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Prsentation avis PLFSS pour 2018

Mercredi 18 octobre 2017

9 heures 30

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Monsieur le Prsident,

Monsieur le rapporteur gnral,

Mes chers collgues,

Ce premier projet de loi de financement de la scurit sociale de


la lgislature est la traduction juridique de certains des engagements de
campagne les plus emblmatiques du Prsident de la Rpublique et de
notre majorit. Il comporte un grand nombre de dispositions tout fait
essentielles qui doivent tre rapproches de celles du projet de loi de
finances. Ces mesures ne doivent pas tre regardes indpendamment
les unes des autres, parce quelles forment un ensemble cohrent. De
mme, si ce PLFSS se rapporte, par nature, lexercice 2018, certaines
mesures entreront en vigueur graduellement et leurs effets auront un
impact de long terme.

Il mest impossible daborder dans le dtail tous les enjeux de ce


projet de loi dune grande densit. Nous pourrons revenir sur les sujets
que je naborderai pas dans ce propos liminaire lors de la discussion des
amendements.
Si vous le voulez bien,

jaborderai en premier lieu les questions relatives lquilibre


des comptes sociaux et la dette sociale ;

puis jvoquerai le sujet du financement de la scurit sociale


et des transferts financiers entre ltat et la scurit sociale ;

enfin, viendra la question des dpenses.

Pour rappel, la LFSS est relative aux finances des rgimes


obligatoires de base de scurit sociale, des fonds concourant leurs
financements, du fonds de rserve des retraites et de la CADES. Le
champ plus large des administrations de scurit sociale reprsente
environ 45 % de la dpense publique.
Et comme vous le voyez sur le graphique suivant, les dpenses
de prestations sociales sont celles qui ont contribu le plus fortement
la croissance de la dpense publique. Il est donc tout fait essentiel
danalyser les grands quilibres des comptes de la scurit sociale.
Le Gouvernement souhaite conforter la trajectoire de retour
lquilibre des comptes sociaux. Lquilibre serait atteint lhorizon
2019 : lensemble des rgimes de base et du FSV seraient en excdent
de 0,6 milliard deuros cette date.

En 2017, le dficit du rgime gnral et du FSV stablirait 5,2


milliards deuros, en amlioration de 2,6 milliards deuros par rapport
2016.

En 2018, il serait de 2,2 milliards deuros, lexcdent du rgime


gnral de 1,2 milliards deuros tant plus que compens par le dficit
du FSV de 3,4 milliards deuros. Le redressement concernerait en
particulier la branche maladie, dont le dficit se rduirait de 3,3
milliards deuros.
La branche famille contribuerait positivement lamlioration
du solde du rgime gnral (+ 1,0 milliard deuros). linverse, les
branches ATMP et vieillesse verraient leur solde se dgrader
respectivement de 0,5 et 1,1 milliard deuros.

En 2019, les comptes du rgime gnral et du FSV seraient en


excdent de 0,8 milliard deuros.

Cette perspective permet denvisager moyen terme lextinction


de la dette sociale. Je veux dabord rappeler que lexistence mme
dune dette sociale pose un problme de principe. On ne peut pas
repousser indfiniment le financement de notre scurit sociale sur les
gnrations futures.
Les dficits cumuls de lACOSS et la dette restant amortir de
la CADES reprsenteraient ensemble 140,9 milliards deuros en 2017,
en diminution de 14,9 milliards deuros par rapport 2016. Autrement
dit, la CADES amortit annuellement un montant de dette suprieur au
dficit annuel de lACOSS.

Sans transfert supplmentaire, la dette de la CADES, steindrait


en 2024. Il sagit ds maintenant de rflchir laffectation future des
17,0 milliards deuros de recettes dont bnficie actuellement la
CADES pour apurer la dette sociale. En tout tat de cause, les dficits
cumuls de lACOSS, aujourdhui estims environ 20 milliards
deuros, ne doivent pas tre transfrs la CADES. Ce dficit de
trsorerie doit tre rsorb par laccumulation future dexcdents,
comme le prvoit le PLFSS.
Au-del de la programmation dun retour lquilibre court
terme, ce PLFSS comporte des mesures majeures la fois dans le volet
recettes de la scurit social et dans le volet dpenses.

Il sagit en particulier de renforcer le financement de la scurit


sociale par la CSG, impt lassiette plus large que les cotisations
salariales. Cette bascule permet de revaloriser le pouvoir dachat des
actifs en baissant les cotisations salariales quils acquittent. La hausse
de 1,7 point de CSG financera la suppression des cotisations salariales
maladie actuellement au taux de 0,75 % et dassurance chmage,
actuellement au taux de 2,40 %. La suppression de ces cotisations
interviendrait en deux temps :

au 1er janvier 2018, les cotisations maladie seraient supprimes


et les cotisations chmage diminueraient de 1,45 point ;
au 1er octobre 2018, le reliquat des cotisations chmage sera
supprim.

Ds le 1er janvier 2018, les salaris verront leur pouvoir dachat


augmenter. Un salari au SMIC gagnera 132 euros en 2018 et 263 euros
en anne pleine.

Sagissant des travailleurs indpendants, le Gouvernement


propose une baisse de la cotisation famille de 2,15 points, ce qui
permettra de compenser la hausse de la CSG. Par ailleurs, 75 % des
travailleurs indpendants, cest--dire ceux qui touchent un revenu
infrieur 43 000 euros par an environ, verront leur pouvoir dachat
augmenter par le renforcement de lexonration dgressive des
cotisations dassurance maladie et maternit. Un travailleur
indpendant gagnant lquivalent dun SMIC aura un gain de 270 euros
par an.

Les fonctionnaires ne sont pas soumis aux cotisations maladie et


chmage. La hausse de la CSG ne peut donc tre compense par des
baisses de cotisations. Cest la raison pour laquelle le Gouvernement
propose, larticle 47 du PLF, la suppression de la contribution
exceptionnelle de solidarit. Son montant tait de 1,4 milliard deuros
en 2016. Le Gouvernement a prvu quajoute aux mesures de
compensation de la hausse de la CSG pour la seule fonction publique
dtat en 2018, limpact budgtaire de cette suppression serait de 2,1
milliards deuros.
Jen viens maintenant au cas des retraits. Il est vrai que la CSG
ne sera pas compense par une baisse des cotisations pour les retraits.
Je rappelle que cette hausse sappliquera aux retraits dont le RFR est
suprieur 14 375 euros, ce qui reprsente 1 440 euros pour une
personne seule de plus de 65 ans. En revanche, la majeure partie des
retraits verra sa hausse de CSG compense par lexonration de la TH.
Je suis conscient quil existe des cas particuliers de retraits qui, pour
le moment, subiront laugmentation de la CSG sans profiter de la baisse
de la TH. Cest notamment le cas de certains rsidents en EHPAD. Je
comprends donc tout fait les amendements visant corriger ces angles
morts. Je pense quil nous faut avancer avec le Gouvernement pour
trouver une solution rapidement.

Le PLF et le PLFSS favorisent galement la comptitivit de nos


entreprises. Le CICE est transform en allgements de cotisations
patronales. Ce dispositif a t utile en contribuant redresser les marges
des entreprises et il a eu un effet positif sur lemploi. Il a nanmoins ses
dfauts : une certaine complexit et un dcalage dune anne entre la
constitution de la crance fiscale et son versement.

Il est donc propos dans le PLF de supprimer le CICE, tandis que


le PLFSS accentue les allgements gnraux :

par un allgement forfaitaire de 6 points de la cotisation


patronale maladie au titre des salaris dont la rmunration nexcde
pas 2,5 SMIC ;
par un allgement renforc de 3,9 points au niveau du SMIC,
dgressif jusqu 1,6 SMIC. On sait que renforcer les allgements de
cotisations au niveau du SMIC a un effet efficace sur lemploi.

Cette mesure sinscrit dans le contexte de diminution du taux


dimpt sur les socits. Jajoute quen 2019 les entreprises
bnficieront du double avantage de la perception du CICE et de
lallgement des cotisations. Cette aide exceptionnelle aura un vritable
effet dynamiseur sur lconomie.

Comme chaque anne, le PLF et le PLFSS sont loccasion de


retracer les liens financiers entre ltat et les organismes de scurit
sociale. En 2018, une fois nest pas coutume, ce sont les organismes de
scurit sociale qui reverseront ltat un surplus, qui slvera 4,3
milliards deuros, sous la forme dune baisse de la fraction de TVA
affecte et du transfert ltat du produit du prlvement de solidarit.
Les relations financires entre ltat et la scurit sociale sont
galement guides par le principe de compensation des exonrations de
cotisations sociales. En 2017, le montant des exonrations compenses
tait de 37,2 milliards deuros, les exonrations non compenses
slevant 1,4 milliard deuros, auxquels il convient dajouter les 7,8
milliards deuros dexemption dassiette, majoritairement non
compenss.

Je salue linitiative de notre collgue Valrie Rabault qui, par un


amendement la loi de programmation des finances publiques, cherche
clarifier ltat des compensations de ltat la scurit sociale pour
chaque type de mesures.
Jen viens maintenant au volet dpenses, en commenant par la
branche maladie. Tout lenjeu de la matrise de la dpense dassurance
maladie est de dpenser mieux plutt que de dpenser moins.
Pour 2018, lONDAM est fix 195,2 milliards deuros, soit une
augmentation de 2,3 % par rapport la prvision de lONDAM 2017.
Cet objectif reprsente un effort de 4,2 milliards deuros, compte tenu
du tendanciel lev des dpenses dassurance maladie pour 2018. Il est
estim 4,5 % en 2018, un taux suprieur celui de 2017 (4,3 %), 2016
(3,6 %) et 2015 (3,9 %). Cette augmentation du tendanciel est tire par
la monte en charge de la nouvelle convention mdicale ngocie au
cours de lt 2016 et larrive sur le march de nouvelles molcules et
de nouveaux dispositifs mdicaux.

Pour ce qui est de la branche vieillesse, il sagira dtre vigilant


quant lvolution du solde. En 2019, il redeviendrait ngatif.
Les dpenses sont en effet tires par larrive lge de la retraite
des gnrations nombreuses du baby-boom qui remplacent les
classes creuses nes dans lentre-deux guerres. Sy ajoute leffet de la
revalorisation des pensions. linverse, le relvement de lge du taux
plein automatique de 65 67 ans produirait encore des conomies,
jusquen 2023.

A plus long terme, le Conseil dorientation des retraites a


actualis ses projections de solde financier de lensemble du systme
de retraite, sur la base dhypothses conomiques rvises et des
nouvelles projections dmographiques et de population active de
lINSEE.

Ces perspectives rvises sont sensiblement moins positives que


celles qui avaient t publies dans son rapport de 2016, qui laissaient
entrevoir un retour lquilibre, dans certains scnarios, partir du
milieu des annes 2020.

Dans les nouvelles projections, avec un taux de chmage de


7 %, dans le scnario le plus optimiste, cest--dire avec une
augmentation de la productivit du travail de 1,8 %, lquilibre ne serait
plus retrouv quen 2040.

Par rapport aux projections du COR de 2016, plusieurs lments


contribuent expliquer lcart :

la rvision des hypothses dmographiques de lINSEE. La


rvision la baisse des hypothses de solde migratoire minore la
croissance de la population en ge de travailler et pse sur la croissance.
Dautre part, les hypothses de mortalit majorent les dpenses du
systme de retraite en raison dune longvit plus longue des hommes ;

une volution de la population active moins dynamique que


dans les prcdentes projections ;

une rvision des hypothses conomiques de court et moyen


termes (volution moins rapide des salaires et de lemploi, diminution
de la part des rmunrations dans la richesse nationale) ;

la structure de la masse salariale, avec une croissance de la


masse salariale des fonctionnaires infrieure celle de la masse
salariale totale.

Les projections du COR sont trs sensibles aux hypothses


retenues et au niveau de chmage. Comme la montr lvolution entre
les projections de 2016 et celle de 2017, elles peuvent varier fortement.
Elles sont donc considrer avec prudence, mais doivent nous inciter
rester vigilants sur les dpenses de retraite et en tenir compte pour la
rforme venir.
Enfin, jen viens la branche famille. Je voudrais dabord
souligner lvolution qua connue la politique familiale depuis 2012. Le
rapport de la Cour des comptes de septembre dernier montre bien que
la reconfiguration de la politique familiale a accentu le soutien apport
aux familles les plus vulnrables, tandis que les familles les plus aiss
ont t moins compenses. Cest laplanissement de la fameuse courbe
en U qui reprsente le montant des prestations montaires en fonction
du dcile de niveau de vie.

Le PLFSS poursuit cette tendance en ce quil renforce les aides


sur les familles monoparentales. Larticle 25 du PLFSS augmente le
montant maximal du complment libre choix de garde (CMG) pour les
familles monoparentales. 78 000 familles devraient profiter de cette
mesure pour un cot annuel de 40 millions deuros.
linverse, larticle 26 propose daligner le montant de
lallocation de base de la PAHE, ainsi que les plafonds de ressources
pour en bnficier, sur ceux du complment familial. Cela conduit
resserrer les conditions daccs lallocation de base pour les
naissances et adoptions postrieures au 1er avril 2018. Daprs ltude
dimpact adresse par le Gouvernement, le resserrement des conditions
daccs ne concernerait que 4 % des mnages qui auraient t ligibles
sans cette rforme.
Pour conclure, Monsieur le Prsident, ce projet de loi de
financement est bel et bien un projet de rupture, sincre et srieux, qui
traduit les engagements du Prsident de la Rpublique et de sa majorit.