FACULTADES PRESIDENCIALES PARA LA REFORMA DE LA

ADMINISTRACIN EN COLOMBIA. LA REFORMA PERMANENTE 1

Autor: Augusto Hernndez Becerra

Introduccin

Definir la estructura de la administracin significa, en la prctica, establecer las

instituciones, las competencias y los recursos pblicos de que puede disponer un
gobierno para cumplir con sus deberes constitucionales y ejecutar su proyecto poltico.
Normalmente compete al Legislativo configurar, dentro del marco de los preceptos
constitucionales, la organizacin del Ejecutivo y, por tanto, determinar la naturaleza y el
alcance de los instrumentos de administracin que se confiarn al manejo del
gubernamental.

Toda reforma estructural de la administracin implica tomar decisiones de alto contenido

poltico que, a ms de delimitar el campo de accin legtimo del Ejecutivo, precisan las
relaciones de poder entre el Ejecutivo y el Legislativo. Por esta razn la determinacin de
la estructura administrativa tiene incidencia en el sistema de separacin de poderes, bien
sea para fortalecerlo o para anularlo en beneficio de uno de los extremos de la relacin
Ejecutivo-Legislativo.

Las medidas orientadas a definir la organizacin de la administracin pueden estar

influidas no solamente por factores polticos, sino por criterios jurdicos o de racionalidad
empresarial, dependiendo de las doctrinas, valores e intereses que muevan a la autoridad
encargada de adoptar tales decisiones, y que se materializan en diversas concepciones
organizacionales de la administracin. 2

El presente estudio trata del singular proceso que, desde la Constitucin Poltica
colombiana de 1991, se organiz para transferir jurdicamente los poderes decisorios
sobre organizacin de la administracin pblica de manos del Legislativo a las del
Presidente de la Repblica. La Administracin Pblica colombiana ha ingresado as en
una nueva poca. El Presidente dispone ahora de autonoma poltica y tcnica para
1
Publicado en Anuario de Derecho Constitucional Latinoamericano. Montevideo, Konrad Adenauer
Stiftung, 11 ao, Tomo I, 2005.

Abogado, especialista en Derecho Pblico y Profesor Emrito de la Universidad Externado de Colombia.

Publicaciones: Interpretacin y Gnesis de la Constitucin de Colombia, Las ideas polticas en la historia,
Ordenamiento y desarreglo territorial de Colombia.
2
El problema central de la teora contempornea de la administracin pblica es que se deriva de tres
enfoques distintos a la pregunta bsica de qu es administracin pblica. Cada uno de ellos cuenta con una
respetada tradicin intelectual, subraya diferentes valores, promueve distintos tipos de estructura organizativa
y considera a las personas en trminos marcadamente distintos. Resulta conveniente llamar a estos enfoques
empresarial, poltico y legal. David H. Rosenbloom. La teora de la administracin pblica y la
separacin de poderes, en Jay M. Shafritz y Albert C. Hyde, Clsicos de la administracin pblica, Fondo
de Cultura Econmica, Mxico, 1999, p. 839.
 2

reorganizar la administracin confiada a su suprema autoridad, segn expresin que

aparece en los artculos 115 y 189 de la Constitucin. Sin duda tiene mucho sentido que
quien dirige la administracin y personalmente responde por la buena marcha de los
negocios a ella confiados, tenga la capacidad de decidir cmo quiere que esta se organice.
Con todo, se trata de un cambio institucional sin precedentes en nuestra historia
administrativa y excepcional en la escala de la Amrica Latina.

La asignacin constitucional de la competencia para reformar la administracin al jefe del

Ejecutivo, con prescindencia del Congreso de la Repblica, implica voto de confianza
muy considerable del Legislativo en el gobierno, y signo evidente de fortalecimiento del
poder presidencial. La medida se explica tcnicamente por la necesidad de disminuir los
altos costos de transaccin que para todo Gobierno represent tramitar en el Congreso
proyectos de leyes sobre reforma administrativa. De esta manera las reformas podrn
corresponder con mayor fidelidad a las necesidades administrativas tal como las percibe
el gobierno, y traducirse por tanto en soluciones pertinentes, ms orientadas por razones
tcnicas que por consideraciones polticas. El nuevo sistema permite adems agilizar la
adaptacin de la organizacin administrativa a las cambiantes circunstancias de la vida
contempornea, pues donde antes se requiri de una ley arduamente tramitada en el
Congreso de la Repblica, ahora basta con un decreto del Presidente de la Repblica.

Este trabajo se divide en dos partes. La primera versa sobre los dos aspectos centrales de
toda reforma en la tradicin administrativa colombiana: los empleos y las estructuras
administrativas, y su incidencia en el sistema de separacin de poderes. La segunda se
ocupa de describir las facultades ordinarias y permanentes del Presidente para reformar la
Administracin Nacional, tal como han quedado definidas en la ley a partir de los
lineamientos constitucionales sobre el tema, y a la luz de la jurisprudencia de las altas
Cortes.

I. EMPLEOS PBLICOS, ORGANIZACIN DE LA ADMINISTRACIN Y

SEPARACIN DE PODERES

1. Importancia poltica de las decisiones estructurales sobre administracin

Los Congresos de Colombia tradicionalmente han vigilado con mucho celo toda decisin
relacionada con los empleos nacionales y la organizacin general de la Administracin
Pblica.

La soberana legislativa en materia de empleos y organizacin administrativa se explica

en primer lugar porque toda decisin que con estos asuntos se relacione tiene
repercusiones presupuestales. Al incidir en aumento o disminucin de los gastos estatales,
por razn de la materia dichas leyes atraen la intervencin legislativa.

En segundo lugar interesa al Congreso limitar estrechamente las atribuciones

presidenciales sobre empleos y administracin, para garantizar el equilibrio de poderes
ejecutivo - legislativo. Es muy grande el riesgo de que un Presidente quiera concentrar
 3

poder personal mediante el manejo poltico de la nmina, para favorecer o para perseguir,
bien sea mediante decisiones directamente relacionadas con el aumento o la disminucin
de los empleos, o mediante la creacin o supresin de entidades administrativas. En
tiempos pretritos los Presidentes de la Repblica dispusieron de poder ilimitado sobre la
provisin de los empleos, en ausencia de toda norma sobre carrera administrativa. Otrora
lo habitual fue, por tanto, que el Presidente tuviera la facultad de nombrar y remover
libremente a las personas que desempearan cualquier empleo nacional.

En tercer lugar bien se sabe que, por razones de orden poltico, las decisiones sobre
empleos y administracin no son indiferentes para los congresistas, pues son un factor del
poder real. Para los polticos de oficio es de capital tener influencia sobre los empleos, al
menos por dos razones fundamentales. La primera consiste en que el control sobre los
empleos asegura al cacique poltico los votos cautivos que son pieza maestra de su
maquinaria poltica. La segunda radica en que por medio de esos empleos sus protectores
polticos obtienen los recursos pblicos necesarios para sostener la actividad poltica:
recursos para las campaas electorales, para ampliar la red de apoyos personales ms all
del mbito poltico, para hacer de la poltica un oficio personalmente rentable. En otras
palabras, la poltica real indica que, sin influencia sobre los puestos pblicos (y a travs
de estos sobre los presupuestos), no es posible sustentar una carrera poltica.

Son pues, razones de doctrina constitucional (control de las decisiones de contenido e

impacto presupuestal y neutralizacin legislativa del caudillismo presidencial) y de
poltica prctica las que explican que tradicionalmente se haya atribuido al Congreso, en
perjuicio de los poderes presidenciales, facultad privativa para determinar la estructura
general de la administracin y para introducirle cualquier modificacin.

2. Competencias en materia de empleos

La tradicin constitucional ha conferido al poder legislativo el monopolio sobre la

creacin y supresin de empleos. As fue durante todo el siglo XIX y buena parte del XX,
hasta la reforma constitucional de 19683. El Congreso creaba los empleos y el Presidente
se ocupaba de proveerlos4. Habiendo sido el nuestro un sistema bipartidista durante ms
de ciento cincuenta aos, los cambios de partido en el gobierno normalmente dieron lugar
a la sustitucin entera de la burocracia oficial por razones polticas. Puesto que el
Presidente ejerca la facultad de nombramiento y remocin con absoluta discrecionalidad,
el uso y abuso de este poder fue motivo de constante malestar en la sociedad. Esta
3
Artculo 49 numeral 13 de la Constitucin de 1863: Crear los empleos que demande el servicio pblico
nacional, y establecer las reglas sobre su provisin, salario y desempeo. Artculo 76 atribucin 7a de la
Constitucin de 1886: Crear todos los empleos que demande el servicio pblico, y fijar sus respectivas
dotaciones.
4
Artculo 66 atribucin 7 de la Constitucin de 1863: Nombrar para todos los empleos pblicos de la Unin
las personas que deban servirlos, cuando la Constitucin o las leyes no atribuyan el nombramiento a otra
autoridad. Artculo 120 ordinal 6 de la Constitucin de 1886: Nombrar las personas que deban desempear
cualesquiera empleos nacionales cuya provisin no corresponda a otros funcionarios o corporaciones, segn
esta Constitucin o leyes posteriores. En todo caso el Presidente tiene facultad de nombrar y remover
libremente sus agentes.
 4

circunstancia le dio particular dramatismo a los debates electorales del siglo XIX y fue
motivo frecuente para que, al da siguiente de ser conocidos los resultados de las
elecciones, estallara la guerra civil. 5 A partir de la dcada de los aos treinta en el siglo
XX se renueva por este motivo la agitacin nacional. Eran entonces muy incipientes las
normas de carrera administrativa que hubieran podido asegurar la estabilidad de los
servidores estatales en sus empleos. 6

La guerra civil liberal - conservadora que estall en 1948 y se prolong por un decenio,
fue atizada sin duda por esta prctica, de la que el pas emergi merced a un acuerdo
poltico para reformar la Constitucin, aprobado por el electorado mediante referendo
(Plebiscito del 1 de diciembre de 1957), que entre otros aspectos moriger la
discrecionalidad presidencial para discernir los empleos en aras de la paz nacional. En lo
pertinente se dispuso:

Como el objeto de la presente reforma constitucional es el de que los dos

partidos polticos, el conservador y el liberal, colocados en un pie de igualdad,
dentro de un amplio y permanente acuerdo, tengan conjuntamente la
responsabilidad del Gobierno, y que este se ejerza a nombre de los dos, la
designacin de los funcionarios y empleados que no pertenezcan a la carrera
administrativa, se har de manera tal que las distintas esferas de la rama ejecutiva
reflejen equilibradamente la composicin poltica del Congreso (artculo 4).

El anterior artculo se complementa con el 7, conforme al cual en ningn caso la

filiacin poltica de los ciudadanos podr determinar su nombramiento para un empleo o
cargo pblico de la carrera administrativa, o su destitucin o promocin. Sin embargo,
como casi la totalidad de los empleos estaba por fuera del rgimen de carrera, esta
garanta fue prcticamente inoperante. En todo caso, el sistema de Frente Nacional que se
inaugur con este entendimiento bipartidista, consagr la milimtrica e igualitaria
reparticin de los puestos pblicos entre liberales y conservadores, con cumplida
alternacin en la Presidencia de la Repblica, hasta 1974. 7 La institucin se prolong
cuatro aos ms por reforma constitucional de 1968 que dijo as: la paridad de los
partidos conservador y liberal en los Ministerios, las Gobernaciones, Alcaldas y los
dems cargos de la Administracin que no pertenezcan a la Carrera Administrativa, se
mantendr hasta el 7 de agosto de 1978. 8 Y para despus de esta fecha agreg: Para
preservar, despus de la fecha indicada, con carcter permanente el espritu nacional en la
Rama Ejecutiva y en la Administracin Pblica, el nombramiento de los citados

5
El apetito burocrtico de los partidos desoye la sabia advertencia del constitucionalista colombiano del siglo
XIX, don Cerbelen Pinzn, quien ya en 1852 advirti que los puestos pblicos no son el premio de la
victoria en las luchas de los partidos (Tratado de Ciencia Constitucional, en Derecho Constitucional
Colombiano Siglo XIX. Universidad Externado de Colombia, Bogot, tomo I, 1998, p. 177).
6
La primera tentativa se remonta a la ley 165 de 1938. V. Diego Younes Moreno. Derecho Administrativo
Laboral. Editorial Temis, Bogot, 1994, p. 149 y ss.
7
Acto Legislativo N 1 de 1959.
8
Pargrafo del artculo 120 ordinal 1 del Acto Legislativo N 1 de 1968.
 5

funcionarios se har en forma tal que se d participacin adecuada y equitativa al partido

mayoritario distinto al del Presidente de la Repblica.

Pero fue precisamente en la reforma constitucional de 1968 cuando el Congreso perdi el

monopolio sobre la determinacin de los empleos nacionales. 9 La necesidad de sustraer
esta funcin a las intrigas polticas, de fortalecer la capacidad de direccin del Presidente
de la Repblica sobre la Administracin Pblica, y de introducir la agilidad necesaria en
estas decisiones, justific sobradamente el traslado de la facultad para crear, suprimir y
fusionar empleos nacionales al Ejecutivo.

La Constitucin de 1991 sigue en este aspecto los lineamientos de la reforma de 1968 y

extiende la facultad presidencial a todos los empleos de la administracin central. 10 La
creacin, supresin y fusin de empleos en las entidades descentralizadas del orden
nacional y, por tanto, la modificacin de las respectivas plantas de personal, corresponde
a sus juntas directivas, en virtud de la autonoma administrativa que les ha conferido la
ley. Con todo, sobre esta atribucin de las entidades descentralizadas el Gobierno
Nacional ejerce un fuerte y directo control de tutela. 11

3. Competencias para definir la organizacin administrativa

Histricamente la organizacin administrativa del Estado colombiano ha estado sometida

a una extrema rigidez jurdica. Rigidez consistente en la pormenorizada definicin
jurdica (constitucional y legal) de los tipos de organismos administrativos que est
permitido crear y en la complejidad de los trmites que son necesarios para introducir
cambios en la estructura general de la administracin. Ello se explica por el enorme
inters poltico que suscita toda novedad relacionada con la organizacin administrativa
del Estado, pues repercute en materia de empleos, tiene implicaciones presupuestales y
puede alterar la relacin de fuerzas entre sectores polticos, que tienen en la
administracin un importante escenario de confrontacin, especialmente cuando es dbil
la implantacin de las normas de carrera administrativa.

En el siglo XIX las grandes decisiones en materia de administracin concernan

esencialmente a los empleos pblicos. Los gobiernos tenan una estructura ministerial
muy simple y reducida, se ocupaba a travs de ellos de contadas funciones (gobierno,
hacienda, relaciones exteriores, guerra) y unos pocos servicios (instruccin pblica,
correos). A comienzos del siglo XX la administracin tena an una organizacin muy
exigua. 12
9
El artculo 120 numeral 21 de la Carta atribuy al Presidente de la Repblica la facultad de: crear, suprimir
y fusionar los empleos que demande el servicio de los ministerios, departamentos administrativos y los
subalternos del ministerio pblico y sealar sus funciones especiales, lo mismo que fijar sus dotaciones y
emolumentos
10
Artculo 189, numeral 14.
11
Artculos 54 n) y 115 de la ley 489 de 1998.
12
As por ejemplo las leyes 31, 42 y 109 de 1923 organizaron el despacho de los negocios de orden
administrativo en ocho Ministerios (Gobierno, Relaciones Exteriores, Hacienda y Crdito Pblico, Guerra,
Industrias, Instruccin y Salubridad Pblicas, Correos y Telgrafos y Obras Pblicas) y dos Departamentos
 6

Las atribuciones del Congreso para organizar y reformar la administracin, fijadas en

1886, se modificaron por primera vez con el acto legislativo N 1 de 1945.
Histricamente la Constitucin reserv al Congreso de la Repblica el poder de
determinar la estructura de la administracin y, adicionalmente, la facultad de introducirle
modificaciones, tanto en relacin con la organizacin como con los empleos existentes.
Ocasionalmente el Congreso transfera sus poderes para reformar la Administracin
Nacional al Presidente de la Repblica por medio de una ley de facultades
extraordinarias, precisas y pro tempore. Adicionalmente, al corresponder al Congreso el
poder de reforma de estructuras y empleos, las plantas de personal fueron habitualmente
estructurales, lo cual significa que, en un solo acto y de una vez, se resolvan
simultneamente por medio de ley las dos cuestiones.

En el pasado y hasta poca reciente, no resultaba jurdica ni polticamente fcil introducir

reformas a la Administracin. Desde el punto de vista jurdico, por la complejidad del
trmite legislativo. Desde el poltico, por los elevados costos de transaccin de todo
proyecto de ley en el cual existen intereses compartidos (y ocasionalmente divergentes)
de los poderes ejecutivo y legislativo. Por estas razones la Administracin se habitu a la
inmovilidad de su organizacin y, por tanto, a un rezago crnico en relacin con los
cambios del mundo y los cambios de la propia poltica interna.

La estabilidad o estancamiento de la administracin se convirti en una especie de virtud

del Estado y, evidentemente, en una garanta de estabilidad laboral para sus servidores
en la Administracin. Pero la Administracin, al no poder transformarse al comps de los
acontecimientos, perdi crecientemente la facultad de satisfacer los intereses generales de
manera oportuna, racional y eficiente.

4. De las reformas ocasionales a la reforma permanente de la administracin

Antes de la Constitucin de 1991 rigi un criterio estricto y cerrado en la definicin de

tipos de organismos que pueden integrar la Rama Ejecutiva. Por otra parte la facultad
para crear, suprimir, fusionar o reestructurar organismos o entidades en la administracin
estuvo reservada al Congreso de la Repblica. Las reformas administrativas de carcter
general eran un acontecimiento excepcional, que slo se present en contadas
oportunidades, en particular dos: la reforma de 1968 y la reforma con base en el artculo
transitorio 20 de la Constitucin de 1991. Se trat de reformas originadas exclusivamente
nicamente en ley o en facultades extraordinarias, en el entendido de que se trataba de
atribuciones privativas del Congreso de la Repblica, que este solo poda delegar en
forma transitoria al Presidente de la Repblica mediante una ley de facultades.

A partir de 1991, y merced a su desarrollo mediante las leyes 489 de 1998 y 790 de 2002,
se requiere de ley nicamente para crear. Las facultades para suprimir, fusionar o

Administrativos (Provisiones y Contralora). V. Alcibades Argello y Luis Buenahora. Derecho

Administrativo Colombiano. Talleres de Ediciones Colombia, Bogot, 1927, p. 97 y ss.
 7

reestructurar han sido transferidas al Ejecutivo, que las ejerce con sujecin a principios y
reglas generales trazados en las leyes mencionadas. Ahora la administracin nacional ha
ingresado en una nueva etapa histrica, la de la reforma permanente.

La Constitucin someti los nuevos poderes constitucionales del Presidente a una reserva
de ley, ley que una vez expedida ha producido el efecto de trasladar competencias que en
principio son del Congreso, al Presidente de la Repblica. Facultades que son ahora
permanentes del Presidente, quien las ejerce mediante la expedicin de decretos con
fuerza de ley sujetos a control jurisdiccional por parte del Consejo de Estado.

II. FACULTADES ORDINARIAS Y PERMANENTES DEL PRESIDENTE PARA

REFORMAR LA ADMINISTRACIN NACIONAL

1. Marco constitucional de las competencias sobre definicin de la organizacin

administrativa y sus desarrollos legales

a. Marco constitucional. La Constitucin asigna al Congreso de la Repblica, en

principio, la facultad genrica de determinar la estructura de la administracin nacional
y, en particular, las atribuciones de crear, suprimir o fusionar ministerios, departamentos
administrativos, superintendencias, establecimientos pblicos y otras entidades del orden
nacional, sealando sus objetivos y estructura orgnica (artculo 150 numeral 7). 13
Sin embargo ms adelante, en el artculo 189, que trata de las atribuciones del Presidente
de la Repblica como Jefe de Estado, Jefe del Gobierno y Suprema Autoridad
Administrativa, la Carta Poltica le confiere los poderes de Suprimir o fusionar entidades
u organismos administrativos nacionales de conformidad con la ley (numeral 15) y de
Modificar la estructura de los ministerios, departamentos administrativos y dems
entidades u organismos administrativos nacionales, con sujecin a los principios y reglas
generales que defina la ley (numeral 16).
La Corte Constitucional, al reparar en la doble atribucin constitucional de las mismas
competencias al Congreso y al Presidente para suprimir y fusionar observ: Podra en
principio pensarse que la Constitucin estableci una competencia simultnea e idntica
para el Congreso Nacional y el Presidente de la Repblica, quienes conforme a esa
interpretacin podran ejercer la misma atribucin, en lo que constituira una notoria
duplicidad de funciones por las dos ramas mencionadas del Poder Pblico. Anota sin
embargo la Corte que ello no es as porque, en tanto que al Congreso compete expedir las
normas que respecto de la determinacin de la estructura de la administracin juzgue
convenientes, ello ocurre sin desmedro de la facultad constitucional del Presidente de la
13
El texto completo de la norma dice as: 7. Determinar la estructura de la administracin nacional y crear,
suprimir o fusionar ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos pblicos
y otras entidades del orden nacional, sealando sus objetivos y estructura orgnica; reglamentar la creacin y
funcionamiento de las corporaciones autnomas regionales dentro de un rgimen de autonoma; as mismo,
crear o autorizar la constitucin de empresas industriales y comerciales del Estado y sociedades de economa
mixta.
 8

Repblica para suprimir o fusionar, que ste ha de ejercer de conformidad con la ley.
Las competencias no son idnticas y se trata simplemente de dos momentos diferentes en
el proceso de las reformas a la estructura administrativa nacional. 14
El doctor lvaro Tafur Galvis, en aclaracin de voto a la sentencia C-121 de 2004 de la
Corte Constitucional, explica que el numeral 7 del artculo 150 se refiere a la atribucin
de determinar la estructura de la administracin nacional mediante el sealamiento de los
elementos bsicos de esa estructura y la precisin sobre las tipologas de organismos y
entidades que la integran y su interrelacin administrativa y jurdica.
Puesto que las facultades presidenciales para suprimir, fusionar y modificar estructuras
administrativas quedaron sujetas a una reserva de ley, las normas respectivas quedaron en
suspenso hasta que el Congreso expidi la ley 489 de 1998. Dado que sobre esta ley
recay una sentencia de inconstitucionalidad parcial, 15 fue necesario complementarla con
la ley 790 de 2002.
Del nuevo orden constitucional sobre competencias para organizar y reformar la
administracin, en pleno vigor gracias al completo desarrollo legislativo de sus preceptos,
se desprende que el Congreso de la Repblica conserva facultad privativa para crear
entidades u organismos administrativos, y que el Presidente de la Repblica es titular de
competencia constitucional permanente para suprimir y fusionar entidades u organismos
administrativos nacionales, as como para modificar su estructura.
De esta manera resultan considerablemente disminuidas las competencias del Congreso
para determinar la estructura de la administracin nacional, porque si bien este la
determina al crear entes nuevos, tambin la determina el Presidente cuando resuelve
autnomamente suprimir, fusionar o reestructurar las entidades u organismos
administrativos existentes. Quiere ello decir que la facultad para determinar la estructura
de la administracin nacional, en principio privativa del Legislativo, ha terminado siendo
una competencia compartida entre el Congreso y el Gobierno Nacional. No sobra advertir
que las leyes que versen sobre estructura de la administracin, de acuerdo con el artculo
154 de la Carta, nicamente pueden ser dictadas o reformadas por iniciativa del Gobierno
Nacional.

Respecto de la forma como han quedado distribuidas estas competencias entre los
poderes Legislativo y Ejecutivo, es muy interesante la observacin que en salvamento de
voto a la citada sentencia C-702 de 1999 hacen los magistrados Eduardo Cifuentes
Muoz y Vladimiro Naranjo Mesa, en el sentido de que En el artculo 38 de la Ley 489
de 1998 el legislador determin la estructura de la Administracin nacional, al describir
genricamente los tipos de organismos y entidades que integran la Rama Ejecutiva del
Poder Pblico en el orden nacional. 16 Y concluyen con impecable lgica as: Esta
14
Sentencia C-702 de 1999.
15
Ibid.
16
El texto es el siguiente: Art. 38.- INTEGRACIN DE LA RAMA EJECUTIVA DEL PODER PUBLICO
EN EL ORDEN NACIONAL. La Rama Ejecutiva del Poder Pblico en el orden nacional, est integrada por
los siguientes organismos y entidades:
1. Del Sector Central:
 9

estructura es inmodificable por el Presidente, lo que no ocurre con la estructura interna de

cada una de estas entidades, para lo cual se encuentra facultado por el numeral 16 del
artculo 189 de la Carta. Una vez el legislador define la estructura de una entidad, el
Presidente, siguiendo los criterios y reglas generales, est facultado para modificarla.

Es interesante observar que al Presidente de la Repblica se le confieren nicamente

aquellas facultades orientadas a conservar el tamao actual de la administracin
(reestructurar) o a disminuirlo (fusionar o suprimir) y que, para aumentar el tamao de la
administracin (crear) es indispensable el concurso del Congreso. Se evidencia, as, una
poltica constitucional en materia de reforma del Estado, consonante con las tendencias
contemporneas, en el sentido de dificultar, mediante la imposicin del trmite
legislativo, todo aumento en el tamao del Estado, y la de facilitar toda iniciativa para
disminuirlo, mediante la concesin de facultad permanente al Presidente para que lo haga
en cualquier tiempo, por su libre iniciativa, mediante decreto.

b. Desarrollo legal de los preceptos constitucionales.

Fue necesario esperar hasta 1998 para que el Congreso diera el paso de regular las
facultades presidenciales sobre reforma de la Administracin previstas en los numerales
15 y 16 del artculo 189 de la Constitucin. Se trata de la ley 489 de 1998, 17 que adems
estableci nuevas reglas generales de organizacin y funcionamiento para la
Administracin Nacional y otorg facultades extraordinarias al Presidente de la
Repblica para reformarla.
a) La Presidencia de la Repblica;
b) La Vicepresidencia de la Repblica;
c) Los Consejos Superiores de la administracin;
d) Los ministerios y departamentos administrativos;
e) Las superintendencias y unidades administrativas especiales sin personera jurdica.
2. Del Sector descentralizado por servicios:
a) Los establecimientos pblicos;
b) Las empresas industriales y comerciales del Estado;
c) Las superintendencias y las unidades administrativas especiales con personera jurdica;
d) Las empresas sociales del Estado y las empresas oficiales de servicios pblicos domiciliarios;
e) Los institutos cientficos y tecnolgicos;
f) Las sociedades pblicas y las sociedades de economa mixta;
g) Las dems entidades administrativas nacionales con personera jurdica que cree, organice o autorice la ley
para que formen parte de la Rama Ejecutiva del Poder Pblico.
Pargrafo 1. Las sociedades pblicas y las sociedades de economa mixta en las que el Estado posea el
noventa por ciento (90%) o ms de su capital social, se someten al rgimen previsto para las empresas
industriales y comerciales del Estado.
Pargrafo 2. Adems de lo previsto en el literal c) del numeral 1 del presente artculo, como organismos
consultivos o coordinadores, para toda la administracin o parte de ella, funcionarn con carcter permanente
o temporal y con representacin de varias entidades estatales y, si fuere el caso, del sector privado, los que la
ley determine. En el acto de constitucin se indicar el Ministerio o Departamento Administrativo al cual
quedaren adscritos tales organismos.
17
Por la cual se dictan normas sobre la organizacin y funcionamiento de las entidades del orden nacional, se
expiden las disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio de las atribuciones previstas en los
numerales 15 y 16 del artculo 189 de la Constitucin Poltica y se dictan otras disposiciones.
 10

Al revisar la constitucionalidad de esta ley la Corte Constitucional, mediante sentencia C-

702 del 20 de septiembre de 1999, declar contrarias a la Carta Poltica y por tanto sin
efecto, entre otras disposiciones, los artculos 51 (sobre fusin); 53 (sobre escisin); los
literales b), c), d), g), h), e i) del artculo 54 (sobre modificacin de estructuras) y 120 (de
facultades extraordinarias).

En consecuencia, quedaron a salvo las facultades del Presidente para suprimir y

reestructurar (paradjicamente, en relacin con esta facultad el Presidente vio aumentado
su poder discrecional, pues la Corte redujo las condiciones que impona la ley para
ejercerla), pero perdi la de fusionar.

Fue necesaria por tanto una nueva ley, la 790 de 2002, 18 que sent las bases jurdicas
para poner en marcha la ms importante reforma administrativa de los ltimos tiempos,
programa bandera del gobierno del Presidente lvaro Uribe Vlez, y que se identifica
con el nombre de Programa de Renovacin de la Administracin Pblica: Hacia un
Estado Comunitario PRAP. 19

Dicha ley cumpli varios propsitos. En primer lugar, confiri facultades extraordinarias
al Presidente de la Repblica para adelantar una vasta reforma de la administracin
nacional en aquellas modalidades de reforma administrativa que no puede ejercer con sus
facultades ordinarias (escisin, creacin, traslado de funciones, reorganizacin de los
sectores administrativos) y fij criterios generales para este propsito: racionalizar la
organizacin y funcionamiento de la Administracin Pblica, garantizar la sostenibilidad
financiera de la Nacin, subsanar problemas de duplicidad de funciones y de colisin de
competencia entre organismos y entidades, procurar una gestin por resultados y mayor
participacin ciudadana, profundizar el proceso de descentralizacin administrativa
trasladando competencias del orden nacional hacia el orden territorial, establecer y
mantener una relacin racional entre los empleados misionales y de apoyo, desarrollar
criterios de gerencia en la administracin pblica.

En segundo lugar la ley 790 regul de manera permanente, en el artculo 2, la facultad

constitucional del Presidente para fusionar entidades u organismos nacionales.
20
En tercer lugar fusion seis ministerios para reducirlos a solo tres y fij el nmero,
18
Por la cual se expiden disposiciones para adelantar el programa de renovacin de la administracin pblica
y se otorgan unas facultades extraordinarias al Presidente de la Repblica.
19
Otros documentos oficiales que definen los contenidos y alcance de este Programa son: la Directiva
Presidencial No. 10 del 20 de agosto de 2002, el Documento CONPES N 3248 - Renovacin de la
Administracin Pblica de octubre 20 de 2003 y diversos apartes de la ley 812 de 2003 Plan Nacional de
Desarrollo 2003-2006, hacia un Estado comunitario.

20
Del Ministerio del Interior y el Ministerio de Justicia y del Derecho para conformar el Ministerio del
Interior y la Justicia, del Ministerio de Comercio Exterior y el Ministerio de Desarrollo Econmico para
conformar el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, y del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social y
el Ministerio de Salud para conformar el Ministerio de la Proteccin Social.
 11

denominacin, orden y precedencia de los Ministerios que actualmente rige.

21
Adicionalmente expidi un conjunto de normas de proteccin social para aplicar en la
ejecucin del PRAP, as como disposiciones sobre tecnologas y procedimientos de
gobierno electrnico (gobierno en lnea) y medidas unificadas y coordinadas en toda la
administracin para la defensa judicial de la Nacin.

2. Facultad privativa del Legislador para crear

La Constitucin reserva al Congreso de la Repblica, en el artculo 150 numeral 7, la

facultad de crear ministerios, departamentos administrativos, superintendencias,
establecimientos pblicos y otras entidades administrativas del orden nacional sealando
sus objetivos generales y su estructura orgnica.

Se trata de una clusula abierta, en cuanto concierne a la tipologa de las entidades y

organismos administrativos constitucionalmente autorizados o posibles, pues adems de
los tipos especficamente enunciados en la Carta, el Congreso bien podra crear otras
entidades administrativas del orden nacional. Esta circunstancia confiere al Congreso
libertad de configuracin legislativa para crear entes administrativos sui generis o de
rgimen especial, a los cuales puede sealarles los objetivos y la estructura orgnica que
le parezcan convenientes o adecuados. El concepto de libertad de configuracin
legislativa en materia de organizacin administrativa, que no ha sido debidamente
precisado por la jurisprudencia, ha dado lugar, con todo, a diferentes apreciaciones que
debern ser depuradas para permitir el avance terico en este tema. 22

El artculo 50 de la ley 489 de 1998, al precisar el contenido mnimo de la ley (o el

decreto legislativo) que disponga la creacin de un organismo o entidad administrativa,
indica que dicho acto deber determinar los objetivos, la estructura orgnica y el soporte
presupuestal de conformidad con los lineamientos fiscales del Ministerio de Hacienda y
Crdito Pblico. En cuanto a la estructura orgnica precisa que esta nocin se compone
de los siguientes elementos: denominacin de la entidad u organismo, naturaleza jurdica
y el consiguiente rgimen jurdico, sede, integracin del patrimonio, sealamiento de los
rganos superiores de direccin y administracin y forma de integracin y de designacin
de sus titulares, el Ministerio o el Departamento Administrativo al cual estar adscrito o
vinculado.

21
1. Ministerio del Interior y de Justicia, 2. Ministerio de Relaciones Exteriores, 3. Ministerio de Hacienda y
Crdito Pblico, 4. Ministerio de Defensa Nacional, 5. Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, 6.
Ministerio de la Proteccin Social, 7. Ministerio de Minas y Energa, 8. Ministerio de Comercio, Industria y
Turismo, 9. Ministerio de Educacin Nacional, 10. Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial,
11. Ministerio de Comunicaciones, 12. Ministerio de Transporte y 13. Ministerio de Cultura.
22
As las cosas, las palabras sobre las cuales recae la impugnacin tendran que declararse
inconstitucionales, si no fuera porque tambin es posible que el legislador, en ejercicio de su libertad de
conformacin de la estructura administrativa, asigne a ciertos entes vinculados funciones administrativas.
(Corte Constitucional, Sentencia C-666 de 2000, expediente D-2706)
 12

Situacin especial se ha presentado con una modalidad especfica de reforma

administrativa no expresamente prevista en la Constitucin: la escisin de entidades. Que
es, por cierto, operacin inversa a la fusin. La ley 489 de 1998 abord esta materia en el
artculo 53, que facultaba al Presidente de la Repblica para escindir las empresas
industriales y comerciales del Estado y sociedades de economa mixta cuando ello fuere
conveniente para el mejor desarrollo de su objeto. Sin embargo este artculo fue
declarado inexequible por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-702 de 1999,
con fundamento en el siguiente razonamiento: En el artculo 53, el Congreso facult al
Presidente de la Repblica a crear empresas industriales y comerciales del Estado y
sociedades de economa mixta, por la va de la escisin de las existentes, lo cual es a
todas luces contrario al numeral 7 del artculo 150 de la Carta Poltica, conforme al cual
corresponde al Congreso, por medio de ley, ejercer la funcin de crear o autorizar la
constitucin de empresas industriales y comerciales del Estado y sociedades de
economa mixta. Represe, adems, que en el caso de las sociedades de economa mixta
no slo concurren aportes o recursos pblicos, sino tambin aportes de particulares, con
base en acuerdos de voluntades, a partir del acto de autorizacin. Por tanto, ser
declarado inexequible.

En otras palabras, para la Corte, no sin razn, el acto de escindir supone creacin de
entidades nuevas, pues donde antes solo existi una entidad, la escisin al partirla entrega
dos, y ello es evidentemente un poder reservado por la Constitucin al Congreso de la
Repblica.

Se ha llegado incluso a cuestionar la facultad del propio Congreso de la Repblica para

escindir entes administrativos, pues tal operacin no figura expresamente enunciada en el
numeral 7 del artculo 150 de la Carta. Sobre este particular ha declarado recientemente
la Corte Constitucional: Si bien el numeral 7 del artculo 150 del ordenamiento superior
no se refiere expresamente a la figura de la escisin, como lo afirman los demandantes,
ella se deriva de la atribucin del Congreso de la Repblica para determinar la estructura
de la administracin nacional, pues, segn lo define el Diccionario de la Real Academia
de la Lengua Espaola, escindir significa cortar, dividir, separar, y en ese orden una
entidad u organismo del orden nacional puede ser objeto de divisin o separacin con el
objeto de lograr ms eficiencia en la prestacin del servicio, lo cual encaja perfectamente
dentro de la facultad del Congreso de determinar la estructura de la administracin
nacional, y constitucionalmente no exista impedimento alguno para que esa facultad
fuera trasladada temporalmente al Presidente de la Repblica. 23

3. Facultades del Presidente para reformar o reordenar la Administracin

El Presidente de la Repblica es titular de facultades constitucionales propias, con

vigencia permanente 24 e indefinida, que ejerce de conformidad con lineamientos

23
Sentencia C-121 de febrero 17 de 2004, expediente D-4791
24
As mismo, el artculo 189 numeral 15 superior asigna al Presidente de la Repblica, con carcter
permanente, la funcin de suprimir o fusionar entidades u organismos administrativos nacionales de
 13

generales de naturaleza legal, para reorganizar la administracin nacional bajo su

suprema autoridad, esto es, para introducir cambios en relacin con las organizaciones
administrativas existentes y los respectivos empleos. Sobre este particular ha dicho la
Corte Constitucional: ...la funcin de reformar la estructura de los organismos
administrativos, enunciados en el numeral 16 del artculo 189 de la Constitucin Poltica,
corresponde al Presidente pero dentro del marco que trace el legislador. Se trata entonces
de una funcin permanente del Presidente de la Repblica pero cuyo ejercicio est sujeto
a los principios y reglas generales que al efecto enuncie el legislador, quien precisamente
los enunci en el mencionado artculo 54 de la ley 489 de 1998. 25

Dichas competencias han sido resumidas por la propia Corte Constitucional en los
siguientes trminos: La Constitucin Poltica reconoce al Presidente de la Repblica,
como suprema autoridad administrativa, las atribuciones consistentes en reordenar la
estructura de la administracin central mediante la creacin, fusin o supresin, conforme
a la ley, de los empleos que demande la administracin central, con el sealamiento de
sus funciones especiales y la fijacin de sus dotaciones y emolumentos; suprimir o
fusionar entidades u organismos administrativos nacionales; as como modificar la
estructura de los Ministerios, departamentos administrativos y dems entidades u
organismos administrativos nacionales, de conformidad con la ley. As pues, estas
facultades le permiten al Ejecutivo adecuar las entidades y organismos mencionados a las
polticas del gobierno, de conformidad con los principios y reglas generales que para el
efecto defina el Legislador, mediante una ley que seale el mbito de accin y decisin
del Ejecutivo. 26

A continuacin analizaremos las facultades presidenciales de reorganizacin institucional,

consistentes en fusionar, suprimir y modificar la estructura de entidades y organismos de
la administracin.

a. Fusin

El artculo 2 De la ley 790 de 2002 (Fusin de entidades u organismos nacionales)

restableci la facultad del Presidente para fusionar, que la Corte Constitucional haba
declarado inexequible por sentencia C-702 de 1999. 27

conformidad con la ley. En cumplimiento de esta atribucin, el Presidente ya no slo debe respetar los lmites
fijados en la Constitucin Poltica en esta materia, sino tambin los sealados en la ley correspondiente (Corte
Constitucional, sentencia C-150 de 2004).
25
Sentencia C-702 de 1999
26
Sentencia C-209 de 1997
27
Razon de esta manera la Corte: el legislador no puede descender a la reglamentacin particular y
concreta, por cuanto, en tal caso, invade la rbita de las funciones que compete desarrollar y cumplir al
Presidente de la Repblica; tampoco puede la ley ser de una amplitud de tal naturaleza que deje campo abierto
a la arbitrariedad, pues, en tal caso, a pretexto de sealar al Ejecutivo criterios y objetivos generales, en
realidad se despoja el Congreso de funciones que la Carta asign a l y no a ninguna otra autoridad. Por lo
que hace al artculo 51 de la ley demandada, se incurre por el legislador, en los dos vicios acabados de
mencionar.
 14

El rgimen vigente sobre fusiones exige, como regla general, que se trate de entidades u
organismos administrativos del orden nacional con objetos afines. 28 Adicionalmente
establece una serie de causales. La fusin ser procedente cuando se presente al menos
una de las siguientes: que la institucin absorbente tenga capacidad para asumir los
objetivos y las funciones de la fusionada de acuerdo con evaluaciones tcnicas; por
razones de austeridad fiscal o de eficiencia administrativa; cuando se presenten costos
injustificados de la entidad absorbida de acuerdo con evaluaciones tcnicas; cuando
exista duplicidad de funciones; cuando los objetivos y funciones deban ser cumplidos por
la absorbente, de acuerdo con evaluaciones tcnicas; cuando sea procedente como medida
preventiva para evitar la liquidacin de la absorbida.

La fusin puede ocurrir mediante absorcin de una entidad por parte de otra, o puede dar
lugar a la creacin de una nueva entidad u organismo. En el primer caso, la naturaleza
jurdica, su rgimen de contratacin y el rgimen laboral de la entidad resultante de la
fusin sern los de la absorbente. Adems los costos de funcionamiento de la absorbente
no podrn superar la suma de los costos de las entidades fusionadas. Cuando la fusin
implique la creacin de una nueva entidad u organismo, los costos de esta no podrn
superar los que tenan las fusionadas. En todo caso, al ordenar la fusin, el Presidente
armonizar los elementos de la estructura de la entidad resultante.

b. Supresin

De acuerdo con jurisprudencia de la Corte Constitucional, La supresin de una entidad

en principio implica su desaparicin de la estructura misma de la administracin pblica,
la cesacin o el traslado de sus funciones, el licenciamiento o el traslado de su personal y
la liquidacin de su patrimonio, el cual puede traspasarse a otras entidades o
dependencias del Estado, al igual que sus activos y archivos. 29

La facultad presidencial para suprimir est regulada en el artculo 52 de la ley 489 de

1998, conforme a la cual la supresin es procedente cuando los objetivos sealados al
organismo o entidad hayan perdido su razn de ser, o cuando sean transferidos a otros
organismos nacionales o a las entidades del orden territorial. Tambin procede cuando las
evaluaciones de la gestin administrativa aconsejen su supresin o la transferencia de
funciones a otra entidad, y cuando exista duplicidad de objetivos o de funciones
esenciales con otra u otras entidades.

El acto que ordene la supresin, disolucin y liquidacin, dispondr sobre la subrogacin

de obligaciones y derechos de los organismos o entidades suprimidas o disueltas, la

28
Los ministerios y departamentos administrativos no pueden ser objeto de supresin o fusin mediante
facultades gubernamentales, porque esta medida se encuentra reservada al Legislador, al tenor del artculo 206
de la Constitucin.
29
Corte Constitucional, Sentencia No. C-032 de 1996.
 15

titularidad y destinacin de bienes o rentas, los ajustes presupuestales necesarios, el

rgimen aplicable a la liquidacin y, de conformidad con las normas que rigen la materia,
la situacin de los servidores pblicos. Tratndose de entidades sometidas al rgimen
societario, la liquidacin se regir por las normas del Cdigo de Comercio en cuanto
fueren compatibles con la naturaleza de la entidad cuya liquidacin se realiza.

c. Reestructuracin
La cuestin constitucional. La jurisprudencia de la Corte Constitucional toma como
punto de partida el numeral 7 del artculo 150, para hacer una triangulacin con el
numeral 16 del artculo 189 de la Carta y el artculo 50 de la ley 489 de 1998, que
reglamenta la norma constitucional, y extraer as una doctrina que restringe
considerablemente el alcance de las medidas de reestructuracin permitidas al Ejecutivo.

La premisa de la Corte consiste en que es al Congreso a quien corresponde determinar

la estructura de la administracin nacional y, en relacin con cada entidad u organismo
del orden nacional, sealar sus objetivos y estructura orgnica. De donde resulta que,
para modificar los objetivos de una entidad o su estructura orgnica, cuyos elementos
enumera el artculo 50 de la ley 489 de 1998, se requiere inexorablemente de ley. 30 De
esta manera ha deducido la Corte que el Presidente de la Repblica, en ejercicio de su
facultad para reestructurar entidades u organismos, no puede modificar la composicin de
los sectores administrativos, 31 as como tampoco, por razn de lo dispuesto en el artculo

30
Ley 489 de 1998, artculo 50: Art. 50.- CONTENIDO DE LOS ACTOS DE CREACIN. La ley que
disponga la creacin de un organismo o entidad administrativa deber determinar sus objetivos y estructura
orgnica, as mismo determinar el soporte presupuestal de conformidad con los lineamientos fiscales del
Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico.
La estructura orgnica de un organismo o entidad administrativa comprende la determinacin de los
siguientes aspectos:
1. La denominacin.
2. La naturaleza jurdica y el consiguiente rgimen jurdico.
3. La sede.
4. La integracin de su patrimonio.
5. El sealamiento de los rganos superiores de direccin y administracin y la forma de integracin y
de designacin de sus titulares, y
6. El Ministerio o el Departamento Administrativo al cual estarn adscritos o vinculados.

31
El concepto de "estructura" comprende no solamente las entidades y organismos que integran la
administracin nacional, sino las modalidades de relacin jurdica y administrativa entre ellas, en el interior
de cada uno de los sectores en que obra la administracin pblica. Por tanto, la atribucin de sealar la
estructura de la administracin nacional es privativa del legislador, y tambin lo es -por supuesto- la de
establecer cmo est compuesto cada sector administrativo y la de indicar el grado de relacin -vinculacin o
adscripcin- existente entre cierta entidad o determinado organismo y el ministerio o departamento
administrativo que encabeza el sector correspondiente La atribucin de definir cmo est integrado un
sector administrativo y de establecer la adscripcin o vinculacin de un organismo o entidad a determinado
ministerio o departamento administrativo es privativa del legislador. (Corte Constitucional, Sentencia C-
1437 de 2000).
 16

206 de la Constitucin, 32 cambiar la denominacin ni el orden de precedencia de los

ministerios y departamentos administrativos. 33

Otra es la lectura constitucional del Consejo de Estado, pues parte no del artculo 150
numeral 7 sino del artculo 189 numeral 16. La facultad presidencial para modificar
estructuras administrativas tiene origen directamente en el numeral 16 del artculo 150 de
la Constitucin, abarca indistintamente todo tipo de estructura administrativa e incluye,
por tanto, la estructura orgnica a que alude el numeral 7 del artculo 150.

El Consejo de Estado no le concede tanta entidad al concepto de estructura orgnica,

que en realidad no corresponde a una nocin tcnica precisa y es ya obsoleto en la
moderna concepcin de la Administracin Pblica. En sus providencias ha preferido
utilizar una concepcin genrica de estructura administrativa, sin adjetivos, para
reconocerle al Presidente de la Repblica una amplia capacidad para adelantar reformas
estructurales. Es as como dicha Corporacin ha sostenido:Al respecto, ha de tenerse en
cuenta que la facultad de Modificar la estructura, de una parte, supone la preexistencia
de una entidad, de las relacionadas en el numeral 16 (Ministerio, Departamento
Administrativo o cualquiera otra entidad u organismo administrativo nacional) y, de otra
parte, entraa la posibilidad de transformar o renovar la organizacin o estructura de
tales instituciones, mediante la supresin, creacin, o transformacin de sus dependencias
internas, con la consiguiente reasignacin de funciones y competencias, con sujecin a
los principios y reglas generales que defina la ley; sin perjuicio de que, junto con las
modificaciones, se recoja en un mismo decreto toda la regulacin concerniente al
organismo, incluyendo las disposiciones que no sean objeto de cambio .... 34

En este interesante fallo se sostiene sin dubitacin que los poderes presidenciales para
reformar estructuras mediante decreto ordinario abarca todos los elementos constitutivos
de la estructura orgnica enumerados por el artculo 50 de la ley 489 de 1998: En lo
concerniente al concepto de estructura, en la misma sentencia la Sala precis que, de
acuerdo con el artculo 50 de la Ley 489 de 1998, los aspectos contemplados como
componentes de la estructura orgnica de una entidad son su naturaleza jurdica, su
adscripcin, la organizacin, funciones y competencias generales y de sus respectivos
rganos y dependencias, as como los regmenes presupuestal, financiero y jurdico.
Siendo entonces la naturaleza jurdica un elemento constitutivo de la estructura orgnica
de las entidades de la Administracin Nacional y estando facultado el Presidente de la
Repblica para modificar tal estructura, es menester concluir que en virtud de dicha
atribucin puede modificar la naturaleza jurdica de las mismas, sin que ello pueda
tomarse como supresin o creacin de la entidad de que se trate en cada caso.
32
Artculo 206.- El nmero, denominacin y orden de precedencia de los ministerios y departamentos
administrativos sern determinados por la ley.
33
Corte Constitucional, sentencia C-727 de 2000.
34
Consejo de Estado, Seccin Primera, sentencia de 26 julio de 2001, Exp. 5849 (doctrina reiterada por la
misma Seccin Primera en sentencia de 7 marzo de 2002, Exp. 6455)
 17

El Consejo de Estado ha entendido las facultades presidenciales para modificar las

estructuras administrativas con criterio ms amplio, y ha puntualizado que aquellas
comprenden la posibilidad de suprimir, crear o transformar dependencias internas, con la
consiguiente reasignacin de funciones y competencias, y que el respectivo decreto puede
reunir en su texto, junto con las nuevas regulaciones concernientes al organismo, las
disposiciones precedentes que deben seguir rigiendo. 35

Apelando a razones tomadas quiz de la teora de las organizaciones, y en general de la

ciencia administrativa, y en todo caso trascendiendo la letra menuda de los incisos, el
Consejo de Estado ha procurado desarrollar tesis que se traduzcan en la eficacia de las
normas por el fin o propsito a que estas deben servir desde el punto de vista de la
administracin. Esta posicin de avanzada se evidencia en los siguientes razonamientos
de la Seccin Primera: El principio del efecto til de las normas obliga a desechar esa
interpretacin pues de acogerse, se hara nugatoria la competencia que
constitucionalmente corresponde al Presidente de la Repblica conforme al numeral 16
del artculo 189 de la Constitucin. Es manifiesto que por necesidad lgica la
reestructuracin de una entidad comporta cambios en la denominacin, objetivos, en
sus rganos de direccin y administracin, en sus funciones, como tambin ajustar la
estructura interna y la planta de personal en funcin de las modificaciones efectuadas, y
que todo ello est comprendido en el alcance de la funcin de 16) Modificar la
estructura de los ministerios, departamentos administrativos y dems entidades u
organismos administrativos nacionales, con sujecin a los principios y reglas generales
que defina la ley que el citado precepto confiere al Presidente de la Repblica. La
acusacin no prospera. As habr de decidirse. Adems, de aceptarse la tesis del actor
se petrificara la estructura de la administracin nacional, impidindosele al Presidente
de la Repblica, Suprema Autoridad Administrativa adaptarla a necesidades siempre
cambiantes, ajustarla a los requerimientos fiscales y presupuestales as como a las
prioridades del Plan del Gobierno Nacional. 36

La friccin entre los artculos 150-7 y 189-16 obedece a que sus textos no fueron
debidamente armonizados por el constituyente. Al oponerlos como hace la Corte
Constitucional no se desarrolla un debate de altura sobre principios constitucionales ni
sobre teoras administrativas, sino una discusin anodina sobre diferencias gramaticales
que no sirve a ningn propsito racional.

La esterilidad de la tradicional doctrina constitucional que pretende distinguir entre

estructura orgnica y estructura interna para extraer de all consecuencias significativas,
se demuestra por sus efectos prcticos. En el estado actual de la legislacin no tiene
sentido alguno que el Presidente de la Repblica pueda suprimir por decreto un
establecimiento pblico o fusionar dos empresas estatales, pero carezca de facultad para

35
Consejo de Estado, Seccin Primera, sentencia de junio 15 de 2000. Consejero Ponente: Juan Alberto Polo
Figueroa.
36
Consejo de Estado, Seccin Primera, Consejero Ponente Doctor Camilo Arciniegas, Exp. 6758.
 18

modificar el nombre de un Departamento Administrativo o cambiar la sede de un instituto

tecnolgico.

El rgimen legal. El artculo 54 de la ley 489 de 1998 desarrolla y reglamenta la facultad

presidencial para modificar la estructura de entidades u organismos administrativos.
Luego de la sentencia C-702/99 de la Corte Constitucional la facultad presidencial para
reestructurar entidades u organismos est sometida a los siguientes principios y reglas
generales: principios de eficiencia y racionalidad de la gestin pblica; evitar la
duplicidad de funciones; armona, coherencia y articulacin entre las actividades que
realice cada una de las dependencias; asignacin de funciones especficas a cada una de
las dependencias de la entidad u organismo; se podrn fusionar, suprimir o crear
dependencias internas en cada entidad u organismo administrativo, y podr otorgrseles
autonoma administrativa y financiera sin personera jurdica; supresin o fusin de
dependencias con el objeto de evitar duplicidad de funciones; supresin o fusin de
empleos que no sean necesarios; expedicin de nueva planta de personal.

Cuestin interesante se ha planteado en relacin con la posibilidad de suprimir funciones

en procesos de reestructuracin. Organizar la administracin de una entidad u organismo
implica no solo diseo de estructuras sino definicin de las funciones que corresponde
desempear a la respectiva estructura organizacional. Los cambios organizacionales
inciden inevitable y necesariamente en las funciones encomendadas a dicha organizacin.
Carecera de sentido y efectos prcticos que las entidades pudieran transformar su
organizacin y a pesar de ello debieran seguir haciendo exactamente lo mismo.

En el artculo 54 de la ley 489 de 1998 no existe prohibicin para modificar el elenco de

funciones a cargo de una entidad u organismo administrativo, bien sea para aumentarlas o
para disminuirlas. Contiene en cambio un mandato claro para suprimirlas cuando se
presenten duplicidades de funciones y actividades (literal l) y el literal a) lo permite
cuando sea necesario hacer valer los principios de eficiencia y racionalidad de la gestin
pblica.

Igualmente relevante es que el literal f) del mismo artculo 54 fija como principio o regla
general para la procedencia de la reestructuracin que cada una de las dependencias
tendr funciones especficas, pero todas ellas debern colaborar en el cumplimiento de las
funciones generales y en la realizacin de los fines de la entidad u organismo. Si la
reestructuracin redisea en alguna medida las funciones generales y los fines de la
entidad, ello bien puede traducirse en la asignacin de nuevas funciones o en el recorte de
algunas de ellas, sin que necesariamente deban pasar a otra parte de la Administracin
Pblica.

No puede pasarse por alto, adems, que el literal m) del mismo artculo 54 menciona
expresamente la supresin de funciones cuando se reestructura una entidad u organismo.
En efecto, estipula este literal que, cuando se supriman o fusionen los empleos que no
sean necesarios (y ello ocurre frecuentemente como consecuencia de una modificacin de
 19

la estructura), debern distribuirse o suprimirse las funciones especficas que ellos

desarrollaban.

III. Conclusin. La reforma administrativa permanente

Antes de la Constitucin de 1991 rigi un criterio estricto y cerrado en la definicin

jurdica de los tipos de organismos que podan integrar la Rama Ejecutiva, y la facultad
para crear, suprimir, fusionar o reestructurar organismos o entidades en la administracin
estuvo reservada al Congreso de la Repblica. Las reformas administrativas de carcter
general eran un acontecimiento excepcional, que slo se present en contadas
oportunidades, a partir de leyes de facultades extraordinarias.

A partir de 1991, y merced a su desarrollo mediante las leyes 489 de 1998 y 790 de 2002, a
la ley se reserva nicamente la facultad de crear. Las competencias para suprimir, fusionar
o reestructurar han sido transferidas al Ejecutivo, que las ejerce por medio de decretos con
sujecin a principios y reglas generales trazados en las leyes mencionadas.

El nuevo sistema alienta la implementacin de mecanismos que apuntan a una constante

evaluacin, monitoreo y ajuste de la administracin por desempeo y por resultados, y
admite que la dinmica de la vida econmica y social de nuestro tiempo demanda del
Estado una mayor capacidad de adaptacin administrativa a los cambios, para dar
respuestas prontas a hechos sobrevinientes, as como para introducir ajustes
organizacionales y funcionales que permitan a la administracin mantenerse en sintona y
sincrona con los acontecimientos internos y externos que afectan a la sociedad y generan
nuevas demandas en el Estado.

La reforma administrativa, que antao era un acontecimiento excepcional de ocurrencia

ocasional, ha pasado a convertirse en un proceso continuo o permanente de la
administracin. Ello suscita una reflexin constante sobre la gestin y el desempeo y la
idoneidad organizacional para el cumplimiento eficaz y eficiente de los cometidos
estatales, y aviva la necesidad de desarrollar, al interior de la administracin, una cultura
de autoevaluacin y mejoramiento continuo.

La reforma administrativa permanente convierte a la administracin estatal en cuestin

central del debate poltico y en especial de los programas presidenciales de Gobierno, as
como en objeto primordial de anlisis e investigacin en el medio acadmico.