados. En este marco, la oportunidad
es lo importante: Decidir qu beneficio logro al prevenir, qu costo tendr que pagar por no hacerlo.
5. DESASTRES Y DESARROLLO
El anlisis de las relaciones entre desastre y desarrollo puede hacerse desde dos perspectivas:
Impacto de los desastres en los procesos y las capacidades existentes para lograr el
desarrollo local y nacional
En esta mirada hay que responder cunto influyen en el desarrollo local y nacional los daos que
se producen por la ocurrencia de los desastres. El anlisis queda, por lo tanto, focalizado en el
hecho en s y no alrededor de las causas que contribuyeron a que los daos producidos sean de
una magnitud determinada, significando un retroceso o estancamiento para el desarrollo.
Este enfoque ha sido utilizado en la lgica de dimensionar las prdidas para captar fondos
econmicos de reconstruccin.
Impacto de los procesos de desarrollo econmico en la construccin de condiciones

de riesgo que favorecen futuros desastres
En esta perspectiva debemos mas bien sealar en qu medida los modelos de desarrollo econmico
y social, impulsados sin tomar en cuenta el equilibrio naturaleza-sociedad, influyen de manera
directa en la construccin de las condiciones de riesgo, donde se puede predecir que si las cosas
siguen igual se lamentarn nuevos desastres.
Los desastres son una de las principales causas de interrupcin del desarrollo de las comunidades
y los pases. Esta afirmacin vale para los grandes eventos desastrosos y tambin para los de
menor escala pero de presencia recurrente. Los anlisis evidencian que los desastres influyen de
manera negativa en el desarrollo local a travs de diversas formas:10
a. Destruccin de la produccin
Daos en infraestructura: vas de comunicacin (carreteras, caminos, puentes), servicios (energa,
fuentes de agua), prdida de produccin (cultivos).
b. Prdida de oportunidades
En situacin de desastre los inversionistas buscan otros pases o regiones para invertir dada
la inseguridad generada por el desastre.
8
Gestin de riesgo-Gua para la elaboracin del Plan de Reduccin de Riesgo. Unicef, El Salvador 2002.
9
10
Allan Lavell, PH. D. (2002). Sobre la gestin de riesgo. Apuntes hacia una definicin. 19
ASDI / FUSAI (2004). Curso Gestin de riesgo y desarrollo local. Mdulo III, San Salvador.
c. Desvo de recursos econmicos

Recursos econmicos previstos para otros proyectos deben destinarse para la reconstruccin
de las zonas afectadas.
d. Impacto en la deuda externa

Ante los daos generados, los gobiernos se ven obligados a tramitar prstamos internacionales
para la recuperacin de la infraestructura daada.
e. Generacin o agudizacin de conflictos

Se agudizan los conflictos ya existentes o se generan nuevos porque se rompen los pactos de
convivencia entre los actores locales.
f. Cambios y alteraciones en la dinmica social

Se presentan fenmenos sociales como migracin por desarraigo, delincuencia, alcoholismo,
drogadiccin y traumas a la salud mental (estrs, depresin y ansiedad).
g. Desconfianza de los inversionistas (fuga de capitales)

Traslado de capitales a pases que ofrecen mejores opciones. Esto determina una baja en el
crecimiento de la economa.
6. LA CONSTRUCCIN SOCIAL DEL RIESGO11
El riesgo no existe por s mismo. Los seres humanos intervenimos sobre l. Hacemos ms o menos
graves las amenazas, aumentamos o reducimos lo que nos hace vulnerables. Convertimos los territorios
y comunidades de las que formamos parte en riesgosas o no riesgosas.
Un desastre es la realizacin o concrecin de las condiciones de riesgo preexistentes. Esta realizacin

ocurre en el momento en que un determinado evento fsico ocurre y lo convierte en un producto,
con consecuencias de prdidas y daos. Las condiciones inseguras no aparecen espontneamente
sino que, como ya hemos visto al referirnos a los riesgos, derivan de procesos humanos (sociales,
polticos, econmicos) llamados estilos o modelos de desarrollo. Los desastres son indicadores
de insostenibilidad en los procesos de gestin del desarrollo. En consecuencia, la reduccin del
riesgo debe fundamentarse en la modificacin o transformacin de las condiciones que generan el
riesgo.
Un aspecto central en las condiciones de riesgo es la situacin de los derechos de las personas, en
particular los derechos econmicos, sociales y culturales que determinan el nivel de acceso a las
decisiones y recursos que posibilitan el desarrollo integral de las personas. Ello porque muchas
de las condiciones de vulnerabilidad van a ir generndose en razn del acceso a la informacin
sobre los riesgos existentes y la manera de reducirlos; por la falta de acceso a una vivienda digna
y segura muchas veces condicionada por la pobreza; por la falta de acceso a servicios bsicos
como el agua y desage, indispensables para evitar epidemias despus de la ocurrencia de
sismos o inundaciones; por la falta de mecanismos de participacin que le ayuden a ser parte de
las soluciones de los problemas y no solo parte de stos.12
La ubicacin de la poblacin de escasos recursos en zonas fsicamente inestables o sitios de

ocurrencia normal de deslizamientos, crecidas o fenmenos de gran impacto, as como las formas
11
Allan Lavell (2002) Sobre la gestin de riesgo: Apuntes hacia una definicin.
20 12
Ferradas, Pedro. Desastres y derechos de la niez en Centroamrica y El Caribe.
inseguras de construir, son producto de procesos de marginacin del mercado de tierras formales
y seguras y la falta de acceso a sistemas y materiales de construccin adecuados a las condiciones
ambientales.
Las altas tasas de deforestacin equivalen a un proceso de empobrecimiento de las condiciones

de vida del entorno. Lo mismo el agotamiento del suelo agrcola. La falta de organizacin social
de la poblacin y de participacin directa en la toma de decisiones sobre el rumbo de sus propias
vidas los hace menos preparados para afrontar amenazas y hacerse menos vulnerables. Esos
mecanismos son construidos por la sociedad en el curso de sus procesos de cambio y
transformacin.
Caractersticas de la gestin de riesgo
La gestin de riesgo no debe ser vista solo como una tcnica de reduccin del riesgo, sino
que debe, adems, convertirse en un instrumento para la participacin de los grupos
representativos de un conglomerado social. La gestin de riesgo no es simplemente bajar la
vulnerabilidad, sino llegar a establecer acuerdos sociales que hagan perdurables y concientes
cada logro.
La gestin de riesgo significa que el aprovechamiento de los recursos naturales y del ambiente en
general debe desarrollarse en condiciones de seguridad dentro de los lmites posibles y aceptables
para la sociedad.
Por lo expuesto, la gestin de riesgo:
a) No puede ser reducida a la idea de una obra o una accin concreta como una pared de retencin
para impedir deslizamientos o inundaciones.
b) No puede obviar el aspecto educativo-informativo que hace que todos sepan los peligros que
enfrentan y las vulnerabilidades que los agravan.
c) No puede perder de vista el contexto y el entorno en el que existe el riesgo, para buscar las
soluciones ms adecuadas. La gestin de riesgo es un proceso especfico para cada realidad.
d) Es, adems, un proceso que debe ser asumido por todos los actores de la sociedad y no
solamente por el Estado.
e) El proceso debe estar influido por la idea de riesgo aceptable, es decir, el nivel de proteccin
que es posible lograr y que se considera pertinente en las circunstancias econmicas, sociales,
polticas y culturales existentes.
f) No puede existir como actividad aislada y debe atravesar horizontalmente todos los procesos
y actividades humanas.
El objetivo final de la gestin de riesgo es garantizar que los procesos de desarrollo se den en
condiciones ptimas de seguridad.
21
Los mecanismos ms importantes para controlar el riesgo
Los mecanismos para el control de riesgo
Primero
Metodologa que garantice que los proyectos de inversin evalen riesgos y diseen acciones para mantener
niveles de seguridad y proteccin socialmente aceptables.
Segundo
Normas de ordenamiento territorial y uso del suelo para dar seguridad a las personas y las inversiones.
Tercero
Bsqueda de usos alternativos para terrenos peligrosos que se usen como viviendas.
Cuarto
Establecer normas de incentivos para construir con seguridad, utilizando material apropiado, de origen local y
de costo accesible.
Quinto
Fortalecimiento de los gobiernos locales y comunitarios responsables de la gestin de riesgo que se pongan
de acuerdo con la sociedad civil en planes claros y viables.
Sexto
Capacitacin de la sociedad que incida en respuestas colectivas al riesgo y en una conciencia preventiva. Forjar
amplias alianzas entre pobladores, autoridades locales, sector privado, educadores, comunicadores, gobierno
central, ONG, etc.
Sptimo
Fortalecer la capacidad de denuncia de los sectores que sufren riesgos provocados por terceros.
Octavo
Orientar los proyectos econmicos con el fin de lograr la sostenibilidad ambiental.
Noveno
Incorporar en la currcula escolar la problemtica de riesgo en la sociedad, sus causas y posibles mecanismos
de control.
Dcimo
Fomentar una cultura global de seguridad y una cultura de gestin continua de riesgo.
Undcimo
Promover iniciativas innovadoras en el mbito local y formular polticas regionales y nacionales que promuevan
mejores prcticas de gestin de recursos.
Duodcimo
Generar incentivos econmicos para la reduccin del riesgo como, por ejemplo, primas de seguros ms
favorables a las actividades y construcciones de ms bajo riesgo.
Fuente: Allan Lavell. (2002) Sobre la gestin del riesgo: Apuntes hacia una definicin.
Elaboracin: propia.
22
7. PREGUNTAS PARA EL LECTOR
Las siguientes preguntas, que tambin sern formuladas al final de cada unidad, pueden servir
para que el lector repase los conceptos clave desarrollados, pero tambin pueden resultar tiles
para las actividades de capacitacin que desarrollan las municipalidades y los gobiernos regionales.
Algunas de ellas pueden ser utilizadas para el diagnstico y elaboracin de los planes de desarrollo
local.
Grupo 1
1. Qu es la amenaza?
2. Identifique los cinco mayores factores de vulnerabilidad en su localidad.
3. Qu significa gestin de riesgo y cules son sus caractersticas?
Grupo 2
1. Qu es el riesgo?
2. Identifique las cinco mayores amenazas en su localidad.
3. Qu factores permiten la construccin social del riesgo?
Grupo 3
1. Qu es la vulnerabilidad?
2. De los doce mecanismos de control de riesgo, cules estn vigentes en su comunidad?
3. Comente sobre los principios bsicos del proceso de gestin de riesgo.
Grupo 4
1. Haga un listado de las principales amenazas en su municipio.
2. Identifique qu estrategias aplican en su localidad para la gestin de riesgo.
23
24
UNIDAD 2
25
26
LOS DESASTRES EN EL PER
Los desastres generan pobreza y la pobreza genera desastres.

Los desastres son problemas del desarrollo an no resueltos.
Los riesgos se crean socialmente.
En las ciudades estamos construyendo los desastres del futuro
(Luis R. Montoya, alcalde de Manizales,
Conferencia Interamericana sobre reduccin de riesgos,
Declaracin de Manizales, Colombia, 2004)
1. LAS PRINCIPALES AMENAZAS
El Per est atravesado por una de las principales cadenas montaosas del mundo: la Cordillera
de los Andes, que hace compleja su geografa, geologa, topografa y clima, influyendo en la
generacin de amenazas de diverso orden. Adems, se encuentra dentro del llamado Cinturn de
Fuego del Pacfico, zona considerada por los cientficos como de constante actividad volcnica y
ssmica.
Terremotos
Los sismos constituyen una de las principales amenazas en el pas y pueden ser medidos por su
magnitud (escala de Richter) y por su intensidad (escala de Mercalli). La magnitud se refiere a la
energa liberada en el epicentro del sismo, mientras que la intensidad est referida al dao que el
sismo causa sobre determinadas construcciones. El valor MSK es el asignado a las recientes
variaciones en la escala modificada de Mercalli.
En el cuadro siguiente se comparan estas escalas de medicin de sismos.
Escala de
Escala de Mercalli
Richter
2 I II
Movimiento registrado en el sismgrafo. No es percibido por la poblacin.
3 III
Se siente en el interior de las viviendas.
4 IV V
Es sentido por un buen nmero de la poblacin. Ligeros daos materiales.
5 VI
Todos lo sienten. Alerta en la mayora de la poblacin. Dao menor - moderado.
6 VII VIII
La gente se asusta y se genera pnico. Dao moderado en las construcciones.
7 IX X
Gran dao y muertes.
8 XI XII
Destruccin total. Catstrofe. Drsticos cambios en la superficie terrestre.
Fuente: Gua del participante / PCC. Programa de Capacitacin para Comunicadores Sociales. Per 2003.
27
Huaycos e inundaciones
Los huaycos y las inundaciones constituyen las amenazas ms frecuentes de la naturaleza en una
geografa compleja como la peruana. Se encuentran asociados a la temporada de lluvias. La
abundancia de descargas pluviales aumenta los caudales de los ros, provocando desbordes que
afectan a las poblaciones adyacentes. Los huaycos son precipitaciones masivas de agua y lodo
que arrastran a su paso todo lo que encuentran, pudiendo causar graves daos personales y
materiales.
En la temporada que se presenta el fenmeno de El Nio13 aumenta la probabilidad de las

inundaciones. El Nio deviene de una compleja relacin entre la superficie del Ocano Pacfico y la
atmsfera, que determina el incremento de la temperatura del agua en el Pacfico central y oriental,
repercutiendo en las condiciones atmosfricas y en las pautas meteorolgicas de todo el planeta.
A ello se debe las sequas en zonas donde habitualmente llueve as como las lluvias torrenciales en
otros lugares.14
Sequas
Las sequas son un fenmeno opuesto al anterior que se resume en la falta de agua en los ros, con
graves consecuencias para la agricultura y la vida de las personas. Las sequas producen mortandad
animal, prdida de cultivos y numerosas enfermedades, especialmente entre los nios. El fenmeno
de El Nio tambin trae una secuela de sequas sobre otras partes del pas, principalmente en la
sierra sur.
Volcanes
Una amenaza relacionada con la actividad ssmica es la volcnica. El sur del Per es la regin que
presenta el mayor nmero de volcanes en actividad. En la cordillera occidental existen 250 volcanes.
De este nmero, trece son potencialmente activos. Adems, se les puede aadir los volcanes Camiri
(en Bolivia) y Tacora (Chile), que son muy prximos a la frontera peruana.
Un estudio sobre la actividad volcnica y su impacto geolgico en el sur peruano realizado por el
Instituto Geolgico, Minero y Metalrgico del Per (Ingemmet), Zonificacin y riesgo geolgico
en el sur del Per15 en una franja que comprende 71.500km (rea que encierra los principales
volcanes en actividad) y que abarca las regiones de Tacna, Moquegua, Arequipa y Puno, estim
que hay 1336.000 habitantes potencialmente en riesgo, que representan el 5,9% de la poblacin
nacional.
Esta investigacin determin, de igual manera, que en la zona de estudio estn comprometidas
diez de las 53 principales cuencas de la vertiente del Pacfico y cuatro de diez cuencas pertenecientes
a la hoya hidrogrfica del Titicaca, las que pueden ser afectadas en mayor o menor medida por
eventuales erupciones volcnicas. Cabe precisar que las erupciones volcnicas en nuestro territorio
no se han producido en forma severa desde hace cuatrocientos aos.16
13
El fenmeno de El Nio es un trastorno de naturaleza global cuya principal caracterstica es el calentamiento anormal de las
aguas superficiales del Ocano Pacfico que afecta su hbitat y determina un incremento sustantivo de la variabilidad del
clima del mundo (lluvias e inundaciones, sequas y friajes). Afecta a muchos pases a la vez. El Per es escenario recurrente
de este fenmeno que se est repitiendo con mayor frecuencia, aparentemente por la propia accin del hombre que afecta
los equilibrios naturales. Antes se estimaba una frecuencia regular de alrededor de diez aos entre un fenmeno y otro, pero
ahora puede llegar a repetirse en un lapso de tres aos.
14
Stop Disasters N 34. Npoles, 1998 Pg. 13
15
Investigacin, Zonificacin y Riesgo Geolgico en el Sur del Per Latitud 16 a 1830. Presentado en el XI Congreso
28 Peruano de Geologa. Trabajos Cientficos. Sociedad Geolgica del Per, 2000.
16
Fenmenos Naturales Peligrosos en el Per. Predes, 2005.
Volcanes activos que podran afectar el territorio nacional
Altura
Ubicacin Nombre
(m.s.n.m.)
Arequipa Sara Sara 5.450

Soliman 6.093
Coropuna 6.377
Sabancaya 5.976
Ampato 6.288
Chachani 6.057
Misti 5.820
Pichu Pichu 5.440
Moquegua Ubinas 5.536

Huaynaputina 4.300
Ticsani 5.408
Tacna Tutupaca 5.815

Yucamane 5.508
Bolivia Camiri 5.300
Chile Tacora 5.600
Fuente: Instituto Geofsico del Per. Mapa de peligros

potenciales. 2001.
Elaboracin: propia.
Tsunami
El tsunami es una ola o un grupo de olas de gran energa que se producen cuando algn fenmeno
extraordinario desplaza una gran masa de agua verticalmente. Esta palabra proviene de los vocablos
japoneses tsu, que significa puerto o baha, y nami, que significa ola. Los tsunamis son menos
frecuentes pero de gran peligrosidad en la costa en el Per por tener un litoral de 2.500km. A lo
largo de la costa se asienta buena parte de las principales ciudades del pas, con una poblacin
que bordea los 13 millones de habitantes (52,1% del total). La historia colonial y republicana registra
la ocurrencia de doce tsunamis, todos ellos muy destructivos. El ms antiguo del que se tiene data
es el ocurrido en 1586. El organismo encargado del monitoreo y seguimiento de los tsunamis en el
Per es la Direccin de Hidrografa y Navegacin de la Marina de Guerra del Per.
Aluviones
Los aluviones son los fenmenos de mayor letalidad en la historia del pas. Se originan con el
desprendimiento de nevados que arrastran grandes masas de nieve y rocas sobre zonas pobladas o
sobre lagunas que a su vez se desbordan arrasando lo que encuentran a su paso. El Callejn de Huaylas,
en el departamento de ncash, ha sido escenario de grandes aluviones en 1941, 1962 y 1970.
Licuefaccin
La licuefaccin de suelos es un fenmeno que se origina despus de un terremoto en lugares donde

el agua del subsuelo es superficial o en terrenos arenosos. Presenta como caractersticas la
formacin de pequeos volcanes de barro y arena, expulsin violenta de agua del suelo,
agrietamientos en las zonas afectadas.
29
Deslizamientos
Los deslizamientos constituyen un fenmeno frecuente aunque de efectos ms localizados. Consiste

en el desplazamiento lento y progresivo de terrenos ubicados en laderas debido a las filtraciones
de agua y la inestabilidad de tales laderas, as como por otros factores geodinmicos externos. Por
lo general se presenta en las zonas altoandinas.
Friaje
El friaje es un fenmeno que causa gran impacto en el medio de vida de las comunidades altoandinas
(encima de los 4.000 m.s.n.m.). Es un enfriamiento fuera de lo normal, que se expresa en nevadas,
granizadas y muy bajas temperaturas, ms all de los 20 grados bajo cero, afectando la vida de las
personas, animales y plantas.
2. UNA MIRADA A LOS DESASTRES EN EL PER
Las sequas en la sierra sur, los aluviones en el Callejn de Huaylas, los terremotos y tsunamis, los
huaycos e inundaciones asociados al fenmeno de El Nio, constituyen las amenazas que mayor dao
han causado al pas. Sin embargo, la suma de numerosos pequeos desastres causados por los friajes,
sismos locales o inundaciones, ha provocado un efecto bastante mayor sobre las poblaciones.
Las sequas han afectado gravemente la vida de las poblaciones de la sierra sur y central del pas. Los
departamentos golpeados por las sequas han sido Ayacucho, Cusco y Puno. Las migraciones procedentes
de la sierra sur del pas en los aos 60 se asociaron a este fenmeno que afect la vida de los campesinos.
Los aluviones en el Callejn de Huaylas causaron la destruccin de Huaraz (1941), la desaparicin

de Ranrahirca (1962) y Yungay (1970). La regin ncash fue sacudida en 1970 por uno de los sismos
ms destructivos registrados en el pas, con una magnitud de 7,8 en la escala de Richter. El rea
afectada por este movimiento ssmico tuvo un radio de 160 kilmetros. Segn el Indeci, este evento
caus 67 mil muertes, 150 mil heridos, 800 mil habitantes quedaron sin hogar y casi tres millones
de personas fueron afectadas. El 95% de las viviendas, especialmente las de adobe, qued
completamente en ruinas, colaps todo el sistema de alcantarillado y la actividad agrcola se
paraliz. Tras el terremoto se produjo el desprendimiento de una de las paredes del lado este del
nevado Huascarn generando un alud de grandes proporciones que barri por completo las ciudades
de Yungay y Ranrahirca. Las prdidas materiales ocasionadas por el violento sismo fueron superiores
a los US$2.000 millones.17
Consecuencias del terremoto de 1970 en ncash
Intensidad Muertos Heridos Viviendas destruidas Afectados Prdidas econmicas
7,8 escala Richter 75.000 150.000 95% 2800.000 US$2.000 millones
Fuente: Atlas de Peligros Naturales del Per. 2004

Elaboracin: propia
17
Clasificacin de fenmenos y desastres naturales. Atlas de peligros naturales del Per. 2004.
30
Las ciudades de Lima, Arequipa, Cusco, Ica, Tacna y ncash son las que han sufrido en mayor
grado la furia destructiva de los terremotos. En Tacna y ncash se registraron dos terremotos de
grado XI en la escala MSK (grado 8 en escala de Richter).
El cuadro que presentamos a continuacin es un listado de los mayores terremotos en los distintos
departamentos del pas que tuvieron una intensidad XI en la escala modificada de Mercalli (MSK).
Regiones que registraron terremotos entre 1555 2002
Nmero de
Regin
terremotos
Lima y Callao (+) 36
Arequipa 26
Cusco 16
Ica 12
Tacna (+) 10
ncash (+) 8
Ayacucho 7
Piura 7
Apurmac 7
Junn 7
San Martn 6
Cajamarca 4
Moquegua 3
Amazonas 2
Tumbes 2
Puno 2
Hunuco 1
Pasco 1
TOTAL 158
Fuente: Mapa de intensidades macrossmicas mximas. Instituto

Geofsico del Per, 2002.
(+) Sismos ms fuertes registrados de intensidad XI (MSK), modificada
de Mercalli.
31
Mapa de distribucin de mximas intensidades ssmicas
Fuente: CISMID
Si bien los tsunamis son menos frecuentes, han dejado secuelas importantes en las principales
ciudades y puertos costeos, como se detalla en el siguiente cuadro:
Ao Zona impactada Vctimas mortales Hechos ocurridos
1586 Costa de Lima 22 Intensidad VIII. Olas inundaron 10km.

1664 Costa de Pisco 70 Intensidad VI. Mar inund ciudad surea.
1687 Callao 200 Intensidad IX. Destruy Lima.
1716 Pisco n.d. Intensidad IX. Epicentro cerca de Caman.
1746 Callao 7.000 El ms letal que se conoce. Diecinueve
barcos destruidos. Chancay y Huacho
destruidos. Olas de siete metros de altura
y se internaron 1,5km.
1806 Callao n.d. Produjo olas de seis metros de altura.
1868 Desde Trujillo (norte del No se registr vctimas Nave de guerra fue varada 400m tierra
Per) hasta Arica y adentro. El epicentro del sismo fue en Arica.
Concepcin (Chile) Algunas olas alcanzaron 21 metros de
altura en Concepcin.
1946 Per, Chile, Ecuador y n.d. n. d.
Colombia hasta Alaska y
Hawai
1974 Callao No se registr vctimas Tambin inund fbricas en las bahas de
Chim y Tortugas (ncash). En Lima
destruy cultivos.
1996 Chimbote 15 Intensidad 6,9 escala Richter.
32
Ao Zona impactada Vctimas mortales Hechos ocurridos
1996 Nasca No se registr vctimas Intensidad de 6,4 en la escala Richter. El

epicentro se produjo a 93km de la costa de
Nasca. El puerto de San Juan de Marcona
fue afectado.
2001 Caman 86 Intensidad de 6,9 en la escala de Richter.
Epicentro en el mar a 82 km de Caman. Se
generaron tres olas grandes. La ms grande
de 8,14 metros de altura.
Fuente: Direccin de Hidrografa y Navegacin. Marina de Guerra del Per. Departamento del Medio Ambiente. 2004.
El Fenmeno de El Nio ha dejado efectos desastrosos bajo la forma de una cadena de huaycos e
inundaciones en distintas partes del pas, con un impacto negativo en la economa. Los ms
intensos y destructivos fueron el de 1982/83 y el de 1997/98. Las prdidas econmicas originadas
por ambos se calculan en US$6.000 millones, un 10% del PBI.
El Estado, con el fin de estar preparado ante una nueva ocurrencia atmosfrica, ha formado el
Comit de Estudio Nacional del Fenmeno El Nio (ENFEN), participando de igual manera en un
programa de monitoreo conocido como Proyecto Naylamp, una iniciativa regional para el estudio
integral del fenmeno.
Las consecuencias de El Nio 1982/1983
Consecuencias Sectores afectados Prdidas econmicas
Sociales Vivienda, educacin. US$ 218 millones
Productivas Agropecuario, pesquero, comercio, industria. US$ 2.533 millones
En infraestructura Transporte, energa. US$ 532 millones
TOTAL US$ 3.283 millones
Fuente: Atlas de Peligros Naturales del Per. Instituto Nacional de Defensa Civil. 2004
Elaboracin: propia.
33
El impacto destructivo de El Nio 1997/1998
Impacto en: Tipo de afectacin: Cuantificacin de afectacin:
Poblacin N de muertos 364

N de heridos 412
Poblacin afectada 591.451
Familias afectadas 112.405
Poblacin enferma 210.570
Vivienda Viviendas destruidas 35.607
Viviendas afectadas 74.133
Agricultura Cultivos destruidos (has) 51.124
Cultivos afectados (has) 30.077
Infraestructura Carreteras destruidas (km) 84
vial Carreteras afectadas (km) 6.392
Puentes colapsados 59
Puentes afectados 28
Educacin Colegios destruidos 850
Escolares afectados 130.000
Salud Centros de Salud 80
Econmico Prdidas econmicas 1.800
(millones de dlares)
Fuente: Atlas de peligros naturales del Per. Instituto Nacional de Defensa Civil. 2004.
Elaboracin: propia.
Los desastres ms importantes causados por los huaycos e inundaciones no han correspondido
necesariamente a los fenmenos de El Nio ms intensos; en 1987 Chosica fue afectada por varios
huaycos que provocaron la desaparicin de doscientas personas y destruyeron medio millar de
viviendas. La inundacin de Chimbote en 1972 caus grandes estragos al igual que las inundaciones
del Callao a mediados de los aos 90.
En la localidad de Tamburco, provincia de Abancay (Apurmac), se origin en 1997 uno de los

deslizamientos de mayores proporciones pocas veces visto; desaparecieron 220 personas, hubo 50
heridos y un centenar de viviendas destruidas. En 1996, un sismo en el sur provoc el deslizamiento
de los relaves mineros sobre el ro Acar, causando un grave impacto ambiental. En el 2004 un
movimiento ssmico en Nasca destruy cientos de viviendas y escuelas.
En julio del 2002 toda la sierra central, sierra sur y selva sur fueron afectadas por un inesperado
fenmeno atmosfrico de origen antrtico que produjo graves consecuencias: ms de 29 mil hectreas
de cultivos perdidos, 8 millones 409 mil cabezas de ganado (entre camlidos, ovinos, vacunos)
perdidas por muerte o enfermedad. El friaje dej un total de 6.457 personas con infecciones
respiratorias agudas (IRAS) y 80 fallecidos.
34
Resumen de daos en los departamentos afectados por el friaje de agosto 2002
Nmero de Nmero de Cultivos

Regin Viviendas Viviendas
provincias distritos Damnificados Fallecidos afectados
afectada afectadas destruidas
afectadas afectados (has)
Apurmac 7 41 32.315 3 1.514 259
12.134
Arequipa 5 34 20.475 6 6.791 17 125
Ayacucho 9 16 4.403 1 188 2 96
Cusco 8 21 31.148 11 167 n.r. 10.933
Huancavelica 7 34 27 200 n.r 2.122 n.r.
5.248
Junn 1 1 n.r 17 n.r. n.r. n.r.
Moquegua 3 15 18.365 1 5.911 104 115
Puno 12 67 42.609 38 3.116 n.r. n.r.
Tacna 4 19 22.203 3 7.401 n.r.
402
To t a l 56 248 198.718 80 27.210 382 29.053
Fuente: Informe sobre friaje en el sur del Per 2002. Indeci
Grupo 1
1. Elija tres desastres presentados en su localidad y responda si ellos pudieron ser evitados.
2. Qu condiciones de vulnerabilidad favorecieron los impactos de estos desastres?
3. Estima que el Estado y la sociedad civil estn preparados para una buena gestin de
riesgo ante estos desastres?
Grupo 2
1. Qu desastres han ocurrido con mayor frecuencia en su localidad durante la ltima
dcada?
2. Qu condiciones de vulnerabilidad favorecieron los impactos de estos desastres?
3. Estimar si los actores responsables actuaron razonablemente.
35
36
UNIDAD 3
37
38
EL SISTEMA NACIONAL DE DEFENSA CIVIL
En esta unidad presentamos algunos alcances relacionados con el Sistema Nacional de Defensa
Civil. A diferencia de los textos tradicionales, aqu pretendemos destacar la relevancia de las
articulaciones interinstitucionales y la relacin de las polticas de prevencin con la gestin pblica.
1. EL SISTEMA NACIONAL DE DEFENSA CIVIL
El Sistema de Defensa Civil fue creado el 28 de Marzo de 1972 por el gobierno del general Juan
Velasco Alvarado. Actualmente es denominado Sistema Nacional de Defensa Civil. Es el resultado
de un proceso iniciado ante la magnitud de los daos causados por el terremoto de 1970 que
afect principalmente el departamento de ncash. La respuesta del Estado ante ello fue la
formacin de un sistema estatal de movilizacin de instituciones pblicas en el mbito nacional,
regional y local que convocara al sector privado y a la sociedad civil a participar con acciones de
prevencin y respuesta a las situaciones de emergencia. Para ello se desarrollaron y diferenciaron
dos conceptos clave cuya distincin resulta indispensable para comprender mejor las polticas
estatales relacionadas con los desastres: La defensa civil y el Sistema Nacional de Defensa
Civil (Sinadeci).
La defensa civil es el conjunto de medidas permanentes destinadas a prevenir, reducir, atender

y reparar los daos a personas y bienes que pudieran causar o causen los desastres.18
El Sinadeci es el conjunto interrelacionado de organismos del sector pblico y privado, y

de la poblacin organizada; normas, recursos y doctrinas orientados a la proteccin de la
poblacin y el patrimonio, adoptando medidas de prevencin frente a desastres de cualquier
ndole. Tiene como misin el ejercicio planificado de la defensa civil protegiendo a la
poblacin, previniendo daos y proporcionando ayuda oportuna y adecuada hasta alcanzar
las condiciones bsicas que permitan el normal desarrollo de actividades en la zona
afectada.19
Los objetivos del Sinadeci son:
Prevenir daos, evitndolos o disminuyendo su magnitud; proporcionar ayuda y encauzar a la

poblacin para superar las circunstancias del desastre o calamidad; asegurar la rehabilitacin de
la poblacin afectada; crear conciencia en la ciudadana sobre el rol de la defensa civil y su
participacin en ella; y garantizar las condiciones que permitan el desenvolvimiento continuo de
las actividades en el pas.
El sistema es nacional por su cobertura territorial y por su propsito de articular las diversas
fuerzas existentes: sociales, polticas, institucionales, pblicas y privadas en todo el pas. Los
ministerios, gobiernos regionales y locales ejercen con autonoma sus funciones en materia de
prevencin y atencin de desastres, dentro de sus atribuciones. El Instituto Nacional de Defensa
Civil (Indeci) es el organismo central, rector y conductor del Sistema Nacional de Defensa Civil,
encargado de la organizacin de la poblacin, coordinacin, planeamiento y control de las
actividades de defensa civil. Tiene como misin: Regir, normar y conducir el Sistema Nacional
de Defensa Civil en la prevencin y atencin de desastres, para la proteccin de la poblacin y del
patrimonio.
18
Indeci: Atlas de peligros naturales del Per.
19
Indeci: Atlas de peligros naturales del Per. 39
Caractersticas del Sistema Nacional de Defensa Civil
a. Universal: Tiene una vocacin universalista que transpone las fronteras para fraternizar con
todos los pueblos del mundo.
b. Comunitaria: En estructura orgnica est formado sobre la base de comits cuyos integrantes,
tanto del sector pblico como privado, proporcionan los recursos humanos indispensables y
aportan los recursos materiales, segn el caso, para de esta manera asegurar una funcionalidad
eficaz del sistema en situaciones de emergencia o en preparacin para sta.
c. Multisectorial: Los comits de defensa civil estn formados por representantes de organismos
pblicos y privados en los diferentes niveles y organismos pblicos constitutivos
correspondientes a sectores de la administracin pblica.
d. Integracionista: Esta caracterstica tiende a desarrollarse paulatinamente conforme cada peruano
tome conciencia del papel que le toca desempear en la sociedad. Un desastre tiende a integrar
en un acto comn a todos los pobladores; porque todos tenemos algo que hacer (o no hacer)
para superar o evitar el caos que siempre suele generarse.
e. Solidaria: En todos los seres humanos surge el espontneo y natural sentimiento de solidaridad
cuando se produce un desastre, lo que impulsa al auxilio inmediato de los pueblos afectados.
Orgnicamente el Sistema Nacional de Defensa Civil est integrado por:
1. El Instituto Nacional de Defensa Civil (Indeci).

2. Seis direcciones regionales de defensa civil que coinciden con el mbito geogrfico de las
regiones militares (Lima, Piura, Arequipa, Cusco, Loreto, Bagua).
3. Los comits regionales, provinciales y distritales de defensa civil.
4. Las oficinas de defensa civil regionales (que funcionan en los gobiernos regionales) y
subregionales (Tacna, Puno, San Martn y Ucayali).
5. Las oficinas sectoriales de defensa civil, institucionales y las empresas del Estado.
6. Las oficinas de defensa civil de los gobiernos locales.
La efectividad del Sinadeci depende en gran medida de la labor de los comits regionales y
provinciales/distritales de defensa civil. El cumplimiento de su labor, a su vez, depender de la
capacidad de organizacin y coordinacin de los miembros de los comits y la poblacin
involucrada, incluyendo la capacidad de movilizar recursos materiales oportunamente, aunque
bsicamente el Sinadeci est concebido para dar respuesta a emergencias por desastres naturales
y no para la prevencin y mitigacin de desastres naturales en el contexto del proceso de
desarrollo. Sin embargo, en el caso de respuesta a emergencias, el desempeo del Sinadeci no
ha sido muy auspicioso.
Las direcciones regionales de defensa civil
Las direcciones regionales de defensa civil son rganos desconcentrados del Indeci que apoyan y
asesoran a los comits de defensa civil, organismos integrantes de la funcin ejecutiva del Sistema
Nacional de Defensa Civil. Su nmero y el mbito geogrfico donde ejercen jurisdiccin se definen
por resolucin jefatural.
Adicionalmente, en el rea de su jurisdiccin, administran los recursos del Indeci, destinados a la

atencin de las emergencias y de la poblacin damnificada.
40
Oficinas de defensa civil de los gobiernos locales
2. POLTICAS PBLICAS PARA LA PREVENCIN DE DESASTRES
Optimizar la gestin de desastres en el mbito nacional, incorporar el concepto de prevencin en

el proceso del desarrollo y lograr un sistema integrado, ordenado, eficiente y descentralizado con
participacin de las autoridades y poblacin en general, eliminando o reduciendo las prdidas de
vidas, bienes materiales y ambientales y, por ende, el impacto socioeconmico. (Sinadeci. Plan
Nacional de Prevencin y Atencin de Desastres. 2004.)
El objetivo general de la poltica de Estado es evitar o mitigar la prdida de vidas, bienes materiales
y el deterioro del medio ambiente, que como consecuencia de la manifestacin de los peligros
naturales y/o antrpicos20 en cualquier mbito del territorio nacional, pueda convertirse en emergencia
o desastre, atentando contra el desarrollo sostenible del Per.
Para ello se tienen los siguientes objetivos especficos:
o Estimar los riesgos de desastres que como consecuencia de la manifestacin de los peligros
naturales y/o antrpicos pueden presentarse en cualquier punto del territorio nacional.
o Educar, capacitar y preparar a la poblacin para planificar y ejecutar acciones de prevencin,

principalmente incrementar su capacidad de respuesta efectiva en caso de desastres.
20
Causados por el hombre o la sociedad.
41
o Promover la ejecucin de los planes y programas

de desarrollo donde la prevencin sea la prioridad.
o Coordinar la participacin interinstitucional para

desarrollar una planificacin conjunta que propicie
el desarrollo sostenible del pas minimizando el
efecto de los desastres.
o Fortalecer institucional y operativamente el

Sistema Nacional de Defensa Civil para la
prevencin y atencin de desastres.
3. PROPUESTAS DE POLTICAS EN LA REDUCCIN DE DESASTRES21
Los lineamientos propuestos por el ingeniero Julio Kuroiwa son los siguientes:
1. Los planes nacionales de desarrollo deben contar con propuestas concretas relacionadas con
la posibilidad de desastres (sociales, naturales, tecnolgicos) en sus polticas pblicas:
educacin, salud, cultura, comunicaciones, defensa, ciencia y tecnologa.
2. Siendo la repercusin de los desastres de carcter local, la participacin de los gobiernos

locales es fundamental.
3. Deben armonizarse acciones interdisciplinarias y multisectoriales compartidas que favorezcan

la organizacin y capacitacin de la poblacin desde sus niveles familiares, vecinales y
barriales.
4. La clave para promover una cultura de prevencin es la organizacin espontnea de la poblacin

capacitada y consciente de las actitudes a tomar y acciones a ejecutar para la reduccin del
riesgo en sus diferentes momentos: prevencin, mitigacin, emergencia, rehabilitacin,
recuperacin y reconstruccin.
Algunos aspectos clave para la implementacin de las polticas pblicas seran:
o Disear e implementar el sistema educativo integrando en todos los niveles la reduccin de

desastres como objetivo principal.
o Continuar con la identificacin de reas de peligro en las ciudades y el mapeo respectivo para
orientar racionalmente la expansin urbana.
o Continuar con la instalacin de sensores de sistemas de monitoreo permanente y de alerta

temprana de avanzada tecnologa en zonas de riesgo.
o Ceir la expansin de las ciudades a los planes y normas de desarrollo urbano.
o Todo proyecto de desarrollo debe contar con su respectivo estudio de riesgos.
21
Kuroiwa, Julio (2002). Reduccin de desastres.
42
Para poder evaluar el avance de la prevencin de desastres en las polticas de desarrollo se

recomienda tener en cuenta lo siguiente:22
Medio ambiente
o El respeto al medio ambiente es el valor

permanente que estimula el uso racional
y adecuado de los recursos: no depredar
ni contaminar.
o Debe evaluarse y controlarse las

variables que pueden agredir el medio
ambiente (tradiciones o costumbres
negativas, industrializacin ciega o
pauperizacin).
Fenmenos (eventos) extraordinarios
o Nueva mirada a los fenmenos naturales intensos que reduzca los mitos, creencias mgicas y
temores excesivos que deforman la percepcin.
o Estudio de experiencias pasadas mediante fuentes documentales y tradicin oral.
o Conocimiento de posibles amenazas y actitud para enfrentarlas.
o Organizacin comunitaria para enfrentar eventos sorpresivos.
Prevencin y mitigacin
o Planificacin y descentralizacin de acciones.
o Existen sistemas de alerta individual y comunitaria.
o Se cuenta con mapas de peligros y estrategias de evacuacin, segn los fenmenos.
Ciudades y distribucin de la poblacin
o Las reas construidas se distribuyen racionalmente por su habitabilidad e infraestructura

sismorresistente. Se construye en terrenos de bajo peligro.
o La distribucin demogrfica se extiende hacia las reas no peligrosas.
o Las ciudades cuentan con buenos sistemas sanitarios.
o Se eliminan los factores de vulnerabilidad social: pobreza y concentracin.
22
Kuroiwa, Julio (2002). Reduccin de desastres.
43
Cultura de prevencin
o La cultura de prevencin es parte de la nocin

de desarrollo.
o Conciencia del riesgo en la propuesta

educacional y comunicativa.
o El nivel educativo de la poblacin es alto.
o Existe una slida y definida interrelacin entre

la prevencin y mitigacin de desastres, la
proteccin del medio ambiente y el desarrollo
sostenible.
Comunicaciones y recursos
o Comunicaciones fluidas para las emergencias.
o Fondos para hacer frente a los desastres.
o Se dispone de informaciones claras sobre edad y estructura familiar de grupos.
4. LA PROPUESTA APRENDIENDO A PREVENIR
Una experiencia relevante y reciente relacionada con la aplicacin de polticas pblicas fue la
propuesta curricular Aprendiendo a prevenir, presentada por el Indeci, que recoge el aporte
de especialistas peruanos y representantes de instituciones de diversos pases. La propuesta
hoy en da ha sido asumida por el Ministerio de Educacin y constituye una contribucin
relevante para ser tomada en cuenta en la transferencia de las funciones educativas a los
gobiernos locales.
El sistema educativo debe reforzar la capacidad de nios, nias y jvenes con el fin de
anteponerse a las situaciones de emergencia y desastres, como parte de los procesos de
desarrollo sostenible. Al respecto, el Indeci 23 ha propuesto un conjunto de lineamientos
regionales para la diversificacin curricular orientados a la prevencin y preparacin, buscando
crear y consolidar una cultura de prevencin.
23
Indeci (2003). Aprendiendo a prevenir-Una propuesta educativa. Lima, diciembre del 2003.
44
Propuesta de actitudes y valores para la prevencin
o Trabajar de manera organizada, coordinada y participativa para compartir y aprovechar al mximo los
recursos existentes.
o Participar en las actividades de creacin de nuevos recursos tcnicos.
o Participar en proyectos comunales de prevencin y mitigacin.
o Comportarse solidaria y responsablemente ante las emergencias.
o Ser prudentes para evitar accidentes.
o Estar prevenidos en caso de emergencias y desastres.

o Valorar las normas de seguridad para evitar accidentes.
o Ser responsable con el uso del fuego para prevenir desastres.
o Ser solidario y apoyar a las comunidades afectadas por desastres.
o Ser solidario y prestar apoyo a las personas discapacitadas.
o Colaborar con los esfuerzos de la familia, la escuela y la comunidad en las tareas de prevencin,
mitigacin, preparacin y atencin de desastres.
Fuente: Indeci (2003). Propuesta curricular para la educacin.

Elaboracin: propia.
Sobre la base de las actitudes y valores sealados, los resultados a obtener con la propuesta
Aprendiendo a prevenir son:
o Capacidades, conocimientos y actitudes de defensa civil incorporados en los programas de

educacin primaria, secundaria, adultos y formacin magisterial.
o Desarrollo de capacidades, contenidos, valores y actitudes necesarios para la formacin de

una cultura de prevencin en la poblacin estudiantil peruana.
o Realizacin de acciones de capacitacin docente en prevencin y atencin de desastres.
o Elaboracin de material educativo sobre prevencin y atencin de desastres.
o Comunidad educativa crtica, comprometida y consciente de sus derechos y deberes

fundamentales en contextos de emergencias y desastres.
o Comunidad educativa que establece vnculos entre desastres, desarrollo y medio ambiente.
o Comunidad educativa con conocimiento de los peligros a los que se encuentra expuesta para
reducirlos, eliminarlos y atender una situacin crtica.
5. EL MARCO LEGAL E INSTITUCIONAL
Para la planificacin de la gestin de riesgo, los gobiernos locales y actores de la sociedad civil
deben tomar en cuenta los antecedentes y el marco normativo e institucional vigente.
45
Antecedentes
La historia moderna de las polticas pblicas en relacin con la eventualidad de desastres comienza
tras el impacto del violento terremoto y aluvin de ncash en 1970. Desde ese momento se han
desarrollado una serie de pasos en la legislacin peruana para contribuir a la prevencin y
mitigacin de desastres, la organizacin de la sociedad civil y creacin de organismos del Estado.
1972
Ley N 19338
Creacin del Sistema de Defensa Civil (Sideci)
Como consecuencia del terremoto y aluvin en el Callejn de Huaylas en mayo de 1970, el
gobierno militar crea este sistema para proteger a la poblacin frente a nuevos desastres.
1987
Decreto Legislativo N 442
Creacin del Instituto Nacional de Defensa Civil (Indeci)
Esta norma modifica y precisa la Ley 19338.
1991
Decreto Legislativo N 735
Creacin del Sistema Nacional de Defensa Civil (Sinadeci)
Define la responsabilidad de planear, coordinar y dirigir las medidas de previsin necesarias
para evitar desastres o calamidades y disminuir sus efectos. Planear y coordinar la
utilizacin de los recursos necesarios, pblicos o privados, con el fin de contar con los
medios para proporcionar ayuda en la recuperacin de las personas y los bienes en caso
de desastre, asegurando la movilizacin inmediata de los elementos de rescate.
1997
Resolucin de Superintendencia N 359-97-Sunass
Medidas que deben adoptar las entidades prestadoras de servicio de
saneamiento
Establece lineamientos y orientaciones para que las Entidades Prestadoras de Servicios
(EPS) adopten medidas que permitan asegurar el adecuado funcionamiento de los servicios
de saneamiento en emergencias.
2001
Decreto Supremo N 024-2001-PCM
Forman la Comisin Nacional de Emergencia
Crea la Comisin Nacional de Emergencia por desastres naturales encargada de coordinar,
evaluar, dar prioridad y supervisar acciones urgentes en las zonas que se declaren en
emergencia.
2002
Acuerdo Nacional - Dcima poltica de Estado
Reduccin de la pobreza
Fomentar una cultura de prevencin y control de riesgos y vulnerabilidades ante los
desastres, asignando recursos para la prevencin, asistencia y reconstruccin.
46
Forman la Comisin Multisectorial de Reduccin de Riesgo para el Desarrollo

Tiene por finalidad coordinar las acciones conducentes a la incorporacin del enfoque de
prevencin y mitigacin de riesgos frente al peligro, en el proceso de planeamiento del
desarrollo.
Resolucin Ministerial N 030-2002-Vivienda

Designa al despacho viceministerial de Construccin encargado de tramitar
coordinaciones, planeamientos y acciones en caso de desastres por causas
naturales
Su funcin es tramitar todo tipo de coordinaciones, planeamientos y acciones, ya sean
previas o posteriores, en los casos que se suscite un desastre por causas naturales.
2003
Crean la Comisin Multisectorial de Prevencin y Atencin de Desastres
Coordina, evala, da prioridad y supervisa medidas de prevencin, daos, atencin y
rehabilitacin en las zonas del pas que se encuentren en peligro inminente o afectadas
por los desastres.
2004
Directiva N 52-2004-ME
Establece medidas para promover la cultura de prevencin de desastres en los
educandos a travs de la educacin formal
Todas las instituciones educativas de educacin bsica (inicial, primaria, secundaria),
educacin bsica alternativa (educacin de adultos) y de formacin magisterial deben
considerar en el Proyecto Educativo Institucional y Proyecto Curricular del Centro, los
contenidos de la propuesta Aprendiendo a Prevenir, la cual busca el desarrollo de
capacidades, actitudes y valores que conduzcan a forjar una cultura de prevencin de
desastres en los educandos a travs de la educacin formal.
Decreto Supremo N 001-A-2004-DE-SG

Aprueba el Plan Nacional de Prevencin y Atencin de Desastres
Plan estratgico integral: objetivos, estrategias y programa que dirigirn y orientarn el
planeamiento sectorial y regional para la prevencin, mitigacin de riesgos, preparacin y
atencin de emergencias, as como para la rehabilitacin en caso de desastres, permitiendo
reducir daos, vctimas y prdidas que puedan ocurrir como consecuencia de un fenmeno
natural o tecnolgico, mediante medidas de formacin ciudadana, legislacin, organizacin
y la incorporacin de nuevos modelos en prevencin y desarrollo sostenible.
Resolucin Ministerial N 771/MINSA

Establece las estrategias sanitarias nacionales del Ministerio de Salud y sus
respectivos rganos responsables
Se plantean diez estrategias sanitarias nacionales del Ministerio de Salud con sus
respectivos rganos responsables de su ejecucin. Cada estrategia sanitaria estar a cargo
de coordinadores nacionales encargados de disear, planificar, programar, monitorear,
supervisar y evaluar.
47
1. Qu diferencia existe entre defensa civil, Sinadeci y el Indeci?
2. Cmo participan o pueden participar las municipalidades en el Sinadeci?
3. Qu aspectos considera ms importantes en la prevencin de desastres?
4. Cmo se puede incorporar la prevencin de desastres en los procesos de desarrollo?
5. Cules considera que han sido los hitos legales ms significativos hacia una
normatividad del Estado sobre prevencin y desastres?
48
UNIDAD 4
49
50
HACIA LA GESTIN LOCAL DE RIESGO
En esta unidad destacamos la importancia y las caractersticas de la gestin local que resulta
clave para la reduccin de riesgos y prevencin de desastres, no solo por las funciones definidas
en el Sistema Nacional de Defensa Civil, sino por la propia naturaleza de tal gestin, asociada
con: la planificacin del territorio, la normatividad, el control y administracin de los servicios
bsicos, el papel promotor del desarrollo econmico local, la autonoma institucional y la
participacin ciudadana. La gestin local tiene la ventaja de potenciar el desarrollo de las redes de
gestin de riesgo, lo que puede contribuir a un aporte desde lo local con las polticas pblicas de
prevencin de desastres.
1. LA EXISTENCIA DE LO LOCAL24
En el mundo de hoy los Estados tienden a ser reorganizados hacia el traslado de un mayor poder de
decisin y manejo de recursos a sus instancias ms descentralizadas, hasta llegar a los ms
reducidos mbitos locales. Este proceso puede ser visto como una estrategia para trasladar
competencias a un mayor nmero de instancias dispersas, pero tambin puede significar una
cierta apertura a la participacin de la poblacin, en tanto se busca una legitimidad ms fuerte en
las decisiones.
Los gobiernos locales empiezan a ejercer su autonoma cuando pueden aprobar sus planes de
desarrollo y presupuestos, cuando logran organizarse libremente y cuando impulsan la participacin
de su poblacin.
La relacin entre los niveles nacionales y locales debe caracterizarse por un aumento gradual e
integral de las capacidades en la base, para que desde all se atiendan las prioridades del desarrollo,
incluidas las polticas de prevencin.
La gestin local en la legislacin nacional
En la medida que la legislacin nacional destaca la autonoma de las municipalidades y les brinda
atribuciones clave para la planificacin, administracin y gestin de servicios pblicos y para el
desarrollo local, las municipalidades son las responsables directas de la reduccin de las
condiciones de riesgo en sus localidades. No se trata entonces de aadir roles. Por el contrario, es
la propia naturaleza de las funciones municipales la que le encarga un papel protagnico en la
gestin de riesgo. Veamos entonces el marco legal que va definiendo tales funciones.
A. La Constitucin Poltica del Estado de 1993
La Ley de Reforma Constitucional, captulo XIV del ttulo IV, sobre Descentralizacin, Ley No 27680,
seala:
Artculo 194:
o Las municipalidades provinciales y distritales son los rganos de gobierno local.
o Tienen autonoma poltica, econmica y administrativa.
o La estructura orgnica del gobierno local est formada por el Concejo Municipal como rgano
normativo y fiscalizador, y la alcalda como rgano ejecutivo.
24
Romero, Lorena (1999). Las municipalidades y el Sector Salud local en la gestin de riesgo por desastres. Municipalidad de
San Jos de Costa Rica, Oficina de Prevencin y Atencin de Emergencias. 51
Artculo 195:
Los gobiernos locales promueven el desarrollo y la economa local y la prestacin de los servicios
pblicos de su responsabilidad, en armona con las polticas y planes nacionales y regionales de
desarrollo.
Son competentes para:

a) Aprobar su organizacin interna y presupuesto.
b) Aprobar el plan de desarrollo concertado con la sociedad civil.
c) Administrar sus bienes y rentas.
d) Crear, modificar y suprimir contribuciones, tasas, arbitrios, licencias y derechos municipales,
conforme a ley.
e) O r g a n i z a r, r e g l a m e n t a r y a d m i n i s t r a r l o s s e r v i c i o s p b l i c o s l o c a l e s d e s u
responsabilidad.
f) Planificar el desarrollo urbano y rural de sus circunscripciones, incluyendo la zonificacin,
urbanismo y el acondicionamiento territorial.
g) Fomentar la competitividad, las inversiones y el financiamiento para la ejecucin de proyectos
y obras de infraestructura local.
h) Desarrollar y regular actividades y/o servicios en materia de educacin, salud, vivienda,
saneamiento, medio ambiente, sustentabilidad de los recursos naturales, transporte colectivo,
circulacin y trnsito, turismo, conservacin de monumentos arqueolgicos e histricos, cultura,
recreacin y deporte, conforme a ley.
i) Presentar iniciativas legislativas en materias y asuntos de su competencia.
Artculo 197:
Las municipalidades promueven, apoyan y reglamentan la participacin vecinal en el desarrollo
local. Asimismo, brindan servicios de seguridad ciudadana con la cooperacin de la Polica
Nacional, conforme a ley.
Artculo 199:
Los gobiernos locales formulan sus presupuestos con la participacin de la poblacin, anualmente
rinden cuenta de su ejecucin bajo responsabilidad, conforme a ley.
B. Lo que seala la Ley Orgnica de Municipalidades - Ley 27972 (LOM)
B.1 Disposiciones generales
Naturaleza de los gobiernos locales (GL) (Ttulo preliminar, artculo I).

Los GL son entidades bsicas de la organizacin y territorio del Estado y canales inmediatos de
participacin vecinal en los asuntos pblicos que institucionalizan y gestionan con autonoma los
intereses propios de las correspondientes colectividades; son elementos esenciales del GL el
territorio, la poblacin y organizacin.
Autonoma (Ttulo preliminar, artculo II).

Los GL gozan de autonoma poltica, econmica y administrativa en los asuntos de su competencia.
Finalidad (Ttulo preliminar, artculo IV)

Los GL representan al vecindario, promueven la adecuada prestacin de los servicios pblicos
locales y el desarrollo integral, sostenible y armnico de su circunscripcin.
52
GL democrtico (Ttulo preliminar, artculo V).

La estructura, organizacin y funciones especficas de los GL se cimientan en una visin de Estado
democrtico, unitario, descentralizado y desconcentrado, con la finalidad de lograr el desarrollo
sostenible del pas.
Desarrollo integral (Ttulo preliminar, artculo X)

Los gobiernos locales promueven el desarrollo integral para viabilizar el crecimiento econmico, la
justicia social y la sostenibilidad ambiental. La promocin del desarrollo local es permanente e
integral. Las municipalidades provinciales y distritales promueven el desarrollo local, en
coordinacin y asociacin con los niveles de gobierno regional y nacional.
2. LO LOCAL COMO EJE DE ARTICULACIN25
Es en los escenarios locales, con los diferentes actores del desarrollo, donde se configura el
riesgo y en donde ocurre de manera recurrente un conjunto de desastres de diversas
magnitudes que afectan de manera importante el desarrollo y las condiciones de vida de las
poblaciones.
Es tambin en el escenario local donde se debe establecer las prioridades de intervencin con el
fin de modificar las causas y los factores que hacen que las poblaciones vivan en riesgo. En los
escenarios locales, adems, los procesos de toma de decisiones tienen una ubicacin privilegiada,
pues existe una mayor cercana entre Estado y sociedad, espacio propicio para la accin
concertada.
Sin embargo, como bien se conoce, el reconocimiento de esta importancia, no necesariamente se

refleja en la capacidad de gestin de las autoridades locales:
a) Brecha entre responsabilidades municipales y disponibilidad de recursos.
b) Dbil capacidad de gestin, vicios burocrticos, escasa participacin, etc.
Lo local: un espacio socialmente creado26
Efran Gonzlez de Olarte recomienda distinguir espacios socialmente creados por la interaccin
de las personas, de los espacios creados por el Estado. Desde una perspectiva de desarrollo humano,
lo local es un espacio construido en un determinado territorio mediante las relaciones econmicas,
polticas y sociales, cuyos lmites son fijados por la espacialidad de las relaciones socioeconmicas
y/o las identidades locales. A veces esos espacios pueden coincidir con las demarcaciones
territoriales basadas en criterios geopolticos. Lo importante es que las localidades constituyan el
sustento espacial en donde las personas puedan vivir en sociedad.
El grado de eficiencia y eficacia con que se cumple un rol de desarrollo depende no solo de la
intensidad del sentido de pertenencia para preservar o defender lo que se considera como
propio, sino de la generacin de capacidades locales, es decir, de autoridades y ciudadanos
y de sus organizaciones, a travs de los procesos de descentralizacin y modernizacin del
Estado.
25
Sistemas de gestin de riesgos (Mdulo V. Sistemas de gestin de riesgo y comits municipales). Curso Gestin del Riesgo
y Desarrollo Local. Asdi/FUSAI. San Salvador, agosto 2004.
26
Gonzles de Olarte, Efran (2003). Hacia el desarrollo descentralizado local y regional. Labor, Cuadernos de Debate N 5. 53
Arequipa.
3. LA GESTIN LOCAL DE RIESGO27
Existen muchas razones que justifican la necesidad de poner en marcha o implementar la gestin
de riesgo en los mbitos locales. Compartimos las siguientes:
o Primero, el riesgo toma diferentes dimensiones segn el territorio donde tenga lugar. Esto
explica por qu las inundaciones o los terremotos afectan ms a unos municipios que a
otros.
o Segundo, es necesario trabajar analizando desde las localidades para plantear posibles
soluciones, tomando en consideracin los recursos disponibles.
o Tercero, la gestin local de riesgo adquiere importancia porque permite concertar intereses y
acuerdos entre los diversos actores, constituyndose en factor clave para implementar planes
concertados.
o Cuarto, los espacios locales son aquellos donde se concretan los riesgos, donde interactan
los diferentes actores con intereses diversos, lo que favorece la negociacin en la escuela,
organizaciones sociales, comits de desarrollo, iglesias, etc.
o Quinto, es necesario cambiar la forma con que se viene conduciendo el desarrollo local o
regional, en cuyo nombre se promueve muchas veces infraestructura o la produccin sin
considerar los problemas que pueden ocasionar.
Por qu centrarse en lo local?
Porque es donde se sienten las

consecuencias del desastre, de manera
diferenciada, dependiendo del nivel del
riesgo. Esto nos recuerda que aunque
hablemos de grandes desastres, stos
muchas veces responden a la suma de
muchos pequeos desastres.
Porque la reduccin del riesgo requiere de

un trabajo multicomunitario, sumando
capacidades, formando alianzas
estratgicas ms all de los lmites
poltico-administrativos. Y porque los
riesgos locales tambin deben generar los
cambios en lo global. Si desde lo local vamos cambiando y vamos contagiando a las
comunidades que tenemos alrededor para generar esas mancomunidades y plataformas de
concertacin, seguramente vamos a ir tambin generando un cambio, elaborando tambin
una estrategia mayor. Hay que pensar localmente para actuar globalmente. Pensar en las
localidades, en el caso del desastre, en cmo se han configurado estos riesgos, en cmo
debemos intervenir. Se debe pensar cmo intervenir eficientemente en lo local para generar
propuestas en lo global. Lo global tiene que llegar a manifestarse de alguna manera en lo
local.
27
ASDI/FUSAI. Curso Gestin del riesgo y desarrollo local. Mdulo IV: Gestin de riesgo en los planes de desarrollo local.
54
Las estrategias para la gestin local de riesgo que proponemos son las siguientes:
a) Reconciliar o concertar los imaginarios de la gente:
Debe propiciarse un acercamiento entre la ciencia y la tcnica con los conocimientos tradicionales
y saberes locales que tienen tambin mucho que ensear a los cientficos. Esto permitir definir
propuestas adaptadas a la realidad y fcilmente comprensibles por la gente.
b) Afirmar la cultura de la participacin:
Facilitar a la poblacin las herramientas, conceptos, tcnicas e informacin requerida para una
adecuada gestin colectiva de riesgo y propiciar mecanismos de coordinacin y consulta que
permitan a todos la toma de decisiones.
c) Articular la comunicacin y el dilogo:
Formalizar los mecanismos y canales de dilogo entre las diversas instituciones.
d) Negociacin de conflictos y la accin concertada:
Aceptar y reconocer la existencia de intereses y propuestas diferenciadas como paso clave para el
proceso de dilogo y negociacin, sobre la base de consensos. Estos se facilitarn si
participativamente se ha forjado una visin compartida de futuro.
55
4. LA GESTIN MUNICIPAL DE RIESGO
En trminos generales, las acciones de los gobiernos

locales para la gestin de riesgo deben considerar:
o El conocimiento y la informacin ciudadana

sobre los riesgos, que se pueden obtener
mediante diagnsticos (amenazas,
vulnerabilidad y capacidades) y graficar en
mapas.
o Diseo de propuestas y medidas para la
reduccin de riesgos y preparativos para
emergencias que puedan ser incorporadas en los
planes de desarrollo local.
o Mecanismos de coordinacin municipal e
interinstitucional para reducir los riesgos,
prepararse y responder ante las emergencias.
o Promocin de la participacin ciudadana y
comunitaria en las instancias y procesos de
prevencin, preparacin y respuesta a
desastres.
o Evaluacin de impactos ambientales y de riesgo
en los proyectos de desarrollo local.
o Campaas pblicas con participacin de las
instituciones educativas y los medios de
comunicacin local para sensibilizar a la
poblacin sobre la prevencin y preparacin ante
los desastres.
o Planes de reduccin de la vulnerabilidad y respuesta a la emergencia en empresas de servicios
pblicos y las instituciones educativas.
o Sistemas de alerta temprana ante los desastres que impliquen la participacin y acceso local
y comunitario.
o Presupuesto anual para financiar las actividades.
Las principales funciones de los gobiernos locales para la gestin de riesgos son:
o Aprobar y ejecutar los planes de prevencin y/o la incorporacin de propuestas preventivas en

los planes de desarrollo.
o Fomentar y desarrollar la investigacin cientfica y el monitoreo permanente en materia de
riesgos y desastres.
o Contribuir a reducir la vulnerabilidad de la poblacin en lo econmico, social, productivo,
ambiental, cultural y tecnolgico mediante programas y proyectos educativos.
o Liderar y apoyar las actividades de preparacin para emergencias.
o Asegurar, en casos de desastre, condiciones que permitan recuperar el normal funcionamiento
de las actividades.
o Establecer normas y controlar procedimientos para la zonificacin y uso del territorio y para
las construcciones, considerando las evaluaciones y mapas de riesgo.
La gestin local de riesgo puede tener desde el punto de vista municipal los siguientes principios y
56 alcances:
Principios Alcances
Enfoque integral Prevencin, mitigacin, atencin y reconstruccin.

Actividades prioritarias Orden y servicios pblicos.
Responsabilidades Administrativas, civiles y penales.
Financiamiento De actividades de prevencin y respuesta.
Estructura y funciones Articuladas al sistema regional y nacional.
Seguridad ciudadana y de los Responsabilidad prioritaria del Estado.
bienes
Gestin pblica Descentralizada y desconcentrada.
Derechos ciudadanos Garantizados constitucionalmente.
Participacin ciudadana Activa.
Relaciones interinstitucionales Coordinacin multisectorial y multidisciplinaria.
Momentos de la gestin pblica y Dar prioridad a la planificacin, inversin pblica
la gestin de riesgos y privada y ordenamiento territorial.
5. LAS REDES DE GESTIN DE RIESGO28
En los ltimos aos ha surgido la idea de crear redes

de gestin de riesgo. Esto viene ocurriendo en
Colombia, Nicaragua y otros pases. Por supuesto
pueden establecerse tambin a escalas regionales y
locales.
Las redes de gestin de riesgo pueden definirse como

una estructura de instituciones pblicas y
organizaciones no gubernamentales relacionadas,
coordinadas e integradas bajo una visin de
desarrollo humano, con un enfoque de gestin local
de riesgo: una red o telaraa de vnculos o relaciones
que funcione a manera de un diagrama de flujo de
relaciones o como un mapa activo y no simplemente
como una estructura rgida, formada por una
secuencia de reuniones e informes.
Su funcionamiento depender no solo de las

caractersticas aisladas de sus componentes y de la
manera cmo se relacionan, sino de cmo se
conciben los riesgos y desastres y, por lo tanto, de
cmo reducirlos.
28
Mdulo V. Sistemas de gestin de riesgo y comits municipales. Curso Gestin de riesgo y desarrollo local. Asdi/Fusai. San
Salvador, agosto 2004. 57
El funcionamiento de una red local de gestin de riesgo depende de las instituciones que la forman,
de las relaciones que mantienen entre s y de las ideas que se tiene sobre los riesgos y la eventualidad
de desastres.
Pero tambin depende de las limitaciones de los sistemas y redes nacionales y regionales, entre
ellas:
o La visin sobre los desastres, que solo ve los ms grandes y descuida los de importancia local.
o El nivel de prioridad que se le asigna al tema.
o El carcter asistencialista de las respuestas.
o La subordinacin a la intervencin de agentes no locales.
o Poca claridad en la definicin de las funciones.
o No transferencia de fondos necesarios a los gobiernos locales.
o Rigidez de las normas.
o Distintas visiones o imaginarios.
o Conflictos entre los actores locales.
o Escasa participacin social.
Cuando no se toma en cuenta la diversidad de visiones o imaginarios se pueden presentar problemas

diversos, entre ellos: No se consideran las particularidades de cada municipio; no se generan
procesos de dilogo, participacin, apropiacin y consensos; se aplican soluciones genricas a
situaciones diversas; se implementan buenas soluciones tcnico-administrativas, pero carentes
de sostenibilidad; las aspiraciones y expectativas de los agentes externos no siempre se
corresponden con, ni satisfacen, las necesidades y aspiraciones de los gobiernos locales.
Finalmente, se desaprovechan las experiencias exitosas desarrolladas a escala municipal, lo que

impide una real y efectiva apropiacin de las medidas propuestas.
6. APRENDIENDO DE LAS EXPERIENCIAS
Recomendaciones sobre gestin de riesgos para incorporar a los planes municipales.29
Aspectos Recomendaciones
Ordenamiento territorial o Vigilar y controlar el aprovechamiento del territorio.

o Planificacin y ordenamiento territorial y urbano, zonificacin del uso del
suelo, definicin de zonas que no pueden ser habitadas, reglamentacin
de permisos de construccin.
o Elaboracin de ordenanzas municipales sobre asentamientos humanos
en zonas peligrosas.
Infraestructura o Fomentar la aplicacin de las normas de construccin y el uso de materiales

apropiados y la capacitacin de los trabajadores de la construccin.
o Realizar estudios o evaluaciones de riesgo naturales.
o Controlar y evitar la construccin de viviendas en zonas peligrosas.
29
La gestin de riesgo en la planificacin municipal-4 (2003). Sistema Nacional para la Prevencin, Mitigacin y Atencin de
58 Desastres (Sinapred), Nicaragua.
Aspectos Recomendaciones
Educacin o Sensibilizar y capacitar a la poblacin sobre gestin de riesgo.

o Capacitacin dirigida a personal tcnico y otros actores municipales, en el
tema de proyectos con enfoque de gestin de riesgo.
o Intercambio de experiencias intermunicipales en prevencin y mitigacin
de desastres.
Fortalecimiento institucional o Ordenanzas y normas complementarias para institucionalizar la gestin

de riesgo.
o Fortalecer la gestin municipal en los aspectos de prevencin, mitigacin
y reduccin de la vulnerabilidad institucional.
o Generar capacidades tcnicas locales para el monitoreo y el control
ambiental.
o Mejorar la organizacin y promover la participacin de la poblacin en la
gestin local de riesgo.
Ambientales o Fomentar y divulgar las normas ambientales y de los sistemas de prevencin

y mitigacin.
o Ejecutar planes de recuperacin de suelos y capacidad agro-productiva
mediante la ejecucin de un plan de repoblacin utilizando especies nativas.
o Polticas de tratamiento integral de las cuencas: reforestacin, cultivos
sostenibles, acondicionamiento de cauces, etc.
Econmico-productivo o Invertir para la conservacin de suelos y sembrar cultivos asociados.

o Diversificacin de cultivos y, en general, de actividades econmicas.
o Mejoramiento de especies vegetales y animales basndose en la
biotecnologa popular y de punta.
o Establecer estrategias para el manejo agrcola y ganadero.
Fuente: La gestin del riesgo en la planificacin municipal-4 (2003). Sistema Nacional para la Prevencin, Mitigacin
y Atencin de Desastres (Sinapred), Nicaragua.
Grupo 1
1. Cules son los riesgos principales en su distrito o provincia?
2. Identifique las principales fortalezas y debilidades existentes en su municipio para la
gestin local de riesgo.
3. Cmo se relaciona la gestin local con la gestin de riesgo?
Grupo 2
1. Cules son las estrategias que sugiere para promover la gestin local de riesgo?
2. Cun preparados estn nuestros gobiernos locales para la gestin local de riesgo?
Fundamenten su opinin.
3. Cmo se pueden promover las redes de gestin de riesgo?
59
60
UNIDAD 5
61
62
EL DESARROLLO LOCAL Y LA INCORPORACIN DE LA PREVENCIN DE

DESASTRES EN LA PLANIFICACIN
La gestin local de riesgo es la excepcin, no la regla.

Hay que convertir la gestin de riesgo, en general,
en un paradigma central para la convivencia
entre comunidades y entorno.
(Declaracin de Manizales, 2004)
1. EL DESARROLLO LOCAL
Es un proceso sobre un mbito de
planificacin ms restringido: distrito,
comunidad, cuyos objetivos son:
a) Elevar la calidad de vida para las

generaciones actuales y preservar
iguales o mejores condiciones para las
futuras, que incluye la continuidad del
crecimiento de la economa.
b) El uso equilibrado de los recursos

naturales y mejora ambiental.
c) La participacin de las personas;

incentivarla y crear espacios para su
desarrollo.
Caractersticas del desarrollo local

Cinco hechos caracterizan, fundamentalmente, la dinmica de desarrollo local:30
Caractersticas Alcances
a. El protagonismo de la La comunidad es una instancia viva cuya opinin cuenta decisivamente

comunidad local es decisivo. en la toma de decisiones. El proceso de desarrollo local se basa y a la
vez crea capacidades de gestin en la comunidad local.
b. El desarrollo local se sustenta en Las decisiones deben descentralizarse y partir de abajo hacia arriba.
el gobierno local, pero tambin
en los actores locales.
c. Se sustenta tambin en el El Estado debe abrir la opcin para iniciativas privadas y sociales y
principio de subsidiariedad. rechazar toda forma autoritaria de imponerse desde arriba.
d. El desarrollo local tiene sentido El pensamiento y las prcticas de desarrollo no pueden limitarse a la
en el marco de una visin global escala local, sino que deben conectarse con escalas regionales y
de desarrollo regional y nacional. nacionales, construyendo alianzas para el desarrollo sostenible.
e. El desarrollo local es factible en El mundo actual ofrece nuevas oportunidades y desafos. Ninguna
determinadas condiciones experiencia local puede ignorar el contexto global.
socioeconmicas.
30
Inadur (2001). Gestin del desarrollo local. Mdulo de capacitacin.
63
2. LA PLANIFICACIN DEL DESARROLLO, LOS RIESGOS Y LOS DESASTRES
Pautas generales
Al considerar los riesgos y desastres en la

planificacin del desarrollo es necesario tener en
cuenta las siguientes pautas:
o Identificacin de peligros naturales y

antrpicos.
o Anlisis de vulnerabilidad.
o Estimacin de riesgos.
o Incorporacin de la prevencin en la
planificacin y el desarrollo.
o Educacin y capacitacin.
o Preparacin y atencin de emergencias.
o Rehabilitacin de las zonas afectadas.
o Fortalecimiento institucional.
3. ESTRATEGIAS GENERALES PARA LOS GOBIERNOS LOCALES
Los gobiernos locales deben aplicar en sus

respectivos mbitos las estrategias generales que
promueve el Sinadeci:
o Estimar los riesgos, indicando los peligros

naturales y antrpicos.
o Impulsar actividades de prevencin y
reduccin de riesgos.
o Fomentar la prevencin en la planificacin del
desarrollo.
o Fortalecimiento institucional.
o Participacin comunitaria en la prevencin de
desastres.
o Optimizar la respuesta ante las emergencias
y desastres.
Estimar los riesgos indicando los peligros naturales y antrpicos
La observacin, investigacin y el conocimiento sobre los peligros naturales y tecnolgicos

constituyen la base para la toma de decisiones en la gestin de los desastres. Por lo tanto, su
desarrollo debe ser una de las prioridades del sistema en todos sus niveles. Se debe impulsar
programas de observacin, investigacin y evaluacin de peligros naturales y/o antrpicos por
parte de las instituciones nacionales encargadas de estas tareas.
La identificacin de los peligros, junto al anlisis de vulnerabilidad, tipificar el escenario de

riesgo de una determinada comunidad frente al futuro. Sin la informacin sobre el escenario del
64
riesgo es muy difcil calcular la relacin entre los beneficios de las medidas de reduccin de desastres
y sus costos.
Impulsar actividades de prevencin y reduccin de riesgos
Las estimaciones de riesgo son elementos de juicio para la adopcin de medidas de prevencin y
proporcionan una base contrastada para la planificacin a largo plazo de las actividades de
prevencin, aumentando la seguridad de una comunidad al colocarla sobre bases ms slidas.
Los efectos de los peligros naturales pueden y deben ser reducidos. El costo de las medidas para
reducir stos vara segn el peligro considerado y las tcnicas a utilizar, pero siempre sern ms
baratas y efectivas que dejar llegar el desastre.
Fomentar la prevencin en la planificacin del desarrollo
La planificacin sectorial, regional y local

garantiza inversiones ms seguras y
beneficiosas desde el punto de vista social
y econmico. La prevencin como criterio
de planificacin debe estar presente en los
procesos de toma de decisiones sobre el
futuro econmico, ambiental y social de las
regiones, provincias y distritos. De ocurrir
esto se estarn dando pasos seguros para
avanzar hacia el desarrollo sostenible.
La incorporacin de la prevencin deber

reflejarse en dar prioridad a las obras de
ingeniera y ordenamiento territorial, reglamentar el uso racional del suelo, promover la
incorporacin de estos componentes en la planificacin del desarrollo.
Los gobiernos locales, como parte de las polticas de prevencin, promovern proyectos
integrales de mejoramiento del entorno y la reubicacin de viviendas ubicadas en las zonas de
peligro.
El desarrollo sostenible enfrenta tres grandes desafos que solamente pueden superarse con marcos
normativos y estrategias integrales: la pobreza imperante, la creciente urbanizacin y la agresin
del medio ambiente.
Fortalecimiento institucional
Se promover acciones de fortalecimiento del desarrollo institucional pblico a travs de procesos

de concertacin en el mbito nacional y de procesos descentralizados y participativos con las
entidades nacionales.
El fortalecimiento institucional debe darse en el plano tcnico, administrativo y operativo de las

entidades competentes.
65
Participacin comunitaria en la prevencin de desastres
Para lograr una cultura de prevencin por par-

te de la comunidad y una aceptacin de las
acciones del Estado debe fomentarse la par-
ticipacin de la misma en estrecha coordi-
nacin.
La participacin de las comunidades es un

factor esencial para el desarrollo de las
polticas en la reduccin de los desastres. La
base fundamental para incorporar la
prevencin de desastres y la proteccin del
medio ambiente en la cultura de prevencin
reside en el esfuerzo que las instituciones
realicen para informar, capacitar y educar a la
comunidad. Es necesario contar con funcionarios capacitados que tengan un claro conocimiento
de sus responsabilidades en el mbito de su competencia.
Optimizar la respuesta ante las emergencias y desastres
La preparacin, capacitacin, educacin y acciones complementarias deben realizarse de manera

articulada para optimizar las respuestas a las emergencias y desastres.
La aplicacin de la prevencin y atencin de desastres debe contribuir al fortalecimiento del proceso

de descentralizacin, afirmando las capacidades de los gobiernos locales para que asuman
autnomamente sus responsabilidades.
4. EL ORDENAMIENTO DEL TERRITORIO Y LA REDUCCIN DE LA VULNERABILIDAD31
A travs del ordenamiento territorial se

identifican las potencialidades, limitaciones y
riesgos de un territorio especfico y, sobre esa
base, se busca distribuir los asentamientos y
las actividades de tal forma que se pueda
garantizar la vida y el desarrollo en condiciones
de sostenibilidad.
El ordenamiento territorial se define como la

regulacin de la utilizacin, ocupacin y
transformacin del espacio, en funcin del
bienestar colectivo actual y futuro, la
prevencin de desastres y el aprovechamiento
sostenible de los recursos disponibles.
31
Vargas, Jorge E. (2002). Polticas pblicas para la reduccin de la vulnerabilidad frente a los desastres naturales y
66 socionaturales. Cepal. Serie Medio ambiente y desarrollo, N 50. Santiago de Chile.
El ordenamiento territorial involucra cuatro elementos principales:
o Conocimiento de la presin actual y futura sobre el territorio: previsin de crecimiento y demanda de

recursos y servicios ambientales para el mediano y largo plazo.
o Conocimiento de los recursos, potencialidades y ventajas comparativas del territorio.
o Conocimiento de los riesgos por el uso del territorio.
o Programas de accin para la proteccin, ocupacin, utilizacin y transformacin del territorio.
Fuente: Vargas, Jorge E. (2002). Polticas pblicas para la reduccin de la vulnerabilidad
Qu comprende el plan de ordenamiento territorial?
Comprende el diagnstico, objetivos, polticas y estrategias, programas y proyectos, normas y

mecanismos de estmulos y sanciones destinados a orientar y administrar el uso de un territorio
especfico. Dos principios fundamentales sustentan estos planes de ordenamiento:
o La comunidad puede lograr una mejor calidad de vida y mayor crecimiento.
o Quien genera algn riesgo debe responder por su mitigacin y sus consecuencias.
1. Cules son las caractersticas bsicas del desarrollo local?

2. Qu aspectos debemos tener en cuenta para incorporar la problemtica de riesgos y
desastres en la planificacin del desarrollo?
3. Cul es el significado e importancia del ordenamiento territorial?
67
68
UNIDAD 6
69
70
LOS PLANES DE PREVENCIN Y PREPARATIVOS PARA LAS EMERGENCIAS
La gestin integral de riesgo requiere de conocimientos

cientfico-tecnolgicos, organizacin y participacin ciudadana,
capacitacin y educacin; pero tambin demanda
la existencia de un adecuado marco legal, el impulso de procesos de fortalecimiento
institucional y la disponibilidad de recursos financieros.
(Federacin de Municipios del Istmo Centroamericano-2003-Guatemala)
1. MARCO GENERAL 32
La gestin local de riesgo es el conjunto de acciones de los gobiernos locales y sus respectivas
comunidades para actuar sobre las causas que originan los desastres. Presupone que hay
una realidad de riesgo presente en la vida cotidiana de la gente y bajo ningn criterio se
justifica cerrar los ojos ante ello. El enfoque de gestin de riesgo est centrado en las
circunstancias en que viven y trabajan las poblaciones expuestas, antes que en las amenazas
naturales que son mucho menos controlables. En esta lgica, las amenazas socionaturales y
la vulnerabilidad aparecen como principales determinantes de los daos causados por los
desastres, incluidos los que dada su frecuencia acumulan daos que superan muchas veces
las grandes catstrofes. Por todo lo anterior, las acciones necesarias para reducir el riesgo
se deben dirigir a cambiar las condiciones de exposicin de la gente, principalmente de los
ms pobres y vulnerables.
Conocer los riesgos que puede ocasionar un desastre es absolutamente necesario para poder
prevenirlo o mitigar sus efectos.
La gestin local de riesgo incluye la formulacin de planes y preparacin de personal especializado

y de la comunidad para responder a las emergencias. Estos planes pueden ser incorporados en los
procesos de planificacin del desarrollo.
Para la gestin de riesgo se necesita saber dialogar y concertar, comunicar, organizar y liderar.
Estas condiciones pueden promoverse desde las oficinas de participacin de los gobiernos locales,
pero especialmente desde las acciones de liderazgo de las autoridades municipales, sean stas
alcaldes o alcaldesas y regidores o regidoras.
No olvidemos los roles de facilitadores o de pedagogos de las autoridades locales cuando

son promotores de buenas prcticas gubernamentales: el buen ejemplo ensea, pero el malo
tambin.
Para responder a las emergencias es indispensable manejar tcnicas de logstica, tomar decisiones
rpidas y tener mucha disciplina en el cumplimiento de las acciones que son prioritarias. Estas
condiciones pueden encontrarse en los servicios de emergencia y seguridad existentes,
particularmente en las ciudades, con cuya organizacin y funcionamiento es conveniente
familiarizarse para aprender de los hechos.
32
FCPV (2002). Manual de gestin comunitaria de riesgos (en impresin).
71
2. PLANES SUSTENTADOS EN LA INFORMACIN Y EL CONOCIMIENTO

POR LA EXPERIENCIA
Construir un sistema de gobierno de abajo hacia arriba con la participacin de la poblacin implica
encarar la realidad en tres planos:
o En lo econmico es adoptar decisiones eficientes que beneficien a la poblacin, sobre la base

de principios de inclusin, equidad y solidaridad.
o En lo poltico comprende el conjunto de decisiones para formular polticas, tales como planes,
normas y operatividad de instrumentos de gestin.
o En lo administrativo implica la organizacin institucional y la construccin de relaciones con

los actores locales.
A pesar de que los gobiernos son los primeros responsables de defender el derecho de los ciudadanos
a la proteccin y seguridad, no pueden ni deben cargar solos con semejante tarea. Bajo el liderazgo
de los gobiernos locales se puede interrelacionar a la diversidad de actores como parte de los
sistemas locales de participacin y concertacin.
En la prevencin de desastres y atencin de emergencias es determinante la calidad del ejercicio

del gobierno en el mbito nacional, regional y local. El buen gobierno es el ejercicio eficiente, eficaz
y transparente de las responsabilidades sobre la base de consensos construidos entre las autoridades
y los actores de la sociedad civil, mediante procesos de participacin y concertacin debidamente
institucionalizados. Se estima que todos los dems esfuerzos: movilizacin de recursos, creacin
de estructuras institucionales, aprobacin de normas y educacin de la poblacin sobre la gestin
de riesgo son complementarios al compromiso bsico de salvar vidas humanas.
Al respecto, el doctor Ben Wisner, estudioso y especialista en reduccin de riesgos, viene

investigando cmo inciden las diferentes maneras de ejercer el gobierno sobre la prevencin de
desastres y atencin de emergencias. Sobre la base de los hallazgos de sus estudios propone un
conjunto de elementos clave para el ejercicio del buen gobierno, que incluye factores factibles e
intangibles, derivados del compromiso fundamental. Los elementos clave de lo que l denomina
regla de oro son: 33
o Cohesin y solidaridad sociales (autoayuda y proteccin social ciudadana en el mbito

barrial).
o Relacin de confianza entre las autoridades y la sociedad civil.
o Compromiso poltico con la reduccin de riesgos.
o Buenos niveles de coordinacin, intercambio de informacin y cooperacin entre las
instituciones involucradas.
o Atencin a la poblacin ms vulnerable.
o Atencin a las estructuras de preservacin de vidas (procedimientos concretos para
salvar vidas, planes de evacuacin).
o Inversin en desarrollo humano.
33
Oxfam Amrica (2004) Cuba: Superando la tormenta. Lecciones de reduccin del riesgo en Cuba.
72
o Un sistema efectivo de comunicacin de los riesgos y una memoria histrica

institucional de las leyes, regulaciones y directivas sobre desastres que respaldan
todo lo anterior.
o Inversiones en desarrollo econmico que consideren explcitamente consecuencias
potenciales sobre la reduccin o el incremento de riesgos.
o Inversin en capital social.
o Inversin en capital institucional (instituciones gubernamentales encargadas de la
mitigacin de desastres).
Referencia especial merece la inversin pblica en

formacin de capital social, que incluye desde la
cooperacin entre las entidades locales hasta el
desarrollo de la solidaridad y la cohesin comunitaria.
Esto se consigue mediante inversiones en el desarrollo
de las capacidades de las personas, instituciones y
organizaciones, el estmulo de la disciplina y
responsabilidad, el nfasis de relaciones de cooperacin
en el trabajo.
3. PLANES DE PREVENCIN DE DESASTRES
En los ltimos aos se ha generado un debate sobre la

pertinencia de contar con planes especficos de
prevencin y de gestin de riesgo, o incorporar
alternativamente a los planes de desarrollo local las
propuestas de prevencin y el enfoque de gestin de
riesgo. Lo cierto es que un plan de prevencin puede
permitir visualizar mejor las estrategias a seguir. Pero
definitivamente debera formar parte del proceso de
planificacin local y figurar en los planes de desarrollo.
Como se seala en el plan nacional de atencin de desastres: Un plan estratgico de largo plazo
que define los objetivos, estrategias y programas que orientan las actividades institucionales y/o
interinstitucionales para la prevencin, reduccin de riesgos, los preparativos para la reduccin de
emergencias y la rehabilitacin en casos de desastres, permitiendo reducir los daos, vctimas y
prdidas que podran ocurrir a consecuencia de un fenmeno natural o generado por el hombre
potencialmente daino. Puede ser provincial y distrital.34
Estos planes pueden tener como objetivos:
a) Estimar los riesgos que puedan generarse en cualquier punto del territorio local.
b) Educar, capacitar y preparar a la poblacin para ejecutar acciones de prevencin.
34
Sinadeci (2004). Plan nacional de atencin de desastres. Tomo I.
73
c) Identificar o disear propuestas para la reduccin de la vulnerabilidad fsica de la poblacin, la

infraestructura social y productiva y los servicios bsicos.
d) Promover estrategias y programas de desarrollo que consideren la prevencin como uno de

sus componentes principales.
e) Propiciar la participacin interinstitucional en la gestin del desarrollo sostenible y, por tanto,

en la reduccin de los riesgos de desastres.
f) Fortalecer institucional y operativamente las instancias locales del Sistema Nacional de Defensa
Civil.
4. PLANES DE PREPARACIN Y RESPUESTA A LAS EMERGENCIAS
Es un plan operativo que organiza la preparacin y respuesta a la emergencia considerando los

riesgos del rea bajo su responsabilidad y los medios disponibles en el momento. Este plan es
evaluado peridicamente mediante simulaciones y simulacros.35 El plan de emergencia puede ser
provincial y distrital.
Cuando ocurre una emergencia que amenaza el ritmo normal de una sociedad o localidad es
obligacin legal y responsabilidad de todos los niveles de gobierno actuar dentro del marco de sus
competencias para aliviar los efectos y corregir las causas de la desgracia. La prioridad es la
proteccin de las vidas y propiedades de la manera ms eficiente y efectiva posible.
El plan de preparacin y respuesta a emergencias es un mtodo para realizar un conjunto

de acciones o un proyecto concreto dentro de una situacin de emergencia. Representa la
preparacin de una comunidad o una organizacin en un rea especfica para un evento
especfico. Puede ser escrito u oral. Estos planes se basan en condiciones o suposiciones
especficas, pero no pueden ser estticos. Deben ser modificados en funcin de los anlisis,
estudios y evaluaciones.
Durante las emergencias, el plan debe permitir tomar la mayor cantidad de decisiones de manera
ms gil que en situaciones normales. Las decisiones pueden significar la vida o la muerte cuando
el tiempo para pensar y resolver resulta reducido. El plan debe proveer un programa para mitigar
los efectos del desastre. Tambin proveer acciones para el desarrollo y mantenimiento de la
organizacin de la comunidad con el fin de responder y manejar emergencias y desastres. Un buen
plan por s solo no garantiza un correcto manejo del desastre, pero habr poca o ninguna posibilidad
de respuesta adecuada sin un plan de preparacin y respuesta a emergencias.
Un buen plan de preparacin y respuesta a emergencias se debe caracterizar porque:
o Se sustenta en el conocimiento cientfico, tcnico, pero tambin social, econmico, poltico y

de la zona materia de preocupacin.
o Distingue actividades que deben llevarse a cabo para prepararse, de aquellas actividades
operacionales a realizar durante la emergencia.
o Debe reflejar las diferencias o graduaciones de vulnerabilidad que existe segn los diferentes
grupos poblacionales.
35
Sinadeci (2004). Plan nacional de prevencin y atencin de desastres. Tomo I.
74
o Debe tocar la gama de posibilidades de emergencias, salud, medio ambiente, vivienda, transporte
y educacin, e involucrar a las instituciones a cargo de estos temas.
o Debe ser formulado participativamente y conocido por la mayor cantidad de actores pblicos y
privados.
o Debe asignar roles y responsabilidades claras y tener precisin acerca de los diversos apoyos
logsticos que se necesitan.
Por qu planificar para las emergencias? 36
Por varias cuestiones:
o Para establecer una cadena de mando con responsabilidades y tareas asignadas de

antemano.
o Para capacitar al personal y a la comunidad.
o Para establecer las bases educativas e informativas de preparacin de emergencias.
o Para poner orden al caos que suele acompaar las primeras horas de un desastre.
o Para mantener informado al personal clave, suministrar pautas a seguir y datos tcnicos
durante las operaciones.
o Para identificar los recursos que se podran necesitar y las capacidades existentes.
o Para estar alerta ante las emergencias /desastres que pudieran ocurrir.
o Para introducir cambios y mantenerse al da revisando las polticas y procedimientos.
o Para no pasar por alto algo importante durante el evento real.
La efectividad de las respuestas a las necesidades de la comunidad en tiempo de emergencia

depende en gran medida de las actividades que se hayan llevado a cabo antes de que ocurra el
evento.
La planificacin incluye:
o Identificacin del peligro potencial y las condiciones de vulnerabilidad.

o Determinacin del impacto potencial en la comunidad.
o Organizar una respuesta coordinada y efectiva teniendo como base los recursos disponibles.
o Identificar funciones y responsabilidades especficas en un plan escrito.
La planificacin para enfrentar la emergencia es un esfuerzo comunitario, un esfuerzo de todos.

Pero como se relaciona con eventos inciertos lamentablemente se le da muy poca prioridad o
importancia. Al respecto, resulta fatal la creencia de que ese desastre no tendr lugar aqu, pues
nunca ha ocurrido.
Los contenidos de los planes de preparacin y respuesta a emergencias suelen variar, por lo que
los siguientes contenidos deben ser considerados como referenciales y susceptibles de ser mejorados
o adaptados:
o Antecedentes de desastres y daos causados.

o Evaluacin de riesgos (amenazas y vulnerabilidad) y capacidades.
o Definicin de polticas.
o Definicin de responsabilidades.
36
Planificacin para desastres: El proceso y el mtodo (1998). Segundas jornadas latinoamericanas de trabajo sobre manejo
operativo de catstrofes naturales. San Jos de Costa Rica. 75
o Modelo de organizacin.
o Mtodo de coordinacin.
o Mecanismo de alerta y notificacin.
o Definicin de acciones.
o Determinacin de recursos.
o Definicin de acciones de control.
o Programa de supervisin y auditora.
o Mecanismos de adiestramiento.
o Mecanismos de informacin pblica.
o Planes de contingencia por evento.
Factores de xito de los planes de emergencia 37
De acuerdo con la experiencia de muchas instituciones, entre ellas de la Oficina Panamericana de

la Salud (OPS), algunos de los factores de xito de estos planes son:
o Buen marco legal, que clarifica la asignacin de responsabilidades.

o Claridad de respuesta a una necesidad sentida por la poblacin.
o Implementacin consistente, paso a paso.
o Participacin activa de la comunidad.
o Plan de emergencia como proceso dinmico, no reducido simplemente a un documento.
Causas del fracaso de los planes de preparacin y respuesta a emergencias 38
Se ha logrado identificar las causas que condicionan el fracaso o inutilidad de los planes de
emergencia, as como de los de contingencia. Estas causas deben ser asumidas como verdaderas
lecciones de la experiencia, y por ello ser tomadas en cuenta.
Antes del desastre Durante el desastre Despus del desastre
o Escaso conocimiento de los o Falta de liderazgo. o Ausencia de recursos para

riesgos y lugares crticos. o Desconocimiento del lder o albergues.
o Dbil organizacin y autoridad. o Resistencia a la evaluacin.
participacin comunitaria. o Debilidad tcnica en las o Mnimo debate tcnico.
o Exigencia de soluciones decisiones estratgicas. o Desactualizacin de la
mgicas. o No aceptacin de la autoridad. informacin.
o Debilidad de la planeacin. o Organizacin inadecuada. o Metodologa rgida.
o No hay socializacin. o Falta de dilogo. o Superposicin de intereses
o No hay herramienta de gestin. o Inadecuado uso de sectoriales.
o Insuficiente preparacin. infraestructura.
o Falta de seguimiento de las o Falta de prioridades.
actividades. o Mal manejo de fondos.
o Falta de coordinacin o Deficiente informacin.
interinstitucional. o Exceso de protagonismo.
o Exceso de confianza.
o Precipitaciones.
o Indisciplina.
o Improvisacin de refugios.
37
OPS (2003). Los planes de emergencia para desastres en Nicaragua: Preparando al Sector Salud en los municipios.
76 38
Http://www.ops.org.ni/Reportajes/HTML_experiencias_ exitosas.htm
Pedreros Vega, Didier F. Por qu fallan los planes de emergencias y contingencias? Alcalda de Manizales.
5 . PROCESO METODOLGICO PARA LA FORMULACIN DE PLANES DE PREVENCIN

Y DE EMERGENCIA
Un esquema simple, realista y funcional para incorporar la prevencin de desastres en la

planificacin de los gobiernos locales, conforme a la experiencia validada por Soluciones Prcticas
- ITDG39 sobre la base del proceso que ha acompaado en Apurmac y Ayacucho, es la que
presentamos a continuacin.
Esta propuesta metodolgica considera un proceso con cuatro tipos de actividades: sensibilizacin,
identificacin de escenarios de riesgo y recursos locales, organizacin y planificacin; todas ellas
relativamente fciles de articular e integrar.
Cada una de estas actividades tiene un significado especfico y una diversidad de acciones que
deben ser contextualizadas en cada mbito en particular.
Sensibilizacin
Se trata de ganar la atencin de los ciudadanos de todas las edades, instituciones, autoridades y
funcionarios municipales para definir las condiciones bsicas de prevencin de desastres o gestin
de riesgo. La sensibilizacin debera encargarse a un equipo de autoridades y funcionarios que
organice un plan de trabajo:
o Identificar actores clave de la comunidad: Autoridades municipales, lderes comunales y otros.
o Involucrar a todas las instituciones pblicas y organizaciones sociales con las acciones de
sensibilizacin: escuelas, iglesias, comedores populares, ONG, etc.
o Realizar campaas pblicas en coordinacin con los medios de comunicacin locales para
motivar a la poblacin en la prevencin de desastres y respuesta ante las emergencias.
Identificacin de escenarios de riesgo y recursos locales
Con esta accin se busca analizar los diferentes riesgos (amenazas y vulnerabilidad de la zona),
as como reconocer los recursos que se tiene. Para ello se necesita un mapa de riesgos y recursos
locales, y convertir la informacin en una herramienta de prevencin de desastres y respuesta a
emergencias.
Organizacin
Comit de defensa civil, provincial y distrital, con sus comisiones de trabajo ejecutando las acciones
permanentes de desarrollo y dando respuesta a situaciones crticas. En este nivel de accin se
puede incluir:
o Lderes comunales integrando las comisiones de trabajo, representando a la comunidad

organizada.
o Mujeres asumiendo la coordinacin en algunas de las comisiones de trabajo.
39
Santilln Giovana, Fernndez Julio, Ferradas Pedro, Correia Jos (2005).
Manual para la prevencin de desastres y respuesta a emergencias. La experiencia de Apurmac y Ayacucho. ITDG AL. 77
o Representantes del gobierno local participando activamente, coordinando y dando seguimiento

a los planes y acciones desarrollados en las comisiones de trabajo.
o Funcionarios del municipio integrndose a la accin comunal.
o Comisiones de trabajo convirtindose en espacio abierto para promover y fortalecer la

participacin.
Haciendo un recuento, los tres pasos anteriores han permitido:
o Con la sensibilizacin se ha identificado y vinculado a los actores clave de la comunidad:

Autoridades, instituciones, lderes comunales; y los ha comprometido en el proceso de
prevencin de desastres y respuesta a las emergencias.
o Se han identificado los escenarios de riesgo y los recursos de la comunidad, tomando en

cuenta las amenazas y vulnerabilidad de la zona, sin dejar de anotar las capacidades y recursos
con los que se cuenta para enfrentar situaciones adversas.
o Se ha logrado el compromiso de los actores clave, organizando los comits de defensa civil.
La planificacin
A. Plan de prevencin de desastres
Los planes de prevencin permiten identificar los principales problemas de riesgo de desastres, las
causas que lo generaron y actuar ante ello.
Para la elaboracin del plan de prevencin se propone que los participantes respondan el pliego de
preguntas siguientes:
o Qu? Son las actividades o tareas que se van realizar.

o Para qu? Es el propsito o razn que tiene el desarrollo de la actividad.
o Cmo? Es la forma en que se har la actividad.
o Dnde? Corresponde al lugar donde se ejecutar la actividad.
o Quines? Son los responsables de que la actividad se realice.
o Cundo? Est relacionado con el tiempo de la actividad a realizar.
o Con qu? Son las capacidades y recursos que se tienen.
Con qu?
Qu? Para qu? Cmo? Dnde? Quin? Cundo? Capacidades,
Actividad Propsito Forma Lugar Responsable Tiempo recursos
Saln Personas Experiencia

Reunin Coordinar Convocatoria Da y hora
comunal conocidas organizativa
78
B. Plan de preparacin y respuesta ante emergencias
El plan de preparacin y respuesta ante las emergencias permite identificar los principales
problemas de riesgo a desastres, prepararse ante la eventualidad de que ocurra una
emergencia dadas tales condiciones de riesgo y responder adecuadamente con el fin de reducir
los daos.
a) Identificacin y ubicacin de amenazas
Tenemos que conocer las amenazas a las que est expuesta la comunidad. Debemos determinar
cules pueden causar una situacin de emergencia. Entonces es necesario conocer:
o Las caractersticas de los fenmenos potencialmente destructivos y las zonas que pueden ser
afectadas.
o Las posibles consecuencias y las formas para evitar o disminuir las amenazas. Para esto es
muy importante el intercambio de experiencias y la asesora de tcnicos en las diferentes
instituciones que prestan servicio en nuestra comunidad.
o La historia de la ocurrencia de los fenmenos destructivos, la frecuencia con la que se han

presentado y las medidas que se tomaron en esas ocasiones.
b) Identificacin de la vulnerabilidad
Cules son las personas y objetos expuestos a la amenaza? Para ello debemos:
o Identificar las viviendas, edificios, tierras de cultivo, caminos, puentes, transporte en las reas
de mayor peligro.
o Conocer dnde se ubica la poblacin y el estado de las vas de acceso de la comunidad, as

como otras rutas alternas.
o Saber dnde se ubica la poblacin expuesta a algn peligro y saber qu personas tienen
limitaciones para desplazarse o requieren un tratamiento mdico especializado.
c) Identificacin de capacidades y limitaciones internas
Qu capacidad tiene la comunidad para enfrentar una situacin de emergencia? Para ello debemos:
Realizar un inventario de recursos humanos y materiales, su estado, ubicacin y disponibilidad:
o Comunidades y familias: mecanismos de sobrevivencia y capacidades de respuesta en las

zonas de trabajo.
o Espacios fsicos e instalaciones seguras que podran servir como punto de encuentro o
alojamiento temporal en caso de una emergencia.
o Medios de transporte que pueden ser utilizados en caso de una emergencia.
79
o Equipo mdico bsico y de primeros auxilios.
o Equipos de proteccin y rescate como palas, picos, escaleras, sogas.
o Sistemas de energa elctrica y otras posibles fuentes de abastecimiento.
o Sistemas de agua (acueductos, pozos, nacientes y otras posibles fuentes).
o Direcciones, nmeros de telfono y personas de contacto en instituciones que prestan servicio

en casos de emergencia.
o Organizaciones sociales: directorios de los lderes sociales.
El inventario de recursos nos permite saber con qu cuenta la comunidad para responder a una
situacin de emergencia. Asimismo, podemos medir el nivel de organizacin existente y tambin
conocer cules son las necesidades de informacin que requiere la comunidad para definir acciones
concretas.
d) Anlisis externo (oportunidades y limitaciones)
o Sistema de gobierno: estructuras, procedimientos, mecanismos de respuestas y capacidades

nacionales, regionales y locales.
o Posibles agencias cooperantes en caso de desastre, proveedores de recursos: organizacin,

procedimientos, mecanismos de respuesta y capacidades.
o Cobertura geogrfica de los organismos involucrados en el trabajo de desastres.
e) Plan de accin
La elaboracin del plan de accin debe responder al mismo listado de siete preguntas usado para
la formulacin del plan de prevencin.
Recomendaciones a tomar en cuenta en los planes de prevencin y preparacin
No existen recetarios o modelos nicos que rgidamente deban aplicarse para formular estrategias
de gestin de riesgo. Pero s existen ideas clave o ideas fuerza que pueden servir de sustento.
Entre las premisas tenemos:
o No intentar partir de cero, del vaco, sino de las ideas, planes o estrategias que en
materia de riesgo probablemente ya existen en la localidad.
o La gestin local del riesgo debe ubicar como protagonistas principales a los actores
locales. Estos deben dar los primeros pasos, y otras instituciones (pblicas o privadas)
deben acompaarlos, brindndole apoyo en capacitacin, asistencia tcnica, financiera.
Esto contribuye a asegurar la sostenibilidad de las acciones.
80
o En lo posible debe asegurarse la participacin e integracin del mayor nmero de

instituciones y organizaciones del Estado, del sector privado y de la sociedad civil que
interactan en la localidad. Nadie debe ser excluido. Esta participacin contribuye a
una eficiente gestin de riesgo.
o Tomar en cuenta que la gestin local de riesgo se desarrolla en el marco de una
complejidad de relaciones de actores y sectores que difieren en intereses. Lo importante
es sacar ventajas y orientar adecuadamente las acciones.
o Recordar que la gestin local del riesgo es un instrumento o una herramienta muy til
para el desarrollo de las actuales generaciones y de las que vendrn.
o No olvidar que es una cuestin que compromete no solo al gobierno local o las
instituciones ambientalistas, sino a la totalidad de actores institucionales y de
ciudadanos y ciudadanas.
o El xito de los planes de gestin de riesgo (prevencin y preparacin) requiere de la
ms adecuada interaccin entre autoridades y ciudadanos, entre actores pblicos y
privados, adquiriendo en este plano importancia capital el uso adecuado de la
comunicacin como elemento transversal.
Entre las recomendaciones a tener en cuenta en cada actividad destacamos:
Actividades Recomendaciones clave
Sensibilizacin o Organizar el proceso de planificacin municipal para la prevencin y atencin

de emergencias.
o Fomentar las alianzas entre los actores locales clave.
o El gobierno local debe jugar el rol de facilitador, coordinador y promotor.
Organizacin o Equidad e integracin de todos los actores.

o Es importante que participen hombres y mujeres.
o Las comisiones de trabajo deben convertirse en espacios abiertos a la
participacin comunitaria.
Escenarios de riesgos o Reconocer y ubicar aquellos recursos y capacidades para la prevencin y

atencin de emergencias.
o Asistencia tcnica para el anlisis de riesgos.
o Mapas de fcil comprensin y manejo.
Planificacin o La metodologa de planificacin debe ser sencilla y prctica.

o Informacin del municipio para el proceso de planificacin.
o Equipo de facilitacin para la planificacin participativa.
81
6. PREGUNTAS AL LECTOR
Grupo 1
1. Qu diferencia existe entre los planes de prevencin y preparacin, y la respuesta
ante las emergencias?
2. Por qu tienen xito o fracasan los planes de preparacin para emergencias? Enumere
las dos causas ms importantes del xito y las dos ms importantes del fracaso.
3. Qu preguntas clave considera necesarias para la elaboracin de los planes de
prevencin, preparacin y respuesta a las emergencias?
Grupo 2
4. Revise las propuestas sobre los momentos de sensibilizacin y organizacin. Formule
las recomendaciones del caso.
5. Seleccione los ltimos planes de desarrollo local y presupuestos participativos de un
municipio determinado y evalelos desde el enfoque de gestin de riesgo. Formule sus
conclusiones y recomendaciones.
6. A partir de una entrevista con los actores locales relacionados con la defensa civil,
formule una propuesta de sugerencias sobre la metodologa de planificacin y
prevencin de desastres y la atencin de emergencias.
82
UNIDAD 7
83
84
INFORMACIN Y PARTICIPACIN PARA LA GESTIN DE RIESGO
1. LA IMPORTANCIA DE LA COMUNICACIN EN LA GESTIN DE RIESGO
El rol de los medios de comunicacin
La funcin principal de los medios de comunicacin, cualquiera sea su naturaleza, es informar. Por
su carcter e importancia, los medios son los formadores de opinin e impulsores de las agendas
pblicas. Por su naturaleza y diversidad, los medios de comunicacin cumplen funciones:
Informativa, de entretenimiento y educativa. Lo pblico tiene como soporte la pluralidad y la
diversidad de opiniones, por lo tanto, la principal caracterstica de lo pblico es el desacuerdo en
el mejor sentido de la palabra.40
Al enfocarse el rol de los medios no solo desde la perspectiva informativa, sino tambin desde la
responsabilidad territorial y ambiental, de preservacin e incluso de la prevencin que le toca
cumplir, encontramos que la mayora de veces estos dan prioridad a sus intereses comerciales,
condicionando y desplazando a un segundo plano los intereses colectivos. Encontramos entonces
que cuando un hecho trasciende y se vuelve un conflicto extendido hacia un territorio mayor,
ste inevitablemente, y en un determinado periodo de tiempo, se generaliza y se convierte en
noticia.
Recordemos lo sucedido en junio del 2000 en las comunidades cajamarquinas de Choropampa,

San Juan y Magdalena tras el derrame de 156 litros de mercurio de propiedad de la empresa minera
Yanacocha que afect a ms de mil habitantes de estos caseros, los cuales hasta el da de hoy
sufren las secuelas de la contaminacin. No dudamos que las medidas de seguridad y la respuesta
ante un derrame formaron parte de los planes de contingencia de la empresa, pero esos
conocimientos no trascendieron ms all de sus propias instalaciones y de los trabajadores. Pese
al peligro que representaba esta sustancia altamente txica para la salud humana y de todo ser
viviente, en una zona con presencia de poblaciones a ambos lados de la carretera, no se tomaron
en cuenta las medidas preventivas necesarias para movilizar a la poblacin en caso de producirse
un accidente de ese tipo.
El comportamiento inicial de los medios de comunicacin, sobre todo de las cadenas nacionales
radiales y televisivas, fue minimizar los hechos durante la difusin de las coberturas periodsticas,
calificando el accidente como circunstancial y sin mayores consecuencias. Mientras tanto, los
nios y algunos pocos pobladores que fueron los primeros en tomar contacto con el mercurio
creyeron que se trataba de un preciado lquido y que ste podra ser objeto de intercambio. Por
haber estado expuestos a la sustancia txica empezaron a sentir los sntomas y estragos de la
contaminacin. Al cabo de poco tiempo, y ante la gravedad de los hechos, la zona fue declarada en
emergencia sanitaria. Ms de mil pobladores fueron trasladados a hospitales y centros de atencin
que contaban con mejor infraestructura. Un grupo de ellos (la empresa hizo todo lo posible para
mantener en reserva la identidad de las personas que fueron las ms afectadas) fue derivado de
emergencia a varios nosocomios de la capital para aplicarles tratamientos especiales con el fin de
salvarles la vida en vista de su delicado estado de salud.
Mientras tanto, y a medida que se tomaba conocimiento de la verdadera magnitud de la tragedia

a travs de otros canales y medios de comunicacin (pequeas radios locales y peridicos regionales
se encargaron de darle mayor cobertura a este accidente) la empresa Yanacocha neg toda
40
Opinin pblica y comunicacin masiva. Escuela de Periodismo Jaime Bausate y Mesa. Amaro La Rosa Pinedo. Curso
Diplomado en periodismo. Noviembre, 2002. 85
responsabilidad directa y acus de irresponsables a los campesinos que recogieron la sustancia

derramada. Los medios de comunicacin masiva solo atinaron a cumplir su funcin informativa
sin investigar la causa que origin este lamentable accidente.
Este ejemplo propone trazar una lnea de cmo un medio de comunicacin debe elaborar los
contenidos noticiosos ante la eventualidad de un desastre y cmo incidir desde la comunicacin
en el diseo de estrategias preventivas que tengan como propsito la seguridad e integridad de la
poblacin, aun exista de por medio un acuerdo contractual. Queda claro, entonces, que no solo
basta circunscribirse al mbito de la funcin informativa en s misma sino tambin, como organismo
activo de una localidad, formar parte de los procesos preventivos, no con el carcter apropiativo
que desde las organizaciones de la sociedad civil, el Estado y las ONG, por lo general, estn
acostumbrados a conferirles, sino como gestores activos de los mismos desde el inicio.
La informacin como factor para la toma de decisiones
El territorio peruano posee una geografa

abrupta y difcil; lo que lo hace vulnerable a todo
tipo de fenmeno natural. Esta situacin tiende
a agravarse por la intervencin del hombre al
alterar la naturaleza deforestando zonas
boscosas para convertirlas en reas de cultivo:
o levantando precarias viviendas en torrenteras
o laderas de los cerros.
Este tpico comportamiento humano no solo nos

ha conducido a una peligrosa acumulacin de
riesgos de todo tipo, sino que adems es
consecuencia de la ausencia de mecanismos de
prevencin y la falta de una accin educativa
sostenida que provoque el cambio de actitudes, comportamientos y conocimientos del hombre
relacionados con su entorno. Esta postura implica que el dilogo, el debate y la argumentacin
sean los ejes para enfrentar la adversidad y construir condiciones objetivas de desarrollo.41
Generalmente estamos acostumbrados a ver cmo los medios de comunicacin masiva tienden a
cubrir los desastres luego de haberse producido, es decir, casi siempre llegan tarde. Salvo que ste
sea un incendio (como sucedi en Mesa Redonda, en el 2001) donde los medios de comunicacin
dada la cercana y proximidad del hecho, cubrieron toda la magnitud de la tragedia o se dedicaron
a magnificar las estadsticas para darle un carcter de exclusiva a la noticia.
Lo cierto es que muy poco se conoce de medios de comunicacin que sean promotores de una
actitud preventiva en la poblacin.
En el norte del pas es comn ver cmo se producen fenmenos recurrentes como inundaciones,
lluvias torrenciales y sequas. En la sierra los huaycos, deslizamientos y derrumbes son una
constante; en el sur las lluvias, heladas y vientos fuertes tambin son situaciones a enfrentar. Sin
embargo, estos problemas, pese a sus negativas consecuencias, son tratados superficialmente
por los medios y no contribuyen a organizar respuestas comunes.
41
Hacia una cultura ciudadana, como garanta de seguridad humana frente al riesgo y los desastres. Antonio Arenas
86 Romero. Revista Educacin Ciudadana /Citizen Education. Bibliodes N29
Phillipe Boull, quien fuera director de la secretara del Decenio Internacional para la Reduccin
de los Desastres Naturales (DIRDN) de las Naciones Unidas, refirindose a la importancia de la
informacin para la toma de decisiones, indicaba que la transmisin de experiencias era el
elemento clave para proteger a los habitantes, preservar la infraestructura y los recursos. La
informacin es fundamental para analizar posibilidades y carencias polticas, los requisitos de
las comunidades locales para aplicar medidas eficaces y asignar los recursos disponibles de
forma efectiva. Asimismo, es necesaria para determinar las prioridades relativas a los intereses
de desarrollo, la aplicacin de las capacidades cientficas y tcnicas y la sabia gestin de los
recursos disponibles.42
Finalmente, as como entendemos que la informacin es poder y tambin conocimiento, el rol de

la comunicacin para la gestin de riesgo incide en el comportamiento y en la toma de decisiones
de las sociedades contemporneas en cuanto a la prevencin y tratamiento de los desastres se
refiere. Pasar de un comportamiento reactivo a otro de carcter preventivo no deja de ser un
proceso gradual y educativo donde participan todos los actores de un mbito cualquiera (sean
estos organismos del Estado, gobiernos regionales, locales, organizaciones sociales y grupos
humanos).
Adems, la informacin cumple otro cometido de similar importancia: El sostenimiento de la

memoria colectiva. La gestin de riesgo no surge de la inmediatez o de un momento a otro, es el
resultado de las confrontaciones sociales y polticas a lo largo de las generaciones. Se trata
pues de construir una visin de desarrollo compartido que descanse sobre las lecciones del
pasado, las contradicciones del presente y las perspectivas para alcanzar el bienestar y la
seguridad.
2. LA PARTICIPACIN CIUDADANA Y LA GESTIN DE RIESGO
Solo cuestin de especialistas? 43
La identificacin de los peligros a los que est

expuesta la poblacin, los estudios de
vulnerabilidad y la gestin de riesgo no es ni
puede ser gestin exclusivamente de los
especialistas. Ciertamente se requiere el
concurso de los expertos, pero junto con la
participacin de los ciudadanos y sus
organizaciones. No se justifica tampoco
restringir la participacin de las personas a la
condicin de mano de obra para los trabajos
fsicos.
Los alcances de la participacin
La participacin en el desarrollo en general, y particularmente en la gestin de riesgo, debe ser

reconocida como un derecho, pero tambin como un deber. Por lo primero, todas las personas
pueden intervenir en la adopcin de decisiones relacionadas con el gobierno, especialmente en
el mbito local, as como en la evaluacin de los efectos e impactos de las actividades que se
realizan.
42
Phillipe Boull, director de la secretara del DIRDN. Nuevas posibilidades en el campo de las informaciones y
comunicaciones para el Tercer Milenio aparecido en la revista Biblio-des N 26. Agosto 1998. 87
43
FCPV y UN-Hbitat (2002). Gestin comunitaria de riesgo.
Si como consecuencia de la larga exclusin social los ms pobres y vulnerables no se encuentran

preparados para las nuevas responsabilidades, esto se traduce en obligacin del Estado y la sociedad
de invertir en el desarrollo de capacidades de esas personas para que puedan ejercer luego todos
sus derechos con conocimiento de causa y con propuestas, incluyendo la habilidad para tomar
decisiones oportunamente y cumplirlas de manera eficaz.
Pero la participacin es tambin un deber, pues como integrantes de una comunidad estamos
obligados tica y moralmente a ser parte tanto, en situaciones normales, como ante el riesgo y la
emergencia. La participacin siempre ha sido y ser necesaria, sobre todo ahora que en el Per se
estn fortaleciendo mecanismos de gestin compartida.
Las reglas de la prevencin son muy claras: a menores capacidades, mayor ser la
vulnerabilidad, a mayores capacidades, menor ser la vulnerabilidad.
Los actores locales
Son actores en la gestin de riesgo los nios, jvenes, ancianos, trabajadores, empresarios, amas
de casa, dirigentes y lderes, autoridades regionales, municipales, sectoriales. Asimismo, las
universidades, escuelas, colegios profesionales,
ONG, bomberos, iglesia, partidos polticos,
clubes, gremios. La polica es un actor peculiar
como factor de orden en situaciones muy crticas.
Tambin se puede llegar a solicitar la
participacin de las Fuerzas Armadas.
La participacin de estos actores ser ms

proactiva y efectiva de existir claridad y
comprensin con respecto a que el
asistencialismo y el clientelismo acentan la
vulnerabilidad al reforzar la dependencia y al
debilitar la autonoma de la gente y su
autoestima colectiva.
Las funciones de los actores
Sin duda, se necesita la mayor participacin de actores pero no para que todos hagan lo mismo,
sino para que sumen experiencias y capacidades y sobre esa base se atienda todos los aspectos
necesarios, teniendo como marco el Plan de Gestin de Riesgo.
Para conocer la disponibilidad de cada uno se debe realizar un inventario de qu elementos existen,
a qu se dedican, sus marcos normativos y disponibilidad de recursos.
En todo caso, un esquema simple para inventariar a los actores teniendo como base las funciones
que regularmente cumplen es el siguiente: 44
44
FCPV (2000). Manual de AL21 para las ciudades.
88
Funciones Actores
Quines planifican, toman decisiones y o Autoridades locales.

fiscalizan o Sectores pblicos, organismos pblicos
descentralizados.
o Dirigencias comunales, grupos sociales.
Quines se benefician o perjudican o Organizaciones sociales.

o Organizaciones religiosas.
o Organizaciones empresariales.
Quines manejan informacin y o Colegios profesionales.

conocimiento o ONG, universidades, expertos.
o Medios de comunicacin.
o Organizaciones de la comunidad.
Quines protegen los derechos humanos, o Defensora del Pueblo, Ministerio Pblico.
administran justicia o contribuyen con ella o Poder Judicial.
o Polica ecolgica.
Quines financian o Agencias de cooperacin.
Lineamientos para las estrategias de participacin ciudadana
El Manual de Gestin Comunitaria de Riesgo45 sustenta cinco lineamientos de ejecucin de acciones

participativas:
Agenda de riesgos
Todas las instituciones pblicas y privadas locales deben incorporar entre sus prioridades la agenda
de riesgos. De esta manera la problemtica del riesgo ir conquistando un lugar en los planes del
desarrollo local. Se busca evitar que solo se atienda la emergencia y que, superado el problema,
todo quede igual hasta la prxima emergencia.
Ampliar la participacin ciudadana
Una de las vas para ello es incorporar a la ciudadana y sus organizaciones en los estudios de
riesgo, el diseo de proyectos y la formulacin de los planes. De esta manera, la comunidad
avanza en su empoderamiento, negociando directamente con las propias autoridades locales,
regionales y nacionales. Esto podra reflejarse en la organizacin de comits de defensa civil
barriales, zonales, distritales, provinciales, etc. para establecer la gestin de riesgo en todos
sus componentes: diagnstico, formulacin de propuestas, ejecucin, seguimiento, evaluacin
y control.
Valorar el aporte profesional
La promocin de la participacin y el empoderamiento de la comunidad no significan alejarse de

las capacidades profesionales y tcnicas. La presencia de profesionales y tcnicos en estos procesos
participativos es una oportunidad para el reencuentro entre el saber popular y el saber cientfico-
tcnico que tanta falta nos hace.
45
FCPV-UN Hbitat (2002). Gestin comunitaria de riesgos.
89
Aumentar las capacidades de la poblacin
La gente debe tener informacin sobre los

riesgos. Si bien esto es importante, es
insuficiente. Las personas deben tener tambin
capacidades que revaloren lo que saben y
pueden, un sentido de pertenencia a su
comunidad, una vocacin por el bien comn, el
manejo democrtico de los conflictos y la
solidaridad en los momentos difciles asociados
a los desastres.
Promover un enfoque multisectorial
La prevencin, emergencia, recuperacin y reconstruccin exige un enfoque multisectorial desde

diversas perspectivas. El enfoque debe estar presente tambin en los planes de las organizaciones
sociales y de cada sector, y se orientar a fortalecer los comits de defensa civil y sus relaciones
con los cuerpos de bomberos, Cruz Roja, Polica Nacional y otros.
Instrumentos y normas
Los planes de gestin de riesgo (prevencin y preparacin para emergencias) deben ser tramitados
como parte de los procesos normales de planificacin del desarrollo.
Debidamente concertados, los planes deben ser aprobados por el concejo municipal y luego
oficializados mediante decreto de alcalda.
No debe dejarse de tramitar la declaratoria del estado de emergencia por el Gobierno y mediante
decreto supremo, cuando corresponda, siguiendo los procedimientos establecidos.
La gestin del financiamiento y el presupuesto participativo
Un buen plan no es solamente aquel que est bien diseado, sino aquel que se implementa gracias
a los recursos econmicos.
En el actual contexto de la descentralizacin se abre la posibilidad de que se asignen recursos

para la gestin de riesgo a travs de los procesos de planificacin y presupuestos participativos.
Esto es responsabilidad de todos, especialmente de las autoridades locales y lderes sociales que
participan en los procesos de adopcin de decisiones aprobando los planes de desarrollo y los
presupuestos participativos.
La presencia de la gestin de riesgo como un componente prioritario, esencial y transversal de los

planes debe reflejarse al momento de la programacin presupuestaria y de la asignacin de los
recursos no solo para financiar los proyectos de inversin, sino tambin para desarrollar la cultura
de prevencin.
90
1. Seale tres recomendaciones que hara a los medios de comunicacin para que cumplan
su funcin social en situaciones de desastres.
2. Hasta qu punto considera que la gestin de riesgo es un asunto de los especialistas

en el tema de desastres?
3. Precise los elementos bsicos de una estrategia de participacin ciudadana en la

gestin de riesgo.
91
92
Glosario de trminos ms comunes

usados en situaciones de emergencia
Los trminos y definiciones utilizados en este mdulo han sido tomados de la Gua del Participante
editado por el Instituto Nacional de Defensa Civil como parte del Programa de Capacitacin para
Comunicadores Sociales.
Para una mejor comprensin de los mismos se los ha ordenado en forma alfabtica, acompaados
de la abreviatura relacionada con el tipo de fenmeno que le corresponde.
- Gestin de desastres (gd)

- Sismologa volcanologa (sis)
- Geologa (geo)
- Hidrologa (hid)
- Meteorologa y Oceanografa (met)
Actividad volcnica (sis).- Expulsin, por presin, de material concentrado en estado de fusin
desde la zona magmtica en el interior de la tierra a la superficie. Si el material est constituido
por gases y ceniza, se dice que la actividad es fumarlica. La actividad corruptiva se considera
cuando el material expulsado va acompaado de slidos derretidos y fragmentos rocosos (material
piroplstico). Hay otros tipos de actividad volcnica en funcin de mecanismos de expulsin del
material (pliniana, vesubiana, estromblica), por la forma del mismo (bloques, bombas, cenizas,
lapilli, etc.) y por su composicin mineralgica (cida, intermedia y bsica).
Afectado (gd).- Persona, animal, territorio o infraestructura que sufre perturbacin en su ambiente
por efectos de un fenmeno. Puede requerir apoyo inmediato para eliminar o reducir las causas de
la perturbacin con el fin de continuar con la actividad normal.
Afloramiento (met).- Surgimiento de aguas profundas del ocano a la superficie, principalmente

en zonas costeras y causadas por las corrientes marinas y la topografa submarina.
Alud (geo).- Desprendimiento violento de una gran masa de nieve o hielo que rueda pendiente
abajo, acompaado en algunos casos de fragmentos rocosos de diversos tamaos y materiales
geolgicos finos.
Aluvin (geo).- Desplazamiento violento de una gran masa de agua con mezcla de sedimentos de
variada granulometra y bloques de roca de grandes dimensiones. Se desplaza con gran velocidad a
travs de quebradas o valles en pendientes debido a la ruptura de diques naturales y/o artificiales,
desembalse sbito de lagunas o intensas precipitaciones en las partes altas de los valles y quebradas.
Arenamiento (geo).- Traslados e invasiones de masas de arena sobre la superficie terrestre y

ribera litoral por la accin de los vientos y corrientes marinas.
93
Atencin de una emergencia (gd).- Accin de asistir a las personas que se encuentran en una
situacin de peligro inminente o que hayan sobrevivido a los efectos devastadores de un fenmeno
natural o inducido por el hombre. Bsicamente consiste en la asistencia de techo, abrigo y alimento,
as como la recuperacin provisional (rehabilitacin) de los servicios pblicos esenciales.
Avalancha (geo).- Sinnimo de alud. Trmino de origen francs.
Avenida (geo).- Crecida impetuosa de un ro. En algunos lugares del pas se llama localmente
riada.
Cambio climtico (met).- Cambio observado en el clima a escala global, regional o subregional,
causado por procesos naturales y/o actividad humana.
Crcava (geo).- Hoya o zanja grande en las laderas producto de la crecida impetuosa de un ro.
Centro de operaciones de emergencia (gd).- rea fsica implementada que emplea el comit
de defensa civil para exhibir y consolidar la evolucin de los daos y necesidades, y la informacin
sobre las acciones que permitan coordinar, dirigir y supervisar las operaciones para la atencin de
la emergencia.
Chubasco (met).- Precipitacin de duracin corta y con intervalos cortos. Esta clase de
precipitacin procede de una nube (cumulonimbus) con fuerte actividad conectiva. Las gotas son
generalmente gruesas.
Cicln (met).- Viento muy impetuoso y temible que, a modo de torbellino, gira en grandes crculos.
Es un sistema cerrado de circulacin atmosfrica, de baja presin baromtrica, donde los vientos
rotan en direccin favorable a las agujas del reloj (hemisferio sur).
Colmatacin (hid).- Accin y efecto de colmatar, llenar hasta el borde. Sedimentacin excesiva
de materiales transportados por el agua en los cauces fluviales u otros.
Conveccin (met).- Proceso termodinmico de transferencia de calor en direccin vertical del

suelo. La formacin de las nubes cumuliformes en la sierra y en la selva se deben principalmente a
este proceso.
Corteza terrestre (sis).- Envoltura slida y externa del globo terrestre donde se registran los
mayores procesos geolgicos y geodinmicos. En los continentes el espesor de la corteza vara
entre 25 y 30km. En el caso de los andes este espesor alcanza hasta 70km, mientras que en el fondo
marino vara entre 5 y 15km.
Cuenca hidrogrfica (hid).- Es el espacio que recoge el agua de las precipitaciones pluviales y,
de acuerdo con las caractersticas fisiogrficas, geolgicas y ecolgicas del suelo, donde se almacena,
distribuye y transforma, proporcionando a la sociedad el lquido vital para su supervivencia y los
procesos productivos asociados con este recurso. Tambin es donde se dan los excesos y dficit
hdricos, que eventualmente devienen en desastres ocasionados por inundaciones y sequas.
94
Cultura de prevencin (gd).- Es el conjunto de actitudes de una sociedad que le permite

responder de manera adecuada ante las emergencias o desastres de origen natural o tecnolgico.
Esto se logra cuando la sociedad interioriza las normas, principios, doctrinas y valores de seguridad
y prevencin de desastres.
Damnificado (gd).- Persona afectada parcial o ntegramente por una emergencia o desastre y que
ha sufrido dao o perjuicio de sus bienes, en cuyo caso generalmente ha quedado sin alojamiento
o vivienda en forma total o parcial, por lo que recibe refugio y ayuda humanitaria temporal. No
tiene capacidad propia para recuperar el estado de sus bienes y patrimonio.
Defensa civil (gd).- Conjunto de medidas permanentes destinadas a prevenir, reducir, atender y
reparar los daos a las personas y bienes que pudieran causar o causen los desastres o calamidades.
Depresin tropical (met).- Sistema de baja presin baromtrica que constituye una perturbacin
con vientos que pueden alcanzar hasta 50km/hora. Se presenta con frecuencia en la regin amaznica.
Derrumbe (geo).- Cada repentina de una porcin de suelo, roca o material no consolidado por
la prdida de resistencia al esfuerzo cortante y a la fuerza de la gravedad, sin presentar un plano de
deslizamiento. El derrumbe suele estar condicionado a la presencia de discontinuidades o grietas
en el suelo, con ausencia de filtraciones acuferas no freticas. Generalmente ocurren en taludes
de fuerte pendiente.
Desastre (gd).- Interrupcin grave del funcionamiento de una comunidad causando grandes
prdidas humanas, materiales o ambientales. La comunidad afectada no puede salir adelante por
sus propios medios, necesitando apoyo externo. Los desastres se clasifican de acuerdo a su origen
(natural o tecnolgico).
Desglaciacin (geo).- Disminucin de la cobertura de hielo del glaciar de una montaa.

Investigaciones recientes confirman este proceso en muchos lugares del mundo, incluyendo las
zonas polares. En nuestro pas se ha confirmado la deglaciacin de la Cordillera Blanca, la cual
viene ocurriendo en el transcurso de las ltimas dcadas.
Deslizamiento (geo).- Ruptura y desplazamiento de pequeas o grandes masas de suelos, rocas,

rellenos artificiales o combinaciones de stos en un talud natural o artificial. Se caracteriza por
presentar necesariamente un plano de deslizamiento o falla, a lo largo del cual se produce el
movimiento lento o violento. Es producido por la presencia de filtraciones acuferas no freticas.
Desprendimiento de rocas (geo).- Cada violenta de fragmentos rocosos individuales de diversos

tamaos por prdida de cohesin y resistencia a la fuerza de la gravedad. Ocurre en pendientes
empinadas con afloramientos rocosos muy fracturados y/o meteorizados.
Deterioro de la capa de ozono (met).- La concentracin de oxgeno triatmico (ozono) en la

estratosfera baja es afectada por los clorofluorocarbonos producidos por efecto de la actividad
industrial del hombre. Este fenmeno produce daos en el contenido de la densidad de la capa de
ozono, dando origen a lo que se llama actualmente los agujeros de ozono. Se registran
95
principalmente en la zona antrtica. La capa de ozono se encuentra en la estratosfera baja, entre

los 25 y 30km. de altura.
Disciplinas geofsicas (geo).- Se dividen en tres grandes reas:
a.- Fsica de la tierra slida: Sismologa, geodesia, gravimetra, geomagnetismo, volcanologa,

tectonofsica, geofsica de exploracin.
b.- Fsica solar terrestre: Fsica ionosfrica, radiacin csmica, geomagnetismo.
c.- Fsica de ocanos y atmsferas: Meteorologa, oceanografa, hidrologa.
Efecto invernadero (met).- Proceso por el cual la radiacin solar atraviesa la atmsfera y la
energa es absorbida por la Tierra. A su vez, la Tierra irradia calor que es retenido en la troposfera
por la absorcin de gases, principalmente vapor de agua y bixido de carbono.
Elementos de riesgo (gd).- La poblacin, las construcciones, las obras de ingeniera, actividades
econmicas y sociales, los servicios pblicos e infraestructura en general, con cierto grado de
vulnerabilidad frente a la ocurrencia de un desastre.
Emergencia (gd).- Daos sobre la vida, el patrimonio y el medio ambiente ocasionados por la
ocurrencia de un fenmeno natural o tecnolgico que altera el normal desenvolvimiento de las
actividades de la zona afectada.
Epicentro (sis).- Centro superficial del rea de perturbacin de un fenmeno ssmico que cae
sobre el hipocentro o en la superficie terrestre. Se expresa generalmente en coordenadas geogrficas
o alguna otra referencia.
Erosin (geo).- Desintegracin, desgaste o prdida de suelo y/o rocas producido por agentes
externos como el agua o el viento.
Erosin fluvial (geo).- Desgaste que producen las fuerzas hidrulicas de un ro en sus mrgenes
y en el fondo de su cauce con variados efectos colaterales.
Erosin marina (geo).- Accin de desgaste que produce el oleaje sobre el borde litoral, siendo
la formacin de acantilados su efecto ms caracterstico y espectacular.
Escorrenta (hid).- Movimiento de las aguas continentales por efecto de la gravedad que tiene
lugar a lo largo de cauces naturales excavados en la superficie del terreno.
Estratos (met).- Capa continua y horizontal de nubes. Los estratos bajos son las nubes ms
frecuentes en la costa peruana durante el perodo de invierno.
Falla geolgica (geo).- Grieta o fractura entre dos bloques de la corteza terrestre a lo largo de la
cual se produce su desplazamiento relativo, vertical u horizontal. Los procesos tectnicos generan
las fallas.
96
Fallas activas (geo).- Son aquellas de la era cuaternaria. Entre las ms importantes en el Per
podemos mencionar las fallas activas de Huaytapallana (Huancayo), Santa (ncash) y
Tambomachay (Cusco), que estn relacionadas con la actividad ssmica.
Fallas inactivas (geo).- Son las que han registrado una actividad ssmica antes de la era
cuaternaria.
Fenmeno de El Nio (met).- Fenmeno ocano-atmosfrico caracterizado por el calentamiento

de las aguas superficiales del Ocano Pacfico ecuatorial frente a las costas de Ecuador y el Per,
con abundante formacin de nubes cumuliformes, principalmente en la regin tropical (Ecuador y
norte del Per), con intensa precipitacin y cambios ecolgicos, marinos y continentales. Se
investiga sobre posibles correlaciones de El Nio con otros cambios climticos en frica Ecuatorial,
Amrica del Norte, Australia, Amrica del Sur y otros lugares.
Fenmeno natural (gd).- Todo lo que ocurre en la naturaleza y que puede ser percibido por los
sentidos y ser objeto del conocimiento. Adems del fenmeno natural existe el tecnolgico.
Fosa marina (sis).- Es una depresin angular en el punto de contacto donde colisionan dos
placas tectnicas.
Geodinmico (sis).- Proceso que ocasiona modificaciones en la superficie terrestre por accin de
los esfuerzos tectnicos internos (geodinmica interna) o los esfuerzos externos (geodinmica externa).
Gestin de desastres (gd).- Conjunto de conocimientos, medidas, acciones y procedimientos

que, junto con el uso racional de recursos humanos y materiales, se orientan al planeamiento,
organizacin, direccin y control de actividades relacionadas con:
La prevencin.- Estimacin del riesgo (identificacin del peligro, el anlisis de la vulnerabilidad

y el clculo del riesgo), la reduccin de riesgos (prevencin especfica, preparacin y educacin).
La respuesta.- Ante las emergencias (incluye la atencin propiamente dicha, la evaluacin
de daos, la rehabilitacin y la reconstruccin).
Glaciar (geo).- Masa de hielo depositada en las cimas de las montaas durante perodos climticos
glaciales. Se acumula por encima del nivel de las nieves perpetuas.
Granizo (met).- Agua congelada que desciende con violencia de las nubes en forma de granos ms o
menos duros y gruesos (pero no en copos como la nieve). Se genera por la congelacin de las gotas de
lluvia de una nube, principalmente cumulonimbo, sometidas a un proceso de ascenso dentro de la nube
con temperaturas bajo cero y luego a descenso en forma de granos congelados. La dimensin del granizo
vara entre 3 y 5cm. de dimetro. Cuando las dimensiones son mayores, reciben el nombre de pedrisco.
Helada (met).- Se produce cuando la temperatura ambiental desciende bajo cero grados. Son
generadas por la invasin de masas de aire de origen antrtico y ocasionalmente por un exceso de
enfriamiento del suelo durante cielos claros y secos. Es un fenmeno que se presenta en la sierra
peruana y con influencia en la selva, generalmente en la poca de invierno.
97
Hidrodinmico (hid).- Se refiere al movimiento, debido al peso y fuerza de los lquidos, as como a
la accin desarrollada por el agua.
Hidrsfera (hid).- Parte lquida de la corteza terrestre que comprende los mares y ocanos, as
como las aguas interiores, la nieve y el hielo.
Hipocentro (sis).- Lugar donde se originan las ondas vibratorias como efecto del movimiento
ssmico. Es sinnimo de foco ssmico, lugar donde se genera un movimiento ssmico.
Huayco (geo).- Del quechua wayqu que significa torrentera, avenida de agua, quebrada
natural, lo que tcnicamente en geologa se denomina aluvin. El huayco o Lloclla (que es
ms correcto en el idioma quechua) es un tipo de aluvin de magnitudes ligeras a moderadas
que se registra con frecuencia en las cuencas hidrogrficas del pas, generalmente durante el
perodo de lluvias.
Hundimiento (geo).- Descenso o movimiento vertical de una porcin de suelo o roca que cede
debido a procesos de disolucin de las rocas calcreas por accin del cido carbnico disuelto en
el agua y los cambios de temperatura (proceso crstico); otras veces sucede debido a la depresin
de la capa fretica que pierde su permeabilidad por las labores mineras, la licuacin de arenas o
por una deficiente compactacin diferencial.
Huracn (met).- Es una perturbacin tropical de baja presin atmosfrica con vientos muy intensos
de superficie que sobrepasan los 64 nudos o 100km/hora. Se llama huracn en El Caribe, cicln en
la India, tifn en el lejano oriente, baguio en las Filipinas y Willy Willy en Australia. El huracn no
se presenta en el Per.
Inspeccin tcnica de seguridad en defensa civil (gd).- Conjunto de procedimientos y

acciones que realizan los inspectores de seguridad autorizados por el Indeci con el fin de evaluar
las condiciones de seguridad en materia de defensa civil que presentan las edificaciones, recintos
e instalaciones de todo tipo donde residan, trabajen o concurra pblico, establecidas en los
dispositivos legales, as como de las zonas geogrficas y del ecosistema con el fin de prevenir
siniestros o desastres que afecten a las personas, su patrimonio o medio ambiente.
Inspector tcnico de seguridad en defensa civil (gd).- Se considera inspector de seguridad

en defensa civil al tcnico y/o profesional que habiendo aprobado el curso de capacitacin para
inspectores de seguridad en defensa civil haya sido autorizado mediante resolucin jefatural y se
encuentre inscrito en el registro de inspecciones del Indeci.
Instituto Nacional de Defensa Civil (gd).- Organismo central, rector y conductor del Sistema
Nacional de Defensa Civil (Sinadeci) encargado de la organizacin de la poblacin, coordinacin,
planeamiento y control de las actividades de defensa civil.
Intensidad (sis).- Es una medida cualitativa de la fuerza de un sismo. Esta fuerza se mide por los
efectos del sismo sobre los objetos, la estructura de las construcciones, la sensibilidad de las
personas, etc. La escala de intensidad clasifica la severidad de sacudimiento del suelo causado
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por un sismo en grados discretos sobre la base de la intensidad macrossmica de un determinado

lugar. La escala M se refiere a la escala de intensidades macrossmicas Mercalli Modificada en 12
grados. La escala MSK es la escala de intensidades macrossmicas mejorada.
Inundaciones (hid).- Desbordes laterales de las aguas de los ros, lagos y mares cubriendo
lateralmente los terrenos bajos adyacentes a sus riberas, llamadas zonas inundables. Suelen ocurrir
en pocas de grandes precipitaciones, marejadas y maremotos (tsunamis).
Licuacin (sis).- Transformacin de un suelo granulado, principalmente arena, en estado licuado,

causado generalmente por el sacudimiento que produce un terremoto.
Llovizna (met).- Precipitacin de gotas de agua, pequeas y numerosas, con dimetros menores
a 0.5mm, que caen de una niebla o de una capa baja de estratos. Indican una estratificacin
estable con ausencia de movimientos verticales de consideracin. Las gotas son tan pequeas que
parecen flotar en el aire.
Lluvia (met).- Es una precipitacin de agua lquida en la que las gotas son ms grandes que las
de una llovizna. Proceden de nubes de gran espesor, generalmente de nimbo-estratos.
Magma (sis).- Material geolgico en estado de efusin que se encuentra en el interior de la tierra,
en la regin del manto superior, sometidas a altas temperaturas, fuertes presiones y corrientes
convectivas.
Magnitud (sis).- Medida de la fuerza de un sismo expresada en trminos de la cantidad de

energa liberada en el foco ssmico o hipocentro. Clasifica los sismos por la medida de las
amplitudes y perodos de las ondas registradas en las estaciones sismogrficas. Existen
muchas escalas, dependiendo del tipo de ondas ssmicas medidas. Son escalas continuas y
no tienen lmites superior o inferior. La ms conocida y frecuentemente utilizada es la escala
de Richter.
Manto (sis).- Es la regin del interior de la Tierra despus de la corteza. Tiene aproximadamente
un espesor de 3.000km y est constituida por roca caliente y material slido viscoso que asciende
para desplazar a otras rocas menos calientes, las cuales -a su vez- se hunden y calientan para
ascender nuevamente en un estado similar al de una ebullicin muy lenta que se produce en millones
de aos. Libera cerca del 80% del calor que irradia la Tierra.
Manto superior (sis).- Es la zona del manto situado inmediatamente despus de la corteza.
Tiene un espesor aproximado de 700km. y es la zona donde se extienden los focos ssmicos por
efecto del proceso tectnico de las placas.
Marejada (met).- Llamada localmente maretazo, se caracteriza por una serie de ondas marinas
generadas por tormentas con vientos fuertes que agitan la superficie de las aguas ocenicas bajo
ciertas condiciones de presin atmosfricas y de la batimetra de las costas. Las tormentas
generadoras se localizan en latitudes altas, como las que se observan frente a la costa sur de
Chile. Un huracn y una tormenta tropical tambin generan marejadas.
99
Meteorizacin o intemperismo (geo).- Accin combinada de procesos (climticos, biolgicos,

etc.) mediante los cuales la roca es descompuesta y desintegrada por la exposicin continua a los
agentes atmosfricos, transformndolas en un manto residual finamente fragmentado.
Mitigacin (gd).- Reduccin de los efectos de un desastre disminuyendo principalmente la

vulnerabilidad. Las medidas de prevencin que se toman en el mbito de la ingeniera, dictado de
normas legales, planificacin estn orientadas a la proteccin de las vidas humanas, bienes
materiales y de produccin contra los desastres de origen natural, biolgico o tecnolgico.
Monitoreo (gd).- Proceso de observacin y seguimiento del desarrollo y variaciones de un

fenmeno - ya sea instrumental o visualmente- que podra generar un desastre.
Napa fretica (hid).- Estrato de agua acumulada en el subsuelo, cubierta por material
impermeable. Puede ser acufera, artesiana cautiva.
Neblina (met).- Suspensin en la atmsfera de gotitas de agua microscpicas o de partculas

higroscpicas hmedas que reducen la visibilidad en la superficie. La visibilidad es superior a 1km.
Nevada (met).- Precipitacin de cristales de hielo, que toman diferentes formas. Aunque a
temperaturas bajo cero, los cristales pueden estar rodeados de una delgada capa de agua lquida
y, cuando chocan unos con otros, incrementan de tamao en forma de grandes copos.
Niebla (met).- Es un tipo de nube que se forma en contacto con la superficie terrestre. Est
constituido de muy pequeas gotas de agua en el aire, que generalmente reducen la visibilidad
horizontal en superficie a menos de 1km. Los ncleos de condensacin, suspendidos en el aire,
proveen una base en torno a la cual se condensa la humedad.
Niebla congelada o niebla helada.- La niebla helada pertenece a otra categora y est
formada por pequesimos cristales de hielo que se han sublimado directamente del estado de
vapor (vapor de agua helada). Es muy fina, brumosa y peligrosa por la velocidad de su
formacin. Se puede formar en el aire fro y despejado, a temperaturas de entre 29C y 46C.
Por lo general, en estas nieblas la visibilidad vertical es buena, pero la horizontal se reduce a
escasos metros.
Obras de emergencia (gd).- Obras de ingeniera que realizan los componentes del Sistema
Nacional de Defensa Civil (Sinadeci) en casos de peligro inminente, siendo urgente su ejecucin en
salvaguarda de la poblacin y/o infraestructura. El Indeci dispone para estos efectos del crdito
extraordinario permanente y revolvente.
Peligro (gd).- Es la probabilidad de ocurrencia de un fenmeno natural o tecnolgico

potencialmente daino para un periodo especfico y en una localidad o zona conocidas. Se identifica,
en la mayora de los casos, con el apoyo de la ciencia y tecnologa.
Placas tectnicas (sis).- Fragmentos del globo terrestre formados por la corteza y el manto
superior con un espesor aproximado de 100km que se mueven separndose o colisionando entre s,
100
inducidos por las altas diferencias de temperatura entre las zonas profundas del manto y las capas
cercanas a la superficie. Hay placas continentales y submarinas.
Prediccin (met).- Es la metodologa cientfica que permite determinar con certidumbre la

ocurrencia de un fenmeno atmosfrico, con fecha, lugar y magnitud. La prediccin considera un
plazo corto de 24, 48, 72 horas hasta aproximadamente una semana.
Preparacin y educacin (gd).- La preparacin se refiere a la capacitacin de la poblacin

para las emergencias, realizando ejercicios de evacuacin y el establecimiento de sistemas
de alerta para una respuesta adecuada (rpida y oportuna) durante una emergencia. La
educacin se refiere a la sensibilizacin y concientizacin de la poblacin sobre los principios
y filosofa de defensa y proteccin civil, orientados principalmente a crear una cultura de
prevencin.
Prevencin (gd).- Es el conjunto de actividades y medidas diseadas para proporcionar proteccin

permanente contra los efectos de un desastre. Incluye entre otras, medidas de ingeniera
(construcciones sismorresistentes, proteccin riberea, etc.) y de legislacin (uso adecuado de
tierras, agua, ordenamiento urbano, etc.).
Pronstico (metsis).- Es la metodologa cientfica basada en estimaciones estadsticas y/o

modelos fsico-matemticos que permiten determinar, en trminos de probabilidad, la ocurrencia
de un movimiento ssmico de gran magnitud o un fenmeno atmosfrico para un lugar o zona
determinados, considerando generalmente un plazo largo: meses o aos.
Reconstruccin (gd).- La recuperacin del estado predesastre tomando en cuenta las medidas
de prevencin necesarias y adoptadas luego de las lecciones dejadas por el desastre.
Rehabilitacin (gd).- Acciones que se realizan inmediatamente despus del desastre. Consisten
fundamentalmente en la recuperacin temporal de los servicios bsicos (agua, desage,
comunicaciones, alimentacin y otros) que permiten normalizar las actividades en la zona afectada
por el desastre. La rehabilitacin es parte de la respuesta ante una emergencia.
Rplicas (sis).- Registro de movimientos ssmicos posteriores a un sismo de una magnitud

ligera, moderada o alta.
Reptacin (geo).- Movimiento lento, a veces casi imperceptible, segn la pendiente de una parte
de la ladera natural, comprometiendo a una masa de suelo o material detrtico (rocas formadas
por fragmentos o detritos que provienen de la erosin de rocas preexistentes). El movimiento no es
homogneo y dentro de la masa se distinguen varios movimientos parciales. El desplazamiento
vertical es de escasos centmetros y el horizontal es casi nulo, siendo sta la caracterstica que lo
diferencia de un deslizamiento.
Respuesta ante una emergencia (gd).- Suma de decisiones y acciones tomadas durante e
inmediatamente despus del desastre, incluyendo acciones de evaluacin del riesgo, socorro
inmediato y rehabilitacin.
101
Riesgo (gd).- Evaluacin esperada de probables vctimas, prdidas y daos a los bienes materiales,
la propiedad y economa producto de un evento especfico de emergencia, para un perodo especfico
y rea conocida. Se evala en funcin del peligro y la vulnerabilidad. El riesgo, el peligro y la
vulnerabilidad se expresan en trminos de probabilidad entre 1 y 100.
Sensoramiento remoto (gd).- Obtencin de informacin a medida de la propiedad de algn

objeto, utilizando un sistema de registro que no est en contacto fsico con l.
Sequas (met).- Ausencia de precipitaciones que afecta principalmente la agricultura. Los criterios
de cantidad de precipitacin y das sin precipitacin varan al definir una sequa. Se considera una
sequa absoluta para un lugar o una regin cuando en un perodo de 15 das no se ha registrado en
ninguno una precipitacin mayor a 1mm. Una sequa parcial se define cuando en un perodo de 29
das consecutivos la precipitacin media diaria no excede los 0,5mm. Se precisa un poco ms
cuando se relaciona la insuficiente cantidad de precipitacin con la actividad agrcola.
Sismicidad (sis).- Distribucin de sismos de una magnitud y profundidad conocidas en espacio

y tiempo definidos. Es un trmino general que se emplea para expresar el nmero de sismos en una
unidad de tiempo o para expresar la actividad ssmica relativa de una zona, una regin y para un
perodo determinado.
Sismicidad inducida (sis).- Es la sismicidad resultante de las actividades propias del hombre
(actividades antrpicas), tales como embalses de agua, extraccin o inyeccin de agua, explotacin
de gas o petrleo del subsuelo, actividades mineras, etc.
Sismo (sis).- Liberacin sbita de energa generada por el movimiento de grandes volmenes
de rocas en el interior de la tierra -entre su corteza y manto superior- y se propaga en forma de
vibraciones a travs de las diferentes capas terrestres, incluyendo los ncleos externo o interno
de la tierra.
Sistema Nacional de Defensa Civil Sinadeci (gd).- Conjunto interrelacionado de organismos

del sector pblico y no pblico, normas, recursos y doctrinas orientados a la proteccin de la
poblacin en caso de desastres de cualquier ndole u origen mediante la prevencin de daos,
prestando ayuda adecuada hasta alcanzar las condiciones bsicas de rehabilitacin que permitan
el desarrollo continuo de las actividades de la zona.
Socorro (gd).- Actividad dirigida a salvar vidas, atender las necesidades bsicas e inmediatas
de los sobrevivientes a un desastre. Estas necesidades incluyen alimentos, ropa, abrigo y cuidados
mdicos y psicolgicos.
Subduccin (sis).- Cuando dos placas tectnicas colisionan generalmente una de ellas se desliza
debajo de la otra convirtindose eventualmente en parte del manto de la tierra. La porcin que se
sumerge se diluye, liberando lava que erupciona a travs de la placa que se desliza encima (caso
de los volcanes). En la zona de contacto de las dos placas se crean y acumulan tensiones que
generan los sismos en diferentes profundidades, desde superficiales hasta los 700km en el manto
superior.
102
Talud (geo).- Cualquier superficie inclinada respecto a la horizontal que adoptan permanentemente
las estructuras de tierra, bien sea en forma natural o por intervencin del hombre. Se clasifican en
laderas (naturales), cortes (artificiales) y terraplenes.
Tectnica (sis).- Parte de la geologa que trata de la estructura de la corteza terrestre y de los
movimientos que la han originado. Existen tres tipos principales de actividad tectnica: de colisin,
separacin y movimiento lateral entre dos placas.
Temblor (sis).- Movimiento ssmico con intensidad entre los grados III, IV y V de la escala de
Mercalli Modificada.
Terremoto (sis).- Convulsin de la superficie terrestre ocasionada por la actividad tectnica o

por fallas geolgicas activas. La intensidad es generalmente mayor de VI y VII grados en la escala
Mercalli Modificada.
Tormenta tropical (met).- Sistema de baja presin, perturbacin con vientos entre 50 y 100km/hora
acompaado por fuertes tempestades y precipitacin. Se presenta ocasionalmente en la zona amaznica.
Torrente (geo).- Corriente de agua rpida, impetuosa, que se desplaza a lo largo de un cauce.
Torrentera (geo).- Cauce o lecho de un torrente.
Troposfera (met).- Es la capa atmosfrica ms prxima a la tierra. Se caracteriza por una profunda
gradiente trmica (disminucin de la temperatura con altura). Es la capa atmosfrica donde se
observan los fenmenos meteorolgicos propiamente dichos, como las nubes, la precipitacin,
cambios climticos, etc. Su espesor vara entre 7km (zona polar) y 18 a 20km (zona ecuatorial).
Tsunami (sis).- Nombre japons de maremoto. Una onda marina producida por un desplazamiento
vertical del fondo marino como resultado de un terremoto superficial, actividad volcnica o
deslizamiento de grandes volmenes de material de la corteza en la pendiente de la fosa marina.
Vaguada (met).- Depresin baromtrica que en forma de valle penetra entre dos zonas de alta
presin. Las vaguadas son frecuentes en las regiones tropicales.
Vendaval (met).- Vientos fuertes asociados generalmente con la depresin y tormenta tropicales.
Hay vientos locales asociados con otros factores meteorolgicos adicionales, entre ellos la fuerte
diferencia de temperaturas ambientales entre el mar y los continentes. Un ejemplo de estos vientos
locales son los paracas en la costa de Ica.
Ventisca (met).- Conjunto de partculas de nieve levantadas del suelo por un viento
suficientemente fuerte y turbulento. Las ventiscas pueden subdividirse en bajas y altas.
Ventisca baja.- Conjunto de partculas de nieve levantadas por el viento a poca altura sobre
el nivel del suelo. En ellas la visibilidad no disminuye sensiblemente a la vista del observador,
es decir aproximadamente 1,80 metros de altura.
103
Ventisca alta.- Conjunto de partculas de nieve levantadas por el viento a alturas moderadas o
grandes sobre el nivel del suelo, pero la visibilidad horizontal al nivel de la vista del observador
generalmente es mala. La tempestad de nieve o blizzard es un viento violento y muy fro,
cargado de nieve, en el que por lo menos una parte de sta ha sido levantada de un suelo
nevado. La visibilidad es tan mala que no se puede determinar con precisin si la nieve proviene
del suelo o de la precipitacin. Es un fenmeno propio de zonas polares o de alta montaa
donde son frecuentes la acumulacin de nieve en el suelo y los vientos que superan los 50km/
hora.
Volcn (sis).- Estructura rocosa de forma cnica que resulta de las efusiones del magma sobre la
superficie terrestre.
Vulnerabilidad (gd).- Grado de resistencia y/o exposicin de un elemento o conjunto de elementos

frente a la ocurrencia de un peligro. Puede ser: fsica, social, econmica, cultural, institucional, etc.
Zona de convergencia intercontinental ZCIT (met).- Perturbacin tropical y subtropical

prxima al ecuador geogrfico, generada por la convergencia de los vientos alisios de los hemisferios
sur y norte. Constituye la fuente de precipitaciones en la regin tropical y subtropical.
Zonificacin ssmica (sis).- Divisin y clasificacin en reas de la superficie terrestre de acuerdo

a sus vulnerabilidades frente a un movimiento ssmico actual o potencial de una regin o un pas.
104
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WILCHES-CHAUX, Gustavo. Citado en el Manual de gestin comunitaria de riesgos del FCPV.
106
Otras publicaciones de la Serie de Manuales

de Soluciones Prcticas - ITDG
Serie Manuales # 29:

Gua Metodolgica para la Gestin de Riesgos de Desastres en los Centros de
Educacin Primaria

Manual de pastos y forrajes altoandinos

Manual de gestin de riesgos en las instituciones educativas

Manual para la Prevencin de Desastres y Respuesta a Emergencias

Manual del Tcnico Alpaquero

Manual prctico de ganadera.

Cascarilla de arroz como combustible alternativo. Manual para pequeos
productores de ladrillos

Plantas de Tratamiento por Filtracin Lenta. Diseo, operacin y mantenimiento

Ladrillos que ahorran energa. Manual para pequeos productores de ladrillos

Sistemas de agua potable. Manual de administracin, operacin y mantenimiento
Para mayor informacin por favor dirigirse a:
Av. Jorge Chvez 275 Miraflores, Lima, Per.

Telfonos: (51-1) 4447055, 4475127, 4467324, 2429714
Fax: (51-1) 4466621
Personas de contacto:
Efran Peralta (efra@solucionespracticas.org.pe)
Giannina Solari (gsolari@solucionespracticas.org.pe)
107

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MANUAL DE GESTIN DE RIESGO EN LOS GOBIERNOS LOCALES

Daz Palacios, Julio

GESTION DE LOS RIESGOS / AMENAZAS/ VULNERABILIDAD/ DESASTRES/ DESARROLLO/

Clasificacin SATIS. Descriptores OCDE

Autores: Julio Daz Palacios, Orlando Chuquisengo y Pedro Ferradas

GLOSARIO DE TRMINOS MS COMUNES USADOS

El trabajo se ha distribuido en siete unidades y un anexo sobre definiciones.

En la segunda se definen las amenazas ms importantes presentadas en el pas y la experiencia

La cuarta aborda el tema de la organizacin de la gestin de riesgo en el mbito local.

ASDI: Agencia Sueca de Cooperacin Internacional para el Desarrollo

LOS CONCEPTOS FUNDAMENTALES

Las caractersticas ecolgicas, topogrficas, hidrogrficas y genticas de cada cerro, cada

1. AMENAZA, VULNERABILIDAD Y RIESGO 2

Es la probabilidad de ocurrencia de un fenmeno natural o inducido por el hombre que puede

De acuerdo con su origen podemos clasificarlas en tres categoras:

Naturales Socionaturales Humanas

Es el conjunto de condiciones ambientales, sociales, econmicas, polticas y educativas que hacen

La vulnerabilidad de una comunidad cambia continuamente con las fluctuaciones de la poblacin,

El principio bsico es: menos vulnerabilidad, menos desastres.

Factores que inciden en la vulnerabilidad3

La vulnerabilidad est determinada por causas estructurales, procesos sociales y condiciones

Estructural. Corresponde a causas Las ideologas, la estructura de Conciencia ciudadana.

Dinmica social. Migraciones, procesos de Los niveles de pobreza existentes en

Las condiciones de inseguridad. Fsicos. Ubicacin en reas y zonas

Culturales. Conciencia de riesgo.

Institucionales. Capacidad de respuesta de las

Entraan una significativa vulnerabilidad la ausencia de evaluaciones de riesgo en los programas

La desinformacin, la carencia de responsabilidades ciudadanas, el asistencialismo, la ausencia

La ocupacin de espacios anegadizos, la construccin sobre terrenos inestables, el deterioro de

Es la probabilidad de que el desastre suceda como consecuencia de la combinacin de las amenazas

Un aspecto realmente clave para la reduccin de los riesgos es la informacin y la educacin de la

Riesgo es el producto del peligro o amenaza por la vulnerabilidad:

El riesgo puede ser parcialmente dimensionado y zonificado, sea mediante evaluaciones

Cuando un fenmeno destructivo acta sobre condiciones de vulnerabilidad produciendo graves

Mientras que en un desastre urbano puede resultar ms determinante la destruccin de viviendas,

Para Orlando Chuquisengo y Luis Gamarra6, la gestin de riesgo es el proceso planificado,

Por qu participativo y concertado?

Los componentes bsicos y los principios

Los principios bsicos:

Los componentes bsicos:

a. Toma de conciencia, sensibilizacin y educacin sobre el riesgo.

b. Anlisis de los factores y las condiciones de riesgo existentes o posibles.

e. Proceso de toma de decisiones sobre las soluciones ms adecuadas en el contexto econmico,

f. Monitoreo permanente del entorno y comportamiento de los factores de riesgo.

Es la alteracin o interrupcin intensa y grave de las condiciones normales de funcionamiento u

4. LAS RELACIONES ENTRE RIESGO Y DESASTRE8

Reducir riesgos para alcanzar un mayor desarrollo econmico y social 9

Impacto de los procesos de desarrollo econmico en la construccin de condiciones

c. Desvo de recursos econmicos

d. Impacto en la deuda externa

e. Generacin o agudizacin de conflictos

f. Cambios y alteraciones en la dinmica social

g. Desconfianza de los inversionistas (fuga de capitales)

6. LA CONSTRUCCIN SOCIAL DEL RIESGO11

Un desastre es la realizacin o concrecin de las condiciones de riesgo preexistentes. Esta realizacin

La ubicacin de la poblacin de escasos recursos en zonas fsicamente inestables o sitios de

Las altas tasas de deforestacin equivalen a un proceso de empobrecimiento de las condiciones

Caractersticas de la gestin de riesgo

Por lo expuesto, la gestin de riesgo:

Los mecanismos ms importantes para controlar el riesgo

Los mecanismos para el control de riesgo

7. PREGUNTAS PARA EL LECTOR

LOS DESASTRES EN EL PER