Secas e polticas pblicas

no semirido: ideias,
pensadores e perodos
JOS NILSON B. CAMPOS I

Introduo

P
OLTICAS PBLICAS so as aes, prticas, diretrizes fundadas em leis e em-
preendidas como funes de Estado por um governo, para resolver ques-
tes gerais e especficas da sociedade (Heidmann, 2006, p.29). Nesse con-
ceito, as polticas pblicas de secas somente iniciaram aps o governo reconhe-
c-las como problema nacional e agir no sentido de solucion-las. Isso s acon-
teceu com a tragdia e repercusso mundial da Grande Seca de 1877 a 1879,
quando morreram centenas de milhares de pessoas.
A maioria das polticas pblicas praticadas no Nordeste brasileiro no s-
culo passado foi formulada no mbito do combate s secas. A evoluo dessas
polticas foi objeto de vrias propostas de periodizao elaboradas nas dcadas
de 1980 e 1990 (Andrade, 1970; Carvalho, 1988; Magalhes; Glantz, 1992).
Andrade (1970) estruturou as polticas de secas em quatro fases: 1) huma-
nitria; 2) interveno e sistematizao com estudos e obras; 3) diferenciao; e
4) integrao do desenvolvimento regional e promoo universitria. A fase hu-
manitria refere-se comiserao s vtimas das secas. A fase da interveno, tam-
bm denominada fase hidrulica, inicia-se com a criao da Inspetoria de Obras
Contra as Secas em 1909. Nessa fase construram-se audes e sistematiza-se a rede
de dados meteorolgicos e hidrolgicos. A fase de diferenciao inicia com a cria-
o do Banco do Nordeste do Brasil (BNB) em 1951. A fase de desenvolvimento
regional tem como marco o Seminrio para o Desenvolvimento Econmico do
Nordeste, realizado em Garanhuns (PE), de 26 de abril a 3 de maio de 1959.
Em sua proposta, Carvalho (1988, p.202) analisa as polticas em quatro
fases: 1) a presena governamental at 1950; 2) a mudana de padro, de 1950
a 1959; 3) a modernizao com reformas de 1959 a 1964; e 4) a modernizao
conservadora, decorrente da implantao do regime militar. A fase da presena
governamental avaliada por Carvalho (1988, p.203) em dois caminhos: 1)
as medidas tomadas pelos governos para socorro das populaes diretamente
afetadas pelas secas (aes de socorro pblico); e 2) as aes preventivas dos
governos para resolverem os problemas das secas que corresponde ao que se
denomina de soluo hidrulica. Como fase de mudana de padro Carvalho

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(1988, p.220) considera o perodo de esforos realizados, sob a mediao do
Estado, para integrar o Nordeste na economia Nacional. A criao do Banco
do Nordeste do Brasil (BNB) com condies de operar o crdito agrcola e de
limitadas aplicaes no crdito industrial considerada uma marca nesse pero-
do. A modernizao com reformas refere-se ao perodo no qual os debates cen-
traram-se na ideia de que a soluo dos problemas da regio envolvia reformas
estruturais profundas. As ideias do Grupo de Trabalho de Desenvolvimento do
Nordeste (GTDN) representam o eixo das mudanas das estratgias (Carvalho,
1988, p.227). A fase de reformas conservadoras, iniciada com o governo militar,
relaciona-se s mudanas das prioridades definidas pelo GTDN. No perodo, as
reformas da estrutura agrria priorizam os projetos de irrigao com mobiliza-
o dos recursos do Programa de Integrao Nacional (Carvalho, 1988, p.233).
Magalhes e Glantz (1992) classificam as polticas em seis fases: 1) a fase
de estudos; 2) a fase de engenharia de recursos hdricos; 3) a fase ecolgica; 4)
a fase de desenvolvimento econmico; 5) a fase de desenvolvimento scio eco-
nmico; e 6) a fase de desenvolvimento sustentvel. Como fase de estudos, os
autores consideram o perodo de 1877 a 1906, quando vrias comisses vieram
ao Nordeste com o objetivo de propor solues para o problema das secas. A
fase de engenharia de recursos hdricos abrange o perodo de 1906 a 1945 no
qual prevaleceu a poltica de construo de audes. A fase ecolgica cobre o
perodo de 1945 a 1950, no qual se procurou o desenvolvimento da agricul-
tura adaptada regio. A fase de desenvolvimento econmico compreende o
perodo de 1950 a 1970, no qual foram criadas instituies, como a Companhia
Hidreltrica do So Francisco (Chesf), o Banco do Nordeste do Brasil (BNB)
e a Superintendncia de Desenvolvimento do Nordeste (Sudene). No perodo
foram desenvolvidos os programas para o desenvolvimento regional. A fase de
desenvolvimento socioeconmico corresponde ao perodo em que se estabelece
a erradicao da pobreza como prioridade. A fase de desenvolvimento estrat-
gico inicia em 1990 no mbito da filosofia do desenvolvimento sustentvel do
documento Nosso Futuro Comum.
Este artigo apresenta uma nova proposta de periodizao das polticas de
secas desenvolvida no contexto dos Recursos Hdricos e associada aos paradig-
mas e pensamentos de intelectuais marcantes na formulao das polticas. Os
primeiros debates ocorridos na segunda metade do sculo XIX sobre a necessi-
dade, ou no, de polticas pblicas de secas so descritos. Como hiptese cien-
tfica, considera-se que, ao longo dos anos, as polticas de secas foram positivas
e tiveram apoio de eminentes intelectuais. Essa hiptese no significa que os
recursos pblicos tenham sido aplicados com eficincia e probidade, porm esse
tema foge ao escopo do artigo.
A periodizao das polticas de secas
Periodizar as polticas consiste em dividir a histria dessas polticas em
fases, ou perodos, para fins de melhor entendimento dos processos. No existe

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um limiar fixo de separao entre dois perodos. As mudanas ocorrem len-
tamente em decorrncia de debates entre polticos e intelectuais e dos resul-
tados das prprias polticas praticadas. Todavia, possvel identificar perodos
nos quais uma determinada poltica tinha predominncia sobre as demais. A
delimitao no tempo, por uma data fixa, de alguma maneira arbitrria. No
artigo optou-se por selecionar um evento importante que indicava a inteno de
realizar mudanas significativas nas polticas.
A proposta de periodizao apresentada abrange desde o registro da pri-
meira seca em 1653, no incio da ocupao do territrio nordestino, at a pre-
sente data (2012). No artigo, propem-se os seguintes perodos: 1) defrontan-
do-se com as secas; 2) a busca do conhecimento 3) a hidrulica da soluo; 4) a
busca do desenvolvimento regional; 5) a gesto de guas e o desenvolvimento
sustentvel.
Perodo 1: Defrontando-se com as secas (1583-1848)
A ocupao do Nordeste brasileiro inicia-se pelo litoral de Pernambuco
Bahia. O clima quente, com uma estao seca e outra chuvosa, ao lado de solo
argiloso de massap, favorecia a atividade da cultura de cana-de-acar. Por essa
razo, o donatrio da capitania, Duarte Coelho, tratou de se apossar das terras
midas e frteis (Andrade, 1998, p.60). Nos locais onde as condies climticas
e edficas no permitiram a cultura da cana-de-acar, como os tabuleiros ao
norte de Olinda que se estendem at o Rio Grande do Norte, ou nas caatingas
a oeste e norte da Borborema, foi organizada a pecuria para suprir alimentos e
fora de trabalho aos engenhos de Olinda (Andrade, 1998, p.63).
As secas relatadas do sculo XVI at a metade do sculo XVII referem-se,
principalmente, aos impactos nas reas litorneas nas culturas de cana, mandio-
ca, milho e pecuria de gado bovino. Nessas reas, a frequncia de secas bem
inferior s frequncias das secas nos sertes. Quando ocorre seca no serto no
implica, necessariamente, seca no litoral. Por outro lado, quando ocorre uma
seca no litoral, quase certo que tenha ocorrido nos sertes. Por essa lgica, a
ocupao gradativa dos espaos dos sertes explica o agravamento cronolgico
dos impactos das secas no Nordeste.
Esse perodo, ainda no Brasil Colnia, foi considerado na periodizao das
polticas pblicas, no por existir poltica de secas, mas por representar o pero-
do que a sociedade e governos tomam conhecimento do problema. Ademais,
considerou-se importante que a periodizao iniciasse com o primeiro registro
de seca na regio.
Os primeiros registros de secas
O primeiro registro de seca na histria do Brasil devido ao padre jesu-
ta Ferno Cardim, que chegou ao Brasil em 1583 em companhia do jesuta
visitante padre Cristvo Gouva. De 1583 a 1590, o padre Cardim viajou na
costa brasileira de Pernambuco ao Rio de Janeiro e fez um relato epistolar que
se constitui no primeiro documento a registrar uma seca no Nordeste (Cardim,

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1925). Segundo ele, desceram dos sertes para o litoral de quatro a cinco mil
ndios apertados pela fome.1
A primeira tentativa organizada de adentrar os sertes do Cear se deu
com a expedio de Pero Coelho, que iniciou em 1603 e terminou tragicamente
em 1605. Durante a volta, Pero Coelho perdeu a mulher, os filhos e muitos sol-
dados. A marca triste da retirada foi a fome nos sertes do Cear e do Rio Gran-
de do Norte, que traduzem a esterilidade e abandono desses sertes (Barroso,
2004, p.63). A expedio Pero Coelho considerada a primeira epopeia das
secas no Nordeste e teve como consequncia o retardamento da ocupao dos
sertes.
Ainda na primeira metade do sculo XVIII, h um documento oficial que re-
lata um perodo de secas de 1723 a 1729. Segundo Alves (2003, p.28), o texto do
documento transcrito por Irineu Ferreira Pinto registra a seca e pede ajuda ao Rei:
Os Oficiais da Cmera representam o El-Rei declarando que desde o ano de
1723 at o presente (1729) tem sofrido esta Capitania grande esterilidade de
seca e ao mesmo tempo pedem a El-Rei que os mande acudir com escravos,
pois os daqui tm morrido de fome e que os engenhos estavam em runas no
s pelo estado da terra como por falta de braos para o trabalho.
A seca descrita atingiu a regio de plantao de cana, onde a mo de obra
era formada por escravos. Depreende-se do texto que no havia a menor preo-
cupao com a vida do trabalhador escravo. Como os escravos eram comercia-
lizados, eles tinham um valor financeiro e, na lgica da economia do dono de
engenho, o custo com a alimentao do escravo durante a seca era maior do que
o custo de conseguir outros escravos; principalmente se, para isso, os propriet-
rios contassem com a ajuda de El-Rei.
H registros de que o capito-mor da capitania da Paraba notificou o rei
de Portugal sobre a situao local de fome e de desordens que estava aconte-
cendo em razo da seca. Na Carta Rgia de 25 de maio de 1725, em resposta
ao capito-mor, o rei de Portugal, D. Joo, escreveu: Vos recomendo procu-
rais quando vos for possvel inclinar os moradores a cultura da terra e que se
apliquem a usar algum oficio para que se evite a ociosidade de que procede sua
runa (Alves, 2003, p.36). A resposta do rei D. Joo deixa claro que o governo
portugus no atua no sentido de socorrer as vtimas das secas. As Cartas Rgias
tambm determinavam a cultura de mandioca e fiscalizao com multas para os
que se recusassem a trabalhar para a produo de farinha (ibidem).
A ocupao dos sertes
Com a ocupao dos sertes surgem os registros das secas com maio-
res impactos sociais e econmicos. Algumas secas mais intensas resultaram em
mortandade e dizimao de rebanhos. Uma das secas de maiores impactos do
perodo Colonial iniciou em 1777 e persistiu at 1778. Nessa seca, que ficou co-
nhecida como a seca dos trs setes, estima-se que foram dizimados sete oitavos
do rebanho do Estado do Cear (ibidem, p.51).

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 Outras secas aconteceram na fase do Brasil Imprio. A ltima registrada
antes da tragdia de 1887 se deu em 1845. Passaram-se 32 anos de bons invernos
nos quais houve crescimento dos rebanhos e das populaes no acompanhados
pelo fortalecimento de infraestruturas de audagem e de estradas. Criou-se uma
populao altamente vulnervel que assim se desenvolveu por desconhecimento
da geografia fsica e das variabilidades do clima regional.
Reflexes e sntese do perodo
Considerando-se que as secas atingiram fortemente populaes de baixa
densidade demogrfica e de pouca exigncia, como os indgenas, pode-se inferir
que o Nordeste semirido, em suas condies naturais, muito desfavorvel ao
estabelecimento de populaes que dependam de atividades agrcolas. Tambm,
depreende-se que as fontes de guas naturais so altamente vulnerveis e insu-
ficientes para grandes demandas com as de grandes cidades e de reas irrigadas.
Na fase do Brasil Colnia, os governantes, reis de Portugal, no tinham
como objetivo buscar solues para problemas das populaes do Nordeste.
Dessa forma, no havia formulao de polticas pblicas.
Em sntese, o perodo de defrontamento com as secas mostrou que a re-
gio era extremamente vulnervel e que essas atingiam fortemente mesmo po-
pulaes de baixa exigncia e baixa demografia. O agravamento dos impactos
das secas se d medida que aumenta as populaes da regio. A ocupao dos
sertes, a partir da primeira metade do sculo XVII, sem construo de infraes-
trutura hidrulica e de estradas, formou uma sociedade muito vulnervel, que
resultou na tragdia da seca de 1877 a 1879.
As cartas rgias do perodo mostram que no havia poltica de secas e sim
uma poltica econmica de Portugal que utilizou como premissa que a culpa
pelos impactos das secas era do cio das populaes.
Perodo 2: A busca do conhecimento (1849-1877)
O marco considerado como incio da busca do conhecimento se d em 15
de dezembro de 1849, quando o imperador Pedro II abriu o Pao Imperial para
as sesses do Instituto Histrico e Geogrfico Brasileiro (IHGB). O IHGB tor-
nou-se ento o centro polarizador dos debates sobre os problemas brasileiros. As
sees do IHGB reuniam a elite intelectual e o mais alto poder poltico do pas.
Na sesso de 30 de maio de 1859, presidida por Dom Pedro II, o conse-
lheiro Manuel Ferreira Lagos fez uma proposio aos membros do IHGB para
que se dirigissem ao governo imperial pedindo-lhe para nomear uma comisso
de engenheiros e naturalistas brasileiros para explorar algumas das provncias
menos conhecidas do Brasil. A comisso deveria tambm fazer uma coleo de
produtos orgnicos e inorgnicos para o Museu Nacional e ainda conhecer os
costumes indgenas (Braga, 1962, p.12)
O imperador aceitou o desafio e determinou que o governo arcasse com o
financiamento da misso. O IHGB ficou com a organizao cientfica. A comis-
so foi formada pelos seguintes membros: Francisco Freire Alemo, encarregado

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da seo botnica; Guilherme Schultz de Capanema, da mineralogia e geologia;
Manuela de Ferreira Lagos, da zoologia; Gicomo Raja Gabaglia, da astronomia
e geografia; e Antnio Gonalves Dias, da etnografia e narrativa da viagem. A
comisso chegou a Fortaleza no dia 4 de fevereiro de 1859 e retornou ao Rio de
Janeiro, por determinao do governo, em 13 de julho de 1861 (Braga, 1962,
p.303).
As dcadas de 1860 a 1880 foram objeto de intensos debates sobre as
secas. Vrios competentes intelectuais contriburam significativamente com cr-
nicas na mdia ou palestras em instituies pblicas. Havia um desfilar de co-
nhecimentos, s vezes de desconhecimento, sobre leis fsicas e meteorolgicas e
sobre os climas e a hidrologia do planeta e particularmente do semirido. Raja
Gabaglia referiu-se a esses debates como um duelo de inteligncias. Contu-
do, desses duelos que se chega ao consenso e seleo poltica da alternativa
a aplicar. H um contraponto; algumas propostas de obras impossveis, quando
defendidas por engenheiros e naturalistas respeitados pela comunidade, podem
retardar o incio de aes corretas. Isso aconteceu na seca de 1877 e vrias vezes
na histria das polticas de secas.
H mudanas de foco ao longo dos debates. Primeiramente discutiu-se se
as secas eram, ou no, um problema nacional que deveria ser objeto de polticas
pblicas. A aceitao da tese da seca como problema vem com a desastrosa seca
de 1877 a 1879. A estimativa da catstrofe em termo de vida humana foi feita
pelo jornalista americano Herbert H. Smith, que na poca realizava uma viagem
de estudos no Brasil. Segundo Smith (1879, p.421),
A mortalidade total no Cear, durante 1877 e 1878, provavelmente foi prxi-
ma a 500.000, ou mais da metade da populao. Desses, 50.000 morreram de
fome e doenas durante o primeiro ano; 50.000 durante os meses de janeiro
e fevereiro de 1878; durante maro e abril, que inclui o grande xodo, no m-
nimo 150.000 pessoas pereceram, principalmente de fome. Febre e beri-beri
levaram 100.000 pessoas, e catapora 80.000 ou mais; as mortes restantes vie-
ram de vrias doenas, a maioria ligada com a fome, fraqueza e m qualidade
dos alimentos.
Os debates intensificaram-se aps esse evento. Participam da disputa im-
portantes personalidades polticas e intelectuais da poca. Neste artigo sero
descritas as vises de quatro pessoas que foram as mais atuantes no perodo: o
matemtico Gicomo Raja Gabaglia; o naturalista, engenheiro e fsico Guilher-
me Schultz de Capanema (baro de Capanema); o engenheiro Viriato de Me-
deiros; e o fsico e matemtico Henrique Beaurepaire Rohan. As vises desses
intelectuais so apresentadas e comentadas nas sees seguintes.
A viso de Raja Gabaglia
Para Gabaglia, as secas eram mais um problema causado pelas populaes
do que decorrentes das intempries do clima e da natureza. Referindo-se ao Cea-
r, onde esteve como membro da Comisso Imperial, ele afirmou:

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 A providncia foi prdiga, mas os homens tm sido perdulrios. Notria
imprevidncia tem se dado na conservao das matas. [...] Resumam-se as
condies naturais e evidentes ao observador menos atilado: clima favorvel
existncia do homem e produo agrcola; comunicaes pssimas, aban-
dono e destruio das matas (Gablaglia, 1985, p.11)
Nos debates sobre as aes emergenciais, Raja Gabaglia (1985, p.24-25)
considerava que o governo no devia dar auxlios aos sertanejos sem ter trabalho
em troca. Ele avaliava que as secas, diferentemente de incndios, no so desas-
tres sbitos, mas permitem um planejamento para organizar trabalhos para suas
vtimas.
Para Gabaglia, as fontes de gua seriam insuficientes e dispendiosas, os
poos e cacimbas seriam de economia admissvel para os particulares, porm de
pouco alcance para o territrio da provncia. Ele afirma que a soluo audagem
importante e que, em escala de propriedade, ela deveria ser conduzida pelos
proprietrios s suas expensas, no limite de sua fortuna. Os grandes audes,
fora do alcance dos particulares, ele considera que seria auxlio importante para
as secas, porm no deveriam ser construdos por vrias razes: altos custos;
dificuldade de mo de obra; provveis interrupes durante a obra; conflitos
insuperveis na distribuio das guas.
Gabaglia posiciona-se politicamente pela no aplicao de recursos go-
vernamentais financeiros significativos na poltica de secas. Posteriormente, Ga-
baglia apresentou uma proposta que limitava os audes a duas ou trs grandes
represas.
A viso de Guilherme de Capanema
Guilherme de Capanema, o baro de Capanema, passou dois anos desen-
volvendo pesquisas no Cear. No final do perodo, em uma viagem a Granja,
ele enviou todos os seus apontamentos por barco para Fortaleza e seguiu via-
gem por terra. Para sua infelicidade, o barco naufragou e perdeu-se muito de
suas pesquisas, bem como da Comisso Cientfica de Explorao. Mesmo assim,
Capanema (1983) reuniu alguns fragmentos de suas cartas e escreveu um texto
sobre o Cear e as secas.
Ele participou intensamente nos debates nas dcadas de 1860 e 1870. Ca-
panema afirmava que as secas no Norte eram teis debaixo de todos os pontos
de vista e afirmou
No so elas a causa das grandes calamidades e sim a imprevidncia da gente
que no sabe tirar proveito da abundante produo de seus solos que as secas
perpetuam. O Pas em que os pssaros voam assadinho e temperados pelos
ares ainda est para ser descoberto. (Braga, 1962, p.294)
Ao baro de Capanema est associada a extica importao de 14 camelos
da Arglia para adapt-los regio. Os camelos chegaram a Fortaleza no dia
24 de julho de 1869 juntamente com quatro argelinos que tinham a funo
de trat-los e ensinar a maneira de conduzi-los. O objetivo da importao era

ESTUDOS AVANADOS 28 (82), 2014 71

facilitar os deslocamentos durante as secas. Capanema organizou a primeira ex-
pedio com os dromedrios que iria de Fortaleza a Baturit (93 km). A viagem,
em companhia do poeta Gonalves Dias, iniciou em 14 de setembro de 1859.
Ao chegar a Pacatuba, um tero do percurso (32 km de Fortaleza), Capanema
e Gonalves Dias desistiram dos camelos e seguiram a viagem a cavalo (Braga,
1962).
Durante a grande seca de 1877 a 1879, Capanema fez uma carta dirigida
a Joo Lins Vieira Cansano de Sinimbu (visconde de Sinimbu), ministro e
secretrio de Estado dos Negcios da Agricultura, Comrcio e Obras Pblicas,
na qual apresentou uma proposta com o seguinte teor:
Se o Governo julgar que deve iniciar o exemplo, aproveitando os braos for-
osamente socorridos na atualidade, pode mandar construir no serto um dos
reservatrios de 200 m3 de gua, e em qualquer dos povoados mandar fazer
feno para mostrar o modo pelo qual se produz e como se aplica. Este exem-
plo ainda mais se convencer. Nunca ser perdida essa diminuta despesa, pelo
contrrio pode ser a iniciativa para se acautelar a populao contra qualquer
seca que em determinado perodo voltar sem que se possa evitar nem mesmo
minorar o seu rigor com o plantio de arvoredo, pois hoje est provado que
antigamente as antigas florestas virgens no as impediam. Uma vez que o
povo tenha alimento e gua, no ter de morrer de fome de fome, expatriar-
-se, e arrastar o Estado a medidas excepcionais, e dispndios com pura perda
de fabulosas somas, (Capanema, 1983, p.65)
A mensagem de Capanema mostra desconhecimento sobre os rigores de
uma grande seca no Nordeste. Certamente reservatrios de 200 m3 associados
fenao no seriam suficientes para mitigar os impactos mais severos das se-
cas. Entretanto, o visconde de Sinimbu, ministro no perodo de 1878 a 1879,
preferiu apoiar o projeto do senador Pompeu que tinha como premissa a seca
como bice ao desenvolvimento regional e causa de tragdias sociais. O projeto
Pompeu/Sinimbu consistia em criar comisses de socorro pblico com auxlio
direto, distribuio de alimentos, e indireto, e com a criao de empregos (Sou-
sa, 2009).
A proposta de Viriato de Medeiros
O engenheiro Viriato de Medeiros2 considerava que as secas eram de tal
fatalidade que no havia fora humana capaz de combat-las.
Se na ndia Inglesa, onde abundam todas essas coisas, as secas so de uma tal
fatalidade, de que ningum mais duvida, se tudo que a natureza, as cincias
e a arte combinadas tm feito para tornar seu solo mais apropriado a todas
as indstrias, principalmente a agrcola, nada tem conseguido para minorar e
prevenir a seca, isto , a falta de chuvas, morrendo por isso milhes de habi-
tantes, apesar dos tesouros que a nao mais rica do mundo gasta em socorr-
-los, ser justo, ser razovel, esperar que o contrrio acontea no Cear:
Certamente no. (Medeiros, 1877, p.111-12)

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 Ao contrrio de Capanema e Raja Gabaglia, contudo, ele via na seca um
srio problema social que merecia ao mais efetiva de governo. A proposta de
Viriato de Medeiros era instalar estaes meteorolgicas em toda regio e esta-
belecer um sistema de previso de secas. Ele acreditava que era possvel prever as
secas com trs a quatro meses de antecedncia.
Para Viriato, sabendo-se de antemo que a seca estaria vindo, poder-se-
-ia fazer o planejamento de remanejo das populaes e rebanhos. Os rebanhos
seriam levados para locais aonde as secas nunca chegam. Em sua proposta, ele
argumentou que:
Estava fora do poder humano fazer cessar as secas, e elas eram de tanto fa-
talismo quanto as leis atmosfricas; nem fontes artesianas, nem canais, nem
arborizao nem audes fariam minorar e prevenir as secas; o melhor meio
de evitar os efeitos das secas extraordinrias, que so peridicas, era conhecer
os perodos que elas aparecem fundando-se em observaes meteorolgicas.
[...] Se as secas forem preditas trs ou quatro meses antes que imensos benef-
cios no tirar a Provncia do Cear desta predio! Os criadores, conhecendo
que o mal certo, no se conservaro imveis com uma funesta esperana de
bom tempo, e faro oportunamente a retirada de seu gado para os lugares
aonde as secas no chegam. (ibidem, p.128)
Viriato de Medeiros props tambm a criao de frentes de servio e dis-
tribuio de vveres para os lavradores que ficassem sem trabalho.
A parte da populao que s pode existir quando todos os ramos da indstria
florescem poder, sem temor de encontrar a morte, a cada momento, migrar
ou aproximar-se dos pontos da costa onde o socorro possvel, certo. O
governo, pressuroso pelo bem-estar do povo, far vir de antemo os vveres
que faltam, poder compr-los a baixo preo e vend-los pelo custo rece-
bendo dinheiro, ou em troca o trabalho barato de milhares de homens,
ento reunidos em um pequeno nmero de pontos. Essa circunstncia, bem
aproveitada ser a fonte de grandes benefcios. Quantas obras no podero ser
feitas com despesa diminuta? (ibidem, p.128-9)
A proposta no tem qualquer objetivo de transformao do ambiente se-
mirido para torn-lo mais robusto ao enfrentamento das secas. Ele tinha como
premissa que os audes no seriam capazes de criar condies de resistncia s
secas.
A arborizao, na qual no acreditava, estava inserida na proposta de Hen-
rique Rohan, que defendia a hiptese que em longo prazo a audagem com a
arborizao, em grande escala, seria capaz de mudar o clima da regio. Nesse
tema, Viriato de Medeiros e o baro de Capanema, que refutavam a hiptese de
Rohan, mostraram-se corretos.
O deslocamento de parte dos rebanhos para locais aonde as secas nunca
chegam foi praticado por muitos fazendeiros durantes dcadas. Porm isso s
foi possvel aps a construo de um sistema virio de qualidade razovel e o ad-

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vento dos caminhes. Nas dcadas de 1870 e 1880, poca da proposio, todo
o transporte era feito somente por navios ou em lombo de animais ao longo de
caminhos.
A criao de frentes de servio foi praticada durante as secas do sculo XX.
Contudo, a premissa de que os flagelados poderiam proporcionar mo de obra
capaz de construir obras pblicas de baixo custo no se comprovou.
A proposta de Viriato de Medeiros de instalao de estaes meteorol-
gicas destinava-se a buscar o conhecimento de uma lei natural para antecipar o
conhecimento da vinda de uma seca. A tese de Markham (1972), para a Uni-
versidade de Los Angeles, em 1969, estudou essa antecipao com o que ele
denominou teoria da persistncia. Contudo, a correlao obtida foi baixa e de-
monstrou baixa previsibilidade. Pode-se dizer que a busca desse conhecimento
de previso de secas continua at os dias atuais, com resultados bem mais confi-
veis em razo das tecnologias de imagens de satlites e de avanos nas cincias
meteorolgicas.
A viso de Henrique Beaurepaire-Rohan
O matemtico e militar Henrique Beaurepaire Rohan,3 como Viriato de
Medeiros, aceitava as secas como um problema nacional que deveria ser resolvi-
do com participao do governo central. Rohan era defensor das obras pblicas
e rebatia os contrapontos sobre as propostas de obras pblicas e ainda criticava
a proposta de Viriato para a convivncia com as secas.
Penso como o autor [refere-se a Viriato de Medeiros] quanto a impraticabili-
dade dos canais e das fontes artesianas. Ainda quando os acidentes e a nature-
za dos terrenos naquela regio tornassem realizveis semelhantes construes
elas absorveriam somas superiores aos recursos que podem dispor, a bem dos
melhoramentos materiais, as provncias que fazem o objeto de nossos estu-
dos; e tanto basta para que no seja aceito um projeto dessa ordem. (Rohan,
1877, p.91)
O termo canais refere-se ao canal de transposio do So Francisco.
Havia, nesse ponto, um consenso, embora por motivos distintos, entre Viriato,
Rohan, Capanema e Raja Gabaglia pela no execuo da transposio. Quanto
s fontes artesianas, a maior parte dos poos deveria ser escavada em terrenos
cristalinos. Na poca j havia a desconfiana sobre a qualidade das guas de
poos cavados nesse tipo de solo. Contudo, essa viso no prevaleceu nas de-
cises sobre as polticas pblicas e muitos poos foram perfurados e instalados
ao longo do sculo XX. O debate sobre a eficincia, ou ineficincia, de poos
em cristalinos continuou at o final do sculo XX. A resistncia diminuiu com
o advento da tecnologia de osmose reversa que consegue, a um custo acessvel,
potabilizar as guas salobras desses poos.
Reflexes e sntese do perodo
O que aconteceu de 1861, volta da Comisso Cientfica de Explorao ao
Rio de Janeiro, at 1877 foi, como se referiu Raja Gabaglia, um verdadeiro due-

74 ESTUDOS AVANADOS 28 (82), 2014

lo de inteligncias. Porm, vises antagnicas descreveram a mesma regio? Para
Raja Gabaglia e Capanema o Cear era formado de terras frteis e populao
perdulria, para Rohan e Viriato de Castro, terras frequentemente castigadas e
populao sofredora. A seca de 1877 a 1879 pode ser considerada como o fato
histrico que decidiu o debate em favor de Rohan e Viriato.
O debate ento avanou para um novo contexto: a seca passou a ser aceita
como um problema e buscavam-se escolher quais as polticas recomendadas para
tornar a regio menos vulnervel, quais ajudas deveriam ser dadas s populaes
impactadas e quais os custos que o governo deveria arcar.
Perodo 3: A hidrulica da soluo (1877-1958)
Em outubro de 1877, sob os impactos da tragdia da grande seca, nas
sesses do Instituto Politcnico presididas pelo Conde dEu, foram apresentadas
sugestes sobre estudos e obras para mitigar os efeitos das secas no Nordeste. O
governo imperial criou outra Comisso com objetivo de
percorrer a provncia do Cear e estudar meios prticos de abastecimento,
durante as estiagens, da quantidade de gua suficiente para as necessidades
da populao, manuteno do gado e estabelecimento de um sistema de irri-
gao que tornasse sempre possvel a cultura das terras. (Guerra, 1981, p.32)
Esse foi o primeiro posicionamento efetivo do governo central para criar
uma poltica de reduo da vulnerabilidade do semirido s secas. Entre os
membros da comisso estava o conselheiro Henrique Rohan, defensor, h mais
de uma dcada, da construo de grandes audes. O fato de colocar Rohan na
comisso era um indicador de que estava tomada a deciso do governo para uma
ao mais efetiva contra as secas. Na esfera de governo o debate se a seca reque-
ria polticas pblicas estava superado e evoluiu para a questo de quais aes de
governo seriam necessrias para mitigar os efeitos das secas.
A Comisso Imperial existiu por seis meses e deixou um relatrio com
algumas propostas, como: estradas de ferro (Sobral, Camocim e Ic Aracati);
construo de um canal ligando o rio So Francisco ao rio Jaguaribe; construo
de audes em Quixad, Acara e outros vales e alternativas para reduzir inunda-
es na cidade de Aracati (Guerra, 1981, p.32). O matemtico Rohan no fez
parte da equipe que percorreu o Nordeste.
Durante o perodo republicano, o governo federal executou parte das
aes propostas pela Comisso Imperial. A criao de instituies federais para
buscar solues, em vez de comisses imperiais, representou um grande avano
na busca de solues para o problema. A criao da Inspetoria de Obras Contra
as Secas em 1909 representa o grande marco do perodo republicano.
O primeiro diretor geral da instituio, engenheiro Miguel Arrojado Lis-
boa, como pensador de polticas pblicas, delineou as ideias que prevaleceram
durante vrias dcadas. Assim, o pensamento de Arrojado Lisboa foi selecionado
para sintetizar os paradigmas do perodo.

ESTUDOS AVANADOS 28 (82), 2014 75

 O pensamento de Arrojado Lisboa
O primeiro grande pensador na formulao e aplicao da construo da
infraestrutura hidrulica foi, sem dvidas, o engenheiro Miguel Arrojado Lis-
boa. Em discurso proferido do Clube de Engenharia do Rio de Janeiro em 28
de agosto de 1913, Lisboa deixou claro seu entendimento da complexidade do
problema das secas, ao afirmar:
Seca, no rigor lxico, significa estiagem, falta de umidade, da chuva provm
a gua necessria vida na terra. O problema das secas, assim encarado, seria
simplesmente o problema da gua, isto , do seu suprimento. Mas a palavra
seca, referida a uma poro de territrio habitado pelo homem ,tem signifi-
cao muito mais compreensiva. Com efeito, o fenmeno fsico da escassez
de chuva influi no homem pela alterao profunda que dela decorre para as
condies econmicas da regio, que por sua vez se refletem na ordem social.
Assim encarada a seca um fenmeno muito vasto tanto de natureza fsica
quanto econmica e social. O problema das secas , portanto, um proble-
ma mltiplo. Verdadeiramente no h um problema, h problemas. (Lisboa,
1984, p.12)
Lisboa foi tambm muito competente na explicao do nomadismo e das
grandes migraes nas secas. Ele questionava:
Qual a imediata causa dos xodos? A falha nas colheitas e o desaparecimento
das pastagens, a morrinha do gado. As minguadas reservas alimentares e a
rama pouco valem para a economia. Apenas retardam um pouco a retirada.
O sertanejo no tem estoque de gneros. No pode ter. Estoques de gneros
s tm o comrcio que dispe de capital. Chegamos a um grande problema,
a incapacidade do solo para a permanncia das culturas [...] (ibidem, p.13)
A leitura da realidade fsica do semirido feita por Arrojado Lisboa anta-
gnica das leituras de Raja Gabaglia e Guilherme Capanema. H explicao: os
sertes nas secas so paisagens de deserto, enquanto nos anos de bons invernos
apresentam vegetao exuberante. Euclides da Cunha descreveu a regio como
uma categoria geogrfica que Hegel no citou e denominou essas diferenas de
o jogo das antteses. Um primor de descrio:
Dilatam-se os horizontes. O firmamento sem o azul carregado dos desertos,
alteia-se. E o serto um vale frtil. um pomar vastssimo, sem dono. De-
pois, tudo isso se acaba. Voltam os dias torturantes: a atmosfera asfixiadora; o
empedramento do solo; a nudez da flora; e nas ocasies em os estios se ligam
sem a intermitncia das chuvas o espasmo assombroso das secas. (Cunha,
1984)
As antteses de vises tambm esto presentes: as populaes podem ser
vistas como causadoras das suas misrias com as secas, como Gabaglia e Capane-
ma e o rei Dom Joo em uma Carta Rgia, ou como vtimas das secas, como no
olhar de Arrojado Lisboa, Henrique de Rohan, Viriato de Medeiros, o visconde
de Sinimbu e o senador Pompeu.

76 ESTUDOS AVANADOS 28 (82), 2014

 H uma justificativa razovel para que a sociedade brasileira comeasse
a solucionar o problema pela construo da infraestrutura hidrulica. O supri-
mento de gua confivel ao longo do tempo e distribudo no espao condio
indispensvel vida e ao desenvolvimento. No incio do sculo XX, mesmo com
poucos conhecimentos da hidrologia regional, a histria das secas j demonstra-
va que uma grande poro dos rios do Nordeste poderia permanecer seca por
mais de um ano. Os recursos em gua subterrnea eram mnimos. Em outras
palavras, no havia suprimento de gua confivel para proporcionar desenvolvi-
mento sustentvel de grandes cidades, para a irrigao e para o estabelecimento
de indstrias.
Assim, para desenvolver uma sociedade nessa regio era indispensvel for-
necimento confivel de gua. As duas principais opes eram: 1) a audagem; 2)
a importao de gua de rios perenes, no caso do rio So Francisco. A opo de
transpor as guas do So Francisco com os recursos financeiros e tecnolgicos
da poca era invivel. Assim, a opo So Francisco ficou em segundo plano no
debate, embora eventualmente pudesse ressurgir com pouca fora.
Em sntese, o primeiro problema especfico da sociedade a ser resolvido
pelo governo (poltica pblica) era o de baixa confiabilidade das guas providas
pelos rios intermitentes. Ora, a confiabilidade do suprimento de gua um
problema hidrolgico e hidrulico. Nada mais lgico do que uma infraestrutura
hidrulica para resolver um problema hidrulico. Para resolver esse problema
especfico, a poltica de audagem foi a selecionada pela sociedade.
Nesse problema, a principal poltica praticada no incio do sculo passado
foi a poltica de audagem. Ela era a que consumia mais recurso financeiro do
Dnocs, e em consequncia era a mais combatida. Outras polticas foram pra-
ticadas como irrigao, postos agrcolas, piscicultura e outras. Foram tambm
aplicados recursos em polticas estruturais como estradas, irrigao, postos de
piscicultura, postos agrcolas e outros. Uma abordagem histrica e anlise da
racionalidade da polticas de obras hdricas no semirido foi apresentada por
Campos e Studart (2008). Cirilo (2008) faz uma anlise das polticas pblicas
praticadas no semirido e apresenta algumas propostas.
Reflexes e sntese do perodo
Nesse perodo predomina o paradigma da construo de reservatrios,
grandes mdios e pequenos, com a ideia de tornar a regio menos vulnervel s
secas. Todavia, no se pode dizer que os intelectuais da formulao das polticas
tinham a iluso de que a construo de audes, por si s, fosse capaz de acabar
com as secas. A leitura dos textos deixados pelo primeiro diretor geral do Dnocs
mostra sua percepo na necessidade de um enfrentamento por medidas de di-
versas naturezas. Para Arrojado Lisboa (1984) no h seca, h secas.
H explicao racional para a priorizao das infraestruturas hidrulicas
no incio das polticas de secas: sem gua no h civilizao e, nas grandes secas,
os rios do Nordeste setentrional podiam passar dezoito meses, ou mesmo trinta

ESTUDOS AVANADOS 28 (82), 2014 77

meses, totalmente secos. impossvel uma sociedade moderna se desenvolver
em um ambiente hidrologicamente to desfavorvel como esse. A soluo ado-
tada no Brasil, como no oeste dos Estados Unidos e norte da Austrlia, para
compensar a adversidade climtica foram os audes.
Uma sutileza semntica separa os conceitos de fase hidrulica da soluo e
fase da soluo hidrulica. O primeiro, adotado neste artigo, significa a poltica
de aumento da oferta de gua. Os pensadores dessa poltica, como o engenheiro
Arrojado Lisboa, tinham convico de que a poltica hidrulica era necessria,
porm no era suficiente, para solucionar o problema das secas. Por outro lado,
o termo fase da soluo hidrulica est geralmente associado hiptese que as
polticas hidrulicas, por si s, eram suficientes para resolver os problemas das se-
cas e do atraso regional. A ideia de soluo hidrulica est presente em discursos
polticos para justificar a construo de grandes barragens, porm no se trata de
uma tese defendida pelos bons tcnicos.
Perodo 4: A poltica do desenvolvimento
em bases regionais (1959-1991)
No ano 1958 aconteceu uma das secas mais intensas da histria climtica
do Nordeste. Nessa poca, a regio j dispunha de uma razovel rede de audes,
estradas e de suprimento eltrico e um aparato institucional significativo com o
Dnocs, o BNB, a Comisso do Vale do So Francisco (CVSF) e a Chesf. Mesmo
com toda essa infraestrutura foram criadas frentes de servio para atendimento
a cerca de quinhentos mil sertanejos, o dobro dos atendidos na seca de 1932.
Buscou-se ento repensar as polticas pblicas contra as secas.
O perodo do desenvolvimento regional tem como marco o Seminrio
para Desenvolvimento Econmico do Nordeste, realizado em Garanhuns (PE),
de 26 de abril a 3 de maio de 1959. O problema do desenvolvimento regio-
nal foi debatido por cientistas, tcnicos, polticos e empresrios. Surge ento a
Superintendncia de Desenvolvimento do Nordeste (Sudene), que tem como
primeiro superintendente o advogado Celso Furtado.
O pensamento de Celso Furtado
O advogado, com doutorado em Economia, Celso Furtado o principal
intelectual na mudana de paradigmas que ocorreu no final da dcada de 1950.
Aps voltar ao Brasil, depois de ter trabalhado na Cepal por quase um decnio,
Celso Furtado passou a fazer palestras e defender novas ideias sobre o desenvol-
vimento, como:
O desenvolvimento econmico no mundo todo tende a criar desigualdades.
uma lei universal inerente ao processo de crescimento: a lei da concen-
trao. E dentro de um Pas de dimenses continentais como o Brasil, de
desenvolvimento espontneo, entregue ao acaso, os imperativos dessa lei ten-
dem a criar problemas capazes de acarretar tropeos prpria formao da
nacionalidade. [...] estou convencido que as crescentes disparidades regionais
constituiro o mais grave problema do Pas na segunda metade do sculo

78 ESTUDOS AVANADOS 28 (82), 2014

 XX problema principal para a nossa gerao, mas seguramente para as duas
geraes que a seguiro. (Furtado, 1959, p.10-11)
Celso Furtado era nordestino e tinha vivenciado muitos problemas da re-
gio. Sobre o meio fsico e o sistema econmico implantado no Nordeste, ele
discorreu:
A existncia dessa vegetao peculiar, aberta penetrao do gado, com pas-
tos que sofrem um processo natural de fenao, que possibilitou a criao
do tipo de economia que nos preocupa. J observei que a penetrao das
boiadas se fez naturalmente pelo serto adentro. No perodo de chuvas a
caatinga enverdece e formam-se as pastagens. Se bem que fracos, em funo
do longo perodo seco, os pastos comportam certa carga animal e, conse-
quentemente tambm certa carga humana. Essa carga humana tem de ser,
evidentemente pequena. E, se na caatinga existisse apenas uma economia pe-
curia, o fenmeno das secas estaria longe de assumir a gravidade com que se
apresenta. Essa gravidade decorre da maior densidade demogrfica da regio
consequncia do certo tipo de agricultura que l coexiste com a pecuria.
(ibidem, p.27)
Essa combinao de elementos de economia monetria com outros de
economia de subsistncia que permitiu o aumento da populao da caatinga.
E foi esse aumento populacional que transformou a seca na grande calamidade
social dos ltimos trs quartos de sculos (ibidem, p.28-9).
Com a instituio do regime militar em 1964, Celso Furtado foi afastado
da Sudene e tornou-se um refugiado poltico na Frana. A questo da posse
da terra mudou completamente de foco. Porm, algumas polticas de desen-
volvimento idealizadas por Celso Furtado continuaram na prtica do governo
federal.
Aps o governo militar, com a volta do regime democrtico, Celso voltou
ao Brasil inserindo-se novamente nos debates sobre as secas e o Nordeste. Em
uma entrevista sobre as polticas pblicas e o Nordeste em 1998, ele afirmou:
De qualquer modo, o Nordeste, hoje em dia, outra coisa. Tem um sistema
industrial bastante slido, um sistema virio muito bom. Tudo isso foi feito,
mas na estrutura agrria no se tocou. Ento, voc tem 10 milhes de pessoas
que passam fome quando h uma seca. A coisa perversa da estrutura agrria
do Nordeste que no existe um sistema de assalariados propriamente. A
massa da populao de meeiros. Meeiro em terra de latifundirio trabalha
sob forma de participao e produtos, pago em produto natural. Produz
para comer. O excedente que comercializado beneficia o dono da terra. A
parte do trabalhador s para ele sobreviver, um salrio de sobrevivncia.
Nessa estrutura social to particular, o ponto fraco o pobrezinho que est l
em baixo, o morador o meeiro, que produz comida para sobreviver e criar um
excedente para o dono da terra. Quando acontece uma seca, todo o sistema
sofre, mas o peso maior suportado pelos que esto mais embaixo. A seca ,
na verdade, o colapso da produo agrcola. [...] (Furtado, 1998)

ESTUDOS AVANADOS 28 (82), 2014 79

 No final do perodo, os debates mundiais sobre desenvolvimento susten-
tvel e gerenciamento de guas adentraram o Brasil.
Reflexes e sntese do perodo
O incio desse perodo foi marcado pelas ideias trazidas ao debate por
Celso Furtado. Ele inseriu no debate a questo estrutural da posse da terra e das
desigualdades regionais. Para ele, a busca de um desenvolvimento equilibrado
era de fundamental importncia para o pas. O fortalecimento de instituies
federais, como a Sudene, foi fundamental para as novas polticas da regio.
O governo militar, iniciado em maro de 1964, adotou uma abordagem
conservadora. A par dos graves problemas decorrentes de governos totalitrios,
no perodo houve avanos nas instituies federais e em programas de infraes-
trutura. Contudo, a centralizao das aes no mbito da esfera federal conti-
nuou, mesmo assim a busca do desenvolvimento, proposta por Celso Furtado,
continuou sendo objeto de planos e programas regionais.
Com a Constituio de 1988, os estados comeam a ter maior importncia
no arcabouo institucional e na formulao de polticas de mitigao das secas.
O debate internacional em termos de desenvolvimento sustentvel e o desenvol-
vimento de uma poltica de gesto de guas, que chegaram ao Brasil, represen-
tam um ponto de inflexo nas polticas pblicas das secas.
Perodo 5: O gerenciamento das guas
e as polticas sociais (1992-)
Considera-se como marca desse perodo a conferncia Rio 92 na qual foi
formulada a Agenda 21. H uma significativa mudana na maneira como os
pensamentos dos tcnicos e intelectuais chegam prtica poltica. Os grandes
eventos mundiais, consensos de associaes tcnicas e cientficas passaram a in-
fluenciar a formulao das polticas pblicas. A sociedade bem mais complexa
do que o era at o terceiro quartel do sculo XX.
As polticas de gerenciamento das guas e do desenvolvimento susten-
tvel foram concebidas em um contexto mundial de reao da sociedade aos
desastres ambientais ocorridos na segunda metade do sculo XX. Nos debates
mundiais sobre o desenvolvimento, o tema meio ambiente entra em pauta em
vrias dimenses, como: as mudanas e variabilidades climticas; a desertificao
e a gesto racional das guas.
A Organizao das Naes Unidas (ONU) criou a Comisso Mundial so-
bre Meio Ambiente e Desenvolvimento (CMMAD), para avaliar o desenvolvi-
mento e suas implicaes ambientais. O produto dessa Comisso foi publicado
no relatrio Nosso Futuro Comum, coordenado pela primeira-ministra da
Noruega, Gro Harlem Brundtland, em 1987.
Na procura de um consenso mundial sobre desenvolvimento com com-
promisso poltico foi planejada uma grande conferncia mundial a ser realizada
no Rio de Janeiro em 1992 (Rio-92). Reunies preparatrias foram realizadas
em diferentes temas em vrias partes do mundo. A temtica do semirido bra-

80 ESTUDOS AVANADOS 28 (82), 2014

sileiro foi inserida em uma reunio que ocorreu em Fortaleza em 2012 (ICID a
Conferncia Internacional sobre Variaes Climticas e Desenvolvimento Sus-
tentvel em Regies Semiridas). Essa reunio gerou documentos, ideias e pro-
postas as quais foram resumidas na Agenda 21.
As abordagens tradicionais nas polticas de secas so apresentadas em trs
captulos da Agenda 21: 1) O Captulo 3 trata do combate pobreza; 2) o Cap-
tulo 12 aborda o manejo de ecossistemas frgeis e a luta contra a desertificao
e a seca; 3) e o Captulo 18 trata da proteo da qualidade e do abastecimento
dos recursos hdricos com aplicao de critrios integrados no desenvolvimento,
manejo e no uso da gua.
O combate pobreza na Agenda 21
O combate pobreza sempre foi caracterstica associada ao socorro p-
blico aos flagelados das secas no Nordeste brasileiro. Na Agenda 21 a busca da
erradicao da pobreza avaliada a partir dos conceitos e premissas as seguir:
A pobreza um problema complexo e multidimensional, com origem ao
mesmo tempo na rea nacional e na rea internacional. No possvel encon-
trar uma soluo uniforme, com aplicao universal para o combate pobre-
za. Antes, fundamental para a soluo desse problema que se desenvolvam
programas especficos para cada pas, com atividades internacionais de apoio
s nacionais e com um processo paralelo de criao de um ambiente inter-
nacional de apoio. A erradicao da pobreza e da fome, maior equidade na
distribuio da renda e desenvolvimento de recursos humanos: esses desafios
continuam sendo considerveis em toda parte. O combate pobreza uma
responsabilidade conjunta de todos os pases.
Como aes de governo a Agenda recomenda, entre outras, as seguintes
aes:
Considerem a possibilidade de abrir linhas de crdito e outras facilidades para
o setor informal, bem como de facilitar o acesso terra para os pobres sem-
-terra, para que estes possam adquirir meios de produo e obtenham acesso
seguro aos recursos naturais. [...] proporcionar aos pobres acesso aos servios
de abastecimento de gua potvel e saneamento; proporcionar aos pobres
acesso educao primria.
As propostas da Agenda 21 so de ordem geral e deixam para cada pas a
procura de seus recursos e meios para a erradicao da pobreza. No Brasil, vrios
programas tm sido implantados em mbito nacional ou regional. Cabe citar o
Bolsa Famlia, o gua para Todos e o Seguro Safra.
O Bolsa Famlia um programa de transferncia direta de renda com con-
dicionalidades, que beneficia famlias em situao de pobreza e de extrema po-
breza. O programa tem como objetivo assegurar o direito humano a alimenta-
o adequada e promover a segurana alimentar e nutricional, contribuindo para
a conquista da cidadania pela populao mais vulnervel a fome. Muitas famlias
do semirido certamente enquadram-se entre os eletivos para o Programa.

ESTUDOS AVANADOS 28 (82), 2014 81

 Cepda (2012, p.85) considera que
A via de desenvolvimento por consumo de massa, transferncia de renda di-
reta (como Bolsa Famlia), polticas de crdito popular e economia social so
caractersticas importantes de uma acepo de economia estimulada pelo lado
da demanda pela tese do mercado interno e pela inovao via multiplicao
de empreendedorismo popular.
O Programa Seguro Safra, proposto pelo governo do estado do Cear ao
Ministrio de Desenvolvimento Agrrio em 2001 direcionado para garantir
uma renda mnima aos agricultores mais pobres e que so mais afetados pelas
perdas de safras em caso de secas. Atualmente, o Ministrio do Desenvolvimen-
to Agrrio executa a ao Garantia-Safra (GS) no mbito do Programa Nacional
de Fortalecimento da Agricultura Familiar (Pronaf), destinado aos agricultores
familiares da rea da Sudene.
O Programa gua para Todos tem como objetivo dar acesso s guas
s populaes mais pobres. O atendimento s populaes difusas dos sertes
constitui-se em um grande desafio sem soluo fcil. Segundo Campos (2012,
p. 285)
No Nordeste Semirido, em decorrncia das adversidades climticas, que
ocasionam grande vulnerabilidade nas fontes hdricas, o programa gua
para Todos representa uma grande necessidade, mas, tambm, um grande
desafio. As populaes difusas que habitam regies afastadas de rios pereniza-
dos e de grandes reservatrios tm em pequenos reservatrios e cisternas suas
principais fontes hdricas. Contudo, essas fontes so altamente vulnerveis s
secas. No segundo semestre do ano, quando cerca de seis meses so de baixa
pluviosidade e de rios com vazes nulas, a maioria das fontes seca. A presena
de carros-pipas como fonte de suprimento de guas no segundo semestre tem
ocorrido quase todos os anos.
O combate s secas na Agenda 21
O Captulo 12 da Agenda 21 refere-se ao manejo de ecossistemas frgeis e
a luta contra a desertificao e a seca. As premissas so:
Os ecossistemas frgeis so ecossistemas importantes, com caractersticas e
recursos nicos. Os ecossistemas frgeis incluem os desertos, as terras semiri-
das, as montanhas, as terras midas, as ilhotas e determinadas reas costeiras.
A maioria desses ecossistemas tem dimenses regionais, transcendendo fron-
teiras nacionais. Este captulo focaliza questes ligadas a recursos terrestres
nos desertos, bem como em reas ridas, semiridas e submidas secas.
A desertificao a degradao do solo em reas ridas, semiridas e submi-
das secas, resultante de diversos fatores, inclusive de variaes climticas e de
atividades humanas. A desertificao afeta cerca de um sexto da populao da
terra, 70 por cento de todas as terras secas, atingindo 3,6 bilhes de hectares,
e um quarto da rea terrestre total do mundo. O resultado mais evidente da
desertificao, em acrscimo pobreza generalizada, a degradao de 3,3
bilhes de hectares de pastagens, constituindo 73 por cento da rea total

82 ESTUDOS AVANADOS 28 (82), 2014

 dessas terras, caracterizadas por baixo potencial de sustento para homens e
animais; o declnio da fertilidade do solo e da estrutura do solo em cerca
de 47 por cento das terras secas, que constituem terras marginais de cultivo
irrigadas pelas chuvas; e a degradao de terras de cultivo irrigadas artificial-
mente, atingindo 30 por cento das reas de terras secas com alta densidade
populacional e elevado potencial agrcola.
Como reas para programas, a Agenda 21 recomenda o fortalecimen-
to da base de conhecimentos e desenvolvimento de sistemas de informao e
monitoramento para regies propensas a desertificao e seca, sem esquecer os
aspectos econmicos e sociais desses ecossistemas.
A base de conhecimento tem sido fortalecida. O papel do Instituto Nacio-
nal de Pesquisas Espaciais (Inpe), em mbito federal, e da Fundao Cearense
de Meteorologia e Recursos Hdricos (Funceme) tem sido importante para o
monitoramento e o desenvolvimento de base de dados e conhecimentos. Muita
coisa ainda precisa progredir no que se refere ao manejo da caatinga
A gesto das guas na Agenda 21
O Captulo 18 da Agenda 21 trata da proteo da qualidade e do abas-
tecimento dos recursos hdricos: aplicao de critrios integrados no desenvol-
vimento, manejo e uso dos recursos hdricos. O captulo apresenta conceitos
gerais sobre a importncia da gua para a hidrosfera e todos os ecossistemas
terrestres. H alertas para enchentes e secas, cujas consequncias se tornaram
mais extremas e dramticas em algumas regies. H alertas tambm para as
mudanas climticas e a poluio atmosfrica tambm podem ter um impacto
sobre os recursos de gua doce e sua disponibilidade com a elevao do nvel do
mar, ameaar reas costeiras de baixa altitude e ecossistemas de pequenas ilhas.
Na seo 18.3 uma abordagem de alerta dos problemas gerados pela po-
luio e da necessidade de planos racionais de usos da gua apresentada:
A escassez generalizada, a destruio gradual e o agravamento da poluio
dos recursos hdricos em muitas regies do mundo, ao lado da implantao
progressiva de atividades incompatveis, exigem o planejamento e manejo in-
tegrados desses recursos. Essa integrao deve cobrir todos os tipos de massas
inter-relacionadas de gua doce, incluindo tanto guas de superfcie como
subterrneas, e levar devidamente em considerao os aspectos quantitativos
e qualitativos. Deve-se reconhecer o carter multissetorial do desenvolvimen-
to dos recursos hdricos no contexto do desenvolvimento socioeconmico,
bem como os interesses mltiplos na utilizao desses recursos para o abas-
tecimento de gua potvel e saneamento, agricultura, indstria, desenvol-
vimento urbano, gerao de energia hidroeltrica, pesqueiros de guas in-
teriores, transporte, recreao, manejo de terras baixas e plancies e outras
atividades. Os planos racionais de utilizao da gua para o desenvolvimento
de fontes de suprimento de gua subterrneas ou de superfcie e de outras
fontes potenciais tm de contar com o apoio de medidas concomitantes de
conservao e minimizao do desperdcio. No entanto, deve-se dar priorida-

ESTUDOS AVANADOS 28 (82), 2014 83

 de s medidas de preveno e controle de enchentes, bem como ao controle
de sedimentao, onde necessrio.
O que se nota hoje que muitos problemas continuam, mas muitas aes
propostas na Agenda 21 so executadas por instituies governamentais. Por
exemplo, a criao de rgos estaduais de gesto de guas que iniciou no esta-
do do Cear com a Companhia de Gesto dos Recursos Hdricos (Cogerh) em
1993 constitui-se no mecanismo institucional para o desenvolvimento de planos
racionais de utilizao das guas.
Esse foi um grande avano que, embora no implique a extino de secas
hidrolgicas, significa que as secas causam menores danos. As secas menos in-
tensas que no passado faziam grandes estragos agora passam despercebidas pela
mdia e pela sociedade; as secas mais intensas ainda devem causar danos, porm
bem menos do que causavam no passado. Enfim, no que se refere ao gerencia-
mento de recursos hdricos as instituies do semirido brasileiro tiveram gran-
des e significativos avanos.
A qualidade das guas e a poluio dos corpos hdricos constituem-se no
maior desafio para os futuros governos. De acordo com Disney e Teixeira (2012,
p.240):
Os pontos mais crticos com relao ao estado trfico encontram-se princi-
palmente nos audes da Regio Nordeste, nos corpos dgua que recebem
efluentes domsticos das regies metropolitanas e nos reservatrios de pe-
queno e mdio porte de reas mais densamente povoadas. Existe tambm
uma tendncia de que o aude localizado em regies com menor ndice plu-
viomtrico tem estado trfico mais desfavorvel.
Reflexes e sntese do perodo
A Agenda 21 sintetiza muitos pensamentos decorrentes de anlises de es-
pecialistas, tcnicos e polticos do mundo ao longo dos sculos. A grande virtu-
de da Agenda 21 para as polticas de secas proporcionar um documento vali-
dado mundialmente para a adoo de polticas relacionadas s secas. Contudo,
a Agenda 21, embora assinada pelas mais altas instncias da hierarquia poltica,
no obriga que os princpios e aes propostas sejam executados.
guisa de concluso
A questo das polticas pblicas de combate e convivncia com as secas
passou por grandes e acentuadas transformaes ao longo dos dois ltimos s-
culos. Na fase colonial, as secas aconteciam, ocasionavam prejuzos e mortes
nos sertes, porm no eram consideradas pela Coroa como um problema que
merecesse polticas pblicas. Essa postura do poder central continua mesmo no
primeiro Imprio do Brasil.
O longnquo Norte era formado por provncias pouco conhecidas na
capital do pas. O imperador Pedro II criou a primeira Comisso Imperial que
teve por objetivo conhecer essa regio, seus problemas e, principalmente, suas
potencialidades.

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 A Grande Seca de 1877 a 1879 pode ser considerada como o pior desas-
tre social que j se abateu sobre a sociedade brasileira. Esse desastre propiciou
mudanas da maneira como o governo e a sociedade brasileira viam as secas. Foi
consequncia desse evento a criao de outra Comisso Imperial para propor so-
lues para as secas. Essa foi a primeira ao com finalidade de produzir polticas
pblicas.
A construo da infraestrutura hidrulica, para reduzir as vulnerabilidades
hidrolgicas regionais, iniciou no tempo do imprio com a construo do au-
de Cedro e foi realmente implementada aps a criao da Inspetoria de Obras
Contra as Secas durante o sculo XX. Atualmente, a transposio do rio So
Francisco constitui-se na obra mais importante dessa infraestrutura.
O perodo hidrulico da soluo, ou de formao da infraestrutura hi-
drulica, propiciou condies de sustentabilidade e de desenvolvimento das so-
ciedades, particularmente das que habitam as regies dos rios intermitentes no
Nordeste setentrional. Foi nesse perodo que se criou um confivel suprimento
de guas potveis. Nesse perodo aconteceu reduo significativa da frequncia
das secas hidrolgicas. As secas agrcolas persistiram, contudo sem ocasionar os
desastres e mortandades que aconteciam no passado.
No perodo de desenvolvimento regional houve urbanizao e migrao
de grandes contingentes humanos para as grandes cidades. As secas agrcolas
persistiram, porm os impactos na economia e nas populaes passaram a ser
relativamente menores. Os investimentos na infraestrutura hidrulica continua-
ram. As secas hidrolgicas foram ainda mais atenuadas.
No atual perodo, os programas sociais implantados pelos governos ao
longo dos tempos reduziram significativamente os impactos sobre as popula-
es. No ano 2010 aconteceu uma intensa seca agrcola que ocasionou reper-
cusses sociais significativas. As instituies evoluram muito no conhecimento
sobre a gesto dos estoques de gua nos audes. A transposio do rio So Fran-
cisco constitui-se, talvez, na ltima grande obra de infraestrutura hdrica para
fortalecimento da oferta de gua.
Em sntese, no se pode deixar de reconhecer que muito foi feito para que
a sociedade nordestina pudesse crescer e se industrializar em uma regio que
em condies naturais no teria a mnima condio de sustentabilidade da atual
densidade demogrfica.
H ainda muitos desafios, como a erradicao da pobreza, a eliminao
das desigualdades regionais, aumentos de conhecimentos na gesto das guas,
principalmente no que diz respeito qualidade das guas dos reservatrios. A
reduo, ou eliminao, das poluies dos corpos hdricos constitui-se no maior
desafio para os futuros governos.

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Notas
1 O texto de Cardim est em um livro com notas de Caetano, Capistrano de Abreu e
Rodolfo Garcia disponvel em <www.brasiliana.usp.br>.
2 Joo Ernesto Viriato de Medeiros era militar, engenheiro e matemtico. Foi senador
pelo estado do Cear de 1882 a 1889. Na dcada de 1880 publicou vrios artigos no
Rio de Janeiro, no Correio Mercantil, apresentando propostas de convivncia com as
secas.
3 Henrique Pedro Carlos de Beaurepaire Rohan, bacharel em Fsica e Matemtica, foi
presidente da provncia da Paraba de 1857 a 1859. Foi ministro da Guerra em 1864.

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2009.

RESUMO O artigo analisa a evoluo das polticas pblicas contra as secas praticadas no
Nordeste a partir do perodo Colonial. Uma proposta de periodizao com base nas
polticas predominantes apresentada. A periodizao organizada em cinco fases: 1)
defrontando-se com as secas; 2) a busca do conhecimento; 3) a hidrulica da soluo; 4)
o desenvolvimento regional; 5) a gesto das guas e o desenvolvimento sustentvel. As
lgicas e os pensamentos dos principais intelectuais que deram suporte a essas polticas
so objetos de anlise e discusso.
PALAVRAS-CHAVE: Polticas de secas, Semirido, Periodizao de polticas de secas.

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ABSTRACT The article analyzes the evolution of public policies against drought in the
Northeast since the colonial period. A timeline based on the prevailing policies is pro-
posed. The periodization was divided into five phases: 1) facing the droughts, 2) the
construction of the knowledge, 3) the hydraulic phase of the solution, 4) the regional
development, 5) the water management and sustainable development. The logic and
the thoughts of the leading intellectuals who have supported these policies are subject
to review and discussion.
KEYWORDS: Droughts policies, Semiarid, Periodization of drought policies.

Jos Nilson B. Campos professor do Programa de Recursos Hdricos da Universidade

Federal do Cear (UFC) e Pesquisador IB do CNPq. @ nilson@ufc.br
Recebido em 20.8.2012 e aceito em 26.9.2013.
I
Programa de Recursos Hdricos, Universidade Federal do Cear, Fortaleza/CE, Brasil.

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