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LAS REFORMAS ADMINISTRATIVAS EN EL DISTRITO CAPITAL.

CONCEPTO

1. Aspectos generales

La organizacin administrativa de la Nacin, los departamentos, los municipios y los


distritos est integrada por organismos (carecen de personera jurdica) y entidades
(poseen personera jurdica). La estructura interna de los organismos (sector central) y de
las entidades (descentralizadas) se compone de dependencias.

Las reformas a la administracin pblica pueden consistir en actos de:

(i) Creacin
(ii) Supresin
(iii) Fusin
(iv) Escisin y
(v) Reestructuracin

Los actos de creacin, supresin, fusin y escisin afectan directamente la existencia


jurdica del organismo o la entidad, porque le dan vida, la extinguen, la trasforman en una
diferente, o donde haba una resultan dos. En cambio, la reestructuracin conserva el ente
pblico con las caractersticas esenciales que le dio el acto de creacin, y se limita a
modificar su estructura organizacional o interna, mediante la creacin, supresin, escisin
o fusin de las dependencias que lo integran.

La competencia originaria para reformar la administracin y adelantar por tanto las cinco
operaciones antes indicadas, reside en las corporaciones pblicas (Congreso de la
Repblica, Asambleas Departamentales, Concejos Municipales y Distritales), competencia
que ejercen directamente o la transfieren al ejecutivo mediante un acto de otorgamiento de
facultades extraordinarias.

La iniciativa para presentar proyectos en estas materias corresponde, de manera


exclusiva, al Ejecutivo. En otras palabras, la corporacin pblica no puede imponer al jefe
de la administracin una reforma administrativa y, si una iniciativa en tal sentido surge de
la corporacin, deber contar con el aval del ejecutivo.

Ahora bien, la Constitucin de 1991 introdujo normas que apuntan a facilitar las reformas
administrativas otorgando mayor iniciativa al Ejecutivo. Para el nivel nacional, por ejemplo,
dispuso que una ley podra fijar las reglas y condiciones generales conforme a la cuales el
Presidente de la Repblica podr, mediante decreto, suprimir, fusionar, escindir y
reestructurar. Dicha normatividad est contenida en las leyes 489 de 1998 y 790 de 2002.
Algunas de estas disposiciones se aplican tambin a las entidades territoriales. La
Constitucin reserva al Congreso de la Repblica la facultad de crear (y de escindir,
porque toda escisin supone un acto de creacin).

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Toda iniciativa de reforma administrativa debe ceirse al ordenamiento jurdico, ser
conformes con el inters pblico y estar suficientemente motivadas, y en consecuencia
deber acompaarse de un estudio tcnico que as lo demuestre. Dicho estudio, en
particular, deber exponer las razones que justifican los cambios, analizar los pormenores
de orden jurdico, financiero, laboral y administrativo, y determinar los perfiles y las cargas
de trabajo que requiere la nueva organizacin.

La facultad del Presidente de la Repblica para reorganizar organismos y entidades


nacionales se limita a la organizacin interna o estructura organizacional y debe respetar
los elementos que son propios del acto de creacin y que competen, por tanto, al
Congreso de la Repblica. Estos elementos son, de acuerdo con el artculo 50 de la Ley
489 de 1998:

(i) Los objetivos


(ii) El soporte presupuestal y
(iii) La estructura orgnica. La estructura orgnica de las entidades y organismos
administrativos comprende: la denominacin, la naturaleza jurdica y el
consiguiente rgimen jurdico, la sede, la integracin de su patrimonio, el
sealamiento de los rganos superiores de direccin y administracin y la forma
de integracin y de designacin de sus titulares, y en el caso de las
descentralizadas el organismo al cual estarn adscritas o vinculadas. Para
modificar cualquiera de estos aspectos se requiere ley.

Es facultad privativa del Presidente de la Repblica crear, suprimir o fusionar empleos en


el sector central y, por tanto, mediante decreto expide las plantas de personal de los
organismos nacionales. Al crear empleos les sealar sus funciones especiales y les fijar
sus dotaciones y emolumentos. En las entidades descentralizadas estas funciones las
ejercen sus juntas o consejos directivos. En relacin con los departamentos y los
municipios la Constitucin expidi disposiciones similares, cuyo desarrollo est sujeto a las
disposiciones que expidan las Asambleas y los Concejos.

Las competencias del Presidente de la Repblica en materia de empleos estn sujetas a


dos limitaciones importantes:

(i) Cuando cree empleos no puede exceder los recursos asignados a gastos de
funcionamiento en el organismo respectivo
(ii) Cuando suprima empleos los servidores que los pierdan como consecuencia de
la reforma administrativa debern ser indemnizados.

2. Facultades del Concejo Distrital para reformar la administracin

De acuerdo con el artculo 12 numeral 8 del Decreto 1421 de 1993 corresponde al


Concejo Distrital, en consonancia con el artculo 313-6 de la Constitucin, determinar la
estructura general de la Administracin Central, las funciones bsicas de sus entidades y
adoptar las escalas de remuneracin de las distintas categoras de empleos. En relacin
con la Administracin Descentralizada compete igualmente al Concejo Distrital (artculo 12
numeral 9) crear, suprimir y fusionar establecimientos pblicos y empresas industriales y
comerciales y autorizar la constitucin de sociedades de economa mixta y la participacin
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del Distrito en otras entidades de carcter asociativo, de acuerdo con las normas que
definan sus caractersticas.

Las anteriores disposiciones aparecen desarrolladas con mayor detalle en el artculo 55


del Decreto 1421 de 1993, conforme al cual corresponde al Concejo Distrital, a iniciativa
del alcalde mayor, crear, suprimir y fusionar secretaras y departamentos administrativos,
establecimientos pblicos, empresas industriales o comerciales y entes universitarios
autnomos y asignarles sus funciones bsicas. Segn esta norma tambin le corresponde
al Concejo Distrital autorizar la constitucin de sociedades de economa mixta y otras
entidades de carcter asociativo.

El numeral 6 del artculo 313 de la Constitucin asigna a los concejos municipales la


funcin de determinar las escalas de remuneracin correspondientes a las distintas
categoras de empleos, y en igual sentido dispone el numeral 8 del artculo 12 del Decreto
1421 de 1993.

Para resumir, en cuanto se refiere a la determinacin de la estructura de la administracin,


competen al Concejo Distrital las funciones de:

(i) Crear (y escindir) organismos o entidades, y autorizar la constitucin de sociedades


(ii) Fusionar organismos o entidades
(iii) Suprimir organismos o entidades
(iv) Fijar las escalas de remuneracin correspondientes a las distintas categoras de
empleos

3. Las facultades del Alcalde Mayor para reestructurar

En consonancia con el artculo 315 numeral 7 de la Constitucin, el artculo 38 numeral 9


del Decreto 1421 de 1993 faculta al alcalde mayor para crear, suprimir o fusionar los
empleos de la administracin central, sealarles sus funciones especiales y determinar
sus emolumentos con arreglo a los acuerdos correspondientes. Agrega la norma que, con
base en esta facultad, el alcalde mayor no podr crear obligaciones que excedan el monto
global fijado para gastos de personal en el presupuesto inicialmente aprobado. En las
entidades descentralizadas las decisiones sobre empleos, y por tanto, la capacidad para
expedir las plantas de personal, dispone el artculo 55 del Decreto 1421 de 1993, la
ejercern sus respectivas juntas directivas.

La facultad que al alcalde le confieren los artculos 315 numeral 4 de la Constitucin y 38


numeral 10 del Decreto 1421 de 1993 para suprimir o fusionar entidades, solo la puede
ejercer de conformidad con los acuerdos del Concejo y por tanto carece de competencia
en estas materias mientras este no lo faculte de manera expresa.

El artculo 38 numeral 6 del Decreto 1421 de 1993 atribuye al alcalde mayor la facultad de
distribuir los negocios, es decir, asignar o reasignar asuntos o competencias, segn su
naturaleza, entre las secretarias, los departamentos administrativos y las entidades
descentralizadas. El artculo 55 del Decreto 1421 de 1993 reitera la facultad del alcalde
mayor para distribuir los negocios y asuntos, segn su naturaleza y afinidades, entre las
secretaras, los departamentos administrativos y las entidades descentralizadas, con el
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propsito de asegurar la vigencia de los principios de eficacia, economa y celeridad
administrativas.

El artculo 55 inciso segundo atribuye al alcalde mayor una competencia excepcional, que
no posee ningn otro alcalde en el pas, consistente en que puede crear, suprimir,
fusionar y reestructurar dependencias en las entidades de la administracin central, sin
generar con ello nuevas obligaciones presupuestales.

En resumen, el Alcalde Mayor est facultado para reformar, reestructurar o redisear la


organizacin administrativa del Distrito Capital, por medio de decreto, con sujecin a las
siguientes reglas:

(i) Puede distribuir negocios y asuntos, segn su naturaleza y afinidades (Decreto


1421 de 1993), entre las secretaras, los departamentos administrativos y las
entidades descentralizadas, con el propsito de asegurar la vigencia de los
principios de eficacia, economa y celeridad administrativas, sin que ello implique
necesariamente reformas en la organizacin administrativa.
(ii) Puede asignar y distribuir funciones entre organismos y entidades distritales,
teniendo en cuenta una relacin directa con el objeto y funciones generales de la
destinataria.
(iii) Puede crear, suprimir, fusionar y reestructurar dependencias (NO entidades u
organismos) en la organizacin interna de los organismos pertenecientes a la
administracin central del Distrito, y asignarles funciones.
(iv) Al fusionar, suprimir o crear dependencias internas podr otorgrseles autonoma
administrativa y financiera sin personera jurdica, de acuerdo con el literal j) del
artculo 54 de la Ley 489 de 1998).
(v) Deber expedir la nueva planta de personal
(vi) En las entidades descentralizadas distritales las respectivas juntas directivas
efectuarn las decisiones relativas a crear, suprimir, fusionar y reestructurar
dependencias.

Lmites a la facultad del alcalde para reestructurar:

(i) Al reorganizar la administracin no puede modificar aquellos elementos de


organizacin que son propios del acto de creacin: objetivos, soporte presupuestal
y la estructura orgnica. Esta ltima comprende: la denominacin, la naturaleza
jurdica y el consiguiente rgimen jurdico, la sede, la integracin de su patrimonio,
el sealamiento de los rganos superiores de direccin y administracin y la forma
de integracin y de designacin de sus titulares, y en el caso de las
descentralizadas el organismo al cual estarn adscritas o vinculadas.

(ii) La nueva planta de personal no podr crear obligaciones que excedan el monto
global fijado para gastos de personal en el presupuesto inicialmente aprobado.

Los estudios tcnicos. Corresponde al Departamento Administrativo del Servicio Civil


Distrital emitir concepto tcnico previo a las modificaciones de las plantas de personal y

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emitir concepto tcnico en relacin con los ajustes de la organizacin interna de las
entidades y organismos Distritales.1

4. Las facultades del Alcalde Mayor en la jurisprudencia

En conclusin, la Sala estima que, en funcin de hacer efectivos los principios de eficacia,
economa y celeridad administrativas, el Alcalde Mayor del Distrito Capital de Santaf de
Bogot puede suprimir dependencias al interior de las entidades de la administracin
central, sin estar supeditado a un acuerdo distrital previo y especial, e independientemente
de que obedezca a una distribucin de asuntos o negocios entre las entidades de la
administracin central, o de que en el mismo acto se incluya tal distribucin...". 2

Mediante los decretos acusados no se est creando, extinguiendo o fusionando entidad


distrital alguna, ni modificando la estructura de la Administracin Distrital, que es lo que
compete al Concejo Distrital, sino variando internamente, en sus aspectos orgnico,
funcional y estructura de cargos, la entidad que es objeto de dichos decretos sin afectar su
existencia y su identidad, la cual se mantiene, no slo vista en s misma, sino en su
ubicacin y relaciones dentro de la estructura general del Distrito Capital. Lo que sobre ella
se ha decidido nicamente tiene efectos internos en cuanto a sus estructuras orgnica y
funcional y de su planta de cargos. La anterior interpretacin ya haba sido deducida por la
Sala en sentencia de 21 de septiembre de 2000, al examinar actos similares a los aqu
acusados, cuya posicin jurisprudencial piden los actores que se corrija pero que, al
contrario, se ratifica por encontrarla acorde con el tenor de las normas comentadas. 3

De conformidad con lo dispuesto en el artculo 55 del Decreto Ley 1421 de 1993, queda
claro que la competencia del Concejo Distrital se concreta en la estructura orgnica y
funcional del Distrito como se anot crear, suprimir y fusionar secretaras y departamentos
administrativos, establecimientos pblicos, empresas industriales o comerciales y entes
universitarios autnomos y asignarles sus funciones bsicas; mientras que el inciso
segundo faculta al Alcalde Mayor para crear, suprimir, fusionar y reestructurar
dependencias en el sector central, es decir para reestructurar orgnicamente cualquiera
de las citadas entidades, como asignarles sus negocios y funciones. 4

5. Los objetivos del rediseo administrativo del Distrito Capital

La administracin distrital debe ser objeto de reingeniera en consideracin a tres grandes


propsitos: satisfacer exigencias de orden constitucional en materia orgnica y funcional,

1
Decreto 076 de 2007, "Por el cual se modifica la estructura interna del Departamento Administrativo del
Servicio Civil Distrital, se determinan las funciones de las dependencias y se dictan otras disposiciones",
artculo 2 literales g y s.
2
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Seccin Primera, Sentencia 5968, 13/07/2000.
3
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo. Seccin Primera. Rad. 2001-01133-01,
31/03/2005.
4
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo. Seccin Segunda Subseccin B. Rad. 2001-
07923-01 (3920-05). 24/07/2008.

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realizar el derecho de los ciudadanos a una buena administracin y cumplir los objetivos
del Plan de Desarrollo 2016-2020, BOGOT MEJOR PARA TODOS.

(i) Exigencias de orden constitucional. En este aspecto el rediseo institucional del


Distrito pretende adecuar la organizacin, las funciones y los procedimientos de la
administracin pblica al cumplimiento de los fines constitucionales del Estado, entre otros
la primaca del inters general, el servicio eficiente a la comunidad, asegurar la
convivencia pacfica y la vigencia de un orden justo, garantizar la efectividad de los
derechos de todos, construir las obras que demande el progreso local, promover la
participacin comunitaria y el mejoramiento social y cultural de los habitantes de la ciudad.

(ii) Derecho de los ciudadanos a una buena administracin. La reorganizacin


administrativa se propone hacer efectivo el derecho de los ciudadanos a una buena
administracin, que comprende una gran variedad de objetivos de rango constitucional
directamente relacionados con la administracin pblica, tales como:

Que la administracin se organice y funcione en armona con los principios


de la funcin administrativa consagrados en el artculo 209 de la
Constitucin: igualdad, moralidad, eficacia, economa, celeridad,
imparcialidad y publicidad.
Que todas las personas tengan acceso a servicios pblicos de calidad.
Que se proteja eficazmente el medio ambiente
Que se garantice el derecho al espacio pblico.
Que se provea a la ciudad seguridad, tranquilidad y salubridad.
Que la conducta de las autoridades se cia a los principios de la tica y la
moralidad pblica.
Que la poblacin tenga enteramente resueltas sus necesidades de salud, de
educacin, de saneamiento ambiental y de agua potable.
Que la administracin tenga la capacidad de cumplir con la finalidad social de
proveer a la poblacin bienestar y mejoramiento de la calidad de vida.

(iii) El Plan de Desarrollo. Es urgente adaptar la administracin distrital a los


requerimientos del Plan de Desarrollo 2016-2020, BOGOT MEJOR PARA TODOS,
adoptado mediante el ACUERDO N 6 de 2016 (junio 9), que en el Captulo VIII, intitulado
Eje transversal 4: gobierno legtimo, fortalecimiento local y eficiencia, fija importantes
premisas que requieren rediseo institucional.

En primer lugar, es necesario adelantar las acciones que permitan restaurar la confianza
institucional y el buen gobierno, haciendo nfasis en los siguientes objetivos (artculo 56,
Gobierno legtimo y eficiente):

Servicio al ciudadano.
Optimizacin de procedimientos
Racionalizacin del costo de la prestacin de los servicios
Promocin de la transparencia, la integridad y la participacin ciudadana, y
La lucha contra la corrupcin

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En segundo lugar es tambin objetivo del Plan de Desarrollo 2016-2020, BOGOT
MEJOR PARA TODOS, consolidar una administracin pblica transparente y eficiente,
enfocada en el servicio al ciudadano. En este sentido las Alcalda Locales deben practicar
una poltica de gobierno abierto y transparente, y por tanto permeable al control ciudadano
(artculo 57, Transparencia, gestin pblica y servicio a la ciudadana).

En tercer lugar el Plan de Desarrollo 2016-2020, BOGOT MEJOR PARA TODOS, ha


fijado como importante objetivo para este cuatrienio modernizar la estructura de la
administracin pblica distrital en sus componentes intersectoriales (transversales) y
sectoriales (verticales), as como su infraestructura fsica (artculo 58, Modernizacin
institucional).

En cuarto lugar el Plan de Desarrollo orienta el propsito de modernizacin institucional


antes expuesto hacia el gobierno y la ciudadana digitales, e impone a la administracin la
tarea de mejorar la eficiencia de sus organismos y entidades mediante el uso intensivo de
la tecnologa y la informacin. De esta manera la administracin ingresar definitivamente
en la dimensin del gobierno digital, la transparencia y la eficiencia en todos los trmites,
tanto internos como en sus relaciones con el pblico. El gobierno digital se relaciona con
usuarios o clientes en su condicin de ciudadanos digitales, ms capaces por tanto de
acceder a la administracin en demanda de servicios, y ms aptos para ejercer la
participacin y el control ciudadano (artculo 59, Gobierno y ciudadana digital).

En quinto lugar el Plan de Desarrollo se propone lograr una gestin distrital orientada a
fortalecer la gobernanza, y as incrementar la influencia de las entidades distritales en
todas las instancias en que deban desempearse, tanto polticas como locales,
ciudadanas, regionales o internacionales (artculo 60, Gobernanza e influencia local,
regional e internacional).

Junio de 2016