DESCENTRALIZACIN, AUTONOMA MUNICIPAL Y PODER LOCAL EN

COLOMBIA. BALANCE Y PERSPECTIVAS DE UN PROCESO A 2004 1

Por: Augusto Hernndez Becerra

I. Introduccin

El municipio colombiano, al igual que todos los municipios de Amrica Latina, organiz a
comienzos del siglo XIX la revuelta de la independencia y es con sobrado ttulo la
institucin germinal de la repblica. Por entonces los ayuntamientos se declararon libres de
la metrpoli espaola, financiaron la defensa armada de la recin proclamada soberana, y
pusieron el cimiento de las instituciones al elegir autoridades propias y redactar las
primeras constituciones. De esta manera los municipios ganaron, inobjetablemente, la
condicin de unidad bsica o clula fundamental del Estado que la teora poltica les
atribuye.

Habiendo sido artfices de la libertad poltica y del ideal republicano, los municipios
sacrificaron su autonoma original en aras del Estado, y durante muchos aos
permanecieron en una especie de hibernacin de la cual solo han venido a despertar hace
apenas unos cuantos lustros. El centralismo atvico de los gobiernos latinoamericanos,
comn a estados unitarios y federales, 2 hizo crisis a finales del siglo XX. El Estado
centralizado debi reconocer entonces su incapacidad para proveer a la sociedad, con
calidad, oportunidad y equidad, los bienes y servicios pblicos que justifican su existencia
y por los cuales se pagan impuestos, y apel, como frmula de solucin, a la tcnica de la
descentralizacin. Es de esta manera como la autonoma empieza a retornar del Estado a la
comunidad originaria del contrato social, al municipio.

Colombia, como la mayor parte de los pases del continente, ha registrado durante los
ltimos veinte aos un importante periodo de transformacin del Estado, al influjo de la
poderosa fuerza de la descentralizacin territorial. Puesto que descentralizar consiste en
distribuir competencias y recursos entre los distintos niveles geogrficos de la
administracin pblica, bajo la premisa de fortalecer los gobiernos territoriales, el Estado es
hoy muy diferente, en su organizacin y funcionamiento, del modelo centralizado de
antao, que concentraba el poder en la cspide jerrquica nacional.

La descentralizacin territorial es la tcnica organizacional que, desde la perspectiva del

Estado, procura satisfacer dos demandas formidables de las sociedades de nuestro tiempo:
mayor eficiencia de la administracin pblica y mayor democracia. Dado que la
descentralizacin permite establecer administraciones autnomas en territorios delimitados,
dirigidas por autoridades que eligen los propios habitantes de esos territorios, la
descentralizacin emerge como condicin necesaria, aun cuando no suficiente, para generar
buen gobierno.

1
Publicado en Descentralizacin, administracin pblica y Constitucin. Unin Europea, Universidad
Carlos III y Tribunal Constitucional del Ecuador, Quito, 2005.
2
V. Claudio Vliz. La tradicin centralista de Amrica Latina. Barcelona, Editorial Ariel S.A., 1984.
 2

El nuevo contexto de la descentralizacin territorial ha valorizado el concepto de

autonoma. Autonoma es el atributo esencial de los gobiernos locales, en virtud del cual les
est permitido adoptar e implementar ciertas decisiones por cuenta propia sin injerencia del
gobierno nacional. El estudio terico y emprico de la autonoma tropieza con la dificultad
de que se trata de una expresin polismica. Su significado vara segn el lugar y la poca.
Ni siquiera en teora constitucional o administrativa, aplicadas a la organizacin territorial
del Estado, encontramos una nocin universal de autonoma de los gobiernos locales.
Bastante se ha teorizado e incluso regulado sobre autonoma local, 3 pero no dejar de
sorprendernos lo mucho que varan las doctrinas y sus aplicaciones prcticas de un pas a
otro. Los municipios suelen proclamarse autnomos en las Constituciones y las leyes
modernas. Sin embargo, en cada pas el municipio es autnomo de una manera diferente.

El presente estudio trata de cmo en Colombia el municipio, entendido tradicionalmente

como simple administracin, se transform en gobierno municipal, y pas de simple
agencia local del gobierno nacional a convertirse en gobierno local dotado de apreciable
autonoma. Describe en particular el marco jurdico que ha orientado el proceso de
municipalizacin, analiza los xitos y dificultades de un municipio que sin duda viene en
alza, y comenta las propuestas que se estn formulando para introducirle ajustes y
modernidad en un contexto de regin, nacin y globalidad.

II. Marco jurdico de la descentralizacin territorial y preeminencia del municipio en

el Estado

1. Antecedentes. La Constitucin Poltica de 1886, luego de 23 aos de federalismo,

restableci la forma unitaria del Estado, y a su sombra los gobiernos implantaron sobre
regiones y municipios un centralismo cuartelario. A medida que avanzaba el siglo XX el
modelo centralizado de administracin demostr creciente incapacidad para satisfacer las
necesidades bsicas de la sociedad y atiz el malestar y la inconformidad de la poblacin.
La extendida carencia de servicios pblicos y sociales mnimos, la violencia endmica, el
desempleo, la migracin masiva del campo a las ciudades, la insuficiencia de recursos de
las administraciones territoriales, el estancamiento econmico y la precaria gobernabilidad,
son signos del gran mal del siglo que golpea a las mayoras sociales, y que la opinin
pblica resume y denuncia con una sola palabra: centralismo.

La descentralizacin emerge, as, como respuesta a un clamor popular de cien aos, como
solucin a una prolongada crisis institucional y medio necesario para relegitimar al Estado,
especialmente en las regiones pobres y atrasadas donde ms notoria ha sido su ausencia e
incompetencia. El reclamo secular de la descentralizacin la transforma en mtica ilusin y
el imaginario colectivo llega a identificarla con apertura democrtica, legitimidad,
gobernabilidad, progreso y bienestar. 4

3
Importantes instrumentos internacionales han decantado el concepto, por ejemplo la declaracin del IV
Congreso Panamericano de Municipios de 1953 en Uruguay, la Declaracin Mundial sobre la Autonoma
Local de 1985 en Ro de Janeiro, la Carta Europea de Autonoma Local de 1985 en Estrasburgo y la de
Toronto en 1998.
4
La descentralizacin, al igual que la libertad, es algo que los jefes del pueblo prometen, pero nunca
conceden. Para obtenerla y conservarla el pueblo no debe contar ms que con su propio esfuerzo; y si l
mismo no tiene la voluntad de tal cosa, el mal carece de remedio. (Cit. Por J. Peter Mayer, Alexis de
 3

El sentido comn, decantado de la experiencia universal, indica que, cuando la comunidad

elige a sus propias autoridades, los asuntos pblicos locales sern mejor comprendidos y
manejados, gracias al mayor conocimiento que los administradores tienen de la
problemtica local, y al mayor compromiso personal de estos frente a sus electores. La
proximidad epitelial entre administracin y comunidad facilita el ejercicio de controles
sociales y brinda a la comunidad mayores oportunidades para la democracia participativa.
Sin embargo, de no mediar un necesario componente de profunda reforma poltica, la
descentralizacin, en lugar de incrementar el poder ciudadano en las provincias, podra
reducirse a simple traspaso de poder desde el nivel nacional hacia agentes del mercado y
determinados grupos de poder local. 5

La reforma constitucional de 1968 introdujo algunas novedades en la administracin

territorial (asociaciones de municipios, reas metropolitanas, juntas administradoras locales
en comunas y corregimientos, planificacin con visin y equidad regional, situado fiscal),
tardamente desarrolladas por la ley. De ah que los cambios sustanciales comenzaran a
ocurrir apenas iniciados los aos ochentas. Por entonces el gobierno del presidente
Belisario Betancur (1982-1986) promovi una poltica de descentralizacin territorial
enfocada hacia la autonoma municipal. Medidas de descentralizacin fiscal y de
devolucin de competencias a las entidades territoriales, junto con la eleccin popular de
alcaldes aprobada mediante el acto legislativo N 1 de 1986 fueron los ejes de esta nueva
poltica, que logr continuidad y profundizacin notables con la Constitucin de 1991.
2. Fundamentos constitucionales de la organizacin territorial. La Constitucin Poltica
de 1886 fue enteramente reemplazada por un nuevo texto en 1991. En relacin con la forma
del Estado la nueva Carta fija en su artculo 1 tres principios fundamentales: Estado
unitario, descentralizacin y autonoma de las entidades territoriales. 6 A partir de esta
norma y en diferentes partes del texto, encontramos reglas especialmente significativas para
configurar la organizacin territorial: la Constitucin proclama al municipio como entidad
fundamental de la divisin poltico-administrativa del Estado; 7 define como entidades
territoriales a los departamentos, los distritos, los municipios y los territorios indgenas, y
agrega que la ley podr darles el carcter de entidades territoriales a las regiones y las
provincias (artculo 286); adicionalmente dispone que ciertas materias sern reguladas por
medio de una Ley Orgnica de Ordenamiento Territorial. 8
Un captulo entero de la Carta Poltica (el XI), est dedicado a la organizacin territorial.

Tocqueville, estudio biogrfico de ciencia poltica, Madrid, Editorial Tecnos, 1965, p. 37).
5
Jos Luis Coraggio. La propuesta de participacin en el proceso de decisiones: lmites y posibilidades, en
Ponencia N 14, Instituto Fronesis, Quito, 1994, pp. 3-4.
6
Artculo 1. Colombia es un Estado social de derecho organizado en forma de Repblica unitaria,
descentralizada, con autonoma de sus entidades territoriales, democrtica, participativa y pluralista, fundada
en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la
prevalencia del inters general.
7
Artculo 311. Al municipio como entidad fundamental de la divisin poltico-administrativa del Estado le
corresponde prestar los servicios pblicos que determine la ley, construir las obras que demande el progreso
local, ordenar el desarrollo de su territorio, promover la participacin comunitaria, el mejoramiento social y
cultural de sus habitantes y cumplir las dems funciones que le asignen la Constitucin y las leyes.
8
Artculos 105, 151, 288, 297, 307, 319 y 329 de la Constitucin Poltica.
 4

Su considerable extensin no lo exime, sin embargo, de considerables vacos e

incongruencias que en varias oportunidades hemos sealado. 9 A continuacin haremos
comentario de los principios y reglas constitucionales ms directamente relacionados con el
rgimen local.

a. Estado unitario con descentralizacin de sus entidades territoriales. El Estado unitario

reserva a autoridades del orden nacional la direccin de todas las funciones esenciales del
Estado, entre ellas la administracin. El modelo unitario histrico subordina las
administraciones territoriales a la superioridad jerrquica de las autoridades nacionales y
las reduce a la condicin de simples agentes suyos. La organizacin territorial obedece en
el Estado unitario clsico a una concepcin centralizada del poder. Empero, promediado el
siglo XIX, surgi la necesidad de aligerar la carga administrativa del nivel nacional, y se
liberaron competencias hacia la periferia mediante medidas de delegacin,
desconcentracin y descentralizacin. Por esta razn el Estado unitario de la Constitucin
colombiana de 1886 era ya descentralizado. La palabra descentralizacin no aparece en el
texto de la Constitucin, pero forma parte de la concepcin administrativa conforme a la
cual se organiz la administracin en municipios, provincias y departamentos.

Por estas razones no revisti novedad alguna que el artculo 1 de la Constitucin de 1991
hubiera declarado que Colombia quedaba organizada en forma de repblica unitaria
descentralizada. Hasta este punto se trataba simplemente de ratificar el orden territorial
existente. De hecho la descentralizacin territorial vena haciendo avances considerables,
en cuanto a asignacin de nuevas competencias y de recursos en cuanta sin precedente a
las entidades territoriales, y entonces los alcaldes eran ya elegidos por los habitantes de
cada municipio.

Ha de recordarse que la descentralizacin administrativa apunta a la creacin y

organizacin de administraciones autnomas y por ello se ha entendido, en Derecho
Administrativo, que la autonoma es uno de los efectos de toda descentralizacin y, por
ende, rasgo jurdico relevante de las entidades descentralizadas. En la tradicin jurdica de
origen francs el Derecho Administrativo ensea que si bien, de una parte, la
descentralizacin permite al ente descentralizado disfrutar de personera jurdica,
patrimonio propio y autonoma administrativa, de otra parte queda sujeto a un control de
naturaleza administrativa, denominado control de tutela. Dicho control consiste en una
serie de atribuciones de direccin e intervencin que sobre los entes descentralizados ejerce
la administracin central para que su actividad sea conforme con las orientaciones de la
poltica nacional. El control de tutela pretende ser menos intenso que el de naturaleza
jerrquica, caracterstico este de la organizacin interna de las administraciones
centralizadas, pero en la prctica no es tan leve como suele sostener la doctrina
administrativa francesa. 10

9
V. Augusto Hernndez Becerra. El fermento federalista en la Constitucin de Colombia, en Federalismo en
Colombia y el mundo. Santaf de Bogot, Universidad Externado de Colombia y Consejo Superior de la
Judicatura, 1997. Del mismo autor: El fermento federalista en la Constitucin de Colombia, en Federalismo
en Colombia y el mundo. Santaf de Bogot, Universidad Externado de Colombia y Consejo Superior de la
Judicatura, 1997.
10
Ren Chapus. Droit administratif gnral, Paris, Montchrestien, 1995, t. 1, p. 367.
 5

De lo anterior se colige que la autonoma, como cualidad de las entidades descentralizadas

de que se ocupa el Derecho Administrativo, supone emancipacin del control jerrquico
pero implica, igualmente, sujecin al denominado por el derecho francs (y tambin por el
colombiano) control de tutela, control que en todo caso significa cierto grado de sujecin
del ente descentralizado a potestades administrativas superiores.

Ahora bien, cabe preguntar: Qu ocurre cuando una entidad descentralizada resulta
emancipada no solo del control jerrquico sino tambin del control de tutela? En este punto
el Derecho Administrativo francs enmudece. No existe explicacin, sencillamente porque
semejante hiptesis repugna al principio unitario del Estado tal como ha sido amorosamente
construido por la doctrina ius publicista gala. Es al intentar una respuesta a esta inquietante
pregunta cuando cobra relieve el tercer principio formulado en el artculo 1 de la
Constitucin: el principio de autonoma de las entidades territoriales.

No contamos con una teora que permita concebir la existencia de entidades

descentralizadas exentas de controles administrativos (jerrquico y de tutela) respecto de la
administracin central. Cuando municipios y departamentos escapan al control tutelar del
Gobierno nacional, porque gobernadores y alcaldes son popularmente elegidos, ya no
estamos en presencia de autoridades descentralizadas a la francesa. La descentralizacin ha
desbordado el marco tradicional de la doctrina de la descentralizacin administrativa y
demanda una reelaboracin terica. Ello ocurra ya desde cuando en 1986 se introdujo la
eleccin popular de alcaldes, y se hizo an ms patente cuando en 1991 se estableci la
eleccin popular de gobernadores.

b. Autonoma. De este tema hemos tratado con mayor detenimiento en otra oportunidad. 11
El trmino autonoma no designa en Derecho Pblico un concepto tcnico unvoco, carece
de significado dogmtico preciso. 12 Sobre este particular, por ejemplo, el Tribunal
Constitucional espaol observa que la autonoma es un concepto jurdico indeterminado
que ofrece un margen de apreciacin muy amplio. 13 Segn se desprende de las abundantes
y en veces contradictorias elaboraciones tericas de que da noticia el Derecho comparado,
lo que quepa entender por autonoma, en sus mltiples acepciones, queda librado al juego
combinado del contenido de las distintas teoras con el ordenamiento jurdico, la realidad
poltica y las caractersticas estructurales del Estado de que en concreto se trate. 14

En Derecho francs la autonoma de los entes territoriales no es objeto especial de estudio,

porque la autonoma es nocin subordinada, derivada o consecuencial de la institucin all
principal, que no es otra que la descentralizacin administrativa. Los ordenamientos
europeos que han hecho de la nocin de autonoma un concepto principal de su sistema
constitucional, ms poltico que propiamente administrativo, como Italia y Espaa, han

11
Augusto Hernndez Becerra. El principio de autonoma de las entidades territoriales, en Anuario de
Derecho Constitucional, Bogot, Universidad Externado de Colombia, 2003
12
V. Luciano Parejo, Manual de Derecho Administrativo, Barcelona, editorial Ariel, vol. 1, 1996, p. 80.
13
Sentencia 4/1981,de 2 de febrero.
14
Cfr. Antonio Calonge et al. Autonomas y municipios. Valladolid, Universidad de Valladolid, 1995, p. 34.
Ramn Martn Mateo. La autonoma local y el sistema normativo espaol, en Revista de Administracin
Pblica, N 94, enero-abril, 1981, p. 61.
 6

debido beber en fuentes distintas a la francesa para enriquecer el concepto, y esa fuente ha
sido principalmente el Derecho constitucional alemn, debido a que el sistema federal es,
por definicin, el sistema poltico de las autonomas territoriales. 15 Con todo, dado que
tanto el regionalismo italiano como el sistema autonmico espaol nadan entre las dos
aguas del Estado unitario y el Estado federal, tampoco es que hayan logrado definir
plausiblemente tan esquivo concepto.

La coexistencia de los principios de descentralizacin y autonoma en la Constitucin

implica una transformacin del significado que la autonoma territorial tradicionalmente
tuvo entre nosotros. Definir la cualidad propia del principio de autonoma en el nuevo
marco constitucional obliga a identificar el ncleo o zona de certeza positiva, esto es, su
contenido mnimo de dotacin competencial. Ello es misin, dadas las definiciones abiertas
de la Carta Poltica, de la jurisprudencia constitucional. As lo han entendido en Europa
tanto el Tribunal Constitucional Federal alemn como el Tribunal Constitucional espaol,
que progresivamente han clarificado la idea de autonoma en resonantes pronunciamientos.
16

A este propsito es importante sealar que, en virtud de la autonoma, los municipios,

dentro de sus territorios, son al lado de la nacin titulares de legtimo poder estatal. Su
autonoma es de naturaleza administrativa y tambin poltica. Sus intereses locales y la
electividad del gobierno local son los dos principios que forman la base sobre la cual se
yergue la estructura municipal. La autonoma municipal tiene su fundamento en dos
componentes bsicos: primero, constituye una expresin de la divisin de la administracin
pblica en organizaciones pblicas especializadas de mbito local; segundo, la poblacin
local, a travs de sus rganos polticos electos, ejerce en los municipios un poder soberano
espacialmente limitado. As, el municipio cumple una funcin administrativa-
organizacional y una funcin poltico-democrtica.

Nuestra Constitucin no define la autonoma. Se limita a enunciarla como principio en el

artculo 1 y, mucho ms adelante, en el artculo 287, le asigna algunos rasgos
significativos. 17 Esta norma presenta un aspecto realmente problemtico para el desarrollo
del concepto: la autonoma est enmarcada dentro de los lmites de la Constitucin y la
ley. Con todo, entre los elementos bsicos de orden constitucional que permiten configurar
el principio de autonoma y a partir de los cuales es posible estructurar una slida
conceptualizacin del principio, cabe mencionar los siguientes: la nocin de intereses
propios de las entidades territoriales en que el artculo 287 de la Carta centra el principio
15
Sin embargo los alemanes han afrontado tambin dificultades con la nocin. Hugo Preuss seala que En
nuestra literatura no existe mayor acuerdo y reina la mayor disparidad sobre el trmino autonoma
administrativa. Todos coinciden en que es til, necesaria e imprescindible; pero en cuanto a qu sea realmente
y en qu consiste su esencia, nadie est de acuerdo. Cit. Por O. Gonnenwein, Derecho municipal alemn,
IEAL, Madrid, 1967, p.8.
16
Jos Manuel Bandrs Snchez-Cruzat y otros. La autonoma local. Anlisis jurisprudencial. Madrid,
Marcial Pons, Ediciones Jurdicas y Sociales, S.A., 1998.
17
Artculo. 287. Las entidades territoriales gozan de autonoma para la gestin de sus intereses, y dentro de
los lmites de la Constitucin y la ley. En tal virtud tendrn los siguientes derechos: 1. Gobernarse por
autoridades propias. 2. Ejercer las competencias que les correspondan. 3. Administrar los recursos y
establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones. 4. Participar en las rentas nacionales.
 7

de autonoma, 18 los cuatro derechos constitucionales de autonoma que enumera el mismo

el artculo 287, y las garantas institucionales del principio de autonoma que aparecen en
varias disposiciones constitucionales.

En la medida en que la propia Constitucin se encargue de definir intereses propios de las

entidades territoriales, que se traducen jurdica y polticamente en funciones o
competencias, sern infranqueables para los otros poderes constituidos del Estado y, en
primer lugar, para el legislador. Aun cuando la Constitucin no define tales intereses en
ningn precepto especfico, a su identificacin es posible llegar si centramos la atencin en
aquellas disposiciones que asignan a los municipios y a los departamentos, bien
institucionalmente o bien en cabeza de concejos, alcaldes, asambleas y gobernadores, reas
especficas de competencia. 19

Los derechos que a las entidades territoriales concede el artculo 287 representan la mdula
del principio de autonoma, sin los cuales este resultara negado por su base. Aun cuando
dichos derechos estn enmarcados dentro de la Constitucin y la ley, en todo caso respecto
de cada uno de ellos es posible (indispensable) determinar su ncleo mnimo y por tanto
irreductible, ante eventuales acciones de menoscabo por parte del gobierno y del legislador.

Adicionalmente han de considerarse aquellos preceptos constitucionales que, en aspectos

especficos, garantizan el principio de autonoma en trminos de prohibiciones, expresas o
tcitas, pero en todo caso tajantes, al legislador. Se trata de las llamadas, en Derecho
Constitucional, garantas institucionales, aspecto terico no felizmente tratado en nuestra
jurisprudencia. De acuerdo con la doctrina elaborada por Carl Schmitt, las garantas
institucionales crean esferas constitucionales autnomas, intangibles por parte de la ley, y
debido a ello generalmente las encontramos redactadas en las Constituciones en la forma de
prohibiciones al rgano legislativo nacional. 20

La Constitucin Poltica de 1991 estableci importantes garantas con el objeto de tutelar la

autonoma de las entidades territoriales, que en consecuencia no puede ser vulnerada en
forma alguna por la ley, como tampoco por el gobierno. Algunas de ellas son de contenido
poltico (artculos 299, 303, 312, 314 y 318), otras de contenido econmico (artculos 294,

18
Es importante agregar, y ello podra ser til en la exploracin de futuros desarrollos conceptuales, que la
Carta reconoce a las entidades territoriales poder suficiente para ocuparse autnomamente de la gestin de sus
intereses, es decir, parece reconocerles una rbita de intereses privativos, emancipados o autnomos de los
intereses generales que son el mbito de competencia propio del nivel nacional. Augusto Hernndez Becerra.
El ordenamiento territorial colombiano o la tela de Penlope, en Derecho Pblico, Filosofa y Sociologa
Jurdicas: perspectivas para el prximo milenio. Santa Fe de Bogot, Universidad Externado de Colombia,
1996, p. 528.
19
Artculos 298, 299, 300, 301, 303, 305, 306, 311, 312, 313, 314, 315, 317, 318, 319, 322, 323, 324, 325,
326, 329, 330, 367 y 368, entre otros.
20
La finalidad de la garanta institucional es la de otorgar una especfica proteccin constitucional frente al
legislador ordinario a determinadas y tpicas caractersticas de una institucin, esenciales e identificativas de
la misma... la garanta institucional comporta una eficacia protectora superior a la que resulta de la simple
condicin de norma constitucional (la cual, por s misma, puede calificarse de garanta, en cuanto fija y
protege el objeto normado). Ese grado superior de eficacia estriba en la identificacin de la Constitucin con
la garanta, de modo que toda lesin de esta es, sin ms, un ataque a la Constitucin misma (Luciano Parejo
Alfonso. Constitucin, municipio y garanta institucional. Lima, Editora Jurdica Grijley, 2000, pp. 8 y 9).
 8

317, 356, 362, 356 y 357) y otras de contenido normativo (artculos 300 y 313), a las que
podemos agregar finalmente otras de contenido institucional (artculos 298, 299, 305, 311,
312, 314, 315, en relacin con municipios y departamentos). 21

De esta manera la regla de sujecin de la autonoma a los lmites de la ley, establecida en

el artculo 287, y cuya laxa aplicacin dejara la autonoma a la deriva del variable humor y
los insondables intereses de la instancia poltica, se neutraliza en la Constitucin con un
bloque de preceptos ante cuya firmeza nada pueden ni el legislador ni la administracin,
circunstancia que, en cierta forma, aproxima el status constitucional de nuestras entidades
territoriales al rgimen federal, segn hemos expuesto en otro lugar y oportunidad. 22

c. El municipio como entidad fundamental y estratgica para la promocin del desarrollo.

La Constitucin de 1991 manifiesta una especial predileccin por el municipio al definirlo
como la entidad fundamental de la organizacin territorial (artculo 311). El apelativo no
parece ser exagerado, a juzgar por sus atribuciones constitucionales: el municipio es la
entidad del Estado que debe responder por los servicios pblicos domiciliarios, velar por el
mejoramiento social y cultural de sus habitantes, es el paladn pblico en la lucha contra la
pobreza, el promotor de la democracia participativa y del desarrollo econmico local. Se le
exige mucho, quiz demasiado. Los otros niveles territoriales (departamento, regin,
provincia) no tienen en la Carta la misma consideracin e importancia. El ttulo de entidad
fundamental no se queda en la lrica constitucional, tan frecuente al tocar el tema del
municipio, como se ver enseguida.

En efecto, la Constitucin asigna al municipio la misin de transformarse en factor

primordial del desarrollo social, econmico, cultural, poltico y administrativo del pas. Y
con tal propsito le viene transfiriendo las ms substanciales responsabilidades de servicio,
as como recursos fiscales en cuanta que no tiene precedentes en la historia nacional. Si el
municipio ha pasado a ser el arma ms poderosa del Estado para luchar contra la pobreza,
elevar el nivel de vida de los colombianos, prestar servicios pblicos, promover la
democracia participativa y conquistar la paz, necesariamente hay que llevar el municipio a
todas partes del territorio y en especial a donde nunca ha llegado, porque ahora es ms
cierto que nunca que municipalizar es civilizar. 23

Los propsitos de desarrollo relacionados con el proceso de la descentralizacin, a los

cuales se acogi la Constitucin Poltica de 1991, son bsicamente tres: polticos, sociales y
econmicos.

En primer lugar debe destacarse el evidente contenido y alcance poltico de la

descentralizacin territorial. Al aproximar el poder pblico al pueblo crea condiciones
21
V. Un anlisis ms detenido de la cuestin en Augusto Hernndez Becerra. El Fermento Federalista en la
Constitucin de Colombia, op. cit., p. 161 y ss.
22
Ibid.
23
V. Augusto Hernndez Becerra. La Nueva Ley de Municipios: Creced y Multiplicaos, en Poltica
Colombiana, revista de la Contralora General de la Repblica, Santa Fe de Bogot, Volumen IV, No. 3,
1994.
 9

propicias para la prctica de la democracia de participacin a escala humana, promueve la

modernizacin de las prcticas polticas y la renovacin de las elites polticas, y facilita el
control social de la gestin pblica. Los mecanismos de participacin ciudadana
introducidos por la Carta (plebiscito, referendo, consultas populares, cabildo abierto,
iniciativa popular y revocatoria del mandato) tienen en los entes territoriales sus espacios
ms propicios, porque la entidad local es el mbito natural de encuentro e interrelacin de
los ciudadanos.

En segundo lugar, la descentralizacin promueve el desarrollo social, es decir, el

mejoramiento de las condiciones y calidad de vida de los colombianos y una poltica de
equidad con especial nfasis en los menos favorecidos, todo lo cual constituye aspecto
clave en cualquier estrategia de desarrollo. Las autoridades locales tienen, adems de
muchas otras competencias, la responsabilidad de satisfacer las necesidades bsicas de las
comunidades que gobiernan. Necesidades que, de acuerdo con el artculo 366 de la Carta
son esencialmente cuatro: salud, educacin, agua potable y saneamiento ambiental.

La Carta impone al Estado la obligacin prioritaria de concentrar sus esfuerzos en la lucha

contra la pobreza24, y coloca al municipio en la vanguardia de ese esfuerzo estatal. Sin
descentralizacin es absolutamente imposible hacer llegar esos servicios a sus destinatarios,
los usuarios y beneficiarios finales, en todos los puntos de la dilatada y accidentada
geografa nacional donde estn localizados o asentados.

En tercer lugar, la descentralizacin tambin cumple un propsito u objetivo de carcter

econmico. Colombia es uno de los pases de Amrica Latina que maneja uno de los ms
altos volmenes de descentralizacin fiscal, principalmente a travs de un instrumento de
origen constitucional denominado Sistema General de Participaciones de los
Departamentos, Distritos y Municipios. En virtud de este Sistema el Gobierno Nacional
tiene la obligacin de transferir a las entidades territoriales, todos los aos, un porcentaje de
los ingresos corrientes de la nacin, que aumenta cada anualidad, para que estas ejecuten
los gastos destinados a educacin primaria y secundaria, salud bsica y saneamiento
ambiental como rubros principales del gasto social. Estos recursos representan,
actualmente, casi el 50% de los ingresos corrientes de la nacin.
La capacidad del Estado para captar recursos econmicos y para asignarlos a distintos
propsitos o fines de inters comn, es fundamental para promover el desarrollo. La
autonoma, que implica tambin el derecho constitucional de las entidades territoriales a
participar en las rentas nacionales, las ha asociado en el objetivo comn de desarrollar la
economa. Los municipios, en particular, actan como animadores de las pequeas
economas locales, como polos de desarrollo en ms de mil localidades, y ello cuenta y
suma en la dimensin microrregional para activar el crecimiento y el bienestar colectivos.

III. Logros, problemas y perspectivas de la autonoma local

24
Prescribe el artculo 366 de la Constitucin que la solucin de las necesidades bsicas insatisfechas es, para
el Estado, objetivo fundamental de su actividad. En otras palabras, no existe en toda la Constitucin misin
estatal ms importante que esta, directamente relacionada con la poltica social.
 10

1. Logros. El municipio ha impulsado una transformacin general del Estado. Ha

promovido una redistribucin de la riqueza y un desarrollo con mayor equidad para todos
los colombianos. Ha contribuido a mejorar el nivel de vida, gracias a un mayor acceso a los
servicios de salud y educacin, obras pblicas, acueductos, saneamiento bsico. Su gestin
ha permitido elevar todos los ndices de desarrollo humano.

Todos los municipios manejan importantes presupuestos; han adquirido la capacidad de

planificar su futuro desarrollo; sus administraciones han crecido y son ms modernas,
profesionales y especializadas; han sido un factor de transformacin de la poltica
tradicional y han estimulado mayor inters y efectiva participacin de la comunidad en el
manejo de los asuntos locales.

La autonoma municipal le ha otorgado al municipio la condicin de interlocutor vlido e

independiente frente a las instancias nacionales de la administracin, unirse para defender
exitosamente los intereses locales, y participar con poder propio en importantes decisiones
de carcter nacional. Ni el Gobierno ni el Congreso de la Repblica pueden ignorar a los
municipios, cuya opinin muchas veces han logrado hacer prevalecer. De esta manera el
municipio ha podido conjurar intentos por socavar sus finanzas o recortar sus
competencias.

2. Problemas. No obstante la importancia de los logros que generalmente se le reconocen

al proceso de la descentralizacin, no ha estado exento de grandes dificultades y
controversias. El Estado colombiano ha debido lidiar con problemas sociales de
gran magnitud: algo ms de la mitad de la poblacin est sumida en la pobreza y
el desempleo, fenmeno que sumado a una violencia endmica que se nutre de
complejos factores polticos y socioeconmicos, son circunstancias que imponen
serios condicionamientos a las prioridades y posibilidades de la
descentralizacin.

Por otra parte, en la fase inicial del proceso las entidades territoriales incurrieron en gastos
excesivos y acudieron al endeudamiento sin medida alguna, con lo cual se precipit una
generalizada crisis fiscal salpicada por numerosos casos de corrupcin, con serios riegos
para el equilibrio macroeconmico. Fue entonces necesario expedir una serie de
disposiciones legales con el objeto de limitar el endeudamiento (ley 358 de 1997), efectuar
procesos de saneamiento fiscal a entidades territoriales en situaciones crticas (cesacin de
pagos o con niveles insostenibles de deuda) que no estaban dispuestas a realizar procesos
de ajuste voluntario a travs de convenios de desempeo (ley 550 de 1999), fijar lmites a
los gastos de funcionamiento y reestructurar el gasto hacia mayor inversin, con la
obligacin de sanear las finanzas en un plazo de cuatro aos (ley 617 de 2000), reducir la
tasa de crecimiento de las transferencias nacionales a las entidades territoriales con el fin de
financiar el dficit e introducir criterios de eficiencia en materia de servicios de educacin y
salud (Acto legislativo 01 de 2001 y ley 715 de 2001), e imponer restricciones a las
entidades territoriales en materia de manejo presupuestal y de endeudamiento (ley 819 de
2003). En trminos generales los resultados de estas medidas han sido positivos para
 11

racionalizar el gasto y garantizar la viabilidad fiscal de las entidades territoriales, pero nada
de esto ha ocurrido sin desmedro de su autonoma. 25

La reforma municipal, en particular, no entraa solamente un problema poltico. Implica

tambin un problema de administracin pblica y tiene que ver, por tanto, con aspectos
tcnicos como las finanzas pblicas, la planificacin, la gestin y la teora de las
organizaciones. Queda mucho por hacer en la adaptacin organizacional y funcional de las
administraciones locales e intermedias a los requerimientos de un Estado descentralizado
moderno y democrtico.

a. Morfologa municipal y ausencia de poltica municipal. El territorio colombiano se

encuentra en una fase primaria de ocupacin y poblamiento y, por tanto, de formacin
municipal, en el sentido de que vastas extensiones de su geografa, relativamente
deshabitadas y escasamente desarrolladas, previsiblemente sern ocupadas en el futuro y se
convertirn en asiento de nuevos municipios. De otra parte el pas acusa un serio retraso
histrico en la generacin de municipalidades, si se tiene en cuenta que para una poblacin
total de 45 millones de habitantes tan solo cuenta con 1.098 municipios, lo cual arroja una
media de 40.983 habitantes por municipio.

Para un pas como Colombia municipalizar equivale a civilizar. Crear un municipio

significa la posibilidad real de redistribuir la riqueza nacional, proveer servicios de salud y
educacin a la comunidad, fomentar el empleo, crear polos de desarrollo local, arraigar la
poblacin en sus lugares de asentamiento original, promover la legalidad y el respeto a las
instituciones. Mucho se ha ponderado la trama de ciudades mayores e intermedias de
Colombia. Pero hay otra Colombia que reclama urgente atencin. De los 1098 municipios
con que hoy contamos, 1005 pueden considerarse municipios pequeos por tener una
poblacin inferior a 30.000 habitantes. Representan el 92% de los municipios del pas,
poseen el 41% de la poblacin total de Colombia (17,5 millones de habitantes), de los
cuales 9,5 millones son pobres, y en promedio apenas el 20% de ellos cuenta con servicios
pblicos domiciliarios. Estn en la frontera de la civilidad y son el escenario del conflicto.
El Estado an no reconoce sus caractersticas, potencialidades y condiciones
socioeconmicas propias, y por ello los municipios continan sujetos a normas jurdicas y
polticas pblicas uniformes que frenan el proceso de la descentralizacin y, por tanto, de la
autonoma y la democracia.

Para ponderar la heterogeneidad y singularidad de algunos municipios colombianos, debe

tomarse en consideracin, por ejemplo, la magnitud geogrfica de algunos de nuestros
municipios pequeos. Cumaribo, municipio amaznico con 66.674 Km2, es ms extenso
que Costa Rica (50.700 Km2) y es ms que el doble de Blgica (30.518 Km2), con apenas
58.327 habitantes. Solano, con 41.653 Km2, ejerce jurisdiccin sobre un territorio
equivalente al de Suiza (41.293 Km2) y es asiento de 12.931 habitantes. La Primavera, con
20.141 Km2, ocupa una extensin equivalente a la repblica de El Salvador (21.041 Km2),
y solo tiene 14.719 habitantes.

25
Carlos Augusto Cabrera Saavedra y Rodrigo Naranjo Galvis. Las leyes de saneamiento fiscal y su efecto
sobre la descentralizacin, en Ordenamiento territorial. Reivindicacin de la descentralizacin para el
desarrollo. Bogot, GTZ FESCOL, 2003, p. 15 y ss.
 12

El Estado colombiano gobierna una sociedad desgarrada por el conflicto secular y

administra un territorio demasiado extenso e incomunicado. Esta circunstancia ha inspirado
el concepto de los municipios de la Otra Colombia, que alude a aquellos municipios
pequeos y atrasados cuya situacin se ha agravado con la presencia de cultivos ilcitos, la
violencia poltica y la poca gobernabilidad. Con todo, existe una Colombia an ms
marginal, la Colombia sin municipio, sumida en grados ms agudos de conflictividad y
pobreza. Una poltica de Estado para preservar la unidad nacional sometida a tan dura
prueba debera empearse en convertir las asociaciones naturales de colombianos, dispersas
en miles de lugares remotos, en asociaciones polticas partcipes de la nacionalidad comn.
La reticencia estatal frente al municipio o la ausencia de polticas pblicas en relacin con
el dficit municipal en la sociedad colombiana, han hecho ms difcil el proceso de
ocupacin del territorio y de construccin de nacin.

b. Uniformidad jurdica. La mayor parte de la organizacin poltica de los municipios est

prescrita por la Carta Poltica. Todos los entes locales colombianos estn sujetos a una
organizacin uniforme, sin que entre en consideracin su capacidad administrativa, su
grado de desarrollo, el tamao, la densidad demogrfica o las actividades econmicas
predominantes. Por otra parte la Constitucin reglamenta la organizacin poltica de los
municipios de manera minuciosa, hecho que limita las posibilidades de desarrollar
instituciones municipales funcionales, diversas y pertinentes.

Como consecuencia de esa detallada reglamentacin constitucional, la estructura

organizacional del poder en los municipios tiende a perdurar, hacindose inviable cualquier
tentativa de innovacin o experimentacin en cuanto al modelo gubernamental, como
podra ser, por ejemplo, la creacin de ejecutivos colegiados para municipios de pequea
dimensin territorial y densidad poblacional; que los ciudadanos se limiten a votar por
concejales para que estos elijan a uno de entre ellos para la funcin de alcalde; que el
alcalde posea plenos poderes de jefe del ejecutivo local, o solamente ejerza funciones
representativas, en el caso de que la administracin del municipio se asigne a un director
ejecutivo; la creacin del cargo de administrador municipal (city manager); o que el
gobierno sea atribuido a una comisin ejecutiva (Magistrat en Alemania) elegida por el
concejo, y el alcalde sea solamente un director de la comisin, un primus inter pares, etc.

c. los municipios pequeos. En la estructura municipal del Estado no solo cuentan los
grandes municipios, sino tambin, y de manera especial, los pequeos. Representan el
mayor nmero, administran la mayor parte del territorio, permiten al Estado llegar a sitios
alejados y remotos y son, por tanto, un factor esencial para garantizar su cohesin. 26 No es
extraa al orden poltico de Estados modernos la existencia de municipios realmente
pequeos, y en nmero muy elevado.

En Europa la atomizacin municipal es considerada como un factor de riqueza democrtica,

una conquista histrica para el espritu libertario propio de la vida local. As las cosas,
plantear la supresin de los municipios pequeos debido a que se han despoblado y
26
Augusto Hernndez Becerra. Objetivos inditos de la categorizacin municipal, en Problemtica de los
municipios pequeos en Colombia Supresin o reforma?. Bogot, Universidad Externado de Colombia y
Konrad Adenauer Stiftung, 2003.
 13

empobrecido, y porque sostener su administracin resulta demasiado costoso, es siempre

una cuestin poltica muy delicada y polmica. A pesar de los esfuerzos legislativos, en
Francia, Espaa e Italia el nmero de los municipios no se ha podido reducir. De los 36.763
municipios que posee Francia, el 80% no supera los 1.000 habitantes, y alrededor de 25.000
municipios tienen menos de 500 habitantes. Italia tiene 8.104 municipios, el 40% de ellos
(3.240 municipios) con una poblacin inferior a 2000 habitantes. En este pas, donde
parecera no caber un municipio ms, cada ao son creados tres o cuatro municipios
nuevos. 27

Cuando en Colombia nos referimos a los municipios pequeos, en ausencia de una

definicin legal del concepto, nos referimos a los municipios de menor poblacin que
pueden existir conforme a la ley. La poltica legislativa en este campo registra grandes
oscilaciones. Para erigir a un poblado en municipio la ley 149 de 1888 exiga un mnimo de
3.000 habitantes; la ley 49 de 1931 increment la base poblacional a 8.000 almas, y la ley
14 de 1969 la fij en un mnimo de 20.000 habitantes. A partir de la ley 136 de 1994, la
poblacin mnima descendi a 7.000 habitantes. Finalmente, la ley 617 de 2000 la ha
aumentado a 14.000 habitantes. Salvo el caso excepcional de la ley 136 de 1994, es
evidente que la legislacin ha procurado mantener alto el requisito de poblacin para
dificultar el aumento numrico de los municipios.

Puesto que en Colombia la ley prohbe crear municipios con poblacin inferior a 14.000
habitantes, es evidente que en nuestro pas no se desea la existencia de municipios
pequeos y que, si se atiende a los estndares internacionales, en rigor Colombia carece de
municipios pequeos. Las cifras no son comparables, como tampoco el diagnstico ni las
soluciones, con los rangos internacionales, dado que en Colombia, de un total de 1.098
municipios, 1.065 tienen ms de 5.000 habitantes, y apenas 133 menos de 5.000 habitantes.

d. Crisis del nivel intermedio. Un Estado descentralizado no puede basarse en la

concepcin de un Estado de autonomas, esto es, en la falsa creencia de que todos los
niveles de gobierno deben potenciar indefinida e ilimitadamente la autonoma propia. No es
as ni siquiera en el estado de las autonomas espaol. La autonoma debe servir para definir
la esfera propia de decisin y accin que corresponde a cada nivel de gobierno en lo que se
le reconoce como especfico, conservando al Estado los poderes necesarios para orientar el
conjunto, y a los niveles intermedios los poderes necesarios sobre los gobiernos locales
para estructurar poltica regional y transmitir a todos los rincones del pas la poltica general
del Estado. Creer que el gobierno municipal debe ser tan autnomo como sea posible, y que
adems las provincias, departamentos o regiones cuenten tambin con autonomas no
precisamente delimitadas, es fomentar la feudalizacin de la sociedad, su desarticulacin en
mil y tantas soberanas, romper la unidad de concepcin en la gestin de lo pblico e
imposibilitar la necesaria coordinacin para ser eficientes.

La Constitucin de 1991 hizo del departamento una pobre definicin, producto de una rara
combinacin de espritu continuista y de resignacin a su progresivo debilitamiento poltico

27
Gianluca Gardini. Descentralizacin y administracin pblica municipal. La experiencia italiana.
Conferencia no publicada. Bogot, julio 19 de 2002.
 14

y administrativo. 28 La idea no demostrada de que nada puede salvarlo y de que deberan

explorarse alternativas para sustituirlo, sin saber claramente cmo ni cundo, se percibe en
las dbiles reglas constitucionales sobre el departamento. Reglas que vanamente intentan
definirlo ms por plido reflejo de las funciones propias de la nacin y de los municipios
que por la asignacin de un espacio propio en el concierto administrativo territorial.

Al confundir descentralizacin con municipalizacin cundi la conviccin de que el

departamento careca de utilidad. Es evidente, sin embargo, que descentralizar no tiene por
nico sinnimo el verbo municipalizar. Al no haberse acompaado en 1991 la reforma
municipal de reformas al rgimen departamental, que eran indispensables, el departamento,
en bsqueda de identidad, entr en estril competencia con los municipios para tratar de
hacer lo mismo que en adelante a estos corresponde por mandato constitucional y legal. Lo
singular es que, a pesar de los avances de la descentralizacin, los sucesivos gobiernos
nacionales tambin se han empeado en ejercer directamente funciones municipales, con lo
cual la funcin departamental resulta an ms deslucida.

El municipio se ha fortalecido pero ha generado desequilibrios estructurales en la

Administracin Pblica. Con el nimo de rodear de garantas institucionales al nuevo
municipio, se le ha querido reconocer una gran autonoma, cuando lo esencial es determinar
su autonoma en los asuntos estrictamente locales, definicin que no encontramos
claramente establecida en nuestro ordenamiento jurdico. De all que la autonoma local se
haya desbordado, con detrimento para el conjunto de la administracin estatal, y para el
propio municipio, que al tener que cargar con una autonoma sobredimensionada, no puede
funcionar bien, pues se le exige ms de lo que naturalmente puede dar, en especial los
municipios intermedios y pequeos. Ante el departamento el municipio es no solo
autnomo sino soberano e independiente y por ello el Estado pasa por una etapa de
federalismo municipal de facto: slo el Gobierno tiene capacidad para articularlos,
convertido en administracin itinerante que se conecta con las administraciones locales en
semanales audiencias regionales. El Gobierno se ha convertido, quin sabe si a su pesar, en
el directo y legtimo interlocutor de los alcaldes. Para qu entonces el departamento, o la
regin que vendra a sustituirlo eventualmente?

e. Los desafos de la globalizacin. La poltica local adquiere un nuevo y trascendental

sentido en la era de la globalizacin. La mayor parte de los problemas que interesan al
ciudadano tiene a la vez componentes mundiales y locales. Por tanto, no debe considerarse
la poltica local de manera aislada, sino como parte integrante de un proceso ms amplio: el
desarrollo de las redes locales y sus conexiones con las redes regionales, nacionales e
internacionales. Para ello la participacin local resulta esencial. Debido al mpetu con que
actan las fuerzas mundiales, el fortalecimiento del sentido de pertenencia a una comunidad
es clave en el momento presente. La seguridad pblica, el desarrollo econmico, el

28
Artculo 298. Los departamentos tienen autonoma para la administracin de los asuntos seccionales y la
planificacin y promocin del desarrollo econmico y social dentro de su territorio en los trminos
establecidos por la Constitucin.
Los departamentos ejercen funciones administrativas, de coordinacin, de complementariedad de la accin
municipal, de intermediacin ente la Nacin y los municipios y de prestacin de los servicios que determinen
la Constitucin y las leyes.
La ley reglamentar lo relacionado con el ejercicio de las atribuciones que la Constitucin les otorga.
 15

bienestar social, la proteccin del medio ambiente y muchos otros campos comportan una
dimensin local importante, comprometen a los poderes pblicos y suscitan la participacin
de los ciudadanos.

Frente a la arremetida internacional contra los gobiernos para precipitar tratados de libre
comercio, los gobiernos municipales y de los niveles intermedios son la retaguardia en
donde la comunidad podr defender mejor sus intereses ante la eventual debilidad o los
errores en que los gobiernos nacionales podran incurrir al concertar desventajosamente los
trminos de dichos acuerdos. Paradjicamente, a medida que el planeta se va reduciendo a
una aldea global, surgen mayores motivos para fortalecer la poltica local.

3. Perspectivas. Es necesaria una gran reforma municipal que tome en consideracin

hechos protuberantes como los siguientes: que el modelo municipal de gobierno
hoy vigente es anacrnico, que la Constitucin de 1991 no reform el municipio,
que se ha enseoreado la idea de la irreformabilidad del municipio, y que la
uniformidad del rgimen jurdico municipal frena el desarrollo y lesiona
especialmente a los municipios menores.

a. Diversificacin de los gobiernos municipales. Puesto que el municipio colombiano

funciona con una estructura de gobierno y administracin que en esencia no ha variado
desde principios del siglo XIX, en nuestra opinin la verdadera reforma municipal est an
por hacerse.

Domina la sensacin, especialmente desde que se instaur la eleccin popular de alcaldes,

de que ya no es posible perfeccionar ms en Colombia la organizacin municipal. Ello se
debe a que nunca lo hemos intentado. Nos hemos habituado al modelo de gobierno
municipal que siempre nos ha acompaado, nos hemos persuadido de que es as por una
especie de ley natural, y equivocadamente suponemos que en el mundo entero los
municipios se gobiernan en forma muy similar.

La uniformidad del rgimen jurdico municipal perjudica especialmente a los municipios

pequeos y son estos, por tanto, los que con mayor urgencia requieren de una gran reforma
poltica y administrativa para hacer, especialmente de los pequeos, mediante una
simplificacin de sus competencias y estructuras, administraciones ms especializadas en lo
que pueden y deben hacer bien.

Urge definir con precisin el mbito de lo estrictamente local, que es donde rige
propiamente el principio de autonoma. Igualmente es inaplazable descargar a los
municipios del exceso de funciones que se le han asignado, diferenciar niveles
competenciales por categoras municipales y distribuirlas racionalmente con los
departamentos. Al categorizar los municipios y definir las competencias propias de cada
categora, podra pensarse, por ejemplo, en organizar tres tipos bsicos: municipios de
competencias plenas, municipios de competencias intermedias y municipios de
competencias bsicas.

A partir de la categorizacin y simplificacin de las administraciones municipales, el

Estado colombiano debe implementar una poltica para crear probablemente 1.000 nuevos
 16

municipios pequeos con rgimen de administracin especial, que no deben generar cargas
fiscales al Estado, y que servirn como espacios para garantizar la plena cobertura
institucional del territorio y de la poblacin (en trminos de seguridad, servicios, justicia e
inversin productiva). As es, por ejemplo, en los Estados Unidos de Norteamrica, donde
no son raros municipios con 15 o 20 habitantes, o en Francia, donde 25.000 de sus 36.000
municipios tienen menos de 500 habitantes, o en Italia, donde el alcalde de un municipio
pequeo no recibe remuneracin, y con medio tiempo de dedicacin le basta para despachar
los escasos asuntos locales de una comunidad de hasta 1.000 habitantes.

El artculo 320 de la Constitucin Poltica ordena al legislador procurar la diversificacin

legislativa municipal mediante la categorizacin de los municipios. Ya desde mediados
del siglo pasado la cuestin fue abordada por la opinin pblica y se promovi una
reforma a la Constitucin sobre categoras de municipios para que la ley pudiera
asignarles regmenes administrativos diferenciados. La idea consisti en flexibilizar las
bases constitucionales del rgimen municipal y permitirle a la ley avanzar hacia una
diversificacin de las leyes municipales.

En 1944 el Ministro de Gobierno Alberto Lleras Camargo explicaba en los siguientes

trminos el proyecto gubernamental para reformar la Constitucin: Uno de los ms
grandes problemas administrativos del pas reside en la existencia constitucional de una
sola divisin administrativa para lo municipal. Todo es municipio, lo mismo Bogot o
Medelln, Barranquilla, las capitales de los departamentos o las ciudades que no son
grandes, y los municipios de escasa poblacin y rentas mezquinas. La Constitucin debe
abrir la puerta al establecimiento de dos categoras de municipios cuyas distinciones y
rgimen administrativo puedan ser motivo de leyes posteriores.29

En principio cabe considerar todo tipo de posibilidades, que deberan estar inspiradas por
los criterios de la simplificacin y la coordinacin de los poderes municipales: concejo
municipal reducido, cuyo presidente sea el alcalde; alcalde designado o contratado por el
concejo; municipios sin concejo municipal y alcalde electo, donde la participacin y el
control ciudadanos se ejerzan mediante el uso intensivo del cabildo abierto y la revocatoria
del mandato; reparticin especial de las competencias entre las distintas autoridades;
rgimen diferenciado de calidades, inhabilidades e incompatibilidades, y otras medidas por
el estilo. Slo de esta manera el aparato municipal dejar de ser algo suntuario para las
comunidades pequeas y dbiles, se colocar al alcance de todos, adquirir verdaderamente
escala humana y ser una autntica institucin popular. Los regmenes especiales permitirn
obtener eficiencia, celeridad, moralidad, transparencia y economa en las administraciones
municipales.

b. Fortalecer el nivel territorial intermedio. El departamento, nivel intermedio de gobierno

en la organizacin territorial vigente, y en el futuro cualquier otro ente que pudiera
reemplazarlo (la provincia o la regin), adolece de serios problemas de diseo
constitucional, pues carece de funciones especficamente suyas. El departamento no hace la
tarea, porque no se le ha asignado ninguna. Simplemente aparece definido en la Carta
29
Alberto Lleras Camargo, alocucin radial del Ministro de Gobierno para explicar el Proyecto de Reforma
Constitucional presentado por el Gobierno., en Revista de la Academia Colombiana de Jurisprudencia, Ns
152/3, 1944, pp. 251 y 252.
 17

Poltica por referencia a funciones ajenas: o es delegatario de funciones nacionales, o

autoridad subsidiaria del municipio. Las funciones propias del departamento son adems
de nominales (goza de autonoma para la administracin de los asuntos seccionales, pero
la Constitucin no los define; dispone de autonoma para la planificacin y promocin del
desarrollo econmico y social, pero carece por completo de los instrumentos jurdicos
adecuados para hacerlo) y subalternas (a la nacin o al municipio), insignificantes, as
como sus recursos. 30

Del departamento se predica una falacia, segn la cual no debe ejecutar y debe limitarse a
planificar, promover y coordinar acciones. Sofisma desde hace tiempo desmentido por
algunas reformas ya adelantadas y por urgentes necesidades de la administracin que han
tenido como resultado un relativo incremento y fortalecimiento de sus competencias.

Hoy el departamento, sin ninguna autoridad y con escasos recursos, tiene la funcin
nominal de coordinar y apoyar a los municipios. Pero ocurre que la autonoma municipal es
plena ante el departamento (caso excepcional en el mundo), con lo cual el nivel intermedio
carece de capacidad para ordenar, dirigir y articular eficientemente. Para remediar esta
anomala, justificar el esfuerzo que implica sostener el aparato departamental, y sobre todo
obtener de esta capacidad instalada los beneficios institucionales que son dables esperar, el
departamento debera tener facultad normativa en determinados aspectos del tema
municipal.

c. Ley Orgnica de Ordenamiento Territorial - LOOT. El proyecto de Ley Orgnica de

Ordenamiento Territorial que actualmente se tramita en el Congreso de la Repblica por
iniciativa del Gobierno Nacional consta de tan solo 26 artculos. El texto del proyecto es
breve, en el entendido de que, por tratarse de una ley orgnica, debe limitarse a trazar un
marco conceptual general, a la formulacin de principios y al diseo de una poltica de
Estado en materia de descentralizacin y de organizacin territorial de la administracin
pblica, que deber desarrollarse por medio de leyes, reglamentos y acciones
gubernamentales. Vale recordar que, conforme al artculo 151 de la Constitucin, las leyes
orgnicas son normas a las cuales estar sujeto el ejercicio de la actividad legislativa. De
esta manera se rectifica la idea, que consideramos superada, segn la cual la LOOT deba
ser un cdigo que regulara ntegramente el ordenamiento territorial. Los cdigos debern
venir despus.
La particular estrategia legislativa de este proyecto radica en aplazar la discusin de temas
especialmente polmicos que requieren de maduracin en el debate pblico (distribucin
general de competencias entre niveles de gobierno, creacin de regiones y provincias). Se
concentra en lo prioritario (modernizacin municipal, reconstruccin del nivel intermedio a
partir del departamento). Introduce alternativas y estrategias de articulacin regional
(esquemas asociativos horizontales y verticales, convenios plan, regiones administrativas y
de planificacin, identificacin de proyectos estructurantes de regin para reducir

30
Augusto Hernndez Becerra. Del departamento del siglo XIX al del siglo XXI, en Crisis y futuro de los
departamentos en Colombia. Bogot, Universidad Externado de Colombia y Konrad Adenauer Stiftung,
2003.
 18

desequilibrios e incentivar la integracin territorial.). Traza, en fin, una poltica de Estado

para profundizar la descentralizacin.

El proyecto desarrolla bsicamente los siguientes aspectos.

Consagra y define los siguientes Principios y fines del ordenamiento territorial:
Desarrollo Sostenible, Diversidad, Gradualidad y Flexibilidad, Promocin de
asociaciones, Equidad social y equilibrio territorial, Economa y buen gobierno,
Responsabilidad y transparencia.
Reintegra la Comisin de Ordenamiento Territorial, como organismo de carcter
tcnico y asesor que tendr como funcin evaluar, revisar y sugerir al Gobierno
Nacional y al Congreso de la Repblica la adopcin de polticas, desarrollos
legislativos y criterios para la mejor organizacin del Estado en el territorio.
Establece las condiciones y el procedimiento por medio de los cuales se delimitarn
y conformarn las Entidades Territoriales Indgenas (ETIS) de que trata el artculo
329 de la Constitucin Poltica. Recoge un articulado consensuado hace aos con
las comunidades indgenas, que no se ha podido aprobar debido a la enormidad y
complejidad de los proyectos anteriores. Este es un aspecto de trascendencia
histrica, que desarrolla la original concepcin de la ETI como forma especfica de
gobierno indgena con territorialidad propia, que deriva de la Constitucin de 1991,
y que no es de manera alguna nocin equivalente a municipio indgena.

Las comunidades indgenas, organizadas por lo general bajo la forma de resguardo,

entran en un proceso de transformacin institucional, en la oportunidad que cada
comunidad considere conveniente, para constituir ETI. La iniciativa corresponde a
los indgenas. Pueden esperar para ms adelante o, sencillamente, abstenerse. La
constitucin de ETIS impone retos importantes al Gobierno Nacional, a las
comunidades indgenas y a las entidades territoriales circunvecinas.

El captulo III del proyecto, bajo el ttulo Esquema asociativo de entidades

territoriales, plantea numerosas opciones de organizacin asociativa entre
entidades territoriales para que sean ellas, dentro de un marco de autonoma y
descentralizacin, las que opten por la mejor alternativa de gestin para sus
propsitos, mediante la celebracin de contratos plan, convenios y alianzas
estratgicas.

Colombia debe abordar el tema del multinivelismo y las competencias

diferenciadas, acorde con las capacidades de las entidades territoriales, as como las
relaciones entre los diversos niveles. Hay que buscar la cooperacin y el acuerdo de
voluntades entre los distintos niveles de gobierno para garantizar el cumplimiento
de los fines esenciales del Estado.

El artculo 14 del proyecto dispone que el Estado promover procesos asociativos

entre entidades territoriales para la libre y voluntaria conformacin de alianzas
estratgicas que impulsen el desarrollo, la competitividad y las economas de escala
 19

en la organizacin territorial del Estado. Y agrega que la definicin de polticas y

modos de gestin regional y subregional no estar limitada a la adicin de entidades
poltico administrativas e incluir alternativas flexibles, tales como regiones
conformadas a partir de lgicas funcionales urbanas o rurales y redes de ciudades.

En esta parte el proyecto propone que la Nacin pueda contratar o convenir con las
entidades territoriales y con las asociaciones de entidades territoriales la ejecucin
concertada de proyectos estratgicos de desarrollo territorial. En los contratos plan
que celebren la Nacin y las entidades territoriales o estas entre s, se establecern
los aportes que harn la Nacin y las entidades territoriales, as como las fuentes de
financiacin respectivas.

Finalmente, el captulo IV, denominado Poltica legislativa para la modernizacin

de los municipios y de los departamentos, traza unos Objetivos generales de la
legislacin departamental y municipal, fija criterios para la descentralizacin de
competencias y recursos, plantea una reforma al rgimen departamental basada en la
diversificacin y modernizacin de los regmenes administrativos y fiscales, as
como la diversificacin de los regmenes municipales por categoras, sobre la base
de las reglas constitucionales para la diferenciacin de competencias consagradas en
los artculos 302 y 320.

De acuerdo con el artculo 25 del proyecto, sobre Desarrollo y armonizacin de la

legislacin territorial, se fija una agenda legislativa en virtud de la cual el Gobierno
Nacional presentar al Congreso las iniciativas de reformas legislativas
correspondientes a la expedicin del rgimen especial para los departamentos, la
reforma del rgimen municipal orientada por las prescripciones del artculo 320 de
la Constitucin y la reforma de la legislacin en materia de reas metropolitanas.

Segn el pargrafo de este artculo, el Congreso, a iniciativa del Gobierno, expedir

un cdigo de rgimen departamental y un cdigo de rgimen municipal donde
quedar integrada la legislacin vigente sobre estas materias.

El proyecto apunta a la precisin de reglas bsicas que debern orientar la

reorganizacin institucional territorial, tales como: buscar un equilibrio y una
racionalidad de las autonomas, en procura de economas de escala y la
identificacin de niveles ptimos de administracin para los distintos servicios;
diferenciar tamaos y capacidades administrativas, tcnicas y financieras de los
municipios; diferenciar igualmente las caractersticas de los departamentos por
tipologas o categoras. En fin, mejorar la capacidad de gestin de las entidades
territoriales.

IV. Conclusiones

Es necesario pensar en formas ms avanzadas de integracin municipal para fusionar

funciones y servicios. En algunos casos se requerira de reforma constitucional. De esta
manera, un circuito (bajo la modalidad de asociacin o de consorcio) de seis u ocho
municipios podra asumir funciones de los municipios asociados, tales como: planeacin
 20

municipal, tesorera municipal, personera municipal, control fiscal, con base en una
frmula de integracin que garantice la independencia y la idoneidad profesional de estas
autoridades. En relacin con los personeros, por ejemplo, los concejos municipales podran
presentar candidatos al Procurador General de la Nacin, quien hara las respectivas
designaciones para un periodo fijo.

La futura reforma municipal no puede pasar por alto los siguientes elementos:

Reforma poltica a profundidad para mejorar la calidad de los administradores

locales.
Reingeniera de las organizaciones municipales para hacerlas ms especializadas a
la escala de sus diversas aptitudes y posibilidades y para derivar de all una racional
distribucin de competencias y recursos
Reestructuracin del nivel intermedio para potenciarlo en el ejercicio de la
subsidiariedad.
Asociaciones y consorcios municipales, articulados funcional y financieramente a
los niveles intermedio y nacional de gobierno.

La reforma municipal en Colombia no ha concluido. En nuestra opinin apenas comienza.

El municipio viene evolucionando como parte esencial de un proceso de construccin de
una nueva organizacin territorial donde no han podido ajustarse an todos los elementos.
Por lo pronto el auge municipal ha llevado incluso a creer que municipalizacin equivale a
descentralizacin. Si bien el modelo territorial de Estado adolece de indefinicin
constitucional y de una relativa incertidumbre sobre la meta institucional a la cual debe
llegar, la nueva era municipal que se vive en Colombia ha convertido al gobierno local en
piedra angular de la accin gubernamental y punto de partida para reinventar, dadas las
condiciones de nuestro pas y de lo que l todos esperamos, un Estado social de Derecho,
democrtico y moderno.

Septiembre 7 de 2004